TEMAS RELEVANTES EM LICITAÇÕES E
CONTRATOS
PARECERES APROVADOS NO DEPARTAMENTO
DE CONSULTORIA/PGF
Brasília/DF
Setembro/2014
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Departamento de Consultoria – DEPCONSU
Grupo de Trabalho instituído via Portaria nº
359 de 27 de abril de 2012.
Câmara Permanente de Licitações e
Contratos instituída através da Portaria nº
98, de 26 de fevereiro de 2013.
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
OBJETIVO:
Auxiliar o Departamento de Consultoria da
PGF – DEPCONSU na consecução de suas
metas:
1)“Uniformização de entendimento
matéria de Licitações, Contratos”
em
2)“Normatização das atribuições consultivas
das Procuradorias que prestam consultoria e
assessoramento jurídico”
3


Identificar questões jurídicas relevantes que
são comuns aos Órgãos de Execução da
Procuradoria-Geral Federal, nas atividades de
consultoria e assessoramento jurídico às
autarquias e fundações públicas federais;
promover a discussão das questões jurídicas
identificadas, buscando solucioná-las e
uniformizar o entendimento a ser seguido
pelos órgãos de Execução da ProcuradoriaGeral Federal; e
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
Submeter à consideração do Diretor do
Departamento de Consultoria a conclusão
dos trabalhos, para posterior aprovação pelo
Procurador-Geral Federal.
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
O DEPCONSU coletou temas relevantes e
polêmicos. As 106 sugestões recebidas podem
ser assim dividas:
SRP e Pregão
13; 12%
17; 16%
Procedimentos
19; 18%
19; 18%
38; 36%
Dispensa ou
inexigibilidade
serviços
terceirizados
Outros
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PARECERES
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

1) Quando exigir as declarações do art. 16, I
e II da LC nº 101/2000
2) Terceirização do Apoio à Fiscalização.
3) Contrato de Escopo e Encerramento do
Prazo de Vigência.
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
Parecer nº 01/2012/GT359/DEPCONSU/PGF/AGU

O parecer buscou responder a seguinte questão:
◦ Quando exigir os documentos de que tratam os
incisos I e II do art. 16 da lei complementar nº
101/2000 (lei de responsabilidade fiscal)?
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


Art.
16.
A
criação,
expansão
ou
aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete
aumento
da
despesa
será
acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro ....;
II - declaração do ordenador da despesa de
que o aumento tem adequação com a LOA,
PPA e LDO. (editados)
9

O Art. 2º portaria MOG nº 42, de 14 de abril
de 1999, conceitua programa, projeto,
atividade e operações especiais.
O primeiro
estabelecido
Ferroviário”.
é um instrumento maior,
pelo PPA. Ex: “Transporte
Os três últimos são instrumentos de
implementação de um programa. São as ações
governamentais.
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
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
Projeto: um instrumento de programação para alcançar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operações, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expansão ou o
aperfeiçoamento da ação de Governo
Atividade: um instrumento de programação para alcançar
o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, das quais resulta um produto necessário à
manutenção da ação de Governo;
Operações Especiais, as despesas que não contribuem
para a manutenção das ações de Governo, das quais não
resulta um produto, e não geram contraprestação direta
sob a forma de bens ou serviços.
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

Portanto, somente as ações governamentais
classificadas como projeto demandam a
produção dos documentos exigidos pelo art.
16 da LRF
Fontes: AC 883/2005-1ªC, AC 1.085/2007P, AC 1.973/2006-P, AC 1.680/2011-P,
embargos de declaração no AC 1.680/2011P
12

As exigências do art. 16, incisos I e II, da LRF
somente se aplicam às licitações e
contratações capazes de gerar despesas
fundadas em ações classificadas como
projetos pela LOA. Os referidos dispositivos,
portanto, não se aplicam às despesas
classificadas como atividades (despesas
rotineiras).
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


O Parecer nº12/2013 buscou tratar da
contratação de apoio à fiscalização e seus
limites.
Decreto nº 2.271/97:
Art . 1º No âmbito da Administração Pública
Federal direta, autárquica e fundacional
poderão ser objeto de execução indireta as
atividades materiais acessórias, instrumentais
ou complementares aos assuntos que
constituem área de competência legal do
órgão ou entidade.
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

[...]
§ 2º Não poderão ser objeto de execução
indireta as atividades inerentes às categorias
funcionais abrangidas pelo plano de cargos
do órgão ou entidade, salvo expressa
disposição legal em contrário ou quando se
tratar de cargo extinto, total ou parcialmente,
no âmbito do quadro geral de pessoal.
(Destacamos)
15




Lei nº 8.666/93
Art.9º Não poderá participar, direta ou
indiretamente, da licitação ou da execução de
obra ou serviço e do fornecimento de bens a
eles necessários:
I – o autor do projeto, básico ou executivo,
pessoa física ou jurídica;
II – empresa, isoladamente ou em consórcio,
responsável pela elaboração do projeto
básico ou executivo ou da qual o autor do
16
projeto seja dirigente, gerente, acionista ou
detentor de mais de 5% (cinco por cento) do
capital com direito a voto ou controlador,
responsável técnico ou subcontratado;
[...]
17

§1º É permitida a participação do autor do
projeto ou da empresa a que se refere o
inciso II deste artigo, na licitação de obra ou
serviço, ou na execução como consultor ou
técnico,
nas
funções
de
fiscalização,
supervisão
ou
gerenciamento,
exclusivamente a serviço da Administração
interessada.(sublinhamos)
18


Art.67. A execução do contrato deverá ser
acompanhada
e
fiscalizada
por
um
representante
da
Administração
especialmente
designado,
permitida
a
contratação de terceiros para assisti-lo e
subsidiá-lo de informações pertinentes a
essa atribuição.
(Sublinhamos)
19

A figura do fiscal do contrato de que fala o
art.67,
caput
(“representante
da
Administração especialmente designado”,
para utilizar a exata expressão legal) tem
papel de tal modo relevante que deve ser
servidor, conforme bem colocam inúmeros
Acórdãos do TCU (Acórdão 900/2012Plenário, Acórdão 6.438/2011-1ª Câmara,
Acórdão 2.270/2011-2ª Câmara).
20




IN/SLTI/MPOG nº02/2008:
Art.9º É vedada a contratação de atividades
que:
[..]
III – impliquem limitação do exercício dos
direitos individuais em benefício do interesse
público, exercício do poder de polícia, ou
manifestação da vontade do Estado pela
emanação de atos administrativos, tais como:
21




a) aplicação de multas ou outras sanções
administrativas;
b) a concessão de autorizações, licenças,
certidões ou declarações;
c) atos de inscrição, registro ou certificação; e
d) atos de decisão ou homologação em
processos administrativos.
(sublinhamos)
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
A contratação de apoio à fiscalização prevista
no art.67, caput, da Lei nº 8.666/93 não
encontra óbice no §2º do art.1º do Decreto nº
2.271/97, pois constitui uma das expressas
disposições legais em contrário a que se
refere o dispositivo do Decreto, podendo ser
contratada ainda que as atividades sejam
inerentes às categorias funcionais abrangidas
pelo plano de cargos do órgão ou entidade;
23

Na análise da contratação, deve-se zelar para
que sejam previstas apenas atividades
acessórias à fiscalização, cuidando-se para
que a fiscalização e os atos que lhe são
inerentes, tais como decisões, atestos,
aplicação de penalidades, recebimento de
serviços, remanesçam na figura do fiscal ou
gestor do contrato, representante servidor a
ser
especialmente
designado
pela
Administração.
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


Parecer nº13/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU
Contrato de escopo x contrato de execução
continuada.
Tratamento distinto na Lei nº 8.666/93:
Art. 57. A duração dos contratos regidos por
esta Lei ficará adstrita à vigência dos
respectivos créditos orçamentários, exceto
quanto aos relativos:
[...]
25
II - à prestação de serviços a serem
executados de forma contínua, que poderão
ter a sua duração prorrogada por iguais e
sucessivos períodos com vistas à obtenção de
preços e condições mais vantajosas para a
administração, limitada a sessenta meses;
(Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
[...]
§ 1o Os prazos de início de etapas de
execução, de conclusão e de entrega
admitem prorrogação, mantidas as demais
26
Cláusulas do contrato e assegurada a
manutenção de seu equilíbrio econômicofinanceiro, desde que ocorra algum dos
seguintes motivos, devidamente autuados em
processo:
[...]
27

Essa distinção leva parte da doutrina a
afirmar que os contratos administrativos de
escopo não se extinguem pelo mero
esgotamento do prazo, subsistindo enquanto
não concluído o objeto, pois a conclusão do
objeto é mais importante e o prazo de
vigência teria relevância secundária, natureza
meramente formal.
28

Hely Lopes Meirelles:
“Nestes contratos o prazo é apenas limitativo
do cronograma físico, e será prorrogado (com
ou sem mora das partes) tantas vezes
quantas sejam necessárias para a conclusão
da obra independentemente de previsão
contratual”.
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 10 ed.
São Paulo: RT, 1991, P.230.


Aspectos formais do contrato administrativo:
a) necessidade, em regra, de prévia licitação;
b) obrigatoriedade de formalização escrita do
contrato e dos seus termos aditivos;
c) impossibilidade de celebração de contrato
com prazo indeterminado.
Essas peculiaridades formais têm o objetivo
de resguardar bens maiores, tais como
publicidade, transparência, economicidade e
segurança jurídica.
30



Art. 54. Os contratos administrativos de que
trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas
e pelos preceitos de direito público,
aplicando-se-lhes,
supletivamente,
os
princípios da teoria geral dos contratos e as
disposições de direito privado.
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo
contrato as que estabeleçam:
[...]
31





IV - os prazos de início de etapas de
execução, de conclusão, de entrega, de
observação e de recebimento definitivo,
conforme o caso;
[...]
Art.57. [...]
§3º É vedado o contrato com prazo de
vigência indeterminado.
[...]
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

Art. 60. Os contratos e seus aditamentos
serão lavrados nas repartições interessadas ...
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o
contrato verbal com a Administração, salvo o
de
pequenas
compras
de
pronto
pagamento...
(destacamos)
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

O TCU, em julgados antigos, que divergem da
atual posição do Tribunal acerca do tema,
chancela, a posteriori, a tese do contrato de
escopo, consideradas todas as circunstâncias
do caso concreto (Decisão 732/1999Plenário, Decisão 606/1996 – Plenário)
34

Atualmente, pode-se afirmar que a tese da
vigência do contrato de escopo enquanto
pendente e até que seja concluído o objeto
não é albergado pelo TCU (Acórdão nº
1.302/2013Plenário,
Acórdão
nº3.863/2011-2ª Câmara).
35
ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
ON/AGU nº 03/2009:
Na análise dos processos relativos à
prorrogação de prazo, cumpre aos órgãos
jurídicos verificar se não há extrapolação do
atual prazo de vigência, bem como eventual
ocorrência de solução de continuidade nos
aditivos
precedentes,
hipóteses
que
configuram a extinção do ajuste, impedindo a
sua prorrogação.

36



POSSÍVEIS SOLUÇÕES:
a) deve-se providenciar a inserção da parte
remanescente
em
novo
contrato
administrativo, o qual deverá ser precedido
de licitação ou enquadrado em alguma
hipótese de dispensa ou inexigibilidade;
b) a dispensa de licitação do art.24, IV, da Lei
nº 8.666/93, desde que cumpridos os
requisitos deste dispositivo legal:
37



Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
IV - nos casos de emergência ou de
calamidade pública, quando caracterizada
urgência de atendimento de situação que
possa ocasionar prejuízo ou comprometer a
segurança de pessoas, obras, serviços,
equipamentos e outros bens, públicos ou
particulares, e somente para os bens
necessários ao atendimento da situação
emergencial ou calamitosa e para as parcelas
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de obras e serviços que possam ser concluídas
no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias
consecutivos e ininterruptos, contados da
ocorrência da emergência ou calamidade,
vedada a prorrogação dos
respectivos
contratos;
Obs.:
Recomenda-se
a
responsabilidade de quem
situação emergencial.
apuração
de
deu causa à
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
Afigura-se expediente ilícito, depois de
extinto o contrato administrativo por ter
atingido seu prazo de vigência, proceder à
eventual rescisão para a partir daí realizar-se
uma contratação direta, sem licitação, com
base no art. 24, XI, da Lei nº 8.666/93.
40



Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
XI - na contratação de remanescente de obra,
serviço ou fornecimento, em conseqüência de
rescisão contratual, desde que atendida a
ordem de classificação da licitação anterior e
aceitas as mesmas condições oferecidas pelo
licitante vencedor, inclusive quanto ao preço,
devidamente corrigido;
41


I. CONSIDERA-SE EXTINTO O CONTRATO
ADMINISTRATIVO QUE ATINGE SEU PRAZO FINAL
DE VIGÊNCIA, AINDA QUE SEJA CLASSIFICADO
COMO CONTRATO “DE ESCOPO”;
II. EXPIRADO O PRAZO DE VIGÊNCIA E PENDENTE
A CONCLUSÃO DO OBJETO ALMEJADO NO
CONTRATO DE ESCOPO, DEVE-SE PROVIDENCIAR
A INSERÇÃO DA PARTE REMANESCENTE EM NOVO
CONTRATO ADMINISTRATIVO, O QUAL DEVERÁ
SER PRECEDIDO DE LICITAÇÃO OU ENQUADRADO
EM ALGUMA HIPÓTESE DE DISPENSA OU
INEXIGIBILIDADE.
42


III. A DISPENSA DE LICITAÇÃO DO ART.24, IV, DA
LEI Nº 8.666/93 PODE SER UTILIZADA MESMO
NOS CASOS EM QUE O PRAZO DE VIGÊNCIA DO
CONTRATO DE ESCOPO TENHA EXPIRADO POR
DESÍDIA DA ADMINISTRAÇÃO, DESDE QUE
CUMPRIDOS OS REQUISITOS DO DISPOSITIVO
LEGAL E RECOMENDADA A APURAÇÃO DE
RESPONSABILIDADE DE QUEM DEU CAUSA À
SITUAÇÃO EMERGENCIAL.
IV. A EXECUÇÃO DE CONTRATO EXTINTO, SEJA
ELE DE ESCOPO OU DE EXECUÇÃO CONTINUADA,
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CONFIGURA CONTRATO VERBAL, APLICANDO-SE
A ON/AGU Nº 04/2009, QUE DETERMINA O
PAGAMENTO POR MEIO DE RECONHECIMENTO DA
OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR NOS TERMOS DO
ART.59 DA LEI Nº 8.666/93;

V. É VEDADA A REALIZAÇÃO DE OUTROS ATOS
CONTRATUAIS, TAIS COMO PRORROGAÇÃO OU
RESCISÃO, DE CONTRATO ADMINISTRATIVO
EXTINTO POR DECURSO DE PRAZO DE VIGÊNCIA.
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Fábia Moreira Lopes
Procuradora Federal
[email protected]
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