14.
15.
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17.
18.
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21.
22.
23.
24.
25.
26.
A reforna política
A reforma administrativa
A globalização
A educação no Brasil
A seca
Ajuste fiscal e reforma tributária
Instituições democráticas
Políticas sociais
Tema livre
Telecomunicações/Violência
Finanças públicas
Condições de vida no Brasil
As funções de controle
do Poder Legislativo
Dilemas dos estado brasileiro
A montagem do discurso da paz
Área de livre comércio das Américas –
ALCA
Tema livre
De FHC a Lula: pontos para reflexão
Tema livre
Políticas setoriais
Um olhar sobre o orçamento público
Microeconomia
Federalismo
Utopias e outras visões
Reformas: a pauta dp Congresso
Tema livre
27.
28.
29.
30.
Tema livre
Tema livre
Tema livre
II Seminário Internacional –
Assessoramento institucional
no Poder Legislativo
31. Tema livre
32. Tema livre
33. Reforma tributária
34. A cidade
35. A exploração do pré-sal
36. A crise
37. 120 anos de República e Federação
38. Mulher
39. Perspectivas e Debates para 2011
40. Desafios do Poder Legislativo (Artigos)
41. Desafios do Poder Legislativo (Seminário)
42. Tema livre
43. Funpresp
44. Tema livre
45. Rio+20: Relatos e impressões
46. Tema Livre
47. Tema Livre
48. 20 anos da Internet no Brasil (Parte I)
49. 20 anos da Internet no Brasil (Parte II)
50. Democracia e Políticas Públicas
Cadernos ASLEGIS
Números anteriores
1.
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Janeiro/Abril 2014
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51
ASSOCIAÇÃO DOS
CONSULTORES
LEGISLATIVOS E
DE ORÇAMENTO E
FISCALIZAÇÃO
FINANCEIRA DA
CÂMARA DOS
DEPUTADOS
Cadernos
ASLEGIS
ISSN
1677-9010
Jan/Abr
2014
Finanças Públicas:
Aspectos de Tributação,
Orçamento e Contabilidade
51
CADERNOS
ASLEGIS
51
Brasília • número 51
Janeiro/Abril 2014
Dados internacionais de catalogação na publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro)
Cadernos ASLEGIS / Associação dos Consultores Legislativos e de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados – no 51 (Jan/Abr 2014) – Brasília:
ASLEGIS, 2015.
Quadrimestral.
ISSN 1677-9010
I. Associação dos Consultores Legislativos e de Orçamento e Fiscalização Financeira da
Câmara dos Deputados. Brasil.
Sumário
EM DISCUSSÃO
FINANÇAS PÚBLICAS: ASPECTOS DE TRIBUTAÇÃO, ORÇAMENTO E CONTABILIDADE
APRESENTAÇÃO
José Theodoro Mascarenhas Menck
Bernardo Felipe Estellita Lins..............................................................7
ARTIGOS E ENSAIOS
À guisa de introdução:
Breves reflexões acerca de Orçamento Impositivo
Marco Tadeu Napoleão de Souza........................................................13
Análise da relação entre restos a pagar exigíveis
e o resultado primário
Marcelo de Carvalho
Roberto Boccaccio Piscitelli...............................................................17
Imposto Progressivo sobre Grandes Fortunas
Nilo Alberto Barroso...........................................................................37
50 anos da Lei 4320: perspectivas para a
contabilidade pública brasileira
Gerson Guimarães Júnior
Diana Vaz de Lima
Roberto Boccaccio Piscitelli...............................................................43
Custos da qualidade revisitados
Bernardo Felipe Estellita Lins............................................................65
TEMA LIVRE
A prisão provisória no direito brasileiro
José de Ribamar Barreiros Soares.......................................................79
Mulheres nas Forças Armadas brasileiras:
situação atual e perspectivas futuras
Vítor Hugo de Araújo Almeida...........................................................91
Concessão ou partilha, qual é o melhor regime para o Pré_Sal
Paulo César Ribeiro Lima.................................................................101
SALA DE VISITAS
Consciência Política e Princípios para a Ação
Ronaldo Rebello de Britto Poletti.....................................................117
A primeira Chefe de Estado do Brasil: D. Maria I, a Louca?
Bruno da Silva Antunes de Cerqueira...............................................151
E MAIS...
VÁRIA PALAVRA
Um trem pagador para o hino nacional
Edmilson Caminha............................................................................173
Discurso na posse dos novos consultores legislativos
Eduardo Fernandez Silva..................................................................177
Discurso de resposta e de posse dos novos consultores legislativos
Débora Veloso Maffia.......................................................................181
RESENHA
Brasil uma biografia
Rodrigo Hermeto Corrêa Dolabella..................................................183
NOTAS.............................................................................................189
EXPEDIENTE..................................................................................193
EM DISCUSSÃO
FINANÇAS PÚBLICAS:
ASPECTOS DE TRIBUTAÇÃO, ORÇAMENTO E
CONTABILIDADE
5
APRESENTAÇÃO
José Theodoro Mascarenhas Menck
Bernardo Felipe Estellita Lins
A atividade fiscal delimita uma das mais destacadas facetas do Estado
moderno, embora nem sempre tratada com esmero pelos governantes
de plantão. O equilíbrio das contas públicas é peça fundamental para a
credibilidade do País e condição básica para o crescimento sustentado da
atividade econômica, dado o seu impacto positivo sobre a trajetória da
taxa de juros e da dívida pública, sobre a inflação e sobre a qualidade do
gasto público. A atividade fiscal não pode, pois, ser vista como do interesse restrito dos iniciados na matéria, tendo em vista a sua importância
mais ampla para o cidadão comum.
Daí a relevância do registro contábil e da ampla divulgação das informações, baseada no realismo dos dados e dos relatórios orçamentários
e financeiros, um compromisso do governante e da burocracia pública
com o cidadão comum, que paga os impostos e quer ver o dinheiro público bem aplicado, não só em benefício da população presente, como em
respeito às gerações futuras. Afinal, não se gerencia (governo) ou avalia
(população, por meio de seus representantes legais) o que não se conhece
e não se mede. Informação é poder, se concentrada, diria um político, ou
dinheiro, diria um financista. Mas informação pode ser o fio condutor do
bom senso e das decisões corretas.
A contabilidade ocupa, desde o Renascimento, um importante espaço
na geração das informações, constituindo-se a cada dia como um desses
instrumentos de gestão que viabilizam a compreensão do negócio e de seu
rumo, na administração privada e na administração pública. O registro
tempestivo e o relato periódico das transações comerciais e financeiras, a
constatação dos seus efeitos no ativo e no passivo de uma empresa, seja
privada ou pública, orienta o gestor a conduzir seu negócio e, sobretudo, oferece a outros interessados uma visão da higidez do patrimônio da
empresa, como nos casos dos proprietários, sócios, empregados, credores,
devedores, clientes, governo ou a sociedade em geral. A contabilização
correta dos fatos permite aos interessados construir um parecer sobre seu
valor pecuniário e seu mérito social.
A mesma visão estende-se à gestão da coisa pública. Em tempos de incerteza econômica, de ciclos de negócios acelerados, de crises globais, de
hipertrofia do sistema financeiro, é essencial que os relatórios contábeis e
Apresentação
77
orçamentários sejam mais amigáveis à compreensão do cidadão comum.
Os fatos registrados dizem respeito ao interesse direto do cidadão, pelo
menos sob dois ângulos importantes: de um lado, como contribuinte,
que vê uma parcela cada vez maior de sua renda apropriada compulsoriamente pelo Estado, de outro, como usuário dos serviços públicos, cuja
eficiência depende da racionalidade como o Estado se comporta.
Aos especialistas cabem o registro preciso dos fatos contábeis, os critérios para sua consolidação, os elementos para sua análise. Mas a todos
nós cabe a avaliação dos resultados, uma tarefa que nos permite maior
liberdade na escolha de quem vai nos representar politicamente.
O espírito de olhar com cuidado os números e deles extrair informações relevantes para o processo decisório caracteriza o bom gestor. Do
mesmo modo, deveria caracterizar o bom administrador público. Informações confiáveis e oportunas contribuem para decisões corretas quanto
à gestão do orçamento e do patrimônio público, em última análise em
benefício do País e em respeito ao contribuinte-cidadão. Cautela que, nos
últimos tempos, andou escassa, se observarmos os relatórios recentes do
Tribunal de Contas da União sobre as contas públicas.
Neste número oferecemos ao leitor uma visão mais ampla da contabilidade, seja pública ou privada, em textos que tratam de questões tributárias,
orçamentárias e financeiras. O artigo que abre o volume foi escrito pelo
Consultor Marcos Tadeu Napoleão de Souza e nos apresenta uma breve introdução do tema Orçamento Impositivo. O seguinte é da lavra, em
conjunto, de Marcelo de Carvalho e do Consultor Legislativo Roberto
Bocaccio Piscitelli.
Os autores nos lembram que o sistema de metas fiscais brasileiro
é baseado na apuração de resultado primário com intuito de manter a
sustentabilidade da dívida pública. No entanto, para que o sistema seja
eficaz, é necessário que os agentes econômicos depositem confiança no
cumprimento destas metas. Os autores apontam que o governo federal
tem lançado mão da “contabilidade criativa” para atingir as metas fiscais.
Um dos mecanismos de elevação do resultado primário é a postergação
do pagamento de despesas pela inscrição em restos a pagar. A medida desta postergação é chamada de float de restos a pagar. Já foram apresentados
cálculos de resultado primário ajustado para retirar o efeito do float. Entretanto, seus trabalhos não empregaram os conceitos da Contabilidade
Aplicada ao Setor Público, entre os quais o conceito do reconhecimento
da despesa patrimonial. À luz da Contabilidade Aplicada ao Setor Público, os restos a pagar não-processados a liquidar não fazem parte do passivo, pois não são exigíveis. A sucessiva prorrogação da validade dos restos
8
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
a pagar não-processados permitiu um acúmulo de restos a pagar, cujo
estoque se tornou praticamente um orçamento a executar. O trabalho se
propôs a calcular o float de restos a pagar segregando os restos a pagar exigíveis dos não exigíveis e apontar sua relevância frente às metas de resultados primários e os resultados primários apurados pelo governo federal.
O terceiro artigo, da lavra de do Consultor aposentado Nilo Alberto
Barroso, é uma abordagem exploratória de um tema controverso: Imposto Progressivo sobre Grandes Fortunas.
O quarto artigo, de autoria coletiva de Gerson Guimarães Júnior,
Diana Vaz de Lima e Roberto Bocaccio Piscitelli, faz uma retrospectiva
da Contabilidade Pública no Brasil, tendo como referência a Lei 4.320,
de 1964. O artigo demonstra que a visão estritamente orçamentária dos
fatos que afetam as Finanças Públicas deixou em segundo plano os aspectos propriamente contábeis e patrimoniais de que deveriam se revestir
os registros e as demonstrações. Acentua a omissão na aprovação da lei
complementar mencionada no § 9º do art. 165 da Constituição de 1988.
E chama a atenção para o fato de que é preciso reaproximar-se das bases
conceituais da contabilidade, de modo a que se possa promover um mínimo de harmonização com os critérios utilizados pelo setor privado e de
convergência com os padrões adotados internacionalmente.
O quinto artigo da série, escrito pelo Consultor Legislativo Bernardo
Felipe Estellita Lins, aborda o tema: “custos da qualidade”. Examina-se
no texto a adoção dos “custos da qualidade” como ferramenta gerencial,
apontando problemas em potencial associados à mesma. São identificadas cinco diferentes fontes de problemas: elevação de custos fixos, trivialidade dos resultados, indução a uma postura gerencial conservadora, erros
nas premissas sobre comportamento dos custos e competição com outros
modelos de gestão da qualidade.
Na secção Tema Livre, temos três artigos. O primeiro, da lavra de
José de Ribamar Barreiros Soares, cujo título é “A Prisão Provisória no
Direito Brasileiro”, instituto jurídico de grande importância atualmente.
O seguinte é da autoria do Consultor Legislativo Vítor Hugo de Araújo
Almeida e trata da situação das mulheres nas forças armadas brasileiras.
O derradeiro artigo é assinado pelo Consultor Legislativo Paulo César
Ribeiro Lima, abordando, outro tema bem polêmico: Concessão ou Partilha, qual é o melhor regime para a exploração do petróleo existente na
camada de pré-sal existente no oceano brasileiro?
Na secção Sala de Visitas recebemos dois textos, o primeiro uma reflexão do momento político brasileiro da lavra do professor de Direito da
Universidade de Brasília Ronaldo Rebello de Brito Poletti, e, nas vésApresentação
9
peras das comemorações pelos duzentos da elevação do Brasil à situação
de ente político autônomo, Bruno da Silva Antunes de Cerqueira nos
apresenta o perfil da primeira Chefe de Estado do Brasil, D. Maria I, cuja
trajetória pessoal a levou a ser chamada de “a pia” a “a louca”.
Na secção Vária Palavra reunimos a velha guarda com a nova. A representar os mais antigos temos a prosa do Consultor Edmilson Caminha:
“Um Trem Pagador para o Hino Nacional”, que discute com leveza a
dificuldade interpretativa da letra do Hino Nacional. Em seguida temos o
discurso de boas vindas proferido pelo diretor da Consultoria Legislativa,
Dr. Eduardo Fernandez Silva, aos novéis consultores. Já os novos são
representados pelo discurso de posse proferido pelo consultora Débora
Veloso Maffia, aos 15 de janeiro de 2015.
Como podemos ver, o espectro de assuntos desse volume, ainda que
majoritariamente centrado nas Finanças Públicas, é muito amplo, podendo contentar aos mais variados gostos.
Boa leitura.
10
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Artigos & Ensaios
À guisa de introdução:
Breves reflexões
acerca do Orçamento
Impositivo
Marco Tadeu Napoleão de Souza
Análise da relação entre
restos a pagar exigíveis
e o resultado primário
Marcelo de Carvalho
Roberto Boccaccio Piscitelli
Imposto Progressivo
sobre Grandes
Fortunas
Nilo Alberto Barroso
50 anos da Lei 4320:
perspectivas para a
contabilidade
pública brasileira
Gerson Guimarães Júnior
Diana Vaz de Lima
Roberto Boccaccio Piscitelli
Custos da
qualidade
revisitados
Bernardo Felipe Estelita Lins
Artigos & Ensaios
11
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Marcos Tadeu Napoleão de Souza
Consultor da Área IV - Finanças Públicas
À guisa de introdução:
Breves reflexões acerca do
Orçamento Impositivo
13
Retornou à Câmara dos Deputados discussão sobre a aprovação de
proposta de emenda à Constituição visando à implantação definitiva do
orçamento impositivo, tema controverso, sobretudo porque há posições
divergentes entre as autoridades do Poder Executivo e os membros das
duas Casas Legislativas.
Não é segredo para ninguém que o orçamento público tem sua gênese
na Inglaterra, constituindo-se no principal instrumento de exercício do poder por parte do Parlamento, em nome da sociedade civil contra os abusos
do Soberano. A introdução do orçamento público no parlamento pode
ser considerada como um corte histórico entre os interesses da Corte e a
economia pública, enfraquecendo-se, por conseguinte, o patrimonialismo
e a gestão familiar na gestão do Estado, em benefício do interesse coletivo.
Desde então, o trato das finanças públicas, e neste contexto a arrecadação
de impostos e o desenho dos gastos públicos, assumiu formas bem mais civilizadas, particularmente nas democracias mais consolidadas e, hoje, já não
mais se admite Estado sem orçamento. O fato é que nas sociedades mais modernas, a lei orçamentária assumiu importância ainda maior porque passou a
representar a chancela institucional da população à ação do Estado, por meio
de seus representantes no Parlamento, bem como acabou se transformando
em importante sinalização do governante em relação aos rumos da economia
local e em relação ao desenho e ao foco das políticas públicas nas áreas de
educação, saúde, previdência, proteção social e de infraestrutura.
Há hoje um pensamento dominante no Congresso Nacional, nas
duas Casas Legislativa, com o que se convencionou denominar de “realismo orçamentário”, antes prejudicado pelo artificialismo na previsão das
receitas e na fixação sem maiores cuidados dos gastos públicos. O fato é
que temos visto um movimento em favor da busca de critérios cada vez
mais técnicos para a estimativa das receitas e em favor de critérios mais rigorosos para a fixação dos gastos públicos, ambos os movimentos conectados com a preocupação com a disciplina fiscal na gestão e na condução
das contas públicas. O Congresso Nacional, nas duas Casas, encontra-se
cada vez mais aparelhado tecnicamente para assumir papel decisivo no
que diz respeito a influenciar as decisões alocativas de governo como a
forma de financiamento dos gastos públicos.
Recentemente, o Congresso Nacional deu provas de maturidade em
questões fiscais, ao questionar o Poder Executivo pelo envio da proposta
orçamentária para 2016, que previa simplesmente um orçamento deficitário (contas primárias) para o próximo ano, medida tida por muitos
como um dos motivos para o rebaixamento da nota do Brasil pelas agências de avaliação de risco de crédito soberano. Não passou despercebida
a pronta posição do Congresso em exigir do Poder Executivo revisão da
Artigos & Ensaios
15
proposta orçamentária para 2016 e, mais, a atuação do relator da matéria
de buscar soluções concretas para o novo desenho da peça orçamentária,
preservando seu realismo tanto pelo lado da receita, como pelo lado do
gasto público, sem se descuidar do equilíbrio das contas.
De outra parte, advoga-se a tese de que é inadiável impor limites à excessiva discricionariedade do Poder Executivo na execução do orçamento,
mas para tanto este é um trabalho que impõe responsabilidades comuns nas
atribuições do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Com a adoção de
novas regras para a execução do orçamento, o Congresso Nacional poderá
dispor de instrumentos para combater o execrado instituto do contingenciamento indiscriminado das verbas orçamentárias à revelia do Congresso,
que em muitos casos contribui para que a aplicação dos recursos públicos
seja orientada pelo clientelismo político ou pelo corporativismo dos estamentos que têm maior ascendência sobre as autoridades de governo.
As novas medidas devem exigir maior tempo para o exame da proposta orçamentária, o que recomenda a antecipação do encaminhamento
ao Congresso Nacional do projeto de lei orçamentária para o dia 1º de
agosto, e não mais 31 de agosto, fato que acrescentará mais trinta dias na
tramitação da importante proposição, com benefícios para a sua adequada análise e apreciação legislativa. Com a mudança, será viável estabelecer
prazo para o exame da proposta orçamentária inferior ao do encerramento do ano legislativo. Afinal, não é recomendável o que temos visto nos
últimos anos, aprovar o orçamento no ano de sua execução.
Com mais tempo, o Congresso Nacional terá condições de empreender exame aprofundado da proposta orçamentária, reexaminando prioridades alocativas, questionando a eficiência dos órgãos governamentais e
a eficácia dos programas sob sua responsabilidade (adaptação mais pragmática do chamado “orçamento em base zero”), entrelaçando visões diferenciadas sobre o teor do orçamento, além de emprestar-lhe dimensão
estratégica em relação ao processo de repensar o País a cada exercício.
Para exercer tal tarefa, o Congresso Nacional pode valer-se em todo
tempo do trabalho auxiliar do Tribunal de Contas da União, no que diz
respeito a esclarecimentos sobre a avaliação da execução de programas de
governo e, ainda, permitir e aprofundar a participação da sociedade civil
na discussão da proposta orçamentária.
A título de conclusão, retornamos à tese inicialmente colocada da
necessidade de se promover revolução criadora e responsável no processo
legislativo orçamentário, que imporá ações cada vez mais compartilhadas
entre os Poderes de Estado, em sintonia com o modelo político que estamos construindo.
16
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Marcelo de Carvalho
Roberto Bocaccio Piscitelli
Análise da relação entre
restos a pagar exigíveis
e resultado primário1
1 Este artigo foi originalmente elaborado como trabalho de conclusão de
Marcelo de Carvalho no Curso de Especialização em Contabilidade Pública, promovido pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de Brasília no ano de 2014.
17
Resumo
O sistema de metas fiscais brasileiro é baseado na
apuração de resultado primário com intuito de
manter a sustentabilidade da dívida pública. Para que
este sistema seja eficaz, é necessário que os agentes
econômicos depositem confiança no cumprimento
destas metas. Autores apontam que o governo
federal tem lançado mão de “contabilidade criativa”
para atingir as metas fiscais. Um dos mecanismos
de elevação do resultado primário é a postergação
do pagamento de despesas pela inscrição em restos
a pagar. A medida desta postergação é chamada de
float de restos a pagar. Alguns autores já apresentaram
cálculos de resultado primário ajustado para retirar
o efeito do float. Entretanto, seus trabalhos não
empregaram os conceitos da Contabilidade Aplicada
ao Setor Público, entre os quais o conceito do
reconhecimento da despesa patrimonial. À luz
da Contabilidade Aplicada ao Setor Público, os
restos a pagar não-processados a liquidar não fazem
parte do passivo, pois não são exigíveis. A sucessiva
prorrogação da validade dos restos a pagar nãoprocessados permitiu um acúmulo de restos a pagar,
cujo estoque se tornou praticamente um orçamento
a executar. Este trabalho se propôs a calcular o
float de restos a pagar segregando os restos a pagar
exigíveis dos não exigíveis e apontar sua relevância
frente às metas de resultados primários e os resultados
primários apurados pelo governo central. O resultado
primário ajustado pelo float de restos a pagar
exigíveis aproxima-se mais das metas fiscais do que o
resultado primário ajustado encontrado nos trabalhos
anteriores. Apesar do aumento da inscrição de restos a
pagar pela União, a Dívida Líquida do Setor Público
tem comportamento decrescente.
Palavras-chave
Metas fiscais, Restos a Pagar, Enfoque Patrimonia
18
Introdução
O Estado é o principal agente econômico de qualquer nação. Sua
capacidade de captação e alocação de recursos é tão superior aos demais
agentes que suas ações afetam fortemente toda economia nacional. O Estado é um grande demandante do sistema de crédito e, como tal, exerce
ascendência sobre as taxas de juros da economia. Despesas públicas excessivas influenciam os níveis de preços e salários. Segundo Vieira (2010), “o
conhecimento sobre as informações contábeis e financeiras dos governos
é prerrogativa do sistema democrático e se insere no amplo conjunto de
informações às quais o cidadão pode ter acesso”.
A função primordial de qualquer sistema contábil é prover os usuários
dos demonstrativos financeiros com informações que os ajudarão a tomar
decisões (IUDÍCIBUS, 2010). Em teoria, a construção do sistema contábil levaria em consideração quais são seus usuários e o que interessa a
eles. Entretanto, existem usuários que estão em posição de exercer maior
influência sobre a contabilidade (NIYAMA, SILVA, 2013), orientando
sua forma para atender aos seus interesses.
A rigor, o usuário final da contabilidade pública é o cidadão, cujo
interesse é verificar a qualidade da administração pública. Os demais usuários são os gestores, o Poder Legislativo, os órgãos de controle, a imprensa, os grupos de pressão, entre outros (NIYAMA, SILVA, op. cit). Pode-se
ainda acrescentar como usuários da contabilidade pública os credores do
governo e os investidores.
No caso do setor público, as entidades executam atividades que não
visam lucro, mas objetivam o bem-estar da sociedade. Portanto, suas informações têm a característica primordial de prestar contas no uso dos
recursos obtidos por meio de tributos, de empréstimos e outras fontes
para alcançar seu fim.
A contabilidade do setor público brasileiro caracteriza-se pelo alto
grau de regulamentação e pelo foco nos usuários internos (NIYAMA,
SILVA, op. cit), o que pode ser creditado à posição privilegiada dos administradores e legisladores em relação aos demais usuários.
A Lei n° 4.320/1964, principal norma brasileira de contabilidade e finanças públicas, não emprega em qualquer parte de seu texto atualizado as
palavras divulgação, publicação, acesso, transparência ou seus sinônimos.
Foi somente com a promulgação da Lei Complementar n° 101/2000,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que os cidadãos
e a sociedade assumiram papel de principal destinatário da informação
contábil do setor público (CAMPOS, 2007). A LRF consagrou a trans-
Artigos & Ensaios
19
parência como um pressuposto da gestão fiscal responsável e elencou instrumentos para assegurá-la.
Por ocasião da renegociação da dívida dos Estados e dos acordos com
o Fundo Monetário Internacional na segunda metade da década de 1990,
institucionalizou-se o resultado primário como medida da capacidade de
pagamento da dívida pública.
O resultado primário foi definido na Lei n° 9.496/1997, que tratou
do refinanciamento da dívida mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, como sendo a diferença entre as receitas não financeiras e as despesas
não financeiras.
As receitas não financeiras são aquelas derivadas da cobrança de tributos, da prestação de serviços, da mobilização do patrimônio e outras
receitas não enquadráveis como financeiras (SANCHES, 2013). As despesas não financeiras são o conjunto de gastos do governo deduzidos os
relativos aos serviços da dívida pública, à concessão de empréstimos e à
equalização de taxas. (SANCHES, op. cit.)
Mora (2002) afirma que a sustentabilidade da trajetória descendente
da dívida púbica depende da capacidade de manter resultados primários
condizentes com o estipulado.
A LRF estabeleceu o resultado primário como principal medida de sustentabilidade das contas públicas, determinando que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO trouxesse, em seu Anexo de Metas Fiscais, metas para o
resultado primário para o exercício a que se refere e para os dois seguintes.
A partir da meta de geração de superávits primários para os próximos
três anos constante da LDO, o mercado financeiro e os meios produtivos
criam uma expectativa racional do cumprimento desta política. As regras
fiscais tornam-se críveis somente se anúncios tornam-se efetivos e existe
convergência de expectativas entre os agentes de mercado e a política
anunciada. Se as regras mudam ou não são cumpridas, os agentes econômicos reagem, incorporando essas mudanças em suas restrições orçamentárias e em suas respectivas decisões. Ademais, quando existe assimetria
de informações entre os gestores da política fiscal e o mercado, como,
por exemplo, a respeito dos efeitos da inscrição em restos a pagar sobre a
dívida pública, uma política fiscal que pareça sustentável no curto prazo
pode deixar de ser quando a assimetria de informações for eliminada.
Rosa (2011) afirma que a informação contábil deve ser confiável a
ponto de tornar-se uma ferramenta aceita e utilizada tanto para avaliação
quanto para decisão do usuário. Para tanto, a informação deve estar fundamentada na veracidade e na validade de seu conteúdo e não oferecer
20
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
privilégios a qualquer das partes, principalmente quando estas têm objetivos e interesses contrários.
Entre os autores que apontaram recentemente evidências de que governo federal se vale de “contabilidade criativa” para atingir as metas de
superávit primário estão Gerardo (2010), Schettini et al (2011), Barros
(2011), Accioli (2012) e Augustinho et al (2013).
De acordo com Gerardo (2010), a incidência de receitas atípicas, entendidas como aquelas não recorrentes ou não derivadas do esforço fiscal do governo, ainda que contribua para a queda do estoque da Dívida
Líquida do Setor Público – DLSP, representa geração artificial de receitas primárias e redunda em perda da credibilidade dos agentes públicos.
Schettini et al (2011), Barros (2011) e Accioli (2012) chegam a mesma
conclusão sobre efeito das receitas atípicas no resultado primário.
Augustinho et al (2013) argumentam que uma análise mais acurada
das contas nacionais indica que o governo vem fazendo uso de ajustes
contábeis para alcançar esses resultados, reconhecendo receitas consideradas atípicas ou extraordinárias, bem como protelando o pagamento de
despesas, por meio de sua inscrição em restos a pagar.
É notório que o volume de restos a pagar do governo federal tem crescido na última década. Santos (2009) apontou um crescimento constante
do estoque de restos a pagar inscritos entre 2003 e 2008. Ainda segundo
o autor, o estoque de restos a pagar é especialmente alto entre as despesas
referentes a investimentos, alcançando, em 2008, 62,84% da dotação orçamentária do mesmo grupo de natureza de despesa.
Diversos autores (FERNANDES (2003), SILVA (2007), SANTOS
(2009), GERARDO (2010), AUGUSTINHO ET AL (2013)) já quantificaram o impacto da inscrição em restos a pagar sobre o resultado primário da União, utilizando-se de métodos variados para calcular o resultado
primário “real”, isto é, o resultado primário descontado os efeitos da inscrição em restos a pagar.
Nenhuma destas análises, entretanto, utilizou-se de conceitos introduzidos pelas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor
Público, especificamente a NBCT 16.5, que trata do registro contábil.
No novo modelo de balanço patrimonial definido pelo Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público - MCASP, os restos a pagar não-processados são diferenciados quanto à sua exigibilidade: os restos a pagar não-processados em liquidação são exigíveis e integram o passivo, os
restos a pagar não processados a liquidar não são exigíveis e não integram
o passivo. Assim, os restos a pagar exigíveis, que reúnem os restos a pagar
processados e os restos a pagar não-processados em liquidação, e os restos
Artigos & Ensaios
21
a pagar não exigíveis, que são os restos a pagar não-processados a liquidar,
devem ser tratados separadamente quando se analisa uma possível postergação de dispêndios visando incrementar o resultado primário.
Neste ponto, define-se o problema de pesquisa deste trabalho: a inscrição em restos a pagar, tratada sob enfoque dos conceitos da Contabilidade Aplicada ao Setor Público, tem sido usada como recurso para que o
governo federal atinja a meta de superávit primário definida pela LDO?
Uma vez definido o problema, é possível estabelecer o objetivo do
trabalho, que é mensurar a influência da inscrição em restos a pagar, tratada nos conceitos da Contabilidade Aplicada ao Setor Público, sobre o
resultado primário e sobre a Dívida Líquida do Setor Público.
Para estabelecer a relação entre restos a pagar e resultado primário,
serão levantados os montantes inscritos em restos a pagar exigíveis e não
exigíveis ano a ano a fim de calcular o float de restos a pagar utilizando
uma metodologia “abaixo da linha”. De posse destes resultados, eles serão
utilizados para ajustar o resultado primário divulgado pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN). Por fim, esses valores serão relativizados pelo
Produto Interno Bruto (PIB), a fim de montar uma série histórica.
Este trabalho é composto por seis capítulos. O primeiro capítulo é essa
introdução. O segundo capítulo trata de aprofundamento do referencial
teórico. A metodologia do trabalho é trazida no terceiro capítulo. Os resultados e a conclusão são tratados, respectivamente nos quarto e quinto capítulos. Por fim, as referências bibliográficas estão contidas no sexto capítulo.
Referencial teórico
O orçamento brasileiro observa o princípio da periodicidade ou anualidade, que preconiza que o orçamento público deve ser elaborado para
um período limitado de tempo, correspondente ao ano civil no caso brasileiro (GIACOMONI). Esta periodicidade coincide com a prestação
anual de contas do Presidente da República e a apuração dos resultados
gerais do exercício prevista na Lei n° 4.320/1964.
A Lei n° 4.320/1964 estabeleceu que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele empenhadas. Portanto, a despesa orçamentária está
vinculada com o exercício do Orçamento em que se encontrar autorizada
a sua realização.
Conforme Rosa (2011) esquematizou, nem todos os estágios da despesa poderão ser concluídos durante o exercício, podendo a despesa encontrar-se em uma destas situações no encerramento do exercício:
a) despesas empenhadas, liquidadas e pagas;
b) despesas empenhadas, liquidadas e não pagas; e
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
c) despesas empenhadas, não liquidadas e não pagas.
As despesas liquidadas e não pagas constituirão os restos a pagar processados e as despesas não liquidadas e não pagas, os restos a pagar não-processados.
Embora a legislação estabeleça que a despesa pública seja apropriada
pelo regime de competência, o setor público brasileiro tradicionalmente
tem utilizado o critério de competência orçamentária para reconhecimento da despesa, e não o critério patrimonial. Este entendimento origina-se
no objetivo almejado pelos balanços do setor público, que é confrontar as
receitas arrecadadas com o destino que lhes foi dado, sob a lógica de fluxo
de recursos. (ALBUQUERQUE, MEDEIROS, SILVA, 2008).
Segundo Souza (2010), o estoque de despesas pendentes de pagamento, notadamente os restos a pagar, traçou uma linha ascendente nos
últimos anos, causando preocupações no Governo Federal. O registro
contábil desses valores, principalmente dos restos a pagar não-processados, prejudica a execução do orçamento público, uma vez que são incorporados ao patrimônio da entidade passivos que, em essência, ainda não se configuraram como tal. O aumento excessivo desses passivos,
oriundos de despesas que não foram integralmente realizadas, é capaz
de gerar orçamentos que, na prática, duram anos até que cumpram seus
objetivos, ferindo o princípio da anualidade do orçamento. Os resultados
demonstraram que a falta de tratamento contábil patrimonial, o limite de
desembolsos insuficiente e a morosidade na aprovação da Lei Orçamentária Anual estão entre os prováveis fatores que têm contribuído para o
aumento do registro dos restos a pagar no País.
Castro (2011) afirma que os restos a pagar decorrem do distanciamento entre a ação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), que é
pressionada para fixar dotações sem garantia de recursos financeiros suficientes, e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que é pressionada
para atingir superávits financeiros a despeito dos orçamentos aprovados.
Castro acrescenta que os restos a pagar não-processados estão se transformando em restos a fazer, pois a legislação e a cultura vigentes fizeram
com que bastassem a autorização orçamentária e o empenho para que a
despesa pública fosse reconhecida, sem que se considerasse a real execução
da despesa ou a existência de recursos para seu pagamento.
Fernandes (2004) apresentou o conceito de float de restos a pagar
como sendo a diferença entre as despesas primárias do exercício corrente
pagas em exercícios posteriores e as despesas primárias de exercícios anteriores pagas no exercício corrente. Neste sentido, um float de restos a
Artigos & Ensaios
23
pagar positivo indica que o estoque de restos a pagar é crescente e que,
portanto, o resultado primário ajustado é menor do que o oficial.
Silva (2007) aprimorou o conceito utilizado por Fernandes ao considerar
também o cancelamento de restos a pagar no exercício. Ele argumenta que,
quando o cancelamento de restos a pagar não é levado em conta, tende-se a
superestimar o float. Este autor obteve o float de restos a pagar pela diferença
entre o valor das despesas primárias inscritas em restos a pagar no final do
ano e a soma do valor dos restos a pagar que são pagos no exercício financeiro
com o montante de restos a pagar cancelados referentes ao total dos inscritos.
Conforme sua metodologia, o ajuste pelo float de restos a pagar impacta o resultado primário do governo central negativamente em 0,30% do PIB entre
2003 e 2006, o que significa que a meta de resultado primário de 2,45% do
PIB não teria sido atingida em nenhum ano deste período. Gerardo (2010),
valendo-se da mesma metodologia, apontou um float de restos a pagar médio
de 0,62% do PIB entre 2003 e 2009.
A argumentação por trás deste conceito de float é que, para reduzir
a dívida mobiliária, fundada em títulos, o governo aumentou sua dívida
flutuante, devida aos seus fornecedores. Entretanto, veremos adiante que,
a luz dos novos conceitos da contabilidade aplicada ao setor público, restos
a pagar não-processados nem sempre podem ser considerados uma dívida.
Desde a publicação dos trabalhos de Fernandes e Silva, o estoque de restos a pagar cresceu consideravelmente, especialmente o de restos a pagar não-processados. Este crescimento pode ser parcialmente atribuído à sucessiva
prorrogação da validade dos restos a pagar não-processados desde 2006.
A validade dos restos a pagar inscritos até 2006 era definida, pela redação original do Decreto n° 93.872/1986, até 31 de dezembro do ano subsequente. Entre 2008 e 2011, foram editados os Decretos n° 6.708/2008, n°
7.057/2009, n° 7.418/2010, n° 7.468/2011 e n° 7.511/2011, que de várias
formas prorrogaram a validade dos restos a pagar inscritos desde 2007. Por
fim, a situação vigente foi definida pelo Decreto n° 7.654/2011, que fixou
a validade dos restos a pagar não-processados e não liquidados até 30 de
junho do segundo ano subsequente ao da inscrição e estabeleceu condições
para que a validade dos restos a pagar seja mantida além dessa data.
Essa sucessão de prorrogações levou a uma redução do cancelamento
dos restos a pagar. Enquanto, entre 2005 e 2007, 29,0% do saldo inicial
de restos a pagar inscritos foram cancelados até o final do exercício, os
cancelamentos de restos a pagar representaram, de 2008 a 2013, 12,4%
do saldo inicial de restos a pagar inscritos.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2013, Lei n°
12.708/2012, estabeleceu em seu artigo 118 que os restos a pagar fossem
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segregados em exigíveis e não exigíveis. Neste sentido, a Secretaria do Tesouro Nacional orientou que os restos a pagar não-processados inscritos
em 31 de dezembro de 2012 fossem segregados em restos a pagar não-processados a liquidar (não exigíveis) e restos a pagar não-processados
em liquidação (exigíveis). De acordo com a STN, estão em liquidação as
despesas em que o credor, de posse do empenho correspondente, forneceu o material, prestou o serviço ou ainda executou a obra e que tenham
sido devidamente atestadas ou estão em fase de análise e conferência.
Segundo Rosa (2011), a despesa pública pode ser conceituada sob
os enfoques orçamentário, patrimonial e fiscal. No enfoque orçamentário, a despesa é reconhecida no momento do empenho. Já a despesa sob
o enfoque patrimonial, tratada no MCASP como variação patrimonial
diminutiva – VPD, deve ser reconhecida pelo respectivo fato gerador,
independentemente do momento da execução orçamentária. Por fim, a
despesa sob o enfoque fiscal corresponde ao pagamento e deve ser reconhecida no momento do desembolso.
Os restos a pagar processados, os restos a pagar não-processados em
liquidação e os restos a pagar não-processados liquidados correspondem
a serviços já prestados ou a bens já entregues. No caso de serviços prestados, houve uma despesa no enfoque patrimonial, isto é, VPD. No caso
de bens entregues, estes bens foram em algum momento incorporados
ao ativo. Existe, portanto uma obrigação de pagamento e, enquanto estes
serviços ou bens não forem pagos, deverão constar do passivo.
Já os restos a pagar não-processados a liquidar não passam de uma
intenção de aquisição de bens ou serviços. Se o serviço ainda não foi
prestado ou se o bem ainda não foi entregue, não há obrigação de pagamento. Dessa forma, é inadequado fazer os restos a pagar não-processados
a liquidar constarem do passivo. Portanto, restos a pagar não-processados
a liquidar não fazem parte da dívida pública.
Considerando que as despesas orçamentárias que ainda não foram
liquidadas ainda não constituíram uma despesa na acepção patrimonial
(variação patrimonial diminutiva), a inscrição de restos a pagar não-processados a liquidar não impacta a dívida pública. Portanto, à luz da
Contabilidade Aplicada ao Setor Público, a medida da protelação dos pagamentos deve considerar apenas a variação do estoque de restos a pagar
exigíveis, ou seja, processados e não-processados em liquidação.
Assim, propõe-se um cálculo “abaixo da linha” para o float de restos
a pagar, definido pela variação dos restos a pagar primários processados e
dos restos a pagar primários não-processados em liquidação ao longo de
um exercício. Exemplificando, o float de restos a pagar exigíveis no ano
Artigos & Ensaios
25
2013 será dado pela diferença entre os restos a pagar inscritos e reinscritos
em 31/12/2013 e os restos a pagar inscritos e reinscritos em 31/12/2012.
Metodologia
Quanto ao objetivo, este trabalho caracteriza-se como pesquisa exploratória e descritiva. De acordo com Gil (2008), uma pesquisa exploratória
dedica-se a proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas
a torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses. Já uma pesquisa descritiva se propõe a descrever, dimensionar ou estabelecer relações entre as variáveis do problema. Assim, o trabalho é exploratório na medida em que
expõe a relevância do problema, reúne resultados de outros autores e organiza o conhecimento acerca do tema. O trabalho também é descritivo,
pois se propõe a modelar o problema sob outro enfoque e dimensioná-lo
dentro deste modelo.
Quanto aos procedimentos técnicos, este trabalho empregou as pesquisas bibliográfica e documental. Ao conceituar as pesquisas quanto aos
procedimentos, Gil (op. cit.) afirma que a pesquisa bibliográfica é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente
de livros e artigos científicos. Em relação à pesquisa documental, o autor
assevera que essa se vale de materiais que não recebem ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os
objetos da pesquisa. O presente estudo abrangeu revisão bibliográfica,
que embasa os conceitos teóricos apresentados, e teve como fonte documental dados oficiais publicados pela Secretaria do Tesouro Nacional ou
disponíveis nos sistemas informatizados mantidos por aquela Secretaria.
Os dados referentes ao resultado primário do governo central, dívida
líquida do setor público e produto interno bruto foram coletados, respectivamente, no sítios na Internet do Tesouro Nacional, do Banco Central
do Brasil e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
Os dados referentes ao volume de restos a pagar inscritos foram coletados no Portal Orçamento do Senado Federal – Sistema SIGA Brasil e,
especificamente no tocante aos restos a pagar processados em liquidação,
no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI, módulo gerencial.
Na escala temporal, o escopo do trabalho limita-se aos exercícios de
2003 a 2013, que são aqueles cujos dados de execução de restos a pagar classificados por indicador de resultado primário estão disponíveis no
SIGA Brasil.
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Quanto à esfera orçamentária, os dados foram limitados às esferas
fiscal e da seguridade social, que correspondem ao âmbito do resultado
primário do governo central.
Para os exercícios até 2011, foram considerados como restos a pagar
exigíveis os restos a pagar processados. A partir de 2012, os restos a pagar
exigíveis foram calculados como a soma dos restos a pagar processados e
dos restos a pagar não-processados em liquidação.
Resultados
Na Tabela 1 estão compilados os restos a pagar inscritos e reinscritos ao final de cada exercício, evidenciados aqueles que correspondem a
despesas primárias e, dentre esses, os processados, os não-processados em
liquidação e os exigíveis.
Inscrição / Reinscrição de restos a pagar (R$ 1.000.000,00)
Total
Primário
Primário
processado
Primário não-processado em
liquidação
Primário
exigível
2003
31.677
18.782
7.747
-
7.747
2004
21.347
16.963
3.944
-
3.944
2005
36.791
28.657
4.398
-
4.398
2006
41.446
31.570
4.940
-
4.940
2007
55.640
44.050
5.842
-
5.842
2008
94.576
76.131
25.493
-
25.493
2009
114.995
78.555
19.568
-
19.568
Ano
2010
128.893
84.385
21.435
-
21.435
2011
141.201
86.343
20.737
-
20.737
2012
169.671
98.748
22.281
2.374
24.655
2013
218.635
130.121
26.100
3.287
29.388
Tabela 1. Inscrição de restos a pagar por exercício.
Da Tabela 1 depreende-se que os estoques de restos a pagar totais e
primários são crescentes desde 2004. Já os restos a pagar primários processados tem um comportamento variável, com destaque para a grande
variação entre 2007 e 2008. Este variação está relacionada com alteração
do critério de contabilização dos benefícios da previdência social em dezembro de 2008. Os restos a pagar não-processados em liquidação representam cerca de 10% do total de restos a pagar exigíveis. Cabe observar
Artigos & Ensaios
27
que os restos a pagar não-processados em liquidação foram inscritos pela
primeira vez em 2012.
Na Tabela 2 está calculado o float de restos a pagar, conforme metodologia “abaixo da linha”, considerando os vários extratos de restos a pagar
contidos na Tabela 1.
Float de restos a pagar (R$ 1.000.000,00)
Total
Primário
Primário
processado
Primário não-processado em
liquidação
Primário
exigível
2004
(10.330)
(1.819)
(3.803)
-
(3.803)
2005
15.444
11.694
455
-
455
2006
4.656
2.914
541
-
541
2007
14.194
12.480
902
-
902
2008
38.936
32.081
19.651
-
19.651
2009
20.420
2.424
(5.925)
-
(5.925)
2010
13.898
5.830
1.867
-
1.867
2011
12.308
1.957
(698)
-
(698)
2012
28.470
12.405
1.544
2.374
3.918
2013
48.964
31.373
3.820
913
4.733
Ano
Tabela 2. Float de restos a pagar por exercício.
Observa-se na Tabela 2 que os floats de restos a pagar totais e primários
foram positivos em todos os anos desde 2004, haja vista que os estoques
de restos a pagar totais e primários são crescentes desde então. Quanto ao
float de restos a pagar processados, uma vez que houve grande variação
no seu estoque no período analisado, tem um comportamento bastante
variado com alguns valores negativos e um pico registrado em 2008 pela
razão exposta anteriormente. O float dos restos a pagar não-processados
em liquidação foi positivo nos anos disponíveis, contribuindo para elevação do float de restos a pagar exigíveis.
A Tabela 3 reúne as metas de resultado primário, os resultados obtidos
pelo governo central, qual seria o resultado primário caso fosse ajustado
pelo float de restos a pagar.
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Resultado primário do governo central (% do PIB)
Ano
Meta
Obtido
Ajustado pelo float de restos a pagar primário
Processado e
não-processado
Exigível
2004
2,45%
2,54%
2,64%
2,74%
2005
2,45%
2,45%
1,91%
2,43%
2006
2,45%
2,06%
1,93%
2,03%
2007
2,45%
2,17%
1,70%
2,13%
2008
2,20%
2,36%
1,30%
1,71%
2009
1,40%
1,22%
1,14%
1,40%
2010
2,15%
2,09%
1,93%
2,04%
2011
2,15%
2,26%
2,21%
2,27%
2012
2,15%
2,02%
1,73%
1,93%
2013
2,15%
1,59%
0,94%
1,49%
Total
22,00%
20,74%
17,44%
20,18%
Tabela 3. Resultado primário do governo central almejado, obtido e ajustado pelo float de restos a pagar.
A Figura 1 traz a representação gráfica do conteúdo da Tabela 3.
Figura 1. Resultado primário do governo central almejado, obtido e
ajustado pelo float de restos a pagar.
Artigos & Ensaios
29
O governo central alcançou ou superou a meta de resultado primário
em 4 dos 10 exercícios analisados. Em média, o resultado apurado ficou
0,13% do PIB abaixo da meta nesse período de 10 anos. Quando o resultado primário é ajustado pelo float de restos a pagar primários, a meta
teria sido superada em apenas 2 exercícios e a média da insuficiência em
relação à meta fica em 0,46% do PIB.
Como a evidenciação dos restos a pagar exigíveis foi introduzida na
inscrição dos restos a pagar de 2012, não existem dados a respeito dos
restos a pagar não-processados exigíveis anteriores a esse exercício. Entretanto, nos dois exercícios em que estes dados estavam disponíveis, os
restos a pagar não-processados em liquidação representaram 10% do total
de restos a pagar exigíveis. Assim, considerou-se que, para o período entre
2004 e 2011, os restos a pagar não-processados são uma boa aproximação
dos restos a pagar exigíveis.
Assim, ajustando o resultado primário pelo float de restos a pagar
exigíveis, a meta teria sido cumprida em 3 exercícios, porém a média da
insuficiência em relação à meta é de 0,18% do PIB. Em comparação com
o resultado primário apurado, o resultado ajustado pelo float de restos a
pagar exigíveis é em média 0,05% do PIB menor.
A Tabela 4 traz as razões entre a dívida líquida do setor público DSLP e o passivo financeiro da União sobre o produto interno bruto.
Ano
Relação DLSP,
% do PIB (A)
Passivo
financeiro, % do PIB (B)
(A) + (B)
2004
50,6%
1,8%
52,4%
2005
48,4%
2,9%
51,4%
2006
47,3%
3,3%
50,6%
2007
45,5%
4,0%
49,5%
2008
38,5%
4,4%
42,9%
2009
42,1%
5,1%
47,2%
2010
39,1%
5,1%
44,2%
2011
36,4%
4,4%
40,8%
2012
35,3%
4,7%
40,0%
2013
33,6%
5,3%
38,9%
Tabela 4. Evolução da dívida líquida do setor público e do passivo financeiro da União.
É possível depreender da Tabela 4 que, a despeito da incidência do
float de restos a pagar, os resultados primários obtidos pelo governo cen-
30
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
tral têm sido suficientes para diminuir consistentemente a razão entre a
DLSP e o PIB. Entretanto, a relação entre o passivo financeiro do governo federal e o PIB triplicou no período de 10 anos analisado, o que pode
ser atribuído ao acúmulo de restos a pagar. Já o somatório destas medidas
é decrescente, o que demonstra que o aumento do passivo financeiro é
mais do que compensado pela queda da dívida pública.
Conclusões
A sustentabilidade da dívida pública depende da capacidade do Estado de gerar resultados primários em montante suficiente. Se o governo
falha em atingir as metas estipuladas, os agentes econômicos modificam
suas decisões a fim de adequar-se ao novo cenário. Portanto, existe incentivo para que governo cumpra ou faça parecer que cumpriu as metas
fiscais. Diversos autores afirmam que o governo lança mão de “contabilidade criativa” para alcançar a meta de resultado primário.
Uma maneira de incrementar o resultado primário é a postergação do
pagamento de despesas, que pode ser observado pela sua inscrição em restos a pagar. A variação dentro de um exercício do estoque de restos a pagar
é chamada de float. Alguns autores calcularam o float de restos a pagar
da União e calcularam qual seria o resultado primário do governo central
ajustado. Todavia, esses autores não levaram em consideração o enfoque
patrimonial preconizado pela Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
Entretanto, como a previsão de segregação de restos a pagar exigíveis
dos não exigíveis foi introduzida em 2012, não existe ainda uma série
longa suficiente de dados para que seja estabelecida uma tendência. Para
tanto, considerou-se que os restos a pagar processados são uma boa aproximação dos restos a pagar exigíveis para os exercícios até 2011.
Uma análise comparativa dos volumes de restos a pagar primários totais e de restos a pagar primários exigíveis demonstrou que, quando aplicado o enfoque patrimonial, o float de restos a pagar é menor e, portanto,
os resultados primários ajustados pelo float situam-se, em média, apenas
0,05% do PIB abaixo do valor apurado pelo governo central.
Uma vez que a dívida líquida do setor público tem uma tendência
consistente de queda em relação ao PIB, pode-se inferir que o float de
restos a pagar não prejudica a sustentabilidade da dívida pública. Todavia,
o aumento do estoque de restos a pagar é evidenciado pelo aumento do
passivo financeiro da União.
Artigos & Ensaios
31
Bibliografia
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
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financeiros de 2007, 2008 e 2009 que especifica, altera o parágrafo
único do art. 68 do Decreto no 93.872, de 23 de dezembro de 1986,
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BRASIL. Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986. Dispõe
sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza
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Artigos & Ensaios
35
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Nilo Alberto Barroso
Consultor aposentado, Advogado e
Economista-MSc.
Imposto progressivo sobre
grandes fortunas
(Uma abordagem exploratória)
37
Resumo
Palavras-chave
Abstract
Keywords
Do Ponto de vista jurídico - constitucional não há
impedimento para a criação do Imposto sobre Grandes
Fortunas, pois a Constituição, em seu artigo 154, prevê
a possibilidade da criação de eventuais novos impostos.
Do ponto de vista político-econômico, há argumentos
a favor e contra. Há o temor de que se trate de mais
um imposto a ser drenado pelos ralos da gastança do
governo. Ademais, não há no país estatísticas de longo
prazo sobre o patrimônio de pessoas e de empresas que
permitam dimensionar o potencial de arrecadação, ao
contrário da Europa, onde as estatísticas chegam ao
século XVIII, e dos EEUU e do Japão, onde elas recuam
ao século XIX. Por fim, existe a quase certeza de que sua
criação levaria à fuga generalizada de capitais do país,
o implica dizer que seria necessário uma estrutura de
fiscalização grande e eficaz, por conseguinte, muito cara.
Imposto Progressivo sobre Grandes Fortunas, prós e
contras.
From a constitutional standpoint, there is no obstacle
to a wealth tax. The Brazilian Constitution, in fact,
provides in article 154 that new taxes may be eventually created. From a political economy approach,
however, there are pros and cons to be considered. The
public is concerned that it may be an additional tax to
be consumed by uncontrolled spending. Moreover, we
do not keep track of the long term evolution of personal or corporate wealth that could provide a basis for
an estimate of the amount to be collected. In European countries, on the contrary, data are collected since
the 18th century, in the US since the 19th century.
Finally, there is an expectation that the new tax could
induce a widespread capital flight, thus requiring a
large and expensive supervisory structure.
Wealth tax – pros and cons.
38
1.Introdução
Para efeito da presente abordagem, entende-se como grandes fortunas
os patrimônios constituídos de imóveis urbanos, rurais, culturas, rebanhos, fábricas, equipamentos, instalações comerciais e de serviços, títulos,
ações, aplicações financeiras. Ou seja, o equivalente ao capital nacional,
o que, em termos simplificados, seria o somatório monetário das terras
agrícolas, moradias, outros capitais internos mais capital externo líquido.
Juridicamente, não há impedimentos para criação desse tipo de imposto, haja vista o disposto no artigo 154 da Constituição Federal, o
qual confere competência à União para instituição de novos impostos,
mediante lei complementar.
Do ponto de vista político-econômico, há argumentos a favor e contra.
A favor: seria um instrumento adicional de justiça social e de arrecadação
de tributos. Contra: a base de incidência seria muito pequena e, portanto,
de baixa arrecadação, além de incentivar a fuga de capitais do País.
Há, ainda, o temor generalizado dos contribuintes de que esse seria
mais um imposto a ser drenado pelos ralos da gastança do governo.
Sob a óptica operacional, não há estatísticas, de longo prazo, disponíveis
sobre o patrimônio de pessoas e de empresas que permitam dimensionar o
potencial de arrecadação, ao contrário do que ocorre nos países desenvolvidos, tais como a Alemanha, França e Inglaterra, onde as estatísticas remontam ao Século XVIII, e no Japão e Estados Unidos a partir do Século XIX.
Todavia, como o objetivo dessa abordagem é examinar o potencial
arrecadador de um imposto dessa natureza no Brasil, sem maiores compromissos de implementação, imediatos ou mesmo mediatos, seria oportuno explorar as possibilidades existentes, tendo em vista que, em muitos
países, esse tipo de imposto já existe e que, entre nós, já se começa a discutir, em nível partidário, a possibilidade de sua criação, tendo em vista o
supracitado dispositivo constitucional.
Ademais, há uma tendência secular mundial no sentido de que a acumulação de capital será cada vez mais rentista, uma vez que a taxa média
anual de retorno do capital na maior parte dos países é da ordem de 5%
ao ano (os grandes rentistas conseguem taxas superiores), enquanto que a
taxa de crescimento da economia mundial deve situar-se, no longo prazo,
em torno de 1,5% a 2,5%, segundo previsões calcadas na taxa de crescimento da produção mundial/por habitante, entre 1700-2012, que foi
de 0,8% (Tabela 2.5, folha 94, do livro “O Capital no Século XXI”, de
Thomas Piketti, Editora Intrínseca Ltda.)
Mesmo no pós-guerra, entre 1950-1980, período de grande crescimento anual, foi de 2,5%. Já no período mais recente, 1980-2012, foi
Artigos & Ensaios
39
de 1,7%, revelando uma clara tendência de desaceleração, não obstante o
forte crescimento chinês, com significativa influência na taxa de desempenho da Ásia de 3,1% (Tabela 2.5, da obra e autor citados).
Observe-se, ainda, que a acumulação geométrica de capital rentista,
criando excessiva liquidez nos mercados financeiros, com grandes oportunidades de lucros, e a ausência de regulação dos bancos de investimento
e de outras entidades financeiras, poderão induzir a criação descontrolada
de produtos financeiros securitizáveis, propiciando as condições para o
descolamento do sistema financeiro da economia real, processo semelhante ao que ocorreu na crise de 2008 (segundo Nouridine Roubini e
Stephen Mihm, no livro “Economia das Crises”, capítulo 3, Placas Tectônicas (Talvez essa seja uma preocupação exagerada, no caso do Brasil, mas
que parece merecer ponderação).
Parâmetros Estimatórios
Como já observado, no Brasil não há informações históricas disponíveis, confiáveis, sobre a distribuição do patrimônio por classes de renda
das pessoas físicas e jurídicas, apesar de a Receita Federal vir nos últimos
anos aperfeiçoando, progressivamente, o sistema de informações patrimoniais, com base nas declarações anuais do imposto de renda.
No entanto, é possível fazer estimativas a partir de indicadores indiretos razoavelmente conhecidos. No caso do estoque de capital, a partir da
relação média capital/produto e do coeficiente de Gini.
Estimativa do estoque de capital nacional
Estima-se que, em 2014, o PIB brasileiro foi da ordem de 5,5 trilhões
de reais. Conservadoramente, para efeito de cálculo, seria o caso de considerar 5,0 trilhões de reais.
Avalia-se, por outro lado, que a relação média capital/produto é de
4/1. Ou seja, seriam necessários 4 reais para se ter 1 real de renda. Por este
parâmetro, ter-se-ia um estoque de capital nacional da ordem de 20 trilhões de reais. Como esse estoque de capital distribui-se entre as diversas
classes de renda? Essas informações, se existem, não estão disponíveis e
transparentes ao público.
Para se ter uma ideia sobre o assunto, ainda que imprecisa, adotar-se-ão as seguintes hipóteses de estimação: a) a existência de simetria de
distribuição de renda por classes sociais e a distribuição de capital por
essas classes; b) a utilização dos dados disponíveis de renda por classe de
um país que tenha índices de Gini comparáveis aos do Brasil.
40
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Admitidas essas hipóteses, o país que mais se assemelha ao Brasil, em
termos de desigualdade de renda, são os Estados Unidos, que tem um
índice de Gini de 0,49 (2010), contra 0,54 do Brasil (2009).
Em 2010, os 10% mais ricos da população americana detinham 50%
da renda (classes mais abastadas); e o 1% mais rico 20% da renda (classes
dominantes). Os 50% mais pobres (classes populares) detinham apenas
20% da renda. E os 30%, correspondentes às classes médias, detinham
30% da renda (Tabela 7.3, folha 144, livro e autores citados).
Se aplicarmos essa estrutura de distribuição ao estoque de capital do
Brasil estimado para 2014, verifica-se que o 1% da população mais rica
detinha 1/5 de R$20 trilhões, ou seja, R$4 trilhões.
Nesse enfoque exploratório, considera-se a hipótese de o “imposto
progressivo sobre as grandes fortunas” incidir apenas sobre esse 1% mais
rico, ou seja, sobre as classes dominantes, afastando o risco de que a classe
média alta, cuja remuneração centra-se nos rendimentos do trabalho, venha a ser a mais penalizada, como frequentemente acontece.
Em termos quantitativos, se viável uma alíquota média de 3% sobre
esses R$4 trilhões, isso proporcionaria uma receita tributária de R$120
bilhões, nada desprezível em termos de ajustamento fiscal.
Em síntese, um imposto progressivo sobre grandes fortunas, juntamente com o imposto de renda progressivo sobre esses rentistas podem
atenuar a excessiva acumulação de capital rentista, o que conduziria a
economia a um ótimo de Pareto, pois não teriam impactos marginais
relevantes sobre o 1% detentor das grandes fortunas, mas poderá trazer,
em contrapartida, grandes benefícios para a sociedade como um todo.
É obvio que esses instrumentos de redistribuição de riqueza ensejarão
estímulos adicionais à fuga de capitais, legais e ilegais, mas, em relação
a essas últimas, o Brasil já possui sistemas de fiscalização e controle e de
troca de informações com entidades congêneres internacionais, sistemas
cada vez mais atuantes, que poderão minimizar e até mesmo inibir as
transferências de capital clandestino.
Resta saber se o custo adicional de arrecadação compensaria o total de
arrecadação desse imposto, o que somente será possível avaliar com dados
reais sobre a distribuição do patrimônio por classe de renda.
Conclusões
Trata-se de assunto que merece reflexão mais acurada, com dados ajustados à realidade brasileira, sobretudo considerando a atual situação fiscal
do país, até porque que há projetos de lei em tramitação no Congresso
Nacional e o assunto já consta da agenda de alguns partidos brasileiros.
Artigos & Ensaios
41
Não se pode afastar, contudo, a possibilidade de que a utilização de
dados mais precisos sobre a distribuição de patrimônio por classes de
renda, no tocante à realidade brasileira, mostre que os custos adicionais
de uma política de taxação sobre grandes fortunas sejam superiores aos
benefícios adicionais.
Todavia, a possibilidade de imposição de um imposto progressivo sobre as grandes fortunas não pode, salvo melhor juízo, ser descartada sem
estudos mais aprofundados sobre o assunto.
42
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Gerson Guimarães Júnior
Diana Vaz de Lima
Roberto Boccaccio Piscitelli
50 anos da Lei 4.320/1964:
Desafios e perspectivas
para a contabilidade
pública brasileira
43
Resumo
Palavras-chave
Abstract
Keywords
DO artigo faz uma retrospectiva da Contabilidade
Pública no Brasil, tendo como referência a Lei 4.320, de
1964. Demonstra que a visão estritamente orçamentária
dos fatos que afetam as Finanças Públicas deixou em
segundo plano os aspectos propriamente contábeis e
patrimoniais de que deveriam se revestir os registros e
as demonstrações. Acentua a omissão na aprovação da
lei complementar mencionada no § 9º do art. 165 da
Constituição de 1988. E chama a atenção para o fato
de que é preciso reaproximar-se das bases conceituais da
contabilidade, de modo a que se possa promover um
mínimo de harmonização com os critérios utilizados
pelo setor privado e de convergência com os padrões
adotados internacionalmente.
Administração Pública. Contabilidade Pública.
Direito Financeiro. Lei 4.320/1964. Patrimônio
Público.
The paper examines, from a historical perspective, the
development of public accounting in Brazil. We use
Law no. 4.320, as of 1964, as a reference. We pose
that a strictly budgetary vision regarding the facts that
affect public finance left in backseat the financial and
equity views that ought to be perceived in records and
statements. We also point out the need to approve a
law provided for in article 165, paragraph 9, of the
Brazilian Constitution of 1988, and highlight the
need to reconnect to the fundamentals of the accounting practice, in order to promote a compromise of public accounting with the criteria used in the private
sector and the international standards applied to the
practice.
financial law, Law no. 4.320, of 1964, public accounting, public administration, public property
44
1. Introdução
Há 50 anos, a Lei 4.320/1964, que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, vem definindo
os marcos da contabilidade pública brasileira.
Recentemente, em uma perspectiva modernizadora e de apoio ao aperfeiçoamento da gestão pública, o Conselho Federal de Contabilidade apresentou as Orientações Estratégicas para a Contabilidade Aplicada ao Setor
Público no Brasil, consubstanciadas em diretrizes relacionadas à promoção e
ao desenvolvimento conceitual, à convergência às normas internacionais e
ao fortalecimento institucional da Contabilidade, o que gerou uma discussão sobre a necessidade da definição de um novo marco legal.
Uma das principais discussões refere-se ao caráter orçamentário que
sempre permeou a aplicação da Lei 4.320/1964 nesses 50 anos de existência, em que pese o seu art. 85 trazer expressamente que os serviços
de contabilidade deveriam ser organizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição
patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados
econômicos e financeiros.
Ao longo dos anos, o viés orçamentário prejudicou não só o conhecimento da composição patrimonial como distanciou a prática da contabilidade pública dos fundamentos da doutrina contábil, entre eles o
regime de competência (CRUVINEL e LIMA, 2011). Castro (2010, p.
103) afirma que a cultura orçamentária abriu um fosso conceitual entre
Contabilidade Pública, da Lei 4.320/1964, e a Contabilidade Societária,
da Lei 6.404/1976, esta última com foco patrimonial.
Outra discussão refere-se ao fato de que haveria a necessidade da edição de uma lei complementar de finanças públicas que atendesse ao disposto no art. 165, parágrafo 9º, da Constituição Federal de 1988. Na
compreensão de Toledo Jr. e Rossi (2005, p. 5), enquanto não editada
nova lei nesse sentido, a Lei 4.320/1964, originalmente uma lei ordinária, possui inequívoco status de lei complementar, uma vez que grande
parte de seu texto foi recepcionada pela citada Carta Magna.
Na linha de discussão da necessidade de um novo marco legal, atualmente tramitam nas duas casas legislativas (Câmara dos Deputados e
Senado Federal) projetos de lei que alteram a Lei 4.320/1964, sob o argumento de que a referida Lei tornou-se desatualizada e de que o dispositivo
constitucional (art. 165) ainda não foi atendido.
Artigos & Ensaios
45
Diante desse cenário, em que pese a Lei 4.320/1964 representar o
mais importante marco legal da contabilidade pública brasileira ainda em
vigor, considerando a discussão sobre a necessidade da edição de um novo
regramento jurídico para sustentação das inovações vividas pela contabilidade pública no Brasil e para possibilitar a integração às normas internacionais, o presente estudo traz a seguinte questão de pesquisa: após 50
anos de vigência da Lei 4.320/1964, quais os desafios e perspectivas para a
contabilidade pública brasileira?
Portanto, o objetivo do presente estudo é analisar quais os desafios e
perspectivas para a contabilidade pública brasileira após 50 anos de vigência da Lei 4.320/1964.
Para tratar a questão de pesquisa, foi realizado levantamento bibliográfico e documental sobre o ambiente de promulgação da Lei 4.320/1964
e sobre a sua evolução ao longo dos 50 anos de sua vigência. Foram analisados, também, as repercussões desse histórico para a contabilidade pública brasileira e os projetos de lei que vêm sendo discutidos buscando a
definição de um novo marco legal.
O presente texto é composto por cinco seções, sendo a primeira esta
introdução. A seção 2 apresenta um breve histórico dos aspectos evolutivos da contabilidade no Brasil, destacando a evolução da contabilidade
pública no Brasil nos 50 anos de vigência da Lei 4.320/1964. A seção 3
traz a discussão da necessidade de novo marco legal, que atenda o disposto no artigo 165 da Constituição Federal de 1988 e sustente as alterações
vividas na contabilidade pública brasileira e o processo de convergência
às normas internacionais. A seção 4 aborda os desafios e perspectivas da
contabilidade a partir da premissa de que a área pública deve ser dotada de um conjunto normativo que oriente a ciência em observância aos
princípios de contabilidade. Por fim, conclui-se pela necessidade de um
novo marco legal, que atenda ao disposto no artigo 165 da Constituição
e garanta o alinhamento da contabilidade pública com os princípios fundamentais da ciência, propiciando seu avanço conceitual e a convergência
ao padrão internacional.
2. Referencial teórico e normativo
2.1 Breve Histórico
Schmidt (2000) divide a contabilidade no Brasil em dois períodos: o
primeiro que vai do descobrimento até o ano de 1964; e o segundo que
se inicia em 1964. Segundo o autor, no Período Colonial – de 1500 a
1822 –, não houve grandes avanços, cabendo destacar a chegada da corte
46
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
portuguesa ao país, em 1808, e a publicação de um alvará que obrigava os
contadores gerais da Real Fazenda a aplicar o método das partidas dobradas na escrituração mercantil.
No período do Brasil independente – de 1822 a 1889 –, Schmidt
(2000) considera o Código Comercial Brasileiro de 1850, que estabelece
a obrigatoriedade anual da escrituração contábil e da elaboração da demonstração do Balanço Geral, uma das primeiras manifestações do ponto
de vista legal. Para a formação profissional, o pesquisador destaca a criação do Instituto Comercial do Rio de Janeiro, em 1956, que a partir de
1963 passou a lecionar a disciplina Escrituração Mercantil, com influência da escola italiana (SCHMIDT, 2000).
A primeira regulamentação da profissão contábil foi o Decreto Imperial 4.475/1870, que reconheceu o guarda-livros, como era conhecido o
profissional da contabilidade, como a primeira profissão liberal do Brasil.
Para dar impulso ao ensino contábil foi criada, em 1902, a Escola Prática
do Comércio, posteriormente denominada Fundação Escola Álvares Penteado, que há um século funciona com a missão dos seus fundadores, que
é formar profissionais com excelência de ensino; e, em 1946, a Faculdade
de Ciências Econômicas e Administração da USP, onde se instalou também o curso de Ciências Contábeis e Atuariais.
Outros eventos importantes após a Proclamação da República foram: 1)
reconhecimento oficial, em 1905, dos cursos de guarda-livros e de perito-contador da Escola Prática do Comércio e organização e regulamentação da
profissão de contador, conforme Decreto 20.158/1931; 2) publicação da primeira Lei das Sociedades por Ações, aprovada pelo Decreto-Lei 2.627/1940;
e 3) criação, pelo Decreto-Lei 9.295/1946, dos Conselhos Federal e Regionais de Contabilidade, com o objetivo de fiscalizar e reger a profissão contábil, e de definir as atribuições do contador e do guarda-livros.
Segundo Schmidt (2000, p. 209), “essa primeira fase de desenvolvimento da contabilidade nacional foi marcada por dois aspectos relevantes:
a intervenção da legislação no desenvolvimento de procedimentos contábeis e a influência das escolas italianas”. O segundo período teve início
com a introdução de um novo método de ensino contábil, do professor
José da Costa Boucinhas, seguindo a linha norte-americana, baseado no
livro Introductory Accounting, de Finney e Miller, adotado pela Universidade de São Paulo, que segundo depoimento do professor Iudícibus
(1980), expandiu o pensamento contábil no país.
Schmidt (2000) entende que a primeira contribuição nacional para a
contabilidade mundial foi a publicação da tese de doutoramento do profes-
Artigos & Ensaios
47
sor Sérgio Iudícibus, que tratava do controle do processo inflacionário vivido pelo país, e que deu início à Escola de Correção Monetária, em 1966.
Para Niyama (2009), destacou-se na história da contabilidade no Brasil, na década de 70, a influência da escola norte-americana, traduzida na
publicação da nova Lei das Sociedades por Ações (Lei 6.404/1976).
No entendimento de Iudícibus (apud Schmidt, 2000), entre as principais contribuições da Lei das Sociedades por Ações para a contabilidade encontram-se: 1) clara separação entre Contabilidade Comercial e
Contabilidade para fins fiscais; 2) aperfeiçoamento da classificação das
contas de balanço; 3) introdução da reavaliação a valor de mercado; 4)
introdução do método de equivalência patrimonial na avaliação de investimentos; 5) criação da reserva de lucros a realizar; e 6) aperfeiçoamento
do mecanismo de correção monetária.
Em 2007, foi aprovado novo marco legal que consagrou as mudanças na contabilidade societária, Lei 11.638/2007, alterada pela Lei
11.941/2009, promovendo o alinhamento ao processo de convergência
da contabilidade às normas internacionais, e reforçando a pauta de discussão da nova contabilidade aplicada ao setor público brasileiro.
2.2 A Contabilidade Pública no Brasil
A origem da contabilidade governamental no Brasil, segundo Giacomoni (2012), ocorre em 1808, com a abertura dos portos e a necessidade
de maior disciplina na cobrança dos tributos aduaneiros. Nessa época,
Dom João VI iniciou um processo de organização das finanças públicas,
criou o Erário Público (Tesouro Nacional) e ordenou o uso da contabilidade no Brasil Colônia, por meio das partidas dobradas.
Segundo Castro (2010), em 1914, um fato de proporções política
e econômica produziu uma mudança significativa na contabilidade pública: o Brasil não teve condições de realizar operações de crédito com
banqueiros ingleses por não poder ofertar garantias para os empréstimos,
pois não havia contabilidade organizada que produzisse informação consistente sobre a situação financeira, econômica e patrimonial do Governo.
Nesse cenário, esforços do Governo Federal e da sociedade civil somaram-se para a implementação de técnicas de Contabilidade na área pública
com padronização de registro, orientação metodológica e controles dos atos
de gestão, culminando na criação da Contadoria Geral da República, no Código de Contabilidade e no Regulamento Geral de Contabilidade Pública.
O Código de Contabilidade Pública, publicado em 1922, reorganizou o sistema de contabilidade e de orçamento público brasileiro, determinando que a Contabilidade da União compreendesse todos os atos, das
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contas de gestão do patrimônio do país ao controle das despesas e receitas
federais (a forma e o nível de sua classificação), organizando, orientando
e fiscalizando a escrituração nas repartições, e determinando que o exercício financeiro coincidisse com o ano civil.
Com a criação da Contabilidade Geral da República, a Contabilidade
passou a funcionar de forma centralizada, mas a demanda excessiva de trabalho gerou a necessidade de descentralização da estrutura para melhorar
a eficiência. Na ocasião, houve a implementação de uma rede de representantes junto aos ministérios, por meio das Controladorias Seccionais e das
Subcontadorias Seccionais. Os balanços emitidos por cada Subcontadoria
eram remetidos para consolidação pela Contadoria Geral da República.
Para Castro (2010), esses fatos explicam a vinculação histórica da
Contabilidade ao Ministério da Fazenda e a origem do controle interno
contábil vinculado às finanças, bem como a estrutura da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) que concentra, ainda hoje, o Sistema de Administração Financeira Federal e de Contabilidade, além de comandar o
Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi). O Quadro 1 traz
o resumo das discussões e dos normativos anteriores à Lei 4.320/1964.
Quadro 1 - Cronologia de discussões e normativos antes da publicação da Lei 4.320/1964
Ano
Discussões e Normativos
1808
Criação do Erário Público e do Conselho de Fazenda (Alvará de 1808)
1850
Código Comercial (Lei 556/1850)
1921
Diretoria Central da Contabilidade Pública (Decreto 15.210/21), transformada em
Contadoria Central da República (Decreto 1.990/40)
1922
Código de Contabilidade da União (Decreto 4.5361922, revogado pelo Decreto-Lei 2.312/1986)
1922
Regulamento Geral de Contabilidade Pública (Decreto 15.783/1922)
1931
Organiza e regulamenta a profissão do Contador (Decreto 20.158/1931)
1937
Criação do DASP (Decreto-Lei 579/1938)
1940
Primeira Lei das Sociedades por Ações(Decreto-Lei 2.627/1940)
1940
Regulamentada a elaboração e a execução dos Orçamentos e Balanços dos Estados e Municípios (Decreto - Lei 2.416/1940)
1946
Criação do Conselho Federal e dos conselhos regionais de contabilidade (Decreto-Lei 9.295/1946)
Fonte: elaboração própria a partir do levantamento bibliográfico e documental
Artigos & Ensaios
49
2.3 Ambiente da Promulgação da Lei 4.320/1964
Segundo Sater (2010), o Brasil passou, no último século, por grandes
transformações que alteraram sua estrutura econômica, política, cultural,
social, de forma profunda e irreversível. De país rural, tornou-se urbano.
De agrícola, industrial. De voltado para o exterior, voltado para si mesmo. De Estado restrito às elites, Estado nacional.
No entendimento de Abreu (1999), o período que vai de 1930 a 1964 foi
marcado por três golpes de estado: 1) o primeiro marcou o fim da República
Velha e o início do governo de Getúlio Vargas, em 1930; 2) o segundo marcou o início da “terceira república” e a queda do governo de Getúlio Vargas,
em 1945; e 3) o terceiro marca o início da ditadura militar, em 1964.
A crise de 1929 e a profunda depressão, ocorridas na década de 30,
mudaram a relação Estado/economia. Para Sater (2010), a crise atingiu em
cheio as grandes potências controladoras do comércio mundial, o que fez
diminuir drasticamente as exportações e importações, determinando o esgotamento do modelo de país colonizado, exportador de matéria-prima.
Fez surgir ainda o modelo nacional-estadista, de Getúlio Vargas, marcado
pela centralização político-administrativa, o aumento da capacidade regulatória do governo federal e o desenvolvimento centrado no Estado e na
industrialização, com extraordinário avanço para o desenvolvimento econômico do país e para a conquista dos direitos sociais da população.
Segundo Nascimento (2010), o pós-guerra é marcado pelo retorno
dos investimentos estrangeiros e pelo desenvolvimento econômico voltado para a indústria automobilística, mudando o eixo econômico do
desenvolvimento nacional. Na opinião do pesquisador, a política econômica no período de governo de Juscelino Kubitschek obteve resultados
expressivos na área da expansão industrial e da infraestrutura, porém, gerou o favorecimento à concentração de capital, com a entrada de empresas multinacionais no país, à escassez de insumos, ao aumento das importações, o que elevou o desequilíbrio financeiro e o déficit da balança de
pagamentos e contribuiu para o retorno do processo inflacionário. Esse
cenário exigiu, na década de 60, maior controle da gestão, das finanças e
dos orçamentos públicos.
Nesse contexto de reorganização e reforma da Administração Pública,
a Lei 4.320, de 31 de março de 1964, foi aprovada, ainda no governo
democraticamente eleito do Presidente João Goulart, deposto pelo golpe
de Estado de 1964, e colocada em prática pelo governo autoritário, centralizador e burocrático que o sucedeu.
Sancionada sob a égide da Constituição Federal de 1946 e recepcionada, mesmo que parcialmente, pelas Constituições de 1967, 1969 e 1988,
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
constituiu um avanço para a Administração e para a Contabilidade Pública
do país. Voltada para o orçamento público, seu foco está na arrecadação da
receita e na execução da despesa e no confronto entre a previsão e a fixação
das receitas e despesas inclusas na lei de orçamento (BRASIL, 1964).
Para Castro (2010), a Lei 4.320/64 reafirma o conceito de exercício
financeiro, determina quais demonstrações devem ser apresentadas pelas
entidades da administração e a estrutura dessas demonstrações. Apesar de
a referida Lei tratar as demonstrações em quatro dimensões: orçamentária, financeira, patrimonial e compensação (atos potenciais), a visão orçamentária foi priorizada, inclusive nas demonstrações contábeis:
1) Balanço Orçamentário - compara o orçamento aprovado com o executado;
2) Balanço Financeiro - apresenta os ingressos e os dispêndios, destacando os fatos orçamentários dos demais;
3) Demonstração das Variações Patrimoniais - apresenta o
resultado patrimonial do exercício, destacando o resultado orçamentário dos demais;
4) Balanço Patrimonial - apresenta a posição estática dos
Ativos e Passivos, destacando a parte financeira da não
financeira (denominada permanente). Essa separação
visa evidenciar o Superávit Financeiro, que é fonte para o
orçamento do exercício seguinte. Além disso, considera
que a parte financeira é de livre execução, diferentemente da parte Permanente, que só pode ser executada por
autorização orçamentária (Castro, 2010, p. 103).
Machado Jr. e Costa Reis (1997) comentam que, do ponto de vista
da Lei 4.320/1964, as receitas e despesas são tratadas como fato orçamentário, diferentemente da contabilidade societária, onde significam unicamente variação do Patrimônio Líquido. O artigo 35 da Lei 4.320/1964
confirma o regime misto adotado no Brasil, de caixa para as receitas e de
exercício ou de competência para as despesas:
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro.
I - as receitas nele arrecadadas; e
II - as despesas nele legalmente empenhadas.
No entendimento de Castro (2010), tentando conviver com os princípios contábeis, a contabilidade pública passou a dar tratamento contábil aos atos e fatos por sistemas contábeis, separando e integrando os fatos
financeiros e patrimoniais e os atos orçamentários e aqueles que poderiam
afetar o patrimônio futuro. Com isso, foram afastadas de vez as técnicas
Artigos & Ensaios
51
contábeis adotadas no Brasil pela Contabilidade Pública e pela Contabilidade Comercial.
2.4 Criação do Siafi e a Publicação da LRF
A grande dificuldade de gestão dos recursos públicos, segundo Motta
(2009), foi um dos fatores determinantes da implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), em 1987. Por meio do Decreto n. 95.452/1996, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
com o objetivo de promover a modernização e a integração dos sistemas
de programação financeira, a padronização de procedimentos, a unificação dos recursos financeiros e a automatização da escrituração.
Na visão de Castro (2010), o Siafi é um sistema contábil que utiliza
expressões e técnicas contábeis nos seus conceitos e operações e que se
baseia num plano de contas padronizado, permitindo o registro dos atos
administrativos praticados, a ponto de ser confundido com a Contabilidade Pública e vice-versa. Ele mudou a lógica contábil de registro dos atos
e fatos, deixando de fazê-lo somente após a emissão dos documentos pelos sistemas administrativos, e passando a exigir registro contábil prévio, o
que deu consistência aos números utilizados para tomada de decisão nos
diversos escalões do governo e resgatou a importância da contabilidade.
Em 2000, a Lei Complementar 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal),
com foco no equilíbrio das contas, estabeleceu a apuração da disponibilidade
de caixa, do resultado primário e do resultado nominal, por meio do Relatório de Gestão Fiscal e do Relatório Resumido da Execução Orçamentária.
No entendimento de Castro (2010), a Lei de Responsabilidade Fiscal
introduziu foco financeiro às demonstrações contábeis, ao tratar a despesa como dispêndio e a Contabilidade Pública passou a conviver com três
focos distintos e integrados para as receitas e despesas: 1) foco patrimonial: adotado pela contabilidade enquanto ciência, baseada em fatos que
alteram o patrimônio; 2) foco orçamentário: adotado pela Contabilidade
Pública, baseado em fatos orçamentários; e 3) foco financeiro: adotado
pela LRF, baseado em fatos que afetam os limites fiscais.
Segundo Castro (2010), mesmo não tendo sido possível acabar com
a figura dos restos a pagar não processados, pois a “Lei de Orçamento”
considera como despesa o empenho, ainda que não entregues os produtos
ou serviços, a Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 50, §2º, promoveu a
alteração no regime contábil da despesa, passando, sob o enfoque patrimonial, a ser de competência, e o empenho a ser ato de natureza meramente orçamentária.
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Após 14 anos da publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, que
atende ao artigo 163 da Constituição Federal, o Brasil ainda enfrenta
discussão sobre a necessidade da edição de um novo regramento jurídico que atenda ao artigo 165 da Lei Maior e substitua a lei de finanças
públicas (Lei 4320/1964) e que dê sustentação às inovações vividas pela
contabilidade no Brasil e possibilite a harmonização com as normas internacionais.
3. Discussões sobre a necessidade de um novo marco legal
3.1 Propostas de Mudanças
Nos últimos anos houve inúmeras propostas de alteração da legislação
em vigor no que diz respeito ao orçamento e à contabilidade pública. Em
sua maioria, as preocupações giraram em torno de questões orçamentárias
e financeiras, não evoluindo as discussões sobre a contabilidade do ponto
de vista patrimonial. O Quadro 2 traz o resumo dessas discussões e sua
tramitação em ambas as casas do Congresso Nacional brasileiro.
Quadro 2 - Projetos de Lei apresentados nas
duas casas do Congresso Nacional
Autor
Projeto
Casa Legislativa
Tramitação
Senador Lúcio Alcântara
PLS 273/1995
Senado Federal
Arquivo
Senador Lúcio Alcântara
PLS 106/1999
Senado Federal
Arquivo
Senador Raimundo Colombo
PLS 175/2009
Senado Federal
Tramitação
conjunta
Senador Tasso Jereissati
PLS 229/2009
Senado Federal
Tramitação
conjunta
Senador Renato Casagrande
PLS 248/2009
Senado Federal
Tramitação
conjunta
Senador César Borges
PLS 450/2009
Senado Federal
Prejudicado
Deputado José Serra
PLC 222/1990
Câmara dos
Deputados
Arquivo
Deputado Benedito de Figueiredo
PLC 166/1993
Câmara dos
Deputados
Arquivo
CMO
PLC 135/1996
Câmara dos
Deputados
Tramitando
Deputado Mendonça Filho
PLC 166/1997
Câmara dos
Deputados
Apensado ao
PLC 135/1996
Artigos & Ensaios
53
Deputado Arnaldo Madeira
PLC 032/1999
Câmara dos
Deputados
Apensado ao
PLC 135/1996
Deputado Virgílio Guimarães
PLC 088/1999
Câmara dos
Deputados
Apensado ao
PLC 135/1996
Deputado Augusto Franco
PLC 144/2000
Câmara dos
Deputados
Apensado ao
PLC 135/1996
Deputado Eduardo Paes
PLC 102/2003
Câmara dos
Deputados
Apensado ao
PLC 135/1996
Deputado Paulo Rubem Santiago
PLC 099/2011
Câmara dos
Deputados
Apensado ao
PLC 135/1996
Fonte: elaboração própria a partir do levantamento bibliográfico e documental
Ao analisar o Quadro 2, verifica-se que algumas das propostas foram
arquivadas; e entre as que estão em tramitação, algumas tramitam, no
Senado Federal, conjuntamente com o PLS 229/09; e outras estão apensadas, na Câmara dos Deputados, ao PLC 135/96.
As propostas, tanto do Senado quanto da Câmara, visam estatuir normas gerais de Direito Financeiro para elaboração, execução e controle
dos planos, diretrizes, orçamentos e balanços da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, e atender ao disposto no artigo 165 da
Constituição Federal de 1988.
Considerando a lógica do processo legislativo, em algum momento,
os projetos em tramitação nas duas Casas Legislativas passarão a tramitar
com texto único, uma vez que ambos regulamentam o disposto no artigo
165 da Constituição Federal e não se vislumbra a possibilidade de aprovação de duas leis para o mesmo objeto.
Do ponto de vista da discussão patrimonial e da preocupação com a
convergência aos padrões internacionais, destaca-se o PLS 229, que segundo Castro (2010), resulta da conclusão do grupo de trabalho criado
pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC (Portaria 83/2004).
3.2 PLS 229/2009
O Senador Arthur Virgílio foi o relator do Projeto de Lei do Senado
(PLS) 229, que tramita em conjunto com os Projetos de Lei da mesma
Casa, 248, 450 e 175, todos de 2009, em atendimento ao art. 165, § 9º,
da Constituição Federal, que reservou à lei complementar dispor sobre o
exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária
anual, além de estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
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administração direta e indireta, alterar dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal e/ou condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Para o relator, o PLS 229, de autoria do Senador Tasso Jereissati, visa
reforçar a responsabilidade na gestão das finanças públicas, substituindo
a Lei 4.320/1964 (recepcionada pela Carta Magna de 1988), que compreende os processos de planejamento e orçamento, e a gestão financeira,
contábil e patrimonial da administração pública.
O PLS 248, de autoria do Senador Renato Casagrande, busca a substituição da Lei 4.320/1964, que significou um marco das finanças públicas do Brasil, mas que está desatualizada e superada nos seus dispositivos
pela Constituição, com vistas a solucionar o problema da falta de padronização, divergências conceituais e das dúvidas jurídicas hoje existentes.
O PLS 450, de autoria do Senador César Borges, que visava atender situação conjuntural do exercício financeiro de 2009, foi considerado prejudicado pelo relator, uma vez superada a crise econômica internacional que
afetava a arrecadação de receitas dos entes federativos, o que o justificava.
Já o PLS 175, de autoria do Senador Raimundo Colombo, também
visa regulamentar aquele artigo constitucional, apesar de entender que
a Lei 4.320/1964 foi recepcionada com status de lei complementar, por
reconhecer que diversas questões constitucionais ainda carecem de disciplinamento, uma vez que não foram objeto da referida Lei.
O relator destaca a importância das proposições, por incorporarem inovações no trato da gestão das finanças públicas, porém, ressalta que os PLS
229 e 248, por serem mais abrangentes que os demais, uma vez que tratam
da gestão orçamentária e financeira, e proporem alterações na LRF, são os
que estão compondo a base do trabalho para a apresentação do Substitutivo.
Informa também que na parte da contabilidade, foram utilizados intensamente tanto o PLS 175, quanto seu Substitutivo apresentado na
Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), pelo Senador Dias, na revisão
da redação e no conteúdo de artigos.
De acordo com a justificação do projeto, o Brasil é um dos primeiros
países do mundo a adotar o regime de competência para as despesas. A
proposta reforça a aplicação do regime de competência para as despesas
e o estende para as receitas, assegurando consistência e integração entre execução financeira e situação patrimonial. O Título VI, que tem a
contabilidade como objeto, foi norteado a dotar a contabilidade pública
dos mesmos princípios aplicados à contabilidade societária, priorizando a
essência sobre a forma.
Artigos & Ensaios
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3.3 Um Novo Marco Conceitual
Buscando resgatar o tratamento dos fenômenos do setor público em
bases teóricas que reflitam a essência das transações governamentais e seu
impacto no patrimônio público, o Conselho Federal de Contabilidade do
Brasil (CFC) publicou em 2007 o documento intitulado Orientações Estratégicas para a Contabilidade Aplicada ao Setor Público no Brasil. Entre
as diretrizes definidas nesse documento está a de promover o desenvolvimento conceitual da Contabilidade aplicada ao Setor Público no Brasil a
partir da elaboração das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao
Setor Público (NBCASP).
Outra iniciativa do Conselho Federal de Contabilidade foi a leitura dos Princípios de Contabilidade sob a perspectiva do setor público,
trazendo como um dos principais pontos para a transição a mudança
do enfoque contábil, até então centrado no controle orçamentário, para
uma contabilidade pública patrimonial, nos termos da Resolução/CFC
1.111/2007, Apêndice II da Resolução/CFC 750/1993.
Atualmente, há um conjunto de onze NBCASP em vigor, tratando
desde os aspectos conceituais até o sistema de informação de custos no
setor público, conforme Quadro 3.
Quadro 3 - Estrutura das NBCASP
Norma
Resolução CFC
Assunto
NBC T 16.1
1.128/2008
Conceituação, Objeto e Campo de Aplicação
NBC T 16.2
1.129/2008
Patrimônio e Sistemas Contábeis
NBC T 16.3
1.130/2008
Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil
NBC T 16.4
1.131/2008
Transações no Setor Público
NBC T 16.5
1.132/2008
Registros Contábeis
NBC T 16.6
1.133/2008
Demonstrações Contábeis
NBC T 16.7
1.134/2008
Consolidação das Demonstrações Contábeis
NBC T 16.8
1.135/2008
Controle Interno
NBC T 16.9
1.136/2008
Depreciação, Amortização e Exaustão
NBC T 16.10
1.137/2008
Avaliação e Mensuração de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Público
NBC T 16.11
1.366/2011
Sistema de Informação de Custos do Setor Público
Fonte: elaboração própria a partir do levantamento bibliográfico e documental
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
A partir desses instrumentos, a expectativa é que, além dos aspectos
orçamentários e financeiros, sejam trazidos para discussão os conceitos
de eficiência, eficácia e efetividade, contemplando a dimensão custos no
modelo de informação para tomada de decisão.
O objetivo estratégico exposto pelo Conselho Federal de Contabilidade
parte da premissa de que a área pública deva ser dotada de um conjunto de
normas que possam fornecer as orientações contábeis, em observância aos
princípios fundamentais de contabilidade, e deve avançar na consolidação
e integração às normas internacionais, visando garantir a comparabilidade
das demonstrações contábeis entre países e entre empresas, e na redução de
custos no processo de consolidação das demonstrações.
As Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público
(NBCASP), aprovadas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC,
2007) resgatam o objetivo da contabilidade, qual seja, que o processo de
controle do patrimônio público deve partir do estudo dos fenômenos e
transações que o afetam e fazem referência a uma base conceitual capaz de
proporcionar a necessária harmonização na interpretação de atos e fatos
originários da administração pública.
Nessa linha, Castro (2010) entende que as NBCASP deram sustentação às alterações conceituais nos registros contábeis do Setor Público,
promovidas pelo Secretaria do Tesouro Nacional, por meio da publicação
do Plano de Contas Único para a Administração Pública e das alterações
das demonstrações contábeis da Lei 4.320/1964.
Apesar de o Tribunal de Contas da União (TCU), no Acórdão
158/2012, ter se manifestado favoravelmente a possíveis alterações feitas
pela Secretaria do Tesouro Nacional nos anexos da Lei 4.320/64, desde
que não contrariem dispositivos expressos em seus artigos e incisos, atestou pela ilegalidade de procedimentos adotados pela referida Secretaria,
entre eles a retificação no Balanço Patrimonial dos valores inscritos em
restos a pagar não processados e a adoção do regime de competência para
as receitas públicas, e publicou a seguinte orientação:
8.7 Por fim, é preciso destacar que ao se decidir pela convergência da contabilidade pública nacional aos padrões
orientados por organismos internacionais, deve-se antes proceder com as devidas alterações na legislação vigente, especialmente na Lei 4.320/64, a exemplo do que ocorreu com
a contabilidade comercial, sem o que não poderá o órgão
central do Sistema de Contabilidade Federal, a STN, dar seguimento em muitas das mudanças propostas ou já imple-
Artigos & Ensaios
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mentadas. (ACÓRDÃO 158/2012 – TCU – Plenário, TC026.069/2008-4).
Na mesma linha, Slomski (2013) entende que a Secretaria do Tesouro
Nacional, valendo-se de interpretação extensiva do artigo 50 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, tem se colocado no lugar do Conselho de Gestão
Fiscal, mas sua competência é restrita a ditar normas gerais de consolidação das contas públicas, enquanto não implantado o referido conselho.
É necessário destacar que, de um lado, o Brasil, país com maior regramento, tem no comando da Lei Maior, o artigo 165, §9º, que prevê novo
normativo de finanças públicas, e o princípio constitucional da legalidade,
que impõe à Administração Pública o dever de agir no limite estrito da lei,
como importantes indicativos da exigência de atualização da legislação para
dar suporte às inovações trazidas pelas Normas Brasileiras de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público (BRASIL, Constituição do Brasil, 1988).
Por outro lado, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC), quando
da publicação do documento Orientações Estratégicas para a Contabilidade
Aplicada ao Setor Público no Brasil, reclama a diferenciação entre Ciência
Social Aplicada e Legislação Aplicada, ou seja, reclama o tratamento científico aos fenômenos e transações da área pública, bem como a aplicação
integral dos princípios de contabilidade ao setor público.
4. Desafios e perspectivas para a Contabilidade Pública no Brasil
A partir da premissa de que a área pública deve ser dotada de um
conjunto de normas que possam fornecer a orientação contábil, em observância aos Princípios de Contabilidade, e avançar, ao mesmo tempo,
na consolidação, o Conselho Federal de Contabilidade também trouxe à
tona a discussão da integração com as normas internacionais.
Nessa direção, ressalta-se o contido na segunda diretriz apresentada nas orientações estratégicas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC, 2007): estimular a Convergência às Normas Internacionais de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público (IPSAS), buscar a convergência
dos critérios de reconhecimento de despesas e de receitas, ativos e passivos, bem como da forma de evidenciação da situação financeira, resultado
do exercício, mutações da posição financeira e mutação no patrimônio
líquido no âmbito do setor público.
Assim, as IPSAS dispõem sobre a contabilidade patrimonial integral,
que representa o registro de todos os bens, direitos, obrigações e patrimônio líquido, bem como o reconhecimento da receita e da despesa por
competência.
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
O Conselho Federal de Contabilidade apresentou e disponibilizou
na íntegra, por meio do documento Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público, Edição 2010, a tradução das Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (IPSAS), que são
atualmente o único conjunto de normas de contabilidade do setor público reconhecido internacionalmente, segundo o Relatório da Comissão ao
Conselho e ao Parlamento Europeu (2013), da Comissão Europeia.
De acordo com as orientações do Conselho Federal de Contabilidade (CFC, 2007), esse entendimento pontua todas as discussões sobre o
tratamento das questões normativas para a área pública, uma vez que as
normas contábeis não são e não devem ser cópia da legislação. Elas devem
respeitar o sistema legal, sem prejuízo de que o patrimônio seja tratado
como objeto de uma ciência, pautando-se nos seus princípios e postulados, pois, do contrário, as avaliações não serão corretas, nem tampouco se
alcançará a tão desejada transparência.
O modelo rigorosamente formalista, apoiado na definição estrita do
princípio da legalidade – segundo Mello (2010), no Estado de Direito, a Administração só pode agir em obediência à lei; segundo Meirelles
(2005), na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal;
e segundo Di Pietro (1999), enquanto na administração particular é licito
fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido
fazer o que a lei autoriza – vem pautando as decisões do TCU e dificultando a evolução da Contabilidade Pública no Brasil, como exposto:
8.3 Há, porém, alterações que já foram implementadas pela
STN, mas que deverão ser desfeitas, vez que vão de encontro
a dispositivos legais. Pelos mesmos motivos, outras alterações
cujas implementações estão programadas para a partir de
2009 não poderão ser postas em prática.
(...)
8.6 A Lei 4.320/64 também veda, no art. 39, a adoção do
regime de competência para a receita e estabelece, no art. 35,
o reconhecimento no momento da arrecadação. A LRF exige
o registro pelo regime de competência somente para as despesas e obrigações, não para as receitas. Ademais, o registro
por competência de tributos em que se opera o lançamento
por homologação fica impossibilitado em vista da necessária
individuação do devedor e respectiva importância para escrituração dos respectivos créditos, conforme dispõe o art. 88
Artigos & Ensaios
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da Lei 4.320/64. (ACÓRDÃO 158/2012 – TCU – Plenário,
TC-026.069/2008-4).
Diante do exposto, não é possível ignorar a tendência em curso da
Contabilidade Pública de convergência aos padrões internacionais e de
aproximação da contabilidade societária. Nesse contexto, é fundamental
a aprovação de um conjunto normativo que oriente a contabilidade rumo
à integração com as normas internacionais e que garanta a observância
científica dos fenômenos e transações da área pública e a aplicação dos
princípios fundamentais de contabilidade ao setor público.
No entanto, a construção de uma ponte normativa que ligue esses
mundos não é suficiente. É preciso atravessar a ponte! Atravessar a ponte
significa dotar de condições as instituições e os profissionais de contabilidade para conduzir o processo de travessia, ou seja, é preciso criar e
institucionalizar a cultura da contabilidade aplicada ao setor público.
Nesse sentido, as orientações do Conselho Federal de Contabilidade
(CFC, 2007) estabeleceram como terceira diretriz o fortalecimento institucional da contabilidade aplicada ao setor público, que deve perpassar
todos os níveis de atuação, devendo ser inserida no modo de vida, no
vocabulário, nas conversas, enfim, nas preocupações cotidianas, para um
exercício pleno de cidadania.
5. Considerações finais
O presente estudo teve por objetivo analisar os desafios e perspectivas
para a contabilidade pública brasileira após 50 anos de vigência da Lei
4.320/1964, a partir das discussões acerca do caráter orçamentário que
permeou a aplicação da Lei e da necessidade da edição de um novo regramento jurídico de sustentação das inovações vividas pela contabilidade
pública no Brasil e da integração às normas internacionais.
Em que pese a Lei 4.320/1964 representar um marco importante
para a contabilidade pública, à época de sua publicação, o seu viés excessivamente orçamentário prejudicou não só o conhecimento da composição patrimonial como distanciou a prática da contabilidade pública dos
Princípios de Contabilidade.
Considerando a discussão sobre a necessidade da edição de um novo
regramento jurídico que sustente as inovações vividas pela contabilidade
pública no Brasil e a integração às normas internacionais, foi apresentado
o PLS 229/2009 que incorpora inovações no trato da gestão das finanças
públicas, compreendendo os processos de planejamento e orçamento, e a
gestão financeira, contábil e patrimonial da administração pública.
60
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Uma vez que as normas contábeis não são e nem devem ser cópia da
legislação, o conjunto normativo que irá orientar a contabilidade aplicada
ao setor público deve observar os princípios e postulados da contabilidade e a necessidade de integração com as normas internacionais, pois, do
contrário, as avaliações não serão corretas, nem tampouco se alcançará a
tão desejada transparência.
A passagem do modelo de contabilidade aplicada hoje no setor público brasileiro para a contabilidade pública aplicada como ciência, onde o
objeto seja o patrimônio público e os princípios sejam seus pilares de sustentação, depende não somente de um conjunto normativo, mas, também,
do fortalecimento institucional da contabilidade aplicada ao setor público.
Nesse contexto, verifica-se que a Lei 4.320/1964, apesar de recepcionada
com status de lei complementar pela Constituição de 1988, está desatualizada e superada nos seus dispositivos, já que não disciplina diversas matérias de
finanças públicas trazidas pela Constituição e não garante o alinhamento da
contabilidade pública com os princípios fundamentais da ciência, impedindo
seu avanço conceitual e a convergência ao padrão internacional.
Desta forma, é preciso aprovar um conjunto normativo de forma a
garantir o resgate do tratamento dos fenômenos do setor público, em
bases teóricas que reflitam a essência das transações governamentais e seu
impacto no patrimônio.
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Artigos & Ensaios
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Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Bernardo Felipe Estellita Lins
Engenheiro civil e consultor legislativo da
Área XIV: Ciência e Tecnologia, Comunicação Socia, lnformática, Telecomunicações e Sistema Postal.
Custos da qualidade
revisitados
65
Resumo
Examina-se no texto a adoção dos custos da qualidade
como ferramenta gerencial, apontando problemas em
potencial associados à mesma. São identificadas cinco
diferentes fontes de problemas: elevação de custos fixos,
trivialidade dos resultados, indução a uma postura
gerencial conservadora, erros nas premissas sobre
comportamento dos custos e competição com outros
modelos de gestão da qualidade. Cada uma destas é
brevemente discutida.
Palavras-chave
Abstract
custos da qualidade, gestão da qualidade
(Quality costs, revisited) Potential problems related
to the adoption of quality costs are examined and
five possible sources of possible issues are pointed out:
increased fixed costs, trivial results, inducement of a
conservative managerial attitude, erroneous assumptions about costs behavior, and competition with other
quality management concepts and techniques. Each
one is briefly discussed.
Keywords
quality costs, quality management
Classificação JEL: M11, M42.
66
Introdução
A coleta e análise de custos da qualidade é uma ferramenta gerencial e
de auditoria defendida há décadas pelos mais conhecidos consultores do
setor1. No entanto, sempre foi pouco utilizada. Em uma pesquisa realizada em 1990/91 pela SEPIN/MCT, como parte da coleta de dados para
mapear o panorama do setor de informática naquele período, apenas 3%
das empresas do setor com atividades industriais no país adotavam com regularidade essa prática. Todas elas, empresas de grande porte com sistemas
de gestão da qualidade maduros. Esse indicador, à semelhança de alguns
outros, permaneceu inédito à época.
Aparentemente, a situação nunca chegou a se modificar significativamente. O número de firmas que tratam formalmente dos custos da qualidade é, ainda, uma parcela bem pequena do universo empresarial. Por um
lado, isto é surpreendente. Haveria dois fatores relevantes para viabilizar
uma ampla adoção dos custos da qualidade. O primeiro é a facilidade de
coleta de dados no ambiente fabril e comercial. Hoje, praticamente todas
as operações são realizadas com o acompanhamento de recursos de automação ou de registro de informações. Há uma inerente abundância de
números a respeito de tudo o que se realiza. Vivemos os tempos de “big
data”. O outro fator é a crescente dificuldade de manter margens de lucro
na maior parte das operações empresariais. É preciso enxugar o negócio
e minimizar custos. Nesse ambiente, a gestão de custos da qualidade poderia contribuir para dar algum conforto financeiro ao empreendimento.
A limitada adoção da ferramenta, após tantos anos e tanta insistência,
parece apontar para um aspecto pouco explorado: pensar e avaliar operações a partir da visão dos custos da qualidade pode trazer problemas e,
efetivamente, estes ocorrem. Contrariamente ao mantra das consultorias
mais prestigiosas, algumas das empresas que tentam adotar essa ferramenta se frustram com os resultados e a abandonam.
Antes de entrar nesse aspecto espinhoso, é interessante fazer um rápido sumário de como funciona a lógica dos custos da qualidade e de que
tipo de resultados esse recurso nos pode oferecer.
1 Philip B. Crosby defendia que a meta da gestão da qualidade deveria ser a de alcançar zero defeitos e
que o sistema da qualidade é a prevenção. A medida da qualidade seria o custo da não conformidade
(CROSBY, 1984). Joseph M. Juran afirmava que gerentes e trabalhadores falam a linguagem das
coisas, mas os líderes falam a linguagem do dinheiro; o custo da qualidade permite traduzir coisas em
dinheiro (JURAN e GRYNA, 1993: 20). Armand V. Feigenbaum estimou que os ganhos agregados
da adoção de sistemas de gestão da qualidade e da redução de custos da qualidade poderia elevar em
7% o PIB norte-americano (INDUSTRY WEEK, 1994).
Artigos & Ensaios
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Custos da qualidade: como funcionam
Há uma variedade de textos que detalham como os custos da qualidade devem ser formulados, colhidos e analisados e há variações na forma
como se define, registra e avalia esses custos (GRYNA, 1998: 8.2). Não
se pretende aqui entrar em maiores detalhes, apenas tecer breves registros
sobre a ferramenta.
Custos da qualidade não são custos operacionais. São estimadores do
que a empresa investe para alcançar o nível de qualidade praticado e de
quanto estaria perdendo por suas falhas e omissões. Combinam, de um
lado, informações objetivas decorrentes de suas práticas (os custos da conformidade) e, de outro lado, informações estimativas dos efeitos perniciosos (os custos da não conformidade).
Os custos da conformidade agregam custos de práticas de avaliação,
como custos de inspeções, de controle estatístico de processos ou de auditorias da qualidade, e custos de prevenção, como custos de estruturação
de sistemas e métodos de gestão da qualidade, de manutenção preventiva,
de normalização de procedimentos e de treinamento.
Os custos da não conformidade agregam, por sua vez, estimativas decorrentes de falhas detectadas na empresa, ou internas, tais como identificação, segregação e retrabalho de bens ou serviços que não atendem
às especificações, perdas na produção ou processamento de sobras ou
resíduos, e estimativas de falhas detectadas no mercado, ou externas, a
exemplo de custos para processar reclamações, receber e consertar defeitos na garantia ou efetuar recalls. Alguns métodos de estimação desses
custos tentam apropriar, também, as perdas decorrentes de redução na
participação de mercado ou nas vendas, associadas a falhas de qualidade
(SCHIFFAUEROVA e THOMSON, 2006).
A situação ideal para a empresa é manter o total desses custos no menor nível. De nada adianta ter completa qualidade de um bem ou serviço,
alcançada a um custo de inspeção que leve a empresa a falir. Também é
inviável, no outro extremo, menosprezar todo procedimento de controle
da qualidade e conviver com permanente insatisfação do cliente, seguidas
idas ao Procon e processos na justiça. Estes breves exemplos já evidenciam um primeiro elemento da teoria de comportamento dos custos da
qualidade que dá suporte à análise do seu comportamento e à decorrente
tomada de decisão: investir em procedimentos para alcançar a conformidade reduz os custos da não conformidade. Deve-se ajustar os dois a um
nível conjunto que seja o menor possível. Uma premissa ainda mais forte
do modelo de comportamento dos custos é o de que custos de prevenção
reduzem de tal modo a necessidade de avaliação que é possível alcançar
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níveis de qualidade muito altos (com níveis de falha muito baixos, medidos em partes por milhão) a custos muito competitivos.
O menu de alternativas é muito diversificado e se complica na medida
em que a empresa tenha uma maior variedade de produtos ou serviços
ofertados ao mercado, operações fabris mais complexas ou requisitos de
segurança mais elevados. De fato, o trabalho com custos da qualidade deve
incluir a especificação dos critérios de conformidade e de não conformidade para cada produto, serviço ou atividade, a especificação de cada item
de custo nas categorias anteriormente enumeradas, acompanhada de métricas, da previsão de pontos de coleta e dos procedimentos de agregação
aos demais custos, a formatação de um processo de análise periódica desses
custos, no detalhe e no agregado, com procedimentos decisórios correspondentes, e o fornecimento de relatórios e ferramentas que facilitem essa
análise. O objetivo final da análise dos custos da qualidade não é contábil,
é de oferecer recomendações para a atuação da gerência na solução de problemas e na minimização dos custos agregados da empresa.
No entanto, existem problemas decorrentes da adoção dessas recomendações derivadas do tratamento dos custos da qualidade e estes podem ser resumidos em cinco pontos: elevação de custos fixos, trivialidade
dos resultados, indução a uma postura gerencial conservadora, erros nas
premissas sobre comportamento dos custos e competição com outros
modelos de gestão da qualidade.
Elevação dos custos fixos
O primeiro problema é a elevação dos custos fixos. Esta ocorre por
dois canais. Em primeiro lugar, há um custo de implantação e manutenção
da ferramenta. A coleta e a análise de dados requerem um procedimento
separado e específico de contabilização de custos da qualidade, pois a
contabilidade convencional (mesmo quanto baseada em atividades) não
coleta esses indicadores como parte do processo legalmente requerido.
Desse modo, mesmo em tempos de “big data”, há um custo adicional de
registro, que eleva os gastos fixos com burocracia e, em alguns casos, o
esforço do próprio profissional de linha. Além disso, a adoção das práticas
de gestão implica, na maior parte dos casos, na constituição de conselhos,
painéis ou comitês que tomam tempo e esforço da administração. Finalmente, é necessário elaborar aplicativos formatados para a consolidação e
análise dos resultados, para a correta visualização dos indicadores e para a
subsequente tomada de decisões.
O segundo canal deriva das recomendações decorrentes da análise.
A primeira recomendação que em geral se deriva da análise de custos da
Artigos & Ensaios
69
qualidade é a redução de procedimentos de avaliação, em geral muito caros, por práticas de prevenção. Essa substituição de atividades de inspeção
e avaliação por atividades de prevenção resulta, porém, na troca de custos
variáveis, proporcionais ao nível de produção, por custos fixos, independentes do nível de produção, ao menos no curto prazo.
O rationale dos custos da qualidade aponta para um nível de custos
significativamente menor, em decorrência da eliminação de perdas no
processo associada a uma melhor prevenção. Em geral, portanto, a adoção
desses custos fixos é amplamente satisfatória em tempos de produção a
pleno vapor. No entanto, em períodos recessivos, o peso dos custos fixos
se faz sentir. O esforço continuado de sensibilização e adestramento é
indispensável à estabilidade da ferramenta e requer uma estrutura permanente de repasse de conhecimento e de práticas, seja por treinamento
formal, seja pelo atendimento a normas e recomendações que devem ser
periodicamente reforçadas e revistas.
Tais custos são objeto de questionamento, nas situações em que cortes
de gastos se façam necessários. Quem viveu a crise financeira global de
2008 sabe que essas circunstâncias são às vezes inevitáveis. Como sobreviver a uma débâcle sem cortar na própria carne? Nessas situações, os valores
morais e as posturas de preservação de ativos essenciais passam a ter uma
prioridade maior. Antes das demissões de pessoas e dos cortes de produção,
são eliminados todos os gastos “não essenciais” e o peso administrativo da
coleta de custos da qualidade e das práticas de prevenção se faz sentir.
Um efeito que emerge de situações de crise é, portanto, o do esgotamento da técnica. As ferramentas de gestão baseadas em indicadores requerem atenção e interação de todos. O desgaste decorrente de demissões
ou de redução de atividades é prejudicial a essa interação e pode comprometer a eficácia dos procedimentos.
A resposta convencional a essas considerações é a de que os custos
da qualidade apontam para uma visão de longo prazo. Trata-se de um
esforço continuado, persistente e voltado ao aperfeiçoamento do processo
produtivo como um todo. Mais do que eventuais perdas no curto prazo,
é importante focar nos ganhos que gradualmente surgirão com a postura
sistemática de eliminar fontes de desperdício e agregar uma supervisão
preventiva às práticas da empresa. Mas diante da inevitabilidade de cortes, essas considerações são relegadas a um segundo plano.
Trivialidade dos resultados
O segundo ponto é a sensação de trivialidade de alguns dos resultados
oferecidos pela análise de custos da qualidade. Há uma impressão de que
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os indicadores estão apenas confirmando o que já se sabia. Para empresas
com baixo grau de qualidade, qualquer coisa que se faça traz benefícios e,
ao mesmo tempo, demanda grande esforço de adequação. Os custos da
qualidade meramente confirmam essa perspectiva, trazendo, no máximo,
a oportunidade de examinar opções de modo mais ajustado. Para empresas que já possuem um sistema de controle da qualidade formal e azeitado, muitas das alternativas apontadas pela técnica apenas formalizam
intuições que, de algum modo, o gestor tem a impressão de que poderia
formar pela observação atenta da atividade operacional. E, em alguns casos, as indicações dos custos da qualidade são inoportunas, porque põem
em evidência problemas de solução incômoda ou inviável.
Isto traz à tona uma complexa realidade da administração. Quem se inicia nas atividades de supervisão tem uma expectativa inicial de que o processo de análise e solução de problemas seja contínuo e imediato, trazendo
ganhos rápidos e surpreendentes. Essa é uma falsa impressão. O dia a dia
do gestor, bem ao contrário, consiste na convivência com problemas cuja
solução demanda decisões dolorosas, ou que se replicam e para os quais se
descobre, sucessivamente, mecanismos de contorno de caráter provisório.
Dito desse modo tem-se a impressão de que se está falando de práticas
gerenciais ruins. Não é o caso. Há razões fortes para a convivência com
problemas recorrentes. A mais relevante é a de que sua solução iria requerer investimentos ou aportes para os quais a empresa está despreparada.
Pode ser uma reforma de instalações, a compra de um equipamento, a
regularização de atrasos nos impostos, ou a demissão ou substituição de
pessoas, só para dar exemplos de iniciativas caras e eventualmente desgastantes. Outros motivos para a convivência com problemas podem ser motivações políticas que escapam ao controle do gestor, o desejo de preservar
um ambiente cordial no trabalho a despeito de alguma perda ou o atendimento a prioridades ou estratégias relacionadas com outros produtos, serviços ou procedimentos que não os que estejam sendo supervisionados.
A resposta convencional para essa crítica é a de que a boa prática gerencial
deve ser, na medida certa, baseada em dados e fatos. Não basta se perceber a
existência de um problema e de suas possíveis soluções. É preciso quantificar
em que medida esse problema afeta ou prejudica o empreendimento, quanto
custa sua solução e que alternativas revelam-se mais eficazes. No longo prazo,
em especial, esses custos podem acumular-se e tornar-se pesados à lucratividade. A ferramenta pode ser trivial ao apontar “o que”, mas é rica de informações sobre “o quanto” e de insights acerca de “o como” abordar problemas.
Mas, não raro, prevalece o desconforto com os resultados.
Artigos & Ensaios
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Indução a uma postura conservadora
O terceiro ponto é o de que a análise de custos da qualidade pode induzir
o gestor a se tornar muito conservador. Tem-se uma visão exata do ajuste fino
do processo industrial ou comercial, com a consequente impressão de manter
sob controle o andamento da empresa. No entanto, os maiores desafios ao
empreendimento não vêm de dentro do negócio, vêm de fora. E requerem
atitudes de ruptura conceitual e decisória.
Rupturas demandam o reconhecimento de que a situação atual, por melhor que sejam os números, será desafiada por algum episódio transformador.
Pode ser, por exemplo, uma inovação tecnológica, uma mudança de hábitos
de consumo, uma crise de mercado ou um impasse político. Administração
apoiada em custos em nada contribui para a antevisão dessa conjuntura e os
custos da qualidade agregam um ingrediente a mais nessa receita. Nesse sentido, a coleta de custos e sua análise não possuem sabor estratégico.
Um aspecto adicional é o de que os custos da qualidade, assim como
outras técnicas de gestão, requerem um planejamento apropriado e bem
concebido para que possam funcionar de modo enxuto. Nem sempre
esse esforço é plenamente conduzido e a solução de contorno usual é a
de promover mais reuniões regulares para discussão ampla de aspectos
identificados pela ferramenta. Perde-se então um tempo elevado debatendo questões operacionais em detalhes. Mais uma vez, a visão do gestor é
chamada para dentro da empresa e sua atenção para fora é desviada.
Custos da qualidade, em suma, podem contribuir para que a empresa
se torne burocrática, no sentido pejorativo do termo.
A resposta convencional a essa crítica é a de que os custos da qualidade, para que possam funcionar adequadamente, requerem uma correta
concepção e implantação. É preciso haver uma preocupação de “meta
custos”, refinando e ajustando continuamente a própria ferramenta. O
erro não é da sua adoção, é de uma postura inadequada mais geral da
gestão. É preciso reconhecer que a miopia gerencial resultou, mais de uma
vez, em episódios às vezes até curiosos da historia da administração de
grandes empresas. Custos da qualidade nada têm a ver com isso.
Erros nas premissas sobre comportamento dos custos
Há, ainda, o questionamento de algumas das premissas a respeito do
comportamento dos custos, sobretudo de prevenção e de falhas.
No caso dos custos de prevenção, o modelo convencional de seu comportamento aponta para uma agressiva redução de custos de falhas para
um discreto aumento da prevenção, o que torna as práticas preventivas
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mais desejáveis do que as práticas de avaliação. No entanto, omite-se nessa análise o fato já apontado de que se está substituindo custos variáveis
por custos fixos quando se faz essa troca. Em outras palavras, ao examinar
esses custos como proporção dos custos ou das receitas totais, o comportamento muda por completo quando, em uma recessão, o denominador
diminui. Custos variáveis acompanham a redução, custos fixos não.
No caso da comparação de custos de avaliação versus custos de falhas, os modelos econômicos de comportamento dos custos da qualidade
sugerem que o nível mínimo de custo global possa ser alcançado com
níveis adequados de falhas ou perdas. No entanto, essa combinação depende fortemente dos itens de custos considerados e dos dados coletados,
havendo, eventualmente, uma disparidade entre os resultados sugeridos
pela teoria e os que a prática aponta.
Em relação a custos de falhas, pode haver um sub ou superdimensionamento destes, em especial porque parte desses custos representam externalidades negativas repassadas, não raro impunemente, à coletividade.
Desse modo, os custos apurados pela empresa podem diferir significativamente dos custos impostos à sociedade. Um aspecto adicional, no caso
dos custos de falhas externas contabilizados pela ferramenta, reside na
percepção de que algo escapa ao que esta oferece. Isso é particularmente
evidente quando se trata de prestação de serviços.
Para desenvolver um pouco mais esse ponto, tome-se emprestada a
definição de qualidade percebida pelo cliente como o excedente que lhe
é oferecido, acima da qualidade que ele espera receber. Quem recebe o
que espera tem uma apreciação neutra da qualidade percebida: apenas
ganhou o que é previsível. Não devolverá o que recebeu, não reclamará,
reconhecerá que obteve o que é correto. Mas isto não representa qualquer
diferenciação em relação ao mercado.
A apuração dos custos de falhas externas pouco ou nada irá captar dessa
circunstância, mesmo que estimativas de efeitos sobre market-share ou retenção de clientes sejam empreendidas. Não há devolução, não há critica,
não ocorre qualquer reclamação. Mas o cliente está nas mãos do mercado
e seu retorno é improvável. A empresa foi incapaz de oferecer um nível de
qualidade real que fosse superior ao esperado, que criasse uma sensação
positiva de qualidade percebida e pudesse induzir uma lembrança de marca
ou uma relação de lealdade. Esse uso da qualidade como estratégia de competição, embora amplamente reconhecido pela maior parte das empresas, é
difícil de praticar e é pouco visível ao sistema de custos da qualidade.
A resposta convencional a essa crítica é a de que os custos da qualidade não são apurados por razões estratégicas, mas gerenciais. Sua coleta
Artigos & Ensaios
73
deve iniciar-se antes que alguma medida seja tomada pela administração,
de modo a que, além dos custos de gerenciamento do processo, sejam
apurados os custos da conformidade e estes sejam cotejados aos custos
da não conformidade, mantendo a operação no melhor nível de custos
operacionais e ao menor nível de falha possível.
Competição com outros modelos de gestão da qualidade
A abordagem dos custos da qualidade, enfim, é bastante tradicional. A
ferramenta, mesmo quando demonstra sua eficácia, é pouco atraente. Não
propicia qualificação formal apreciável dos seus praticantes. Não tem charme.
A coleta e estimação de custos, mesmo quando automaticamente incorporada às operações, toma tempo e dá a impressão de elevar a burocracia. Sua
análise não tem sabor estratégico implícito. Em resumo, é uma chatice.
Outras abordagens, como sistemas de gestão integrados, lean manufacturing, reengenharia, processos de competição por prêmios de gestão,
e por aí vai, trazem esse encanto que falta à ferramenta contábil. O praticante poderá ser um green belt, um black belt, um certified quality engineer, um examinador sênior, um auditor certificado. Ganha a empresa
com um processo organizado de gestão, ganham os profissionais envolvidos, com sua exposição e sua valorização no mercado de trabalho.
Em várias dessas abordagens, os custos da qualidade entram como ferramenta acessória, uma chata opção contábil que pode complementar os
vigorosos efeitos de abordagens vistas como mais modernas e musculosas.
Conclusões
Ao examinar os problemas na adoção dos custos da qualidade, nos
deparamos, na maior parte das vezes, com situações em que estes são
abandonados após uma tentativa inicial de aplicação, porque há uma necessidade de esforço para seu registro sem o correspondente prêmio em
termos de resultados. Em vários casos, a decisão de abandonar a ferramenta decorre de situações em que a empresa, confrontada a dificuldades
econômicas, decide empreender cortes ou simplificações em sua operação. Em certos casos, existe uma expectativa de retorno estratégico que
não se realiza.
Isto não quer dizer que os custos da qualidade devam ser deixados
de lado como ferramenta. Há pelo menos três razões para adotá-los. A
primeira é a de que custos da qualidade são um mecanismo eficaz para
identificar falhas e desperdício, tanto em auditorias quanto na gestão do
dia a dia, revelando e quantificando rapidamente desvios da produção e
da relação com clientes. A segunda, que custos da qualidade preservam o
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interesse no controle da qualidade em geral e o reconhecimento dos seus
benefícios. Não é raro que empresas que avançam significativamente em
suas margens de lucro e na eficiência do processo produtivo acabem por
relaxar após um esforço de adoção dessas práticas, no que alguns consultores chamam de a síndrome de Shangri-lá. A coleta de custos sistematiza
a preservação da abordagem. E a terceira, de que o controle dos custos
da qualidade valoriza a gestão baseada em fatos e dados, questionando a
tomada de decisões onerosas e de pouca eficácia e mantendo certo limite
sobre o wishful thinking na administração do empreendimento.
Em suma, custos da qualidade são uma alternativa que continua a ser
relevante no menu de opções à disposição do gestor. Mais do que inviabilizar a ferramenta, estas críticas apontam para as precauções que devem
ser tomadas em sua adoção e na análise dos resultados que oferece.
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PLUNKETT, J.J. e B.G. DALE, (1987). "A review of the literature
on quality-related costs". International Journal of Quality & Reliability
Management, 4 (1): 40-52.
Artigos & Ensaios
75
SCHIFFAUEROVA, Andrea e Vince THOMSON (2006). “A review
of research on cost of quality models and best practices” International
Journal of Quality and Reliability Management, 23 (4).
76
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Tema Livre
A prisão provisória no
direito brasileiro
Marcelo de Carvalho
José de Ribamar Barreiros Soares
Mulheres nas Forças
Armadas brasileiras:
situação atual e
perspectivas futuras
Vítor Hugo de Araújo Almeida
Concessão ou Partilha,
qual é o melhor regime
para o pré-Sal?
Paulo César Ribeiro Lima
Tema Livre
77
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
José de Ribamar Barreiros Soares
Consultor da Área II - Direito Civil,
Direito Processual Civil, Direito Penal,
Direito Processual Penal
A prisão provisória no
direito brasileiro
79
Resumo
Palavras-chave
Abstract
Keywords
A prisão provisória é de grande interesse no estudo do
processo penal, tendo em vista o princípio constitucional
da presunção de inocência, segundo o qual ninguém
pode ser considerado culpado até o trânsito julgado de
sentença penal condenatória.
Ocorre que a prisão provisória é utilizada
independentemente da condenação transitada em
julgado, o que nos faz questionar os seus requisitos e
fundamentos para sua aplicação.
Diante disso, é necessário analisar os diferentes tipos
de prisão provisória, o âmbito de sua incidência e sua
finalidade.
prisão, flagrante, preventiva, temporária, pronúncia,
sentença.
The provisional arrest is a very important subject in
the study of criminal proceedings, mainly in face of the
principle of presumption of innocence, which considers the accused as innocent, till the final condemning
sentence.
The provisional arrest however is applied without a
definitive sentence that considers the accused as guilt,
so we must question its conditions and reasons. In this
case, we need to analyze the different kinds of provisional arrest, the situations in which they are used and
their goal.
arrest, flagrant, remand, provisional, indictment,
sentence.
80
1. Introdução.
A prisão provisória é um instituto polêmico, que sempre causa debates ente a população e noticiários na mídia. Sobretudo diante de crimes
que causam comoção popular, a tendência é a de ver os criminosos na
cadeia a qualquer custo. Quando a prisão provisória não é deferida, há
todo um clamor no seio da coletividade, gerando o sentimento de que, no
Brasil, bandido não é punido e que os criminosos acabam ficando soltos
pelas ruas, para praticarem novos delitos.
Um exemplo desse tipo de comoção popular é o caso Daniel Dantas,
em que o habeas corpus concedido pelo Ministro Gilmar Mendes, Presidente do Supremo Tribunal Federal, provocou diversas reações contrárias
por parte do público, da imprensa e, até mesmo, de alguns juristas.
Todavia, é necessário entendermos o significado da prisão provisória
como instituto que antecede a condenação transitada em julgado, antes da qual ninguém pode ser considerado culpado. Assim, passaremos a
tratar desses temas, explicitando em que consiste e qual a finalidade da
prisão provisória em nosso ordenamento jurídico e quais as modalidades
admitidas em lei.
2. Prisão provisória.
2.1. Generalidades.
São provisórias a prisão em flagrante, a prisão preventiva, a prisão administrativa, a prisão por pronúncia, a prisão resultante de sentença condenatória recorrível e a prisão temporária, esta última regulada pela Lei
7.960/89. Assim, como o próprio nome sugere, a prisão provisória não
decorre de condenação com trânsito em julgado, diante do que não pode
ser definitiva, tendo em vista a presunção de inocência e o devido processo legal que presidem a apuração e o julgamento do acusado. Muitas
vezes, só ao final do julgamento, na instância superior, consegue-se provar
a inocência daquele que foi acusado indevidamente ou por equívoco. Se
esse inocente tivesse de pagar pelo erro que lhe foi imputado, antes mesmo de concluído o julgamento, estaríamos diante de uma irreparável injustiça. Por isso, a prisão anterior à condenação é excepcional e provisória.
A Constituição Federal admite também outras prisões, como a
disciplinar, no caso de transgressão militar ou crime propriamente militar
(art. 5º, LXI, da CF), a prisão durante o estado de defesa (136, § 3º, I,
CF) e do estado de sítio (art. 139, II, da CF).
A prisão e o local onde o preso se encontra devem ser comunicados imediatamente juiz e à família do preso ou à pessoa por ele indicada.
Tema Livre
81
No momento em que efetuada a prisão, o preso será informado de seus
direitos, especialmente o de permanecer calado, assegurando-se-lhe a assistência da família, do advogado e a identificação dos responsáveis por
sua prisão. A prisão só poderá ser efetuada em flagrante delito ou por
ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciária competente.
A ordem deverá lavrada pelo escrivão e assinada pelo juiz, contendo a
qualificação completa da pessoa a ser presa, a infração penal e os motivos
da prisão, o valor da fiança, quando afiançável a infração, e será dirigida
a quem tiver o dever de cumpri-la. Será elaborado em duplicata e o preso
passará recibo em uma das vias. Quando o réu se encontrar fora da comarca, a prisão será efetuada por meio de carta precatória, de acordo com
os procedimentos previstos na legislação processual.
Se o executor do mandado de prisão souber que o réu está em determinada casa, intimará o morador a entregá-lo, apresentando o mandado. Havendo resistência, convocará duas testemunhas entrará à força na casa, se for de
dia. Se for noite, compreendido o período entre 6h e 18 h, guardará todas as
saídas e entrará à força na casa logo que amanheça. Este procedimento obedece à inviolabilidade da casa estabelecida na Constituição Federal.
Para que o preso seja recolhido à prisão, deverá ser exibido o mandado
ou a guia de recolhimento ao diretor da cadeia ou ao carcereiro, que passará recibo dia entrega do preso, com declaração de dia e hora.
A cela especial poderá ser coletiva. A prisão especial, como é uma
prisão provisória, só vigora até a sentença condenatória definitiva. Se não
houver estabelecimento adequado, poderá ser concedido o regime de prisão provisória domiciliar, de onde o preso não poderá se afastar sem prévio consentimento judicial, na forma da Lei nº 5.256/67.
2.2 Prisão em flagrante.
De acordo com o art. 283 do Código de Processo Penal, modificado
pela Lei nº 12.403, de 2011, ninguém pode ser preso a não ser em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada do juiz competente,
em decorrência de sentença condenatória transitada em julgado ou, no
curso da investigação ou do processo, em virtude da decretação de prisão
temporária preventiva.
A prisão de qualquer pessoa e o local onde se encontre serão comunicados imediatamente ao juiz competente, ao Ministério Público e à
família do preso ou à pessoa por ele indicada. Trata-se de uma garantia do
acusado, a fim de evitar arbitrariedades e abusos.
No flagrante próprio, o agente é pego cometendo o crime ou quando
acabou de praticá-lo. No flagrante impróprio, o agente é perseguido logo
após o ilícito, em situação que faça presumir ser ele o autor da infração.
82
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
No flagrante presumido, o agente é encontrado logo depois do crime,
com instrumentos, armas, objetos ou papéis que façam presumir ser ele o
autor da infração. Na infração permanente, como no seqüestro, o agente
estará em flagrante delito, enquanto não cessar a permanência.
O Direito brasileiro não admite a prisão no caso de flagrante preparado, na forma da Súmula 146 do STF, que dispõe: “Não há crime quando
a preparação do flagrante pela polícia torna impossível a sua consumação.”
Admite-se, no entanto, a prisão no flagrante esperado, onde a polícia, sendo informada de que um delito será praticado, apenas aguarda e observa a
atuação do agente, esperando o momento certo para realizar a prisão.
2.2.1. Flagrante obrigatório e facultativo.
Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes
deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito. Esta
previsão legal concede a qualquer do povo o direito de emitir ordem de
prisão em flagrante a quem quer que esteja praticando crime. Certamente, esta situação é de pouca utilidade prática, uma vez que o cidadão
comum, sem treinamento policial e desarmado não terá condições de enfrentar um criminoso e ordenar-lhe a prisão. Podemos exemplificar com
os casos de assaltos presenciados por pessoas atônitas, indefesas, que procuram imediatamente esconder-se e fugir daquele ambiente, sem pensar,
nem por um segundo, em reagir e dar ordem de prisão ao bandido.
Quanto às autoridades policiais, é diferente a solução dada pela norma jurídica, que as obriga a tomarem uma atitude diante da prática de
um delito. Ainda que fora do seu expediente normal de trabalho, o policial fica obrigado a agir a fim de impedir a ação criminosa, prendendo em
flagrante o agente do crime.
2.2.2. Auto de prisão em flagrante.
Preso o agente, deverá ele ser apresentado à autoridade policial, que
ouvirá o condutor e no mínimo duas testemunhas que o acompanham
e interrogará o acusado, lavrando-se o auto de prisão em flagrante, que
serão por todos assinados.
São necessárias, pelo menos, duas testemunhas Mas o condutor pode
ser considerado como testemunha para completar o número mínimo.
Não havendo testemunhas, com o condutor deverão assinar o aturo de
prisão pelo menos duas pessoas que tenham testemunhado a apresentação
do preso à autoridade, conhecidas como testemunhas de apresentação.
Não há nulidade na falta de comunicação à família, se o preso não indica
a pessoa a ser comunicada.
Tema Livre
83
A autoridade policial arbitrará a fiança, quando cabível. A nota de
culpa será dada ao preso, assinada pela autoridade policial, no prazo de
24 horas depois da prisão, com o motivo desta, o nome do condutor e o
das testemunhas, da qual passará recibo o preso.
2.3. Prisão preventiva.
Trata-se de prisão provisória decretada pelo juiz em qualquer fase do
inquérito ou da instrução criminal, para garantir a ordem jurídica e social. Exige-se a demonstração do fumus boni juiris e do periculum in
mora, e devem ser preenchidas as condições de admissibilidade. Aqui se
insere a hipótese do pedido de prisão de Dantas, que comentaremos ao
longo desta explanação.
A prisão preventiva é cabível em qualquer fase da investigação policial
ou do processo penal e será decretada pelo juiz, de ofício, no curso da
ação penal, ou a requerimento do Ministério Público, do querelante ou
do assistente, ou por representação da autoridade policial.
A decretação da prisão preventiva será admitida nos seguintes casos:
• nos crimes dolosos punidos com pena privativa de liberdade máxima superior a 4 (quatro) anos;
• se tiver sido condenado por outro crime doloso, em sentença transitada em julgado, salvo se entre a data do cumprimento ou extinção
da pena e a infração posterior tiver decorrido período de tempo
superior a 5 (cinco) anos, computado o período de prova da suspensão ou do livramento condicional, se não ocorrer revogação;
• se o crime envolver violência doméstica e familiar contra a mulher, criança, adolescente, idoso, enfermo ou pessoa com deficiência, para garantir a execução das medidas protetivas de urgência;
• quando houver dúvida sobre a identidade civil da pessoa ou quando esta não fornecer elementos suficientes para esclarecê-la, devendo o preso ser colocado imediatamente em liberdade após a
identificação, salvo se outra hipótese recomendar a manutenção
da medida.
O art. 314 do CPP, modificado pela Lei nº 12.403, de 2011, a prisão
preventiva não poderá ser decretada, se o juiz verificar pelas provas constantes dos autos ter o agente praticado o fato em estado de necessidade,
em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exercício regular de direito.
84
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
A prisão preventiva poderá ser revogada pelo juiz, se, no curso do
processo, ocorrer falta de motivo para sua subsistência, bem como pode
novamente ser decretada, se sobrevierem razões que a justifiquem.
2.3.1. Pressupostos.
Exige a lei prova da existência do crime e indícios suficientes de que o
acusado seja o autor. Quando o crime deixa vestígios, é condição essencial
para a prisão preventiva o exame de corpo de delito ou, na impossibilidade, de prova testemunhal que o supra (arts. 158 e 167 do CPP).
2.3.2. Fundamentos.
A prisão preventiva poderá ser decretada como garantia da ordem
pública, da ordem econômica, por conveniência da instrução criminal,
para assegurar a aplicação da lei penal, quando houver prova da existência
do crime e indício suficiente de autoria e também no caso de descumprimento de qualquer das obrigações impostas por força de outras medidas
cautelares.
Para a imposição da prisão preventiva, como garantia da ordem pública, deve-se considerar a gravidade do crime, sua repercussão social, os antecedentes e a personalidade do agente. Os bons antecedentes, a profissão
definida e a residência fixa não bastam para afastar a prisão preventiva, se
demonstrado o perigo para a ordem pública.
Cabe prisão preventiva para garantir a instrução criminal, como no
caso de acusado que ameaça testemunhas ou vítimas, ou tenta subornar
servidores da Justiça. Neste caso, finda a fase de instrução, será revogada
a prisão preventiva.
Havendo comprovação de que o acusado pretende fugir para evitar a
aplicação da pena, vendendo bens de raiz e contratando passagem para o
exterior, entre outras condutas, admite-se a prisão preventiva para assegurar a aplicação da lei penal.
No caso Daniel Dantas, a formulação do pedido de prisão preventiva
tinha por base a conveniência da instrução criminal e a garantia da aplicação da lei penal, como se pode ler no trecho abaixo, extraído da Medida
Cautelar em Habeas Corpus n.º 95.009-0, São Paulo, impetrada perante
o Supremo Tribunal Federal:
“Fundamenta a ordem de prisão preventiva de Daniel
Valente Dantas como medida de conveniência da instrução
criminal, “...porquanto tudo fará para continuar obstando regular e legítima atuação estatal visando impedir a apuração
dos fatos criminosos”. De outro lado, o Juiz Federal da 6ª
Tema Livre
85
Vara Criminal de São Paulo indica que a constrição preventiva
de liberdade “...está justificada para conveniência da instrução penal e para assegurar a eventual aplicação da lei criminal
dada a flagrante e acintosa cooptação de terceiros para a prática delitiva, desafiando, desse modo, o poder de controle e
repressão das autoridades, revelando a finalidade primeira e
última de se sua atuação espúria, com potencialidade lesiva,
habitualidade atual e prospectiva de sua conduta, caso permaneça em liberdade.” Também, reitera referência ao fato de que
Daniel Valente Dantas adota postura discreta, sendo cauteloso
em ligações telefônicas e troca de e-mails, com isso buscando
frustrar a persecução penal, concluindo que, “...solto, possivelmente continuaria a empreender a prática das atividades delitivas, colocando em sério risco a ordem econômica, a ordem
pública, justificando, assim, a medida.”. Finaliza aduzindo não
ser “...possível olvidar que o requerido detém significativo poder econômico e possui contatos com o exterior, ampliando a
possibilidade de evasão do território nacional, bem ainda porque poderia ocultar vestígios criminosos que ainda se esperam
poder apurar, autorizando, desta feita, a decretação de Prisão
Preventiva também para garantir a eventual aplicação de lei
penal. Ficou claro que coragem e condições para tumultuar a
persecução penal não faltam ao representado”.
Os fundamentos para a decretação da prisão preventiva não podem
ser meras alegações, mas necessitam ser cabalmente demonstradas, competindo ao magistrado examinar a concretude das hipóteses alegadas.
Neste, caso, avaliando as alegações contidas no pedido e na decisão do
juiz de primeiro grau bem como as evidências e as provas efetivamente trazidas aos autos, o Ministro Gilmar Mendes convenceu-se de que
não havia demonstração cabal e inconteste das razões apresentadas para
fundamentar a prisão preventiva, solução essa perfeitamente consentânea
com a lei.
Isto decorre do fato de que a privação da liberdade antes da condenação é uma media excepcional, que só deve ser aplicada em ultima ratio,
quando não houver possibilidade legal e factual de se manter o acusado
em liberdade, sob pena de se comprometer a prestação jurisdicional.
Entendendo o magistrado que não ocorre comprometimento efetivo
e demonstrado da garantia da ordem pública, da ordem econômica, da
instrução criminal ou da aplicação da lei penal, correto será o deferimento de habeas corpus ou o indeferimento do pedido de prisão preventiva,
86
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
a fim de se dar efetividade ao princípio constitucional da presunção de
inocência.
A Lei nº 12.403, de 2011, modificando o Código de Processo Penal,
estabeleceu que, “no caso de descumprimento de qualquer das obrigações impostas, o juiz, de ofício ou mediante requerimento do Ministério
Público, de seu assistente ou do querelante, poderá substituir a medida,
impor outra em cumulação, ou, em último caso, decretar a prisão preventiva” (§ 4o do art. 282, do CPP). Desse modo, o descumprimento
de medida cautelar imposta ao réu poderá resultar em prisão preventiva.
A prisão preventiva, entretanto, só será determinada quando não for
cabível a sua substituição por outra medida cautelar. Essa regra segue o
princípio constitucional de presunção de inocência, utilizando-se a privação de liberdade antes da condenação transitada em julgado como medida excepcional e essencial à garantia do processo.
3. Condições de admissibilidade.
A prisão preventiva somente é admitida nos crimes dolosos punidos
com reclusão. Por exceção, admite-se a prisão preventiva nos crimes dolosos punidos com detenção se o acusado for vadio ou, havendo dúvida
sobre sua identidade, ele não indicar os elementos necessários para esclarecê-la, ou se ficar caracterizada a reincidência. Ocorrendo excludente de
antijuridicidade, como legítima defesa, por exemplo, não será decretada
a prisão preventiva.
A prisão preventiva é decretada pelo juiz de ofício, a requerimento do
Ministério Público, do querelante, ou mediante representação da autoridade policial. Verificada a inexistência de motivo, a prisão preventiva será
revogada, podendo ser novamente decretada se sobrevierem razões que a
justifiquem. Cabe habeas corpus contra a decretação de prisão preventiva.
Da decisão que indeferir prisão preventiva ou revogá-la cabe recurso em
sentido estrito. No caso de revogação, poderá ser impetrado mandado de
segurança para emprestar efeito suspensivo ao recurso.
A jurisprudência fixou o prazo de 81 dias para o encerramento da instrução criminal. Decorrido esse prazo, sem o encerramento da instrução,
a prisão preventiva deve ser revogada, por se constituir em constrangimento ilegal.
Finalmente, ressalte-se que o art. 318 do CPP, com a nova redação
dada pela Lei nº 12.403, de 2011, estabelece que o juiz poderá substituir
a prisão preventiva pela domiciliar, nas seguinte hipóteses:
• maior de 80 (oitenta) anos;
Tema Livre
87
• extremamente debilitado por motivo de doença grave;
• imprescindível aos cuidados especiais de pessoa menor de seis
anos de idade ou com deficiência;
• gestante a partir do sétimo mês de gravidez ou sendo esta de alto
risco.
Nesses casos, por uma questão de política criminal, diante dos aspectos sociais que exigem um tratamento diferenciado, o legislador houve
por bem estabelecer medidas cautelares menos gravosas ao réu.
2.4. Prisão administrativa.
O art. 5º, LXI, da CF dispõe que a prisão administrativa somente pode ser determinada pelo juiz competente. A prisão administrativa
encontrava-se prevista nos arts. 319 e 320 do CPP, aplicada contra os
remissos ou omissos em entrar para os cofres públicos com dinheiro a seu
cargo, para compeli-los a que o façam, foi explicitamente revogada pela
Lei nº 12.403, de 2011. Esses artigos receberam nova redação, na qual
não se inclui mais a prisão administrativa.
2.5. Prisão temporária.
O art. 1º da Lei n.º 7.960/89 dispõe que caberá prisão temporária:
I – quando imprescindível para as investigações do inquérito policial;
III – quando o indiciado não tiver residência fixa ou não fornecer
elementos necessários ao esclarecimento de sua identidade;
III – quando houver fundadas razões, de acordo com qualquer prova
legalmente admitida, de autoria ou participação do indiciado em
homicídio doloso, sequestro ou cárcere privado, roubo, extorsão,
extorsão mediante seqüestro, estupro, atentado violento ao pudor,
rapto violento, epidemia com resultado morte, envenenamento
de água potável ou substância alimentícia ou medicinal qualificado pela morte, quadrilha ou bando, genocídio, tráfico de drogas
(art. 12 da Lei nº 6.368/76) e crimes contra o Sistema Financeiro.
Por força do que dispõe a Lei n.º 8.072, de 1990, caberá também
prisão provisória nos crimes de tortura e terrorismo.
No caso de representação da autoridade policial, o juiz, antes de decidir, ouvirá o Ministério Público. O despacho será proferido em 24 horas, a partir do recebimento da representação ou do requerimento. O
prazo da prisão temporária é de cinco dias, prorrogável por uma única
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
vez, por igual período, em caso de extrema e comprovada necessidade.
Na hipótese de crime hediondo, tráfico ilícito de entorpecentes e drogas
afins, tortura e terrorismo, o prazo será de 30 dias, prorrogável por igual
período em caso de extrema e comprovada necessidade, na forma do que
estabelece o 2º, § 3º, da Lei n.º 8.072, de 1990.
2.6. Prisão por pronúncia.
A prisão por pronúncia resulta de uma sentença de pronúncia, nos
casos de competência do tribunal do júri para os crimes dolosos contra a
vida, tentados ou consumados.
Na forma do que dispõe o art. 413 do CPP, o juiz, fundamentadamente, pronunciará o acusado, se convencido da materialidade do fato e
da existência de indícios suficientes de autoria ou de participação.
Por outro lado, dispõe o art. 414 do mesmo diploma legal que não
se convencendo da materialidade do fato ou da existência de indícios
suficientes de autoria ou de participação, o juiz, fundamentadamente,
impronunciará o acusado.
Além disso, o juiz absolverá, desde logo, o acusado, quando provada a
inexistência do fato, provado não ser ele autor ou partícipe do fato, o fato
não constituir infração penal e quando demonstrada causa de isenção de
pena ou de exclusão do crime.
2.7. Prisão decorrente de sentença penal condenatória recorrível.
Pode também a prisão resultar de sentença penal condenatória recorrível, ou seja, a que ainda não transitou em julgado, e que julgou o réu
culpado, com a resultante imputação de pena privativa de liberdade. Este
também constitui um tipo de prisão provisória, pois decisão proferida
em instância superior poderá reformar a sentença condenatória anterior,
anulando a imposição de pena privativa de liberdade.
O art. 393 do Código de Processo Penal estabelecia, como efeitos
da sentença condenatória recorrível, ser o réu preso ou conservado na
prisão, assim nas infrações inafiançáveis, como nas afiançáveis enquanto
não prestasse fiança. Esse artigo foi revogado pela Lei nº 12.403, de 2011.
O art. 594 do Código de Processo Penal dispunha que “o réu não poderá apelar sem recolher-se à prisão, ou prestar fiança, salvo se for primário e de bons antecedentes, assim, reconhecido na sentença condenatória,
ou condenado por crime de que se livre solto”. Todavia, esse artigo foi
revogado pela Lei n.º 11.719, de 20 de junho de 2008. Essa modificação
coaduna-se dom o entendimento do Pretório Excelso, em cuja Súmula
393 se lê: “Para requerer revisão criminal, o condenado não é obrigado a
recolher-se à prisão.” Nessa mesma linha, a Súmula n.º 347 do colendo
Tema Livre
89
STJ, segundo a qual “o conhecimento de recurso de apelação do réu independe de sua prisão”.
Se a sentença for absolutória e o réu estiver preso, o recurso apresentado pela acusação não impedirá que ele seja imediatamente posto em
liberdade, conforme a dicção do art. 595 do Código de Processo Penal.
3. Conclusão.
De todo o exposto, verificamos que a prisão provisória cumpre um
papel acautelador do julgamento e da aplicação da pena. O seu objetivo
não é aplicar uma punição imediata ao acusado, a fim de que este já comece a pagar pelo crime que lhe imputado, ainda que não tenha sido julgado e condenado. Essa não é a finalidade da lei, quando institui a prisão
provisória. O objetivo desse instituto é tão-somente resguardar a efetiva
aplicação da lei penal, evitando a impunidade que poderia decorrer, por
exemplo, da fuga do réu, da destruição de provas, da intimidação de testemunhas, fatos estes que comprometeriam a eficácia do julgamento ou
da aplicação da pena.
Não se pode utilizar a prisão provisória também como instrumento
aplacador da fúria e da revolta da população, sobretudo diante de crimes
que causa grande comoção popular. Isto até para evitar o cometimento
de injustiças contra inocentes. Em muitas ocasiões, no curso do processo
ou ao seu final, restou comprovado que o criminoso era outro que não o
acusado inicialmente. Por essa razão, a prisão provisória deve ser aplicada
com prudência e cautela, diante do princípio da presunção de inocência.
Não havendo perigo para o regular desenvolvimento do processo,
deve-se esperar a prolação da sentença penal condenatória transitada em
julgado, para que a pena seja devidamente executada.
Até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória, presume-se
a inocência do acusado, como princípio basilar do Estado Democrático
de Direito, tendência do Direito moderno, em substituição ao ultrapassado Estado policialesco.
90
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Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Vítor Hugo de Araújo Almeida
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Mulheres nas forças armadas
brasileiras: situação atual
e perspectivas futuras.
91
1. Introdução
O tema da inserção da mulher nas Forças Armadas brasileiras é assaz
complexo. Isso, porque a discussão envolve direitos e garantias individuais, além da necessidade de se primar pela capacidade combativa das Forças, tendo em vista o papel constitucional de Defesa da Pátria, de garantia
dos Poderes Constituídos e, por iniciativa destes, da lei e da ordem.
Nesse sentido, o presente estudo abordará aspectos jurídicos, nos níveis constitucional, legal e regulamentar, sobre os princípios da igualdade
e da isonomia e sobre a missão constitucional das Forças Armadas. Tocará
também, superficialmente, diplomas internacionais que privilegiam os
mencionados princípios, de adoção universal no Ocidente e no contexto
das Nações Unidas.
Em seguida, será feita rápida análise da presença das mulheres nas
Forças Armadas de outros países, a fim de que se possa dispor de perspectiva comparada do tema.
Na sequência, realizar-se-á um diagnóstico da inserção atual feminina nas Forças Armadas brasileiras, apresentando dados numéricos que
explicitem não só a hodierna composição das Forças em termos de sexo,
mas também que possibilitem concluir acerca da busca feminina pela
ocupação de cargos militares federais, identificando os mais procurados.
Antes de encerrar, será feita uma discussão dos aspectos apresentados
nas seções anteriores. Esse debate permitirá ao leitor obter visão ampliada
acerca da questão e o ambientará para um “pouso suave” na última seção
do presente estudo, de caráter conclusivo. 4
2. Aspectos jurídicos
Antes de se analisar qualquer pormenor no que tange ao tema em
questão, é de todo relevante ler o que a Carta Magna impõe a todos os
brasileiros quanto ao princípio da igualdade:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;
Esse comando constitucional de igualdade é tão caro à República que
foi alçado ao nível de cláusula pétrea, não podendo ser atingido por qualquer proposta tendente a sua abolição (Art. 60, § 4º, CF 1988), tendo
Tema Livre
93
em vista se tratar de um direito individual e fundamental de todos os
brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil.
No mesmo diapasão, é premente destacar alguns dispositivos da
Constituição que potencializam o princípio da igualdade no sistema
constitucional brasileiro:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;[...]
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação. [...]
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que
visem à melhoria de sua condição social:[...]
XXX - proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de
critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;
Pelo visto, depreende-se o que os Constituintes expressaram, nas passagens acima transcritas, o desejo da eliminação de qualquer preconceito
decorrente do sexo na vida dos brasileiros. 5
Não bastasse a previsão constitucional do princípio da igualdade, faz-se
necessária a menção a diplomas internacionais que versam sobre o tema. De
um lado, o art. 1º da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948)
assevera tal isonomia: “Todos os seres humanos nascem livres e iguais em
dignidade e em direitos. Dotados de razão e de consciência, devem agir
uns para com os outros em espírito de fraternidade.” De outro, o art. 1º da
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789) também traz o
mesmo princípio: “Os homens nascem e são livres e iguais em direitos. As
distinções sociais só podem fundar-se na utilidade comum”.
A Resolução n. 1325, de 2000, do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU), por sua vez, abordou a questão da
inserção da mulher em igualdade de direitos com os homens:
O Conselho de Segurança, [...] Apela com urgência aos Estados-Membros
para que assegurem uma representação cada ver maior de mulheres em todos
os níveis de tomada de decisão nas instituições nacionais, regionais e internacionais, bem como nos mecanismos destinados à prevenção, gestão e resolução
de conflitos [...] (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2000).
Percebe-se, pois, que a comunidade internacional encontra-se sensibilizada em relação ao tema da igualdade, máxime no que se refere à
isonomia entre homens e mulheres.
Adentrando, brevemente, o campo doutrinário, tem-se que Mendes,
Coelho e Branco (2009, p. 179) abordam um dos Princípios da Ordem
Política da República Federativa do Brasil, qual seja, o da isonomia. Em
94
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poucas palavras, esse princípio se resumiria em “tratar igualmente os
iguais e desigualmente os desiguais, na medida de sua desigualdade”.
Os renomados autores ainda reforçam a importância do citado princípio,
deixando de tecer grandes diferenciações doutrinárias em relação ao da igualdade. Explicam, ainda, que o Tribunal Constitucional da Alemanha considera o princípio em tela “suprapositivo, anterior ao Estado, e que mesmo se não
constasse do texto constitucional, ainda assim teria de ser respeitado (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 180)”, tamanha sua importância nos
dias atuais. 6 Em contrapartida, a Constituição Federal também nos traz a
missão das Forças Armadas, de uma seriedade imensurável, pois representa a
tutela última da própria existência do Estado Brasileiro e, no limite, da liberdade do povo deste País em face de ameaças externas.
Em contrapartida, a Constituição Federal também nos traz a missão das Forças Armadas, de uma seriedade imensurável, pois representa
a tutela última da própria existência do Estado Brasileiro e, no limite, da
liberdade do povo deste País em face de ameaças externas.
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e
pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
Há que se considerar que o tratamento constitucional dado às questões ligadas à Defesa Nacional é diferenciado, ainda que para isso seja
necessária a relativização de princípios constitucionais dos mais caros e
relevantes. É o caso, por exemplo, da relativização do princípio do direito
à vida que ocorre no art. 5º, XLVII, “a”, que prevê a pena de morte em
caso de guerra declarada.
Quando se conjuga esse comando constitucional às previsões do Código Penal Militar em vigor, percebe-se a seriedade com que o Estado
Brasileiro trata essas questões:
Art. 56. A pena de morte é executada por fuzilamento.
Art. 57. A sentença definitiva de condenação à morte é comunicada, logo
que passe em julgado, ao Presidente da República, e não pode ser executada
senão depois de sete dias após a comunicação.
Parágrafo único. Se a pena é imposta em zona de operações de guerra,
pode ser imediatamente executada, quando o exigir o interesse da ordem e da
disciplina militares. [...]
Traição
Art. 355. Tomar o nacional armas contra o Brasil ou Estado aliado, ou
prestar serviço nas fôrças armadas de nação em guerra contra o Brasil:
Tema Livre
95
Pena - morte, grau máximo; reclusão, de vinte anos, grau mínimo.
Favor ao inimigo
Art. 356. Favorecer ou tentar o nacional favorecer o inimigo, prejudicar
ou tentar prejudicar o bom êxito das operações militares, comprometer ou
tentar comprometer a eficiência militar:
I - empreendendo ou deixando de empreender ação militar; 7 II - entregando ao inimigo ou expondo a perigo dessa consequência navio, aeronave, força ou posição, engenho de guerra motomecanizado, provisões ou
qualquer outro elemento de ação militar;
II - entregando ao inimigo ou expondo a perigo dessa consequência navio,
aeronave, força ou posição, engenho de guerra motomecanizado, provisões ou
qualquer outro elemento de ação militar;
III - perdendo, destruindo, inutilizando, deteriorando ou expondo a perigo
de perda, destruição, inutilização ou deterioração, navio, aeronave, engenho de
guerra motomecanizado, provisões ou qualquer outro elemento de ação militar;
IV - sacrificando ou expondo a perigo de sacrifício força militar;
V - abandonando posição ou deixando de cumprir missão ou ordem:
Pena - morte, grau máximo; reclusão, de vinte anos, grau mínimo.
Ou seja, para se garantir a Defesa da Pátria, até mesmo um princípio
dos mais preciosos em nosso sistema constitucional pode ser relativizado,
o do direito à vida.
Há que se ter em mente também que o Estado Brasileiro impõe uma
série de restrições de direitos aos militares, relativizando, para esse universo,
conquistas sociais também muito preciosas à Nação. Podem ser citadas, como
exemplos: as proibições de sindicalização, de greve, de filiação partidária enquanto na ativa, de exercício de gerência de empresas etc. Reforça-se: todos
esses direitos, bem consolidados em relação à maioria da população brasileira,
não são garantidos aos militares; ao contrário, são-lhes proibidos.
Isso, porque tais autorizações, se concedidas aos militares, poderiam
afetar diretamente a capacidade combativa das Forças ou a estabilidade
democrática do Estado Brasileiro. Assim, percebe-se a diferenciação no
tratamento da Defesa Nacional em face de outras matérias constitucionais. É um dado do problema complexo que ora se enfrenta.
Entretanto, pergunta-se: seria, então, possível flexibilizar-se o princípio constitucional da igualdade em prol de outra previsão implícita na
Carta Magna, qual seja, a da necessidade de manutenção da capacidade
operativa das Forças? E mais: a entrada das mulheres afeta negativamente
essa capacidade? As respostas a esses questionamentos, nos parece, é negativa em ambos os casos, conforme se verá nas linhas que se seguem, vez
que existem outros dados a serem estudados. 8
96
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Dentro ainda da perspectiva jurídica, cabem alguns comentários acerca
do previsto na Estratégia Nacional de Defesa (END)2, em sua última versão de 2012. Tal estratégia buscou planejar a Defesa Nacional para os quatro anos seguintes em torno de três eixos estruturantes, a saber: a organização das Forças, o desenvolvimento da base industrial de defesa brasileira e a
composição de seus efetivos. Quanto a este último, a END assim o define:
2 A Estratégia Nacional de Defesa é um decreto presidencial que condiciona o planejamento da Defesa no âmbito do Executivo Federal. Mais
do que simples orientações governamentais, esse documento legal sinaliza
a toda Administração Pública e aos cidadãos a importância que o Governo tem dado ao tema da Defesa.
O terceiro eixo estruturante versa sobre a composição dos efetivos das Forças
Armadas e, consequentemente, sobre o futuro do Serviço Militar Obrigatório.
Seu propósito é zelar para que as Forças Armadas reproduzam, em sua
composição, a própria Nação – para que elas não sejam uma parte da
Nação, pagas para lutar por conta e em benefício das outras partes. [...]
A Nação Brasileira, com a devida vênia em relação à obviedade da
afirmação, é composta por homens e mulheres. Não há como fazer com
que as Forças reproduzam, em sua composição, a própria Nação, sem que
as mulheres se façam presentes. E isso, em grande medida, já vem sendo
admitido pelas Forças, mesmo impondo algumas reservas de especialidades a serem preenchidas somente por homens. Essas restrições, ainda que
avaliadas como razoáveis num primeiro momento, poderiam ser revistas
sem que houvesse prejuízo à capacidade combativa das Forças Singulares.
Daí a necessidade de se aprofundar a visão de que a seleção para as
Forças deve se basear no desempenho e não no sexo. Aliás, essa tendência
já se encontra expressa na Diretriz de número 13 da END:
Desenvolver o repertório de práticas e de capacitações operacionais dos
combatentes, para atender aos requisitos de monitoramento/controle, mobilidade e presença.
Cada homem e mulher a serviço das Forças Armadas há de dispor
de três ordens de meios e de habilitações.
Em primeiro lugar, cada combatente deve contar com meios e habilitações
para atuar em rede, não só com outros combatentes e contingentes de sua própria Força, mas também com combatentes e contingentes das outras Forças. [...]
Em segundo lugar, cada combatente deve dispor de tecnologias e de conhecimentos que permitam aplicar, em qualquer região em conflito, terrestre ou
marítimo, o imperativo de mobilidade. [...]
Em terceiro lugar, cada combatente deve ser treinado para abordar o combate de modo a atenuar as formas rígidas e tradicionais de comando e controTema Livre
97
le, em prol da flexibilidade, da adaptabilidade, da audácia e da surpresa no
campo de batalha. [...]
O “combatente” a que a END se refere na diretriz acima destacada
pode ser um homem ou uma mulher, não importa. O que está em jogo é
a sua capacidade de combater, a qual será medida, caso a caso, na situação
concreta e não genericamente com argumentos teóricos, em grande parte,
com fundamento em visões estereotipadas e, por vezes, preconceituosas
do segmento feminino.
O Secretário de Defesa do Reino Unido, Michael Fallon, em fins do
ano passado, assim descreveu a forma como vê a participação das mulheres nas Forças Armadas Britânicas:
“As funções em nossas forças armadas deveriam ser determinadas
pela habilidade, não pelo gênero. Eu espero que, amparados por estudos
sobre nossos regimes de treinamento e equipamentos, nós possamos permitir às
mulheres acesso às funções combatentes em 2016. Esse é um sinal ainda mais
profundo de nosso comprometimento em maximizar nossos talentos num ano
que já viu a Marinha Real empregar suas primeiras mulheres submarinistas e duas outras chegarem aos mais altos cargos antes alcançados na
Força Aérea Real” (SISTERS, 2014, p.1, tradução e grifos nossos).
Como se vê, as Forças Britânicas estão, gradativamente, garantindo a
inclusão das mulheres com base em critérios de desempenho e não de sexo.
Como conclusões parciais desta seção, pode-se afirmar:
- o princípio da igualdade ou da isonomia deve ser privilegiado em
nosso sistema jurídico em função de sua expressa previsão constitucional, embora, como todo princípio, não tenha eficácia absoluta,
podendo ser relativizado quando confrontado com outros princípios
constitucionais; 10 - a Constituição Federal apresenta as missões básicas das Forças Armadas, de grande relevância para a própria sobrevivência do Estado Brasileiro, que poderá ser mais bem cumprida com
a presença crescente do segmento feminino em suas fileiras;
- a Constituição Federal apresenta as missões básicas das Forças Armadas, de grande relevância para a própria sobrevivência do Estado Brasileiro, que poderá ser mais bem cumprida com a presença
crescente do segmento feminino em suas fileiras;
- a Estratégia Nacional de Defesa faz menção, no eixo estruturante da
composição dos efetivos das Forças, à necessidade de que a Nação esteja
representada na Marinha, no Exército e na Aeronáutica. Isso só ocorrerá se a mulher estiver cada vez mais presente no ambiente castrense; e
98
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- à Nação, o que importa é o desempenho em combate dos integrantes de suas Forças; o sexo do combatente bem treinando e
eficaz, quando combatendo, é irrelevante3.
3 É claro que há consequências administrativas de várias ordens, mas
que serão, com toda certeza, gerenciadas pelas Forças, de modo a permitir
o aproveitamento completo dos benefícios reais da incorporação crescente das mulheres em suas fileiras, inclusive em funções combatentes.
4 Alguns países da OTAN mantêm restrições mínimas no que se refere à entrada das mulheres em certos nichos combatentes, como as Forças
Especiais ou os blindados. Entretanto, das leituras realizadas para a consecução deste estudo, restou configurada a tendência a que tais barreiras
se tornem cada vez mais tênues ou inexistentes com o passar do tempo. O
foco da seleção estará no desempenho e não no sexo.
3. Presença de mulheres em forças armadas estrangeiras
A seguir, apresenta-se o efetivo de mulheres nas Forças Armadas de países da OTAN no ano de 2000. Nesses países, não pode haver distinção de
acesso aos cargos combatentes e não combatentes, por imposição da própria
OTAN4. Mulheres nas Forças Armadas nos países membros da OTAN.
da
País membro Início
Incorpoda OTAN
ração
% em relação ao total
das Forças Armadas
do país em 2000.
Total em 2000
Alemanha
2000
2,8
5.263
Bélgica
1977
7,6
3.202
Canadá
1951
11,4
6.558
Dinamarca
1946
5,0
863
Espanha
1988
5,8
6.462
Estados Unidos
1970
14,0
198.452
França
1951
8,5
27.516
Grécia
1979
3,8
6.155
Holanda
1988
8,0
4.170
Hungria
1996
9,6
3.017
Itália
2000
0,1
438
Luxemburgo
1987
0,6
47
Noruega
1985
3,2
1.152
Polônia
1999
0,1
277
Tema Livre
99
Paulo César Ribeiro Lima
Consultor Legislativo da Área XII Recursos Minerais, Hídricos e Energéticos
Concessão ou Partilha,
qual é o melhor regime
para o pré-Sal?
Tema Livre
101
Resumo
O Projeto de Lei nº 6.726, de 2013, de autoria do
ilustre Deputado Mendonça Filho, na prática, extingue
o regime de partilha de produção no Pré-Sal e em áreas
estratégicas. Assim, o Brasil passaria a ter apenas o regime
de concessão. Em países importadores, com baixa relação
entre reservas e consumo e onde o risco exploratório
é alto, justifica-se o regime de concessão. No entanto,
os países exportadores, com grandes reservas e onde o
risco exploratório é baixo, é comum a adoção do regime
de partilha de produção, do monopólio e da prestação
de serviço. Entre os 15 países maiores exportadores de
petróleo, apenas o Canadá utiliza o regime de concessão.
Países exportadores de petróleo privilegiam a ação do
Estado, com forte atuação das empresas estatais. No
regime de concessão do Brasil, introduzido pela Lei nº
9.478/1997, confere-se ao concessionário a propriedade
do petróleo e do gás natural, após extraídos. No regime
de partilha de produção, introduzido no Brasil pela
Lei nº 12.351/2010, aplicável à área do Pré-Sal e a
áreas estratégicas, a propriedade do petróleo e do gás
natural é do Estado. Em caso de descoberta comercial,
o contratado adquire o direito à apropriação do custo
em óleo, do volume da produção correspondente aos
royalties devidos, bem como de parcela do excedente
em óleo, que é a parcela da produção a ser repartida
entre a União e o contratado. A descoberta da província
do Pré-Sal mudou, de fato, a geopolítica do petróleo
do Brasil. De acordo com o último Plano Decenal de
Expansão de Energia – PDE, em 2023, o Brasil deverá
estar produzindo próximo de 5 milhões de barris por
dia de petróleo.
Desse modo, o Brasil poderá colocar 2,4 milhões de
barris de petróleo por dia no mercado internacional,
com grande impacto nos preços. Nesse cenário, o
regime de partilha de produção ou de serviço, no qual o
Estado define o ritmo de produção, são, tecnicamente,
mais indicados que o regime de concessão.
Palavras-chave
Petróleo, exploração, regime, contratual, concessão,
partilha, Estado.
102
Abstract
Abstract: The Bill 6.726/2013, authored by Deputy
Mendonça Filho, finishes production sharing agreement in Pre-Salt and other strategic areas. Brazil
would have just the concession regime for all areas. In
oil importing countries, with low relation reserves to
consumption and high exploratory risks, the concession
regime could be recommended. However, in oil exporting countries, with large reserves and low exploratory
risks, it is common to adopt state monopoly, production sharing and service contracts. Among 15 top oil
exporters, only Canada applies the concession regime.
Oil exporting countries give major importance on
government role, with high participation of national
oil companies. Under Brazil’s concession regime, established by Law 9.478/1997, the oil is owned by the
concessionary, after extraction. Under production sharing contracts, established by Law 12.351/2010, the
oil belongs to State. In case of a commercial discovery,
the hired company has the right for cost and royalties recovery and a share of the total production. The
Pre-Sal province has changed the Brazil’s geopolitical
role. According to last government energy plan, Brazil
must produce 5 million barrels a day in 2023. So, the
country might place 2.4 million barrels a day at the
international oil market, with great impact on prices.
In this scenario, production sharing or service regimes
are technically more suitable than concession regime.
Keywords
Oil, exploration, regime, contracts, concession, production sharing, State.
Tema Livre
103
1. Introdução
O Projeto de Lei nº 6.726, de 2013, de autoria do ilustre Deputado
Mendonça Filho, na prática, extingue o regime de partilha de produção no
Pré-Sal e em áreas estratégicas. Assim, o Brasil passaria a ter apenas o regime
de concessão.
Os tipos de regime de exploração e produção de petróleo variam muito
em razão de como os lucros são divididos e de como os custos são tratados.
Em geral, o grau de conhecimento acerca das possíveis reservas, dos seus volumes recuperáveis, dos custos de produção e a curva de preços futuros do petróleo são fundamentais na definição do regime de contratação a ser utilizado.
Os regimes mais utilizados no mundo para contratação de empresas estatais
ou privadas são: concessão, partilha de produção, joint venture e serviços.
O regime de concessão é normalmente adotado em casos onde ocorre
inadequado conhecimento da área, uma vez que, antes das licitações, as
atividades exploratórias e as investigações sísmicas tendem a ser reduzidas. Se isso ocorrer, o Estado corre o risco de não maximizar seu retorno.
Além disso, nesse regime o Estado tem muita dificuldade em controlar o ritmo de produção. Como pode haver grandes diferenças entre os
objetivos do Estado e do concessionário, principalmente no caso de países
exportadores, a extração pode não atender ao interesse público.
2. Aspectos conceituais
No regime de partilha de produção, a propriedade do petróleo é do
Estado, mas, ao mesmo tempo, permite-se que as empresas gerenciem e
operem as instalações de produção de um determinado campo. As empresas assumem todos os riscos e ficam com uma parcela do chamado
excedente em óleo (profit oil), no caso de descobertas comerciais.
Normalmente, não há aporte de recurso do Estado para os investimentos. Entretanto, as empresas têm o direito de recuperar seus custos
tanto de investimentos quanto de operação e manutenção. Os custos de
investimento são recuperados ao longo de um determinado número de
anos e os custos de operação e manutenção são recuperados, geralmente,
no ano em que eles ocorrem.
É importante destacar que é muito comum no regime de partilha de
produção o estabelecimento de um limite para a recuperação do chamado
custo em óleo (cost oil). Desse modo, garante-se uma receita para o Estado, independentemente dos custos de produção, já no início.
Em países importadores, com baixa relação entre reservas e consumo
e onde o risco exploratório é alto, predomina o regime de concessão, com
pagamento de royalties e, eventualmente, outras compensações com base
Tema Livre
105
no lucro. Países importadores, como os Estados Unidos, utilizam o regime de concessão na plataforma continental. No entanto, a exportação é,
praticamente, proibida nesse país.
Nos países exportadores, com grandes reservas e onde o risco exploratório é baixo, é comum a adoção do regime de partilha de produção, de
monopólio e de serviço. Os países exportadores, tais como Arábia Saudita, Rússia e Noruega, não priorizam o regime de concessão, pois privilegiam a ação do Estado, com forte atuação das empresas estatais. Na
Noruega, prevalece o regime de joint venture e na Rússia, o de partilha
de produção. Na Arábia Saudita, tem-se o monopólio, exercido por uma
empresa integralmente do Estado, sem ações em bolsa.
3. Bases legais dos regimes de concessão e partilha
O regime de concessão no Brasil foi introduzido pela Lei nº 9.478,
de 6 de agosto de 1997, com o fim do monopólio exercido pela Petrobras. Nos termos dessa Lei, a concessão implica, para o concessionário, a
obrigação de explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir
petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, após extraídos.
Esse regime prevê, além do bônus de assinatura, o pagamento de duas
compensações financeiras: royalties e participação especial. Os royalties
correspondem de 5% a 10% do valor da produção. Nos casos de grande
volume de produção ou de grande rentabilidade, os concessionários são
obrigados a pagar a participação especial, cuja maior alíquota no País é
31,71%, aplicada no campo de Roncador.
A participação especial é aplicada sobre a receita bruta da produção,
deduzidos os royalties, os investimentos na exploração, os custos operacionais e a depreciação. Seus recursos são destinados a órgão da administração direta da União, aos Estados produtores ou confrontantes com a
plataforma continental onde ocorrer a produção e aos Municípios produtores ou confrontantes. No regime de concessão adotado no Brasil, o
custo das empresas é totalmente recuperado por elas, antes de se dividir a
receita líquida por meio da participação especial.
A Lei nº 9.478/1997, em vigor, estabelece regras que promovem uma
grande concentração, em poucos Estados e Municípios, da arrecadação
de royalties e participação especial relativos às áreas concedidas.
O percentual de 30% da parcela dos royalties de 5% do valor da produção atribuído aos Municípios confrontantes e respectivas áreas geoeconômicas é partilhado nos termos da Lei nº 7.525, de 22 de julho de 1986.
Cabe aos Estados e Municípios confrontantes uma grande parcela
tanto dos royalties quanto da participação especial. No caso da participa-
106
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
ção especial, essa parcela chega a 50%. Ao Fundo Especial, que destina
parcela apenas dos royalties a todos os Estados e Municípios, segundo
critérios do FPE e FPM, cabe uma parcela de apenas 7,5% e 10%.
O regime de partilha de produção foi introduzido no Brasil pela Lei
nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Para os fins dessa Lei, partilha de
produção é o regime de exploração e produção de petróleo e gás natural no
qual o contratado exerce, por sua conta e risco, as atividades de exploração,
avaliação, desenvolvimento e produção e, em caso de descoberta comercial,
adquire o direito à apropriação do custo em óleo, do volume da produção
correspondente aos royalties devidos, bem como de parcela do excedente
em óleo, na proporção, condições e prazos estabelecidos em contrato.
Nos termos da Lei nº 12.351/2010, excedente em óleo é a parcela da
produção a ser repartida entre a União e o contratado, segundo critérios
definidos em contrato, resultante da diferença entre o volume total da
produção e as parcelas relativas ao custo em óleo e aos royalties devidos.
Em Libra, única área licitada sob o regime de partilha, estima-se que a
União receberá um excedente em óleo médio de 41,65%.
O regime de partilha de produção é aplicável à área do Pré-Sal e áreas
estratégicas. Nos termos da Lei nº 12.351/2010, a Petrobras será, como
único operador, responsável pela condução e execução, direta ou indireta,
de todas as atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento, produção e desativação das instalações de exploração e produção.
O bônus de assinatura é um valor fixado pela União, a ser pago no ato
da celebração e nos termos do respectivo contrato de partilha de produção.
A gestão dos contratos de partilha de produção caberá à empresa Pré-Sal
Petróleo S.A. – PPSA, cuja criação foi autorizada pela Lei nº 12.304/2010.
A Petrobras será a operadora, sendo-lhe assegurada uma participação
mínima de 30% no consórcio por ela constituído com o vencedor da licitação para a exploração e produção em regime de partilha de produção.
A PPSA integrará o consórcio como representante dos interesses da
União no contrato de partilha de produção. A administração do consórcio caberá a um comitê operacional, que será composto por representantes da PPSA e dos demais consorciados. Essa empresa pública indicará a
metade dos integrantes do comitê operacional, inclusive o seu presidente,
que terá poder de veto e voto de qualidade.
A Lei nº 12.351/2010, além de introduzir o regime de partilha de
produção, dispõe sobre a criação do Fundo Social, cuja finalidade é constituir fonte de recursos para o desenvolvimento social e regional, na forma de programas e projetos nas áreas de combate à pobreza e de desenvolvimento da educação, da cultura, do esporte, da saúde pública, da ciência
Tema Livre
107
e tecnologia, do meio ambiente e de mitigação e adaptação às mudanças
climáticas. Os recursos do Fundo Social destinados aos programas e projetos devem observar critérios de redução das desigualdades regionais.
A alíquota de royalties de 15% do valor da produção e os critérios de
distribuição do regime de partilha de produção foram estabelecidos pela
Lei nº 12.734/2012. Quando a produção ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva, os royalties
terão a seguinte distribuição:
− 22% para os Estados confrontantes;
− 5% para os Municípios confrontantes;
− 2% para os Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo, gás natural e outro hidrocarboneto fluido,
na forma e critérios estabelecidos pela ANP;
− 24,5% para constituição de Fundo Especial, a ser distribuído entre Estados e o Distrito Federal, cujo rateio obedecerá às mesmas
regras do rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE, de que trata o art. 159 da Constituição;
− 24,5% para constituição de Fundo Especial, a ser distribuído
entre os Municípios, cujo rateio obedecerá às mesmas regras do
rateio do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, de que
trata o art. 159 da Constituição;
− 22% para a União, a ser destinado ao Fundo Social, deduzidas as
parcelas destinadas aos órgãos específicos da Administração Direta da União, nos termos do regulamento do Poder Executivo.
Observa-se, então, que no regime de partilha de produção a alíquota
de royalties de 15% é 50% maior que a alíquota mais alta do regime de
concessão que é de 10%. Além disso, 49% dos royalties são destinados
a todos os Estados e Municípios do País. Importa registrar, ainda, que o
excedente em óleo da União em Libra, estimado em 41,65%, é maior
que a alíquota mais alta de participação especial de 31,71%, aplicável ao
campo de Roncador.
Também é importante destacar que a Lei nº 12.734/2012 teve seus
critérios de distribuição impugnados por liminar da Ministra Cármen
Lúcia do Supremo Tribunal Federal. Dessa forma, não existe lei em vigor
que estabeleça como os royalties arrecadados sob o regime de partilha de
produção serão distribuídos.
108
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
4. Importância do petróleo e do Pré-Sal
Importa acrescentar que o petróleo não é uma mercadoria qualquer e não
existe substituto. Cerca de 90% do transporte mundial de carga e de pessoas
são realizados por derivados de petróleo. Além disso, o petróleo é matéria-prima para a produção de produtos petroquímicos e fertilizantes nitrogenados.
As empresas estatais também dominam a produção de petróleo no
mundo. De acordo com o Banco Mundial, as empresas petrolíferas estatais respondiam, em 2010, por 75% da produção mundial e 90% das
reservas provadas. Das 21 maiores produtoras, apenas três são privadas.
A descoberta da província do Pré-Sal mudou a geopolítica do petróleo do Brasil. Considerando o que já foi descoberto, pode-se dobrar a
produção e a reserva num futuro próximo. Os reservatórios de petróleo,
na Bacia de Santos, são muito mais espessos que os da Bacia de Campos.
Assim, o volume de petróleo na Bacia de Santos é gigantesco.
Se a Petrobras não fosse estatal, talvez não tivesse sido perfurado o primeiro poço do Pré-Sal, em Parati, que custou cerca de US$ 250 milhões.
É pouco provável que uma empresa privada corresse o risco de investir
esse valor em uma perfuração sem uma sísmica adequada. Na época, a
sísmica não conseguia “enxergar bem” abaixo da “camada de sal”.
Em Lula, Búzios e Libra, campos já descobertos no Pré-Sal, os volumes recuperáveis são da ordem de 10 bilhões de barris em cada um deles.
Só essas três áreas são cerca de duas vezes maiores do que as reservas atuais. Estava previsto a Petrobras sair de uma produção de petróleo de 2,1
milhões de barris de petróleo por dia, em 2014, para 4,2 milhões de barris
por dia, em 2020. Se forem computadas as parceiras e outras empresas
que produzem petróleo no Brasil, em 2020, a produção nacional seria da
ordem de 5 milhões de barris de petróleo por dia.
Com as Refinarias Premium I e Premium II, o Brasil chegaria a uma
capacidade de refino de 3,2 milhões de barris por dia. Haveria, então, um
excedente de 1,8 milhão de barris por dia para exportação. Sem essas duas
refinarias, até 2023, a capacidade de refino seria de 2,6 milhões de barris
de petróleo por dia. Se ocorrer isso, o Brasil poderá colocar no mercado 2,4
milhões de barris de petróleo por dia, com grande impacto nos preços.
A atual Diretora de Exploração e Produção da Petrobras, Sra. Solange
Guedes, em palestra na Offshore Technology Conference em Houston
em maio de 2015, afirmou que, apesar de nem todos os poços previstos para os sistemas de produção atuais na província do Pré-Sal estarem
conectados, os custos estão caindo. Segundo ela, o custo de extração no
Pré-Sal é de US$ 9,1 por barril, abaixo da média da empresa, de US$
14,6 por barril, e da média das empresas do setor, de US$ 15 por barril.
Tema Livre
109
O custo de extração da Petrobras é aproximadamente 39% menor que o
custo médio das outras empresas.
Dessa forma, nessa província existem todas as condições para não se
utilizar o regime de concessão: baixo risco exploratório, baixíssimo custo
de extração e petróleo a ser exportado. Nesse cenário, o regime de partilha
de produção, de joint venture ou de serviço são, tecnicamente, mais adequados que o regime de concessão.
Ressalte-se, por fim, que o Brasil deverá ser formador de preços no
mercado internacional. Nesse cenário, é imprescindível que o Estado defina o ritmo da produção, não as empresas privadas.
5. Controle das reservas e da produção
Por ser um dos principais recursos naturais da humanidade, o petróleo vem motivando conflitos militares desde a 1ª Guerra Mundial. Para
evitar que interesses privados se sobreponham ao interesse público, é comum que as empresas estatais detenham as reservas e exerçam o controle
da produção, principalmente nos países exportadores.
Conforme mostrado na Figura 5.1, as empresas estatais são as grandes
detentoras das reservas mundiais (Thurber, 2012).
Figura 5.1 Acesso das empresas às reservas de petróleo e gás
As empresas estatais também dominam a produção de petróleo no
mundo. De acordo com o Banco Mundial, as empresas petrolíferas estatais respondiam, em 2010, por 75% da produção mundial e 90% das reservas provadas (Silvana, 2011). A Tabela 5.1 mostra as maiores empresas
produtores de petróleo e gás natural do mundo (Helmun, 2015). Das 21
maiores produtoras, apenas seis são privadas.
110
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Tabela 5.1 Maiores empresas produtoras de petróleo e gás natural
6. Regimes adotados pelos países exportadores
A exportação de 2,4 milhões de barris por dia colocaria o Brasil entre
os principais exportadores mundiais, conforme mostrado na Tabela 6.1,
que apresenta os principais exportadores mundiais de petróleo e os regimes utilizados. Entre os quinze maiores exportadores, somente o Canadá
utiliza o regime de concessão. Uma parcela de 99% do petróleo exportado por esse país vai para os Estados Unidos; é como se o Canadá fizesse
parte do próprio mercado americano.
Tema Livre
111
Tabela 6.1 Maiores exportadores de petróleo e regime utilizado
País
Regime
Produção
de petróleo
(barris por dia)
01/01/20141
1
Arábia Saudita
Monopólio da Saudi Aramco (Empresa
pública)
6.880.000
2
Rússia
Partilha de produção (maiores
descobertas)
4.720.000
3
Irã
Empresa pública e prestação de
serviços
2.445.000
4
Iraque
Partilha de produção (misto)
2.390.000
5
Nigéria
Partilha de produção (misto)
2.341.000
6
Emirados
Árabes
Empresas públicas (misto)
2.142.000
7
Angola
Partilha de produção
1.928.000
8
Venezuela
Joint venture com empresa pública
1.645.000
9
Noruega
Joint venture com empresa pública
(principais áreas)
1.602.000
10
Canadá
Concessão
1.576.000
11
México
Misto (primeira licitação após o fim do
monopólio da empresa pública Pemex
foi sob partilha de produção)
1.460.000
12
Cazaquistão
Partilha de produção (misto)
1.406.000
13
Kuwait
Monopólio (com parceria)
1.395.000
14
Qatar
Partilha de produção (misto)
1.389.000
15
Líbia
Partilha de produção
1.378.000
Conforme mostrado na Tabela 6.1, nos países exportadores, predomina o regime de partilha de produção e o controle do Estado.
112
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
7. Conclusões
No regime de concessão do Brasil, o Estado não tem, de fato, controle
sobre a curva de produção. O produto da lavra é do concessionário e a
única restrição à exportação, por exemplo, é o atendimento ao mercado
interno de derivados. Isso, contudo, pode ser garantido com derivados
importados.
Para um país com potencial para se tornar um dos maiores exportadores de petróleo do mundo, com grandes reservas, baixíssimo custo
exploratório e baixo custo de extração, não faz sentido, tecnicamente, a
utilização desse regime.
No Brasil, especialmente no Pré-Sal e em áreas estratégicas, não se
deve adotar o regime de concessão, pois é baixo o risco exploratório, é
baixíssimo o custo de extração e o petróleo excedente ao consumo nacional deverá ser exportado, devendo o País ser formador de preços no
mercado internacional.
Nesse cenário, é imprescindível que o ritmo de produção seja definido
pelo Estado, não pelas empresas contratadas. No atual cenário nacional,
o regime de partilha de produção é, tecnicamente, mais adequado que o
regime de concessão.
BIBLIOGRAFIA
HELMUN, CHRISTOPHER. Forbes. Março de 2015.
MME – MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA. Nota sobre o
Pré-sal e o campo de Libra. Publicação: 21/10/2013.
THURBER, MARK. NOCs and the Global Oil Market: Should
We Worry? Energy Seminar, 2012. Program on Energy and Sustainable Development (PESD), Stanford University.
TORDO, SILVANA. National oil companies and value creation.
World Bank, Working Paper nº 218, 2011.
Tema Livre
113
Sala de Visitas
Consciência Política e
Principios para a ação
Ronaldo Poletti
D. MariaI, a louca?
Bruno Cerqueira
Sala de Visitas
115
Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Ronaldo Rebello de Britto Poletti
Professor de Direito da Universidade de Brasília. Aposentado.
Consciência política e
princípios para a ação.
117
Consciência política e
princípios para a ação.
Ronaldo Rebello de Britto Poletti
A ideologia pode ser um mal, quando cega ou despojada de crítica,
mas, às vezes, é necessária para sustentar uma luta para impedir a hegemonia de concepções adversas fundadas em vulgatas políticas e filosóficas.
No entanto, atendendo aos que não aceitam por dogmática uma linha de conduta ideológica, podemos substituí-la por uma tentativa de
conscientização doutrinária para a ação política, aderindo a valores formalizados em princípios.
1. Visão espiritual do universo e do homem, concebido como pessoa,
pleno de dignidade, sujeito de direitos e fonte de todos os valores.
Valorização do homem situado na família, nas comunidades religiosas, no trabalho, nos clubes culturais e de lazer, na cidade, no
país e no mundo. Rejeição a todos os materialismos e relativismos.
2. Liberdade pessoal, condicionada pelo direito e sem prejuízo da
coletividade e da liberdade dos outros. Liberdade de religião, de
crenças, de manifestação de pensamento, de imprensa.
3. Família, formada pelo matrimônio do homem e da mulher, como
fundamento da república.
4. Defesa dos direitos humanos, a partir do direito à vida, em todas
as suas manifestações, desde a concepção, bem como a uma existência digna.
5. Estado Democrático de Direito, com o governo das leis e não dos
homens, com o objetivo de transformar-se em Estado de Justiça,
com a inclusão de todos na participação no processo social, econômico e político.
6. Igualdade da lei e perante a lei, sem concessões à ideia de um socialismo estatal ou ao assistencialismo e providencialismo. Igualdade de oportunidades e conquistada pelo esforço do trabalho e
pela movimentação da própria sociedade. Distribuição da riqueza
nacional na concreção de serviços da educação, saúde, saneamento, transporte, segurança e judiciários.
Sala de Visitas
119
7. Democracia representativa e participativa. Representação lastreada nos partidos políticos autênticos, como programas definidos
e claros na execução das políticas públicas. Participação do povo
nos partidos e nas decisões dos governantes. Governo do povo, a
partir dos municípios.
8. Defesa da livre iniciativa e do mercado, como meios indispensáveis
para a garantia da liberdade e da igualdade, com a ressalva de eventuais fundamentos materialistas, individualistas e economicistas,
9. Aprimoramento da representação e dos mecanismos eleitorais
(partidos, sistema distrital ou misto, possibilidade de revogação
de mandatos, fidelidade partidária).
10. Educação como direito de todos e dever do Estado. Ensino fundamental custeado pela União, pelos Estados e pelos Municípios. Distinção entre a Universidade e as Escolas isoladas de ensino superior.
Todas autônomas, sendo a Universidade sem qualquer vínculo com
o governo ou com a empresa, os quais, apenas indiretamente poderão beneficiar-se dos estudos e pesquisas acadêmicas. Em ambas, a
formação superior profissional, apenas com o acréscimo universitário dos estudos das humanidades e da interdisciplinaridade.
11.Prioridade pelo ensino técnico profissionalizante e pela possibilidade de complemento cultural pela extensão universitária.
12.Poder Judiciário independente e subordinado à lei interpretada
conforme os princípios do Direito, sem possibilidade de julgamento contrários a ela.
13.Reatar os laços éticos entre os brasileiros.
14.Discussão das políticas públicas e temas programáticos, condicionados pela conjuntura (políticas comercial, agrícola, agrária,
industrial, financeira, ecológica, infraestrutura, logística, transporte, saneamento)
Esses princípios merecem um desdobramento para discussão e pauta
para uma ação fundada em bases doutrinárias.
As nossas concepções políticas e jurídicas, pessoais e existenciais, sociais e religiosas, dependem da filosofia de vida por nós adotada.
Tudo o que nós pensamos depende de uma visão do mundo, de uma
cosmovisão ou mundividência.
Essa condição evidencia-se no tocante ao Direito.
120
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Uma visão materialista do universo, da vida, da história e do homem,
conduz necessariamente a conceitos decorrentes de conjunturas materiais
e economicistas, sem qualquer perspectiva espiritual acerca do destino
além da existência terrena. Tal materialismo, certo ou errado, exclui a
religiosidade do ser humano.
Não entremos na discussão religiosa. Muito menos na crítica marxista, para não sermos injustos com Marx em ponto tão sensível como
é este, porque o marxismo, como exacerbação do humanismo, contém
elementos que, por vias transversas, exalta a liberdade do homem na sua
relação com a natureza, embora revele a tragédia das gerações frustradas
pela não realização revolucionária. Elas restam sem saída. Meras sementes
de um futuro incerto e mesmo improvável.
A postura espiritualista oferece um ideário otimista na medida em
que acena com uma salvação derradeira, a qual conforta as agruras da
injustiça dos homens e da sua perversidade.
O que parece estar presente na visão espiritualista do mundo reside na
ideia de pessoa, a qual não é de igual maneira aceita pelos materialistas em
geral, ateus, agnósticos, racionalistas radicais, positivistas, partidários de um
radicalismo laicista inadmissível em nossa contemporaneidade ocidental.
Um ponto parece visível. Para quem considera o vínculo cultural
inafastável entre as instituições políticas-jurídicas e a Religião (Fustel de
Coulanges escreveu um livro para demonstrar que todos os institutos jurídicos têm origem religiosa), o fundamento constitucional da dignidade
da pessoa humana constitui a adesão a um princípio revestido de espiritualidade, tendo em vista que a ideia de pessoa provém do Judaísmo
e do Cristianismo, presente nele o Logos grego. Daí que o homem se
faz pessoa, criado por Deus como sua imagem e semelhança, dotado de
dignidade e sujeito de direitos, senhor da história e de seu destino, responsável pela sua liberdade.
Em face disso, os direitos humanos são concebidos de maneira diferente conforme for o autor do discurso. Bobbio, bem na sua linha,
sustenta que isso não tem importância, relevante seria apenas a eficácia
dos direitos declarados. No entanto, para os adeptos do materialismo a
referência à pessoa humana implica tão somente a sua inserção social e a
perspectiva de sua formação para a vida no Estado e sua conscientização
como integrante de uma classe, visando sua redenção pela revolução.
Uma nota distintiva, do ponto de vista da repercussão prática, está no
direito à vida. Embora haja exceções, os materialistas, marxistas ou liberais, são permissivos em relação ao aborto, abominam o ensino religioso,
retiram do matrimônio sua sacralidade e seu fundamento republicano,
Sala de Visitas
121
desconsideram a família tradicional, vendo nela a expressão de uma sociedade marcada pela economia e pela propriedade burguesa dos bens de
produção (a verdadeira família existiria depois da revolução!).
Outros pontos poderiam ser considerados, como, por exemplo, a visão da dependência do Direito em face da Economia, quando na verdade
o fato econômico, quando qualificado pela norma jurídica, passa a ser
influenciado por ela em uma relação dialética de complementariedade.
Na filosofia da história, é possível uma crítica a diversas posições,
dentre elas a do maniqueísmo marxista.
A história e o direito estão presentes nas diversas filosofias que explicam o homem e sua trajetória. Ser imprevisível, o homem é o senhor de
seu próprio destino. Até no determinismo marxista, o ser humano exerce
a sua liberdade criadora, dada a uma concepção, neste ponto, não muito
distante da religião judaica cristã. Enquanto esta proclama o mandamento
do “crescei, multiplicai-vos e dominai o mundo”, no materialismo dialético
confere-se ao homem a iniciativa da transformação da natureza, com a qual
ele se confunde, para lograr a sua libertação. Isso talvez explique o diálogo
entre cristãos e marxistas, no século XX, sobretudo depois da guerra mundial, sob a pressão de uma política antagônica, que, no fundo não se travava
entre o capitalismo e o socialismo, mas entre o Cristianismo e a heresia marxista. Há um elucidativo texto de Nicolas Berdiaeff: “O marxismo é mais
contrário ao Cristianismo do que ao capitalismo, pois deriva inteiramente
daquele; está contaminado pelo seu espírito...Na realidade, o socialismo
marxista intenta substituir o Cristianismo. Tem suas pretensões religiosas,
detesta a religião e pretende reelaborá-la. É a rebelião do reino terrestre e
humano contra o reino de Deus, o reino celestial.” Enquanto a Igreja faz
sérias restrições aos fundamentos do capitalismo e de seus excessos, Marx e
Engels não apenas se alimentaram dos economistas ingleses como fizeram
no manifesto comunista os maiores elogios ao regime capitalista, como instrumento de produção, de transformação e unificação do mundo.
O diálogo marxista-cristão foi travado tanto no plano da convergência como no de uma oposição radical. Jacques Maritain, logo depois da
guerra, admitindo a colaboração de todos, incluindo os comunistas, para
a reconstrução da Europa. Especulou-se, ainda, que a Igreja romana começava a mover-se para ocupar espaço na hipótese de um triunfo comunista, até porque a resistência soviética não era mais forte do que a oposta
a Roma pela Igreja Ortodoxa russa. Afinal, a Igreja está sempre preocupada com a liberdade religiosa, condição de sua existência, convencida,
ainda, que as portas do inferno não prevalecerão contra ela.
122
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Não obstante, as condenações teóricas do marxismo pelas encíclicas
papais, podia-se justificar o diálogo convergente pela Gaudium et Spes
do Vaticano II. O diálogo marxista-cristão foi travado tanto no plano da
convergência como no de uma oposição radical. Exemplo de diálogo convergente está Garaudy. Ele era importante membro do Comitê Central
do Partido Comunista Francês e andou escrevendo na imprensa católica.
Essa convergência teve a sua exacerbação e seu produto final na Teologia da Libertação, para não citar a enigmática colaboração no texto
do manifesto da Ação Popular (AP), de nítida inspiração leninista. Os
teólogos da “libertação” não são marxistas, mas assumem alguns dos postulados de Marx: a dialética da história, o progresso como resultante da
luta, prioridade da práxis e etc.
Não demorou para que a Teologia da Libertação fosse objeto de sérias
restrições pelo Vaticano, como consequência lógica, agora, do diálogo da
divergência radical. O humanismo marxista é ateu; a religião, uma alienação; inconcebível a ideia de pessoa e, portanto, dos direitos humanos.
Apesar de a religião ter os seus pecados e certo “deus” precisar morrer,
como anunciou Nietzsche, e a teologia da morte de deus explica, a reação
contra a contaminação do Cristianismo pelo marxismo foi e, ainda é, tem
sido muito grande.
O Cristianismo, como uma grande revolução em face do mundo anterior, contém elementos de todas as civilizações que o precederam.
O Brasil é um dos derradeiros países a dar relevo ao pensamento marxista no meio acadêmico, ainda mais nos cursos jurídicos, apesar de que,
para Marx, o Direito é mera consequência das relações de produção presentes na infraestrutura econômica. O marxismo oferece uma ideia do homem, senhor de si e da história, plenamente livre, construindo uma sociedade sem opressão ou qualquer domínio, humanizando a natureza e a si
próprio. Importa, assim, transformar o mundo, não pensá-lo. No entanto,
a experiência redundou em um colossal desastre. Representou a mais terrível ilusão, um fracasso na execução do seu programa político. Resultou
em uma tirania originada da concepção da ditadura do proletariado, sem
qualquer perspectiva de sua superação. Ao contrário de afastar o Estado (o
mesmo de Hegel e do capitalismo), foi exacerbação de seus defeitos. Gerou
uma nova classe de burocratas e integrantes do aparelho policial. Tornou
inviável uma declaração de direitos em conformidade com as conquistas
ocidentais. Adotou um planejamento de alto custo, sem a colaboração das
forças espontâneas da economia. Foi condição para crimes contra a humanidade. Exportou a teoria e a prática de uma revolução mundial que, além
de causar grandes males, não se realizou nem ajudou ao desenvolvimento
Sala de Visitas
123
dos povos. Sua teoria da mais-valia foi superada pela evolução capitalista.
No lugar do socialismo, impôs o capitalismo de Estado e a brutalidade do
comunismo de guerra ou de caserna. Evidenciou o equívoco de seu fundamento científico, uma vez que a revolução se deu em país agrícola e não
como uma consequência do capitalismo industrial.
A revolução tecnológica e eletrônica, a cibernética, a robótica, a informática, destruíram as últimas aparências científicas do marxismo. As
máquinas cada vez mais ocupam o lugar do homem no processo de domínio e transformação do mundo. O trabalho já não é a mediação necessária
entre o homem e a natureza. A máquina o substituiu, tirando a base das
alienações econômica e social. Superada a civilização do trabalho, iniciou-se a da técnica. Os males do homem não decorrem das estruturas sociais
ou econômicas, mas da própria vontade.
O materialismo dialético é obscuro porque o seu processo supõe o
homem enquanto princípio oposto à matéria para se realizar. Ora, ou o
homem é também matéria e não há dialética, ou o homem não se reduz
à matéria e a dialética não é materialista.
A ética marxista afirma o homem como valor absoluto, contra as
opressões, as alienações, porém não reconhece a existência de valores absolutos que sustentariam tal afirmação. Uma ética só pode ter sentido se
guiada por valores intertemporais, permanentes e históricos, que valham
por si sós, independentemente das circunstâncias. Valores que resultam
apenas do processo histórico não bastam para fundamentar uma ética
humana. Se o homem não existe como valor, senão ao termo do processo histórico da produção, ele não pode ser salvo. Deveríamos, então,
bendizer os que, escravizando o homem, criaram as condições dialéticas
necessárias à sua libertação. Se o homem, porém, pode tomar consciência
de suas alienações é porque tem consciência e é livre, e as alienações não
são o que Marx pretendia que fossem. Se a história é um processo que
caminha para a libertação final por intermédio da luta de classes, então
podemos concluir que no dia em que o comunismo se realizar a história
termina, porque desapareceria a luta de classes, a força motora do processo do materialismo histórico. Se a salvação se verifica apenas no fim
da história, qual o destino de todos aqueles que viveram, lutaram e trabalharam para esse triunfo antes da chegada do fim? O paraíso marxista é
destinado a alguns privilegiados. O marxismo, pretendendo lutar contra
todos os privilégios, é o sistema que, se verdadeiro, garantiria o maior de
todos os privilégios: a salvação reservada e dada de presente a alguns que
nada fizeram para merecê-la.
124
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Um desdobramento necessário dessa crítica em razão da qual se intenta
fundamentar os princípios adotados na linha de conduta, consiste na separação entre Direito e Ideologia. O Direito não pode ser ideológico, sob pena de
um ceticismo condenável a propósito de sua universalidade como conceito.
Se, como dizem alguns, o Direito é, invariavelmente, uma expressão do poder
de uma classe dominante ou reflexo das relações de produção, a sua mutabilidade condicionada impedirá a sua ideia universal, a de ser uma unidade na
diversidade, algo comum a todos os tempos e a todos os lugares. Digamos
que o conceito de Direito é problemático e difícil, porque afinal tanto o Direito Natural como o Direito Positivo mudam conforme as épocas em que o
último se concretiza ou o primeiro é concebido.
O Direito Natural varia conforme seja a nossa visão da natureza e
inserção nela de normas de comportamento e da consequência de sua violação. Parece claro nos “Diálogos” de Platão que os sofistas ironizavam o
Direito Natural, onde triunfaria o mais forte e o mais esperto, até mesmo
a fraude e atos recrimináveis, desde que não descobertos. Já em Sócrates
e em Sófocles (no famoso diálogo entre Antígona e Creonte), o Direito
Natural provém da divindade. Em seguida, aparece o Direito Natural no
estoicismo e no Direito Romano, culminando no racionalismo humano
de Santo Tomás e na Razão universal da modernidade
O Direito positivo, à toda evidência, também tem variado no tempo
e no espaço.
Ocorre que, além de vários elementos necessários nas categorias jurídicas, há uma permanência na busca incessante da justiça em dar a cada
um o seu ius. Não devemos, outrossim, afastar os princípios gerais do
Direito construídos pelo homem na história, por intermédio da doutrina
dos juristas e da experiência política.
Admitir a visão ideológica do Direito implicaria posição cética e, pior
do que isso, uma postura totalitária a depender da hegemonia revolucionária, como, por exemplo, na proposta da “ditadura do proletariado”,
onde o Direito seria posto pelo Poder eventual, tal como ocorreria na
“ditadura da burguesia”, no capitalismo. Tal circunstância impediria um
conceito universal do Direito.
No entanto, a questão da ideologia oferece outra face para a reflexão,
agora do prisma político.
De um lado, é verdade que a ideologia pode ser cega, um mal, quando
instrumento de domínio das consciências, sem possibilidade de crítica, fundada, por exemplo, na vulgata marxista inventada por Stalin e divulgada no
Brasil, a tal ponto que os seus títeres abandonaram o verdadeiro marxismo.
Sala de Visitas
125
No entanto, no plano da ação é de todo conveniente formalizar a
adesão a valores e princípios.
Russell Kirk, em A Politica da Prudência, faz severas críticas à ideia
ideológica. Trata-se de uma reação conservadora ao ataque devastador de
uma esquerda ideológica deletéria, porém algo aplicável ao ambiente político dos Estados Unidos da América. Aqui, o problema consiste em como
enfrentar a onda ideológica dos adversários, sempre massificada, uniforme,
adestrada como os ursos de um circo, bloco sem liberdade, centralismo
doutrinário, acrítico, cego aos princípios éticos e fiel ao valor dos fins mesmo com meios abomináveis. Daí a insistência em uma Linha de Conduta, como instrumento para enfrentar os ideólogos e os seus marionetes do
outro lado, todos bonecos a repetir no colo de um ventríloquo os jargões
monótonos da ideologia vulgarizada do marxismo em extinção.
Pessoa. religião e direito
O homem concebido como pessoa, pleno de dignidade, sujeito de
direitos, há de ser valorizado na sua situação concreta, na família, no
trabalho, na cidade, no país e no mundo. O homem, feito à imagem e
semelhança de Deus, é, portanto, uma pessoa, dotada de dignidade que
deve ser respeitada em todos os aspectos de sua existência. O ser humano
é multifacetado, dotado de razão e vontade livres, considerado em sua
concreção histórica. Nele estão todas as ambiguidades. É capaz de gestos
de amor e das maiores torpezas. Deve ser visto sob todos os ângulos de
um ser racional, livre, dotado de vontade, trabalhador, social, ser econômico, esteta e lúdico, religioso, um ser axiológico (que age em função de
valores). Rejeitados devem ser, para o efeito de uma visão completa do
homem, todos os reducionismos, como o econômico, o cívico, o consumidor, o racial, o geográfico e assim por diante. O homem somente pode
ser visto na sua integralidade e situado nos seus círculos de vida (a família,
a rua, o bairro, a cidade, o trabalho, o sindicato, a escola, os clubes culturais e de lazer). O homem: uma unidade substancial de uma dualidade
consubstancial; síntese de necessidades e aspirações consoante à sua natureza física, à sensibilidade estética, ao poder da razão, à força imaginativa, à capacidade volitiva, à índole social, à vocação divina. O homem é,
também, um ser vocacionado à cultura, como homo sapiens, um homo
cognoscens. Tenhamos presente que todo o Direito foi feito por causa do
homem, como há dois mil anos proclamou o jurista Hermogeniano.
A ideia de pessoa está impregnada de religiosidade. Admitir a dignidade
da pessoa tem como consequência admitir o homem como um ser religioso.
126
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Assim, quando a Constituição proclama que a República Federativa
do Brasil tem como fundamento a dignidade da pessoa humana (Art. 1º,
III), ela está impregnando todo o ordenamento jurídico e a sua interpretação possível. Não abala, certamente, a laicidade do Estado, porém
asssume, neste ponto, uma posição que não se restringe, tão somente,
a um desdobramento de direitos proclamados como expressão de uma
cidadania política ou de conscientização futura do homem cidadão. A
Lei Maior, sem desprezar os ateus e agnósticos, todos titulares de direitos
“pessoais”, está aderindo a um íter histórico da nacionalidade brasileira e
de um população que é, em expressiva maioria, religiosa na multiplicidade e variedade dos credos.
A Constituição, aliás, consagra a ideia de pessoa na declaração de direitos, na referência a Deus no preâmbulo; na liberdade de crença e culto;
na assistência religiosa às Forças Armadas e aos estabelecimentos de internação coletiva; na proteção à vida com toda a dignidade; no casamento
religioso com efeitos civis; no ensino religioso de matrícula facultativa; na
valoração da família; na preservação da cultura, a qual na história revela
forte presença das religiões.
Não há como deixar de compreender a ideia de pessoa como derivada da religião e cultura judaicas cristãs. O homem feito à imagem e
semelhança de Deus, sendo que, no Cristianismo, Deus se fez homem e
habitou entre nós. Tal humanismo, a toda evidência, não se compatibiliza
com qualquer exacerbação materialista.
O homem é um ser livre e sua liberdade pode ser condicionada pelo
Direito, sem prejuízo da coletividade e da liberdade dos outros.
O Direito é a disciplina da liberdade do homem, está impregnado
de valores e a pessoa humana é o valor-fonte de todos os valores. Daí
afirmar-se que ou o homem é livre e a liberdade existe ou o Direito será
uma mera fantasia.
Na concepção espiritual do universo físico e do mundo do homem
está presente a idéia de Deus ou, pelo menos, de um mistério de um
princípio criador.
A adesão a esta idéia afasta todos os materialismos, como os que estão
presentes, em diferentes medidas, nos fundamentos de algumas correntes
do liberalismo e do marxismo. Essa rejeição implica a de todos os relativismo filosóficos, em face da existência da verdade,
A vida não pode ser compreendida sem a religião.
Não se afasta, aqui, o ecumenismo religioso. Todas as religiões, incluindo as desaparecidas na história, têm pontos em comum.
O Direito e a Religião têm origem na Cultura.
Sala de Visitas
127
Em nosso Ocidente Cultural, o Cristianismo representa a grande síntese tanto das civilizações do Oriente (a mesopotâmica, a judaica, a egípcia) como as do Ocidente (Grécia, Roma).
Nesse sentido, não temos como nos separar da nossa Cultura, que é
judaica, grega, romana, latina, cristã, enriquecida pelo embate com todas
as outras, como a dos povos bárbaros e, na América Latina, com os ingredientes indígenas e africanos, sem esquecer o islamismo crescente.
Essa Cultura Ocidental tem sido vitoriosa em todos os confrontos
com as outras, o que não exclui que essas possam acrescentar-lhe elementos que não lhe desnaturam.
A visão da Política depende da idéia que temos do mundo (nossa cosmovisão) e do homem nele situado.
O ecumenismo religioso impõe um diálogo e uma aliança das forças
espirituais.
No caso do Cristianismo, a unidade deve ser buscada pela oração
comum e por um diálogo permanente, sem que isso acarrete qualquer
concessão em matéria de fé e de tradição.
Da visão espiritual do mundo decorre, também, a nossa filosofia da
história.
A história é construída pelo homem, com seus aspectos negativos e
positivos.
Deus age na história por intermédio do homem, que Dele recebeu
a possibilidade de optar pela liberdade, passando a ser responsável pelos
seus atos. As mazelas do mundo foram decorrência da ação humana e por
isso podem pelo homem serem sanadas. A história não pode ser explicada
por fases. O homem de hoje não é superior ao homem de ontem, tanto
individual como socialmente. O que há é apenas o desenvolvimento da
técnica, no cumprimento da ordem bíblica: - crescei, multiplicai-vos e
dominai o mundo. O único fim da história possível é oferecido pela religião na sua perspectiva escatológica. Todos os determinismos são afastados. Nenhuma política ou revolução levará a um paraíso terrestre.
Da visão espiritual do mundo, decorrem, também, nossas concepções
metafísicas, incluindo a nossa compreensão sobre o ser e todos os entes.
E a discussão a respeito dos mistérios da vida. Certo de que não há filosofia sobre o nada. A Cultura consiste em uma criação humana acrescida
à natureza, integrada não somente pela razão, mas também pelos mitos
imemoriais. Tudo decorrente de um quadro de possibilidades oferecido ao
homem pela divindade, dotado de grande expressão espiritual e repleto de
hierofanias e revelador de cosmogonias referidas a uma teogonia. Em face
128
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
disso, afirma-se a origem religiosa da Cultura, bem como os grandes legados do Ocidente Cultural: o Logos, a Idéia de Pessoa, o Direito Romano.
A relação da Religião com o Direito não reside apenas na origem cultural comum, mas, também, nos ordenamentos jurídicos, mesmo nos dos
Estados laicos, como o brasileiro. Na Constituição brasileira são exemplos a
referência a Deus no preâmbulo, a liberdade de culto, a assistência religiosa
às Forças Armadas e aos estabelecimentos de internação coletiva, o casamento religioso com efeitos civis, o ensino religioso na escola fundamental
e, sobretudo, na adoção do princípio da dignidade da pessoa humana.
Liberalismo. comunismo. livre iniciativa. mercado. capitalismo. estado. economia. liberdade. igualdade
Um dos problemas da resistência às formas deletérias do marxismo-leninismo-gramscianismo-bolivarianismo, na mescla incoerente e diabólica do “socialismo do século 21”, lastreado nas ideias do século 19 com
os jargões da década de 50 do século passado, reside na adoção do pensamento liberal, que pode ser útil para o combate, mas que suscita algumas
questões graves.
O liberalismo e o neoliberalismo oferecem dificuldades se considerarmos a sua vinculação com o capitalismo, o qual, não obstante muitas
virtudes, é capaz, também, de ensejar injustiças reais na vida social.
Nunca é demais lembrar, que Marx e Engels no Manifesto Comunista de 1848 se derramaram em elogios à realização burguesa no tocante
à produção econômica e ao intercâmbio entre os povos (globalização?).
Explica-se a afirmativa de que o marxismo nasce do socialismo francês,
da filosofia alemã (Hegel de ponta cabeça pelo materialismo de Feurbach)
e dos economistas ingleses (Adam Schmitt, Malthus e David Ricardo),
todos eles vinculados ao capitalismo.
Liberalismo econômico e marxismo são faces de uma única moeda,
embora do ponto de vista político o liberalismo tenha se renovado para
criar um sistema que tem resistido e aprimorado, chamado pela contemporaneidade de “democracia”.
Além disso, o capitalismo pelo livre mercado tem gerado um inédito
desenvolvimento, o qual, por sua vez, proporciona uma maior distribuição de bens, na direção de uma igualdade social, que os regimes socialistas
jamais alcançaram.
O marxismo é mais fácil de ser refutado, sob o ângulo do tema em
pauta, pois o homem não é fruto da sociedade, mas esta é por ele criada. O homem e a sua história não são condicionados pela economia. A
formação da mente humana é muito mais complexa do que a explicação
Sala de Visitas
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oferecida pelo materialismo histórico ou dialético. Basta ver a manifestação artística da humanidade e verificaremos que ela transcende a idéia
de domínio econômico por uma classe. Como compreender Bach, Beethoven, Wagner, Mahler, Schostacovitch, como expressões das relações
da produção? A arte não seria transcendente a esses elementos materiais?
Não seria universal, projetada para todos os tempos e lugares?
Quanto ao liberalismo, há aspectos positivos e negativos. Convém
aproveitar as conquistas liberais e desprezar os seus aspectos materialistas e
individualistas. Podemos exaltar os pontos favoráveis do capitalismo, a livre
iniciativa, a produtividade do sistema, a via mais eficaz para a equidade
social, a necessidade de sua existência como forma de limitar a extensão do
poder político do Estado. No entanto, convém rejeitar a mentalidade individualista e burguesa, o domínio político do capital, a usura desenfreada.
Tais aspectos de via dupla, favoráveis e desfavoráveis, se aplicam à
visão liberal abstrata de um contrato social, base das explicações políticas
e jurídicas, bem como para a concreção do Direito e das decisões judiciais. E mais: toda a problemática liberal da representação política há de
renovar-se e aprimorar-se, sob pena de desaparecer.
Nesse contexto, na necessidade de uma oposição às posições visivelmente alinhadas com o eixo do mal da América Latina, não se há de descartar a Doutrina Social Cristã, tendo em vista que o grande embate ocidental no século XX não foi entre o capitalismo e o socialismo marxista,
mas entre o marxismo (sem prejuízo das coincidências) e o cristianismo.
Seria a maneira de expurgar os aspectos negativos do individualismo,
do liberalismo político e do capitalismo, construindo uma base doutrinária sólida, sem qualquer concessão aos materialismos marxista, capitalista
e liberal, sobretudo nas suas exacerbações desumanas.
Para deter o avanço irresponsável da política brasileira no sentido de
uma mal concebida transformação (ideias do século 19, jargões da década
de 50 do século passado, manipulação de textos de Bolívar e exaltação de
Cuba dos Castros, apesar de seu desastre evidente), impõe-se uma postura
necessária na defesa da livre iniciativa e do mercado, como meios indispensáveis para a garantia da liberdade e da igualdade.
Na verdade, na conjuntura de nossos dias, é possível pensar em uma
revolução social que faça prevalecer o Trabalho sobre o Capital, sem extinguir este último, nem torná-lo aliado das nefastas intenções governistas
em torno do eixo do mal existente na América Latina.
Um dos pontos fundamentais da postura política a adotar-se consiste,
de um lado em não fazer concessões economicistas, materialistas e individualistas, quase sempre presentes no capitalismo, e de outro, admitir
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os méritos da livre iniciativa e do mercado, tanto do prisma da produção de bens e serviços, como, também, instrumentos indispensáveis para
a garantia da liberdade e de eficácia significativa para alcançarmos uma
igualdade possível.
Parece claro que onde há maior desenvolvimento, a distribuição dos
bens e serviços é mais efetiva, não se configurando, como alguns previam,
a acumulação de capital em prejuízo da igualdade social.
Quanto à produção e não obstante a veemente crítica ao capitalismo, o
Manifesto do Partido Comunista de 1848 (Marx e Engels) ressalta que “A
burguesia...criou as forças produtivas mais numerosas e mais colossais que
todas as gerações passadas em conjunto. A subjugação das forças da natureza,
as máquinas, a aplicação da química à indústria e à agricultura, a navegação
a vapor, as estradas de ferro, o telégrafo elétrico, a exploração de continentes
inteiros, a canalização dos rios, populações inteiras brotando na terra como
por encanto – que século anterior teria suspeitado que semelhantes forças
produtivas estivessem adormecidas no seio do trabalho social?”
O capitalismo com todos os seus defeitos e problemas tem ensejado
um progresso material capaz de proporcionar uma igualdade relativa no
usufruir dos bens materiais, como atestam os países mais desenvolvidos.
Certo que o Capital não deve prevalecer sobre o Trabalho, mas ter
com ele uma relação de complementaridade. Além disso, o Capital sempre exerce uma função de equilíbrio no tocante às diversas manifestações
do Poder Político. Tal circunstância pode evitar expansões do autoritarismo. No entanto, não há o Capital de sobrepor-se às fontes democráticas
do poder governamental situadas no povo.
Assim, o capitalismo há de submeter-se ao bem comum e seus abusos
devem ser reprovados tanto como o comunismo marxista, pelo seu economicismo materialista. Nunca é demais lembrar que o fracasso soviético,
previsto por muitos, foi explicado pela circunstância de que, longe daquele
regime ser socialista, o sistema era na verdade um capitalismo de Estado.
Assim sendo, não há qualquer ambiguidade na posição de compatibilizar os ideais de liberdade e igualdade com o mercado, a livre iniciativa, a
propriedade privada, a empresa. A economia livre, devidamente regulada
pelo Direito, está a serviço da liberdade e do desenvolvimento integral e
solidário do homem e da sociedade.
Nessa linha, considere-se a relevância do direito de propriedade, condicionada à sua função social. O direito de propriedade somente assumiu o
caráter absoluto na Revolução Francesa. O Código Napoleão era chamado
de Código da Propriedade. Ela não era considerada como um Direito Natural, a não ser a partir de Tomás de Aquino e, mesmo assim, como expresSala de Visitas
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são da coletividade. A Revolução Soviética, por paradoxal que seja, acabou
por consagrar a inevitabilidade da propriedade burguesa de bens de consumo pessoal, pois a desapropriação dos meios de produção não resultou na
supressão da posse individual de determinados bens de uso personalíssimo
De igual maneira como é criticável o liberalismo político, em razão
sobretudo dos problemas da representação, se há de louvá-lo sob o prisma
do capitalismo.
Dentro da dicotomia “capitalismo – socialismo” ou “economia de
mercado – planejamento total em nome da igualdade coletivista”, a conciliação entre os tópicos parece impossível. De um lado o liberalismo
clássico e, de outro, o socialismo, sob a chancela marxista, garantido pela
“ditadura do proletariado” ou pelo “governo do povo inteiro”, fase de
transição para a o fim do Estado, a “idade de ouro” do governo dos homens e das coisas por si sós.
Não parece haver outro socialismo, salvo o chamado “democrático”,
reduzido não a uma estrutura, sim a um programa de governo de realização problemática.
A dialética do tema poderia ficar no Estado versus Economia.
Restrinjamos a expressão “capitalismo” à economia industrial, caracterizada pela propriedade privada e pelo mercado livre, em uma sociedade
marcada pela autonomia das instituições econômicas e de seus grupos
dirigentes dentro do quadro social e político.
As instituições econômicas favorecem o desenvolvimento de uma democracia ativa, no sentido liberal, garantindo o pluralismo e gerando um
equilíbrio social indispensável.
A direção da economia pelo Estado representa uma antítese do capitalismo, pois quando estiver sob o controle estatal (fascismo ou coletivismo
socialista) não se consegue fugir do grande equívoco do patrimonialismo
assistencialista. Na verdade a luta se dá entre o sistema estatal e o econômico. A economia precede o Estado moderno. Quais os limites do Estado
em seu avanço político na administração da economia? Isso não indicaria
uma dose maior de Direito estatal (≠ Direito Público, que é o do povo)
e um menosprezo pelo Direito Privado? Não foi sem razão que um jurista fascista qualificou o Direito Privado como uma “porcaria”. O Estado
intervencionista, mesmo contido pelas leis, será sempre o antípoda do
Estado puro de Direito.
Os economistas e filósofos dos séculos 18 e 19 interpretavam a sociedade capitalista como de alienação, de injustiça, de miséria e opressão.
Assim viu Marx a sociedade de seu tempo, embora distinguisse o capitalismo (regime jurídico da apropriação privada do capital) do regime da
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produção mecânica da revolução industrial. O marxismo, porém, vê o
operário, no capitalismo, como um simples acessório da máquina, instrumento de servidão, enquanto no comunismo a própria máquina se
transformaria em meio de libertação.
A visão marxista não vingou na história. A evolução da sociedade
industrial caminhou para a igualdade e para a liberdade, alcançadas não
pela revolução, mas pelo capitalismo. Proporcionou-se um estatuto político com garantias dos direitos, uma classe média forte, o fim dos privilégios, uma expressiva mobilidade social, o desaparecimento do domínio
do homem pelo homem, em face da automação da indústria. O elemento cibernético parece valer também para o Estado, cujo governo já não
absorve o pluralismo e as autonomias do grupos, independentes todos,
graças ao avanço da técnica.
A sociedade industrial, pelo seu alto grau de produção e de consumo,
permite, em termos de quantidade e qualidade, a padronização dos anseios e a concreção da igualdade possível.
Do estado de direito ao estado de justiça
O Estado Moderno, como realidade política, começou a nascer no
fim da Idade Média, adquirindo sua forma e características (nacionalidade, territorialidade, soberania) no Renascimento, tendo como seu principal teórico, Nicolau Maquiavel. O genial funcionário florentino foi um
fervoroso democrata e republicano. Falava ao povo, fingindo estar se dirigindo ao príncipe. Adotou como modelo a república romana, fazendo
elogios à sua democracia.
O Estado, no entanto, nasceu absoluto, isto é, o soberano (rei-príncipe) estava livre das leis (princeps legibus [ab] solutos). Com as revoluções
americana, inglesa, francesa, fundadas no racionalismo iluminista, surgiu
o Estado de Direito, vale dizer o governo das leis e não dos homens. Pela
formulação da hipótese do contrato social, criaram-se os direitos individuais, espécie de reserva dos contratantes, preservando-se para si “esferas
de proteção”, onde não seria permitido ao governo penetrar. Criou-se,
assim, a chamada “liberdade dos modernos” por oposição a dos “antigos”,
que implicava a participação política e não a proteção diante do poder.
Com o Estado de Direito, a soberania começou a ser abalada, porque,
não sendo o poder incontrastável de fixar as competências (o exercício do
poder pelo príncipe-soberano), tal como explicada pelo seu principal teórico (Jean Bodin), passou a ser limitada pelo direito, ainda que se considere a
limitação produto do próprio Estado. O que os revolucionários tentaram,
e não conseguiram, foi substituir o soberano-rei pelo soberano-povo (RousSala de Visitas
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seau). Foram derrotados pela idéia da “representação” ficta, abstrata, mera
técnica para sustentar-se uma presumida vontade nacional presente na lei
(Sieyès, Que é o terceiro estado?). O triunfo do liberalismo, governo dos
representantes contra a democracia (o governo do povo), gerou problemas
insolúveis. Não se pode, todavia, deixar de reconhecer o mérito dos liberais no esforço para afastar os obstáculos que impediram o liberalismo, na
origem, de ser democrata, implantando mecanismos “atenuadores”, como
a representação e a fidelidade partidárias, o alargamento do sufrágio (não
apenas os proprietários e os contribuintes votam), a votação majoritária
nos distritos, a possibilidade da “revogação” do mandato representativo, as
técnicas-disfarce do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular das leis.
Ao lado desse problema crucial da representação em termos liberais,
o Estado de Direito foi, originariamente, concebido com a única função
de produzir o direito. A administração reduzida à “polícia” (o Estado policial, no sentido de agir tão-somente quando necessário). Não demorou
para que este Estado do “deixai fazer, deixai passar, que o mundo vai por
si só”, revelasse a sua ineficiência. Não resistiu à crítica, que pode ser resumida na frase de Lacordaire: “entre o fraco e o forte, o patrão e o operário,
o rico e o pobre, é a liberdade que escraviza e é o direito que liberta”. Nasce então, o Estado social, que alguns cunharam de social-democracia, que
se revelou totalitário e autocrata em muitas de suas políticas. Por isso,
agora, usamos a expressão “democracia social”, que persegue os fins sociais da igualdade possível, sem prejuízo das liberdades e direitos. Ainda
é pouco, não basta o Estado de Direito da democracia social. Impõe-se o
Estado de justiça, não apenas no cumprimento de sua obrigação jurisdicional, declarando a vontade da lei na solução dos conflitos de interesses,
pré-ordenados, mas possibilitando uma distribuição dos bens e da riqueza
a todos os jurisdicionados, de maneira equânime e proporcional à participação de todos no processo produtivo.
A ideia de Estado de Direito parece fácil de explicar. O Estado nacional, moderno, territorial, soberano, nasceu absoluto. “O Estado sou eu”,
diria o rei. “Eu sou o governo e o povo é constituído por meus súditos”.
“Meu é o território”.
Tentou-se, então, retirar a soberania do rei para transferi-la para o povo.
Não deu muito certo. A soberania ficou com o Estado e o seu governo com
os representantes, digamos, da “nação”. De qualquer maneira, pelo menos
teoricamente, o governo deixou de ser dos homens para ser o das leis.
A proposta de Marx e de Engels, subscrita por Lênin, foi uma crítica ao Estado de Direito. Não estavam totalmente errados. No Estado
Nacional Moderno, não há lugar para o povo. No entanto, eles erraram
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na equação. No capitalismo, haveria uma ditadura da burguesia, a classe
dominante. O proletariado deveria conscientizar-se da sua condição de
classe dominada, alienada e explorada, apesar de ser a maioria e vender a
força de seu trabalho. O Direito do Estado burguês seria, apenas, o instrumento de domínio. Propuseram uma revolução: substituir a ditadura
da burguesia pela do proletariado, implantando-se o socialismo, fase necessária para o comunismo. A palavra “ditadura”, objeto de preconceito,
não pegou bem. Tempos depois, os comunistas soviéticos criaram a expressão “governo do povo inteiro”, a qual ajuda a entender que no Estado
Moderno não há “soberania popular”. Lênin dizia que era por pouco
tempo. O Estado extinguir-se-ia, resolvida a luta de classes. Sabemos que
aconteceu contrário: o Estado ficou maior, mais forte e opressivo.
Em tempos recentes, construiu-se a ideia da identidade do Direito
com o Estado, que seria o Direito em si, subjetivamente considerado. Ao
lado disso, propagou-se que onde houver sociedade, haverá o Direito.
Isso seria correto? Em qualquer sociedade há Direito? Há Direito contra o Direito? Na Máfia, por exemplo, ou nas outras sociedades criminosas, como o MST? Nos regimes totalitários?
Por isso, acrescentou-se à expressão “Estado de Direito” o atributo
“Democrático”.
Se é possível a Democracia dentro do Estado regido, de maneira pura,
pelos princípios da representação liberal, é uma outra questão.
Agora, o que se reivindica é mais do que um Estado Democrático de
Direito, porém a sua transformação em Estado de Justiça, com a inclusão
de todos no processo social, econômico e político.
Enquanto não superar-se o Estado nacional no Mundo, para um sistema supranacional, é preciso considerar o Estado como um meio. Nada
de algo como a suprema realização do Espírito (Hegel), como um instrumento da luta de classes (Lênin), ou como uma imanência no próprio
homem (fascismo), pois somente o a pessoa humana é um fim em si.
Para a criação do Estado de Justiça, temos duas linhas conciliáveis: a
democracia social e os valores sociais e culturais do Cristianismo.
A Democracia social (= socialismo liberal ou liberalismo social) + desenvolvimento político, social, econômico, sem prejuízo das conquistas do
liberalismo, dos direitos individuais, intentando atenuar as sofridas desigualdades, decorrentes da distribuição da riqueza = Democracia política,
social e econômica. Para tanto, impõe-se uma resistência às formas materialistas da política: o capitalismo individualista e o socialismo coletivista.
A “democracia social” não deve ser confundida com a expressão “social democracia” do marxismo.
Sala de Visitas
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Dois valores são imprescindíveis para implantar o Estado de Justiça: a
crença na humanização da política e a dignidade da pessoa.
Reflexões sobre a democracia (I)
O primeiro problema da democracia está no seu próprio nome, que é
de grande extensão, a julgar por todos quantos se intitulam democratas.
A acepção imediata é a da democracia política: o governo do povo.
No entanto, ela não se revela apenas por esse sentido. Está condicionada
a aspectos sociais e econômicos. A democracia há de ser política, social
e econômica. Acrescente-se a esses três elementos o prisma jurídico do
governo não dos homens, mas das leis determinadas pelo povo.
Que é o povo? Não é a população, nem o conjunto de cidadãos, embora o respeito à cidadania esteja intrínseca à definição democrática. A
cidadania, contudo, não deve ser confundida com o direito de votar e ser
votado, de peticionar ou de opinar, de participar de comícios e passeatas.
Tais faculdades expressam direitos públicos subjetivos relevantes e oponíveis contra o Estado, porém são fórmulas liberais insuficientes. O homem
é mais do que cidadão, que no liberalismo não passa do homem cívico.
O ser humano será sempre mais do que as abstrações, a carteira de identidade, o título de eleitor, o alistamento, o discurso na praça. Seus direitos
não dependem das declarações, mas decorrem da sua natureza.
Que é o povo? O único conceito de povo na Antiguidade vem expresso por Cícero e foi recepcionado e aprimorado por Santo Agostinho
e Santo Tomás: são todos associados em torno de interesses comuns e de
um consenso sobre o Direito. Ora, graves desigualdades sociais e econômicas inviabilizam tanto a comunhão de interesses como a do Direito,
tornando impossível a existência do povo do ponto de vista jurídico.
A democracia é o governo do povo, não dos seus representantes. Só
haverá democracia se houver povo e este ditar as leis (Rousseau) e der a
última palavra sobre o Direito (cf. Direito Romano, a Lei das XII Tábuas). A democracia indireta é uma contradição nos seus próprios termos.
Não basta argumentar que os gregos se reuniam na praça e tão somente
os homens livres. Não se diga da impossibilidade de reunião de todos,
porque afinal já dispomos do Fórum cibernético.
O ponto principal está no conceito de liberdade dos antigos: a de participar das decisões da Pólis. A propósito, Benjamin Constant, em seu famoso
discurso, traçou a distinção entre a liberdade dos antigos e a dos modernos.
Tenha-se presente a lição de Gofredo da Silva Telles Júnior no sentido
de que a democracia é o regime político que assegura a permanente penetração da vontade e da decisão dos governados na vontade e na decisão
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dos governantes. A ideia repercute a posição de Alain (Émile Chartier):
“Mesmo o sufrágio universal não define a democracia. Se o Papa, infalível
e irresponsável, fosse eleito pelo sufrágio universal, a Igreja não seria democrática por isso só. Um tirano pode ser eleito pelo sufrágio universal e
não seria, em consequência, menos tirano. O que importa não é a origem
dos poderes, mas o controle contínuo e eficaz que os governados exercem
sobre os governantes.”
De qualquer maneira, o liberalismo – que jamais se pensou democrático – resistiu às críticas contra a representação, aliás inexistente na Antiguidade, e logrou universalizar o sufrágio, projetou eleições sucessivas, permitiu a revogação do mandato popular, admitiu a representação de interesses,
engendrou a separação de poderes e o sistema de pesos e contrapesos, garantiu o direito das minorias e, ao criar o partido político, a maior de suas
invenções, impediu as hegemonias autoritárias e transformou em partidária
a representação, que nos compete aprimorar e aproximar do ideal democrático. O obstáculo, todavia, reside na dificuldade de o sistema reformar
a si próprio, já que os beneficiários dele detêm o poder para transformá-lo.
Reflexões sobre a democracia (II)
A democracia tem dois elementos necessários decorrentes do étimo da
própria palavra: povo e governo.
Não deixa de ser estranho que apesar de tantos arautos, alguns disfarçados de democratas, quase ninguém discute o significado de povo.
Alguns o identificam com a população; outros com o conjunto dos cidadãos, dotados de direitos políticos. Em face do Estado Nacional, o povo
nada mais é do que um dos meros elementos materiais desse Leviatã moderno. Quando o mito da ditadura do proletariado ruiu, antes mesmo
do fim da União Soviética, o Partido criou a expressão “Estado do povo
inteiro”: o Estado, objeto de domínio do povo. Embora, ninguém relacione povo e direito, a Lei das XII Tábuas declarava que o povo é quem dá
a última palavra sobre o direito. Voltemos à Antigüidade (Cícero). Povo
é a associação de todos em torno de interesses comuns e de um consenso
sobre o direito. Desse conceito nascem os corolários da democracia: a
igualdade e a justiça sociais. Quer dizer que não basta o governo do povo,
para o povo e pelo povo, na retórica de Lincoln em Gettysburg.
Insuficiente a democracia política, uma vez que ao lado dela, sem o
que ela perde o significado, há a democracia econômica e social.
As desigualdades sociais e econômicas tornam impossível o consenso
sobre o direito. Se houver desproporção entre os grupos componentes do
povo, em que uns sejam muito ricos e a maioria muito pobre, para não falar
Sala de Visitas
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dos miseráveis, o consenso sobre o direito tornar-se-á impossível e a democracia não existirá. Se o direito, ordenamento e instituições, não estiver
aberto a todos, já não haverá igualdade perante a lei, nem ela estará tratando a todos sem discriminação. Não havendo interesses comuns, consenso
de todos sobre o direito, igualdade social e econômica, justiça individual e
social, já não se poderá falar em povo e, portanto, em seu governo.
Este outro elemento, o governo, oferece a possibilidade de considerações mais simples. Democracia, sendo o governo do povo, não permite
mandatários nem representantes políticos, a não ser que eles estejam diretamente subordinados aos mandantes. Essa é a grande dificuldade do
liberalismo, o qual, justiça seja feita, tem procurado, pelo menos retoricamente, superá-la ou atenuá-la.
Fique claro que o governo democrático é o das leis. Em conseqüência,
pouco importa quem exerça o chamado Executivo, desde que subordinado às leis. Tal é o Estado de direito: o governo das leis e não dos homens.
Os autores clássicos quando tratavam da democracia, nenhuma importância davam ao Executivo, a ser exercido por qualquer cidadão a ser escolhido, até, por sorteio, uma vez que estaria subordinado às leis votadas
pelo povo. Distorções à parte (certos presidencialismos esdrúxulos, onde
o chefe de governo tem a iniciativa de proposta de lei e até de emenda
constitucional), “Estado de Direito Democrático” parece significar exatamente que Estado e Direito estão sempre ínsitos um no outro, mas o
direito deve obedecer ao comando explícito do povo.
Acrescentem-se, tão-somente, duas coisas para a reflexão de todos:
povo não é massa e democracia não significa o governo dos piores.
Democracia representativa, participativa e republicana.
A democracia representativa há de ser, também, participativa, sob
pena de justificar as críticas contra a representação, no sentido de a democracia ser o governo do povo e não dos seus representantes.
Temos insistido que a representação, aprimorada pelo liberalismo em face
das críticas, deve lastrear-se em partidos políticos autênticos, com programas
definidos e claros na execução das políticas públicas, além de uma efetiva
participação popular na direção partidária. A representação somente sobreviverá se adotar mecanismos eleitorais aptos à participação popular (além dos
partidos, sistema distrital ou misto, possibilidade de revogação de mandatos,
fidelidade partidária, plebiscito e referendo melhor definidos, defensores do
povo, o tribunato, como elemento indispensável à República).
A temática envolve certa dificuldade para conceituar a República.
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A expressão res publica provém de Roma. Significava o ordenamento
da civitas e não uma forma constitucional. Indicava a oposição dos interesses públicos à res privata. Daí o termo continuar a ser usado por todos os
imperadores. Nunca é demais lembrar que a res publica significa res populi.
De qualquer maneira, a República sucedeu à Monarquia etrusca, embora esta tivesse grande apoio da plebe, enquanto a primeira tenha ocasionado a hegemonia patrícia e de suas magistraturas, até que a secessão
plebeia viesse a ensejar a construção da República patrício-plebeia.
Em consequência disso é que Maquiavel adotou a República romana
como modelo, tal como fará Rousseau. O Florentino inovou na classificação dos governos: monarquia ou República, a qual pode ser democrática ou
aristocrática. O genebrino foi pelo mesmo caminho. Opôs, também, a República à Monarquia, ainda que esta estivesse erigida sob a vontade popular. “Fingindo dar lições aos reis, deu-as, grandes, aos povos. O Príncipe de
Maquiavel é o livro dos republicanos.” Rousseau lembra que a pessoa pública formada pelo povo tomava, antigamente, o nome de cidade e, hoje, o de
República ou de “corpo político”, tendo como princípio a virtude.
Robespierre, na esteira de Rousseau, não apenas condenou a representação, como estabeleceu a equivalência da República com a Democracia.
Um só governo conviria a um país livre: a República, Estado onde o
povo é soberano, guiado pelas leis aprovadas por ele próprio ou por seus
delegados. O governo constitucional existiria para proteger os indivíduos
contra o abuso do poder político e seu objetivo consistiria em conservar a
República, que é o regime da liberdade e da possibilidade da paz.
Temos assim um problema. O regime da representação liberal precisa
reformar-se ou será, no máximo, uma República aristocrática (presumidamente o governo dos melhores confundidos com os representantes).
Sem essa transformação jamais teremos uma República democrática, a
qual implica a penetração da vontade e da decisão do povo nas decisões
dos governantes. Para tanto, será mister a criação de mecanismos tribunícios da tradição republicana, os quais aparentemente são opostos à representação, mas que, na realidade, podem transformar-se em pontes entre a
sociedade e a Câmara dos representantes, desde que não aparelhados nem
submetidos ao controle do governo central.
Curioso lembrar que, por paradoxal que possa parecer, alguns monarquistas, seguindo a matriz dos imperadores romanos, insistem na continuidade da República, tanto é que sustentam que o rei seria o único
verdadeiro defensor do povo.
Sala de Visitas
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As presentes considerações, sem maior coloração ideológica, indicam
não haver outro caminho para conciliar a democracia representativa e
participativa com a ideia republicana.
Reforma política
Muitos usam a reforma política como uma cortina de fumaça. Ocultam os verdadeiros problemas a serem enfrentados. A principal questão
está na representação política. Se não aprimorada, corre o risco de ser
extinta. Ela está fundada nos partidos políticos, sem os quais não haverá
representação, no sentido liberal. O partido político foi a maior invenção
do liberalismo para fazer frente às críticas democráticas, pois afinal a democracia é o governo do povo, não dos representantes.
O primeiro dilema consiste na eleição majoritária nos distritos ou
no sistema proporcional pela votação em listas partidárias, pois o voto
direto no candidato é incompatível com o sistema proporcional, pelo
menos teoricamente, suscitando graves inconvenientes, como o da eleição
de representantes com pequena, atrelados a um ou outro com número
extravagante de votos.
De difícil implantação, o sistema distrital tem vantagens. Aproxima o
eleitorado do representante. Pode aprimorar o partido na base, ensejando
a participação do homem comum na vida política. Possibilita mecanismos de revogação do mandato. Aprimora a democracia nos municípios,
embora possa ensejar problemas relativos ao domínio de grupos econômicos, mesmo criminosos.
Financiamento público das campanhas, nem pensar. Só faltava essa de
o povo pagar para os candidatos tentarem a eleição. O que é preciso consiste em fortalecer a ideia dos programas partidários e da sua divulgação,
de um lado suprimindo a propaganda gratuita no rádio e na televisão à
época eleitoral e, de outro, criar acesso aos meios oficiais de comunicação,
durante todo o ano, de maneira que os partidos possam de maneira igualitária divulgar as suas ideias e intenções programáticas.
Não se deve afastar a criação de instrumentos de aproximação entre
a sociedade civil e os representantes, desde que não submetidos ao Poder
Executivo ou por ele controlados. Trata-se de institucionalizar os grupos de
pressão e os lobbies. Não se afaste a ideia da criação de defensores do povo,
municipais e corporativos, uma espécie de tribunos, com iniciativa de projetos de lei no exercício de mandatos imperativos, submetidos à vontade de
seus instituidores e com legitimidade para contestar publicamente os atos
dos governantes, incluindo os dos representantes no Parlamento.
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Quanto ao Senado, uniformizar o tempo do mandato e extinguir o
suplente, além de proibir os senadores e deputados de exercerem cargos
no Executivo.
Impõe-se, ainda, a extinção do voto obrigatório, para o fim de os
governantes tomarem consciência de sua fragilidade diante da população.
São medidas revolucionárias? A política é a arte do possível? A reforma é inviável, pois pretender que os beneficiários do sistema o alterem?
No entanto, não podemos prosseguir nesse distanciamento entre os
representantes e os representados. Não importa tanto a confusão nas tendências presentes na política, às vezes de inconfessáveis interesses, uma
vez que elas geram, também, a impossibilidade de hegemonias ideológicas, próprias dos regimes totalitários. Relevante é que o poder seja exercido com a atenção voltada para a realidade de que ninguém, nem partidos,
nem pessoas, nem grupos sociais ou econômicos, detêm qualquer domínio absoluto. São contidos pelas instituições e também pelos sufrágios
que não lhes foram dados.
Incrível, mas reduziram o tema relevante da reforma política, tão importante para a democracia brasileira, em uma discussão sobre o sistema
eleitoral, confirmando-se a expectativa no sentido de que os “políticos”
investidos no poder de reformar nada farão para alterar o ordenamento
do qual se beneficiam.
O sistema eleitoral é apenas um capítulo da reforma política, a qual haveria de alterar, de fato, a representação política, estabelecendo mecanismos
de participação popular nas decisões do governo; regulando o referendo,
a iniciativa popular das leis e o plebiscito, sem condicioná-los às vontades
dos parlamentares; admitindo o mandato imperativo na institucionalização dos “lobbies” e dos “grupos de pressão”; criando conselhos de diversos
setores corporativos, livres e independentes do governo, possibilitando-lhes
uma relação com os representantes parlamentares; estabelecendo o tribunato (defensores do povo – ombudsmand – em face do governo, incluindo
neste os deputados e senadores); regulando a “urna eletrônica”, seu modelo
e a apuração pública dos votos; determinando que os órgãos que realizarem
as eleições não terão competência para julgá-las; cuidando da propaganda
partidária pelos meios de comunicação, especialmente por intermédio de
programas, mensais ou semanais,em canais de TV e rádio oficiais, de maneira a uma discussão permanente. E assim por diante.
Deveríamos, também, examinar o problema da concentração de poderes na Presidência da República e da estrutura do Estado, com a distorção das entidades da administração indireta (o duplo do Estado) e o
visível, mas indesejável, capitalismo estatal.
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Em uma verdadeira democracia, o dinheiro não pode ser o maior
eleitor, sob pena de instaurar-se uma plutocracia.
Como parece que estão preocupado com os sistemas distrital, proporcional ou misto, convém assinalar que o voto individual em um candidato é próprio do sistema distrital. O mais votado é eleito. Ele não representará o distrito, porque a característica da representação não se alterará.
Pelo sistema proporcional ou pelo distrital, o deputado não representa os
seus eleitores, mas todo o colégio eleitoral ou, se preferirem, a “nação”.
Ele nem sabe quais foram os seus eleitores, por isso ele é irresponsável
tecnicamente falando. Não presta contas. Não obedece a ninguém, pois
não se admite o mandato imperativo. O representante, junto com todos
os outros representantes, manifesta a vontade da “nação”, independentemente da vontade real nacional.
Tal é o sistema, suscetível de aprimoramento, que o Congresso não fará.
Uma coisa porém é certa: no sistema proporcional não faz sentido o
voto pessoal, mas se impõe, pela lógica e pela técnica, o voto pelas listas
partidárias.
A representação é partidária. Se os partidos não funcionam ou se estão
longe da democracia na elaboração das listas, esse é outro problema. Se
houvesse democracia, as listas nasceriam das bases partidárias, livres da
imposição do dinheiro de alguns, da fama midiática de cantores, jogadores de futebol, artistas, jornalistas apresentadores de programas populares
ou de shows televisivos.
O voto distrital, talvez, trouxesse a vantagem do fortalecimento dos partidos e a participação de cidadãos não envolvidos, diretamente, na política,
credenciando-os a discutir com os candidatos ou eleitos em seus distritos.
De todas a propostas, a pior é a do “distritão”. Nada seria pior para os
partidos políticos, a mais importante criação do liberalismo político, se
entendermos que a representação é partidária.
Educação como direito de todos. universidade. ensino técnico. educação jurídica
Tema sempre presente neste nosso Brasil, agravado pelo crescimento
demográfico, consiste na educação.
A repercussão jurídica é evidente. Integra o drama de todos os bachareis, pois afeta a angústia da relação entre o Direito e a Justiça. Se o nível
educacional for baixo em todos os graus, crescerá a inconsciência no tocante ao ordenamento jurídico e com isso, ao lado da deficiência técnica dos
advogados, juízes, membros do Ministério Público, consultores e assessores,
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haverá a impossibilidade da diminuição dos conflitos de interesses pela sua
solução, independente de provocar-se o exercício da jurisdição pelo Estado.
A discussão não permite restringirmo-nos aos cursos jurídicos superiores, cujas insuficiências decorrem da conjuntura social e política.
Imenso é o território nacional, gigantesca a nossa população, mais a dificuldade de organizar-se curso jurídico de amplo e necessário espectro,
capaz de atender as necessidades materiais e culturais de uma prática apta
à concreção do Direito. O problema educacional abrange não somente
o ensino superior e começa no ensino fundamental, para onde toda a
atenção e esforços devem ser concentrados. É lógico que a formação do
homem deve ser a mais ampla possível, como na Paideia dos gregos, a
preparação integral para a vida, incluindo a participação política. Todos
deveriam receber na escola algumas notícias jurídicas básicas, que os habilitariam à vida em sociedade, incluindo o exercício da cidadania e a
consciência dos seus direitos e o respeito aos dos outros.
Ao lado disso, algumas ideias podem ser colocadas. Salta aos olhos
que o Brasil precisa de um ensino médio profissionalizante. Terminar o
curso médio sem uma profissão resulta em um absurdo, confundindo-se
aquele como um mero passo para o estudo “universitário”, como se ser
formado no nível superior significasse mais para as pessoas. Afinal, todos
os trabalhos são nobres, não havendo entre os trabalhadores, sob este
ponto de vista, qualquer hierarquia. Daí que a saída parece estar no ensino médio profissionalizante, até mesmo para auxiliares da vida jurídica,
sem que isso possa significar a exclusão da possibilidade de os formados se
dirigirem a cursos superiores nas Universidades ou em estabelecimentos
isolados. Além disso, a todos os que exercem profissões, habilitados em
cursos médios ou superiores, poderiam ser oferecidos cursos de extensão
universitária, atendendo, aí sim, a vocações desinteressadas de um conhecimento sem vínculo com as atividades profissionais.
Há certa polêmica a respeito do conceito de Universidade, instituição que
não deveria ser vulgarizada, sem que isso signifique prejuízo aos ideais democráticos. Não faz sentido a proliferação de Universidades, com estruturas
sofisticadas. Deveriam ser poucas e expressivas, como comunidades de professores e alunos, em torno de objetivos culturais, não somente de pesquisa,
ensino e extensão, mas atinentes, também, ao diálogo entre as ciências e seus
diversos objetos de conhecimento. Tal dialética está centrada no indispensável Instituto de Filosofia, fruto da Faculdade das sete artes liberais (o trivium
literário e o quadrivium científico), praticadas nos mosteiros medievais e que
possibilitaram o surgimento da Universidade, uma organização inédita, até
Sala de Visitas
143
então, dos diversos campos do conhecimento humano, prestes a se constituírem em campos autônomos do saber.
De igual maneira, convém frisar, que os profissionais formados nas
Universidades não estão acima dos habilitados pelos estabelecimentos
isolados de ensino superior, apenas aqueles se beneficiariam da interdisciplinaridade e de complementos em humanidades, nada que venha a
diferenciar as habilidades técnicas ou as remunerações.
A colocação alcança a formação dos bachareis em Direito. Uns sairiam da Universidade, outros das Escolas fora dela. O problema técnico
das carreiras em ambos os casos pode ser solucionado, tendo em vista, as
vocações para as diversas carreiras (advocacia, magistratura, Ministério
Público e etc), mediante uma espécie de “residência”, como na Medicina,
uma vez que, além da tecnicidade, há outros aspectos a serem considerados, sobretudo quanto aos perfis psicológicos.
A necessidade de um partido político. filosofia. doutrina. programa.
projeto de governo. políticas públicas.
Quantos brasileiros vêm se reunindo em inúmeros pontos do território
nacional, fazendo a pergunta fundamental da nossa política: que fazer?
Em face do problema brasileiro, das perspectivas de nossa política, da
questão econômica, da crise na distribuição da justiça, tanto do prisma da
função jurisdicional do Estado, como do social, que atitude tomar? Como
atuar no sentido de que os direitos públicos subjetivos, incluindo os sociais
e individuais, constitucionalmente previstos, tenham verdadeira eficácia?
Temos alta taxa de desemprego e a renda insignificante do assalariado; o
salário família com todas as suas críticas; o desenvolvimento apesar de tudo.
Não há investimento à altura de nossas necessidades. Nenhuma perspectiva na melhora da educação, nem do ensino básico, nem do técnico
médio, nem do técnico superior, nem do universitário. O atraso tecnológico é evidente.
Há a crise no campo, movimentos sociais que intentam desestabilizar a
produção agrícola; indefinição da propriedade; irregularidades nos registros
imobiliários; terras devolutas não discriminadas; invasões predatórias; latifúndios injustificáveis; problemas na extensão rural; as terras reservadas aos
indígenas; no desmatamento sem reposição; a seca no Nordeste.
Na cidade, favelas, falta de saneamento, a maioria das casas sem esgoto. Insegurança. Violência. A gravidade dos menores infratores. O transporte se transformando, nas concentrações urbanas, em um instrumento
de humilhação e sofrimento para o trabalhador.
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Poucas perspectivas na implantação de um sistema de navegação marítima e fluvial, bem como de uma rede ferroviária, de maneira a diminuir
o custo da produção.
A barbárie da saúde pública e o contraste entre hospitais privados de
primeiro mundo e atendimentos dramáticos dos doentes pobres.
Enfim, os problemas são inúmeros e apesar dos esforços governamentais não se vislumbra solução a longo prazo, nem melhoria mais próxima
no tempo.
O desempenho do Estado é sofrível, não obstante a receita tributária
astronômica.
A política em nosso sistema representativo tem indicado gravíssimas
deficiências e imperfeições. Um ponto contrário na atuação dos nossos
políticos consiste na síndrome eleitoral: age-se pensando não no futuro
redentor, mas nos frutos eleitorais do pleito mais próximo.
Que fazer? Revolução, nem pensar. Bastam as frustradas tentativas anteriores. Aguardar passivamente a evolução dos acontecimentos indicaria,
tão somente, o pior dos pecados, o da omissão. Votar melhor constitui
ilusão sem qualquer resultado prático. Esperar da imprensa mais do que
ela faz é utopia, em um país de poucos leitores. Igual argumento para os
livros e artigos doutrinários.
A resposta está em fazer política no ambiente próprio, não nos sindicatos, nem na Universidade, nem nas instituições e corporações, nos
clubes culturais ou nas associações de bairros. Fazer política onde ela deve
existir na democracia representativa, ou seja, no partido político, que é a
pedra angular do sistema. Como os partidos políticos existentes parecem
estar longe de espelhar as suas verdadeira funções no sistema, no fundo
todos iguais, sem qualquer possibilidade de uma efetiva participação popular, condicionada ela sempre pelo dinheiro ou prestígio na mídia, serão
necessários partidos novos.
Que fazer? Antes de mais nada, um partido político, cuja gênese vai
ter todos os obstáculos legais e burocráticos imagináveis. Um partido autêntico que tenha um programa verdadeiro e não constituído de meras
palavras e lugares comuns; um programa que nasça de uma construção
e adesão consciente dos próprios membros e das bases que venham a
ensejar a agremiação. Um programa fundado em uma linha filosófica e
doutrinária, mas que desenvolva de forma pontual todos os pontos necessários para um projeto governamental
Uma agremiação partidária emanada das bases e não das cúpulas oligárquicas, com um programa fruto da adesão consciente de seus membros, despojado da mera retórica e mesmice vigentes. Um programa
Sala de Visitas
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lastreado em linhas filosóficas e doutrinárias políticas a possibilitar o desenvolvimento de um projeto de governo, em que os assuntos da conjuntura fossem discutidos e propostas as soluções para os problemas.
Precisaríamos, assim, de uma filosofia, de uma doutrina política dela
decorrente ou com ela compatível, de um programa e, por fim, de um
projeto governamental.
A filosofia partidária não poderá ser, à obviedade, algo dogmático, próprio dos sistemas autoritários, não raro dirigidos ao totalitarismo estatal.
No entanto, a proposta fundar-se-ia na concepção espiritual do universo
físico e do mundo do homem, onde necessária a presença de Deus ou de
um mistério traduzido em um princípio criador. Assegurar-se-ia, assim, a
união das forças espirituais em uma ação ecumênica que não afaste os não
religiosos conscientes da necessidade de uma visão não materialista.
A adesão a essa posição afastaria todos os materialismos, como os que
estão presentes, em diferentes medidas, na vivência de certo capitalismo
liberal e do socialismo marxista.
A vida não pode ser compreendida sem a religião, origem da cultura.
Logo, o Direito provém de igual fonte. Em nosso Ocidente Cultural, o
Cristianismo representa a grande síntese tanto das civilizações provenientes do Oriente (a mesopotâmica, a judaica, a egípcia) como as do Ocidente (Grécia, Roma). Nas primeiras estão presentes, porque delas derivadas,
os elementos da cultura e da religião islâmicas. Nesse sentido, não temos
como nos separar da nossa cultura, que é judaica, grega, romana, latina,
cristã, enriquecida pelo embate com todas as outras, como a dos povos
bárbaros e, na América Latina, com os ingredientes indígenas e africanos.
A visão do Direito e da Política depende da nossa cosmovisão e do homem nela situado. Deus age na história por intermédio do homem, que dele
recebeu a possibilidade de optar pela liberdade, passando a ser responsável pelos seus atos. As mazelas do mundo foram decorrência da ação humana e por
isso podem pelo homem serem sanadas. O homem de hoje não é superior ao
homem de ontem, tanto individual como socialmente. O que há é apenas o
desenvolvimento da técnica. O único fim da história possível é oferecido pela
religião na sua perspectiva escatológica. Todos os determinismos são afastados. Nenhuma política ou revolução levará a um paraíso terrestre.
Nessa perspectiva, a filosofia do partido, que se propõe, está centrada no
homem, feito à imagem e semelhança de Deus, vale dizer, na pessoa, dotada
de dignidade a ser respeitada em todos os aspectos da existência. O ser humano é multifacetado, dotado de razão e vontade livres. Nele estão todas as
ambiguidades. É capaz de gestos de amor e das maiores torpezas. Deve ser
visto sob todos os ângulos de um ser racional, livre, dotado de vontade, traba-
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lhador, social, ser econômico, esteta e lúdico, religioso, um ser axiológico (que
age em função de valores). Rejeitados devem ser todos os reducionismos,
como o econômico, o cívico, o do consumidor, o racial, o geográfico e assim
por diante. O homem somente pode ser visto na sua integralidade e presente
nos seus círculos de vida (a família, a rua, o bairro, a cidade, o trabalho, o
sindicato, a escola, os clubes culturais e de lazer). O homem: uma unidade
substancial de uma dualidade consubstancial; síntese de necessidades e aspirações consoante sua natureza física, sensibilidade estética, ao poder da razão,
à força imaginativa, à capacidade volitiva, à índole social, à vocação divina.
O homem é, também, um ser vocacionado para a cultura, como homo sapiens, homo cognoscens, artista criador. Todo o Direito foi feito por causa do
homem, como há dois mil anos proclamou o jurista Hermogeniano. Nesses
pontos estaria resumida a base filosófica partidária.
O partido político, como ambiente necessário para o exercício da democracia, há de nascer das bases, em torno de uma filosofia, embora não
dogmática, adotar uma doutrina política social e econômica, assumir um
programa e ser capaz de elaborar um projeto de governo.
A doutrina fundada na Filosofia há de ter como fundamento a pessoa
humana, valor fonte de todos os valores. Daí a importância dos direitos
do homem, individuais e sociais.
O ambiente político favorável à pessoa envolve a sua integração no
povo, a partir do que se forja a organização política. No caso de nossa contemporaneidade, se a pretensão for a democracia, o Estado não deve ser
concebido como uma sociedade na qual o povo é considerado, tão somente, como um dos seus elementos materiais. O Estado deve ser concebido
como meio e não um fim em si, que é a nota característica do totalitarismo.
Meio para a realização dos diversos grupos sociais e das pessoas neles inseridas. O povo não se concebe como uma massa informe, porém como uma
realidade orgânica, vale dizer, como algo que se organiza por si próprio.
Há de se considerar o aspecto religioso presente na ideia de pessoa,
mesmo admitindo-se os não religiosos. O Estado deve ser laico, sem prejuízo da circunstância da religiosidade do homem e da possibilidade de
uma religião civil, instrumento de união de todos.
O Estado de Direito caracteriza-se como o do governo das leis e não
dos homens. Para além desse conceito, anseia-se por um Estado de Justiça,
que garanta a participação possível de todos na elaboração da lei, na melhor
e igualitária distribuição dos bens, na previsibilidade das decisões judiciais
fundadas no ordenamento jurídico e na sua interpretação pelos juízes livres.
Em face disso, impõe-se a necessidade de aprimorar a representação
política, enfrentando-se a alternativa entre o sistema proporcional com o
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sufrágio nas listas partidárias ou a votação nominal majoritária nos distritos. Não se afaste, a propósito desse aprimoramento, a recriação do
tribunato popular.
A linha a adotar-se é a da democracia social, equivalente a socialismo
liberal ou liberalismo social, somado a desenvolvimento (político, social,
econômico, sem prejuízo das liberdades individuais e da atenção ao problema das desigualdades) e democracia política, social e econômica. Impõe-se uma resistência às formas materialistas da política: o capitalismo
individualista e o socialismo estatal e coletivista. O capitalismo, apesar de
seus problemas, representa a forma mais eficiente para a produção econômica, além de ensejar o intercâmbio entre os povos com os benefícios da
globalização. Daí a importância do direito de propriedade (não absoluto),
da livre-iniciativa, da concorrência, do mercado, instrumentos para a realização da igualdade, desde que afastados a concentração de riquezas e a
mentalidade dela decorrente, o economicismo e a redução dos princípios
ao individualismo hedonista, realizando-se a humanização do capital, capaz de dar relevância a outros aspectos da vida, bem como a destinação
social dos bens e a justa remuneração do trabalho.
É preciso atentar para o fato de que o homem não é fruto da sociedade,
mas o contrário. O homem e a sua história não são condicionados pelas
relações da produção ou pela luta de classes. A formação da mente humana
é mais complexa do que a explicação do materialismo histórico ou dialético. Basta ver a manifestação artística da humanidade para verificar que ela
transcende a aspectos materiais. Como compreender os grandes artistas,
músicos e poetas como mera expressão material e econômica? A arte transcende esses elementos materiais, do contrário não seria universal.
A única revolução possível é a transformação do homem por ele próprio. O homem fez a opção da liberdade em face do criador e é responsável por ela. Autor de todas as mazelas é, por isso, capaz de redimir-se
e eliminá-las: a guerra, a peste, a injustiça, o crime, a violação dos direitos. Em face do individualismo capitalista e da sua usura desenfreada
e impiedosa, e diante do socialismo materialista coletivista, cuja nefasta
experiência gerou as maiores atrocidades contra o homem, deve-se opor a
solidariedade e a humanização dos costumes políticos e sociais.
O programa deve ser o resultado síntese da própria ideia da criação da
agremiação, posto que distinta das congêneres existentes, e que venha a
adequar-se ao sistema, além de aprimorá-lo.
Há de ser uma formalização da filosofia e da doutrina assumidas pelos
fundadores, de maneira a tornar óbvia a autenticidade do documento e
afastar qualquer conteúdo de retórica conveniente a objetivos populistas.
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O princípio fundamental reside na consagração da pessoa e na valorização da vida, daí decorrendo os direitos humanos em toda a sua universalidade e dimensões: individual, social, política, econômica, cultural.
Concebe-se o Estado como meio eficaz para a realização do homem em
seus círculos de vida, com um governo voltado para o bem comum. Governo como um órgão do poder do povo, apto a realizar junto à sociedade civil
as políticas públicas de interesse de todos: educação, saúde, transporte, saneamento, segurança, energia, assistência social etc. Estado mínimo, porém
eficiente, agindo subsidiariamente na economia, se e quando necessário,
afastando-se de funções para atender a demanda de empregos.
Soberania nacional implica admitir a força do povo, acima de qualquer outra, sendo que o aprimoramento da representação política se justifica em função do poder popular. A presença dos representantes pode
ser melhorada tanto pelo sistema proporcional, observadas as listas partidárias, como pela forma distrital pura ou mista, escolhidos os candidatos
pelas bases, consoante regras rigorosas presentes no estatuto e normas decorrentes da moral. Não se afasta, na busca do exercício do poder popular,
a criação do tribunato republicano, partidário, municipal e corporativo,
com funções determinadas pela Constituição. O partido defende o parlamentarismo, como a melhor forma de governo, evitando-se a concentração de poder no Presidente da República, eleito pelo povo e representante
do Estado brasileiro, mas sem ingerências no governo.
O governo é limitado pelas leis, as quais devem ser expressão da vontade
popular. A tripartição dos Poderes, a Federação e o tribunato são formas de
contenção do exercício do poder, mas a Constituição representa, além de
elemento que limita o próprio Estado, instrumento para governar.
O capitalismo há de ser humanizado e ter por fim, além do lucro, a
destinação igualitária da produção, sem prejuízo da propriedade privada e
da livre-iniciativa, com o que se pretende aproveitar as conquistas liberais,
desprezando, todavia, a mentalidade individualista e burguesa, indiferente à importância do trabalho e dos direitos dos trabalhadores.
Rejeitam-se o socialismo de Estado e as ideologias materialistas, garantindo-se o direito de todos manifestarem as suas opiniões, mas reprimindo-se a violência como meio de protesto ou de tomada do poder.
Todos os preconceitos são rechaçados, punindo-se o racismo e todas as
formas de discriminação e exclusão.
Mais importante do que tudo é a necessidade de o programa ser fruto
do consenso de um movimento político de caráter nacional, antes de sua
formalização como partido político.
Sala de Visitas
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Antes do partido, o movimento político. Ultrapassadas as questões
filosóficas e doutrinárias, nasce o programa e, por fim, o projeto de governo, sempre de conteúdo variável, porque dependente da conjuntura.
Criado o partido político, com a natureza e fins próprios de uma
agremiação destinada a ocupar um papel relevante na vida nacional; estabelecida a filosofia partidária; colocados os princípios doutrinários para a
pregação dos ideais adotados; formulado o programa com base na filosofia e na doutrina, resta criar um projeto para governar.
Qual o fim de um partido político? A tomada do poder para realizar
o seu programa, que se condiciona, à obviedade, a aspectos da realidade
presentes no momento da ação.
Um projeto de governo calcado na concretude dos problemas a serem
enfrentados, oferece uma dificuldade, sem dúvida maior do que as formulações teóricas.
No entanto, é mister arrolar os temas e, em seguida, explicitar neles
as soluções possíveis, de maneira que o eleitor – e o próprio membro do
partido – tenham plena consciência do compromisso daqueles que, por
ele sufragados, vão governar, nas diversas esferas do poder.
Quais os temas? I – Questões institucionais (Reformulação do Estado,
Representação e Partidos Políticos, Voto Distrital, Instituições Intermediárias, Projeto Institucional); II – Problemas Estruturais (Políticas Comercial,
Agrícola, Industrial, Financeira, Social, Ecológica, Micro, Pequenas e Médias Empresas; Infraestrutura; Desenvolvimento de Recursos Humanos;
Modernização Administrativa e Tecnológica; Educação; Informatização da
Sociedade); III – Aspectos Conjunturais (Déficit Público, Inflação, Conflito Distributivo, O Questionamento Ético); IV – A Proposta.
Muitos desses itens foram enfatizados pelos governos e mesmo realizados pela sociedade, em razão, talvez, do mistério da força das ideias na
sua propagação pelas consciências.
O que nos resta, agora, é retomá-los, a partir dos pressupostos doutrinários e programáticos de um partido ideal, que pode não ser institucionalizado, mas que venha a ensejar um debate nacional dos homens livres,
cidadãos de bons costumes e patriotas. Quem sabe se assim nós poderemos
regenerar a política brasileira e reatar os laços éticos entre todos os cidadãos.
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Claudionor Rocha*
Consultor Legislativo da
Área de Segurança Pública
e Defesa Nacional
Bruno da Silva Antunes de Cerqueira
Historiador.
A primeira Chefe
de Estado do Brasil:
D. Maria I, a louca?
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A primeira Chefe de Estado do
Brasil: D. Maria I, a louca?
Bruno da Silva Antunes de Cerqueirai
Introito
No ano de 2008, estivemos, Prof. Otto de Alencar de Sá Pereira e eu,
em diversas ocasiões, no Museu do Primeiro Reinadoii, pertencente à
Fundação Estadual de Artes do Rio de Janeiro (FUNARJ), para palestrar
sobre personagens da realeza portuguesa e brasileira, em virtude da comemoração dos Bicentenário da transmigração da Corte lusitana ao
Brasil. Em abril daquele ano, proferi a palestra “D. Maria I, a Louca?”
para os expectadores presentes no belo solar do Bairro Imperial de São
Cristóvão — que tem essa denominação oficial por meio do Decreto
Executivo Municipal nº. 28.302/2007.
O objetivo da brevíssima preleção era levar o público a problematizar
a ideia, vaga e ahistórica, de que D. Maria I de Portugal, a primeira titular
do Brasil-Reino e, portanto, a primeira mulher Chefe de Estado de nossa
História, tenha sido uma demente monarca, que somente deve merecer
registros de memória associados ao enforcamento do Tiradentes.
O texto que se segue é resultado de pequenas anotações à ementa da
palestra e serviu de base para a apresentação do evento “Mulheres Chefes
de Estado do Brasil: uma abordagem histórica”, que teve lugar na Associação Nacional dos Procuradores da Previdência Social (Anpprev), em
março de 2012iii.
D. Maria, a Pia
Analisamos a seguir a personalidade da primeira titular do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves, D. Maria I, que de “a Piedosa”, para
alguns autores, foi eleita pela maioria como “a Louca”. Ainda que em
parâmetro muito aquém do desejável, e visando tão-somente a elucidação
da personagem semi-demonizada pelos historiadores, tentemos desfazer
estereótipos.
Nascida em 17 de dezembro de 1734, em Lisboa, D. Maria Francisca Isabel Josefa Antonia Gertrudes Rita Joana de Bragança e Borbón
era a primogênita do então casal de herdeiros lusos, ou seja, o Príncipe
Sala de Visitas
153
D. Maria I, retrato existente no Palácio Convento de Mafra - Portugal
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e a Princesa do Brasil, D. José (1714-1777) — futuro D. José I — e D.
Marianna Victoria (1718-1781), nascida Infanta de Espanha.
Foi batizada solenemente pelo Cardeal D. Thomaz de Almeida (16701754), membro da alta nobreza portuguesa que fora elevado pelo Papa
Clemente XI à categoria de Patriarca de Lisboa, como D. Thomaz I, em
1716. Os padrinhos da pequena infanta foram seu avô paterno, D. João
V de Portugal (1689-1750) e sua avó materna, a enérgica rainha espanhola D. Isabel (1692-1766), nascida Princesa D. Elisabetta de Parma,
última da linhagem dos Farnese e, por isso mesmo, legatária do pequeno
ducado italiano à Casa de Bourbon de Espanha — e, ainda, a herdeira
dos Medici, extintos na varonia em 1743.
Ao nascer, D. João V titulou a neta Princesa da Beira, estabelecendo
que doravante todos os primogênitos dos Príncipes do Brasil usariam o
título, fossem meninos ou meninas. No Brasil, mais tarde, na Constituição
de 1824, nosso D. Pedro I repetiu a fórmula e designou Príncipe do Grão-Pará ao primogênito do Príncipe Imperial, que era o herdeiro da Coroaiv.
Depois de D. Maria, vieram suas irmãs D. Maria Ana Francisca Josefa
(1736-1813), D. Maria Francisca Dorotheia (1739-1771) e D. Maria Francisca Benedita (1746-1829), o que reforçou a condição de herdeira única
da Coroa à mais velha e propendeu seu avô, desde o início, ao casamento
com o tio dela e filho mais novo dele, o Infante D. Pedro (1717-1786).
Em 1750, ao morrer D. João V e ascender D. José I ao trono, D.
Maria tornou-se Princesa do Brasil e Duquesa de Bragança. Durante dez
anos o pai não levou a cabo o projeto de consórcio da filha com o irmão.
De início, talvez por causa de alguma desafeição a D. Pedro; mais tarde,
contudo, a orientação já tinha influência do Conde de Oeiras — que a
História registraria mais pelo segundo título que recebeu da Coroa: Marquês de Pombal —, o todo-poderoso ministro português Sebastião José
de Carvalho e Mello (1699-1782), que fora alçado à condição de Secretário de Estado dos Negócios do Reino em 1755, por causa da simpatia
que a rainha-mãe portuguesa, D. Maria Anna de Áustria (1683-1754),
nutria pelo astuto político. Na verdade, a esposa de Pombal era uma condessa austríaca afilhada de D. Maria Anna — em homenagem de quem a
Cidade de Mariana (MG) foi nomeada.
A historiografia portuguesa, e mesmo a brasileira, estão longe do uníssono no que concerne ao Marquês de Pombal. Embora assentes em qualificá-lo como o maior dos ministros da monarquia portuguesa em seus
oito séculos de existência, a ponto de o reinado de D. José I ser tido como
“despotismo esclarecido português” por causa de Pombal, a verdade é que
os textos que foram produzidos sempre carregaram, no elogio bajulatório
Sala de Visitas
155
ou na crítica acérrima. Tudo isso tem muito a ver com D. Maria I, visto
que ela foi, desde bem jovem, um dos muitos obstáculos que Pombal encontrou para a implementação de suas medidas administrativas de cunho
iluminista e, portanto, já um tanto secularistas e anticlericais.
A educação de D. Maria foi, obviamente, acurada. O douto cônego D.
Antonio Caetano de Sousa (1674-1759), amigo de D. João V que publicou
a célebre História Genealógica da Casa Real Portuguesa entre 1739 e 1745
— reeditada pela Academia Portuguesa de História e pela QUIDNOVI em
2008 — chegou a conhecer D. Maria, dela dizendo que era precoce e que,
aos 4 anos, lia perfeitamente em português e castelhano e, aos 5 anos, em
latim. Juntamente com as infantas, suas irmãs, teve esplêndidos professores de desenho: os pintores Domingos da Rosa, José da Rosa e Domingos
Antonio de Sequeira (1768-1837). Mostrou pendor para a música desde
pequena, sendo introduzida na arte suprema pelo Padre José Gomes e pelo
maestro napolitano de origem espanhola David Perez (1711-1778).
Ultra-católica, D. Maria se afeiçoou ao tio D. Pedro, que também
era extremamente religioso e, finalmente, em 6 de junho de 1760, eles
se casaram. O infante, agora Príncipe consorte do Brasil, era Senhor da
Casa do Infantado, uma antiga instituição de posses do segundo filho do
rei português. Dentre as quintas da Casa do Infantado havia a de Queluz,
nos arredores de Lisboa: ali foram residir os recém-casados.
O casal se dava muito bem e logo teve filhos:
1.D. JOSÉ Francisco (1761-1788) – Príncipe da Beira.
Depois, herdeiro da Coroa (Príncipe do Brasil). O príncipe
foi grande estudioso de Filosofia e dos assuntos de Estado
e era bastante preparado para reinar como futuro D. José
II. Foi casado com sua tia e prima-irmã D. Maria Francisca
Benedita que, apesar de quatorze anos mais velha do que ele,
era muito formosa e altamente prendada, para os padrões da
época. Mesmo havendo indícios de que a união foi amorosa,
não houve progênie. D. José morreu de varíola, em 11 de
setembro de 1788, e D. Maria Francisca Benedita foi sempre
conhecida como Princesa viúva do Brasil. Ela veio para cá em
1807 e voltou para Portugal em 1821, tendo dedicado toda
a sua viuvez aos trabalhos de caridade.
2. D. José JOÃO (natimorto, 1763).
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
3.D. JOÃO Maria (1767-1826) – Senhor do Infantado.
Futuro Príncipe do Brasil e Rei de Portugal, Brasil e Algarves
(D. João VI).
4. D. MARIA CLEMENTINA (1774-1776).
5. D. MARIA ISABEL (1766-1777).
6. D. MARIANA VICTORIA Josefa (1768-1788). Casou-se com seu primo, o Infante D. Gabriel Antonio da Espanha
(1752-1788), no episódio que se conhece como Troca das
Infantas e que se repetia no mesmo século XVIII. Falaremos
abaixo. O filho do casal, D. Pedro Carlos (1786-1812), desposou a prima-irmã D. Maria Thereza (1793-1874), primogênita de D. João e D. Carlota Joaquina. D. Pedro Carlos,
que foi almirante da Armada lusa, morreu no Rio de Janeiro
e jaz enterrado em um mausoléu riquíssimo no Convento
de Santo Antonio, Largo da Carioca (RJ). O casal gerou o
primeiro príncipe europeu nascido nas Américas: D. Sebastião Gabriel de Bourbon e Bragança [D. Sebastián Gabriel
de Borbón y Braganza] (1811-1875), Infante de Espanha e
Infante de Portugal — por decreto de seu real avô —, que
recebeu o nome da terra em que nascera: São Sebastião do
Rio de Janeiro.
D. Maria e o Marquês de Pombal
Não havia meios de se evitar, por parte de D. Maria, a antipatia ao
Marquês de Pombal: não bastasse o ódio dele aos jesuítas e todas as centenas de processos executórios e artimanhas que ele forjava contra os inimigos de seu autoritarismo, em especial os representantes de algumas
famílias de velhíssima nobreza de Portugal, parece que ele sempre tendera
a influenciar D. José I no sentido de impedir a ascensão da herdeira, querendo estabelecer em Portugal a exógena lei sálica de sucessão.
Em 03 de setembro de 1758, D. José I foi vítima de um atentado,
quando vinha da casa de sua amante D. Thereza de Távora e Lorena
(1723-1794), sendo alvejado por tiros de mosquete. Esse episódio é um
dos mais controvertidos da História de Portugal. Dele decorrem inúmeros casos tenebrosos. Relatemos.
Ferido em um dos braços e no quadril, D. José foi logo operado pelo
cirurgião-mor do Reino. Pombal manteve em sigilo a tentativa de asSala de Visitas
157
sassínio do monarca e logo tratou de tramar aquilo que ele considerava
dever passar à História como “infame crime de regicídio e de alta traição
à Coroa e ao Povo”.
Em um atribulado cenário de acusações, em que obviamente faltavam
os mínimos indícios do que os juristas ingleses chamariam de due process
of law e portanto, se aproximando daquilo que costumamos designar hoje
como “execução sumária”, o Estado mandou enforcar os dois homens
que haviam sido presos como suspeitos dos disparos. Foi indiciado como
mentor do regicídio o Duque de Aveiro, D. José da Silva de Mascarenhas
e Lencastre (1708-1758), cunhado da amante do rei e que era o maior
representante da oposição a Sebastião de Carvalho e Mello.
A seguir, o ministro mandou que fossem presos todos os membros
da família dos Marqueses de Távora e dos primos destes, os Marqueses
de Alorna, os Condes de Alvor e os Condes de Atouguia. O jesuíta Pe.
Gabriel Malagrida, confessor da Marquesa-mãe de Távora e reconhecido antagonista de Pombal, também foi condenado à prisão. No ridículo
processo que foi impetrado, as provas foram consideradas simplicíssimas:
a arma usada era do Duque de Aveiro e somente os Távora e seus primos
poderiam saber completamente os trajetos de D. José I no dia-a-dia. Dentro de três meses o “processo” estava concluído e a sentença promulgada:
todos foram condenados à morte, de maneira a mais cruenta possível, em
12 de janeiro de 1759. Isso incluía as crianças das famílias, mas a Rainha-consorte D. Marianna Victoria, e a herdeira, D. Maria, intervieram, implorando ao rei para libertar os pequenos nobres, ao que se assentiu.
Depois de torturados e macerados, eles foram decapitados e seus corpos queimados e esquartejados, sendo, após, atirados ao Rio Tejo. O espetáculo de sangue e sadismo sem-igual foi acompanhado pelo rei e toda
a corte, seguindo os desejos pressurosos de Sebastião de Carvalho e Mello.
De uma só tacada, ele conseguia a eliminação de quase todos os seus inimigos políticos e, ainda por cima, com plena aquiescência do soberano.
Nascido em pequena nobreza provincial, nada pode ter deliciado mais
ao “novo homem” que Portugal produzira, frente aos representantes do
aristocracismo lusitano: duques, marqueses e condes da velha fidalguia
reinol enxovalhados e, o principal, simbolicamente destroçados em seus
projetos políticos.
D. José deu ordens de que se destruíssem todos os edifícios das Casas
de Aveiro e de Távora e se extinguissem os seus brasões. Mandou inscrever numa coluna que se ergueu nos escombros do palacete dos Aveiro no
bairro de Belém, em Lisboa, os seguintes dizeres:
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Aqui foram as casas arrasadas e salgadas de José Mascarenhas
exautorado das honras de Duque de Aveiro, e outras, e condenado por sentença proferida na Suprema Junta de Inconfidência
em 12 de Janeiro de 1759. Justiçado como um dos chefes do
bárbaro e execrando desacato que na noite de 3 de Setembro de
1758 se havia cometido contra a Real e Sagrada Pessoa de El-Rei Nosso Senhor D. José I. Neste terreno infame se não poderá
edificar em tempo algum.
D. Maria ascende ao trono
Em 24 de fevereiro de 1777, D. José faleceu. Em seu testamento,
talvez por expiação, ditou que fossem indultados todos os presos políticos
do Reino e do exílio. Affonso Zuquete comenta que a isso os contemporâneos chamaram de “ressurreição dos mortos”, pois eram mais de oitocentos os aprisionados sob as ordens do Marquês de Pombal. Este ainda
se mantivera como primeiro-ministro na longa convalescença de D. José
I e na qual atuava como regente a Rainha D. Marianna Victoria, mas a
situação governamental era-lhe agora inteiramente adversa.
Em janeiro de 1777, às vésperas da ascensão de D. Maria I, portanto, demitiu-se da Secretaria de Estado do Reino, com permissão de D. Marianna.
Figura certamente emblemática à nova soberana portuguesa era a de
sua mãe espanhola. D. Marianna Victoria, a filha do primeiro Bourbon a
governar a Espanha (D. Felipe V), era uma amazona e caçadora destemida. Ela tornou-se a herdeira do trono de Portugal na primeira Troca das
Infantas, ocorrida em janeiro de 1729: do lado português, D. João V dava
sua filha D. Maria Bárbara ao Príncipe de Astúrias (futuro D. Fernando
VI) e, do lado espanhol, D. Felipe V concedia a mão de D. Marianna
Victoria ao Príncipe do Brasil (futuro D. José I).
De algum modo, D. Marianna Victoria sempre disputou com Pombal — e as amantes que D. José I possuiu —, a atenção do marido e,
por tabela, a inserção mediata nos destinos de Portugal e suas possessões.
Nesse sentido, foi sempre uma batalhadora em prol dos bons laços entre
as colônias lusas e as de seu torrão natal.
Ela regeu Portugal por três vezes, em virtude das moléstias do rei. Era
uma adversária contumaz das idéias pombalinas de afastar da sucessão a
filha-herdeira D. Maria e nisso muito tentava influir no marido. Finalmente, com o aludido fim de D. José, em fevereiro de 1777, a Princesa do
Brasil tornou-se “Dona Maria I, pela Graça de Deus, Rainha de Portugal
e dos Algarves, d´Aquém e d´Álém Mar em África, Senhora da Guiné e
da Conquista, Navegação e Comércio da Etiópia, Arábia, Pérsia e Índia
Sala de Visitas
159
etc.”. D. Maria era a 26ª monarca da Lusitânia e a primeira mulher a
titularizar o comando do vasto império.
Ainda aludindo a D. Marianna Victoria, agora rainha-mãe, é de justiça lembrar-lhe a especial intervenção junto ao irmão, D. Carlos III de
Espanha (1716-1788), para a resolução dos conflitos com os portugueses,
por terem os espanhóis tomado Santa Catarina, no sul do Brasil. Em
outubro de 1777, o Tratado de Santo Idelfonso garantiu a Portugal os
direitos sobre a margem esquerda do Rio da Prata, cedeu pequenas faixas
fronteiriças e, em troca, Portugal reconheceu os direitos espanhóis sobre a
Colônia do Sacramento. Se bem que o tratado seja tido atualmente como
um retrocesso em matéria de política externa luso-brasileira, foi a fórmula
então encontrada para cesssarem os dissídios.
Na política que consistiu a Viradeira, como foi chamada pelos historiadores portugueses, parece que a rainha-mãe apoiou sempre a filha,
exceção no caso de reabilitação da família Távora, mais provavelmente
por ciúmes de D. Thereza de Távora, do que por certeza da culpa deles
no atentado ao defunto soberano.
A Viradeira foi um virar de páginas da história pombalina de Portugal: não somente foram apeados do poder os protegidos do ministro
que haviam tramado pelo insucesso de D. Maria I, como também foram
iniciadas novas políticas públicas destoantes do pensamento regalista do
período josefino. Tanto que se tem o reinado de D. Maria I como um dos
mais frutíferos na organização da Justiça em Portugal e Ultramar. Ainda
que infensa à idéia de extinguir as antigas Ordenações Gótica, Afonsina e
Manuelina, a Rainha D. Maria queria que houvesse uma compilação de
todas as leis velhas para que se pudesse proceder a uma ampla reforma do
ordenamento jurídico. Foram subsidiados estudos e projetos nesse sentido e as Leis Extravagantes e as Ordenações Filipinas foram publicadas.
Em julho de 1790, foram erigidas novas comarcas e nomeados novos
juízes para as províncias, fazendo com que a justiça pública se ampliasse
bastante. Nos aniversários de D. Maria I e, depois, nos de seu filho e regente do Reino, concediam-se graças e indultos soberanos em quantidade
considerável, para a época.
Também eram D. Maria e o marido, que se tornou o Rei (titular) D.
Pedro III, extremamente preocupados com as Ordens militares do Reino
(Nosso Senhor Jesus Cristo, São Tiago da Espada e São Bento de Aviz).
Reformaram-nas e instauraram novas categorizações dentro delas e uma
pequena precedência na distribuição dos comendadores nos atos oficiais,
embora com a preocupação da igualdade do estatuto de cavaleiros.
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A justiça Mariana
No reinado de D. Maria despontou a figura de Diogo Inácio de Pina
Manique (1733-1805). Embora tenha sido um dos homens de confiança
de Pombal, foi integralmente mantido pela nova rainha como superintendente do transporte de homens e munições para o Exército e superintendente-geral dos contrabandos e descaminhos da Administração da Companhia de Pernambuco e Paraíba. Além disso, em 1778, foi nomeado por
D. Maria intendente-geral da Polícia da Corte e do Reino e conselheiro de
Estado. Pina Manique implementou uma política de repressão incessante
à “vadiagem” e de limpeza das vias públicas de Lisboa, conhecidas pelo
mau-cheiro e pelo descuro com os dejetos de homens e animais. Também
se deve a ele a iluminação pública de Lisboa e o povoamento do Alentejo.
Preocupou-se vivamente com o combate à “criminalidade” — furtos e
homicídios ou a produção de panfletos considerados subversivos à ordem
vigente. Pelejou contra a ociosidade em que caíam os jovens imigrantes das
províncias e das colônias chegados a Lisboa: se lhes ordenava a entrada para
a Marinha ou o Exército. Nesse sentido, idealizou a Real Casa Pia de Lisboa
(1780), instituição destinada à recuperação, através do trabalho, dos mendicantes e desviados, e à educação dos órfãos. As oficinas da Casa Pia foram
centros importantes de produção, fornecendo material para as Forças Armadas, assim como centros de formação profissional: os mestres formados na
Casa Pia por vezes regressavam à sua terra natal ensinando sua arte. Os que se
mostravam mais aptos recebiam uma educação complementar: escrituração
comercial, língua francesa, aritmética militar, desenho e farmacologia, em laboratório especialmente criado para fornecer remédios a farmácias. Os mais
dotados ingressavam em estudos superiores: em Londres, na Academia das
Fortificações e da Marinha; em Roma, na Academia de Portugal.
Essa tendência à preocupação com o que hoje chamaríamos soi-disant
“questões sociais” foi bem acentuada durante todo o tempo em que D.
Maria esteve à testa do Estado português, ou seja, antes que os acontecimentos do final dos anos 1780 afetassem gravemente sua saúde.
D. Maria e seus conselheiros
Militarmente, D. Maria seguiu os conselhos e as providências de seus
principais ministros: Aires de Sá e Melo (1715-1758) e Martinho de
Melo e Castro (1716-1795), antigos diplomatas da administração josefina que viam com bons olhos a aliança de Portugal com França e Espanha,
dirimindo a influência britânica. É válido salientar que muitas corporações militares guardam uma espécie de “culto” a D. Maria I, por ter sido
Sala de Visitas
161
em seu reinado que elas nasceram e/ou foram reformuladas. É bem o
caso, no Brasil, dos Fuzileiros Navais e dos Engenheiros Militares.
Outros dos principais ministros marianos foram D. Thomaz Xavier
de Lima Nogueira Vasconcellos Telles da Silva (1727-1800), 13º Visconde de Vila Nova da Cerveira e 1º Marquês de Ponte de Lima e D.
Pedro José de Noronha e Camões de Albuquerque Moniz e Sousa
(1716-1788), 3º Marquês de Angeja e 4º Conde de Vila Verde. Esses
dois aristocratas eram os mais próximos de D. Maria I e foram os responsáveis por boa parte da governança; dado que não fossem grandes vultos
de inteligência e espírito e não planejaram nenhuma grande empreitada,
não foram bem-quistos pela população portuguesa, acostumada ao gênio
ditatorial, mas ingente, do Marquês de Pombal.
Por serem pessoas religiosas os assessores de D. Maria, seu reinado apresenta um tônus marcadamente catolicizante. Ela proporcionou aos quase
mil e quinhentos jesuítas expulsos de Portugal e das colônias durante o
reinado anterior, bem como a outras congregações, inúmeras subvenções.
O Estado, em sua união com a Igreja — no pouco compreendido Padroado
Régiov — fomentava os grandes projetos educacionais das ordens católicas
e somas importantes eram destinadas à construção de igrejas e basílicas.
O interessante é que a despeito da pecha de fanática e caturra de que
gozava D. Maria I nos meios avessos à sua fé religiosa, a política externa
dela, e não a anterior, foi a que reconheceu a independência dos protestantes Estados Unidos da América (1783), estabeleceu convenções com o
império ortodoxo de “Todas as Rússias” (1787) e tratados com o islamita
Reino de Túnis (1799)!
Em nome de D. Maria I também foram celebrados “tratados de paz
e amizade” com povos originários do Brasil e da África. Um dos mais
famosos entre historiadores indigenistas é o de Vila Bela da Santíssima
Trindade, então capital mato-grossense, com o povo Kadiwéu — chamados de Guaicuru pelos falantes Tupi —, em 1º de agosto de 1791. No
que concerne aos indígenas, ainda, era forte a preocupação catequética da
monarca: símbolo de sua “real munificência” foi, por exemplo, a criação
dos Aldeamentos Maria I (1781), Pedro III (Carretão) e Salinas (1788),
na Província de Goiás. O primeiro deles era destinado aos Kayapó, o segundo aos Akuên-Xavente e, depois aos Karajá, Javaé, Kayapó e Xavante
e o último, aos Karajá e Xerente. A despeito dos etnocídios praticados
na colônia, ainda hoje os remanescentes do Aldeamento do Carretão são
encontrados na Terra Indígena Carretão (GO), do povo Tapuio, área que
se encontra em processo de reestudo de limites, na Coordenação-Geral
de Identificação e Delimitação da Fundação Nacional do Índio (Funai)vi.
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Outro fator significativo é que durante o período mariano floresceram as academias científicas lusitanas: a Academia Real das Ciências
(atual Academia das Ciências de Lisboa), a Aula Pública de Debucho e
Desenho, no Porto, a Academia Real de Marinha, no Colégio da Luz,
foram fundadas em 1779; a Real Biblioteca Pública da Corte, em Lisboa
(1796); a Real Academia de Fortificação, Artilharia e Desenho, no Rio
de Janeiro (1790). Esta última, no local onde atualmente se encontra o
Museu Histórico Nacional (MHN).
Do ponto de vista econômico, o reinado de D. Maria incentivou bastante a iniciativa privada, tendendo a crer que ao Estado não coubesse
a administração de centenas de fábricas e manufaturas, como estipulara
Pombal. Pina Manique havia sido o responsável, também, pelo engrandecimento do número de estabelecimentos fabris no Reino.
Já na colônia brasílica um alvará específico de D. Maria I (05 de janeiro
de 1785), proibiu qualquer manufatura, a não ser a de tecidos grossos para
uso da escravaria. Isso tinha a ver com a lógica de utilização das terras ultramarinas unicamente como fonte de riquezas materiais e produção de gêneros alimentícios circunscritos às sesmarias — o chamado exclusivo colonial.
Em parte, é por causa desse alvará e da Inconfidência Mineira que uma
memória graciosa de D. Maria é tão pouco presente entre os brasileiros.
D. Maria e a Inconfidência Mineira
Sobre a Conjuração Mineira — dita “Inconfidência”, para aqueles
que nela perscrutaram a lesa-majestade —, parece pouco provável que D.
Maria I e seus ministros pudessem agir de forma diversa da que agiram.
Uma vez que as conspirações tinham tomado vulto considerável e que
não se sabia até que ponto altos representantes do próprio Estado do Brasil estavam envolvidos (clérigos, militares, burocratas), o mal teria de ser
cortado “pela raiz”, necessariamente.
Não entrando nos melindres do famosíssimo episódio histórico brasileiro,
resta dizer que o então Vice-Rei do Brasil, D. Luiz de Vasconcellos e Sousa
(1742-1809), 4º Conde de Figueiró, ordenou a devassa dos inconfidentes
em maio e junho de 1789, conseguindo prender o Alferes Silva Xavier, o Tiradentes (1746-1792) e alguns outros. Em meados do ano seguinte, D. Luiz
adoeceu gravemente e foi substituído na função por D. Luiz José de Castro
(1744-1819), 2º Conde de Resende, que era primo e homem de confiança
do Conselheiro Martinho de Melo e Castro.
Em 17 de julho de 1790, D. Maria expediu carta régia que nomeava
uma comissão de desembargadores especialmente designados para apurar
os delitos da Inconfidência. Em dezembro de 1790, eles chegaram ao Rio
Sala de Visitas
163
de Janeiro e durante todo o ano de 1791 eles se reuniram na Comissão de
Alçada para julgar os réus.
Justamente em meados de 1791, D. Maria demonstrou publicamente
o início de sua penúria psíquica por causa das perdas sucessivas: o marido,
em março de 1786; o filho-herdeiro D. José, em setembro de 1788, e a filha D. Mariana Victoria, na Espanha, dois meses depois; os primos Louis
XVI e Marie-Antoinette da França aprisionados pelos revolucionários em
fins de 1789 e, finalmente, a morte do Bispo de Hetalônia e confessor de
Sua Majestade, em outubro de 1791vii.
Parece que em janeiro de 1792 D. Maria deu provas incontestes de
desequilíbrio mental na propriedade de Salvaterra de Magos, aonde logo
acorreram médicos da Casa Real. Chamado da Inglaterra, o Dr. Francis
Willis (1718-1807), psiquiatra do monarca britânico que também enlouquecera (George III), declarou à junta médica portuguesa que a soberana
estava incuravelmente enferma.vii
Em 10 de fevereiro de 1792, lavrou-se o decreto pelo qual D. João
passou a Regente do Reino. Após inúmeras tentativas terapêuticas, com os
recursos da época — que, como sabemos, não eram tão auxiliares quanto
se desejaria, aplicando-se até sangramentos e diarréias — D. Maria I foi
declarada formalmente louca, com pesar verdadeiro do filho, em 15 de
julho de 1799.
Disso decorre o raciocínio, até simplório, de que D. Maria I nada
teve a ver com a execução do mitológico Tiradentes, se é que ela de fato se
processou e nas dimensões que tomou futuramenteviii.
A ironia da História do Brasil em relação à personagem é que ela foi
extremamente fustigada por nossos cronistas, antes, durante e depois da
chamada Inconfidência. Sobretudo após o advento da República brasileira (1889), D. Maria I tornou-se ícone fácil de uma depreciação desonrosa e irracional — portanto, tão ou mais ilógica quanto a demência que
atingiu a soberana. A confirmar a tese, temos nítido que jamais se buscou
explicar os motivos pelos quais D. Maria enlouqueceu ou, melhor dizendo, de que espécie de doença mental passou a padecer. Qualquer livro de
História do Brasil, ao abordar a temática, é francamente desairoso. De
que sofria a rainha? Àquilo que os médicos diagnosticaram “desarranjo
mental” poderíamos chamar hoje de psicose? Ou, já antes esquizoide e
neurótica obsessiva — era muito religiosa —, tornou-se D. Maria esquizofrênica em 1791/92? Não sabemos; é algo a investigar.
Durante a transmigração da Corte (1807), vários são os autores que
colocam em sua boca a frase claramente lúcida “Não corram tanto, vão
pensar que estamos a fugir!”. Uma fuga que, embora altamente estraté-
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gica, também guardou, para o povo português, o caráter de abandono e
orfandade por parte de seus monarcas.
Em contraponto aos difamadores brasileiros da notável rainha portuguesa, há, porém, o interessantíssimo Romance 74 (ou “Da Rainha
Prisioneira”), do Romanceiro da Inconfidência, em que Cecília Meirelles
(1901-1964) presta sua homenagem à memória da mulher sobre a qual
costumam recair todos os ódios dos discursos políticos que enaltecem a
Inconfidência. D. Maria é a frágil vítima de um destino cruel que, a despeito de sua sensibilidade, fineza e caridade extremada, deverá ser acusada
de facínora — v. boxe abaixo. Não há dúvida de que uma perspectiva de
gênero importou para que a poetisa carioca soubesse ver doçura e delicadeza na desditosa D. Maria I.
A primeira mulher Chefe de Estado do Brasil faleceu no Rio de Janeiro, a 20 de março de 1816, aos 81 anos. Suas exéquias foram celebradas
durante uma semana e seu corpo, embalsamado, foi jazer no Convento de
Nossa Senhora da Ajuda. O Réquiem, especialmente composto pelo Pe.
José Mauricio Nunes Garcia (1767-1830), direcionava-se tanto à rainha
defunta, quando a sua mãe, que morrera com poucos dias de diferença.
Em 24 de abril de 1821, D. João VI findava sua epopeia americana e
rumava para a antiga metrópole, sob as exigências das Cortes de Lisboa.
Na ocasião, trasladou para Portugal os restos mortais de sua querida mãe
e também os da tia, a Infanta D. Maria Ana, que havia se finado no Rio
de Janeiro, em maio de 1813.
D. Maria I foi jazer na Basílica da Estrela, zona oeste da Cidade de
Lisboa, uma das muitas igrejas que ela mandou erigir. Em estilos barroco
e neoclássico, a Basílica do Sagrado Coração de Jesus foi a realização do
voto de D. Maria, pela graça alcançada de gerar o herdeiro D. José. A
construção se operou de 1779 a 1789, quando, em novembro, realizaram-se as solenes consagrações. O santuário foi o primeiro do mundo
em devoção ao “Sacratíssimo Coração de Jesus”, tendo recebido especial
beneplácito do Papa Pio VI (1717-1799).
Bibliografia
ANTUNES DE CERQUEIRA, Bruno da Silva: Descendência de
D. Pedro IV, Rei de Portugal e I Imperador do Brasil, in SOUSA,
D. Antonio Caetano de. História Genealógica da Casa Real Portuguesa.
vol. XV. Lisboa: Ed. QuidNovi e Academia Portuguesa da História,
2008.
Sala de Visitas
165
BEIRÃO, Caetano de Abreu: D. Maria I, 1777-1792, subsídios
para a revisão da história do seu reinado. Lisboa: Empresa Nacional
de Publicidade, 1934.
LUSTOSA, Isabel. D. Pedro I. Um herói sem nenhum caráter. Col.
Perfis Brasileiros. São Paulo: Companhia das Letras, 2006.
MOURA, Marlene Castro Ossami de. Os Tapuios do Carretão. Etnogênese de um grupo indígena no Estado de Goiás. Goiânia: Pontifícia Universidade Católica de Goiás, 2008.
ZUQUETTE, Affonso E. M. et alii: D. Maria I e a sua Descendência in Nobreza de Portugal e do Brasil, vol. I. Lisboa: Editorial
Enciclopédia, 1961.
Romance LXXIV ou Da Rainha Prisioneira
Ai, a filha da Marianinha!
Ai, a neta do Rei D. João!
– suave princesa de mãos postas,
resplandecente de oração…
Que lindas letras desenhava
a sua delicada mão:
grandes verticais majestosas,
curvas de tanta mansidão!
MARIA – nome de esperança,
MARIA – nome de perdão,
– a melancólica princesa
livre de toda ostentação,
que há de subir a um trono amargo,
como todos os tronos são!
A que crescera entre as intrigas
de validos, nobres, criados,
a que conversara com os santos,
a que detestara os pecados!
A que soube de tanto sangue,
por engenhos de altos estrados,
quando a nobreza sucumbia,
nos fidalgos esquartejados!
A que vira o pasmo do povo
e a estupefação dos soldados…
A que, amarrada em seus protestos,
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pusera silenciosos brados
em grandes lágrimas abertas
nos olhos, para o céu voltados…
A que um dia fora aclamada,
envolta em vestes lampejantes,
onde o que não fosse ouro e prata
era de flores de brilhantes…
A que de olhos tristes mirara
paisagens, multidões, semblantes,
sentindo a turba alucinada,
em vãos transportes delirantes,
sabendo que reis e reinados
são sempre penosos instantes…
A que em missal e crucifixo
a mão pusera, e aos circunstantes
fizera ouvir seu juramento,
sob estandartes palpitantes!
A que mandara abrir masmorras,
a que desprendera correntes,
a que escutara os condenados
e libertara os inocentes;
a que aos sofredores antigos
levava consolos urgentes;
a que salvava os desvalidos,
a que socorria os doentes;
a que dava a comer aos pobres
com suas mãos clementes;
a que chorava pelas culpas
de seus mortos impenitentes,
e suplicava a Deus piedade
para seus ilustres parentes!…
A que se preservara isenta
sobre os desencontros humanos:
sem soldados e sem navios,
entre os irados soberanos
de Espanha, de França e Inglaterra
e os rebeldes americanos
– com os olhos além deste mundo,
nessa evasão de meridianos
que não compreendem os ministros
Sala de Visitas
167
– e muito menos os tiranos –
de quem vê na terra a falência
de todos os mortais enganos…
A que achava, no ódio, o pecado.
A que achava, na guerra, os danos…
A que tentara erguer-se a esferas
de Arte, de Ciência e Pensamento…
A que ao serviço de seu povo
dedicara cada momento…
A que se acreditara livre
de qualquer decreto sangrento…
– quando os horizontes moviam
grandes ondas de roxo vento;
– quando em cada livro se abriam
outras leis e outro ensinamento;
– quando o tempo da realeza,
em súbito baque violento,
desabava das guilhotinas,
sobre um grosso mar de tormento.
Ei-la, sem pai, marido, filhos,
confessor, – ninguém – acordada
em seu Palácio, à densa noite
erguendo voz desesperada,
perguntando pelo seus mortos,
pela sua ardente morada…
Ei-la a sentir o Inferno vivo,
a família toda abrasada,
e os Demônios com rubros garfos,
esperando a sua chegada
E seu corpo já transparente,
e já dentro dele mais nada.
E os corcéis da Morte e da Guerra
a escumarem na sua escada.
Ei-la a estender pelas paredes
sua desvairada figura…
A que, embora piedosa e meiga,
pelo poder da desventura,
degredava e matava – longe –
com sua clara assinatura…
Ei-la aos gritos, à sombra verde
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dos jardins de aquosa frescura.
Clama por ela Inconfidentes
que a funda masmorra tortura.
E ela clama aos ares esparsos…
E a Liberdade que procura
é por flutuantes horizontes,
no fusco império da loucura.
Ai, a neta de D. João Quinto,
filha de D. José Primeiro,
presa em muros de fúria brava,
mais do que qualquer prisioneiro!
– Terras de Angola e Moçambique,
mais doce é o vosso cativeiro!
– Transparentes, vossas paredes,
prisões do Rio de Janeiro!
Ai, que a filha da Marianinha
jaz em cárcere verdadeiro,
sem grade por onde se aviste
esperança, tempo, luzeiro…
Prisão perpétua, exílio estranho,
sem juiz, sentença ou carcereiro…
i Bruno da Silva Antunes de Cerqueira (*1979) é graduado em História pela Pontifícia Universidade
Católica do Rio de Janeiro, pós-graduado em Relações Internacionais pelo Instituto Universitário
de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj)/Universidade Cândido Mendes e bacharelando em Direito
no Centro Universitário de Brasília (UniCEUB). Foi diretor de publicações do Colégio Brasileiro de
Genealogia (www.cbg.org.br) e é o idealizador e gestor do Instituto Cultural D. Isabel I a Redentora
(www.idisabel.org.br / www.idisabel.wordpress.com), fundado em 13 de maio de 2001. É autor de
D. Isabel I a Redentora: textos e documentos sobre a Imperatriz exilada do Brasil em seus 160 anos
de nascimento (IDII, Rio de Janeiro, 2006), de Descendência de D. Pedro IV, Rei de Portugal e I
Imperador do Brasil, in SOUSA, D. Antonio Caetano de. História Genealógica da Casa Real Portuguesa. vol. XV (QuidNovi e Academia Portuguesa da História, Lisboa, 2008) e de Affonso Celso de
Assis Figueiredo Júnior: uma pequena biografia, in AFFONSO CELSO, Conde de. O Imperador no
Exílio (Linotipo Digital e IDII, São Paulo, 2013). Assessorou a Chefia para Assuntos de Cerimonial
da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (2004 a 2008) e idealizou o Programa de
Relações Públicas e Internacionais, Cerimonial e Protocolo do IDII (www.protokollon.com.br) em
2009. Entre 2011 e 2012 assessorou a Vereadora Sonia Rabello de Castro, Líder do Partido Verde
na Câmara Municipal do Rio de Janeiro — Professora de Direito Administrativo da UERJ e antiga Procuradora-Geral do Município do Rio de Janeiro —, atuando como coordenador técnico da
Comissão Especial de Patrimônio Cultural, presidida pela ilustre parlamentar. Reside em Brasília,
onde atua, desde 2012, como Indigenista Especializado (analista de Política Indigenista) da Fundação Nacional do Índio (www.funai.gov.br), sendo Chefe do Serviço de Análise de Contestações (ao
procedimento de identificação e delimitação das terras indígenas) e membro do Quadro Permanente
de Instrutores da Funai.
ii Atualmente esse belo museu, existente desde 1979, se encontra desativado, haja vista projetos de nele
instalar um “Museu da Moda”, tendo como musa inspiradora a Marquesa de Santos (1797-1867),
em favor de quem o palacete foi erguido por D. Pedro I (1798-1834).
iii Notícia do IDII disponível em: https://idisabel.wordpress.com/2012/03/14/gestor-do-idii-palestra-em-brasilia-sobre-as-mulheres-chefes-de-estado-do-brasil/. Acesso em: 12 de agosto de 2015.
Sala de Visitas
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iv Cf. BRASIL. Constituição Política do Império do Brasil, artigo 105. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao24.htm. Acesso em: 15 de setembro de 2014.
v Sobre a instituição muita tinta se gasta para enxovalhá-la. Mister conhecer o Padroado mais do que
atacá-lo. Entendo por Estado eclesial misto o Reino de Portugal, o Reino Unido de Portugal, Brasil
e Algarves e o Império do Brasil. Em poucas palavras, tem-se que Padroado Régio, em situação de
união entre Estado e Igreja, gerava o direito de o monarca nomear todos os bispos e efetivamente
administrar a Igreja, ficando o Papado limitado a conceder beneplácitos quanto às decisões reais e,
depois, imperiais. Situação simultaneamente honorável e pérfida para a organização eclesial strictu
senso, tendo em vista a subordinação da Igreja ao Estado. Em contrapartida, associava-se toda a vida
civil à vida eclesial. A Constituição de 1824 (art. 5º) garantia plena liberdade de culto aos acatólicos,
mas lhes impedia a ereção de templos públicos. Contudo, o dispositivo constitucional constituía letra
morta, uma vez que os protestantes, judeus e outros religiosos podiam erguer casas de culto com a
permissão do Governo Imperial (Cf. LUSTOSA: 2007, p.175).
Para espanto de muitos jusconstitucionalistas ou de historiadores e cientistas sociais, no mundo atual,
e dentre as democracias mais modernas, persistem os Estados eclesiais puros (Inglaterra [anglicanismo], Escócia [presbiterianismo], País de Gales [anglicanismo], Dinamarca, Islândia [luteranismo],
Liechtenstein e Mônaco [catolicismo] e outros). Há, ainda, os Estados confessionais — que adotam
a religião oficial, mas não são unidos à organização jurídica e administrativa da Igreja nacional (Argentina, Haiti, Costa Rica [catolicismo], Suécia, Noruega [luteranismo], Tonga [wesleyanismo] e
outros). Dentre as monarquias islâmicas e budistas subsistentes, os Chefes de Estado (imperadores,
reis, sultões, emires, príncipes) são líderes nominais ou honorários das religiões, recebendo títulos
próprios a sua alta condição; não constituem esses Estados, contudo, teocracias. Mas o Estado saudita
poderia ser considerado uma monarquia semi-teocrática; o mesmo se daria no Irã, que poderia ser
considerada uma república semi-teocrática Há, ainda, os Estados que financiam os cultos religiosos,
mas não são confessionais ou eclesiais (Bélgica, Luxemburgo e outros).
vi Cf. MOURA, Marlene Castro Ossami de. Os Tapuios do Carretão. Etnogênese de um grupo indígena no Estado de Goiás. Goiânia: UCG, 2008.
vii Interessante notar que Zuquette o cita como sendo “Arcebispo de Tessalônica”, título eclesial vago naquele então (cf. ZUQUETTE, Affonso E. M. et alii: D. Maria I e a sua Descendência in Nobreza de
Portugal e do Brasil, vol. I, Editorial Enciclopédia, Lisboa, 1961 (p. 644). A confirmação dos dados,
através do portal http://www.catholic-hierarchy.org/ mostra que o único bispo português falecido em
outubro de 1791 foi D. Vicente da Gama Leal (*1713 †1791), que havia sido coadjutor da Diocese
de São Sebastião do Rio de Janeiro, sem tomar posse, e depois fora agraciado honorariamente com a
sé titular in partibus infidelis de Hetalônia (Damasco, Síria).
viii Vale a pena consultar a obra, já clássica, do historiador inglês e brasilianista Kenneth Maxwell, Conflicts and Conspiracies: Brazil & Portugal 1750-1808 (Cambridge University Press, 1973), que se
tornou aqui A devassa da devassa. A Inconfidência Mineira: Brasil e Portugal 1750-1808 (Ed. Paz e
Terra, 1978). Posteriormente, Maxwell publicou Marquês de Pombal: paradoxo do Iluminismo (Ed.
Paz e Terra, 1996).
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Vária Palavra
• Um trem pagador
para o Hino Nacional
Edmilson Caminha
• Discurso na Posse dos
Novos Consultores Legislativos, 15 de janeiro
de 2015
Eduardo Fernandez Silva
• Discurso de resposta
e de Posse dos Novos
Consultores Legislativos
Débora Veloso Maffia
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UM TREM PAGADOR
PARA O HINO NACIONAL
Edmílson Caminha
Vez em quando, ouço quem censure a letra do nosso hino nacional: “cheia de
inversões e de palavras difíceis, complexa demais, poucos brasileiros entendem o que
cantam...” Outros discordam: “não precisa entender, hino é incitação à luta, canto
de guerra, a ser agressivamente entoado nos campos de futebol e nas frentes de
batalha, para ferir o adversário, enlouquecer o inimigo”. Esse, o papel que realmente
cumpre como um dos símbolos da nacionalidade (com a bandeira, o brasão e o selo),
o que não significa que não possa haver, no canto, beleza literária, emoção poética.
E o que Osório Duque-Estrada escreveu as tem, com certeza.
Bem de acordo com o sentimento pacifista que nos confere identidade, como
pessoas e como nação, louvamos a paz, o convívio fraterno e o amor à natureza.
Tratamos literariamente até a possibilidade perigosa do confronto: Mas se ergues
da justiça a clava forte, / Verás que um filho teu não foge à luta, /
Nem teme, quem te adora, a própria morte. Longe do caráter belicoso
da “Marselhesa”, em que a França se prepara para o pior: Ouvis nos campos
rugirem / Esses ferozes soldados? / Vêm eles até nós / Degolar nossos filhos, nossas mulheres. Ou da confiança do México na bravura dos filhos:
Mexicanos, ao grito de guerra / Preparai a espada e o bridão. / E
trema em seus centros a terra / ao sonoro rugir do canhão.
Surpreendentemente, não é o que exalta o hino de um povo com a memória de
guerras sangrentas, como o russo: Dos mares do sul aos gelos polares /
Estendem-se nossos espaços sem fim. / No mundo és única, uma
de todas, / Ó terra natal, protegida por Deus! Assim também o da hoje
unificada Alemanha, que viveu a tragédia do nazismo: Unidade e Direito e Liberdade / Para a Pátria Alemã!/ Isso queremos alcançar / Fraternalmente, com coração e mão! / Unidade e Direito e Liberdade
/ São a garantia da felicidade. / Floresça na luz dessa felicidade,
/ Floresça, Pátria Alemã! Mesmo o chileno, que animou disputas e confrontos
aqui no sul violento da América, e tanto lembra o nosso, por cantar não os perigos de
morrer, mas a alegria de viver: Puro, Chile, é teu céu azulado, / Puras brisas
te cruzam também, / E teu campo, de flores bordado, / É a cópia
Vária Palavra
173
feliz do Éden. / Majestosa é a branca montanha / Que te deu por
baluarte o Senhor, / E esse mar que tranquilo te banha / Te promete
um futuro esplendor.
Nenhum, porém, como o japonês, em que ecoa a placidez milenar do Império
do Sol Nascente: Que sejam vossos dez mil anos / De reinado feliz. /
Governai, meu Senhor, / Até que os que agora são seixos / Transformem-se, unidos pelas idades, / Em rochedos poderosos / Cujos
lados veneráveis o musgo cobre. Segundo Tiago José Berg, em Hinos de
todos os países do mundo (São Paulo : Panda Books, 2008), é o mais antigo
de todos (baseado em poema do século IX) e o mais curto, com não mais do que 18
palavras e 64 caracteres, no original. O mais longo é o da Grécia, com intermináveis
158 estrofes, das quais o povo só canta duas...
A quem, como estudante, submeteu-se à tortura de pôr a letra do nosso hino
nacional na ordem direta, ei-la, para provar que podemos fazê-lo sem o sofrimento
de ontem, mas com o prazer que nos concede o trabalho com a língua:
PARTE I
As margens plácidas do Ipiranga ouviram
O brado retumbante de um povo heroico,
E o sol da liberdade brilhou no céu da pátria
Em raios fúlgidos, nesse instante.
Ó liberdade, o nosso peito desafia a própria morte em teu seio
Se conseguimos conquistar o penhor dessa igualdade
Com braço forte!
Ó pátria amada, idolatrada, salve! salve!
Brasil, um sonho intenso, um raio vívido
De amor e de esperança desce à terra,
Se a imagem do Cruzeiro resplandece
Em teu céu formoso, risonho e límpido.
Gigante pela própria natureza, és belo, és forte,
Colosso impávido, e o teu futuro
Espelha essa grandeza.
Tu és, Brasil, ó pátria amada,
Terra adorada entre mil outras.
Brasil, pátria amada, és mãe gentil
Dos filhos deste solo!
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
PARTE II
Ó Brasil, florão da América, tu fulguras
Deitado em berço esplêndido eternamente,
Iluminado ao sol do Novo Mundo,
Ao som do mar e à luz do céu profundo!
Ó pátria amada, idolatrada, salve! salve!,
Teus campos risonhos, lindos, têm mais flores,
Nossos bosques têm mais vida,
Nossa vida, mais amores no teu seio.
Brasil, o lábaro estrelado que ostentas
Seja símbolo de amor eterno,
E o verde-louro dessa flâmula diga
Paz no futuro e glória no passado.
Mas verás que um filho teu não foge à luta
Se ergues a clava forte da justiça,
Nem quem te adora teme a própria morte.
Tu és, Brasil, ó pátria amada,
Terra adorada entre outras mil.
Brasil, pátria amada, és mãe gentil
Dos filhos deste solo!
Óbvio que, diretamente ordenada, a letra ganha em clareza e compreensão, mas
perde muito mais em beleza e poesia, sobretudo nos versos “Nossos bosques
têm mais vida”, / “Nossa vida” no teu seio “mais amores”, devidamente aspeados porque vêm da “Canção do exílio”, de Gonçalves Dias.
“Assim até que dá pra compreender”, argumentarão os do contra, “mas por que
não uma nova letra, mais singela, com palavras mais simples, que todo mundo conheça?” Afinal, já houve quem propusesse “descomplicar” ninguém menos do que
Machado de Assis, para que os alunos de hoje possam lê-lo sem que os neurônios
sofram curto-circuito... Certamente não sabem de Milton Campos, o político ilustre
que governou Minas Gerais de 1947 a 1951. Com os professores de uma cidade
do interior em greve, a requerer o pagamento de salários, ouviu do comandante da
Polícia Militar:
— Excelência, acho que devemos enviar uma tropa de choque para reprimir essa
paralisação, que já ameaça espalhar-se por outros municípios!
E o governador, sábio como deveriam ser todos os homens públicos:
— Coronel, não seria melhor mandar o trem pagador...?
Vária Palavra
175
Aplique-se, pois, a “Lei Milton Campos”: em vez de “simplificar” o hino nacional, priorize-se a educação, modernize-se a escola, aperfeiçoe-se o ensino, valorize-se o magistério, e a letra de Osório Duque-Estrada será cantada não como um
aranzel obscuro, mas como um poema que todo brasileiro instruído saberá entender.
Daí, faltará pouco para ler o “difícil” Machado...
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Discurso na
posse dos novos
Consultores Legislativos
Proferido pelo Diretor da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, Dr. Eduardo Fernandez Silva, aos 15 de janeiro de 2015
Em nome de todos os integrantes da Consultoria Legislativa, quero dar as boas
vindas a todos as senhoras e senhores, novos consultores legislativos, consultores
de orçamento e fiscalização financeira e analistas legislativos, cuja chegada é muito
apreciada e tão longamente esperada.
Realizar esse concurso exigiu muito trabalho, competência e dedicação. É fundamental agradecer a todos os que contribuíram para que essa posse ocorresse. Mesmo
ciente de que acabarei cometendo injustiça ao deixar de citar alguém – e desde já me
desculpo - faço questão de registrar a ajuda – indispensável e fundamental – das seguintes pessoas: o presidente deputado Henrique Eduardo Alves; o diretor-geral Sérgio
Sampaio; a diretora-geral adjunta Cássia Botelho; o Secretário Geral da Mesa Mozart
Viana; o Diretor Legislativo Afrísio Vieira Lima; o diretor de Recursos Humanos Rogério
Ventura; o diretor do Centro de Formação da Câmara dos Deputados, Paulo Antonio
Lima Costa; o diretor de Pessoal Milton Pereira; e o chefe da assessoria técnica da diretoria geral, Lúcio Henrique Xavier Costa. A cada um dos senhores peço que transmitam,
aos membros das suas equipes, os agradecimentos de todos na Consultoria Legislativa.
Lá, trabalharam com esse objetivo, intensamente e com grande competência – e
aqui vão nossos agradecimentos - os ex-diretores Ricardo Rodrigues e Luiz Henrique
Cascelli, os então ou atuais diretores adjuntos Adriano da Nóbrega, Aurélio Palos,
Ednilton Pires, José Theodoro Menck e Lisiane de Alcântara Bastos, assim como o
consultor Magno Mello. A todos, o meu sincero e duplo agradecimento.
Duplo por que a gratidão decorre do reconhecimento do empenho e colaboração
de cada um dos senhores e senhoras para alcançar esse resultado e também de uma
razão pragmática: tendo assumido o cargo de diretor da Consultoria Legislativa já
com o caminho para essa posse pavimentado; agora serei beneficiado, junto com todos os deputados e servidores desta Casa, por uma Consultoria Legislativa ampliada,
reforçada e renovada.
Vária Palavra
177
Além de dar as boas vindas aos novos colegas, sinto-me no dever de alertá-los
acerca do enorme desafio que vocês enfrentarão de hoje em diante.
Vocês, apenas, não; todos nós!
Estamos, todos sabem, em 2015. Portanto, e já contando com a provável e, segundo alguns, inevitável ampliação do tempo mínimo de contribuição à previdência
antes da aposentadoria, é provável que alguns dos colegas que hoje assumem ainda
estejam aqui na Câmara dos Deputados em 2050.
Como será o mundo então?
Para vislumbrar o futuro devemos olhar o passado.
A mesma quantidade de anos - 35 - que nos aproximam de 2050 afastam-nos de
1980. Então, presidia o Brasil o general Figueiredo, o deputado Flávio Marcílio dirigia
esta Casa e a Lei da Anistia acabara de ser sancionada. Na década que começava, a Argentina invadiu as ilhas Malvinas, ainda não existia comercialmente o já quase finado
fax, ocorreu o movimento “Diretas Já”, John Lennon foi assassinado, os economistas
chamaram o período, no Brasil, de “década perdida”, foi definido o padrão ethernet,
base da então inexistente internet, e, já ao final da década, foi promulgada a Constituição de 1988 e no ano seguinte foi transformada a realidade geopolítica internacional.
Além da história, há estudos que sugerem algumas possibilidades sobre como
viveremos em 2050.
A China terá assumido a hegemonia internacional, e os Estados Unidos, pacificamente, se acomodado a um segundo ou terceiro lugar no campeonato mundial por
poder e prestígio? A Europa terá se desintegrado ou se unificado? E a America Latina?
Terá acabado a seca do Nordeste, ou veremos os paulistanos abandonarem sua
cidade em busca de água? Em havendo racionamento, como suas regras serão definidas: pelo mercado, por um burocrata ou de maneira aberta e democrática?
Qual será o preço do petróleo? E o da água? Será que o mercado de ar limpo, para
livrar do ar poluído os consumidores mais abonados, terá se tornado uma indústria dinâmica? Quantos graus de aquecimento estarão sofrendo os humanos que não conseguirem abandonar o Planeta? Quantos poderão colonizar outros corpos celestes? Será que
o custo atual de se enviar uma pessoa à Estação Espacial Internacional – US$ 70 milhões
- terá se reduzido para poucos reais? Como a legislação regulará as viagens espaciais?
O mundo do trabalho, quais transformações sofrerá? Haverá empregos estáveis, com
aposentadorias previsíveis, ou apenas trabalhadores sob demanda, olhos fixos em suas
telas de cristal líquido – ou quem sabe em mensagens holográficas? - à espera do chamado de algum possível contratador por tarefa? O quê isso significará para a legislação
trabalhista? Haverá no Brasil algo que ainda se assemelhe à CLT? E a previdência, os planos de saúde e o SUS, como serão? Quais alterações sofrerão as respectivas legislações?
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
E a internet das coisas, estará generalizada em 2050? Nossas casas serão abastecidas automaticamente por robôs, informados on-line por geladeiras conectadas?
Quantas das casas que abrigarão os nove ou dez bilhões de seres humanos terão
essa facilidade? Ou, como alguns cientistas acreditam ser possível, nós humanos
teremos sido reduzidos a cerca de um bilhão, com parte da espécie eliminada em um
processo de tipo malthusiano?
As cidades, como serão? Sabemos que o grande crescimento populacional ocorrerá nas áreas urbanas do anteriormente chamado “terceiro mundo”. No Brasil, os
citadinos ultrapassarão 200 milhões. Quantos carros, motos e bicicletas estarão em
circulação? Qual extensão terão os congestionamentos, nesse futuro próximo? Cientes
de que o metrô custa, quando barato, US$ 200 milhões por quilômetro, é crível que
as cidades brasileiras terão uma rede ampla o bastante para nos movermos com conforto? Veículos teleguiados solucionarão o problema da falta de espaço nas vias? O
marco legal brasileiro, tal como está hoje, permitirá essas mudanças? Como ele deve
ser alterado para incentivá-las ou restringi-las?
Será que os governos, quase todos, continuarão a correr atrás do Santo Graal,
hoje denominado “crescimento do PIB”, mesmo cientes de que o planeta é finito e
não tem como acomodar crescimento exponencial por prazo indefinido? E se a busca
pelo Santo Graal, que há dez séculos motivou as Cruzadas, tiver sido alterada, quais
serão os novos objetivos?
Quais as alterações legais necessárias, seja para acelerar, seja para impedir, seja
para regular a nova realidade que estaremos construindo?
E as escolas, continuarão a existir como hoje, ou o aprendizado será principalmente por meio das telecomunicações sem fio, disponíveis para todos a preços
baixos, e com boa qualidade técnica a ponto de as comunicações não serem interrompidas recorrentemente? Se caminharmos nessa direção, deverão ser alteradas
a legislação educacional e a que regula as profissões? Como? E o marco civil da
internet, recém transformado em Lei, já estará obsoleto? Essa obsolescência será
motivo de atrasos e prejuízos para os brasileiros, ou as transformações legais virão
a passos rápidos e na direção correta, de forma a gerar mais benefícios que perdas?
E a administração pública? Ainda estarão em vigência a Lei 8.112/90, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei 8.666/93? Se não, quais características terão as normas então
vigentes e aplicáveis aos servidores públicos, à gestão das finanças dos governos e às
suas compras? Mais importante ainda: essas transformações legais terão sido capazes
de dar à população brasileira plena satisfação com a qualidade dos serviços públicos?
Como as legislações de outros países enfrentarão todos esses desafios, todas
essas incógnitas?
Vária Palavra
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Há ainda outros reptos a considerar, a cada momento: como buscar soluções
para os problemas imediatos, de curto prazo? Como manter coerência entre propostas de curto prazo e a ampliação das melhores e a limitação das piores características
de cada uma dessas tendências, possibilidades e riscos?
A relação de problemas que teremos de enfrentar, não só os novos consultores,
mas também os antigos, e não apenas nós consultores, mas todos aqui presentes e
muitos mais, poderia continuar por muitas horas, mas paro aqui: já está claro que
não temos as respostas, sequer sabemos quais os melhores caminhos....
Sabemos, isso sim, que os possíveis aspectos negativos de todas essas tendências não podem ser enfrentados, nem aqueles positivos aproveitados, apenas mediante a alteração do art. X de uma Lei Y; não há solução simples e a complexidade
deve ser reconhecida e enfrentada, mediante contribuições dos mais variados especialistas. Na Consultoria Legislativa, a variedade de conhecimentos forma uma massa
critica que possibilita grandes contribuições.
O desafio que todos temos pela frente é gigantesco, e não podemos fraquejar.
Nem nos iludir: não são os consultores quem fazem as leis, e tampouco as leis determinam o futuro. Não obstante, tanto as normas legais quanto aqueles que trabalham
com os parlamentares para redigi-las, ajudam a construir o amanhã.
Se tivermos a humildade de reconhecer nossas limitações, de admitir que temos,
hoje, e teremos sempre, muito a aprender; se mantivermos a garra para buscar continuamente novas respostas, com diálogo, inteligência, sede de novos conhecimentos,
uso intensivo das novas tecnologias que nos permitem analisar montanhas de dados
para confirmar, ou questionar, verdades aceitas; se mantivermos, sempre, o respeito
a todos, qualquer que seja seu credo, opinião ou formação; se tivermos acuidade
para perceber verdades onde estas pareceriam não existir, e para evitar acreditar em
mitos, capacidade de continuar a nossa formação e de nos renovar, inclusive nossas
crenças, e de constantemente aprimorar o uso dos instrumentos intelectuais a que
tivemos o privilégio de ter acesso, e não esmorecer, nunca, saberemos aprender a
ajudar na construção dos caminhos rumo a vidas mais plenas, mais solidárias, mais
satisfatórias, para todos.
Orientando-nos nessa direção e agindo dessa maneira, não tenho qualquer dúvida
de que teremos o firme apoio de todos os parlamentares e de toda a administração
da Casa, e poderemos, em 2050 ou mesmo antes, sorrir felizes cientes de que, embora
ainda reste muito a fazer, teremos contribuído para que muito já tenha sido feito.
Por fim, aceitem o desafio e sejam muito bem vindos!
Muito obrigado.
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Discurso de Resposta e de
Posse dos Novos
Consultores Legislativos
Débora Veloso Maffia
Boa tarde a todos!
Inicialmente, gostaria de agradecer. Dizer que, logo após posse, foi-nos oferecido
um belo curso de formação, que certamente proporcionou a segurança necessária
para darmos o pontapé inicial aos nossos trabalhos. Assim, nós agradecemos às
diretorias, às coordenações e a todos os colaboradores desse curso, em especial, ao
Eduardo Fernandez, ao Ricardo Volpe e ao querido professor Ednilton, que infelizmente não está aqui conosco. Agradecemos também à Aslegis, que brinda a nossa
chegada, e a todos os consultores e consultoras que nos receberam de braços abertos e colocaram a nossa disposição seus valiosos ensinamentos. Estamos certos de
que temos muito a aprender com todos vocês.
Encerrado o curso de formação na semana passada, posso dizer que este é o
meu segundo dia de trabalho como consultora legislativa da Câmara dos Deputados. Estou aqui no Salão Nobre, que já recebeu tantos presidentes, tantos chefes de
Estado, tantos intelectuais e já foi palco de momentos políticos históricos deste País.
Estou a discursar numa tribuna, em frente a uma audiência de notáveis, representando os meus sessenta e um colegas recém-empossados.
A cada dia que se seguirá, nós experimentaremos a nobreza do ato político, nós
lutaremos para dignificar esta Casa, nós aprenderemos a arte da negociação e o
valor inestimável da democracia. Nós seremos protagonistas não apenas de ideias,
mas também artífices de grandes projetos e torcedores de que cada dia a mais no
Parlamento seja um dia de bons frutos no trabalho e grandes mudanças neste País
que tanto amamos.
Não foi por amor ao cargo ou vaidade intelectual que deixamos gabinetes acarpetados e escritórios elegantes, nem penduramos togas de juiz e medalhas militares,
para nos espremermos – com o perdão da sinceridade – em gabinetes não tão
espaçosos, mas repletos de ideias, ideais e uma disposição incrível para a mudança.
Vária Palavra
181
Se, aos seus olhos, nós somos vencedores de uma disputa cruel, atroz, quase
desumana, para nós, vocês, a velha guarda, são os silenciosos construtores de um
País de futuro brilhante. Um país que precisa de mentes capazes de planejar o seu
futuro, pensar o seu amanhã e fazer com que esta Nação cumpra o seu destino de
prosperidade e paz.
Desse novo time de “amadores”, esperem lealdade, idealismo, garra para vencer
e um traço comum: um sentimento intenso de amizade e respeito criado na breve
convivência do curso de formação, ou, antes mesmo, na luta pela nomeação.
Imaginava que meu primeiro dia de Câmara – o dia da posse – fosse apenas de
sorrisos, mas foi com lágrimas que entoei, no meu coração, o Hino Nacional. O hino
que eu e meus colegas empossados, os novatos, cantávamos era o hino da emoção,
da gratidão, da sensação de que tudo o que fizemos até hoje – a luta, a batalha, o
choro, as renúncias – foram muito pouco perto das lutas que estamos dispostos a
travar, nesta Casa, em nome do Povo brasileiro, a serviço de cada um dos Senhores
Nobres Deputados. Porque só nós sabemos que, mesmo com todas as suas imperfeições, o Parlamento é o guardião da Democracia. E todos nós sabemos que, na
condição de meros ghost writers, nosso papel será pensar, agir, influenciar e, assim,
contribuir para a arte do possível no processo legislativo brasileiro.
É verdade que a nossa participação se dará na qualidade de figurantes, que na
acepção da palavra “é o personagem que entra, sem falar”. Só que, mesmo mudos,
ruidoso será o silêncio dos que não querem a glória pessoal, mas a glória de seu País. Lembremo-nos sempre: a vida pede coragem! Sejamos fortes, sigamos em frente
e que Deus nos abençoe!
Muito obrigada.
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Resenha
Brasil: uma biografia
Rodrigo Hermeto Corrêa. Dolabella
Resenha
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Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Título: Brasil: uma biografia
Autoras: Lilia Shwarcs
Heloísa Starling
Editora: Companhia das Letras
Nº de páginas: 694
Rodrigo Hermeto Corrêa Dolabella
Brasil: uma biografia, das professoras Lilia Shwarcs (USP) e Heloisa
Starling (UFMG), é uma obra magnífica da história geral do Brasil
de 1500 até o início da década de
1990, com o final dos governos
Collor/Itamar. De leitura fácil e
agradável, e com muitas ilustrações,
o livro de 694 páginas — incluídas
extensa lista de notas e referências bibliográficas e interessante
cronologia de eventos marcantes
da história do Brasil e do Mundo —
recebeu o seguinte comentário do
historiador José Murilo de Carvalho:
“Aqui estamos diante de uma biografia não oficial do Brasil, livre de
esquemas rígidos de interpretação,
de preocupações de exaltar ou
condenar. Trata-se de relato interpretativo novo, desafiador, vazado
em linguagem transparente, alheia
a jargões acadêmicos. O leitor brasileiro reconhecerá nele o país em
que vive com suas luzes e sombras,
e se sentirá encorajado a participar
da aventura de o construir.”
Em Brasil: uma biografia, a historiografia brasileira foi dividida em
dezoito capítulos, cujos sugestivos
títulos instigam o leitor a desvendar
o que está por vir. Cito alguns: Tão
doce quanto amarga: a civilização do
açúcar (capítulo 2); Quem foi para
Portugal perdeu o lugar: vai o pai fica
o filho (8); Habemus independência:
instabilidade combina com Primeiro
Reinado (9); Samba, malandragem
e autoritarismo na gênese do Brasil
moderno (14); Os anos 1950-1960: a
bossa, a democracia e o país subdesenvolvido (16).
Transcrevo, a seguir, dois parágrafos
do livro com o intuito de estimular
o leitor a adquirir a pesada obra
(no sentido literal) e então poder
enveredar pela nossa rica e pouco
conhecida história. Um, do início,
que fala da surpresa da descoberta
de um novo mundo nos trópicos;
outro, do final, sobre tema que parece querer voltar à nossa história
nos dias atuais:
“Difícil imaginar o impacto e o significado da “descoberta de um Novo
Mundo”. Novo, porque ausente
dos mapas europeus; novo, porque
repleto de animais e plantas desconhecidos; novo, porque povoado
por homens estranhos, que praticam a poligamia, andavam nus e
tinham por costume fazer a guerra
e comer uns aos outros. Eram canibais, afirmavam os primeiros relatos, cheios de curiosidade, exotismo
e imaginação.”
............................
“Liderar o processo de impeachment de Collor no Congresso Na-
Resenha
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cional foi a última grande atuação
política de Ulisses Guimarães — no
dia 12 de outubro, ele morreu num
desastre de helicóptero, seu corpo
desapareceu no mar e o Brasil ficou mais uma vez de luto. Em 29
de dezembro de 1992, o Senado se
reuniu para julgar o impeachment
de Collor. Era o grande teste da
Constituição de 1988: dar suporte
ao processo de impedimento do
primeiro presidente eleito pelo
voto direto desde 1961. O pedido foi apresentado à Câmara dos
Deputados por Marcelo Lavenère,
presidente da OAB, e Barbosa Lima
Sobrinho, da ABI — duas das entidades mais comprometidas com a
redemocratização do país —, e foi
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autorizado pelos deputados. Collor
estava afastado provisoriamente do
governo desde setembro e, na manhã de seu julgamento pelo Senado,
ainda tentaria a última manobra
para evitar a condenação a oito
anos de inelegibilidade: renunciou.
A sessão legislativa foi interrompida, o vice-presidente Itamar Franco
assumiu em definitivo o cargo e, no
dia seguinte os senadores retomaram o julgamento. Por 76 votos a
três, o impeachment foi aprovado
e Collor teve seus direitos políticos
suspensos — estava impedido de
exercer função pública até o final do
ano 2000.”
Boa leitura!
Cadernos ASLEGIS | 51 • Janeiro/Abril • 2014
Notas
A ASLEGIS registra com grande pesar
o falecimento do consultor legislativo e
amigo ALZIRO SILVA FILHO ocorrido aos 9
de setembro de 2014. Alziro ingressou na
Consultoria Legislativa em 16 de março de
1979, aqui permanecendo até completar a
idade limite de 70 anos, isso aos 5 de maio
de 2009. A ASLEGIS solidariza-se com a
dor de seus familiares, amigos e colegas.
Alziro atuou na antiga área II – Direito Civil, Processo Civil, Direito Penal e Processo
Penal. Que Deus o tenha em sua Glória.
Notas
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Expediente
A ASLEGIS – Associação dos Consultores Legislativos e de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados – é uma entidade de direito privado, sem fins lucrativos, que congrega e representa os consultores legislativos e os consultores de orçamento e
fiscalização financeira da Câmara dos Deputados. Promove seminários técnicos e organiza
eventos de natureza cultural, social e desportiva para seus associados.
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veicular a produção intelectual de seus associados e de acadêmicos ou pessoas de destaque nas diversas áreas de especialização correlatas às atividades de consultoria legislativa
e de orçamento e fiscalização financeira. A distribuição da publicação é gratuita e destina-se prioritariamente a bibliotecas, instituições de ensino e pesquisa, organizações não
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1.1 - APRESENTAÇÃO Breve exposição do editor.
1.2 – ESTUDOS E PESQUISAS
1.3 – ARTIGOS E ENSAIOS
Colaborações de autoria de consultores legislativos e de orçamento e
fiscalização financeira.
2 - SALA DE VISITAS
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Textos, entrevistas ou diálogos com colaboradores externos, convidados
pelo Conselho Editorial.
3 - E MAIS...
3.1 – RESENHA
3.2 – VÁRIA PALAVRA
Poesia, prosa e produção visual.
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As seções EM DISCUSSÃO e VÁRIA PALAVRA são fechadas, destinando-se a veicular
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o material nos Cadernos e no portal da entidade na Internet. A ASLEGIS não remunera
contribuições recebidas para avaliação.
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A reforna política
A reforma administrativa
A globalização
A educação no Brasil
A seca
Ajuste fiscal e reforma tributária
Instituições democráticas
Políticas sociais
Tema livre
Telecomunicações/Violência
Finanças públicas
Condições de vida no Brasil
As funções de controle
do Poder Legislativo
Dilemas dos estado brasileiro
A montagem do discurso da paz
Área de livre comércio das Américas –
ALCA
Tema livre
De FHC a Lula: pontos para reflexão
Tema livre
Políticas setoriais
Um olhar sobre o orçamento público
Microeconomia
Federalismo
Utopias e outras visões
Reformas: a pauta dp Congresso
Tema livre
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Tema livre
Tema livre
Tema livre
II Seminário Internacional –
Assessoramento institucional
no Poder Legislativo
31. Tema livre
32. Tema livre
33. Reforma tributária
34. A cidade
35. A exploração do pré-sal
36. A crise
37. 120 anos de República e Federação
38. Mulher
39. Perspectivas e Debates para 2011
40. Desafios do Poder Legislativo (Artigos)
41. Desafios do Poder Legislativo (Seminário)
42. Tema livre
43. Funpresp
44. Tema livre
45. Rio+20: Relatos e impressões
46. Tema Livre
47. Tema Livre
48. 20 anos da Internet no Brasil (Parte I)
49. 20 anos da Internet no Brasil (Parte II)
50. Democracia e Políticas Públicas
Cadernos ASLEGIS
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4.
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ASSOCIAÇÃO DOS
CONSULTORES
LEGISLATIVOS E
DE ORÇAMENTO E
FISCALIZAÇÃO
FINANCEIRA DA
CÂMARA DOS
DEPUTADOS
Cadernos
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ISSN
1677-9010
Jan/Abr
2014
Finanças Públicas:
Aspectos de Tributação,
Orçamento e Contabilidade
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