Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
Representação política nos conselhos de saúde do Brasil
Debora Rezende de Almeida
Doutorado em Ciência Política UFMG
Resumo:
O artigo discute a pluralização de atores e espaços que exercem representação política e os
problemas teóricos advindos da compreensão dessas experiências, no que tange à legitimidade
democrática. Toma como referência empírica pesquisa realizada em conselhos municipais de saúde,
a fim de discutir suas especificidades em relação à representação eleitoral. Aborda a questão da
autorização, prestação de contas e responsividade e mostra como estas experiências se relacionam
com estes critérios e quais são as variáveis que contribuem ou impedem o exercício de uma
representação democrática.
Palavras-Chaves: representação, legitimidade, pluralidade e conselhos de saúde.
Introdução
Após quase 20 anos de experiências participativas no Brasil, este é um momento oportuno para se
repensar a participação e produzir um diagnóstico dos seus principais vícios e virtudes. É possível
dizer que os estudos sobre participação da sociedade civil nas políticas públicas avançaram muito
nestas últimas décadas, abarcando diferentes perspectivas e preocupações teóricas, tais como a
conexão entre participação e efeitos distributivos e a relação entre participação e democratização do
processo de formulação de políticas públicas (Marquetti, 2003; Dagnino, 2002; Avritzer e Navarro,
2003). Atualmente, os estudos avançam em duas linhas de pesquisa. Primeiro há uma inovação de
metodologias capazes de dar conta deste fenômeno de forma comparativa, considerando diferentes
contextos sociopolíticos e desenhos participativos (Avritzer, 2007b, 2010, no prelo; Lüchmann,
2009). Segundo, há uma mudança teórica em relação à interpretação destes mecanismos, que passa a
enfatizar a relação de representação política em conselhos, orçamentos participativos, etc., com
menor ênfase para o referencial da democracia participativa (Lavalle et all, 2006; Avritzer, 2007a;
Abers & Keck, 2008; Lüchmann, 2008). As inovações conceituais são tanto em relação aos efeitos
que a pluralização de atores e espaços provoca no sistema representativo – no modo de formular
políticas públicas, de se relacionar com lideranças comunitárias e produzir apoio político –, como na
forma de avaliar as associações e organizações comunitárias, que começam a ser vistas como lugares
em que a sociedade civil fala, age e julga em nome de outras pessoas, grupos e/ou temas.
1159
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
A partir deste novo olhar teórico, o artigo parte da constatação de que burocratas, assembleia de
cidadãos em British Columbia1, cidadãos que votam nos Orçamentos Participativos e conselheiros no
Brasil, por exemplo, são novos intermediários entre o governo e uma comunidade mais ampla que
eles buscam representar. Essa reorganização e reinserção em curso dos setores populares no processo
político traz desafios à teoria política, quanto à definição do conceito de representação, ao colocar
em xeque sua compreensão tradicional, segundo a qual os representantes devem ser autorizados por
meio de eleições, as quais garantiriam de forma sistemática, a presença de responsividade em relação
aos desejos do representado e accountability entre os atores (Pitkin, 1967). Embora continuem sendo
a forma mais universal e democrática de escolha dos representantes, o problema desta associação
direta entre representação e eleições é que não percebe a variação entre a ampla gama de contextos e
significados da atividade representativa que estão fora do contexto eleitoral (Urbinati & Warren,
2008, p. 393).
Sendo assim, o artigo propõe repensar o conceito de representação política à luz das mudanças
empíricas no campo da sociedade civil. Em primeiro lugar, mostra que o contexto de crise da
democracia representativa é acompanhado do surgimento de novos atores e espaços políticos que
estão exercendo função representativa. Nesta parte, enfatiza como essas experiências são
responsáveis por ofuscar as fronteiras entre Estado e sociedade civil, separadas desde o advento do
Estado Moderno, e seus limites e potencialidades no que tange à conexão entre cidadãos e decisões
políticas. Em segundo lugar, o texto analisa os pressupostos normativos da representação política que
são colocados em questão na atualidade, a saber, autorização, accountability e responsividade, e
algumas respostas teóricas que contribuem para se construir critérios plurais de legitimidade
democrática. Por fim, baseado na experiência dos conselheiros de saúde no Brasil, localizados em
diferentes regiões, propõe o conceito de autorização contingente para compreensão de suas
especificidades, que pode, em última instância, iluminar a relação entre Estado e sociedade civil em
outros desenhos participativos de políticas públicas. Tendo como referência a definição semântica de
representação de Pitkin (1967), segundo a qual representar é tornar presente a ausência, e a
complexidade da atividade representativa que emerge deste paradoxo, o artigo propõe que abraçar a
circularidade e a complementaridade dos diferentes modos de se fazer representar talvez seja a saída
para lidar com este fenômeno.
1 – Crise e renovação na teoria democrática representativa
No último quartel do século XX, estudos apontam uma mudança radical nos parâmetros do
relacionamento Estado/sociedade que vão além daqueles sugeridos pelo pluralismo, o qual, apesar de
incluir a competição de grupos de interesses, mantém os partidos políticos no monopólio da
representação (Friedman & Hochstetler, 2008). Tais transformações denotam, para alguns autores, a
existência de uma crise2, uma vez que as mudanças nos modos de representação são explicadas
primariamente a partir das falhas do seu sistema tradicional (Chandhoke, 2005). Como evidências
1
Assembleia de cidadãos independente e não partidária, criada pelo governo de British Columbia no Canadá em 2003
para avaliar o sistema eleitoral da província, cujos participantes foram escolhidos de forma randômica, respeitando
critérios geográficos, de idade e gênero.
2
A existência de uma crise não é ponto pacífico na literatura. Para Manin (1997), o que está ocorrendo é uma
reconfiguração da democracia representativa, o que ele chama de “democracia de audiência”.
1160
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
desta crise é possível citar: o declínio no comparecimento eleitoral, a desconfiança dos cidadãos com
relação às instituições políticas e o esvaziamento dos partidos políticos (Lavalle et all, 2006a;
Warren, 1999; Ankersmit, 2002).
No Brasil a sensação de crise não é diferente. Embora o índice de participação eleitoral seja um dos
mais elevados da América Latina (D‟Araujo, 2010), pesquisas como a do Latinobarômetro apontam
para a crescente desconfiança do cidadão em relação às instituições políticas e a insatisfação com o
desempenho da democracia. Moisés & Carneiro (2008) mostram que existe uma grande influência da
insatisfação e da desconfiança políticas sobre a adesão dos cidadãos à democracia no país. Ou seja, a
desconfiança e a insatisfação geram distanciamento, cinismo e alienação em relação à democracia.
Além disso, os cidadãos desconfiados e, ao mesmo tempo, insatisfeitos com o funcionamento da
democracia são aqueles que, colocados diante de alternativas anti-institucionais, preferem um regime
democrático para o qual os partidos políticos e o parlamento têm pouca ou nenhuma importância.
Embora estes achados pareçam contrastar com o diagnóstico que vivemos numa das democracias
mais sólidas da América Latina, em termos de consolidação das instituições e respeito às regras do
jogo democrático, algo parece estar errado se considerarmos um conceito de democracia que não
leve em conta apenas os procedimentos institucionais, mas a sua substância, em relação ao
atendimento a direitos, à satisfação do cidadão e sua possibilidade de influência no processo
decisório.
Os „remédios institucionais‟, sugeridos pela literatura da democracia representativa para lidar com os
problemas levantados acima, continuam passando pelo referencial teórico inaugurado com o
desenvolvimento do Estado Moderno. Desse modo, a ênfase nas eleições como forma de autorização
dos cidadãos e influência no processo decisório é o norte destes estudos, embora se diferenciem em
relação à adoção de sistemas eleitorais e regras democráticas, que possam tornar o processo de
seleção mais transparente e inclusivo. Ademais, a partir de Pitkin (1967) ganhou notoriedade a ideia
de que representação envolve um relacionamento accountable e responsivo, no qual os
representantes devem prestar contas a seus constituintes e levar em conta os interesses dos
representados na formulação de políticas. Neste modelo a participação do cidadão se restringe ao
momento do voto, dada a complexidade das sociedades modernas, irracionalidade dos indivíduos e
falta de vontade, tempo e recursos para se envolverem com política.
A discussão sobre autorização, prestação de contas e responsividade se liga a uma outra, relacionada
à natureza do mandato. Esta é uma questão que está no cerne da teoria representativa moderna,
principalmente, nos debates entre Federalistas e anti-Federalistas e no famoso discurso de Burke aos
eleitores de Bristol. Os argumentos variam em relação a um mandato descritivo, baseado na
semelhança – atualmente foco dos téoricos feministas com a “política da presença” (Phillips, 1995) –
; imperativo – no qual o representante deve agir como delegado de seus constituintes – ou
independente – neste caso a responsividade se constrói a partir de uma visão
construtiva/interpretativa do representante (Pettit, 2009). Estas são questões controversas e que
apresentam grandes dificuldades para equacionar o problema da crise da representação. Por um lado,
a noção de que o povo não conhece o seu melhor interesse e não tem informações completas para
influenciar nas políticas reforçou a defesa pelo mandato independente. A garantia de que os
representantes seriam responsáveis e competentes está posta nas eleições e na sua capacidade de
selecionar bons políticos. Por outro lado, a teoria de accountability e responsividade eleitoral requer
1161
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
a presença de condições “ideais”, as quais a teoria do mandato nega existir entre o eleitorado, como
indivíduos racionais e eleitores informados sobre condições exógenas e sobre os efeitos das políticas
sobre resultados, para que possam julgar qual seria o melhor candidato. Neste sentido, tanto as
teorias do mandato, que percebem as eleições como forma de selecionar bons políticos e políticas,
quanto o ponto de vista da prestação de contas, segundo o qual os representantes tenderão a escolher
boas políticas porque sabem que serão avaliados numa próxima eleição, são premissas que estão
sendo desafiadas na política contemporânea (Manin, Przeworski & Stokes, 2006, p. 105). No Brasil,
onde a adesão ao governo representativo não veio acompanhada do desenvolvimento de direitos de
forma livre e autônoma (Carvalho, 2002), as possibilidades de que o mandato independente e a
accountability eleitoral diminuam a distância entre representantes e a população parecem ainda mais
escassas.
Para alguns autores, a dificuldade em conectar Estado e sociedade está na gênese do Estado moderno
e do conceito de representação política. É preciso considerar que o Estado surge como uma
abstração, na medida em que se autonomiza em relação à sociedade, ao mesmo tempo em que a
representa, sendo capaz de uni-la num todo social (Torres, 1989). Para Pogrebinschi (2008), este
movimento de autonomia do Estado instaura um conceito paradoxal de representação política: tornar
presente a ausência; que parece de difícil solução. De acordo com a autora, a incapacidade do
representante responder às demandas do representado ausente, configura o que se pode chamar do
“paradoxo da democracia”. Algumas propostas que procuram dar um tom mais democrático à
representação, a partir de soluções internas à própria democracia representativa, recuperam noções
de mandato imperativo, delegação e revogação do mandato3 (Urbinati, 2006; Pogrebinschi, 2008).
Porém, como observa Avritzer (2007a) estas alternativas não são capazes de dar vazão à
representação da sociedade civil e ao alargamento do locus e das funções de representação política
que está ocorrendo na atualidade.
Neste sentido, o artigo propõe repensar a representação política a partir da pluralização de espaços e
atores que está em emergência no mundo atual. A reintrodução do homem na política e sua
reconciliação com a dimensão pública parece ser uma das respostas da sociedade civil à crise da
representação. Porém, esse reencontro entre o ser humano e o ser político não passa apenas por um
referencial participativo, mas assume também formas de representação não eleitoral, como é o caso
das ações empreendidas na Comunidade Européia e em ONGs internacionais, tais como a Anistia
Internacional e o Green Peace (Dryzek & Niemeyer, 2006; Abers & Keck, 2008). Esses espaços se
diferenciam em relação à inclusão, escopo e tipo de influência na política pública. Em muitos casos o
foco está na inclusão participativa do cidadão e no auto-governo, seja pela apresentação direta aos
governantes de demandas não expressas pela via da representação, seja pela contestação às decisões
políticas ou postura dos governantes. Em outros, há uma dinâmica de representação política da
sociedade civil, uma vez que são atores que falam em nome de grupos, temas e/ou pessoas.
No Brasil, um exemplo claro de representação da sociedade civil são os conselhos de políticas,
instituídos por leis federais após a Constituição de 1988. São espaços híbridos (Avritzer, 2006 &
3
De acordo com Pogrebinschi (2007, p. 23) a revogação obriga que qualquer detentor de cargo político seja destituído de
seu mandato caso ultrapasse os limites das instruções formais que lhe foram conferidas. A revogação pode ser individual
(recall) ou coletiva e também permite uma instância de participação e deliberação para que se possa decidir por revogar o
mandato do representante.
1162
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
Pereira, 2006), compostos por atores governamentais e da sociedade civil, que parecem borrar e/ou
ofuscar a separação entre Estado e sociedade, na medida em que atores sociais representam em
conjunto com agentes governamentais, interesses da sociedade em relação a determinado tipo de
política pública, mas sem que aqueles se tornem Estado e vice-versa. Além disso, a indefinição
destas fronteiras existe porque atores estatais e líderes comunitários ocupam espaço dentro de
instituições estatais, assim como dentro de redes da sociedade civil (Keck, 2003; Wampler, 2010, no
prelo). O desenho abaixo é uma tentativa de mostrar esta interação.
O objetivo da figura 1 é mostrar como a representação da sociedade civil nos conselhos pode se
apresentar como um espaço de superação da dicotomia Estado X Sociedade, que domina a política
moderna e a concepção de representação política. Aqui não se trata de superar esta dicotomia pelo
“desvanecimento do Estado” e consequentemente da sociedade civil, como apontava os estudos de
Marx sobre o comunismo (Pogrebinschi, 2009), mas de buscar uma superação pela pluralização de
espaços e atores que exercem representação política. Ou seja, trata-se de pensar um conceito de
representação em que sua aproximação com a democracia, i.e., a possibilidade de tornar presente a
ausência, dependa de uma estrutura de governo em que a reivindicação de representar as pessoas
permaneça contestável, aberta a diferentes experiências, haja vista a impossibilidade de se
representar a vontade popular, concebida como um todo (Rousseau, 1978; Garsten, 2009).
Este modelo de interação propõe para além da previsão de mecanismos de aperfeiçoamento que
estabeleçam uma relação contínua entre representantes e representados (Urbinati, 2006), uma visão
dinâmica de representação que reconheça que o que e quem está sendo representado está,
frequentemente, em construção (Saward, 2008). Isto não significa que se deva transformar todas as
ações coletivas da sociedade em representação. Não obstante, num mundo em que as atividades de
governança requerem cada vez mais que se flexibilize a dicotomia entre Estado e sociedade civil,
tendo em vista a crescente indefinição de suas fronteiras 4 (Keck, 2003, p. 44-46), participação e
representação devem ser vistas como atividades que a sociedade civil exerce de forma complementar
e, em alguns casos, simultânea. O caso dos conselhos de políticas no Brasil é bom exemplo de como
conselheiros que representam entidades e associações são, ao mesmo tempo, participantes destes
movimentos. Além disso, frequentemente, estes atores se movem de uma fronteira para a outra
4
Análise de Lavalle et all (2006b) mostra como organizações da sociedade civil que desenvolvem um papel
representativo estão frequentemente envolvidas com canais tradicionais de representação.
1163
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
participando de diferentes esferas e exercendo diferentes funções. Como observa Fox (2007, p. 177),
como determinar onde o Estado termina e a sociedade começa? É preciso olhar para estas interações
e perceber até que ponto elas representam o Estado para a sociedade, ou representam a sociedade
para o Estado.
Em que pese a importância de se reconhecer o caráter dinâmico e plural da representação, é preciso
discutir sobre a legitimidade destas experiências, sem tomá-la como dada, já que a influência destes
atores pode ter consequências sobre os resultados de políticas, que não são necessariamente
democráticas, dependendo do tipo de inclusão ou “autorização” recebida pelos atores e do
relacionamento que mantenham com suas bases e “constituintes”. Ademais é preciso reconhecer que
a capacidade de superarem a dicotomia entre Estado e Sociedade e instaurarem um processo mais
dinâmico e plural de contestação e influência democrática dependerá de uma série de variáveis, entre
as quais, é possível citar a relação que se estabelece entre atores estatais e sociedade civil5, bem
como entre sociedade organizada com o público mais amplo, ao qual eles dizem representar. Sendo
assim, é possível concordar com Rehfeld (2006) de que a definição de representação não deve vir
agregada à questão de legitimidade, já que representação não é em si um fenômeno democrático6.
Porém, mais do que analisar o que se constitui representação política na atualidade, uma questão
central à teoria política é como justificar a legitimidade destas novas formas de representação. Na
próxima parte, será discutido os pressupostos normativos que estão sendo repensados na teoria
política a fim de dar conta do fenômeno da pluralização da representação.
2 – Repensando representação a partir de sua pluralização nos conselhos
A pluralização coloca em xeque alguns pressupostos normativos da representação política, como a
autorização, accountability e responsividade. Diante da variedade de espaços representativos na
atualidade e de suas especificidades, no que tange a esses princípios, o trabalho propõe variáveis para
se pensar a legitimidade na experiência dos conselhos de políticas no Brasil. O importante aqui é
destacar que existem diferentes reivindicações de representar na sociedade contemporânea e que a
representação democrática pode acomodar distintos critérios de legitimidade, cada qual carrega
consigo seus limites e potencialidades.
O elemento da autorização na teoria política, em certa medida, condiciona os demais, uma vez que a
accountability e a responsividade foram pensadas na modernidade a partir do marco eleitoral e de
sua capacidade de responder a estes princípios. A ideia de autorização e de consentimento como
fonte da autoridade legítima surge no mundo moderno, a partir da convergência entre a doutrina do
Direito Natural e a tradição medieval e ganha proeminência na teoria política republicana,
substituindo progressivamente o sorteio pelas eleições, enquanto método fundante do revezamento
5
O termo sociedade civil está sendo utilizado como referência aos atores coletivos e organizados em associações e
movimentos sociais.
6
O autor está debatendo com o conceito de representação formulado por Pitkin (1967), segundo o qual a relação entre
representante e representado que não seja pautada por responsividade e accountability não deve ser considerada
representação. Para Rehfeld, representação está sempre a serviço de alguma proposta ou função, opera em diferentes
níveis de generalidade e requer o reconhecimento de outros – uma audiência. Os meios pelos quais os representantes
serão escolhidos variam em cada caso, assim como quem será responsável por aplicar as regras de escolha do
representante.
1164
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
do poder (Manin, 1997, p. 83). A partir de Pitkin (1967), esta noção, que para ela está associada a
uma visão formal de representação, inspirada em Hobbes, ganha substância, agregando à definição
de representação elementos democráticos como a presença de accountability e responsividade. Em
face da pluralização de atores e espaços, alguns autores começam a questionar a visão de que a
representação é dependente do componente de autorização, mostrando que há diferentes maneiras de
se constituir o representante. Desse modo, é possível encontrar defesas a favor da ideia de afinidade7
(Avritzer, 2007a); da representação presuntiva ou virtual8 (Lavalle et all, 2006a,b) e/ou da habilidade
de atrair membros, convergência de propósitos, características descritivas ou visibilidade pública
(Castiglione & Warren, 2006). Em relação às propostas que destacam algum tipo de seleção, é
possível encontrar argumentos a favor de uma seleção randômica, de modo que os representantes
possam espelhar as características da população (Fishkin, 2009) e de uma “representação
apropriada”, propondo que os representantes sejam selecionados de forma proporcional ao tamanho
do grupo e à intensidade destes interesses no resultado da política (Samuelson et all, 2005).
Na ausência do controle eleitoral, há a aposta na capacidade de que hierarquias informais e o
relacionamento criado em networks sejam capazes de constranger a comportamentos accountables,
ao que Saward (2005) chama de uma autenticidade independente. Lavalle e Castello (2008) também
destacam a importância de se verificar a existência de indícios de controle sobre o representante,
seja sob a pressuposição de alguma coincidência substantiva ou simbólica.
Estes casos parecem se aplicar mais ao tipo de representação exercida pela sociedade civil em canais
não institucionalizados como ONG‟s, networks associativas e grupos de defesa – advocacy9. Em
relação aos conselhos de políticas é preciso reconhecer que a autorização não é virtual e/ou
conquistada a partir de um reconhecimento pelas atividades desenvolvidas, mas ocorre de forma
sistemática, obedecendo a um conjunto de regras e métodos de seleção. Diferentemente de outros
mecanismos de influência democrática da sociedade civil em que não há o requisito explícito da
autorização, nos conselhos há um grupo para o qual se exerce a representação e que seleciona e
autoriza conselheiros a agir em nome de, a partir de várias especificidades. Apesar das propostas de
Fishkin e Samuelson apontarem para um tipo de seleção, elas não são capazes de captar o tipo de
autorização que ocorre nos conselhos.
Baseado nas particularidades desse processo de seleção, o artigo sugere que nos conselhos de
políticas no Brasil há uma “autorização contingente”, tendo em vista suas características de um poder
7
De acordo com Avritzer (2007a, p. 446), em Cícero a ideia de representação envolvia dois elementos: o da
identificação e o da autorização. O procurador era aquele que se identificava com a condição do representado antes de
representá-lo e isso gerava uma relação de afinidade. No entanto, em Hobbes, apenas o elemento da autorização adquire
relevância. O autor defende que em espaços de formulação de políticas públicas, a legitimidade da representação se dá
pela afinidade e relação com o tema, que os atores adquirem ao longo do seu histórico de participação e envolvimento
com a política.
8
Os autores afirmam que a representação da sociedade civil apresenta os componentes da teoria de Burke, em que os
representantes, embora não tenham sido escolhidos, mantêm um compromisso ou presunção de representar alguém.
9
Apesar de Avritzer (2007a) definir que a representação que se dá nos conselhos se legitima pela afinidade e relação com
o tema, este trabalho considera que esta proposta deve ser complementada com um análise dos mecanismos de seleção,
uma vez que nos conselhos de políticas no Brasil existe um tipo de autorização. Dependendo da forma como são
definidos os métodos de escolha e quem os definem, os conselhos podem ou não autorizar pessoas que tenham afinidade
e relação com o tema.
1165
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
derivado e transmitido por outros poderes constituídos. Embora, em última instância, até mesmo a
autorização eleitoral possa ser considerada como contingente, na medida em que o não cumprimento
de obrigações legais pode levar à perda do mandato (CF, 1988, Artigo 55), a ausência de critérios
legais e definidos universalmente10, tanto em relação a quem pode ser autorizado quanto aos métodos
de seleção, faz com que a autorização recebida por conselheiros ou o seu direito de tomar decisões
seja mais facilmente contestável. Ademais, nos conselhos o mandato e a capacidade de “agir em
nome” de públicos, temas e/ou perspectivas é sempre dependente do poder político, em termos de
disposição de partilha do poder decisório e capacidade de implementação das políticas deliberadas, o
que reforça a incerteza do componente da autorização. Apesar das leis de criação e regimentos
internos de alguns conselhos de políticas, como saúde, assistência social e dos direitos da criança e
do adolescente, apontar para seu aspecto deliberativo, é preciso considerar que a capacidade de “falar
em nome de” dos conselheiros depende de uma série de variáveis, principalmente, da relação entre
Estado e sociedade organizada e entre esta e a sociedade em geral.
Diante das características de uma representação coletiva entre representantes de entidades ou
organizações da sociedade civil e do governo, o primeiro critério que define a autorização
contingente nos conselhos diz respeito à pluralidade de participantes, diretamente relacionada com a
igualdade de grupos que difere da igualdade matemática individual presente no voto (Young, 2006).
Deve-se considerar que “o termo sociedade civil abriga e homogeneíza – no mesmo pólo – um
conjunto bastante diferenciado de organizações e entidades, grupos de interesses: ONGs, entidades
filantrópicas, entidades sindicais, organizações empresariais, etc” (Lüchmann, 2008, p. 90), sendo
necessário atentar para a capacidade dos conselhos incorporarem um conjunto diferenciado de atores
e perspectivas diretamente afins à política pública em questão e estarem abertos à renovação destes
grupos. Isto implica, ir além da divisão de segmentos entre usuários, profissionais e prestadores de
serviços, adotada na grande maioria dos conselhos, e desvendar quem são os atores e instituições que
compõem tais grupos. O segundo critério que diferencia a autorização nos conselhos relaciona-se aos
métodos de seleção, tanto das entidades e instituições, quanto dos representantes destas. Devido às
diferenças no formato destas instituições, regulamentadas por leis municipais, a forma como
selecionam atores e organizações é distinta e pode ou não combinar métodos mais inclusivos e
democráticos (Almeida, 2009), como será visto na análise empírica dos conselhos.
No que se refere à possibilidade de accountability, a relação entre conselheiros e entidades pode se
beneficiar da proximidade substantiva e/ou simbólica de interesses, perspectivas e opiniões. Embora
o componente de afinidade (Avritzer, 2007a) seja essencial na construção da legitimidade
democrática, deve-se considerar que o mandato nos conselhos não é pessoal, mas institucional, o que
demanda uma aproximação entre conselheiros e entidades. Assim como as eleições não garantem a
accountability, pode-se dizer que o fato de o conselheiro ter experiência com o tema não garante a
qualidade do relacionamento representativo. Nos conselhos de saúde pesquisados, a relação de
accountability foi estudada a partir de questionamentos sobre a existência de uma via de mão dupla
entre segmentos e entidades e da capacidade de divulgação das ações do conselho e interlocução do
10
Não obstante os conselhos serem previstos legalmente, as leis que regulamentam sua organização e funcionamento
variam consideravelmente de uma cidade para outra, dando margem a diferentes desenhos institucionais que influencim a
capacidade dos conselheiros formularem políticas públicas.
1166
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
mesmo com a sociedade, já que as políticas deliberadas serão direcionadas para um público mais
amplo.
Quanto à responsividade, estudos sobre os sistemas eleitorais mostram que o controle eleitoral, no
que diz respeito à atitude prospectiva e retrospectiva do eleitor, não é suficiente para ligar as decisões
dos representantes à vontade e interesses dos representados, como apontado acima. Sendo assim,
Urbinati (2006b) sugere recuperar a ideia de representação como um misto de deliberação e voto,
autorização formal e influência informal, que envolve representantes e representados, conforme
proposta de J. S. Mill em “O governo representativo”. Outros autores, em conjunto com Urbinati,
enfatizam a noção de representação como um relacionamento deliberativo entre representantes e
representados, que deve ser constante, de modo a garantir o controle democrático e maior
aproximação entre as partes (Mansbridge, 2003; Young, 2006). Quanto aos conselhos, espaços de
articulação entre Estado e sociedade, nos quais participar implica deliberar sobre políticas públicas a
partir de um processo de discussão e da busca de acordos públicos, a possibilidade de instituir um
processo deliberativo11 pode ser a chave para a relação de responsividade. Nestes casos, é possível
supor que práticas democráticas de escolha dos representantes e de manutenção do relacionamento
com as entidades dinamizam a deliberação, uma vez que os conselheiros serão menos dependentes
do poder discricionário do governo de indicar aliados e mais propícios a receber os inputs da
sociedade ou grupo ao qual representam. Certamente, estas não são variáveis que explicam
isoladamente o comportamento dos conselheiros no processo deliberativo. Pesquisas sobre os fóruns
de representação da sociedade civil mostraram limites à efetividade deliberativa relacionados às
variáveis contextuais, como por exemplo, a presença de partidos de esquerda com projetos
participativos; de uma tradição de organização da sociedade civil; de institucionalização da
participação que reflete o compromisso de governos com a implantação de espaços participativos e
de desenho institucional favorável à deliberação. Porém, pouca ênfase tem sido dada aos fatores
relacionados à representação política. Ao analisar os conselhos municipais de saúde, este artigo volta
a atenção à interação destes fatores e oferece uma leitura da representação da sociedade civil.
3 – A “autorização contingente”nos conselhos de saúde do Brasil
Os dados apresentados fazem parte das pesquisas “Democracia, desigualdade e políticas públicas no
Brasil” (FINEP) e “Participação e distribuição nas políticas públicas do Nordeste”(FORD/CNPQ),
desenvolvidas no Projeto Democracia Participativa da UFMG. Neste sentido, o artigo propõe avaliar
os conselhos de políticas levando em consideração suas similaridades e diferenças com a
representação eleitoral, em termos de autorização, accountability e responsividade. Para isso, sugere
indicadores empíricos para analisar como conselheiros se posicionam em relação a esses critérios.
11
A literatura sobre teoria deliberativa é muito ampla e não será apresentada aqui. Importa destacar que a teoria
democrática deliberativa aposta na valorização dos processos de decisão coletiva que possibilitam reflexão e debate e, em
decorrência, melhoram a qualidade das decisões. Para que se cheguem a decisões orientadas para o bem comum, há uma
variedade
de
requisitos
apontados
como
essenciais,
entre
os
quais:
igualdade
de
razões
apresentadas,inclusividade,ausência de coerção, interatividade de discurso, discordância entre os participantes,
publicidade, informação ampliada sobre os assuntos e decisões coletivas voltadas para o grupo ou sociedade.
1167
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
Serão utilizadas informações presentes num survey aplicado a 253 conselheiros de saúde12 e na
análise documental das leis e regimentos internos de algumas capitais e cidades de porte médio
brasileiras.
3.1 – Os critérios de seleção
É preciso considerar que a autorização nos conselhos, geralmente, é definida por uma estrutura
normativa prévia que atrela a representação a determinadas entidades e associações. Sendo assim, o
desenho institucional expresso em seus Regimentos Internos (RIs) e/ou Leis de criação, pode limitar
ou potencializar a inclusão de diferentes perspectivas e interesses (Young, 2006), dependendo da
forma que é estabelecida sua composição. Na saúde, dos quinze (15) municipios estudados, há pouca
permeabilidade para inclusão de diferentes perspectivas e interesses, uma vez que suas normas
definem, em sua maioria, quais categorias de origem 13 devem fazer parte do conselho. Já com
relação à definição das entidades dos usuários que têm assento, a situação é um pouco diferente.
Apenas Fortaleza, Lauro de Freitas, Maracanaú, Porto Alegre e São Paulo possuem todas ou a
maioria das entidades definidas. Nas demais cidades ou não há previsão ou esta não supera 50% dos
casos.
Além disso, os conselhos apresentam grandes diferenças no que consideram ser o segmento usuário.
A partir de uma análise qualitativa da composição destes conselhos nos RIs e Leis de criação, foi
possível encontrar desde espaços que incluem uma alta pluralidade de atores (Belo Horizonte, Porto
Alegre, Rio de Janeiro e São Paulo), média (Belém e Florianópolis) e baixa (Distrito Federal e
Salvador)14. Interessante apontar que, na análise do processo decisório dos conselhos, este foi um
elemento que mais indica influenciar na deliberação. Desse modo, conselhos com alta pluralidade na
sua composição dos usuários, conseguem estabelecer uma relação em pé de igualdade com os atores
governamentais (Almeida, 2010, no prelo).
Tabela 1 – Segmento X Definição de vaga da entidade nos CMSs
Método de escolha
entidade
Eleição dos conselheiros
Trabalhador
Prestador
Usuário
N
3
N
0
N
17
%
9,1
12
%
0,0
%
29,3
Governo
N
0
%
0,0
Total
N
20
%
19,0
As cidades pesquisadas da região Nordeste são: Alagoinhas (BA), Caucaia (CE), Fortaleza (CE), Lauro de Freitas
(BA), Maracanaú (CE), Olinda (PE), Paulista (PE), Recife (PE) e Salvador (BA). Da região Sudeste: Belo Horizonte
(MG) e Rio de Janeiro (RJ). Da região Sul: Porto Alegre (RS) e Florianópolis (SC). Da região Centro-Oeste: Anápolis
(GO) e Distrito Federal (DF). Em algumas questões, o “N” é menor porque elas não foram aplicadas anteriormente no
Nordeste.
13
Categoria de origem refere-se às organizações ligadas a determinado tema. Neste caso, os regimentos só apontam a
categoria que deve ter assento no conselho e não a entidade específica. Ex: instituições ligadas aos direitos humanos.
14
Baixa pluralidade = número de participantes abaixo de 20, baixa diversidade de movimentos sociais e grupo temáticos
da saúde e ausência de territorialidade; média = média de 20 conselheiros, presença de movimentos sociais e grupos
temáticos e ausência de territorialidade e alta = acima de 20; alto envolvimento de movimentos sociais e grupos
relacionados à temática da saúde e presença de territorialidade. No Nordeste ainda não foi feita esta análise. O elemento
da territorialidade foi avaliada a partir da presença nos conselhos de representantes de usuários das regiões que cobrem a
cidade.
1168
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
Regimento Interno
8
24,2
2
40,0
14
3
33,3
27
25,7
9
24,1
15,5
Eleição em Conferência
11
2
Indicação
4
33,3
12,1
1
40,0
20,0
1
11,1
23
8
13,8
5
18
10
17,2
0
55,6
0,0
21,9
17,1
Outra
7
21,2
0
0,0
17
16,2
Total
33
100,0
5
100,0
58
100,0
9
100,0
105
100,0
Fonte: Pesquisa “Democracia, desigualdade e políticas públicas no Brasil”, 2009.
A forma em que as entidades estão acessando o conselho, também nos diz muito sobre a capacidade
de representarem a sociedade. De acordo com os entrevistados de três regiões, Sudeste, Sul e CentroOeste, há uma variação grande de métodos entre os segmentos. Os números de prestadores e governo
são muito baixos para se tirar conclusões sobre estes segmentos. Usuários e profissionais são, em sua
maioria, eleitos. Existe um percentual considerável de entidades que têm sua vaga definida nos
Regimentos Internos (RI‟s) ou indicada. Neste caso, as indicações podem surgir do próprio plenário,
do governo ou da secretaria executiva do conselho. A indicação ou definição da entidade no
regimento pode reforçar a dificuldade apontada acima, dos conselhos serem espaços plurais em que
diferentes interesses e perspectivas tenham direito de concorrer a uma vaga. Além disso, é preciso
considerar que a definição nos documentos que regem a participação dos atores sociais no conselho
de qual é a entidade que pode ter assento, impede que o conselho seja aberto a uma possível
recomposição de forças e renovação no associativismo da cidade.
Tabela 2 – Segmento X Processo de seleção nos CMSs
Método de escolha conselheiro
Indicado pelo governo
Indicado pela associação
Eleito pela entidades
Eleito em fórum ou conferência
Outra forma
Total
Trabalhador
N
%
3
4,8
18
29,0
29
46,8
11
17,8
1
1,6
62
100,0
Prestador
N
%
3
13,6
12
54,6
3
13,6
4
18,2
0
0
22 100,0
Usuário
N
%
2
1,5
39
30,0
53
40,8
30
23,1
6
4,6
130 100,0
Governo
N
%
23
76,7
3
10,0
2
6,7
1
3,3
1
3,3
30
100,0
Total
N
%
26
11,6
69
28,3
86
35,2
40
16,4
23
9,5
244 100,0
Fonte: Pesquisas “Participação e distribuição nas políticas públicas”, 2007 e “Democracia, desigualdade e políticas públicas no
Brasil”, 2009.
A seleção dos conselheiros também muito nos fala sobre a contingência da autorização, já que
permite visualizar como se dá internamente a disputa pela vaga entre os atores mobilizados e
organizados. Nos CMSs estudados, prestadores (68,2%) e governo (86,7%) são, em sua maioria,
indicados e trabalhadores (64,6%) e usuários (63,9%) são eleitos, seja pela entidade, seja em Fórum
ou Conferência15. A presença de um número significativo de organizações da sociedade civil que são
indicadas precisa futuramente ser avaliada de forma qualitativa, para que não corramos o risco de
considerar, assim como o mainstream da teoria política, que apenas eleições são democráticas.
15
A eleição em Conferência Municipal tem um grande potencial de inclusão dos atores presentes na esfera pública da
cidade, tendo em vista seu caráter mais aberto e plural. Contudo, não é uma prática muito difundida na área da saúde,
como é nos conselhos dos direitos da criança e do adolescente. As cidades de Florianópolis (56,6%), Anápolis (53,3%) e
Porto Alegre (34,7%) foram as que apresentaram maior número de conselheiros eleitos em conferências.
1169
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
Embora à primeira vista a indicação pareça menos democrática, é preciso avaliar juntamente com as
entidades qual o critério adotado e os problemas que possam advir das dificuldades de formação de
lideranças, por exemplo.
É interessante notar que os limites da autorização contingente não parecem abalar a autopercepção
dos conselheiros no que diz respeito a sua representatividade. Questionados se se consideravam
representativos, 97,6% dos conselheiros de saúde responderam positivamente. A partir de uma
pergunta aberta aplicada no questionário da FINEP, foi possível avaliar os argumentos dos atores
sobre sua representatividade. A tabela a seguir é uma tentativa de codificação destas respostas.
Tabela 3 – Argumento sobre representatividade nos CMSs– resposta espontânea
Argumento
N
%
Sentido
N
Mandato
Afinidades/identidades
associativas/trajetória
Mecanismos de
seleção
Idiossincrático
Total
50
58
41,7
48,3
9
7,5
3
120
2,5
100,0
%
Accountability
Responsividade
Atuação responsável/participativa
Experiência com o tema
7
29
14
17
5,8
24,2
11,7
14,2
Experiência participativa
Experiência
Pertencimento (Vivência)
13
4
5
10,8
3,3
4,2
Pertencimento (Filiação)
Atributos pessoais
Legal
Eleitoral
Idiossincrático
Total
13
6
2
7
3
120
10,8
5,0
1,7
5,8
2,5
100,0
Fonte: Pesquisa “Democracia, desigualdade e políticas públicas no Brasil”, 2009.
Os conselheiros destacam diferentes critérios de legitimidade relacionados com o mandato,
experiência e trajetória ou com os mecanismos de seleção. Em primeiro lugar, associam sua
representatividade à presença de uma afinidade e/ou identidade construída nesta trajetória
participativa ou profissional/pessoal (48,3%). Nesta categoria, o artigo sugere seis subdivisões. É
possível encontrar o argumento da experiência que remete ao contato com o tema e com a política de
saúde (14,2%), à dimensão participativa (10,8%) e à noção mais geral de experiência (3,3%), que
não foi possível ser alocada para nenhuma das anteriores. É importante destacar que a experiência
com o tema, frequentemente, está associada tanto a uma expertise técnica e profissional, na medida
em que os conselhos são compostos por profissionais de saúde e prestadores públicos e privados,
como a uma “expertise cidadã”, que se desenvolve em associações e organizações da sociedade civil
diante da partilha do poder pelo Estado e da delegação de algumas funções, que antes eram
prerrogativas dos atores estatais, à sociedade (Sintomer, 2006). Já a experiência participativa poderia
ser comparada com a definição de Sintomer (2006) de saber prático dos atores, que surge do
engajamento político e prático no dia a dia das comunidades, além da vivência com os problemas
enfrentados por seus representados. Neste sentido, estes atores estão indo de encontro a tese de
irracionalidade das massas e de necessidade de uma racionalidade específica para governar,
1170
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
apontando que sua legitimidade se contrói a partir de diferentes saberes e experiências
compartilhadas na vida associativa.
A ideia experiência participativa em conjunto com o argumento de pertencimento/filiação (10,8%)
indicam uma representatividade que se constrói pela participação e afinidade adquirida
(LÜCHMANN, 2008; AVRITZER, 2007a) e se dá em simultaneidade com a prática participativa. A
ênfase no pertencimento/vivência (4,2%), por outro lado, está em sintonia com a ideia de autogoverno, pois os entrevistados apontam como justificativa o fato de viverem na comunidade e
compartilharem seus problemas e demandas (POGREBINSCHI, 2009)16. Por fim, os representantes
que destacaram os atributos pessoais (5%) – ser responsável, competente etc – são os que
apresentam menos indícios de aproximação substantiva e simbólica com o representado, na medida
em que o foco está nas qualidades do representado (LAVALLE & CASTELLO, 2008).
O segundo conjunto de argumentos em que os conselheiros enquadram sua representação transmite a
ideia de mandato (41,7%). O foco é numa experiência que se constrói durante a representação.
24,2% dos entrevistados afirmaram serem representativos porque eles são responsivos aos interesses,
demandas e desejos dos representados. É interessante notar que, embora não façam mediação no
sentido clássico da palavra, os conselheiros que atrelaram sua representatividade à responsividade e
accountability indicaram em 57,5% dos casos a sociedade como seus constituintes. Os restantes
indicaram a entidade como locus de sua representatividade. Em segundo lugar, os conselheiros
destacaram sua atuação responsável e participativa (11,7%) dentro desta instituição no sentido de que
estão cumprindo adequadamente o seu mandato, como por exemplo, estarem sempre presentes nas
reuniões. O argumento do mandato, menos destacado, está relacionado à presença de prestação de
contas (5,8%). Isto não significa a ausência de accountability, como se verá a seguir, apenas que os
conselheiros não percebem este critérios como principal definidor de sua representatividade.
Finalmente, é possível notar que a definição de representação dos conselheiros não passa
necessariamente pelos mecanismos formais de seleção destacados pelos autores da representação
política. Apenas 7,5% dos entrevistados incluem a justificativa legal e eleitoral. Tanto os argumentos
relacionados com a trajetória/experiência, como aqueles do mandato, apontam que os conselheiros
reproduzem a ideia de que a representação está relacionada a uma performance democrática e uma
atitude responsiva. Este é um ponto positivo que pode levar os conselheiros a buscarem uma maior
conexão com a sociedade. Por outro lado, o argumento da experiência pode não representar a
presença de relacionamento com a entidade ou sociedade, denotando apenas que o conselheiro
considera-se apto para o mandato.
3.2 – Accountability entre conselheiros de saúde
16
Em texto “Power and representation”,Thamy Pogrebinschi aponta que diferentemente da representação formal, a
representação empreendida por atores informais é apenas suplementar desta autoridade, desde que não envolve
autorização e o poder de governar os outros, mas o direito de se auto-governar. A autora parte do pressuposto que os
representantes informais expressam preocupações (concerns) que são gerais, na medida em que os resultados e efeitos
são compartilhados por todos, representantes e representados. Neste sentido, os agentes estão exercendo auto-governo e
não mediação de interesses. Contudo, pesquisas mostram que em muitos casos, representantes informais, similarmente
àqueles eleitos, articulam e agregam interesses e integram e mobilizam cidadãos, além de expressarem temas
diretamente relacionados com a sua vivência e preocupações mais diretas.
1171
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
O desenho institucional dos conselhos permite que se avance em relação à aproximação simbólica e
que se vislumbre mecanismos concretos de prestação de contas, o que pode facilitar a aproximação
entre os diferentes atores e a não-fragmentação de suas ações. Neste sentido, algumas questões
podem ajudar a iluminar como está se dando a accountability nos conselhos.
Tabela 4 – Segmento X Discussão com entidade e divulgação das ações dos CMSs
Sim. Discute a pauta
com entidade
Sim. Divulga as
ações do conselho
N
%
N
Trabalhador
48
77,4
57
Prestador
16
76,2
20
Usuário
113
87,6
126
Governo
26
89,7
28
Total
203
84,2
231
%
90,5
95,2
95,5
96,6
94,3
Fonte: Pesquisas “Participação e distribuição nas políticas públicas”, 2007 e “Democracia, desigualdade e políticas públicas no
Brasil”, 2009.
Por serem representantes de entidades, uma das formas de manter conexão com seus representados é
a discussão da pauta de reuniões. Entre os respondentes, 84,2% afirmam adotar tal procedimento. Os
segmentos governo e usuário são os que mais declararam discutir a pauta com entidades, 89,7% e
87,6%, respectivamente. Perguntados como compartilham a pauta com o segmento, a maioria disse
que o faz nas reuniões da entidade (56,7%); nas reuniões, somente quando é ponto de interesse
(27,6%) e informalmente com os membros (15,8%). A divulgação das ações do conselho é outro
caminho pelo qual estas instituições podem ser abertas a diferentes visões e interesses, bem como,
tornarem-se conhecidas na sociedade. Os percentuais de conselheiros que afirmam divulgar as ações
dos conselhos é muito elevado. Todos os segmentos divulgam, principalmente, por meio de reuniões
onde os assuntos são tratados (43,7%) ou em reuniões próprias para este fim (24,5%).
Procurou-se também avaliar se existia uma via de mão dupla entre entidades e conselheiros, no
sentido das primeiras cobrarem um comportamento accountable desses. A iniciativa de divulgar a
ação nos conselhos dá-se mais fortemente por parte do próprio conselheiro do que da entidade. Para
50% dos usuários e 47,1% dos trabalhadores a entidade sempre busca informações, seguido da opção
“às vezes” (26,5% e 25,9%, respectivamente). Os prestadores são os que menos são “cobrados” –
50% “às vezes” e 33,3% “nunca”. O governo mantém uma relativa interação com seus representados
– 33,3% para cada uma das opções: sempre e às vezes.
3.3 – Responsividade nos CMSs
A presença de responsividade é o elo que pode nos apontar a capacidade do conselho superar a
contingência de sua autorização e influenciar efetivamente nos rumos das políticas públicas, de modo
a aproximar Estado e sociedade, distanciados pela representação eleitoral. De acordo com a opinião
dos conselheiros, os interesses da sociedade, em geral, têm sido muito representativos (30,8%) ou
razoavelmente representativos (46,2%). Para que o conselho sirva como caixa de ressonância dos
interesses da sociedade, é importante que o processo decisório seja marcado por um processo
deliberativo, em que diferentes opiniões sejam colocadas e que haja a presença de contestação,
mudança de preferências e informações adequadas.
Tabela 5 – Segmento X Processo deliberativo nos CMSs
Trabalhador
1172
Prestador
Usuário
Governo
Total
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
Sim. Tem informações para tomar
decisões
Sim. As reuniões são marcadas
pelo debate e contestação
Sim. As discussões permitem a
mudança de preferências
52
16
101
28
197
82,5%
27
80,0%
3
79,5%
50
96,6%
9
82,4%
89
N
87,1%
26
60,0%
3
84,7%
47
100,0%
9
85,6%
85
%
92,9%
100,0%
90,4%
100,0%
92,4%
N
%
N
%
Fonte: Pesquisa: “Democracia, desigualdade e políticas públicas no Brasil”, 2009
De acordo com os entrevistados, o conselho permite o acesso às informações necessárias para tomar
decisões (82,4%). Questionados como obtêm essas informações, os conselheiros disseram, em
primeiro lugar, durante as reuniões dos CMSs, seguido da opção “por meio da distribuição de
documentos (28,5%). Este é um dado importante, pois mostra que é o processo deliberativo que
informa os participantes. A informação parece ser disponibilizada num ambiente marcado pelo
debate e contestação de ideias, como se pode ver na tabela 5. 85,6% dos entrevistados afirmaram que
há confronto de argumentos nos conselhos, com um número menor para os prestadores (60%), que
têm sido apontados como os atores que menos participam das reuniões. Este dado quando
confrontado com a análise das atas das reuniões de alguns conselhos de saúde no país, revela uma
inconsistência. Na maioria dos casos analisados, o debate é monocórdico, sem contestação de ideias.
Alguns conselhos se diferem, como por exemplo, os CMSs de Porto Alegre, Belo Horizonte, Rio de
Janeiro e São Paulo (Almeida, 2010, no prelo)17. Isto sugere que ou os conselheiros não se sentem à
vontade para assumir uma postura não ativa do conselho e de si mesmos, ou as atas das reuniões não
estão expressando os debates. Finalmente, 92,4% dos entrevistados declaram que mudam de
preferências e seus pontos de vista a respeito dos assuntos em pauta, principalmente, quando
confrontados com a opinião dos demais conselheiros (52,9%) ou com a orientação da Câmara
Técnica/Comissão (27,1%).
Considerações finais
A pluralização de atores e espaços representativos no mundo atual pode ser vista como uma das
respostas societais à crise da democracia representativa. Neste movimento, a atividade de “tornar
presente a ausência” torna-se plural e dinâmica, uma vez que o que e quem está sendo representado
está sempre em construção. Embora seja inegável a importância da representação eleitoral para a
prática democrática, experiências empíricas vêm mostrando os limites da teoria que a considera
isoladamente, propondo repensar diferentes e complementares formas de representação, a partir de
critérios distintos de legitimidade. Neste trabalho, uma das constatações é que representantes da
sociedade civil são responsáveis por ofuscar a separação tradicional entre Estado e Sociedade,
criando uma atmosfera de reivindicações de representação, que pode ajudar a aproximar cidadãos e
políticas, dependendo das relações que se estabelecem entre os atores envolvidos.
17
Para uma análise completa do processo deliberativo em alguns conselhos do país: saúde, assistência social e dos
direitos da criança e do adolescente, ver Avritzer, 2010 e Avritzer, 2009.
1173
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
Nos conselhos de políticas no Brasil, especialmente, os conselhos de saúde discutidos com
profundidade neste artigo, esta dependência dá origem a uma autorização contingente, em que a
reivindicação de falar em nome do público receptor da política pública pode ser influenciada pelos
métodos de seleção e inclusão, bem como pela relação entre representantes e representados e entre os
diferentes atores no interior do processo decisório. No que se refere à autorização, os dados sobre os
CMSs mostram que, não obstante grande parte dos conselheiros ser selecionada a partir de eleições,
há pouco espaço para a disputa de diferentes vozes nos conselhos e uma composição plural.
Comparados com outros conselhos de políticas, como assistência social e direitos da criança e do
adolescente, as normas da saúde favorecem o processo eleitoral, porém, ao contrário desses últimos,
há uma recusa ou resistência dos movimentos sociais, que em alguns casos participaram de sua
formação, em abrir mão de suas vagas ou ceder à renovação de lideranças. Além disso, é preciso
também reconhecer que há uma dificuldade na formação de novos líderes e alguns conselheiros
acabam por participar de vários mandatos, devido à experiência adquirida. Outro dado que chama a
atenção, é a diferença na composição dos conselhos, que em algumas cidades consegue incluir uma
maior pluralidade de atores da sociedade civil, situados em variados movimentos e organizações
sociais, bem como cobrindo de forma mais equilibrada o território municipal.
Quanto aos dados positivos de accountability dos conselheiros, é preciso ter cautela ao interpretar os
resultados. A dificuldade de captar informações sobre comportamento em surveys é conhecida entre
os pesquisadores. Em relação às questões sobre prestação de contas, provavelmente, a dificuldade em
assumir um comportamento não condizente com o papel a eles esperado, pode ter influenciado as
respostas. É preciso aprimorar os métodos de pesquisa e investir em estratégias metodológicas
qualitativas a fim de desvendar melhor esta relação. Um dos pontos que permanece sem estudo diz
respeito à opinião das próprias entidades e associações, que poderia ajudar a iluminar esta questão.
Em relação à responsividade, quando se compara as respostas do questionário com análises
qualitativas do processo decisório, há um descompasso de informações. O processo deliberativo
parece ser menos contestatório e igualitário do que dizem os entrevistados e há diferenças entre as
cidades. Em pesquisa ampliada em alguns conselhos de capitais e cidades de porte médio do país
(Avritzer, 2009), foi possível perceber que a capacidade dos conselhos superarem a contingência e
estabelecerem uma representação democrática depende da pluralidade da autorização, daí a
necessidade de se prestar atenção nos métodos de seleção. Ademais, algumas variáveis exógenas e
endógenas ao processo como a presença de um governo com projeto participativo, o tipo de política
pública, o associativismo forte e contestatório e o desenho institucional, também se mostraram
relevantes.
À guisa de conclusão, a experiência dos conselhos de saúde mostra que é possível propor um
conceito de representação política sensível a diferentes critérios de legitimidade e capaz de abarcar a
pluralidade de atores e espaços em ascensão no mundo contemporâneo. Porém, não se pode esquecer
que em face da difícil arte de tornar presente a ausência, as contradições e limites da representação
da sociedade civil precisam ser explicitados e analisados, a fim de que se possa considera-la como
uma alternativa à crise da democracia representativa.
1174
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
Referência bibliográfica:
ABERS, R. & KECK, M. 2008. Representando a diversidade: Estado, sociedade e “relações
fecundas” nos conselhos gestores. In: Caderno CRH, Salvador, vol. 21, nº 52, p. 99-112.
ALMEIDA, D. R. de. 2009. Representação política e deliberação no Conselho Municipal de Belo
Horizonte. In: Revista Pensar BH. Vol. 24, p. 38-42.
_____. 2010. Metamorfose da representação política: lições práticas dos conselhos municipais de
saúde no Brasil. In: Avritzer, Leonardo. (org.). 2010. A dinâmica da participação no Brasil. No
prelo.
AVRITZER, L. 2006. Reforma política e participação no Brasil. In: _____ & ANASTASIA, F.
(orgs.). Reforma política no Brasil. Belo Horizonte, Editora UFMG.
_____. 2007a. Sociedade civil, instituições participativas e representação: da autorização à
legitimidade da ação. In: Dados – Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro, Volume 50, Número
3, p. 443-464. Disponível em <http//www.scielo.com.br>.
_____ et all. 2007b. A participação social no Nordeste. Belo Horizonte, Editora UFMG.
_____. 2009. Democracia, desigualdade e políticas públicas no Brasil. Relatório de pesquisa
entregue à FINEP.
_____. 2010. A dinâmica da participação no Brasil. No prelo.
AVRITZER, L., and Navarro, Z. (eds.). 2003. A inovação democrática no Brasil: o orçamento
participativo. São Paulo: Cortez Editora. 335 pp.
CASTIGLIONE, D. & WARREN, M. E. 2006. Rethinking democratic representation: eight
theoretical issues. Paper presented at the “Rethinking Democratic Representation Workshop”,
University of British Columbia.
CARVALHO, J. M. de. 2002. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Civilização Brasileira.
CHANDHOKE, N. 2005. Revisiting the crisis of representation thesis: the Indian context. In:
Democratization. Vol. 12, N. 3, June, p. 308-330.
DAGNINO, E. (org.). 2002. Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo. Paz e Terra.
FOX, J. 2007. Accountability politics: power and voice in Rural Mexico. Oxford University Press.
D‟ARAUJO, M. C. 2010. Sobre partidos e qualidade da democracia no Brasil. Texto apresentado à
Red de estudios sobre la calidade de la democracia en America Latina. Fevereiro.
DRYZEK, J. & NIEMEYER, S. 2006. Discursive representation. Paper presented at the “Rethinking
Democratic Representation Workshop”, University of British Columbia.
DRYZEK, J. & NIEMEYER, S. 2006. Discursive representation. Paper presented at the “Rethinking
Democratic Representation Workshop”, University of British Columbia.
FISHKIN, J. 2009. When the people speak: deliberative democracy and public consultation. Oxford
University Press.
FOX, J. 2007. Accountability politics: power and voice in Rural Mexico. Oxford University Press.
FRIEDMAN, E. J. & HOCHSTETLER, K. 2008. Can civil society organizations solve the crisis of
partisan representation in Latin America? In: Latin American Politics and society. Vol. 50, N. 2, p.
1-32.
KECK, M. 2003. Governance regimes and the politics of discursive representation. In: Transnational
activism in Asia: problems of power and democracy. Ed. N. Piper, A. Uhlin. London, Routledge, p.
43-60.
1175
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
LAVALLE, A. G., HOUTZAGER, P. & CASTELLO, G. 2006a. Democracia, pluralização da
representação e sociedade civil. In: Revista Lua Nova. São Paulo, n. 67, p. 49-103. Disponível em:
<http://www.scielo.br>. Acesso em: 15/03/2008.
_____. 2006b. Representação política e organizações civis: novas instâncias de mediação e os
desafios da legitimidade. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. São Paulo, v. 21, n. 60, p. 4466. Disponível em: <http://www.scielo.br>. Acesso em: 05/01/2008.
LÜCHMANN, L. H. H. 2008. Participação e representação nos conselhos gestores e no Orçamento
Participativo. In: Caderno CRH, Salvador, vol. 21, nº 52, p. 87-97.
_____. 2009. Os sentidos da representação política nas instituições participativas. Trabalho
apresentado no 33º Encontro Anual da ANPOCS, 26 a 30 de outubro,Caxambu/ MG.
MANIN, B. 1997. The principles of representative government. Cambridge University Press.
MANIN, B., PRZEWORSKI, A. & STOKES, S. (eds). 1999. Democratic accountability and
representation. Cambridge, Cambridge University Press.
MANSBRIDGE, J. 2003. Rethinking representation. In: American Political Science Review. Vol. 97,
N. 4, November, p. 515-527.
MARQUETTI, A. 2003. “Participação e redistribuição: o orçamento participativo em Porto Alegre.”
In: Avritzer, L., and Navarro, Z. A Inovação Democrática no Brasil. São Paulo: Cortez Editora, p.
129–56.
MOISÉS, J. A. & CARNEIRO, G. P. 2008. Democracia, desconfiança política e insatisfação como
regime: o caso do Brasil. In: Opinião Pública. Campinas, vol. 14, Nº 1, p. 1-42.
PEREIRA, M. L. D. 2006. As políticas públicas e os processo de “hibridação” no Brasil e na
América Latina. Trabalho apresentado no Congresso Latino-Americano de Ciência Política.
Campinas, 03 a 06 de setembro.
PETTIT, P. 2009. Varieties of public representation. In: SHAPIRO, I., STOKES, S., WOOD, E. J. &
KIRSHNER, A. S. (edt.). Political representation. Cambridge University Press.
PITKIN, H. F. 1967. The concept of representation. University of California Press, Berkeley and Los
Angeles.
PHILLIPS, A. 1995. The politics of presence. Oxford University Press.
POGREBINSCHI, T. 2008. Democracia e representação política: entre a normatividade e a empiria.
Texto apresentado no 6º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política – ABCP. Campinas,
UNICAMP, SP.
_____. 2009. O enigma do politico: Marx contra a política moderna. Civilização Brasileira.
REHFELD, A. 2006. Toward a general theory of political representation. In: Journal of Politics,
Vol.68, N. 1, February, p. 1-21.
ROSANVALLON, P. 2006. Democracy past and future. New York, Columbia University Press.
SAMUELSON, C. D. et all. 2005. Citizen participation and representation in collaborative
engagement processes. In: Swimming upstream: collaborative approaches to watershed management.
Cambridge, Massachusetts, The MIT Press, p. 137-169.
SAWARD, M. 2008. Representation and democracy: revisions and possibilities. In: Sociology
Compass. 2/3: 1000-1013.
1176
Anais do III Seminário Nacional e I Seminário Internacional
Movimentos Sociais Participação e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, UFSC, Florianópolis, Brasil
Núcleo de Pesquisa em Movimentos Sociais _ NPMS
SINTOMER, I. 2006. Du savoir d‟usage au métier de citoyen? Intervention à la journée d‟étude du
CIERA « Y a-t-il un “savoir citoyen” mobilisable dans la démocratie participative ? », Paris, 27
février 2006.
TORRES, J. C. B. 1989. Figuras do Estado Moderno: representação política no Ocidente. São
Paulo, Editora Brasiliense, CNPQ.
URBINATI, N. 2006. Representative democracy. Chicago. University of Chicago Press.
_____. 2006b. Political representation as a democratic process. Political Thought Seminar in Johns
Hopkins University, February 9th.
URBINATI, N. & WARREN, M. E. 2008. The concept of representation in contemporary
democratic theory. In: Annual Review of Political Science. N. 11: 387-412.
WAMPLER, B. 2010. Transforming State and Civil Society through the Expansion of Policy,
Associational and Political Communities. In: Avritzer, Leonardo. (org.). 2010. A dinâmica da
participação no Brasil. No prelo.
YOUNG, Í. M. 2006. Representação política, identidades e minorias. In: Revista Lua Nova. São
Paulo, 67, p. 139-190.
1177