ESTUDO DE CASO
2003
PROGRAMA
SANTO ANDRÉ MAIS IGUAL
Intervenções em Sacadura Cabral, Tamarutaca,
Capuava e Quilombo II
Santo André – SP
Trabalho elaborado pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM para a Caixa
Econômica Federal, no âmbito do Programa CAIXA Melhores Práticas de Gestão Local
PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Luiz Inácio Lula da Silva
MINISTRO DA FAZENDA
Antônio Palocci
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
PRESIDENTE DA CAIXA
Jorge Eduardo Levi Mattoso
VICE-PRESIDENTE DE DESENVOLVIMENTO URBANO E GOVERNO – VIURB
Aser Cortines Peixoto Filho
DIRETOR DE PARCERIAS E APOIO AO DESENVOLVIMENTO URBANO – DIDUP
Jorge Luiz de Souza Arraes
GERENTE NACIONAL DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS EM DESENVOLVIMENTO URBANO – GEURB
Beatriz Loureiro Cerqueira Lima
SUPERINTENDENTE DO ESCRITÓRIO DE NEGÓCIOS DO ABC/SP
Elaine Maria Mascarenhas
GERENTE GIDUR/REDUR
Emeri Angela Massutti
INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
SUPERVISÃO
Marlene Fernandes
COORDENAÇÃO
Carlos Alberto Silva Arruda
ASSISTENTES
Bianca Coelho Nogueira
Patrícia Azevedo de Oliveira
ELABORAÇÃO DO ESTUDO DE CASO
Adriana Araújo Larangeira
Tânia Castro
REVISÃO
Cláudia Ajúz
DIAGRAMAÇÃO
CLAN Design
Agosto de 2003
LARANGEIRA, Adriana Araújo
Estudo de caso: PROGRAMA SANTO ANDRÉ MAIS IGUAL; intervenções em Sacadura
Cabral, Tamarutaca, Capuava e Quilombo II – Santo André – SP / Adriana Araújo
Larangeira, Tânia Castro. Supervisão de Marlene Fernandes. Coordenação de Carlos
Alberto Arruda. - Rio de janeiro: IBAM/CEF, 2003.
124 p.; 21,0 x 29,7cm
1. Favelas-urbanização. I. Castro, Tânia (Colab.). II. Fernandes, Marlene (Sup.). III.
Arruda, Carlos Alberto (Coord.). IV. Instituto Brasileiro de Administração Municipal. V.
Caixa Econômica Federal.
728 (CDD 15.ed.)
Apresentação da CAIXA
Este ESTUDO DE CASO faz parte de uma série de publicações voltadas para a divulgação das dez experiências
premiadas pelo Programa "Caixa Melhores Práticas em Gestão Local" no ciclo 2001/2002. O principal objetivo
dessa série é propiciar uma avaliação em profundidade das práticas premiadas, permitindo aqueles que têm
interesse em desenvolver iniciativas similares, identificar e extrair o máximo da experiência contida nesses
projetos bem-sucedidos.
Nesta publicação, apresentamos a experiência do Programa Santo André Mais Igual, desenvolvido pela
Prefeitura Municipal de Santo André-SP nas comunidades de Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava e
Quilombo II. Trata-se de um programa de inclusão social que objetiva integrar a favela à cidade, como
condição necessária para promover a integração sócio-econômica das famílias, contemplando um conjunto de
projetos articulados no tempo e no espaço. Os resultados exitosos dessa prática renderam-lhe a premiação
entre as 10 melhores práticas do mundo, que concorreram ao Prêmio Dubai, o Prêmio Internacional de Dubai
de Melhores Práticas para Melhoria das Condições de Vida, constituindo-se referência para os demais
Municípios brasileiros.
A CAIXA tem como missão promover a melhoria contínua da qualidade de vida em nossa sociedade,
intermediando recursos e negócios financeiros de qualquer natureza, atuando, prioritariamente, no fomento
ao desenvolvimento urbano, portanto, nos segmentos de habitação, saneamento e infra-estrutura, e na
administração de fundos, programas e serviços de caráter social. Como uma de suas estratégias de atuação,
é importante ressaltar que a CAIXA estabelece parcerias com instituições afins, visando sempre um produto
comprometido com a qualidade.
A partir desse compromisso esperamos, com esta publicação, estar disseminando as boas práticas brasileiras
que estamos apoiando/financiando e, sobretudo contribuindo para o aperfeiçoamento das políticas e
programas sociais do nosso País.
Outras publicações importantes para sua cidade e comunidade poderão ser encontradas no nosso site
www.caixa.gov.br, opção download.
Aser Cortines
Vice-Presidente de Desenvolvimento Urbano e Governo
Jorge Mattoso
Presidente da CAIXA
Apresentação pela Diretora Executiva do Programa das
Nações Unidas Para os Assentamentos Humanos, UN-Habitat
É com grande satisfação que apresento esses estudo de caso sobre a experiência de Santo André, no Brasil.
O presente estudo faz parte de uma série de outros estudos e manuais voltados para a divulgação das lições
aprendidas pelas Melhores Práticas Brasileiras. A Agenda Habitat, adotada em junho de 1996, convoca a
todos para a documentação e a análise de melhores práticas como um dos principais meios de se monitorar
condições, tendências e respostas emergentes oferecidas pelas políticas.
Desde então, a comunidade internacional tem solicitado ao UN-Habitat e aos seus parceiros que apliquem as
lições aprendidas das melhores práticas como base para a capacitação e a cooperação através do intercâmbio
de conhecimentos, expertise e experiências práticas.
A Caixa Econômica Federal (CAIXA) e o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) vêm
demonstrando seus papéis de liderança neste esforço coletivo. Como parceiros de Best Practice and Local
Leadership Programme do UN-Habitat, essas instituições estão suprindo a Região da América Latina e Caribe,
assim como outras regiões, com valiosas lições aprendidas das experiências.
A análise em profundidade da experiência do SANTO ANDRÉ MAIS IGUAL, que foi designada pelo UN-Habitat
como uma das melhores práticas do ano 2002 no âmbito mundial, deveria ser de particular interesse para
todos os envolvidos com a implementação das Metas de Desenvolvimento Para o Milênio (Millennium
Development Goals). Este estudo oferece subsídios para que se possa enfrentar as questões referentes à
urbanização sustentável, redução de pobreza e a melhoria das condições de vida da população pobre urbana.
Isto demonstra que objetivos estratégicos da Agenda Habitat – como parcerias e participação,
descentralização e capacitação – podem ser aplicados de uma maneira holística trazendo benefícios tangíveis
e duradouros para a população e suas comunidades. Demonstra também que o desenvolvimento sustentável
está cada vez mais dependente do equacionamento de problemas como urbanização, boa governança urbana,
e acesso à terra, à moradia e aos serviços básicos para a população pobre urbana. Com esta finalidade, os
estudos de caso e manuais oferecem aos parceiros da Agenda Habitat, em todo o mundo, direções para o
futuro.
Anna Kajamulo Tibaijuka
Diretora Executiva
Programa das Nações Unidas Para os Assentamentos Humanos
Apresentação
O Prêmio CAIXA Melhores Práticas em Gestão Local, instituído em 1999,
vem cumprindo o duplo papel de conferir visibilidade aos projetos realizados com
apoio técnico e financeiro da CAIXA, e de apoiar a implementação da Agenda
Habitat no Brasil, estimulando a replicação de experiências sustentáveis que
resultam em melhorias efetivas da qualidade de vida da população.
A cada dois anos são premiados os dez melhores projetos, selecionados
por um júri independente, dentre os mais de duzentos inscritos no banco de dados
de Melhores Práticas da CAIXA abrangendo experiências nas áreas de habitação,
saneamento básico, infra-estrutura, geração de renda, preservação ambiental, entre
outras.
Além de apoiar a inscrição das práticas selecionadas no Prêmio Global de
Excelência do Programa Melhores Práticas, patrocinado pela Municipalidade de
Dubai, em colaboração com o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos
Humanos – UN-HABITAT, também com periodicidade bienal, a CAIXA incentiva a
replicação das práticas premiadas com a publicação de um Estudo de Caso onde são
documentados os novos conhecimentos produzidos e as lições aprendidas.
O Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM foi a instituição
designada para elaborar estes Estudos de Caso. O primeiro deles, dedicado ao
Projeto Vila-Bairro, em Teresina, foi editado em 2001. Hoje, cabe novamente ao
IBAM apresentar Estudo de Caso sobre o Programa Santo André Mais Igual,
desenvolvido na cidade de Santo André, na Região Metropolitana de São Paulo,
selecionado como uma das Melhores Práticas em 2001.
Com a denominação de Programa de Gênero e Cidadania, nada mais do
que um enfoque do Programa Santo André Mais Igual, a Prefeitura Municipal de
Santo André foi premiada em 2002 como uma das dez melhores práticas no quarto
ciclo de premiação internacional do Best Practices, patrocinado pela Municipalidade
de Dubai, nos Emirados Árabes, concorrendo com centenas de práticas de todas as
regiões do mundo.
Em sua primeira parte, o estudo trata de contextualizar a prática no
espaço do Município de Santo André, considerando um breve histórico de sua
formação, no qual se sublinha o processo de surgimento de favelas no Município.
Conhecido o campo de aplicação potencial da prática, são explicitados os critérios
de seleção das quatro áreas incluídas no Programa Santo André Mais Igual,
caracterizando a sua abrangência em relação ao conjunto da cidade.
A seguir são descritos a forma particular de organização institucional da
Administração Municipal que suporta o desenvolvimento do programa; a construção
das diversas parcerias – uma das características marcantes da prática; e seu
processo de implementação.
A segunda parte do estudo está dedicada ao detalhamento das metas
fixadas, das ações empreendidas e dos resultados alcançados. Em vista do grande
número de componentes simultâneos que delineiam o perfil de atuação do
programa, optou-se por agregar as ações em blocos temáticos, focalizando as
dimensões urbanística, social e econômica, tal como na estrutura do programa. Em
cada um dos blocos foram destacadas aquelas ações que, por seu caráter inovador,
ou por sua particular incidência nos resultados do programa, refletem com mais
precisão o espírito da inclusão social, diretriz maior que orienta a atuação da
Prefeitura de Santo André.
O conjunto de indicadores que fundamenta o desenvolvimento anterior
cumpre, ao mesmo tempo, a função de estabelecer comparações entre a situação
socioeconômica da população beneficiária e o conjunto da cidade de Santo André e,
com isso, assinalar em que pontos a situação das famílias de baixa renda diverge
mais radicalmente do conjunto urbano, mapeando assim os setores críticos, que
demandam intensificação das ações de inclusão social.
Em sua parte final são sintetizadas as lições aprendidas até este ponto da
implementação do programa, suas perspectivas de futuro, assim como observações
e recomendações que, de modo geral, poderiam ser extrapoladas para a maioria de
Municípios brasileiros que hoje empreendem esforços com o sentido de enfrentar a
crescente informalidade no uso e ocupação do solo, com graves implicações na
qualidade de vida da população, assim como na governabilidade e sustentabilidade
urbanas.
Sumário
1- O Contexto em que se Desenvolve o Programa ......................................... 9
1.1- A seleção das áreas de intervenção ................................................ 10
2- Abrangência do Programa e sua Relação com a Cidade ........................... 14
3- O Desenho Institucional ......................................................................... 17
4- A Construção das Parcerias .................................................................... 19
4.1- Parcerias de natureza financeira .................................................... 20
4.2- Parcerias de natureza técnica, administrativa e popular ................... 29
5- O Processo de Implementação
............................................................... 32
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados ..................
6.1- Dimensão urbanística e fundiária ...................................................
6.2- Dimensão social .............................................................................
6.3- Dimensão econômica ....................................................................
34
35
51
55
7- Indicadores ............................................................................................
7.1- Características físicas das áreas focalizadas pelo programa .............
7.2- Caracterização do perfil sociodemográfico dos beneficiários do
programa, em relação com o Município de Santo André ..................
7.3- Caracterização do perfil socioeconômico dos beneficiários do
programa em relação com o Município de Santo André ....................
67
67
8- O Projeto Segundo as Variáveis Estratégicas de Análise ...........................
8.1- Parcerias .......................................................................................
8.2- Impactos .......................................................................................
8.3- Sustentabilidade ............................................................................
8.4- Liderança e fortalecimento da comunidade .....................................
8.5- Gênero e inclusão social ................................................................
81
81
82
83
86
94
71
76
9- Conclusões: Lições Aprendidas e Perspectivas de Futuro ........................... 97
Referências Bibliográficas
............................................................................ 100
Anexos
IIIIIIIVV-
Metodologia de Elaboração do Estudo de Caso ...................................... 106
Síntese do Plano de Trabalho ................................................................ 109
Instrumentos da Pesquisa de Campo ..................................................... 111
Formulário de Apresentação da Prática .................................................. 118
Siglas ................................................................................................... 120
Responsável pelo Estudo de Caso
Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
Largo do IBAM, n° 1 – Humaitá
22271-070 – Rio de Janeiro – RJ
Telefone: (21) 2536-9797 – Fax (21) 2538-1613
E-mail: [email protected]
Internet: www.ibam.org.br
1
O Contexto em que se
Desenvolve o Programa
O núcleo urbano de Santo André começa a se desenvolver a partir de uma
estação da estrada de ferro, e tem seu crescimento impulsionado pela implantação
da grande indústria (química, metalúrgica e de transformação) que se inicia nos
anos de 1920, e se prolonga até a década de 1970.
A partir dos anos 1980, e com mais intensidade na década seguinte, é
iniciado um processo de evasão industrial no Grande ABC, com a substituição desta
atividade pela comercial e de prestação de serviços, que afetou especialmente Santo
André, com uma perda de valor agregado de cerca de 39%. Uma economia de 6
bilhões de reais se reduziu a apenas 3,6 bilhões no período 1980 a 20001 . O
empobrecimento da cidade se refletiu no aumento de população residente em
favelas, com um incremento de 3,78%, ao ano, de 1991 a 1996, enquanto no
mesmo período a população da cidade aumentou em apenas 0,31%2 .
Há hoje em Santo André 138 favelas, com aproximadamente 120.500
habitantes (cerca de 18,56% da população total do Município que é de 649.331
habitantes). Em levantamento preliminar realizado pelo Departamento de
Habitação da Secretaria de Inclusão Social e Habitação – DEHAB, em 2001,
concluiu-se que:
"... por volta de 25.000 famílias, 35% dos núcleos e 63% de sua população moradora, habitam áreas de alta
declividade, 23% dos núcleos e 28% das famílias habitam em áreas de várzea ou lindeiras a córregos e rios, 6%
dos núcleos e 9% das famílias, em áreas de preservação ambiental e outros 16% dos núcleos e 18% das famílias,
em áreas com outras restrições (sob rede de alta tensão, sobre o sistema viário, lixão, oleodutos). Apenas 37% dos
assentamentos que abrigam cerca de 13% desta população excluída localizam-se em territórios sem restrições
ambiental ou geotécnica à ocupação." 3
Deste universo, o Programa Santo André Mais Igual atua sobre quatro
núcleos de favela selecionados: Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava e Quilombo II.
1 VENTURINI, Walter. Quando favela se torna bairro. Livre Mercado, N.º XIV, ed. 163, abr. 2003. pp. 84-86.
2 SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Programa de apoio às populações desfavorecidas (particularmente crianças e
adolescentes) nas Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e São Paulo. Diagnóstico. Santo André:
Secretaria de Inclusão Social e Habitação/APD, [1998?]. Mimeo.
3 SPERTINI S. e DENALDI, R. As possibilidades efetivas de regularização fundiária em núcleos de favelas.
Anais do Seminário Internacional 'Gestão da Terra Urbana e Habitação de Interesse Social'. Campinas, 7 e
8 de dezembro de 2001. Apesar de conter imprecisão, foi mantido o texto original com o fim de ilustrar a
ordem de grandeza da questão. Dados mais precisos são apresentados no Quadro 3, concebido a partir
de informações atualizadas da PSA.
9
Programa Santo André Mais Igual
1.1
A seleção das áreas de intervenção
A seleção das áreas foi norteada, por um lado, por critérios técnicos:
impacto da recuperação ambiental das áreas sobre a qualidade de vida dos
moradores, situação jurídica das terras ocupadas pelas favelas, além da
disponibilidade de financiamento4 , entre outras. Por outro, por critérios políticos:
prioridades de atendimento definidas pela Administração Municipal a partir do
orçamento participativo, espaço de discussão com as lideranças populares, onde o
Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados de Santo André – MDDF/SA tem
papel significativo, contemplando assim o grau de organização das comunidades.
Também o tempo de existência de cada uma das favelas e a visibilidade da
intervenção balizaram o processo de seleção, privilegiando aquelas de ocupação
mais antiga.
Antes da atuação do programa, as quatro favelas apresentavam situações
de risco. Em Tamarutaca e Capuava havia risco de deslizamento de terra decorrente
de ocupações em encostas. Na favela Sacadura Cabral o risco era de inundação. O
Conselho de Orçamento Participativo apontou, em 1997, como prioritária a
urbanização das favelas Capuava e Tamarutaca e, em 1998, foram apontadas
Sacadura Cabral e Quilombo II.
O fator, em princípio, facilitador da intervenção nestas áreas era a
questão da propriedade das glebas5 . As favelas Tamarutaca e Capuava estão
assentadas em áreas pertencentes à Prefeitura Municipal e a área da favela
Sacadura Cabral pertence à Caixa Econômica Federal. Para esta última, foi firmado
protocolo de intenções com a CAIXA a fim de que o domínio da área fosse repassado
à Prefeitura. A favela Quilombo II está implantada parcialmente sobre terreno
pertencente a três proprietários particulares. Está em trâmite o processo de acordo
visando transferir aos ocupantes a propriedade da terra através de instrumento de
compra e venda.
Além de os quatro núcleos de favela terem sua ocupação datada de
aproximadamente trinta anos, todos se localizam junto a grandes eixos viários
intermunicipais o que lhes confere grande visibilidade.
Sacadura Cabral
A área denominada Sacadura Cabral está localizada na região noroeste
do Município de Santo André, no bairro de mesmo nome, que faz divisa com o
Município de São Bernardo do Campo.
4 No caso de Sacadura Cabral, já havia contrato de empréstimo firmado no âmbito do Programa PróMoradia (1996) para produção de duzentos apartamentos. No caso de Tamarutaca, havia a intenção da
Administração Municipal de concluir a urbanização iniciada no primeiro governo Celso Daniel.
5 Veja-se no item 6.1.4. as dificuldades encontradas para levar a termo os processos de regularização
fundiária das áreas contempladas pelo programa.
10
1- O Contexto em que se Desenvolve o Programa
Trata-se de uma área inundável, com cerca de 75% de sua área na várzea
do Ribeirão dos Meninos que, até a sua ocupação, funcionou como bacia de
dissipação, absorvendo as vazões excedentes dos cursos d'água da região. Os
moradores sofriam enchentes anuais que cobriam o primeiro pavimento de muitas
das moradias6 .
Em 1970, a Prefeitura decidiu controlar o adensamento da área proibindo
a construção de novos barracos, assim como a comercialização dos existentes. A
partir de 1972, quando houve um relaxamento desse controle, verificou-se um
expressivo aumento da população, passando de cerca de 60 domicílios para os atuais
736 (748 famílias), que abrigam 3.020 habitantes, ocupando uma área de 35.400m².
A favela Sacadura Cabral é uma área de ocupação consolidada, ainda
que apresente sinais de recente expansão. Parcela significativa das edificações (580
domicílios) encontrava-se em área inundável. Estes imóveis são predominantemente
de uso residencial, com pequeno número de cômodos e abrigando, em sua maioria,
famílias pouco numerosas.
A população é constituída de pessoas jovens, porém, com nível de
escolaridade muito baixo, o que se reflete na sua situação ocupacional e na sua
renda. A taxa de desemprego é de 22,1% entre os chefes de família. Embora
elevada, não se distingue muito da registrada para o Estado de São Paulo.
Tamarutaca
A favela Tamarutaca, também localizada na zona noroeste da cidade, está
assentada sobre área pública municipal, há 27 anos, de forma desordenada e com
construções precárias.
Um grupo de religiosos desenvolveu um trabalho de catequese junto à
população deste núcleo, dando início ao trabalho de organização dos moradores.
Assim surgiram as primeiras comissões de representantes dos moradores, junto à
Prefeitura Municipal, reivindicando a implantação de infra-estrutura e melhorias na
favela. Como resultado, em 1989 Tamarutaca foi incluída no programa de
urbanização de favelas da Prefeitura de Santo André, sendo parcialmente urbanizada.
Atualmente com 5.200 habitantes distribuídos em 1.300 domicílios,
Tamarutaca alcançou um razoável grau de consolidação, apesar da elevada
presença de construções precárias.
Sua população economicamente ativa representa mais da metade da
população total, porém o baixo nível de escolaridade dificulta a sua inserção no
mercado de trabalho. É significativa a parcela de famílias em situação muito
precária: muitas não têm qualquer rendimento, ou este é insuficiente para a sua
sobrevivência.
6 DENALDI, R., ERVILHA, T. F. e SANTOS, C. D. Avaliação e monitoramento dos serviços de infra-estrutura
em favelas urbanizadas em Santo André. In Terceiro Seminário Fluminense de Indicadores – Caderno de
Textos. pp. 45-50.
11
Programa Santo André Mais Igual
Capuava
Localizada na zona norte do Município, a favela Capuava dista cerca de
quatro quilômetros do centro administrativo da cidade. Das quatro áreas
selecionadas, esta é a de maior porte com 1.327 domicílios cadastrados e uma
população estimada em cerca de 7 mil pessoas.
A favela foi formada há cerca de 30 anos, a partir da invasão de terreno
público junto a uma das principais vias de acesso ao Município. A ocupação se deu
de forma lenta e constante até o final dos anos de 1980, quando houve uma
intensificação de ocupação que refletia a escassez de alternativas de moradia
adequadas (em qualidade, localização e custo) às necessidades da população. A
partir da organização de uma Comissão de Moradores, várias das demandas por
infra-estrutura e serviços públicos foram atendidas pela Empresa Municipal de
Habitação Popular da Prefeitura de Santo André – EMHAP. Hoje Capuava pode ser
considerada como um assentamento consolidado, em função da presença
significativa de edificações em alvenaria.
Predominam as famílias nucleares, com número de membros inferior à
média da região. A maioria da população é jovem e, embora o nível de escolaridade
seja mais baixo que a média da cidade, é significativo o número de moradores que
concluíram o primeiro grau. Ainda assim, a situação ocupacional revela a presença
de muitas pessoas sem trabalho, além daquelas que só estudam e dos que estão
desempregados, constituindo um elevado contingente de pessoas economicamente
dependentes. O desemprego está presente em muitas famílias (16,3% dos chefes de
família), o que contribui para aumentar, no Município, o contingente daqueles que
se encontram abaixo da linha de pobreza.
Quilombo II
A favela Quilombo dos Palmares, conhecida como Quilombo II, é um dos
núcleos de favela mais antigos da cidade, formado, a partir da ocupação de uma
área particular, em 1966. Está situada na zona noroeste de Santo André, na divisa
com o Município de São Caetano do Sul.
No final dos anos de1970, o requerimento de reintegração de posse
apresentado pelos proprietários deu origem a um processo de negociações,
envolvendo não só moradores e proprietários, mas também a Prefeitura, que
resultou na aquisição coletiva do terreno, conferindo a segurança da posse definitiva
para grande parte dos moradores.
Por ocasião do loteamento da área, os barracos originais foram
derrubados e seus moradores ficaram temporariamente instalados em um terreno
vizinho. Aquelas famílias que, por alguma razão, não entraram na sociedade para
compra da área, permaneceram neste assentamento provisório, dando origem à
Quilombo II.
12
1- O Contexto em que se Desenvolve o Programa
No segundo semestre de 1997 foram cadastrados, nesse assentamento,
230 domicílios, muitos dos quais, embora habitados, encontravam-se fechados na
ocasião do cadastramento, impossibilitando o contato com os chefes dessas famílias
para a coleta de informações 7.
Ainda assim, foi possível estimar que 71,6% dos chefes de família são
mulheres. Apesar de ser significativa a presença de pessoas sem ocupação, são
relativamente poucos os chefes de família desempregados (9,3%). A análise dos
rendimentos familiares indica a presença de um grande contingente de famílias
pobres (43,5%), ou seja, aquelas com renda mensal de até três salários mínimos.
A população é constituída por uma maioria de pessoas muito jovens e,
também, por um grande número de pessoas com formação escolar insuficiente para
atender às exigências atuais do mercado de trabalho.
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Mapa 1– Mapa de localização das favelas contempladas com o Programa Santo André Mais Igual.
7 Conforme informação de Madalena Alves, o cadastramento se realiza, em geral, durante vários dias, em
diversos horários (dia e noite, dias úteis e finais de semana). São deixados avisos para que os moradores
tomem ciência de que o cadastramento está sendo feito. Entretanto, algumas famílias, muitas vezes por
medo de despejo, já que sabem que sua situação é irregular, não abrem a porta e não dão retorno aos
bilhetes deixados. Assim, nem sempre é possível abranger o número total de domicílios de cada um dos
assentamentos nesta etapa.
13
Abrangência do Programa e
sua Relação com a Cidade
2
A informação inicial de que o programa contempla apenas quatro, de um
universo de 138 favelas no Município, sugere uma abrangência bastante tímida por volta
de 2,9%. Entretanto, o número de favelas constitui uma abordagem imprecisa, já que estes
assentamentos variam enormemente tanto em número de habitantes, como em superfície.
As quatro favelas contempladas pelo Santo André Mais Igual – Capuava,
Tamarutaca, Sacadura Cabral e Quilombo II – contam com populações de,
respectivamente, 7.000, 5.200, 3.020 e 822, totalizando 16.042 habitantes, o que
representa 13,31% dos moradores de favelas de Santo André e 2,47% da população total
do Município, que conta com 649.331 habitantes8.
FAVELA
Capuava
Quadro 1
Assentamentos incluídos no Programa Santo André Mais Igual
Nº DE
Nº DE
Nº DE
ÁREA
LOTES
FAMÍLIAS
HABITANTES
(M 2)
1.327
1.327
7.000
104.379
DENSIDADE
(HAB./HA)
67,06
Quilombo II
230
230
822
14.000
58,71
Sacadura
736
748
3.020
35.400
85,31
Tamarutaca
1.300
1.300
5.200
101.700
51,13
Total
3.593
3.637
16.042
255.479
62,79
Fonte: SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Santo André Mais Igual. Programa Integrado de Inclusão Social.
16.042
120.500
649.331
Diagrama 1 – Município de Santo André. Distribuição da população atendida pelo Programa Santo
André Mais Igual, população residentes em favelas e população total do Município.
Fontes: (1) Diagnóstico APD. (2) Estimativa SISH/DEHAB, 2002. (3) IBGE, Resultados do Universo
do Censo Demográfico 2000.
8 IBGE, Resultados do Universo do Censo Demográfico 2000.
14
2- Abrangência do Programa e sua Relação com a Cidade
Outra alternativa de aferição de amplitude do programa é a comparação
entre a área total do Município, a área ocupada por favelas e a área de atuação do
programa. Assim, também a proporção entre o território abrangido pelo programa
(255.479,00 m2) e área total do Município (174.830.000,00m2) parece pouco ou nada
significativa – apenas 0,15%. Entretanto, seria um equívoco mensurar os possíveis
impactos do Programa unicamente como função desta variável. Considerando as altas
densidades que caracterizam os assentamentos informais, o alcance das ações
empreendidas nestas áreas tende a ser muito mais amplo que nas áreas formais da
cidade. Conforme Angel9, apesar de que os setores de baixa renda possam chegar a
representar 40% e até 50% da população urbana, ocupam somente de 10% a 20% do
território. No caso de Santo André, esta proporção é de 18,5% dos habitantes ocupando
1,10% da área do Município, considerando exclusivamente as favelas.
Quadro 2
Relação entre a área total do Município, as áreas favelizadas e as favelas incluídas no programa
ÁREA
(M2 )
% DA ÁREA OCUPADA
POR FAVELAS
% DA ÁREA TOTAL DO
MUNICÍPIO
104.379,00
5,44
0,06
Quilombo II
14.000,00
0,73
0,01
Sacadura
35.400,00
1,84
0,02
Tamarutaca
101.700,00
5,30
0,06
Total do programa
255.479,00
13,31
0,15
1.919.038,74
100,00
1,10
174.830.000,00
–
100,00
Capuava
Área ocupada por favelas (1)
Área total do Município
(2)
Fontes: SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Santo André Mais Igual. Programa Integrado de Inclusão
Social. pp.22-25.
(1) Estimativa.
(2) IBGE, Censo Demográfico 2000.
Obs.: Na ausência de informação precisa sobre a área total ocupada por favelas em Santo André,
optou-se por estimar esta superfície a partir do número total de habitantes em favelas (120.500) e
a densidade média dos quatro núcleos incluídos no Santo André mais Igual (62,79 Hab./ha).
Assim, se obteve um total de 1.919.038,74m² de área favelizada no Município.
Em termos gerais, pode-se concluir que, de fato, a escala de atuação do
Programa é reduzida. Entretanto, do ponto de vista qualitativo da implantação destes
assentamentos sobre o território, cabe assinalar que pelo menos 54,35% das favelas
está localizada em territórios com restrições ambientais ou geotécnicas à ocupação
urbana. Portanto, quando estas restrições não puderem ser eliminadas ou, pelo menos
minimizadas, a alternativa mais indicada seria o remanejamento em lugar da
consolidação dos assentamentos com ações de urbanização, o que reduz as áreas
potencialmente aptas para a implantação do Programa.
9 ANGEL, S., ARCHER, R.W., TANPHIPHAT, E. A. & WEGLIN, E.A. (eds.). Land for Housing the Poor. Singapure:
Selected Books, 1982. p. 16.
15
Programa Santo André Mais Igual
Quadro 3
Número total de favelas e localização predominante
NÚMERO DE FAVELAS
%
Áreas com declividades acentuadas
48
34,78
Áreas inundáveis
22
15,95
Áreas de proteção/preservação ambiental
5
3,62
Outras situações
63
45,65
Total
138
100,00
Fonte: LARANGEIRA, Adriana (coord.). Estudo de avaliação da experiência brasileira sobre
urbanização de favelas e regularização fundiária. Rio de Janeiro: IBAM/Banco Mundial, 2002.
Apenas através do conhecimento detalhado da real aptidão de cada um dos
assentamentos para os procedimentos de urbanização seria possível aquilatar de forma
objetiva qual seria o universo de aplicação do programa e aferir com precisão sua
abrangência potencial.
16
3
O Desenho Institucional
O Município de Santo André já contava com experiências anteriores de
urbanização de favelas10. Estes trabalhos estiveram suspensos de 1993 a 1996 por
descontinuidade político-partidária na Administração local, sendo rediricionadas nas
linhas prioritárias de ação municipal. Neste período, que coincide com a fase crítica
de perda de postos de trabalho na cidade, o número de favelas na cidade aumentou
de 84 para 13811 .
A partir de 1997, a nova Administração redefine prioridades
estabelecendo a inclusão social entre as linhas mestras de ação. Nesta oportunidade
é também revista a estratégia de atuação em favelas, adotando-se uma abordagem
mais ampla do que a melhoria física do habitat, agregando-se tanto a qualificação
urbanística (através da introdução de equipamentos urbanos e paisagismo), como
todo um conjunto de programas sociais e econômicos. Também o formato de gestão
e o desenho institucional são objeto de reavaliação, com o objetivo de alcançar
maior eficiência e eficácia nas iniciativas de âmbito local.
Partiu-se da premissa de que a urbanização, restrita aos aspectos físicos e
ambientais, era incapaz de gerar uma mudança expressiva na situação de exclusão
dos habitantes dos assentamentos de baixa renda. Assim, procurou-se a formulação
de um programa que articulasse as ações dos diversos setores da Administração,
atuando de forma conjunta e concentrada nos territórios onde se havia constatado as
situações de exclusão social mais prementes, de forma a criar as condições necessárias
para elevar o nível socioeconômico e a qualidade de vida destas populações.
A primeira iniciativa nesta direção foi a associação entre os Programas de
Urbanização Integral12 e de Renda Mínima, elegendo para participar do segundo
favelas já incluídas no primeiro. A intenção (que logo se confirmou) era de que se as
áreas selecionadas fossem as mesmas, haveria a possibilidade de amplificação dos
resultados.
10 Em concreto, de 1989-1992, na primeira administração Celso Daniel, quando a favela Tamarutaca foi
parcialmente urbanizada.
11 Se bem o número de assentamentos não seja a aproximação mais precisa à real situação da informalidade
na cidade, já que o número de domicílios é variável, serve, ao menos, para refletir uma ordem de
grandeza da dificuldade que a população encontra para inserir-se formalmente na cidade.
12 Programa que "busca promover a manutenção da população no local com a subdivisão de terra,
regularização fundiária, promoção de melhorias urbanas e ações socioeducativas buscando integrar a
favela ao bairro. As melhorias urbanas constituem-se da abertura de vias e vielas, com provisão de infraestrutura como redes de água, esgoto, drenagem, eletrificação, da execução de pavimentação e
equipamentos comunitários." SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Política Habitacional de Santo André. Mimeo.
17
Programa Santo André Mais Igual
Esta união de esforços introduz a idéia de concentração espacial das
políticas, onde uma sucessão de ações se articula a partir de uma estratégia
gerencial unificadora, dando lugar ao desenho atual do Santo André Mais Igual: o
programa se caracteriza pela aplicação conjunta e simultânea de programas em um
mesmo território da cidade, originando o lema "tudo junto, ao mesmo tempo e no
mesmo lugar", que expressa a diretriz geral do programa.
A integração das ações foi definida como base fundamental do programa,
onde as informações pudessem circular horizontalmente, independente da
abordagem setorial tradicional da Administração Pública, passando a cooperação
entre diferentes setores a ultrapassar fronteiras organizacionais. Para isso, foram
introduzidas três instâncias de gestão do programa, relacionadas entre si, sob a
coordenação geral e executiva do Núcleo de Participação Popular do Gabinete do
Prefeito. A promoção da integração e a simultaneidade das ações são os objetivos
da criação destas instâncias, que são:
,
Equipe gestora, que exerce a coordenação geral. É formada pelos titulares das
Secretarias envolvidas e responde pelo estabelecimento de diretrizes gerais e
pela avaliação das iniciativas;
,
Equipe operadora, responsável pela coordenação técnica e define as estratégias
de ação conjunta. É composta pelos responsáveis diretos de cada ação e
responde pela integração entre elas;
,
Equipe local, formada pelos agentes responsáveis pelas diferentes linhas de
trabalho. Atua diretamente na implementação das iniciativas nos quatro núcleos
de favela contemplados pelo Santo André Mais Igual.13
A integração entre os diversos técnicos e setores participantes do
programa é reforçada pela realização de reuniões quinzenais e de grupos de
trabalho, onde é discutida cada uma das etapas de trabalho, permitindo a
comunicação e facilitando a articulação entre os diversos setores. Seminários
internos se prestam ao aprofundamento de questões conceituais, enquanto
seminários internacionais (já foram promovidos dois, em 1999 e 2001 14 )
proporcionam a discussão conceitual de temas como monitoramento, avaliação e
construção de indicadores com especialistas nestas áreas.
13 LACZYNSKI, Patrícia [1999?]. Texto retirado da página da Internet da Revista Pólis, em 19 de março de
2002.
14 A consolidação dos resultados do 2º seminário encontra-se em SANTO ANDRÉ. Prefeitura. II Seminário
Internacional de Inclusão Social. Santo André: Comissão Européia/Gruppo CERFE, 2002.
18
4
A Construção das Parcerias
A desarticulação das políticas públicas e o baixo grau de mobilização das
comunidades se apresentaram como um desafio para a implementação do Santo
André Mais Igual, demandando a definição de um modelo de gestão capaz de
atenuar os impactos negativos desta situação de partida.
A estratégia adotada foi provocar o diálogo com todos os agentes
envolvidos na produção do espaço urbano e a população, num chamamento à
participação. Paralelamente, a estrutura da Administração Municipal também é
revisada, substituindo-se o formato tradicional hierárquico por um modelo matricial,
mais articulado, mais ágil e com maior fluidez de comunicação. Esse formato ainda
aportou uma maior permeabilidade à estrutura organizacional do Município,
tornando-a mais apta para o estabelecimento de parcerias. Naturalmente, o
redesenho da estrutura organizacional por si só não opera transformações de fundo
no modo de operar de uma instituição. No caso de Santo André, o elemento
impulsor da mudança foi a firme vontade política de que a Prefeitura operasse de
forma integrada. Assim foi possível envolver os demais atores governamentais, não
governamentais e, principalmente, a comunidade.
Conforme depoimento da Secretária de Inclusão Social e Habitação, Rosana
Denaldi, este é um processo que está em andamento, no qual ainda podem ser
percebidos setores da Administração que não introjetaram completamente o conceito,
dando lugar ao que se poderia chamar de "integração pela forma", ou seja, formalmente
os trabalhos se desenvolvem de maneira integrada, enquanto outros alcançaram uma
"integração pelo conteúdo" - uma integração de fato, indissociável, da forma de abordar,
organizar e realizar o trabalho. A expectativa é de que, progressivamente, o trabalho
intrinsecamente integrado e articulado venha permear toda a estrutura da instituição.
O estabelecimento de parcerias se converteu em uma característica
marcante da atuação do Santo André Mais Igual tanto em virtude do grande número
de parceiros como pela forma inovadora de articulação que permitiu o
estabelecimento das parcerias.
Assim, em função da grande diversidade de contribuições, e embora, por
vezes, seja difícil delimitar o campo de atuação de cada uma das entidades em uma
única forma de contribuição, passamos a apresentar os parceiros em dois blocos. O
primeiro, dedicado às parcerias onde predominaram os aportes financeiros (ainda
que as contribuições possam ter sido mais amplas) e o segundo às contribuições e
participações de natureza técnica, administrativa e popular.
19
Programa Santo André Mais Igual
4.1
Parcerias de natureza financeira
Tanto no caso de Santo André, como para a quase totalidade de programas
multissetoriais integrados no país, a captação de recursos se apresenta como uma das
etapas mais críticas. De forma geral, as Administrações locais não dispõem de recursos
suficientes diante da magnitude dos problemas que devem enfrentar. Esta situação é
identificada como uma crise do sistema de financiamento dos Municípios, tema da
mais absoluta atualidade15.
Desde as recentes mudanças do marco institucional no âmbito do Governo
Federal, com a criação do Ministério das Cidades, e frente às expectativas levantadas
pela próxima Conferência das Cidades e pelo lançamento das Campanhas Mundiais
das Nações Unidas pela Segurança da Posse da Moradia e Governança Urbana, está
em processo de sistematização uma série de demandas relativas ao financiamento dos
Municípios que, junto à regularização fundiária e à segurança pública, ocupa o foco
das atenções das Administrações Públicas16.
Desde já parece ser consensual a impossibilidade de os Municípios, de
forma isolada, arcarem com os custos de urbanização e regularização dos
assentamentos informais em seus territórios.
O dilema que se coloca quando se comparam as necessidades de
investimentos e as possibilidades reais dos orçamentos municipais é a definição da
escala e da profundidade das intervenções. Uma alternativa seria restringir os escopos
de trabalho ao orçamento disponível. No caso de Santo André esta alternativa teria
resultado em um programa cujo impacto seria apenas perceptível à escala da cidade,
ou estaria restrito, na melhor das hipóteses, à provisão de redes de saneamento
básico. "O programa não assumiria um caráter estrutural"17, ou seja, não chegaria a
produzir nenhum impacto significativo na situação de exclusão social que constitui o
objetivo básico do programa.
A alternativa adotada em Santo André foi a de apostar no estabelecimento
de parcerias, chegando a uma composição onde os recursos do Tesouro Municipal
representam cerca de 41% dos fundos. O Governo do Estado de São Paulo aporta uma
pequena fração (0,70%), por intermédio da Secretaria de Estado de Assistência e
Desenvolvimento Social, financiando parte do Programa de Renda Mínima. O Governo
Federal, por meio do Ministério da Saúde, com parte dos recursos aplicados no
Programa Saúde da Família. A Caixa Econômica Federal e a União, através do
Programa Habitar-Brasil/BID, contribuem para as ações de urbanização com outros
6,363 milhões de reais, ou seja, 14,44 % do total de recursos investidos.
15 O tema, que já havia sido levantado na Segunda Seção da Consulta Intermunicipal, realizada em maio de
2002, numa iniciativa conjunta do Escritório Habitat e da Prefeitura do Rio, foi reiterado pela Secretária de
Inclusão Social e Habitação de Santo André, Rosana Denaldi, em entrevista realizada em 28 de maio de
2003, na sede da Prefeitura, como parte das atividades de campo que compuseram a elaboração do
presente Estudo de Caso.
16 Sobre o tema, veja-se a Carta de Aracaju, produto da 44ª Reunião Geral da Frente Nacional de Prefeitos,
realizada em 6 de maio de 2003.
17 Entrevista com Rosana Denaldi, Secretária de Inclusão Social e Habitação, em 28 de maio de 2003.
20
4- A Construção das Parcerias
No âmbito internacional, a Comissão Européia, mediante o Convênio de
Apoio às Populações Desfavorecidas – APD, financia parte significativa do conjunto de
programas desenvolvidos nas áreas de urbanização e desenvolvimento econômico e
social, com um aporte que supera os 18 milhões de reais, cerca de 40% dos recursos
totais investidos até o momento, enquanto o Programa de Gestão Urbana das Nações
Unidas – PGU financia o acompanhamento das ações, a construção de indicadores de
exclusão/inclusão social, além da sistematização e divulgação da experiência.
Quadro 4
Santo André – Mobilização de recursos
ORIGEM (FONTES)
VALORES (EM R$)
%
Tesouro Municipal
18.200.674,32
41,29
Comissão Européia*
18.049.606,20
40,95
6.363.000,00
14,44
44.070,48
0,10
309.676,00
0,70
1.111.324,00
2,52
44.078.351,00
100,00
Governo Federal (Habitar-Brasil/BID)*
ONU/ PGU*
Governo do Estado de São Paulo*
Ministério da Saúde
Total
* recursos não reembolsáveis.
Fonte: Informações prestadas por Madalena Alves, por e-mail em ago/2003.
Os custos de implantação do programa são parcialmente recuperados
pela Prefeitura por meio de cobrança das despesas de urbanização dos lotes e de
construção das unidades habitacionais, mediante prestações mensais estabelecidas
de acordo com a capacidade de endividamento dos moradores.
O pagamento do valor da concessão de direito real de uso reverte para o
Fundo Municipal de Habitação como estratégia de recuperação dos custos de
urbanização e conseqüente ampliação da capacidade de investimento do Município
para a urbanização e regularização de novas áreas.
Com amparo na Lei Municipal nº 8.292/01, que altera a forma da base
de cálculo em alíquotas progressivas em função do valor venal dos imóveis, o valor
lançado para recolhimento do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – para o
exercício 2002 18 foi de 66 milhões de reais, substancialmente superior ao
lançamento para o exercício anterior, de 47 milhões. Mesmo com os custos políticos
de queda da popularidade etc. que a subida do valor do imposto poderia acarretar,
a Prefeitura manteve sua posição, entendendo que os cidadão estariam de acordo
18 Os imóveis com valor venal inferior a R$33.186,41 são isentos do pagamento do imposto. Assim, cerca de
12 mil contribuintes foram enquadrados na faixa de isenção para o exercício 2002. Além disso, outros
4.031 contribuintes foram isentos do pagamento do imposto por ser considerado antieconômico o
lançamento tributário de valores inferiores a R$8,18.
21
Programa Santo André Mais Igual
com a retificação, sempre que fossem visíveis, como são, os investimentos na
melhoria da qualidade de vida na cidade.
Ainda assim, a arrecadação do Município é insuficiente para manter os
padrões de qualidade e atendimento estabelecidos até este ponto. Portanto, em
relação à sustentabilidade financeira, o programa atravessa uma fase delicada,
especialmente neste momento em que se está encerrando o Convênio de
Financiamento firmado com a Comissão Européia, sendo necessária a construção de
novas parcerias.
Para uma apreciação mais precisa do padrão de relacionamento entre os
parceiros do Programa Santo André Mais Igual, os itens seguintes se dedicam ao
detalhamento dos papéis exercidos pela APD e pela CAIXA no desenvolvimento do
programa.
Ao final do capítulo é apresentada uma síntese de todas as entidades
envolvidas, com a finalidade de oferecer uma visão de conjunto e do impacto desta
forma particular de organização sobre os resultados qualitativos do trabalho.
Programa de Apoio às Populações Desfavorecidas – APD 19
Ao longo do ano de 1997, a Prefeitura Municipal de Santo André e a
Comissão Européia estabeleceram os primeiros contatos visando à inclusão do
Município no Programa de Apoio às Populações Desfavorecidas ou Programa –
APD 20. Neste período, foram definidos o âmbito das ações do programa e suas
modalidades de execução, celebrando-se a Convenção de Financiamento em abril
de 1998.
O Programa APD havia sido concebido como piloto na América Latina,
dirigido à melhoria do habitat e desenvolvimento urbano em Regiões
Metropolitanas. As cidades inicialmente propostas para participação no programa
foram Rio de Janeiro e São Paulo, exatamente por sua visibilidade internacional. À
época, a cidade de São Paulo não manifestou interesse no estabelecimento desta
parceria, sendo então substituída por Santo André21, que igualmente cumpria a
premissa de localização em Região Metropolitana.
A proposta de trabalho se situa entre as primeiras que, ao longo da
década de 1990, elegeram como parceiros as Administrações locais, em lugar dos
Governos centrais, o que havia sido praxe das agências internacionais de
financiamento até então. É inovadora também no seu modelo de gestão,
19 Síntese da entrevista com Joel Filipe, Coordenador do Programa APD, em 27 de maio de 2003, na sede da
Prefeitura Municipal de Santo André.
20 Trata-se de um projeto-piloto de desenvolvimento urbano, redução da pobreza e da exclusão social,
abrangendo nove favelas, quatro delas em Santo André, e cinco no Rio de Janeiro.
21 Para esta substituição contribuíram as gestões realizadas por Celso Daniel, então deputado federal e logo
prefeito da cidade, que, em contato com a missão da Comissão Européia em Brasília, propôs a candidatura
de Santo André.
22
4- A Construção das Parcerias
compartilhada por dois co-diretores, um local e outro europeu, à frente da Unidade
Técnica de Gestão do programa cuja atribuição principal foi a administração dos
recursos financeiros22. O programa contava ainda com o apoio de assistência técnica
fornecida pela CERFE, instituição internacional, com sede em Roma, com atuação
nas áreas de pesquisa e gerenciamento de projetos23.
Anteriormente, o Município de Santo André havia iniciado a concepção do
Programa Integrado de Inclusão Social – PIIS, semelhante tanto em abordagem
quanto em objetivos programáticos aos termos da convenção24. Portanto, o Programa
APD e o PIIS:
"...buscam atuar de maneira coordenada e concomitante, através da sinergia de ações das diversas secretarias
municipais, considerando os diferentes elementos que compõem o processo de exclusão social num dado espaço
geográfico" 25.
O Programa APD inclui entre seus objetivos o melhoramento do habitat
urbano, a geração de trabalho e renda, o microcrédito e projetos de
desenvolvimento social nas áreas de saúde e educação. Os resultados esperados,
portanto, foram:
,
"Geração de mecanismos permanentes de participação popular nos programas
e intervenções urbanas e na manutenção das melhorias e serviços públicos
implantados;
,
Incentivo e promoção da capacidade de autogestão da população incluída no
programa e nas iniciativas de caráter econômico-social;
,
Estímulo ao processo institucional de planejamento urbano dos Municípios para
a gestão das áreas de favelas;
,
Implantação de infra-estruturas e serviços sociais nas áreas das favelas
selecionadas;
,
Incentivo à realização de melhoramento habitacional;
,
Apoio às iniciativas associativas de profissionalização, de microempresários e
dos empreendedores de baixo rendimento fortalecidos e incluídos no mercado
de trabalho;
,
Potencialização das capacidades profissionais, sejam coletivas ou individuais,
22 A Unidade de Gestão, além de exercer o controle cotidiano das operações que contavam com aporte de
recursos da Comissão Européia, efetuou o controle periódico do estado de avanço do Programa APD e dos
resultados alcançados em cada etapa. O sistema de monitoramento baseou-se, por um lado, em
indicadores de pobreza, exclusão social e iniciativa social e, por outro, em indicadores específicos de
eficácia, eficiência e pertinência.
23 Esta instituição foi selecionada mediante licitação promovida pela DGIB da Comissão Européia, no início de
1998.
24 A visita de consultores contratados pela Comissão Européia para elaboração do Termo de Referência do
Contrato foi marcada pelas solicitações da Prefeitura para que o Programa tivesse esta concepção.
25 SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Programa de apoio às populações desfavorecidas (particularmente crianças e
adolescentes) nas Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e São Paulo. Diagnóstico. Santo André:
Secretaria de Inclusão Social e Habitação/APD, [1998?]. Mimeo.
23
Programa Santo André Mais Igual
em diferentes níveis de profissionalização;
,
Fortalecimento dos núcleos familiares, visando à sua emancipação e inclusão
social;
,
Geração de emprego e renda através do fornecimento de créditos a
microempresários, incluindo o acompanhamento da gestão e otimização dos
recursos recebidos;
,
Crianças e adolescentes fortalecidos e emancipados."26
Também buscando efeitos de sinergia entre as duas iniciativas, o (naquele
momento) Prefeito Celso Daniel decide por fazer coincidir a atuação de ambos os
programas sobre as mesmas áreas – Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava e
Quilombo II. Assim, o Programa APD complementava os recursos necessários à
implementação do Programa Integrado de Inclusão Social. Entretanto, coordenar
ambos os programas, atuando sobre os mesmos territórios, e com escopos
praticamente coincidentes, foi um processo que não esteve isento de dificuldades.
Esta situação gerou uma série de conflitos no início dos trabalhos, já que
era difícil distinguir os aportes de cada parceiro. Com o amadurecimento das
relações de parceria, esta dificuldade foi superada, e o sentido de integração
interinstitucional passou a prevalecer, tal como vinha ocorrendo internamente à
Prefeitura, a partir da revisão do desenho institucional, de substituição do modelo
hierárquico tradicional por um modelo matricial.
O papel reservado à Assistência Técnica Européia27 também foi objeto de
fricções, até que se acomodassem com clareza as atribuições de cada uma das
partes: a parceria estava composta pela Prefeitura de Santo André e a Comissão
Européia, e à CERFE estava reservada uma função acessória (de acompanhamento
cotidiano dos trabalhos), em lugar do papel por vezes assumido pela entidade, de
representante da Comissão Européia.
As várias substituições de pessoal dos quadros (pela co-direção passaram
três diretores europeus e outros três brasileiros), que implicaram redirecionamentos
dos trabalhos em função dos perfis de cada um destes profissionais 28 , contribuíram
para que o programa tardasse em adquirir um ritmo de funcionamento mais
constante.
Superadas estas dificuldades, teve lugar o que Joel Filipe, atual
Coordenador do Programa APD, qualifica como a "simbiose" entre os programas APD
26 Comissão Européia/Prefeitura de Santo André/Grupo CERFE. Programa de apoio às populações
desfavorecidas (particularmente crianças e adolescentes) nas regiões metropolitanas do Rio de Janeiro e
Santo André. Folder. 6 p.
27 Durante a vigência do convênio, a assistência técnica foi prestada pela CERFE, de cujos quadros foi
selecionado o co-diretor europeu.
28 A proposta do Programa de Microcrédito, inicialmente recusada, foi mais tarde incorporada ao programa
em função do entendimento dos co-diretores tanto da pertinência da proposta, como de sua previsão nos
termos do Convênio de Financiamento.
24
4- A Construção das Parcerias
e PIIS. Em Santo André, a estrutura operativa da Unidade de Gestão se resumia a
cinco pessoas, ficando todas as atividades (exceto aquelas estritamente de gestão
dos recursos) compartilhadas com os quadros de praticamente todas as Secretarias
Municipais. A maior articulação entre o Programa APD e a estrutura do Município,
comparativamente ao caso do Rio de Janeiro, se atribui ao peso relativo que estes
recursos representavam no conjunto de investimentos de cada uma das Prefeituras.
Dos cerca de 5,6 milhões de euros contratados, que correspondem a cerca
de
do montante total investido nas quatro áreas de atuação, 4,625 milhões
seriam depositados em conta específica da Prefeitura, juntamente com outros 2,2
milhões correspondentes à contrapartida municipal. A diferença, de
aproximadamente um milhão de euros, tinha seu gerenciamento centralizado em
Bruxelas, respondendo aos custos de assistência técnica, com co-diretores europeus,
missões anuais de acompanhamento e auditoria e divulgação do Programa.
16%29
Do ponto de vista da regulamentação das atividades, além do documento
de Convênio de Financiamento, foi estabelecido um Plano Operativo Global – POG,
constituído pelas linhas gerais de ação e respectivos pré-orçamentos, que se
desdobra em Planos Operativos Anuais – POAs (quatro no total).
O primeiro deles, com vigência de agosto de 1998 a junho de 2000,
logrou executar apenas 0,9% do montante total de recursos previstos pelo convênio.
O segundo, de julho a dezembro de 200030, executou 7,1%. Durante a execução do
terceiro POA – janeiro a dezembro de 2001, mesmo com uma significativa melhora
na performance, "é quando o Programa começa efetivamente a deslanchar. Neste
período foram executados 27,7% dos recursos" conforme o seu coordenador, ficou
claro que não seria possível aplicar integralmente os recursos dentro dos prazos
estabelecidos.
As maiores dificuldades residiam nas atividades de urbanização,
justamente o componente para o qual confluía a maior parte (52%) dos recursos. Os
48% restantes estavam destinados aos componentes de desenvolvimento econômico
e desenvolvimento social. A gestão destes recursos era mais simples e os resultados
mais imediatos31.
A vertente da urbanização estava exposta a uma série de variáveis não
controláveis, que vão desde a construção dos procedimentos jurídicoadministrativos, sobre os quais havia divergências, passando por atrasos nas obras
em função de chuvas, tempos maiores de negociação com as famílias que
precisavam ser remanejadas até problemas técnicos, como no caso do aterro de
29 Embora haja divergência em relação ao percentual apresentado no Quadro 4, de 40,95% dos investimentos
totais, optou-se por manter o conteúdo textual da entrevista ao Coordenador do Programa APD.
30 Neste ponto, a periodicidade dos POAs teve que ser alterada para que coincidisse com os anos fiscais, em
função da aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
31 Uma vez estabelecidos os convênios com as ONGs que executariam os serviços em campo, os
procedimentos de gestão eram quase automáticos, de aditamento dos convênios a cada seis meses, dentro
do prazo total de 50 meses. Os demais gastos eram basicamente os de custeio.
25
Programa Santo André Mais Igual
Sacadura Cabral cuja consolidação tardou mais do que inicialmente se havia
previsto, impactando negativamente o cronograma inicial.
A Convenção de Financiamento havia sido firmada inicialmente para um
período de 36 meses, e logo aditada por outros 18 meses. O quarto e último POA
foi concluído em 28 de fevereiro deste ano (2003) ao mesmo tempo em que se
encerrou o contrato do co-diretor europeu. Neste ponto, 8,746 milhões de euros
haviam sido efetivamente repassados, restando, portanto, 2,018 milhões de euros32.
Para cumprir com as obrigações financeiras contratadas durante o período de
vigência do Convênio de Financiamento, a Unidade de Gestão foi transformada em
Coordenadoria do Programa APD, com previsão de funcionamento por um período
de 12 meses (até fevereiro de 2004), quando o convênio se extingue
definitivamente.
Quadro 5
APD – Quadro-resumo dos recursos aplicados
GOVERNO MUNICIPAL
(CONTRAPARTIDA)
U. E.
RUBRICA
EUROS
R$
EUROS
R$
TOTAIS
EUROS
R$
Fundos de crédito
,
concessão de
microcrédito
,
,
crédito habitacional
595.000
1.628.531,78
0
0,00
595.000
1.628.531,78
30.000
82.110,85
0
0,00
30.000
82.110,85
175.000
478.979,94
0
0,00
175.000
478.979,94
800.000
2.189.622,56
0
0,00
800.000
2.189.622,56
Formação (capacitação
e acompanhamento )
1.200.000
3.284.433,85
0
0,00
1.200.000
3.284.433,85
Serviços de pessoal
(projeto e contratação
de ONGs)
400.000
1.094.811,28
0
0,00
400.000
1.094.811,28
1.800.000
4.926.650,77
1.600.000
4.379.245,13
3.400.000
9.305.895,90
Equipamentos
125.000
342.128,53
48.000
131.377,35
173.000
473.505,88
Funcionamento
300.000
821.108,46
52.200
142.872,87
352.200
963.981,33
22.500
61.583,13
246.900
675.772,26
269.400
737.355,40
4.647.500
12.720.338,58
1.947.100
5.329.267,62
6.594.600
18.049.606,20
geração de
emprego e renda
Subtotal
Obras
Pessoal local
Totais
Obs.: Conversão a reais à taxa de 2,737 R$/euro.
Fonte: Coordenadoria do Programa APD, em meio magnético.
32 Todas as conversões de Euro, no presente trabalho, foram convertidas à taxa de R$ 2,737.
26
4- A Construção das Parcerias
Findo o convênio, se coloca o desafio de dar continuidade às ações
empreendidas até aqui com o mesmo padrão de qualidade, tal como previsto no
próprio Convênio de Financiamento. Da parte da Comissão Européia parece não
haver intenção de seguir investindo em programas de desenvolvimento urbano. Ao
contrário, no Acordo-Quadro, negociado com o Itamarati para o próximo ano, e que
tem como espaço de referência toda a América Latina, o interesse da Comissão
Européia se desloca de programas de desenvolvimento urbano para programas de
desenvolvimento econômico, embora a avaliação do Programa APD pela comissão
tenha sido absolutamente positiva. Assim, a captação de recursos para a
continuidade do programa é um desafio que já se coloca para os próximos meses.
Como saldo positivo se assinala, além do substantivo aporte financeiro
(amplificado em função da variação cambial que duplicou o valor nominal inicial),
que a participação da Comissão Européia teve o mérito de promover o que Joel
Filipe considera como a "qualificação do programa", ou seja, permitiu a inclusão de
uma série de componentes (prestação de assessoria à autoconstrução, construção de
equipamentos comunitários e de unidades habitacionais, inserção da questão de
gênero e sua interface com as iniciativas de geração de trabalho a renda e apoio e
financiamento a pequenos empreendimentos, inclusão de programa dedicado à
questão das pessoas portadoras de deficiências e vinculação entre as frentes de
trabalho e profissionalização da mão-de- obra) que conferem ao programa um
diferencial qualitativo apreciável.
Caixa Econômica Federal 33
O envolvimento da CAIXA com a experiência de Santo André se deu em
função do projeto de urbanização de Sacadura Cabral. A área ocupada pelo
assentamento pertence em parte à CAIXA 34 e em parte à Prefeitura. Para ela se
previa a construção de apartamentos para funcionários, através do Pró-Moradia35.
Entretanto, a situação de risco em que se encontravam os moradores de Sacadura
ensejou negociações nas quais se redefiniu a destinação do terreno, optando-se
pela urbanização. Ao mesmo tempo, a CAIXA intermediava o financiamento para a
construção de duzentos apartamentos em um conjunto habitacional próximo a
Sacadura, o conjunto Prestes Maia, para onde foi transferida parte das famílias para
permitir o início das obras de urbanização.
Ainda como parte das negociações entre a CAIXA e a Prefeitura, uma das
alternativas em estudo é a transferência do domínio à Prefeitura, oferecendo esta,
como contrapartida, o cancelamento de dívidas de IPTU acumuladas no Município.
Desta forma, será possível, ao final do processo, chegar a repassar os lotes aos
33 Síntese da entrevista com Emeri Massuti, Gerência de Negócio de São Paulo, Caixa Econômica Federal.
34 Alguns dos lotes pertencentes à CAIXA encontram-se compromissados a terceiros.
35 Programa do Governo Federal, financiado com recursos do FGTS. Visa apoiar o Poder Público no
desenvolvimento de ações integradas e articuladas com outras políticas sociais, que resultem na melhoria
da qualidade de vida da população de baixa renda, por meio de alternativas habitacionais. Paralelamente,
a CAIXA realiza ainda a análise técnica e o acompanhamento dos projetos.
27
Programa Santo André Mais Igual
moradores, mediante o instrumento de concessão de direito real de uso ou
alienação, ficando o assentamento regular não só do ponto de vista da urbanização,
mas também do jurídico-fundiário.
Também em Capuava há aportes de recursos sob a gestão da CAIXA.
Neste caso são recursos oriundos do Programa Habitar-Brasil/BID e do Orçamento
Geral da União, que financiam as ações de urbanização e desenvolvimento
institucional do Município, em especial, para a gestão do setor habitacional.
Para Quilombo e Tamarutaca foram construídos 80 apartamentos e 43
unidades evolutivas com recursos do Orçamento Geral da União, através dos
Programas Morar Melhor e Habitar Brasil.
Para a sua aprovação junto à CAIXA, o programa passou por uma análise
de crédito jurídica, social e da engenharia – a equipe multidisciplinar do Escritório
de Negócios. Não foram registrados conflitos. Neste ponto, foi avaliado muito
positivamente o fato de o programa oferecer uma cobertura ampla, que extrapola a
intervenção física, incluindo iniciativas nas áreas da saúde, educação, geração de
renda etc., conferindo sustentabilidade à proposta.
O andamento se deu conforme o estabelecido, exceto por algum
(inevitável) atraso no cronograma de obras. As parcelas do financiamento foram
sendo liberadas à medida que a Prefeitura apresentava as respectivas medições.
Os recursos gerenciados pela CAIXA e aplicados no Santo André Mais
Igual já foram inteiramente desembolsados, tendo sido mantidos os valores
inicialmente acordados.
Como desdobramento ou ampliação desta parceria, também com
recursos do Habitar-Brasil/BID (BID-II), estão previstas as ações de remanejamento
para Capuava de famílias residentes na Gamboa (situada sob rede de alta tensão),
na área do Precatório e na Capuava Unida.
A CAIXA vem fortalecendo a sua posição como parceira das políticas
públicas de inclusão social e agente da replicação destas experiências. Com este
sentido, a parceria com o Santo André Mais Igual é considerada exemplar 36,
especialmente por adotar a abordagem multidisciplinar, que ambas entidades –
Prefeitura e CAIXA – avaliam muito positivamente.
"É só as Prefeituras apresentarem projetos que a gente financia", afirma
Emeri Massuti. Além disso, a partir da criação do Ministério das Cidades, e com base
no Estatuto da Cidade, se estuda a criação de novas linhas de crédito que
contemplem a questão da regularização fundiária, abrindo novas perspectivas nesta
área tradicionalmente excluída dos contratos de financiamento.
36 "Deu luz a muita gente neste país e fora dele. A partir disso, eu penso que outras políticas, sim, estão
sendo desenhadas." comenta Emeri Massuti a propósito da replicabilidade do programa.
28
4- A Construção das Parcerias
Quadro 6
Repasse de recursos para habitação, por núcleo de favela
SOMATÓRIO DE RECURSOS ORIUNDOS DE
TODOS OS AGENTES FINANCEIROS
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
NÚCLEO DE FAVELA
VALOR ABSOLUTO (R$)
%
VALOR ABSOLUTO (R$)
%
Sacadura Cabral
240.000,00
46,9
511.167,51
100,0
Tamarutaca
340.000,00
44,6
762.456,60
100,0
Capuava
220.649,00
39,4
559.239,00
100,0
Quilombo II
1.000.000,00
60,3
1.658.190,00
100,0
Total
1.800.649,00
51,6
3.491.053,01
100,0
Obs.: Estes valores não estão referidos à totalidade do investimento e sim à contrapartida
contratual para o projeto/contrato de empréstimo. Até o momento foram liberados 40% dos
recursos contratados.
4.2
Parcerias de natureza técnica, administrativa e popular
Extrapolando a âmbito da Administração Municipal, o programa foi capaz
de aglutinar uma grande diversidade de entidades, entre universidades, ONGs,
organizações de base comunitária etc.. A cooperação com as diversas entidades
rendeu como ganho adicional o efeito-demonstração do necessário envolvimento de
uma enorme gama de agentes-usuários e transformadores do espaço da cidade – para
a realização de programas conseqüentes de intervenção no meio urbano, considerado
não só na acepção física, mas também na social e econômica. Assinale-se como saldos
positivos o aprimoramento das capacidades de coordenação e administração de
conflitos, indispensáveis ao manejo da multissetorialidade intrínseca à natureza do
programa.
Quadro 7
Síntese dos papéis desempenhados pelas instituições e organizações parceiras
ENTIDADES
TIPO DE APOIO PRESTADO
Assessoria para Ações Sociais –
PASSO
Assessoria à população na autoconstrução das moradias, realizada a partir de
convênio com a Secretaria de Inclusão Social e Habitação.
Beneficiários
Uma das diretrizes do programa é a participação da comunidade em todas as
fases: construção das propostas, execução de parte das ações, avaliação
permanente.
Caixa Econômica Federal
Agente financeiro e de acompanhamento das ações de urbanização a partir
do convênio estabelecido entre o Governo Federal e o Banco Interamericano
de Desenvolvimento.
29
Programa Santo André Mais Igual
Quadro 7 (continuação)
Síntese dos papéis desempenhados pelas instituições e organizações parceiras
ENTIDADES
30
TIPO DE APOIO PRESTADO
Centro de Educação, Estudos e
Pesquisa – CEEP
Desenvolve cursos de iniciação, reorientação e qualificação profissional, a
partir de convênio com a Secretaria de Educação e Formação Profissional –
Projeto Trabalhador Cidadão.
Centro de Estudos de Saúde
Coletiva da Faculdade de
Medicina do ABC – CESCO
Desenvolve as ações do programa Reabilitação Baseada na Comunidade,
realizado a partir de convênio com a Secretaria de Inclusão Social e
Habitação – Assessoria da Pessoa com Deficiência.
Centro de Estudos para a Saúde
– CES
Desenvolve as ações do Programa Gênero e Cidadania, a partir de convênio
com a Assessoria da Mulher/Secretaria de Inclusão Social e Habitação.
Centro Universitário – Fundação
Santo André
Disponibiliza a estrutura física para os Programas Santo André Mais Igual,
Incubadora de Cooperativas, e Mais Igual de Complementação de Renda
(Renda Mínima e Geração de Trabalho de Interesse Social), além de recursos
humanos da universidade para várias ações.
Comissão Européia
Financiamento de parte do conjunto de programas desenvolvidos nas áreas
de intervenção do programa e cooperação técnica.
Executivo Municipal
A continuidade política no Executivo Municipal demonstrou ser um ponto forte
na sustentabilidade do Programa. Não houve alternância de poder desde o
seu início, em 1997.
Fundação Faculdade de Medicina
do ABC
Desenvolvimento de ações do Programa Saúde da Família, a partir de
convênio com a Secretaria de Saúde.
Instituição Assistencial Amélia
Rodrigues
Desenvolve as ações do programa Sementinha, realizado a partir de convênio
com a Secretaria de Educação e Formação Profissional.
Instituto Brasileiro de
Administração Municipal – IBAM
Apoio na sistematização e divulgação da estratégia integrada de combate à
exclusão adotada no programa, com financiamento do PGU – ONU.
Instituto de Estudos Especiais –
IEE /
Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo – PUC/SP
Realização do Diagnóstico Participativo, instrumental pedagógico construído
pelas expressões/impressões das comunidades das diversas áreas de
intervenção.
Instituto de Governo e Cidadania
do ABC – Escola de Governo
Parceiro local da Consulta Urbana do PGU na elaboração do Mapa da
Inclusão/Exclusão Social de Santo André e na sistematização da metodologia
de trabalho do programa.
Instituto Municipal de Ensino
Superior de São Caetano do Sul
– IMES
Execução de diversas pesquisas que subsidiam a política de geração de
trabalho, emprego e renda (e acesso a microcrédito, capacitação e assessoria
a empreendedores).
Legislativo Municipal
Parte das ações desenvolvidas exigiram leis autorizadoras. Exemplo disso foi
o subsídio fornecido às famílias de Sacadura Cabral, a título de aluguel
social, de forma a possibilitar o aterro de toda a área.
4- A Construção das Parcerias
Quadro 7
Síntese dos papéis desempenhados pelas instituições e organizações parceiras
ENTIDADES
TIPO DE APOIO PRESTADO
Ministério da Saúde
Financiamento de parte das ações do Programa Saúde da Família, com
recursos do Orçamento Geral da União.
Movimento de Defesa dos
Direitos dos Favelados – MDDF
Movimento social representativo das entidades de favelas do Município,
assume o papel de executor do Programa Criança Cidadã, a partir de
convênio com a Secretaria de Inclusão Social e Habitação.
Núcleo de Seguridade e
Assistência Social /Pontifícia
Universidade Católica de São
Paulo – PUC/SP
Assessoria para construção do Diagnóstico Participativo das áreas do
programa, com financiamento da Comissão Européia, em trabalho
desenvolvido com as equipes de coordenação, técnica e locais do programa,
para aprofundamento do debate conceitual, metodológico e de construção de
indicadores.
Organização das Nações Unidas
(ONU)/Programa de Gestão
Urbana – PGU
Convênio com Instituto de Governo e Cidadania do ABC para
acompanhamento das ações, construção de indicadores de exclusão/inclusão
social.
Peabiru – Trabalhos
Comunitários e Ambientais
Assessoria à população na autoconstrução das moradias, realizada a partir de
convênio com a Secretaria de Inclusão Social e Habitação.
Secretaria de Estado de Assistência
e Desenvolvimento Social
Financiamento de parte do programa de complementação de renda familiar.
Politeuo – Rede Local de
Economia Solidária
Desenvolve ações dos Programas Empreendedor Popular e Incubadora de
Cooperativas, a partir de convênio com a Secretaria de Desenvolvimento e
Ação Regional.
Fonte: SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Gênero e cidadania no programa integrado de inclusão social.
Santo André, [2002]. Apresentação ao Prêmio Internacional de Dubai sobre as Melhores Práticas
para melhorar as Condições de Vida. p. 4-5.
31
5
O Processo de Implementação
O programa começou a ser implantado em Sacadura Cabral e
Tamarutaca, em novembro de 1998, estendendo-se a Capuava e Quilombo II a
partir do ano seguinte. Foram contemplados tanto os componentes de caráter físicourbanístico (redução da densidade de ocupação do solo, implantação de infraestrutura, produção de lotes urbanizados, melhorias habitacionais), como os
socioeconômicos – programas de complementação de renda, geração de trabalho e
renda, educação profissionalizante e saúde domiciliar.
Este conjunto de ações multissetoriais é introduzido de forma integral,
porém a urbanização dos assentamentos é realizada em etapas. A premissa é a
manutenção das famílias na área original de assentamento 37 , entretanto é
freqüentemente necessária a retirada de parte da população, seja por
remanejamento para alojamentos provisórios ou casas de parentes, durante o
período das obras38, seja em caráter definitivo, transferindo-se as famílias para
apartamentos. Estas transferências respondem, via de regra, a necessidades de
redução da densidade de ocupação do solo, permitindo a melhoria das condições de
acessibilidade e a implantação de equipamentos (centros comunitários, praças e
unidades de comércio e serviços), além do estabelecimento de um lote mínimo –
uma das diretrizes para os projetos urbanísticos.
O processo de tomada de decisão sobre o número de famílias que
precisam ser transferidas para os apartamentos é compartilhado com a população.
Para tanto, vários condicionantes são levados em consideração: número de membros
das famílias, sua capacidade econômica, relações de vizinhança, existência ou não
de pequenos negócios que necessitassem do acesso direto à rua, além da
preferência de cada família entre as duas tipologias habitacionais – uni ou
multifamiliar 39.
Na etapa de cadastramento das famílias, o procedimento de "selagem"
dos domicílios auxilia a conter um possível adensamento da área motivado pela
37 A remoção de famílias para outros pontos da cidade é considerada uma ação desestruturadora das
relações sociais.
38 Laczynski considera a transferência temporária uma das maiores dificuldades enfrentadas pelos habitantes
locais. op cit. p. 4.
39 "Este processo provocou, inclusive, uma série de trocas – precisava-se desocupar uma determinada área e
famílias daquela área queriam permanecer... trocavam então de casa com famílias que queriam ir para os
apartamentos. Técnicos da Prefeitura acompanharam e documentaram as negociações entre famílias".
Comentário de Madalena Alves, por e-mail.
32
5- O Processo de Implementação
expectativa de urbanização. Essa medida é reforçada pelo controle social exercido
pelos moradores para que a imigração de novas famílias seja desencorajada.
Adicionalmente, admite-se somente uma unidade habitacional construída por lote,
correspondendo a um único cadastro. Os moradores têm ciência de que somente as
famílias cadastradas poderão beneficiar-se do programa e que todas aquelas que
não residiam na área à época da elaboração do cadastro, não serão incluídas.
A implantação do projeto-piloto nos primeiros quatro núcleos
selecionados – Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava e Quilobo II – funciona como
uma experiência que norteará a futura ampliação do Santo André Mais Igual a todas
as favelas do Município.
33
6
Metas Fixadas, Ações Empreendidas
e Resultados Alcançados
O objetivo do Programa Santo André Mais Igual é a promoção da inclusão
social de setores da população submetidos à situação de exclusão socioeconômica.
Busca a melhoria da qualidade físico-ambiental dos assentamentos selecionados
através de sua reestruturação e urbanização, bem como a qualidade de vida dos
seus moradores através da concentração espacial e institucional de políticas
tradicionalmente setoriais.
Este objetivos foram definidos em conjunto pelas equipes dos diversos
órgãos da Administração Municipal e seus parceiros, abrangendo as dimensões
urbana, econômica e social. Assim, as atividades previstas para desenvolvimento
durante a vigência do programa, podem ser sintetizadas nos seguintes tópicos:
,
Universalização dos serviços urbanos, habitação e desenvolvimento sustentável:
,
,
,
,
,
34
execução de obras de consolidação geotécnica;
saneamento básico (redes de esgoto, água e drenagem);
abertura de sistema viário;
regularização do parcelamento e posse/ propriedade dos lotes urbanizados.
Aplicação conjunta e simultânea de programas voltados à inclusão social,
gerenciados de forma participativa:
,
,
,
cursos para agentes de formação profissional;
,
,
,
,
cursos de certificação da 4ª série do ensino fundamental;
,
,
oficinas quinzenais com as famílias atendidas;
cursos de alfabetização acompanhados de habilitação profissional;
cursos profissionalizantes para jovens e adultos em áreas de interesse do
mercado;
curso de capacitação para lideranças locais com acompanhamento mensal;
oficinas de sensibilização para mulheres;
três cursos com treinamento sobre gravidez na adolescência e planejamento
familiar;
acompanhamento individual das famílias e, na escola das crianças;
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
,
,
,
,
,
,
mapeamento dos profissionais;
,
,
,
apoio às organizações autônomas da comunidade;
acompanhamento dos casos de saúde;
curso em várias etapas para agentes sociais;
grupo de movimento corporal e grupos semanais para fortalecimento da
auto-estima;
mapeamento das lideranças de favelas;
capacitação de empreendedores.
Ação multidimensional do setor público envolvendo fatores econômicos, sociais,
urbanos, culturais e políticos, que se articulam e reforçam mutuamente:
,
,
,
,
,
acompanhamento e orientação aos empreendedores;
,
criança cidadã – atividades sócioeducativas com crianças e adolescentes.
análise para concessão de crédito;
aprovação do comitê de crédito do Banco do Povo;
liberação do crédito;
desenvolvimento de formas de associação popular que permitam o
atendimento de crianças situadas na faixa de 0 a 6 anos;
Estabelecimento de novas formas de políticas locais para a inclusão social:
,
construção do processo de avaliação das ações junto à população e seus
representantes;
,
construção do mapa da exclusão/ inclusão social e das iniciativas sociais da
cidade e das áreas de intervenção;
,
diagnóstico socioeconômico do entorno.
6.1
Dimensão urbanística e fundiária
O Programa Santo André Mais Igual tem estabelecida uma série de
componentes que poderiam ser considerados constantes, ou seja, componentes
presentes em todas as áreas de intervenção, como saneamento básico (sistemas de
abastecimento de água, esgotamento sanitário e drenagem), distribuição de energia
elétrica e iluminação pública, ou obras de consolidação geotécnica.
São freqüentes as operações de redesenho do parcelamento, onde o lote
mínimo admitido é de 40m², especialmente para o reassentamento de famílias
retiradas de áreas de risco.
Para a reconstrução das moradias, em sistema de autoconstrução, a
35
Programa Santo André Mais Igual
população conta com assistência técnica gratuita, tanto na fase de projeto, como na
de execução. Os projetos arquitetônicos são desenvolvidos pela equipe técnica da
Prefeitura 40. Os demais projetos, assim como a execução das obras são, em sua
maioria, terceirizados, mediante a realização de licitações públicas, com recursos da
Prefeitura correspondentes à contrapartida da Convenção de Financiamento firmada
com a União Européia.
O processo de trabalho é discutido em várias instâncias: a equipe técnica
realiza reuniões quinzenais, onde os diretores de departamento definem estratégias
conjuntas de ação para as áreas. Mensalmente, há reuniões com todos os membros
das equipes com atuação direta com a população, com o objetivo de aprofundar a
formação destes agentes e discutir as situações cotidianas. Com o conjunto da
população são realizadas assembléias a cada dois meses em cada um dos núcleos
de favela. Além disso, são realizadas várias atividades como, por exemplo, uma
exposição itinerante de fotos de autoria dos moradores de Sacadura e Tamarutaca,
ocorrida em setembro de 1999.
Finalmente, os procedimentos de regularização do parcelamento e
posse/propriedade dos núcleos Sacadura Cabral e Quilombo II completam a
inclusão dos núcleos de favela à cidade, já que as demais áreas de intervenção têm
sua situação fundiária regularizada. O repasse dos lotes aos moradores será feito ao
final do processo de intervenção, mediante concessão de direito real de uso.
Sacadura Cabral
O terreno em que está assentada Sacadura Cabral tinha cota inferior à
cota de inundação do Ribeirão dos Meninos, que limita o assentamento a sul. A área
era, portanto, sujeita a inundações. Assim, à primeira vista, a solução seria a
remoção de todas as famílias para outro local. A opção pela recuperação da área –
ainda que a um custo maior do que sua remoção – foi motivada pela consideração
de que é importante manter as famílias nos locais originais de assentamento.
Este condicionante ambiental conferiu ao projeto de urbanização um
caráter específico, diferenciado das demais favelas contempladas pelo Santo André
Mais Igual. Com o fim de viabilizar a permanência do maior número possível de
famílias e solucionar o problema das enchentes, foi realizado o aterro de grande
parte da área do assentamento, com uma elevação de nível de cerca de 2,4m41. Este
procedimento implicou a retirada temporária e escalonada de 580 famílias42. Outras
40 Este trabalho foi precedido pela realização de um workshop para o aprofundamento dos conhecimentos da
equipe sobre o tema, com a participação das Unidades de Gestão de Santo André e Rio de Janeiro.
41 Parte do material de aterro foi retirado de outra obra administrada pela Prefeitura, resultando em redução
de custos. Os recursos economizados foram redirecionados para a montagem de uma usina para a
reciclagem do entulho resultante da demolição dos barracos. Nesta usina, operada pelos moradores em
sistema de cooperativa, o entulho foi reciclado, produzindo blocos de concreto, material para pavimentação
de calçadas e briquetes de madeira para queima em fornos de restaurantes e de indústrias de pequeno
porte do setor metalúrgico.
42 Todo o acompanhamento social da remoções das famílias foi feito por profissionais da Unidade de Gestão
e da Secretaria de Inclusão Social e Habitação apoiado, em campo, por ONGs contratadas mediante
licitação pública.
36
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
duzentas foram transferidas para apartamentos (de 41m2) do conjunto Prestes Maia
(Foto 1), distante 600 metros do assentamento original, o que proporcionou o
desadensamento da área43.
Foto 1– Conjunto Residencial Prestes Maia.
A área aterrada teve o parcelamento do solo inteiramente redesenhado,
com o lançamento de um novo sistema viário que conferiu maior permeabilidade ao
assentamento. O projeto de reparcelamento adotou lotes médios de 47m2 (5 x 9,5m)
e vias com larguras variando de 4 a 10m 44. Foram implantadas redes de
abastecimento de água, esgotamento sanitário e drenagem 45, além de eletrificação
e iluminação pública, em substituição à conexões clandestinas. Com o
desadensamento foi possível destinar 2.353m2 (cerca de 6% da área total) a
equipamentos (centro comunitário, praças e unidades de comércio e serviços).
A redefinição de critérios de uso e ocupação do solo foi discutida com a
população, resultando numa proposta de "zoneamento", definindo-se gabaritos
(variando de um a três pavimentos) e critérios de uso e ocupação do solo (lotes que
admitem usos mistos – residencial e comercial).
Da mesma forma que a seleção das famílias que foram transferidas para
os apartamentos obedeceu a critérios de tamanho familiar e renda, também a
adscrição de lotes às famílias remanescentes seguiu processo minucioso, quase
artesanal, de identificação, caso a caso, de famílias numerosas ou com necessidades
especiais. A estas foram destinados os lotes de maiores dimensões, os localizados
43 A densidade original de ocupação de Sacadura era de 85,31 Hab./ha, e foi reduzida a 62,5 Hab./ha com o
projeto.
44 Os recursos aplicados nas obras de aterro (incluídos a consolidação e o acompanhamento geotécnico,
realizados por empresas privadas) e os projetos de reparcelamento, sistema viário e equipamentos são
oriundos da Prefeitura de Santo André, como contrapartida da convenção de financiamento, exceto pela
execução do aterro, contratada através do SEMASA.
45 Também as obras de saneamento básico foram executadas por empresa privada contratada pela PSA com
recursos da contrapartida.
37
Programa Santo André Mais Igual
em esquinas ou aqueles que, segundo as normas de parcelamento e uso do solo,
admitiam gabarito de três pavimentos.
O descumprimento dos padrões estipulados, em especial no que concerne
ao gabarito, só será passível de multa quando, após a conclusão do processo de
urbanização, o órgão responsável pelas construções no Município vier a assumir a
fiscalização das áreas46.
Em Sacadura foram construídos 120 alojamentos provisórios para abrigar
as famílias, em caráter temporário, durante as obras de consolidação geotécnica. A
experiência com os alojamentos provisórios, entretanto, não obteve os resultados
desejados. Os períodos de permanência das famílias nestes alojamentos se alongaram
mais do que o previsto, já que estas não dispunham de recursos suficientes para
construir e ocupar os novos lotes, imediatamente após a conclusão das obras de infraestrutura, cedendo lugar nos alojamentos para as famílias procedentes do próximo
setor a sofrer intervenção, obliterando assim o sistema rotativo e de urbanização
progressiva, e afetando negativamente o cronograma de trabalho. A situação foi
contornada por meio da concessão de apoio financeiro à remoção provisória,
possibilitando um aluguel social para 137 famílias, utilizando recursos da União
Européia, aprovado em caráter excepcional pela Câmara de Vereadores, com o que
estas famílias puderam mudar-se, sempre provisoriamente, para outros imóveis, e
assim viabilizar a retomada do ritmo dos trabalhos de urbanização47.
Para a reconstrução das moradias, em sistema de autoconstrução
orientada, as famílias residentes em Sacadura vêm contando com assistência técnica.
A execução das moradias vem sendo acompanhada pela Assessoria para Ações Sociais
– PASSO, contratada pela Prefeitura para o fim específico de prestação de assistência
técnica. O desempenho desta ONG vem sendo avaliado positivamente pela equipe
técnica da Prefeitura, não só pela qualidade técnica do trabalho desenvolvido, mas
também pelo sentido de cooperação, participação e aporte de sugestões.
Adicionalmente, através de convênio firmado entre a Universidade do
Grande ABC, em São Caetano, e a Prefeitura, 11 estudantes de arquitetura realizam
semanalmente acompanhamento e assistência técnica voluntária e gratuita em
Sacadura Cabral e Tamarutaca. Além de oferecer um trabalho real de campo aos
estudantes, esta iniciativa contribui para a divulgação do programa.
Em 2001, com as redes de infra-estrutura implantadas e o serviço de
coleta de lixo em funcionamento, a Pesquisa de Qualidade dos Serviços de Sacadura
Cabral, realizada no período de 6 a 21 de agosto, obteve os seguintes resultados48:
46 A regularização edilícia nestas áreas vem sendo estudada com a participação do Departamento de Controle
Urbano. Por não atenderem à normativa municipal, as edificações em Áreas de Especial Interesse Social –
AEIS – têm permanecido irregulares. Uma abordagem mais detalhada dos aspectos de regularização
urbanística e fundiária é apresentada no item 6.1.4.
47 Além desta dificuldade, também o tempo compactação do aterro (mais longo do que o inicialmente
previsto), contribuiu para o atraso dos trabalhos de urbanização.
48 DENALDI, R., ERVILHA, T. F. e SANTOS, C. D. op. cit.
38
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
Abastecimento de água
100% dos domicílios são abastecidos diariamente.
Esgotamento sanitário
100% dos domicílios estão conectados à rede de esgotamento sanitário e possuem
caixas de inspeção. Não foram registrados problemas de entupimento no sistema.
Drenagem
Após a implantação da rede de drenagem não foi registrada ocorrência de alagamento.
Entretanto, ainda há lançamento de esgoto sanitário nas galerias de drenagem.
Energia elétrica
100% dos domicílios estão conectados à rede de energia elétrica
Coleta de lixo
O objetivo de implantar coleta de lixo porta a porta, pelo menos três vezes por
semana, com caminhão compactador não foi alcançado.
Tão positivos quanto os resultados da pesquisa foram os procedimentos
adotados para sua realização: moradores foram selecionados e treinados para as
tarefas de observação, que incluíam não só o preenchimento de formulário
previamente definido, como o estabelecimento de parâmetros de qualidade que a
população deveria exigir, balizados pelo padrão de qualidade dos serviços urbanos
fornecidos para o conjunto da cidade. Ao mesmo tempo foram esclarecidas as
responsabilidades dos moradores para a manutenção e bom funcionamento dos
sistemas, como a periodicidade de limpeza das caixa de inspeção de cada domicílio.
O depoimento de Walkiria Góis durante visita a campo revelou que a
proposta inicial da Eletropaulo era implantar as redes de energia elétrica somente
quando todos os lotes estivessem ocupados, ou seja, os moradores das primeiras
quadras permaneceriam sem luz até que a última quadra concluísse o processo de
reassentamento. A negociação, frisando o caráter social da intervenção, e a
argumentação de que a ausência da rede oficial terminaria por induzir ligações
clandestinas foram as saídas encontradas para a resolução do impasse.
Hoje Sacadura Cabral se encontra na fase final de reassentamento de
famílias, sendo perceptível, em campo, o movimento de finalização e acabamento
das moradias, ao mesmo tempo em que se procede a urbanização das praças, o
plantio de árvores e a construção da Unidade de Negócios.
Fotos 2 e 3 – Sacadura Cabral antes e depois da atuação do Programa Santo André Mais Igual.
39
Programa Santo André Mais Igual
Planta 1 – Planta geral das intervenções em Sacadura Cabral
Tamarutaca
Embora Tamarutaca ocupe uma área quase três vezes mais extensa e
conte com um número de famílias 43,38% superior, o volume de intervenções físicourbanísticas proposto foi comparativamente menor do que o realizado em Sacadura.
Isso se deve, por um lado, a que este núcleo já tivesse sido parcialmente urbanizado
por iniciativa da própria Prefeitura, em 1991, e por outro lado, por não contar com
condições ambientais tão adversas.
A elaboração de projetos básicos e a execução das obras de saneamento
de Tamarutaca foram terceirizadas a partir de diretrizes da Prefeitura de Santo André
e do SEMASA. O projeto de redesenho do parcelamento do solo foi elaborado pela
equipe técnica da Prefeitura.
As obras de contenção e infra-estrutura foram iniciadas em setembro de
1998. Para tanto, um grande número de famílias foi transferido para alojamentos
provisórios em função de situações de risco. Estes alojamentos possuem capacidade
40
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
para 33 famílias, e são ocupados em sistema rotativo, tal como em Sacadura Cabral.
92 famílias foram reassentadas em caráter definitivo, e há previsão de que até
dezembro de 2003 mais 22 famílias sejam transferidas para apartamentos.
Em Tamarutaca foi também construído um Centro Comunitário,
complementando a dotação de equipamentos sociais da área (Foto 4).
Foto 4– Centro Comunitário em Tamarutaca
Fotos 5 e 6 – Tamarutaca antes e depois da atuação do Programa Santo André Mais Igual
41
Programa Santo André Mais Igual
Planta 2 – Planta geral das intervenções em Tamarutaca
Capuava e Quilombo II
Além dos componentes comuns a todas as áreas incluídas no Programa
Santo André Mais Igual, as obras do núcleo Capuava incluem a remoção de algumas
famílias para 40 apartamentos construídos e implantação de infra-estrutura, além
da construção de outros 60 apartamentos para possibilitar a abertura de vias.
Outras 20 famílias foram remanejadas por motivo de risco geotécnico. As
intervenções foram complementadas com a construção de 136 lotes urbanizados
42
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
com unidades habitacionais evolutivas, além de reparcelamento parcial, envolvendo
trinta famílias assentadas sobre vias e a remoção de 58 famílias instaladas sobre o
muro de arrimo. Para este núcleo também se propõe a construção de unidades
mistas (habitação e boxes comerciais), bem como a implantação de centro
comunitário49.
Quilombo II se diferencia das demais áreas por suas pequenas dimensões
– apenas 230 famílias. Assim como em Sacadura Cabral, em Quilombo II era
necessário reduzir a densidade de ocupação da área para que tivessem início as
obras de urbanização. Assim como nos casos anteriores, também em Quilombo II 60
famílias foram transferidas para o Conjunto Habitacional Prestes Maia. As demais
famílias foram submetidas a deslocamentos internos, seja para alojamentos
provisórios ou para casas de parentes e amigos, de modo que as obras abertura do
sistema viário e implantação das redes de saneamento básico pudessem ser
executadas. Foi também prevista a construção de unidades mistas (habitação e boxes
comerciais) e a implantação de um centro comunitário.
Foto 7 – Alojamento provisório em Capuava
49 Com exceção de Quilombo II, que já conta com este equipamento em seu entorno imediato, todos os
projetos de urbanização prevêem a construção de Centros Comunitários. No caso de Capuava, a proposta
era implanta-lo com recursos da Comissão Européia. A Prefeitura negociou a doação de uma área junto a
uma empresa que pretendia instalar-se em Santo André, e aguardava a emissão de licença ambiental pelo
organismo competente do Governo do Estado de São Paulo. Como a licença foi negada e o valor do
terreno pretendido era demasiado elevado para que a Prefeitura o adquirisse, o projeto não pode ser
executado a partir da fonte de recursos prevista.
43
Programa Santo André Mais Igual
Planta 3 – Planta geral das intervenções em Capuava
Fotos 8 e 9 – Capuava antes e depois da atuação do Programa Santo André Mais Igual.
44
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
Planta 4 – Planta geral das intervenções em Quilombo II
Fotos 10 e 11 – Quilombo II antes e depois da atuação do Programa Santo André Mais Igual
45
Programa Santo André Mais Igual
Quadro 8
Síntese das intervenções na dimensão urbanística e da regularização fundiária
SACADURA
TAMARUTACA
CAPUAVA
QUILOMBO II
MELHORIA DA HABITABILIDADE
Construção de 200
unidades habitacionais –
Prestes Maia
Remanejamento de 418
famílias instaladas sobre
a área de aterro
Concessão de parte do
material para construção
das fundações
Doação de unidades de
moradia móvel (kits)
Implantação de 120
alojamentos provisórios
Remanejamento de
aproximadamente 20
famílias instaladas em
área de risco e outras 30
famílias para
desadensamento e
abertura de sistema
viário
Construção de 43
unidades habitacionais
(Rua Áurea)
Remanejamento de
aproximadamente 30
moradias para abertura
de sistema viário,
pavimentação e execução
de infra-estrutura
Remanejamento de 60
famílias
Construção de 136
unidades evolutivas
Implantação de 27
alojamentos provisórios
Construção de 24
apartamentos com
recursos da C.E.
Construção de 80 apartamentos no Conjunto Habitacional Prestes Maia para receber 50 famílias removidas de
Capuava e Quilombo e outras 30 famílias dos demais núcleos.
Resultados esperados:
, redução de 30% do nº de moradores por hectare;
, de 80% para 100% de habitações sem pisos em terra batida;
, 40% de substituição de moradias precárias por moradias projetadas e construídas em alvenaria.
IMPLANTAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURA E EQUIPAMENTOS
Projeto e execução de
obras de iluminação e
eletrificação
Projeto e execução de equipamento social
(Centros Comunitários)
46
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
Quadro 8 (continuação)
Síntese das intervenções na dimensão urbanística e da regularização fundiária
SACADURA
TAMARUTACA
CAPUAVA
QUILOMBO II
IMPLANTAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURA E EQUIPAMENTOS
Melhoria do sistema viário e implantação de redes de esgoto, água e drenagem
Execução de obras de consolidação geotécnica
Desenvolvimento de projetos e execução de unidades mistas (40 habitações e 44 unidades de negócios),
exceto Tamarutaca
Resultados esperados:
, de 30% para 100% de famílias com sistema de coleta de esgoto sanitário;
, de 60% para 100% de habitações com abastecimento direto de água tratada;
, ampliação da recuperação de custos com os serviços de água e esgoto;
, extensão de 2km no sistema de eletrificação;
, diminuição do número de eventos relevantes atendidos pela Defesa Civil (desmoronamentos, inundações,
desastres industriais, incêndios etc.);
, utilização efetiva de equipamentos públicos implantados no interior das áreas;
, utilização efetiva de áreas livres, ajardinadas e equipadas nos núcleos.
ACOMPANHAMENTO E ASSISTÊNCIA SOCIAL
Apoio à autoconstrução – projeto e obra.
Acompanhamento à relocação.
Resultados esperados:
, atendimento a 70% da população que permanece durante a execução das obras;
, atendimento a 90% da população que permanece após a execução.
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
Regularização do parcelamento e posse/ propriedade dos lotes urbanizados.
Resultados esperados:
, de 10% a 100% das áreas selecionadas com processos de regularização fundiária.
47
Programa Santo André Mais Igual
Regularização fundiária
Em Santo André as Áreas de Especial Interesse Social – AEIS foram
introduzidas em 1991, por meio da Lei Municipal 6.864/91, sob inspiração das ZEIS
implantadas no Recife, partindo da premissa de participação da população nos
processos de regularização, mediante a constituição de comissões de regularização
e urbanização, denominadas COMULS, específicas para cada assentamento.
Dez anos mais tarde, o progressivo esgotamento do estoque de terras
públicas, por um lado, e o adensamento dos núcleos de favelas, por outro,
indicaram a necessidade de atualização da legislação. A partir da aprovação da Lei
8.300/2001, foi possível verticalizar as edificações, com a instituição de lotes
condominiais; admitir, além dos usos residenciais e mistos, também os comerciais e
de prestação de serviços; permitir à Municipalidade a execução de obras em áreas
particulares, mediante contrapartida do proprietário; simplificar os procedimentos
de constituição das COMULs; simplificar a tipologia das AEIS em apenas duas
classes: AEIS A, para áreas ocupadas e AEIS B, para áreas vazias; flexibilizar as
dimensões dos lotes em AEIS; admitir a venda de lotes resultantes do parcelamento
de terras púbicas como instrumento de regularização jurídica, além da concessão de
direito real de uso – CDRU; e estabelecer nova fórmula de cálculo para o valor de
urbanização, que serve como referência para o estabelecimento do valor da
concessão em áreas municipais50.
A declaração de Área de Especial Interesse Social é precedida de estudo
de viabilidade técnica, jurídica e financeira. A partir da constituição da AEIS, formase a Comissão Municipal de Urbanização e Legalização – COMUL, composta por
representantes da Prefeitura e por moradores do assentamento. Cabe a esta
comissão elaborar e aprovar o Plano de Urbanização que estabelece a forma de
parcelamento e ocupação dos lotes, decide sobre a oportunidade e conveniência de
realização de obras de urbanização e/ou outras formas de atuação do Poder Público
na área. O Plano de Urbanização é submetido à aprovação, por decreto, pelo chefe
do Executivo Municipal. Aprovado o plano, têm início as obras de urbanização e a
regularização administrativa do parcelamento da gleba.
Até hoje, apenas o Jardim Sorocaba foi completamente regularizado,
sendo considerada cono completa a regularização que compreende a urbanização
da área, a legalização do parcelamento do solo com aprovação pelo Município e
registro cartorial51 , com abertura de matrículas individuais, em lotes unifamiliares ou
condominiais.
50 DENALDI, R. e DIAS, S. G. Limites da regularização fundiária: a experiência do Município de Santo André.
Mimeo. 15 p.
51 Para o caso de áreas públicas, ao final do processo cada família recebe um termo de Concessão do Direito
Real de Uso – CDRU, que deve ser averbado no correspondente Cartório Imobiliário. Este instrumento
confere aos moradores a posse do imóvel por períodos que podem variar de 35 a 90 anos, renovável por
igual período, mediante o pagamento de um valor mensal, proporcional ao tamanho do lote. Em caso de
morte do concessionário, o direito é transmissível aos seus herdeiros.
48
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
No período 1997/2001, 72 processos iniciaram ou reiniciaram trâmites
de regularização fundiária52. Destes, 39 núcleos foram delimitados como AEIS, 29
COMULS foram nomeadas, e 16 assentamentos alcançaram a regularização
administrativa53 , isto é, com planos de urbanização e parcelamento aprovados pela
Prefeitura. Os maiores obstáculos que se interpõem à conclusão dos procedimentos
de regularização parecem radicar na etapa de registro imobiliário, como comenta
Funes:
"...visitando o Depto. de Regularização de Santo André pude obter informações que de dez planos de
regularizações iniciados em 1991, apenas um foi concluído totalmente e que os maiores problemas estão nas
questões registrárias." 54
Santo André possui 138 favelas, das quais 96 estão assentadas em
áreas públicas municipais. Destas, 60 favelas (que abrigam cerca de 6.800
famílias) estão em áreas reservadas de loteamentos (áreas destinadas a
equipamentos públicos ou áreas verdes), que passam ao domínio público
automaticamente, em conformidade com o art. 22 da Lei 6.766/79. Por esta
situação, supostamente, teriam os trâmites de regularização facilitados.
Entretanto, os cartórios recusam-se a abrir matrícula de áreas destinadas a
parcelamentos de interesse social sob a alegação de que o Município não dispõe
de instrumento formal de doação destas áreas. A questão, remetida ao Judiciário,
obteve a confirmação de que, sem dúvida, o Poder Público é o proprietário da
área. Ainda assim, o Poder Judiciário entende que não é de interesse do Município
a abertura de matrícula, já que esta providência só se faz necessária para fins de
alienação do domínio, mantendo a negativa de abertura de matrícula e, portanto,
obliterando o processo de regularização.
Ainda no âmbito registrário, outros obstáculos, que não chegam a ser
intransponíveis, mas que implicam demora dos processos de regularização, são, por
um lado, as exigências de reconhecimento de firma nos termos administrativos de
concessão e lavratura de procuração pública para suprir a ausência de assinatura de
analfabetos, caso bastante freqüente em função do perfil do público-alvo das
políticas habitacionais de interesse social. Por outro lado, a não coincidência entre a
descrição e o tamanho real das glebas, o que obriga a ações prévias de retificação,
normalmente bastante demoradas.
52 O fenômeno de "surto de ocupações irregulares que antecedem ou sucedem os períodos eleitorais de
candidatos cuja plataforma contempla programas de regularização" observado por Smolka em relação a
São Paulo, Rio de Janeiro e Recife "como estratégia para a conquista de um terreno regularizado…" nas
administrações Erundina, Brizola e Arraes, respectivamente, aparece reeditado em Santo André para
admistração Celso Daniel. Smolka, M.O. "Regularização da ocupação do solo urbano: a solução que é parte
do problema, o problema que é parte da solução" In ABRAMO, Pedro. A cidade da informalidade. O desafio
das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Livraria Sette Letras/ FAPERJ, 2003. p. 129.
53 Destes 16 assentamentos, nove resultaram de ocupação de áreas públicas, e os demais sete, de áreas
particulares. DENALDI e DIAS. "Limites da regularização fundiária: a experiência do Município de Santo
André" In ABRAMO, Pedro. A cidade da informalidade. O desafio das cidades latino-americanas. Rio de
Janeiro: Livraria Sette Letras/ FAPERJ, 2003. p. 317.
54 FUNES, Silvia. s/t. A ação dos cartórios de registro imobiliário no contexto dos programas de regularização
de assentamentos informais para população de baixa renda. Capturado na Internet
(www.comitefederativo.org.br) em 20 de junho de 2003.
49
Programa Santo André Mais Igual
Sobre as áreas de reserva de loteamento pesa ainda a necessidade de
desafetação e alteração de sua destinação de "bem comum do povo" para "bem
dominial" para que seja possível a regularização dos assentamentos. Entretanto, a
Constituição do Estado de São Paulo impede qualquer alteração55 , muito embora
muitas destas áreas tenham sido ocupadas por populações de baixa renda alterando, portanto, de fato, sua destinação original- antes mesmo da instituição do
dispositivo legal.
A estes últimos somam-se ainda impedimentos legais derivados da
aplicação de legislação ambiental e/ou da Lei 6.766/79, especialmente no que se
refere à definição de áreas impróprias para a ocupação urbano-residencial.
Considerando que à população de baixa renda restam apenas as áreas desprezadas
pelo mercado imobiliário, exatamente por conter dificuldades ou custos agregados
para a ocupação com segurança, a Prefeitura de Santo André propõe a revisão da
legislação, admitindo a ocupação de áreas que, em princípio seriam de risco,
mediante a adoção de medidas mitigadoras, como por exemplo a construção de
diques que confiram condições de ocupação a áreas sujeitas a inundações, em lugar
de vedar diretamente qualquer possibilidade de legalização de assentamentos já
consolidados nestas áreas.
No âmbito das áreas privadas, as maiores dificuldades residem na
aplicação do instituto da usucapião, em especial quando pesam sobre as áreas que
se pretende regularizar ações de reintegração de posse, o que inviabiliza a ação, ou
quando o proprietário de direito não se considera responsável pela gleba, seja
porque realizou sua alienação informalmente, seja porque não está em dia com as
obrigações tributárias em relação à gleba. Em qualquer dos casos, o Poder Público
fica impossibilitado de introduzir qualquer melhoria, sob pena de acusação de ser
responsabilizado por contribuir para a consolidação de parcelamento irregular ou
clandestino.
A declaração de Áreas de Especial Interesse Social e a Concessão de
Direito Real de Uso – CDRU têm se revelado instrumentos úteis, mas não suficientes
para responder a todos os casos. Há expectativa de que novas reformas legislativas
venham facilitar e agilizar os trâmites de regularização, já que na perspectiva atual
prevalecem posturas legalistas e conservadoras em parte dos quadros técnicos
municipais, que se constituem em constrangimento ao processo de regularização
fundiária por seu temor à aprovação de projetos não convencionais. Estas posturas
se manifestam tanto nos estudos de viabilidade técnica que precedem a declaração
de AEIS, como nas reuniões das COMULs56.
55 "As áreas definidas em projeto de loteamento como áreas verdes ou institucionais não poderão, em
qualquer hipótese, ter sua destinação, fim e objetivos originariamente estabelecidos alterados".
Constituição do Estado de São Paulo, art. 180, inc. VII.
56 DENALDI, R. e DIAS, S. G. op.cit.
50
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
6.2
Dimensão social
Os programas de dimensão social visam potencializar a conquista de
Direitos, promovendo a inserção social dos indivíduos a partir de uma estratégia de
fortalecimento e autonomia das famílias. Assim, foram implantados programas nas
áreas de saúde e complemento da escolaridade, além de outros programas de apoio
e valorização de grupos vulneráveis, que envolvem crianças e adolescentes, pessoas
com deficiências e a questão de gênero. As duas modalidades de complementação
de renda -renda mínima e geração de trabalho de interesse social- atuam tanto nas
relações sociais, como nas familiares. A sinergia entre os programas sociais e os
demais programas visam à emancipação das populações de baixa renda através da
melhoria da qualidade de vida, o aumento da auto-estima e seu reposicionamento
perante a vida e cidadania.
Os primeiros programas que compuseram a Dimensão Social foram os de
Saúde da Família e Alfabetização de Jovens e Adultos – MOVA/SEJA. A estes, foram
adicionados outros, que vieram contribuir para a eficácia da estratégia,
complementando a ação dos demais programas. Os programas que compõem a
dimensão social do Santo André Mais Igual são:
,
,
,
,
,
,
Saúde na Família
Alfabetização de Jovens e Adultos (MOVA/SEJA)
Criança Cidadã (que atende a crianças de sete a 17 anos)
Sementinha (que atende crianças dos três aos seis anos)
Gênero e Cidadania (atividades relativas às relações de gênero);
Reabilitação Baseada na Comunidade – RBC (inclusão de pessoas com
deficiências).
Somados a estes, situa-se o constante estímulo à participação da
comunidade que abre canais de comunicação direta por meio de reuniões periódicas
para discussão de assuntos específicos do programa. Esta participação acontece na
elaboração de novos projetos a serem implementados, no monitoramento e na
avaliação permanentes. Além disso, há projetos cujos agentes da implementação
são moradores da área (devidamente treinados para isso), que se transformam em
agentes comunitários de saúde, monitores de alfabetização, coletores comunitários,
monitores de recreação para crianças e adolescentes etc. Além de gerar empregos
na comunidade, esta prática aproxima os projetos do cotidiano das comunidades
tornando-os mais adequados à sua realidade.
Na medida em que o governo dialoga com a população, num processo
pedagógico de construção das políticas a serem implementadas, se fortalece a
capacidade de auto-organização destes cidadãos, que passam ao patamar de cogestores destas políticas, exercendo o direito de interferir na sua própria realidade
e de participar das decisões políticas da cidade.
51
Programa Santo André Mais Igual
Os principais objetivos destes programas são sinteticamente apresentados
a seguir.
Programa Saúde da Família
O programa saúde na família baseia-se no acompanhamento das
condições de saúde das famílias, através de visitas domiciliares feitas pelos agentes
comunitários de saúde. Estes agentes são selecionados dentre os moradores,
capacitados e permanecem orientados e monitorados pela Secretaria de Saúde.
Os agentes são treinados para acompanhar os casos específicos, como
gestantes, idosos e hipertensos, fazer diagnósticos das condições gerais de saúde e
orientar sobre a prevenção de doenças e uso adequado dos equipamentos públicos
de saúde disponíveis.
Pelo fato de serem moradores dos núcleos, os agentes podem perceber,
através de visitas domiciliares, as dificuldades vivenciadas nas áreas e enfrentadas
pelas famílias, e orientar as pessoas quanto ao aproveitamento apropriado de outras
ações disponíveis no Santo André Mais Igual. Dessa forma, os agentes de saúde
tornam-se aliados de grande importância para o programa como um todo, pois
colaboram para a sinergia dos programas oferecidos.
Também a partir do acompanhamento domiciliar das famílias, os agentes
de saúde têm acesso a informações de grande relevância para o programa,
possibilitando o levantamento de pessoas com deficiência e a coleta de dados, como
no caso da avaliação dos benefícios do Renda Mínima e Trabalhador Cidadão
(Ensino Profissionalizante).
O Programa Saúde da Família é exemplo de que, de fato, a sinergia entre
ações pode contribui para a performance de cada um dos componentes do Santo
André Mais Igual: nos quatro núcleos, o atendimento a gestantes é de 96%,
enquanto em outras áreas da cidade onde o programa atua de forma isolada, o
atendimento cai para 81%. O mesmo ocorre em relação à amamentação de crianças
de 0 a 3 meses, nas demais comunidades o índice alcançado é 91%, enquanto nas
áreas do programa, alcança 95%. A vacinação infantil também tem um índice mais
alto nas áreas do Santo André mais Igual (91%) do que nas outras comunidades
(83%).
Alfabetização de Jovens e Adultos – MOVA/SEJA
O principal objetivo do programa de Alfabetização de Jovens e Adultos é
combater o analfabetismo. Para os jovens, é ampliação do acesso ao ensino básico
prestado pela Prefeitura. Há ainda, nas áreas de atuação do programa, a oferta de
cursos de alfabetização ministrados pelos educadores populares, que são
capacitados e orientados tecnicamente de forma permanente. A busca ativa de
possíveis usuários é feita por todos os agentes envolvidos com o programa, que
52
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
estimulam as pessoas a retomar os estudos. Os cursos de SEJA são um mix de
alfabetização e profissionalização, atraindo jovens adultos que, na infância e
adolescência, não tiveram acesso ao ensino regular.
Programa Criança Cidadã
O projeto Criança Cidadã oferece atividades esportivas e culturais às
crianças de sete a 17 anos no período complementar à escola. A importância deste
programa reside na ocupação dos menores em faixa etária de alta vulnerabilidade,
quando há o maior risco de marginalização e envolvimento com o crime organizado.
Cumpre também importante papel na socialização dos indivíduos e participação
comunitária, ajudando a evitar a evasão escolar. Ressaltando a abrangência deste
projeto, o Criança Cidadã já atendeu a 700 jovens e crianças moradores nas áreas
abrangidas pelo Programa.
Gênero e Cidadania 57
O programa Gênero e Cidadania é direcionado para o enfrentamento da
feminização da pobreza. É um programa transversal, ou seja, atua a partir dos
demais programas, afetando todas as dimensões do Santo André Mais Igual. Oficinas
de afirmação de gênero são feitas com agentes dos demais programas e com a
população, ocasiões de reflexão sobre os papéis sociais de homens e mulheres. São
também realizadas campanhas de sensibilização voltadas, prioritariamente, para as
situações de violência doméstica. Identificadas estas situações, os agentes de todos
os programas fazem o encaminhamento para o seu atendimento. Os programas que
trabalham com a população a partir de grupos – Renda Mínima e Saúde da Família –
realizam ações em parceria com o Gênero e Cidadania num processo de discussão
de planejamento familiar e de outras situações relacionadas com gênero. Por
solicitação da própria população, estão sendo formados grupos com homens que,
além das atividades reflexão e discussão, vem sendo complementado por um trabalho
específico, voltado para homens agressores.
Reabilitação Baseada na Comunidade – RBC
Por último, o programa Reabilitação Baseada na Comunidade visa chamar
a atenção das pessoas para o problema dos deficientes, buscando a sensibilização
para o problema. Além disso, presta orientação às famílias para a utilização de
tecnologia simplificada no atendimento aos deficientes físicos e informa sobre outros
serviços disponíveis na cidade. Tem havido uma demanda grande de solicitações de
inscrição nos programas de capacitação pelos beneficiários do RBC, o que
demonstra que os deficientes estão conseguindo se inserir na sociedade58.
57 Sobre a questão de gênero, veja-se também o item 8.5.
58 Informação obtida no Grupo Focal de Desenvolvimento Econômico, em 29/05/03.
53
Programa Santo André Mais Igual
Os investimentos em formação de recursos humanos na área de
desenvolvimento social montam a mais de três milhões, dos quais, pouco mais de
um milhão tem aplicação no Programa de Renda Mínima. Cerca de 1,5 milhões é
investido na capacitação e suplência de profissionais, enquanto os recursos restantes
são distribuídos entre os componentes dedicados aos grupos vulneráveis e à
capacitação de agentes.
Quadro 9
Desenvolvimento social – investimentos em formação
RUBRICA
EUROS
Renda mínima
GOVERNO MUNICIPAL
PIIS*
COMISSÃO EUROPÉIA
R$
TOTAIS
EUROS
R$
EUROS
R$
–
–
1.083.327
2.965.097,00
1.083.327
2.965.096,55
Atividades
socioeducativas com
crianças e adolescentes
283.332
775.487,68
291.665
798.295,00
574.997
1.573.783,01
Curso de capacitação
de agentes
multiplicadores/
lideranças para
prevençãode AIDS/DST
108.839
297.895,41
224.999
615.829,00
333.838
913.724,02
16.667
45.618,05
–
–
16.667
45.618,05
Capacitação
profissional
258.332
707.061,97
283.332
775.488
541.664
1.482.549,65
Atendimento a crianças
de 0 a 6 anos
100.000
273.702,82
–
–
100.000
273.702,82
Alfabetização de
jovens e adultos
–
–
210.000
574.776
–
–
Suplência profissional
–
–
509.997
1.395.876
509.997
1.395.876,17
767.170
2.099.765,93
2.603.320
7.125.360
3.160.490
8.650.350,27
Oficinas com
mulheres/violência
Totais
Obs.: As atividades e respectivos valores constantes da coluna denominada "PIIS" relacionam-se
ao Programa Integrado de Inclusão Social da PSA e se realizam com fundos independentes
daqueles da CE.
Conversão a reais à taxa de 2,737 R$/euro.
Fonte: Coordenadoria do Programa APD, em meio magnético.
Os programas voltados para o fortalecimento e a emancipação da
população residente nos núcleos em sua dimensão social se complementam com os
programas da dimensão econômica, potencializando os seus efeitos.
54
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
6.3
Dimensão econômica
Entendendo que o fenômeno da exclusão social está diretamente
relacionado à capacidade econômica das famílias, condicionada tanto pela falta de
preparação para ingressar no mercado de trabalho, como de oportunidades
concretas, em virtude de contingências macroeconômicas, o programa teve, desde
de sua concepção, a preocupação de agregar a iniciativas de melhoria física dos
assentamentos, ações de apoio à geração de trabalho e renda. De fato, quando da
retomada dos programas de urbanização de favelas pela Administração Municipal,
em 1997, a primeira sinergia buscada foi justamente a de interação entre a
urbanização e o Programa de Renda Mínima. Desta forma inicial, partiu-se para a
estruturação de todo um arcabouço de ações integradas, que abrangem desde a
formação profissional, passando pelo fomento aos micro e pequenos
empreendimentos, através do microcrédito, até a construção do centro de comércio
e serviços em Sacadura Cabral.
Por outra parte, persiste a preocupação (comum à maioria dos programas
de urbanização de favelas no cenário nacional) com a manutenção das famílias nas
áreas urbanizadas, temendo fenômenos de 'expulsão branca', muito embora sejam
poucas as cidades que dispõem de estudos que quantifiquem este fenômeno e que,
portanto, estejam em condições de subsidiar adequadamente o processo de tomada
de decisões quanto à metodologia mais adequada para enfrentar o fenômeno, se é
que ele se verifica. Com base nos resultados de pesquisa de Abramo 59, para o Rio de
Janeiro, onde se verificou que a mobilidade residencial das famílias moradoras em
áreas beneficiadas por programas de urbanização não se alterou significativamente,
se reitera a sugestão de que as Municipalidades realizem estudos com este sentido,
de forma a embasar ações mais conseqüentes e com maiores oportunidades de êxito.
Programa de Renda Mínima
O objetivo primeiro do Programa de Renda Mínima é fortalecer o
desenvolvimento das famílias através de um conjunto articulado de ações
socioeducativas e de complementação de renda, buscando alternativas de construção
de estratégias de sobrevivência a partir de sua passagem pelo programa. Assim, é
oferecido às famílias com rendimento inferior a meio salário mínimo per capita e que
residam no Município há pelo menos três anos, um complemento em espécie, pelo
período de dezoito meses60. Além do subsídio monetário, as famílias são acompanhadas
por profissionais das áreas da Assistência Social e Psicologia, que as orientam para
serviços capazes de aproveitar suas potencialidades e superar suas dificuldades. A partir
de então, as famílias são encaminhadas para cursos profissionalizantes e de
capacitação para a montagem de pequenos empreendimentos.
59 ABRAMO, Pedro e FARIA, Teresa. Mobilidade residencial no Rio de Janeiro: considerações sobre os setores
formal e informal do mercado imobiliário. Paper apresentado à ANPUR, 1999.
60 As possibilidades de desligamento antes deste prazo são a emancipação da família, ou o não cumprimento
do acordo de participação no programa.
55
Programa Santo André Mais Igual
No período de junho de 1998 a dezembro de 2000, 968 famílias foram
atendidas com 11.309 benefícios mensais, com valor médio próximo de 200 reais, o
que equivale a um montante de quase 2,3 milhões de reais de recursos investidos.
Quadro 10 – Programa Renda Mínima
Quantidade mensal famílias e complemento médio por família. jun./1998 a dez./2000, em reais
FAMÍLIAS
INSCRITAS
TOTAL DE
BENEFÍCIOS PAGOS
FAMÍLIAS
DESLIGADAS
1998
(jun. a dez.)
1999
335
1.549
26
273.513,00
176,57
131
4.358
150
871.329,00
199,94
2000
502
5.402
328
1.148.722,00
212,65
Total
968
11.309
504
2.293.564,00
202,81
ANOS
RECURSOS
APLICADOS
BENEFÍCIO
MÉDIO
Fonte: Programa Renda Mínima de Santo André – Depto. Assistência Social / SISH / PSA.
Uma aproximação aos impactos do programa sobre a condição objetiva
de vida das famílias beneficiárias antes e depois de participar do programa foi
possível com base na pesquisa de desempenho do Renda Mínima, realizada pela
Prefeitura de Santo André em 2001, considerando um universo de 389 entrevistados.
O perfil dos entrevistados em relação à escolaridade é de 14% de
analfabetos, 76% que cursaram o 1º grau (apenas 6% concluíram o curso), e 2% (seis
entrevistados) que participaram dos Programas MOVA e SEJA.
A situação ocupacional, que em grande medida reflete o baixo grau de
escolaridade, revela uma taxa de desemprego de 22%, contra 27% de empregados (com
ou sem vínculo empregatício formal). As donas de casa conformam o grupo majoritário,
representando 30% do universo pesquisado, como se reflete no quadro seguinte:
Quadro 11
Situação ocupacional dos beneficiários do Programa Renda Mínima
SITUAÇÃO
ABSOLUTO
%
Dona de casa
117
30
Desempregado
87
22
Emprego sem carteira
53
14
Emprego com carteira
52
13
Faz bico
40
10
Dona de casa/desempregado
11
3
Desempregado/faz bico
11
3
Nunca trabalhou
5
1
Aposentado
5
1
Dona de casa/faz bico
4
1
Autônomo
4
1
389
100
Total
56
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
A partir da caracterização dos beneficiários, a pesquisa se dedica a
investigar se houve ou não mudança na situação das famílias através da
comparação entre o período em que eram beneficiárias e o momento em que se
realiza a pesquisa, quando os entrevistados já haviam se desligado do programa. O
questionário inclui itens relativos à capacidade de poupança; aquisição e/ou
realização de melhorias na moradia; cuidados com a saúde, aquisição de móveis,
eletrodomésticos, roupas, alimentos, material escolar e pagamento de dívidas.
Em relação à capacidade de poupança das famílias beneficiárias, pôde-se
concluir que o aporte representado pelo programa não foi significativo, com
números muito próximos de respostas positivas e negativas para o período de
vigência do benefício, e uma grande maioria, 84%, que continuava não tendo
capacidade para poupar após o desligamento.
No quesito moradia, o programa também não produziu impacto significativo:
a diferença entre pessoas que conseguiram realizar melhorias na casa durante o
Programa Renda Mínima e as que não conseguiram é de apenas seis pontos percentuais.
Entretanto, este resultado deve ser relativizado, já que parte dos entrevistados seria
removida de suas casas devido ao processo de urbanização de Sacadura Cabral e,
portanto, não teria sentido investir na reforma de suas moradias naquele momento.
Resultados similares se verificam em relação à saúde, seja na compra de
medicamentos, seja na realização de tratamento médico, assim como nos
investimentos em capacitação com vistas à geração de renda. Também nos itens de
consumo os resultados são semelhantes, tanto no relativo à aquisição de bens
duráveis (móveis, eletrodomésticos) e não duráveis (roupas), ou seja, a participação
no programa não alterou significativamente a situação das famílias.
Entretanto, se nos itens anteriores o número de respostas positivas e
negativas foi, em grande medida, equivalente, a pesquisa foi reveladora no
concernente às prioridades estabelecidas pelas famílias ou, talvez, das aplicações
que as famílias consideraram proporcionais ao montante do benefício. Os quesitos
onde a participação no programa influenciou positivamente o orçamento familiar
foram alimentos, material escolar e pagamento de dívidas, nesta ordem.
Diagrama 2 – Avaliação do PRM, por itens, durante a participação no programa
57
Programa Santo André Mais Igual
Diagrama 3 – Avaliação do PRM, por itens, após o desligamento do programa
Em síntese, pode-se concluir que os impactos do programa se
concentraram nas necessidades mais imediatas e proporcionais ao montante do
benefício concedido. Os resultados sugerem que o aporte de cerca de 200 reais
mensais talvez não tenha sido suficiente para encorajar as famílias a realizar
investimentos de mais fôlego, como a aquisição ou reforma da moradia, por
exemplo.
Embora os dados disponíveis não sejam suficientes para extrair
conclusões mais aprofundadas, seria de interesse avaliar quais seriam os resultados
para um prazo de vigência mais longo e/ou para um beneficio com valor equivalente
ao rendimento que a família estaria auferindo, não fosse pela situação de
desemprego.
Cooperativa de Costureiras Olho Vivo,
um efeito agregado do Programa de Renda Mínima
DEPOIMENTO
"A Olho Vivo surgiu assim: na realidade ela surgiu através do Renda
Mínima de Santo André. Foi um incentivo a um grupo de mulheres que
estavam no renda mínima, né, então as assistentes sociais que
trabalhavam com as pessoas carentes que estavam no Renda Mínima
– o primeiro lugar em que ele foi implantado aqui foi lá em Sacadura
Cabral – e essas pessoas foram incentivadas a montar uma
cooperativa de costura, então, foram me procurar. Já tinham me
procurado antes, aliás o MDDF... me procurou, mas eu disse não, eu
nem sei o que é isso ... Então, passando depois com o Renda Mínima,
me procuraram de novo e já existia uma incubadora de cooperativas
bem próspera.... Nós fomos lá, nos informamos, fizemos o curso... e
montamos a cooperativa." 61
61 Depoimento colhido durante a reunião do Grupo Focal 2, em 29 de maio de 2003.
58
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
Microcrédito
Em que pese o ambiente macroeconômico favorável e a estabilização de
preços derivada do Plano Real, ainda persiste no Brasil a falta de experiência do
setor financeiro no trato com uma clientela composta por microempresários. Essa
deficiência adquire maior relevância considerando-se o quadro de restruturação
produtiva em marcha na região do Grande ABC, que tem resultado no aumento do
nível de desemprego e em quedas do valor agregado gerado na região. Além disso,
verifica-se a dita 'flexibilização das relações de trabalho' e a crescente
informalização do setor produtivo.
Foi considerando estes aspectos que a Prefeitura de Santo André se
decidiu pelo estabelecimento de uma política de microcréditos. Assim, em maio de
1998, foi criado o Banco do Povo de Santo André tendo como público-alvo os
empreendedores locais de micro, pequeno e médio portes, com atividade
formalizada ou não, que não conseguem acesso ao crédito no sistema financeiro
tradicional.
Inspirado no modelo de Porto Alegre, e em parceria com atores relevantes
do Município, teve lugar a criação de uma organização não governamental. Com o
aporte de capital de todos os sócios62 formou-se, em maio de 1998, o fundo de 600
mil reais que deu início ao programa de crédito rotativo. Buscou-se, assim,
instrumentalizar iniciativas capazes de gerar trabalho e renda no Município.
A política de juros1 adotada pelo Banco do Povo tem como objetivo a
auto-suficiência da instituição, permitindo assim a continuidade de concessão de
crédito. O diferencial da política de microcrédito reside na abordagem e captação
do cliente realizadas pelos agentes de crédito em trabalho de campo. O atendimento
e monitoramento individual a cada cliente têm por objetivos, por um lado, a
orientação no desenvolvimento de seu negócio, a fim de melhor operacionalizar o
empréstimo contraído e, por outro, a minimização de riscos para o banco (riscos de
inadimplência, em especial).
Desde o ponto da vista de estrutura organizacional, o Banco do Povo
conta com organismos de deliberação63, compostos pela Assembléia Geral dos
sócios; Conselho Fiscal e Conselho de Administração, enquanto sua estrutura
operacional conta com um Gerente Administrativo-financeiro, um Gerente Executivo,
um Agente Administrativo, um Auxiliar Administrativo e seis Agentes de Crédito.
O banco possui ainda, como instrumento auxiliar, um banco móvel,
funcionando em um ônibus, com roteiro preestabelecido para cada área da cidade,
favorecendo, em especial, o contato com as populações desfavorecidas.
62 Prefeitura de Santo André, Associação Comercial e Industrial de Santo André – ACISA, Sindicato das
Empresas de Transportadores de Carga do ABC – SETRANS, Sindicato dos Metalúrgicos do ABC, Sindicato
dos Bancários do ABC e SEBRAE-SP.
1 A atual taxa média de juros cobrada nos créditos é de 4,5% ao mês e é ajustada de acordo com as
condições gerais do mercado de capitais.
63 Ressalte-se que a participação da PSA nos organismos de deliberação é minoritária, preservando assim a
independência da tomada de decisões pelo Banco do Povo.
59
Programa Santo André Mais Igual
Em seu primeiro ano de atuação, o Banco do Povo não concedeu créditos
nas áreas favelizadas da cidade. Foi a partir da definição dos Programas APD e PIIS
que o banco passou a estender suas atividades às quatro áreas selecionadas –
Sacadura, Tamarutaca, Capuava e Quilombo II, através de uma linha de crédito
especial – o Crédito Solidário, estabelecendo as seguinte metas:
,
Criação e consolidação de aproximadamente 50 novas unidades de negócios
auto-sustentáveis;
,
,
Criação e consolidação de, no mínimo, oito cooperativas (duas em cada favela);
,
Aumento de 50% no faturamento das unidades de negócios existentes nas
favelas e em suas áreas de entorno.
Capacitação de 90% dos microempreendedores de baixo rendimento, através de
oficinas desenvolvidas pelo programa;
A fim de subsidiar a operacionalização do Programa de Microcrédito foi
realizada pesquisa quantitativa e qualitativa das quatro favelas selecionadas e suas
áreas de entorno, a fim de identificar a oferta e a demanda potenciais dos negócios
instalados.
Com base nos resultados da pesquisa, o programa incluiu, em sua
primeira fase, atividades de formação de agentes de crédito, com concentração nas
áreas de viabilidade financeira de empreendimentos e ampliação de mercados. Os
agentes formados atuaram como multiplicadores, organizando oficinas de formação
de pequenos e microempreendedores.
Os fundos do Programa APD destinados ao microcrédito foram utilizados
para desencadear as atividades do banco nas quatro áreas selecionadas. Neste caso
concreto, considerando o perfil do grupo-alvo nas áreas de favela, espera-se que o
fundo alcance o equilíbrio de caixa aproximadamente no final do quinto semestre de
operação.
Quadro 12
Concessão de crédito para microempreendimentos
ÁREAS
EUROS
R$
Sacadura Cabral
101.600
278.082,07
Tamarutaca
248.400
679.877,81
Capuava
192.000
525.509,42
53.000
145.062,49
625.000
1.710.642,63
Quilombo II
Total
Obs.: Conversão a reais à taxa de 2,737 R$/euro.
Fonte: Unidade de Gestão Local.
60
FONTE: COMISSÃO EUROPÉIA
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
Todas as modalidades de crédito disponíveis respeitam o prazo de
pagamento de até 12 meses. Para microempresários residentes no entorno das áreas
de favela, o prazo é de até 14 meses, de acordo com o regulamento de crédito. Para
as áreas de favela incluídas no Programa foi elaborado um regulamento específico
– o Crédito Solidário.
Quadro 13
Limites de concessão de crédito, por modalidades
MODALIDADES
LIMITES (EM R$)
Capital de giro (até 100%)
de 200,00 a 5.000,00
Capital fixo
de 200,00 a 10.000,00
Cooperativas
até 25.000,00
Como resultados concretos cabe assinalar a concessão de crédito em todo
Município a 1.919 clientes, por um valor total de R$4.696.688,14, a uma taxa de
juros de 4,5% ao mês, até maio de 2002.
Para os assentamentos incluídos no Santo André Mais Igual, o volume de
empréstimos monta a R$98.100,61, a uma taxa de juros de 2,5% ao mês. Os
empréstimos foram concedidos a 98 clientes, dos quais 56% eram homens e 44%
mulheres. O valor médio destes empréstimos foi de R$1.850,95, destinados em
grande parte (80,48%) a capital de giro. A maioria dos tomadores de empréstimo
(89,46%) era de empreendedores informais, e a inadimplência foi de apenas 1,13%,
correspondendo a dois clientes64.
As atividades do Banco do Povo em Capuava
Dos R$182.645,00 emprestados pelo Banco do Povo na linha especial criada para o Santo André Mais Igual, R$
77.510,00 foram destinados a Capuava. Dos 74 créditos concedidos, 39 foram para moradores e 35 para entorno
imediato. Vinte créditos foram renovados, sendo nove no núcleo e 11 no entorno, demonstrando o potencial de
integração das atividades do banco.
Apesar destes resultados, e das estratégias adotadas para a captação de
clientes, ainda se verificam reservas por parte da população quanto à prática das
operações financeiras, certamente novas para a grande maioria dos clientes potenciais:
"O microcrédito é uma possibilidade interessante para os moradores, porém muitos não se sentem confortáveis em
pegar o crédito, pois há o entendimento de contrair uma dívida e a possibilidade de não poder pagar esta dívida
depois. Além disso, os resultados não são imediatos, o que deixa as pessoas ainda mais preocupadas e com medo
de pegar o crédito". 65
64 Posição das atividades do Banco do Povo até 31 de maio de 2002.
65 Depoimento colhido na reunião do Grupo Focal 2, em 29 de maio de 2003.
61
Programa Santo André Mais Igual
Ou seja, o programa ainda necessita investir mais agressivamente na
captação de clientes, talvez reforçando o seu componente de capacitação de forma
a conferir aos clientes potenciais mais segurança no momento de contrair a dívida.
Os recursos investidos em formação e acompanhamento aos
microempreendedores em cada uma das áreas de atuação do programa montaram
a quase 270 mil euros, com notável concentração em Tamarutaca e Capuava.
Quadro 14
Geração de Emprego e Renda – Formação e acompanhamento aos microempreendedores
ÁREAS
COMISSÃO EUROPÉIA
EUROS
R$
GOVERNO MUNICIPAL
PIIS*
EUROS
R$
TOTAIS
EUROS
R$
Sacadura Cabral
31.590
86.462,72
16.950
46.392,63
48.540
132.855,35
Tamarutaca
68.000
186.117,92
36.725
100.517,36
104.725
286.635,28
Capuava
63.180
172.925,44
33.900
92.785,26
97.080
265.710,70
Quilombo II
12.230
33.473,85
6.592
18.042,49
18.822
51.516,34
175.000
478.979,94
94.167
257.737,73
269.167
736.717,67
Totais
Obs.: As atividades e respectivos valores constantes da coluna denominada "PIIS" relacionam-se
ao Programa Integrado de Inclusão Social da PSA e se realizam com fundos independentes
daqueles da UE.
Conversão a reais à taxa de 2,737 R$/euro.
Fonte: Unidade Técnica de Gestão – APD, em meio magnético.
Unidades de negócios
Por sua localização estratégica, em um dos principais eixos de acesso ao
Município, a Unidade de Negócios 66 de Sacadura Cabral (Foto12), hoje em
construção, cumpre plenamente o objetivo de conferir visibilidade às iniciativas do
Santo André Mais Igual. Paralelamente, tem a intenção de funcionar como elo de
ligação entre a favela em processo de urbanização e a cidade.
Tal como os demais equipamentos urbanos, a unidade de negócios
compõe a estratégia de integração física e social dos assentamentos informais,
atuando, ao mesmo tempo, no enfrentamento de preconceitos socioespaciais, na
geração de trabalho e renda (incrementada pela captação de renda de fora da
favela para o fortalecimento dos empreendimentos locais), além de responder às
carências de dotação de equipamentos do bairro e da cidade.
66 Estão abertas inscrições para o concurso que definirá o nome definitivo para a Unidade de Negócios.
62
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
Foto 12 – Unidade de Negócios de Sacadura Cabral.
A proposta se fundamenta na oferta de um conjunto de atividades
comerciais e de serviços, algumas de iniciativa dos moradores (salão de cabeleireiro,
chaveiro etc.), outras da iniciativa privada tradicional, como uma casa lotérica, uma
agência bancária, uma loja de alimentação e uma livraria. São ao todo, 24 lojas,
com 21 metros quadrados cada. As iniciativas da comunidade foram apoiadas pelo
Programa Empreendedor Popular que, durante 18 meses, trabalhou na formação
destes novos empreendedores, ajudando a consolidar seus Planos de Negócios para
que pudessem se habilitar ao uso de um dos boxes de serviços. Além das iniciativas
da comunidade e das tradicionais, o conjunto receberá espaços de serviços
orientados pela Prefeitura: um Posto de Atendimento Integrado – Posto SIM, voltado
para os munícipes em geral; um Show Room das Cooperativas, que será
administrado pela Incubadora de Cooperativas e uma Central de Trabalhadores
Autônomos, voltada para a oferta de serviços de profissionais como pedreiros,
faxineiros etc.. Quando esta ação estava sendo definida, o Centro Universitário
Municipal de São Caetano – IMES foi contratado pela Secretaria de Desenvolvimento
e Ação Regional para fazer o estudo do potencial econômico do entorno, o que
orientou a capacitação dos novos empreendedores.
Os primeiros sinais de 'diálogo' com o entorno imediato já se fazem notar:
os moradores de áreas próximas começam a utilizar a calçada ao longo do
assentamento para a prática de caminhadas todas as manhãs. O Centro
Universitário Fundação Santo André, situado em frente a Sacadura (Foto 13), abriu
um novo acesso, ampliando a perspectiva de integração. A expectativa é de que
tanto alunos, como moradores, sejam usuários deste centro comercial.
Os recursos provenientes do pagamento de concessão ou permissão de
uso das lojas reverterão para um fundo destinado à manutenção da própria unidade
de negócios.
63
Programa Santo André Mais Igual
Foto 13 – Unidade de Negócios de Sacadura
Cabral e sua relação com o entorno imediato.
Programas de estímulo ao empreendedorismo e ao cooperativismo
O Programa Trabalhador Cidadão visa à
indivíduos e sua inserção no mercado de trabalho,
importante com o programa Empreendedor Popular.
pequenos e microempreendimentos, estimulando
iniciativas, seu crescimento e consolidação.
capacitação profissional dos
estabelecendo uma sinergia
Este último, oferece apoio a
o aparecimento de novas
Também neste caso, são buscadas interação e sinergias positivas entre os
programas: o suporte para os pequenos empreendedores é dado pelo Banco do
Povo, através da concessão de microcrédito para abertura de atividades geradoras
de renda, e pela Incubadora de Cooperativas, que presta assessoria na formação e
solidificação de cooperativas de produção e serviços. Estas iniciativas são
potencializadas pela Unidade de Negócios 67 , que é constituída por um conjunto de
unidades de serviços e comércio localizadas nas bordas dos assentamentos, cujo
objetivo é propiciar a geração de renda dentro da favela, atuando como um
elemento de ligação entre esta e o entorno próximo.
"No caso das cooperativas, ainda há dificuldades a serem vencidas. As pessoas se sentem mais à vontade de se
tornarem empreendedores individuais. Trabalhar com um grupo é difícil e as pessoas não têm essa cultura. Na
maior parte das vezes, preferem ter negócios com familiares ou amigos próximos. As cooperativas começam com
cerca de 30 pessoas, muitos saem e no final acaba ficando com 15. É importante lembrar que uma cooperativa
necessita legalmente de ter 20 cooperados.
67 A Unidade de Negócio que está sendo construída em Sacadura Cabral, assim como as propostas para
Capuava e Prestes Mais, vão ser utilizadas pelos pequenos empreendedores locais mediante concessão
onerosa, seguindo regras fixadas em conjunto com a população local. A seleção dos empreendimentos será
feita com base nos Planos de Negócios apresentados pelos candidatos a ocupar as unidades de negócios. A
eles também foi oferecido o curso de empreendedor popular.
64
6- Metas Fixadas, Ações Empreendidas e Resultados Alcançados
Uma outra questão que se coloca, no caso das cooperativas, é a dificuldade de vida que as pessoas enfrentam. As
cooperativas precisam sustentar os cooperativados e, enquanto não consegue ainda ter lucros, as pessoas têm que
buscar outras fontes de renda para poderem viver." 68
O Programa Trabalhador Cidadão capacitou mais de 2,5 mil pessoas69.
Porém, apesar da proposta ser bastante interessante, a inserção no mercado de
trabalho tem se mostrado reduzida em virtude da retração deste mercado, como
mostra o quadro a seguir.
Quadro 15
Situação de ocupação remunerada antes e depois do curso
SITUAÇÃO OCUPACIONAL DOS ALUNOS
1º SEMESTRE 2001
2º SEMESTRE 2001
ANTES
30
APÓS
34
%
+13,33
ANTES
23
APÓS
36
%
+56,52
Desempregado com atividade remunerada
23
36
+56,52
13
21
+61,54
Desempregado sem atividade remunerada
69
52
-24,64
46
25
-45,65
Outras situações (2)
22
22
13
13
Total
144
144
95
95
Empregado (1)
(1) Assalariado(a), com relação de trabalho definida em uma empresa, com ou sem registro em
carteira
(2) Do lar, aposentados, dependentes diversos etc.
Os técnicos envolvidos nos programas, tanto na área social como na
econômica, percebem com clareza este fenômeno, como se depreende de
depoimento colhido na reunião do Grupo Focal:
DEPOIMENTO
"Os alunos de cursos de capacitação profissional oferecidos, como o
Trabalhador Cidadão, não conseguiram se inserir no mercado de
trabalho, devido à escassa oferta de empregos existente. Alguns
tiveram mais facilidade de arranjar um emprego formal, porém não
na área em que se capacitaram. Outros puderam agregar algum
rendimento à renda familiar, através de trabalhos esporádicos
("bicos"). Foram observados alguns impactos positivos, como um
reposicionamento frente a sua situação ao trabalho.
É necessário haver clareza na política pública, pois não é a
qualificação que vai gerar o emprego. Há a expectativa de que,
através da Central de Autônomos, onde profissionais diversos como
pedreiros, azulejeiros, chaveiros etc., poderão ser contratados, venha
a ser suprida uma demanda do bairro do entorno."
68 Depoimento colhido na reunião do Grupo Focal 2, em 29 de maio de 2003.
69 VENTURINI, Walter. op. cit.
65
Programa Santo André Mais Igual
Ainda assim, perguntados sobre mudanças em sua vida profissional a
partir de sua participação no programa, 60% dos alunos do primeiro semestre e 48%
dos do segundo semestre de 2001 declararam mudanças positivas.
Quadro 16
Impacto na vida profissional e ocupação
1º SEMESTRE
2º SEMESTRE
2001
VAL. ABSOLUTO
%
VAL. ABSOLUTO
%
VAL. ABSOLUTO
%
Sim
86
60%
47
48%
133
55,19%
Não
57
40%
51
52%
108
44,81%
Fonte: CENTRO DE EDUCAÇÃO, Estudos e Pesquisas – CEEP. Relatório da Pesquisa de
Diagnóstico e Acompanhamento Pós-Curso. Projeto Trabalhador Cidadão, fevereiro 2003.
66
7
Indicadores
7.1
Características físicas das áreas focalizadas pelo programa
Como assinalado anteriormente, é justamente nas áreas mais frágeis do
ponto de vista ambiental que tendem a se concentrar os assentamentos informais,
não por coincidência, mas, como assinala Erminia Maricato:
"As novas favelas e loteamentos ilegais surgem em áreas vazias, abandonadas pelo mercado imobiliário privado.
Não é por outro motivo que as favelas se localizam, em sua maioria, em áreas de proteção ambiental
(desvalorizadas em função da restrição à ocupação) e em áreas públicas. Em vazios urbanos valorizadas pelo
mercado imobiliário, e mesmo em áreas públicas, não se admite a invasão." 70
Santo André não foge à regra, apresentando a seguinte distribuição de
suas favelas, por tipo de implantação sobre o território:
Quadro 17
Número total de favelas e localização predominante
NÚMERO DE FAVELAS
%
Áreas com declividades acentuadas
48
34,78
Áreas inundáveis
22
15,95
Áreas de proteção/preservação ambiental
5
3,62
Outras situações
63
45,65
Total
138
100,00
Fonte: LARANGEIRA, Adriana (coord.). Estudo de avaliação da experiência brasileira sobre
urbanização de favelas e regularização fundiária. Rio de Janeiro: IBAM/Banco Mundial, 2002.
70 MARICATO, Erminia. No centro da crise urbana, a questão fundiária. Trabalho apresentado ao Seminário
Internacional sobre Vazios Urbanos: Novos Desafios e Oportunidades. Rio de Janeiro, 26 a 30 de abril de
1999.
67
Programa Santo André Mais Igual
Quadro 18
Áreas e percentual do Município de Santo André situados em área de proteção ambiental
ÁREAS
KM²
%
Área urbana
66,45
38,11
Área de expansão urbana
96,14
55,13
Área da vertente do rio Mogi
11,79
6,76
174,38
100,00
Área Total
Fonte: GPU / DDU / SDU / PSA.
Caracterização física dos assentamentos. Infra-estrutura e edificações
,
Nas áreas de intervenção do Santo André mais Igual, o programa logrou uma
cobertura da rede de distribuição de água superior à da cidade que, de per si,
é bastante elevada.
Quadro 19
Número de ligações domiciliares de água executadas pelo programa
ÁREAS
N.º DE FAMÍLIAS
Sacadura Cabral
N.º DE LIGAÇÕES
COBERTURA (%)
780
748
95,90
Tamarutaca
1.300
1.350
* 103,85
Capuava
1.327
1.327
100,00
230
235
* 102,17
3.637
3.660
* 100,63
Quilombo II
Total
Obs.: * Consideradas as ligações domiciliares e as dos equipamentos comunitários.
Fonte: LARANGEIRA, Adriana (coord.). Estudo de avaliação da experiência brasileira sobre
urbanização de favelas e regularização fundiária. Rio de Janeiro: IBAM/Banco Mundial, 2002.
Quadro 20
Município de Santo André – Porcentagem da população atendida pelos
sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, 1996-2001
1996
1997
1998
1999
2000
Rede de água
98
98,97
98
98
98
98
Rede de esgoto
96
96,19
95
95
96
96
Fonte: SEMASA.
68
2001
7- Indicadores
,
Com relação à distribuição de energia elétrica, o número de contas pagas por
unidades residenciais revela a dimensão da informalidade na ocupação e uso do
solo no Município, que extrapola em muito a presença de favelas: o número de
domicílios cadastrados durante todo o período 1996/2001 é muito inferior ao de
contas de energia elétrica.
Quadro 21
Município de Santo André – Evolução dos domicílios não cadastrados
1996
1997
1998
1999
2000
2001
N.º de contas de
energia elétrica –
classe residencial (1)
480.988
499.624
516.420
635.634
537.422
554.082
Total de domicílios (2)
145.937
147.262
153.761
157.128
158.727
158.986
Domicílios não
cadastrados (1) - (2)
335.051
352.362
362.659
478.506
378.695
395.096
Fontes: (A) ELETROPAULO
(B) Gerência de Tributos Imobiliário, Secretaria de Finanças, PSA
,
Quanto à iluminação pública nas áreas de intervenção do programa, o quadro
que relaciona a quantidade de lâmpadas queimadas esclarece que a
insuficiência da iluminação pública apontada por 25% dos entrevistados, se
refere a questões de manutenção e não à ausência de postes e luminárias.
Quadro 22
Iluminação pública
RESPOSTAS
%
Suficiente
75,0
Insuficiente
25,0
Total
100,0
Fonte: Pesquisa Cumulativa – Entrega de resultados. CERFE / DEHAB. Out./2001.
Quadro 23
Iluminação Pública – Quantidade de lâmpadas queimadas
RESPOSTAS
%
Todas
0,0
Muitas
75,0
Poucas
0,0
Nenhuma
Total
25,0
100,0
Fonte: Pesquisa Cumulativa – Entrega de resultados. CERFE / DEHAB. Out./2001.
69
Programa Santo André Mais Igual
,
O serviço de limpeza urbana do Município de Santo André tem uma cobertura
exemplar, atendendo à totalidade do território. Nas áreas de intervenção do
Santo André Mais Igual, entretanto, este índice não foi alcançado. Pesquisa
realizada pela CERFE revela que o atendimento é de apenas 50%.
Quadro 24
Coleta de lixo nas áreas de intervenção do programa
%
RESPOSTAS
Há coleta de lixo
50,0
Não há coleta de lixo
50,0
Total
100,0
Fonte: Pesquisa Cumulativa – Entrega de resultados. CERFE / DEHAB. Out./2001.
Quadro 25
Destino final do lixo coletado nas áreas de intervenção do programa
RESPOSTAS
%
É coletado porta a porta pelo caminhão de lixo
0,0
É coletado porta a porta pelo coletor comunitário
25,0
Os moradores levam o lixo até a caçamba
25,0
Os moradores jogam o lixo em um local de onde será retirado pelo caminhão
50,0
Os moradores levam o lixo a qualquer lugar onde não há coleta
0,0
Os moradores jogam o lixo no córrego
0,0
Total
100,0
Fonte: Pesquisa Cumulativa – Entrega de resultados. CERFE / DEHAB. Out./2001.
,
Pela própria natureza dos assentamentos, não surpreende que o uso do solo
predominante seja o residencial, superior a 90% para todos os casos, exceto por
Tamarutaca, onde os usos mistos representam 8,2% do total.
Quadro 26
Uso dos imóveis
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
Residencial
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
%
CAPUAVA
ABSOLUTO
%
ABSOLUTO
%
710
96,4
1.102
84,8
–
–
1.242
93,6
0
0,0
5
0,4
–
–
25
1,9
Misto
12
1,6
107
8,2
–
–
37
2,8
Outros
14
1,9
0
0,0
–
–
0
0,0
S/ info.
1
0,1
86
6,6
230
100,0
23
1,7
736
100,0
1.300
100,0
230
100,0
1.327
100,0
Comercial
Total
Fonte: Resumo dos diagnósticos das áreas. PSA.
70
QUILOMBO II
7- Indicadores
Quadro 27
Distribuição dos imóveis por técnicas construtivas
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
Madeira
456
62,0
624
48,0
85,56
37,2
137
10,3
Alvenaria
277
37,6
498
38,3
125,58
54,6
1.039
78,3
Misto
0
0,0
92
7,1
5,06
2,2
123
9,3
S/ info.
3
0,4
86
6,6
13,80
6,0
28
2,1
736
100,0
1.300
100,0
230
100,0
1.327
100,0
Total
Fonte: Resumo dos diagnósticos das áreas. PSA.
7.2
Caracterização do perfil sociodemográfico dos beneficiários do
programa, em relação com o Município de Santo André
Com o fim de contextualizar a situação de Santo André no panorama
nacional, é apresentada a seguir a evolução do número de habitantes no país, no
Estado de São Paulo, na Região Metropolitana da São Paulo, na Região do Grande
ABC e no Município de Santo André, a partir dos Censos Demográficos de 1970,
1980, 1991 e 2000 e da Contagem de População de 1996.
Quadro 28
Evolução do número de habitantes do Brasil, Estado de São Paulo, Grande São Paulo,
Região do Grande ABC e Santo André, 1970-2000
1970
1980
1991
1996
2000
Brasil
93.139.037
119.002.706
146.868.808
157.079.573
169.799.170
Estado de São Paulo
17.771.948
25.040.698
31.548.008
34.120.886
37.032.403
8.139.730
12.588.725
15.417.637
16.583.234
17.878.703
Região do Grande ABC
988.677
1.652.781
2.048.674
2.224.096
2.354.722
Santo André
418.826
553.072
616.991
625.564
649.331
Região Metropolitana de SP
Fonte: IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
Considerando os 649.331 habitantes de Santo André e os 16.042
beneficiários do programa Santo André Mais Igual, são obtidas as seguintes
distribuições por sexo e faixas etárias:
71
Programa Santo André Mais Igual
Quadro 29
Município de Santo André – Distribuição da população residente por sexo e faixas etárias – 2000
FAIXAS ETÁRIAS
HOMENS
%
MULHERES
TOTAL
0a4
24.224
3,73
23.461
3,61
47.685
5a9
24.852
3,83
24.223
3,73
49.075
10 a 14
27.788
4,28
27.302
4,20
55.090
15 a 19
30.780
4,74
30.781
4,74
61.561
20 a 24
29.807
4,59
30.446
4,69
60.253
25 a 29
26.745
4,12
28.022
4,32
54.767
30 a 34
25.348
3,90
26.917
4,15
52.265
35 a 39
25.225
3,88
27.518
4,24
52.743
40 a 44
23.079
3,55
25.191
3,88
48.270
45 a 49
19.778
3,05
21.712
3,34
41.490
50 a 54
15.863
2,44
17.892
2,76
33.755
55 a 59
11.729
1,81
13.588
2,09
25.317
60 a 64
9.903
1,53
11.886
1,83
21.789
65 a 69
7.353
1,13
9.321
1,44
16.674
70 a 74
5.548
0,85
7.613
1,17
13.161
75 e mais
5.793
0,89
9.643
1,49
15.436
313.815
48,33
335.516
51,67
649.331
Total
Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2000.
Mulheres
Homens
75 e mais
70 a 74
65 a 69
60 a 64
55 a59
50 a54
45 a 49
40 a 44
35 a 39
30 a 34
25 a 29
20 a 24
15 a 19
10 a 14
5a9
0a4
Diagrama 4 – Município de Santo André. Pirâmide demográfica
72
%
7- Indicadores
Quadro 30
Distribuição da população beneficiária por faixas etárias 71
FAIXAS
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
0a6
589
19,50
811
15,60
110
13,40
1.197
17,10
7 a 10
290
9,60
499
9,60
90
10,90
707
10,10
11 a 14
281
9,30
426
8,20
80
9,70
637
9,10
15 a 17
196
6,50
333
6,40
65
7,90
392
5,60
18 a 21
248
8,20
333
6,40
69
8,40
1.071
15,30
22 a 29
501
16,60
910
17,50
125
15,20
1.610
23,00
30 a 49
713
23,60
1.196
23,00
197
24,00
959
13,70
50 a 59
130
4,30
172
3,30
33
4,00
252
3,60
+ de 60
72
2,40
135
2,60
21
2,60
21
0,30
S/ Info.
0
0,00
385
7,40
32
3,90
161
2,30
3.020
100,0
5.200
100,0
822
100,0
7.000
100,0
Total
Fonte: Resumo dos diagnósticos das áreas. PSA.
,
Enquanto o população total do Município apresenta uma distribuição bastante
constante por faixas etárias, curiosamente, nos núcleos de favela se observa
uma maior concentração na faixa do 18 aos 49 anos. Na distribuição por sexos,
por outra parte, não se observam diferenças apreciáveis.
Quadro 31
Distribuição da população beneficiária, por sexo
SEXO
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
Homens
1.516
50,2
2.662
51,2
399
48,5
3.549
50,7
Mulheres
1.504
49,8
2.512
48,3
423
51,5
3.444
49,2
0
0,0
26
0,5
0
0
7
0,1
3.020
100,0
5.200
100,0
822
100,0
7.000
100,0
S/ Info.
Total
71 Grande parte dos dados relativos ao perfil socioeconômico das famílias residentes nas quatro áreas de
intervenção foi extraída de SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Programa de apoio às populações desfavorecidas
(particularmente crianças e adolescentes) nas Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e São Paulo.
Diagnóstico. Santo André: Secretaria de Inclusão Social e Habitação/APD, [1998?]. Mimeo.
e apresentam as seguintes ressalvas:
Na ocasião do levantamento de dados, 348 domicílios de Tamarutaca encontravam-se fechados e não foi
possível obter as informações dos respectivos chefes de família. Assim, os dados referem-se ao universo de
952 domicílios, cuja população é de 4.277 pessoas. Durante o levantamento de dados de Capuava, foram
obtidas informações de 1.209 domicílios, nos quais foi registrado um total de 4.633 moradores.
Em Quilombo II, somente 183 dos 230 domicílios puderam ser pesquisados. Aplicando-se a média de 4,5
membros por família, chegou-se ao total de 1.035 moradores.
73
Programa Santo André Mais Igual
Quadro 32
Distribuição dos chefes de família*, por sexo
SEXO
SACADURA CABRAL
TAMARUTACA
CAPUAVA
QUILOMBO II
Masculino
75,1%
52,3%
54,5%
28,4%
Feminino
24,7%
46,4%
45,5%
71,6%
0,1%
1,4%
0,0%
0,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
S/ Info.
Total
* Considerou-se chefe de família aquele indivíduo que sustenta financeiramente o núcleo
familiar, independentemente do sexo.
Quadro 33
Distribuição dos chefes de família*por Estado de origem
REGIÕES / ESTADO
Norte
SACADURA CABRAL
TAMARUTACA
CAPUAVA
QUILOMBO II
0,72%
0,00%
0,00%
–
65,11%
67,30%
38,30%
–
Pernambuco
22,12%
23,30%
18,40%
–
Piauí
17,09%
21,80%
19,90%
–
0,00%
9,00%
0,00%
–
Bahia
12,05%
5,70%
19,90%
–
Outros Estados
13,85%
7,50%
15,60%
–
0,18%
0,10%
0,40%
–
31,47%
22,30%
21,30%
–
São Paulo
20,32%
14,50%
14,80%
–
Outros Estados
11,15%
7,80%
6,50%
–
Sul
2,52%
4,90%
3,80%
–
Sem informação
0,00%
5,40%
0,60%
–
100,0%
100,0%
100,0%
–
Nordeste
Paraíba
Centro-oeste
Sudeste
Total
* Considerou-se chefe de família aquele indivíduo que sustenta financeiramente o núcleo
familiar, independentemente do sexo.
,
74
Embora os núcleos tenham se formado há cerca de 30 anos, a maior
concentração por tempo de moradia se situa entre os seis e dez anos.
7- Indicadores
Quadro 34
Distribuição das famílias beneficiárias, por tempo de residência na área
TEMPO DE
RESIDÊNCIA
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
Até 1 ano
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
80
10,3
48
3,7
19
8,2
66
5,0
1a5
234
30,0
273
21,0
52
22,4
230
17,3
6 a 10
193
24,7
364
28,0
81
35,0
210
15,8
Mais de 10
244
31,3
542
41,7
63
27,3
245
18,5
29
3,7
73
5,6
16
7,1
575
43,3
780
100,0
1.300
100,0
230
100,0
1.327
99,9
S/ Info.
Total
Fonte: Resumo dos diagnósticos das áreas. PSA.
Composição e estrutura familiar média
,
O número médio de membros por família é sensivelmente maior nas comunidades
atendidas pelo programa do que para o conjunto da cidade: 3,5 para Santo
André, frente a 4,18, em média, para os quatro núcleos incluídos no programa,
dentro de uma faixa de variação de 3,57 em Quilombo II a 5,28 em Capuava.
Quadro 35
Município de Santo André – Número de habitantes por domicílio e
densidades demográficas médias, 1991, 1996 e 2000
ANO
POPULAÇÃO
TOTAL
POPULAÇÃO
MASCULINA
POPULAÇÃO
FEMININA
TOTAL DE
DOMICÍLIOS
N.º MÉDIO
HAB./DOM.
DENSIDADE MÉDIA
(HAB./KM2 )
1991
615.655
302.055
313.600
162.922
3,78
3.530,48
1996
624.820
304.700
320.120
173.822
3,59
3.583,09
2000
649.331
313.815
335.516
185.461
3,50
3.723,66
Fonte: IBGE – Censos Demográficos 1991/2000 / Contagem 1996 / GPU/ DDU / SDU / PSA.
Quadro 36
Número de habitantes por domicílio
Nº PESSOAS
1
SACADURA CABRAL
TAMARUTACA
CAPUAVA
QUILOMBO II
6,5%
5,9%
8,4%
2,7%
2a3
39,4%
28,3%
37,8%
26,2%
4a5
37,4%
40,0%
37,8%
46,4%
6a8
14,6%
24,4%
0,0%
0,0%
Mais de 8
1,9%
1,4%
0,0%
0,0%
6 a 10
0,0%
0,0%
15,5%
24,0%
Mais de 10
0,0%
0,0%
0,5%
0,5%
Sem informação
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Total
75
Programa Santo André Mais Igual
Quadro 37
Número de membros por família
ÁREAS
Nº DE HABITANTES
Nº DE FAMÍLIAS
7.000
1.327
5,28
822
230
3,57
Sacadura Cabral
3.020
780
3,87
Tamarutaca
5.200
1.300
4,00
649.331
185.461
3,50
Capuava
Quilombo II
Santo André*
HAB./FAM.
Fontes: SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Santo André Mais Igual. Programa Integrado de Inclusão
Social. pp.22-25.
IBGE – Censo Demográfico 2000*.
7.3
Caracterização do perfil socioeconômico dos beneficiários do
programa em relação com o Município de Santo André
Quadro 38
Distribuição dos chefes de família, por situação ocupacional
SITUAÇÃO
OCUPACIONAL
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
%
ABSOLUTO
%
Empregado
375
48,1
618
47,5
102
44,3
674
50,8
Vive de bico
63
8,1
53
4,1
1
0,5
119
9,0
141
18,1
0
0,0
0
0,0
0
0,0
Empregador
2
0,3
0
0,0
0
0,0
0
0,0
Aposentado
26
3,3
69
5,3
18
7,7
38
2,9
Não trabalha
0
0,0
229
17,6
75
32,8
234
17,6
172
22,1
207
15,9
21
9,3
216
16,3
Só estuda
0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
0,0
Pensionista
0
0,0
31
2,4
9
3,8
37
2,8
Sem informação
1
0,1
95
7,3
4
1,6
8
0,6
780
100,1
1.300
100,1
230
100,0
1.327
100,0
Autônomo
Desempregado
Total
Obs.: Foram mantidas as imprecisões contidas no original.
76
ABSOLUTO
CAPUAVA
7- Indicadores
Quadro 39
Distribuição da população beneficiária por situação ocupacional
SITUAÇÃO
OCUPACIONAL
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
Empregado
1.105
36,6
1.399
26,9
364
44,3
1.708
24,4
Vive de bico
184
6,1
140
2,7
4
0,5
301
4,3
Autônomo
417
13,8
36
0,7
0
0,0
28
0,4
Empregador
6
0,2
140
2,7
0
0,0
273
3,9
Aposentado
79
2,6
99
1,9
0
0,0
77
1,1
Não trabalha
725
24,0
525
10,1
270
32,8
875
12,5
Desempregado
504
16,7
645
12,4
77
9,4
672
9,6
Só estuda
0
0,0
1.695
32,6
0
0,0
2.359
33,7
Pensionista
0
0,0
36
0,7
94
11,4
63
0,9
Sem Informação
3
0,1
484
9,3
13
1,6
637
9,1
3.020
100,0
5.200
90,7
822
100,0
7.000
90,8
Total
Obs.: Foram mantidas as imprecisões contidas no original.
Quadro 40
Renda familiar média em salários mínimos
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
s/ rend.
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
131
16,8
194
14,9
27
11,7
0
0,0
até 1 S.M.
23
2,9
66
5,1
14
6,1
85
6,4
de 1 a 2
134
17,2
333
25,6
59
25,7
494
37,2
de 2 a 3
170
21,8
0
0,0
0
0,0
0
0,0
de 3 a 4
152
19,5
385
29,6
67
29,1
435
32,8
de 4 a 5
71
9,1
0
0,0
0
0,0
0
0,0
de 5 a 7
53
6,8
146
11,2
38
16,5
139
10,5
>7
45
5,8
146
11,2
25
10,9
61
4,6
1
0,1
30
2,3
0
0,0
113
8,5
780
100,0
1.300
100,0
230
100,0
1.327
100,0
Sem Informação
Total
Obs.: Foram mantidas as imprecisões contidas no original.
77
Programa Santo André Mais Igual
,
Apesar de o número de moradores com trabalho regular ser bastante elevado
(47,68%), os rendimentos são baixos, devidos provavelmente à baixa
escolaridade.
Quadro 41
Renda familiar per capita
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
sem renda*
72
9,2
194
14,9
28
12,0
0
0,0
até 0,25*
17
2,2
51
3,9
14
6,0
72
5,4
>0,25 a 0,50*
70
9,0
202
15,5
26
11,5
194
14,6
>0,50 a 0,75
131
16,8
408
31,4
77
33,3
435
32,8
86
11,0
1
0,1
0
0,0
0
0,0
>1 a 2
259
33,2
350
26,9
70
30,6
377
28,4
>2 a 3
86
11,0
64
4,9
10
4,4
85
6,4
>3 a 5
49
6,3
22
1,7
5
2,2
37
2,8
mais de 5
9
1,2
9
0,7
0
0,0
16
1,2
Sem informação
1
0,1
0
0,0
0
0,0
11
8,4
780
100,1
1.300
100,0
230
100,0
1.327
100,0
>0,75 a 1
Total
Obs.: * Campo de aplicação do Programa de Renda Mínima.
Educação
Quadro 42
Distribuição dos chefes de família*, por sexo
EQUIPAMENTO/
SACADURA CABRAL
DEMANDA ATENDIDA
TAMARUTACA
CAPUAVA
QUILOMBO II
Creche
75
162
100
110
EMEI
84
400
290
294
Escola de 1º grau
1.040
900
680
450
Escola de 2º grau
200
998
380
140
1.399
2.460
1.450
994
Total
Fonte: SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Programa de apoio às populações desfavorecidas
(particularmente crianças e adolescentes) nas Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e São
Paulo. Diagnóstico. Santo André: Secretaria de Inclusão Social e Habitação/APD, [1998?].
Mimeo.
78
7- Indicadores
Quadro 43
Escolaridade da população beneficiária
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
Analfabeto
196
6,5
489
9,4
39
4,8
546
7,8
Alfabetizado
69
2,3
0
0,0
0
0,0
0
0,0
2.356
78,0
3.749
72,1
530
64,5
4.543
64,9
1º grau completo
302
10,0
515
9,9
120
14,6
1.694
24,2
2º grau completo
85
2,8
161
3,1
21
2,5
175
2,5
Superior
3
0,1
5
0,1
0
0,0
0
0,0
Sem informação
6
0,2
281
5,4
112
13,6
35
0,5
3.020
99,9
5.200
100,0
822
100,0
7.000
99,9
1º grau incompleto
Total
Quadro 44
Nível médio de escolaridade dos chefes das famílias beneficiárias
SACADURA CABRAL
ABSOLUTO
%
TAMARUTACA
ABSOLUTO
QUILOMBO II
%
ABSOLUTO
CAPUAVA
%
ABSOLUTO
%
Analfabetos
88
10,3
198
15,2
26
11,5
133
10,0
Alfabetizados
27
3,5
0
0,0
0
0,0
0
0,0
585
75,0
684
53,4
129
56,3
238
17,9
65
8,3
286
22,0
50
21,9
896
67,5
Ensino médio
completo
Ensino superior
23
2,9
21
1,6
6
2,7
38
2,9
0
0,0
0
0,0
0
0,0
0
0,0
Sem informação
0
0,0
101
7,8
17
7,6
23
1,7
780
100,0
1.300
100,0
230
100,0
1.327
100,0
Ensino fundamental
incompleto
Ensino fundamental
completo
Total
Saúde
,
A rede de saúde de Santo André está organizada com equipamentos próprios da
Prefeitura, da Fundação de Assistência à Infância de Santo André – FAISA, da
Fundação ABC, além da rede privada (conveniada ou não). Com um total de 502
leitos, o Município fica aquém da recomendação da Organização Mundial de
Saúde – OMS – de um leito para cada 4 mil habitantes72.
72 O serviço de saúde pública não conta com nenhum centro de tratamento e reabilitação para pessoas com
deficiências e para tratamento de drogaditos, prioridade essas apontadas em plenárias do Orçamento
Participativo realizadas em junho/julho de 1997.
79
Programa Santo André Mais Igual
Quadro 45
Município de Santo André – Equipamentos na área da saúde, 1999-2000
QUANTIDADE
ANO
5
2000
502
2000
Unidades ambulatoriais
68
1999
Centros de saúde
31
1999
4
1999
Hospitais
Leitos hospitalares
Ambulatórios em unidade hospitalar geral
Fonte: IBGE, Cidades@, Saúde. Censo 2000.
Quadro 46
Equipamentos na área da saúde disponíveis nas áreas de intervenção e no seu entorno imediato
EQUIPAMENTO
SACADURA
TAMARUTACA
CAPUAVA
QUILOMBO II
Unidade básica de saúde – UBS
2
2
1
1
Ambulatório
0
0
1
1
Ambulatório de especialidades
1
1
0
1
Ambulatório de saúde mental
0
1
0
0
Total
3
4
2
3
,
Com relação à expectativa de vida, para o conjunto do Município de Santo André
19,43% da população ultrapassam os 50 anos, nos núcleos, em média, apenas
6,35% atingem esta idade.
Quadro 47
Expectativa de vida
SACADURA
0 a 49
50 e +
S/ inf.
Total
80
TAMARUTACA
QUILOMBO II
ABS.
ABS.
%
ABS.
%
2.817
93,3
4.508
86,7
203
3,7
307
0
0,0
3.020
100,0
CAPUAVA
SANTO ANDRÉ
%
ABS.
%
ABS.
%
735
89,5
6.566
93,8
523.199
80,56
5,9
54
6,6
434
6,2
126.132
19,43
385
7,4
32
3,9
0
0,0
0
0,0
5.200
100,0
822
100,0
7.000
100,0
649.331
100,0
8
O Projeto Segundo as
Variáveis Estratégicas de Análise
8.1
Parcerias
O estabelecimento de parcerias assume um papel fundamental na forma
de estruturação do Santo André Mais Igual, tanto pela quantidade de parceiros
envolvidos nas diversas etapas de concepção e implementação do programa como
pela qualidade das relações estabelecidas, onde foi observado um intercâmbio
efetivo de conhecimentos, técnicas e, principalmente, de desenvolvimento de
habilidades na administração de conflitos e de aprendizado no âmbito da gestão
compartilhada e participativa de políticas públicas.
Estas parcerias foram formalizadas, para a maioria dos casos, através de
contratos ou convênios. A partir das duas principais parcerias de caráter financeiro
– os repasses de recursos federais, gerenciados pela CAIXA e o Convênio de
Financiamento, firmado com a Comissão Européia -, desdobraram-se os contratos
e/ou convênios de prestação de assessorias técnicas, de realização de estudos e
pesquisas, de estímulo à participação comunitária, de projeto e execução das
intervenções físicas.
Ao longo do processo, os papéis assumidos pelos diversos parceiros se
mantiveram praticamente inalterados, exceto pela substituição de algumas ONGs73, ou
pela acomodação de atribuições, como no caso da CERFE, comentado no item 4.1.1.
As conseqüências destas mudanças são óbvias: os processos de acomodação a novas
situações demandam tempo e, por extensão, ocasionam atrasos nos cronogramas:
"Em cronograma você sempre tem alterações, principalmente do físico. E é claro que isso tem um impacto no
trabalho social. À medida que essas pessoas têm uma expectativa de mudança, de que a urbanização vai chegar,
então você vai ter agilidade nos dois processos. Quando não acontece, você tem um descrédito também da
população. Você tem o trabalho que está sendo feito de forma ativa, que o programa está acontecendo. (...) Acho
que as lideranças, neste aspecto, foram muito positivas. Porque ela agregava, ela tinha aquele papel conciliador,
o projeto está indo, ele vai ser entregue. Na entrega das chaves, os representantes foram lá, era a cristalização do
próprio sonho...Então, essas alterações acontecem em todo cronograma. Deve ter tido um atraso no que foi
pensado, mas, no geral, as ações foram acontecendo." 74
73 Como a UNISOL, vinculada ao Programa de Microcrédito, que se desligou no programa, ou o ingresso da
Politeuo, que se incorporou já durante o andamento dos trabalhos.
74 Entrevista com Emeri Massutti, da Gerência de Desenvolvimento Urbano de São Paulo/Caixa Econômica
Federal, em 29 de maio de 2003.
81
Programa Santo André Mais Igual
A Superintendência de Negócios da CAIXA em São Paulo tem uma
avaliação tão positiva da experiência de parceria com o Santo André Mais Igual que
o considera um estímulo para a replicação da prática em outros Municípios. De fato,
o programa vem sendo apontado como referência pelo Governo Federal para a
estruturação dos programas do Ministério das Cidades75.
No entendimento da CAIXA, a gestão matricial do programa é também
um elemento facilitador da implantação, sendo em grande parte responsável pelo
seu sucesso. Este modelo de gestão motivou a ampliação do financiamento do Santo
André Mais Igual, no que se convencionou chamar BID-II:
"Em Santo André, o que acontece é que eles têm um desenvolvimento institucional potencializado. Todo trabalho
que é feito aqui é multidisciplinar também. Eles têm a prática de capacitar os próprios funcionários para estar
apresentando o projeto. A gente já está financiando o BID-II em etapas, finalizando alguns, porque vários núcleos
aí tiveram programas pipocados em todo Município, seja de infra-estrutura, que era o PAR, Pró-Infra, Habitar
Brasil, Morar Melhor. Acho que já está se pensando também para algumas áreas até o próprio programa de
subsídios. É o que vem atender à população que está nas áreas especiais." 76
O relacionamento estabelecido entre o programa e os moradores dos
núcleos de favela foi também de parceria, através do envolvimento dos moradores em
todas as etapas de trabalho. Os diversos níveis de participação dos moradores, que
têm início com a indicação das áreas a serem incluídas no programa através do
Orçamento Participativo, contemplaram mecanismos inovadores de comunicação,
como o plantão semanal implantado em Capuava, com a função de ouvidoria. Além
de toda uma gama de programas de natureza social e econômica, que, por seu próprio
perfil, requerem níveis de participação intensiva, também as intervenções físicas foram
objeto de reuniões freqüentes, especialmente em Sacadura Cabral, onde se discutia,
quadra por quadra, todo o processo de reestruturação do assentamento.
A participação ativa dos moradores propiciou, em grande medida, a
completa compreensão da proposta e a adesão da população a ela, e cumpriu o papel
de foro de diluição de conflitos, reduzindo os possíveis impactos negativos ou
traumáticos de operações de "cirurgia urbana". Dos relatos dos moradores se
depreende que os conflitos ocorridos durante os procedimentos de remoção e relocação
(etapas críticas da implementação do programa) foram sempre administrados através
de diálogo e transparência de ações. Esta característica da prática lhe confere
credibilidade, consolidando vínculos de confiança entre moradores e técnicos.
8.2
Impactos
Mantendo a mesma estrutura de abordagem do programa, nas dimensões
urbanística, social e econômica, os seus principais impactos podem ser resumidos
75 VENTURINI, Walter. Quando favela se torna bairro. Livre Mercado, Nº XIV, ed. 163, abr. 2003. pp. 84-86.
76 Entrevista com Emeri Massuti. op. cit.
82
8- O Projeto Segundo as Variáveis Estratégicas de Análise
como de pequeno a moderado impacto quantitativo e de impacto muito positivo no
que se refere ao patamar de qualidade dos trabalhos realizados e de seu potencial
de replicabilidade, visto que a metodologia matricial e participativa dá sinais de
haver se enraizado tanto na estrutura administrativa do Município, como na forma
de abordar o processo de trabalho de cada um dos parceiros.
Assim, do ponto de vista da melhoria das condições de habitabilidade nos
núcleos de favelas compreendidos pelo programa, os resultados foram altamente
positivos, ainda que não possam ser considerados homogêneos em todas as áreas
de intervenção: a situação de precariedade do habitat em Sacadura Cabral no
momento zero do programa conferiu a esta experiência um diferencial qualitativo
bastante superior à Tamarutaca, por exemplo, que já havia sido parcialmente
urbanizada. Capuava teve a construção de sua Unidade de Negócios frustrada, até
o momento, pela não concretização de uma parceria com empresa privada e,
Quilombo, por suas pequenas dimensões, tem seu impacto reduzido na mesma
proporção.
Assim, a opção por acrescentar o título "Santo André Mais Igual" ao
"Programa Integrado de Inclusão Social" teve por objetivo marcar a diferença entre
a urbanização integral (com todos os componentes assinalados ao longo do estudo)
de uma forma mais flexível, onde os componentes podem ser progressivamente
incorporados, sem dar à população a impressão de que o escopo de trabalho tenha
se deteriorado, ou que as quatro áreas inicialmente selecionadas tenham
funcionado como "vitrine" e que para as demais áreas as intervenções propostas são
mais superficiais.
É inegável que o objetivo maior de inclusão social, apoiado no
desenvolvimento social e econômico, ou seja, uma alteração qualitativa de
conteúdo, não é alcançável sem que haja a concomitante melhoria do continente –
o espaço físico no qual se desenvolvem estas atividades, seja do ponto de vista da
saúde pública, seja do ponto de vista do reconhecimento dos moradores e pelos
moradores de núcleos de favela do seu pertencimento à cidade. Neste ponto os
objetivos do programa podem ser considerados como amplamente alcançados.
O marco lógico que orientou a formatação inicial do programa teve uma
cobertura ampla, considerando praticamente a totalidade dos possíveis
desdobramentos e impactos que o programa poderia alcançar. Assim, na verdade,
não se pode assinalar impactos excedentes àqueles previstos no momento inicial.
Talvez a forma como melhor se expressem os resultados em relação à
inserção social da população beneficiária sejam, por um lado os resultados das
diversas pesquisas realizadas ao longo da implementação da prática e, por outro, os
depoimentos dos moradores, narrando sua experiência pessoal de participação no
programa:
83
Programa Santo André Mais Igual
DEPOIMENTO
DEPOIMENTO
DEPOIMENTO
DEPOIMENTO
"O que é bom neste programa de inclusão social é porque uma coisa
vem desencadeando a outra. Primeiro você começa lá no Renda
Mínima e começa a fazer curso, faz curso de uma coisa, de outra, você
vai aprendendo, aí depois vem o curso de incubadores, um monte de
coisas e, então, vem desencadeando... Porque a Olho Vivo, a Angelina
pode explicar, surgiu através de uma incubadora, .... de
costureiras...." (morador de Sacadura Cabral) 77
"... muita coisa melhorou ali mesmo, em termos de moradia. Porque
foram vários programas. É o Renda Mínima, o Sementinha, que elas
citaram aí, vários outros programas, o MOVA, alfabetização de
adultos... Porque a maioria da população ali veio do Nordeste,
inclusive eu sou nordestina, sou do sul da Bahia, a maioria
analfabeta, não sabia ler.... Ela que é agente de saúde via um lugar
onde os ratos entravam, mordiam as crianças,. Essa pessoa construiu
sua vida com o Renda Mínima ..." (morador de Capuava) 77
"A urbanização tem uma atuação bem grande em Tamarutaca.... as
ruas ficam largas, tem ruas, não são mais becos, né..."
(morador de Tamarutaca) 77
" Quando se falava de urbanização, de melhoria, lá prá comunidade,
houve muita participação mesmo, a Prefeitura falava. Nossa, a gente
fica admirado como o pessoal de Capuava está presente em todas as
reuniões. Porque lá a gente não tem um espaço comunitário, mas a
gente tem a igreja, e um salão, né, comporta mais ou menos 60
pessoas, ou mais, quando tinha reunião da Prefeitura, com as pessoas
da urbanização, que é uma reivindicação nossa há muitos anos,
nossa, aquilo não cabia, né, então, acabava fazendo fora, né Ieda?
Não temos Associação de Moradores, mas quando a Prefeitura
convoca, ou mesmo quando surge algum problema, as pessoas vêm,
aquelas que não trabalham, ou então deixam sempre algum parente,
olha vai você, quando chegar eu quero estar informado, e isso que a
gente via lá, né..." (morador de Capuava) 77
77 Depoimentos colhidos durante a Reunião do Grupo Focal 4, em 30 de maio de 2003. Moradores de
Sacadura Cabral, Capuava e Tamarutaca.
84
8- O Projeto Segundo as Variáveis Estratégicas de Análise
8.3
Sustentabilidade
No ponto de vista da CAIXA, segundo as avaliações econômicofinanceiras realizadas, o projeto é sustentável. Além destes critérios, aspectos gerais
foram utilizados para definir sua sustentabilidade:
"Com referência ao aspecto de projeto com sustentabilidade no geral, é um projeto completo, porque garante como
um todo: família, saúde da família, educação, possibilidade de renda, incubadora de cooperativa e por aí vai. A
sustentabilidade do projeto é que dá essa garantia de auto-sustentabilidade daquela população. Não vai mais
depender de forma assistencial, exceto em alguns casos que são bem pontuais, em que se aplica outros programas,
como o Renda Mínima". 78
Entretanto, do ponto de vista da sustentabilidade financeira do programa
e manutenção dos atuais patamares de qualidade, o encerramento do Convênio de
Financiamento firmado com a Comissão Européia representa um sério risco à
expansão para novas áreas. Embora, desde o princípio se soubesse que estes
aportes financeiros seriam concedidos por prazo determinado, e que o próprio termo
de convênio estipulasse que o programa deveria alcançar um patamar de autosuficiência que garantisse sua continuidade, a busca de novo(s) parceiro(s) capazes
de suprir as necessidades de recursos é ainda uma questão não equacionada.
Em estudo elaborado em 2002 pelo IBAM, no âmbito do Programa Cities
Alliance79 , já se assinalava a preocupação com a replicação/extensão do programa
para outros assentamentos informais da cidade. A perspectiva naquele momento era
a de inclusão de mais sete áreas no programa, quatro em 2003 e outras três dois
anos mais tarde. Conforme depoimento da Secretária de Inclusão Social e
Habitação, ainda há necessidade de recursos adicionais, já que os disponíveis no
Tesouro Municipal são insuficientes para este fim.
Entretanto, esta situação não é específica de Santo André. De fato tem
sido identificada como uma "crise no padrão de financiamento dos Municípios
brasileiros", que vêem ampliadas suas competências sem que os repasses de
recursos federais e estaduais se incrementem na mesma proporção. Assim, o
Município "não tem pernas", conforme a Secretária, para dar resposta à magnitude
dos problemas localizados em seus territórios.
O problema se agrava pelo fato de as linhas de financiamento, além de
escassas, terem um modelo pouco compatível com as necessidades das
Administrações locais. Em concreto, muitas das ofertas de crédito estão ainda
ancoradas em um modelo de atuação setorial, com financiamentos específicos para
habitação, saneamento básico etc., separadamente. Em nenhum caso há
financiamento para aquisição de terras para fins de regularização fundiária. Item
considerado sempre como contrapartida dos Municípios.
78 Entrevista com Emeri Massutti. op. cit.
79 LARANGEIRA, Adriana (coord.). Estudo de avaliação da experiência brasileira sobre urbanização de favelas
e regularização fundiária. Rio de Janeiro: IBAM/Banco Mundial, 2002.
85
Programa Santo André Mais Igual
Frente a esta contingência, os Municípios se vêem obrigados a
"malabarismos" financeiros, captando e administrando recursos de fontes diversas, e
empreendendo esforços tremendos para fazer coincidir os fluxos financeiros para um
único programa, com itens de prazos interdependentes. Portanto, atender às
necessidades do modelo dominante de intervenção em assentamentos informais
através de programas multissetoriais integrados, se coloca como um desafio para as
Administrações locais.
O objetivo (ambicioso) de intervir tanto nos espaços públicos como nos
privados impõe ao programa uma carga de investimentos (não só financeiros, mas
também técnicos, já que a abordagem se faz individualmente) que, se por um lado,
confere ao programa um diferencial de qualidade apreciável, por outro significa um
desafio à sua sustentabilidade e replicabilidade.
8.4
Liderança e fortalecimento da comunidade
Tal como diagnosticado no início dos trabalhos, um dos grandes desafios era
o fraco nível de organização das comunidades incluídas no programa. Apenas em
Sacadura Cabral e Tamarutaca há Associações de Moradores formalizadas, ainda assim,
com representatividade pouco expressiva. Em Capuava, uma Comissão de Moradores
havia sido formada com auxílio da Igreja e, através dela, foram obtidas várias melhorias
para a comunidade, mesmo antes da criação do Santo André Mais Igual.
Formalizada desde 1994, a Associação de Moradores de Sacadura Cabral
ainda não dispõe de sede e conta com aproximadamente 250 associados. A pequena
quantidade de sócios com participação efetiva é atribuída ao fato de muitos terem se
mudado para o Conjunto Habitacional Prestes Maia, ou estarem ainda vivendo de
aluguel, enquanto são reconstruídas as moradias, conforme depoimento de um morador:
DEPOIMENTO
"... inclusive, vários associados não estão lá no núcleo. Porque, com a
urbanização, têm pessoas em alojamento, têm pessoas em aluguel,
pessoas que mudaram de lá, então está muito assim..." 80
Embora a comunidade já tivesse experiência de organização comunitária
anterior81, as reuniões quinzenais contam com a presença de número irregular de
moradores. A única fonte de recursos é a mensalidade paga pelos sócios contribuintes
(únicos com direito à voz e voto). O número de sócios contribuintes quase coincide com
80 Depoimento colhido durante a reunião do Grupo Focal 4, em 30 de maio de 2003.
81 "É inegável a gente falar que não houve, porque já houve, a Associação Sociedade Amigos do Vale do Rio,
que foi o pontapé inicial, levou luz pra nós ...". ibid.
86
8- O Projeto Segundo as Variáveis Estratégicas de Análise
o número de membros da diretoria82 – 17 no total. Os dirigentes são eleitos pelo voto
destes mesmos 20 sócios contribuintes, portanto, trata-se de uma associação ainda frágil
e pouco representativa.
Em Tamarutaca, a Associação de Moradores funciona em um edifício de dois
pavimentos, recém-construído pelo programa. A sala de reuniões tem capacidade para
50 pessoas. Entretanto, os moradores desconhecem a freqüência das reuniões (muitas
vezes, não tomam conhecimento de quando as reuniões acontecem). Os moradores não
dispõem de informação sobre o número de associados ou sobre o processo de escolha
dos dirigentes e a composição da diretoria.
O motivo da escassa mobilização dos moradores de Tamarutaca parece estar
relacionado à questão da violência. Embora já tenha existido uma associação de
moradores bastante ativa, deixou de existir possivelmente por causa do "poder paralelo"
instaurado no assentamento através de grupos ou facções criminosas. Os moradores se
mostram pouco cômodos quando se menciona o assunto, fazem referências vagas,
porém é clara a sua preocupação e temor. O fato de o programa ter contemplado a
Associação de Moradores com uma edificação é indicativo da intenção da Prefeitura de
estimular a organização dos moradores de Tamarutaca83.
A despeito da fragilidade das organizações comunitárias existentes nos
quatro núcleos de favela, o grau de participação na concepção e implementação do
programa é considerado, unanimemente, como muito satisfatório, como expressado por
um morador de Sacadura Cabral:
DEPOIMENTO
"O grau de participação lá é muito bom... A gente está muito
satisfeito. Em vista do que era e do que é hoje, melhorou 100%. Tá
certo que a gente tem algumas reclamações também, mas se a gente
for pegar as reclamações e pela diferença que está hoje, pelo menos
no meu ponto de vista, as reclamações são pequenas..."84
Mesmo não havendo uma instância representativa dos moradores, não houve
prejuízo na comunicação entre as partes, pois o programa foi capaz de implantar canais
adequados, que propiciaram o diálogo entre os técnicos e a população local:
82 A direção da Associação está composta por um Presidente, um Vice-Presidente, Primeiro e Segundo
Secretários, Primeiro e Segundo Tesoureiros, seis Diretores Executivos e cinco membros do Conselho Fiscal.
83 "Os dois prédios contruídos (Sacadura e Tamarutaca) são Centros Comunitários e temos estimulado os
moradores a assumi-los e gerenciá-los – criamos Conselhos Gestores de cada Centro Comunitário. Ou seja,
nem em Sacadura e nem em Tamarutaca o prédio é da associação. O que é diferente é o modo de reagir
dos moradores das duas áreas. Como as duas associações estão dirigindo os centros – ainda que com a
colaboração de outros moradores que não são da associação – permite que eles a usem. Sacadura
continua dizendo que quer outra sede que não aquela... Tamarutaca acha que aquela é suficiente.
Interessante observar que em Tamarutaca ainda deve ser construído outro prédio (ao lado do Centro
Comunitário) que será um centro comunitário da Igreja. A Igreja Católica tinha um espaço ali e este foi
preservado mas ainda não conseguiram construir. Esta mesma Igreja está junto com os moradores no
Conselho Gestor do Centro Comunitário". Comentário de Madalena Alves, por e-mail.
84 Reunião do Grupo Focal 4. op. cit.
87
Programa Santo André Mais Igual
DEPOIMENTO
"As pessoas querem saber quando será a próxima reunião, eles
querem estar por dentro dos acontecimentos... Não tem uma
Associação de Moradores, mas as pessoas têm um interesse muito
grande de estar sabendo, será que minha casa vai sair, às vezes eles
perguntam a gente, como Agente de Saúde, oi meninas, quando é que
vão retomar as obras?" 85
Exemplo destes canais de comunicação foi o plantão semanal montado
pela Prefeitura para ouvir as aspirações da população de Capuava e prestar
esclarecimentos. Este plantão teve um impacto importante na satisfação dos
moradores, que se sentiram amparados e orientados. A sensação geral é de que a
Prefeitura respondeu às suas demandas, incorporando suas reivindicações ao escopo
de trabalho do programa.
Em Tamarutaca, a ausência de uma associação que fosse capaz de
representar os moradores pode ter sido o motivo pelo qual moradores que
participaram do Grupo Focal se abstiveram de comentários sobre a forma de
participação popular na concepção e implementação do programa. Quando
solicitados a classificar o grau de satisfação com a estrutura participativa
implementada, inicialmente, a resposta foi "média". O motivo de não estarem
plenamente satisfeitos se prende, principalmente, aos conflitos causados pela
relocação e reassentamento:
DEPOIMENTO
"O problema da urbanização é o seguinte: a gente é a favor de
direitos iguais para todo mundo. Se o meu terreno é de 3,5x14,
obviamente o do meu vizinho também deveria ser de 3,5x14 .....
Dependendo da área em que você more, se tem mais moradores, se
divide pelos moradores e o que der, deu. ..... Então, eu sou
insatisfeita nesta parte..."
"Lá dentro tem outros casos, porque em reuniões que a gente
participou da urbanização, foi dito que todo mundo nesta urbanização
de agora, porque teve uma antes e está tendo uma agora, todos iriam
estar com lote X, todos, não ia ter um que ia ter maior nem outro
menor. Só que lá tem pessoas que têm casas enormes e outros que
não tem nada. E falam ... que está em processo e isso não é
verdade." 86
85 ibid. Morador de Capuava.
86 ibid. Moradores de Tamarutaca. Sobre este depoimento, Madalena Alves comenta: "Existe uma parcela do
território de Tamarutaca que ainda está em processo de urbanização por ter havido resistência de dois
proprietários quanto à diminuição do lote. A Prefeitura precisou acionar a justiça. Houve ganho de causa,
mas a ordem judicial ainda não se cumpriu e com isso aquele pedaço ainda tem esta disparidade".
88
8- O Projeto Segundo as Variáveis Estratégicas de Análise
O depoimento dos moradores de Tamarutaca denota, claramente, que o
diálogo não se estabeleceu com a mesma eficiência que em Sacadura, onde os
moradores alegam como motivo de sua satisfação com o sistema participativo
implantado pela Prefeitura o fato de seus objetivos terem sido alcançados:
DEPOIMENTO
"Porque a maioria tem assim, a gente tem às vezes objetivos, por que
nosso grau de satisfação é grande (...) a gente tá com isso aí desde
quanto tempo faz? Vinte anos? Quase? Mais de vinte anos! Então... e
hoje nós conseguimos nosso objetivo, o pessoal lutou..." 87
A intervenção física é percebida com uma melhoria significativa na vida
das pessoas. Reflete na questão da segurança no nível subjetivo dos indivíduos, eles
se sentem mais valorizados como cidadãos ao morar em um bairro urbanizado, com
ruas mais largas, limpo.
DEPOIMENTO
"Urbanizar é a rede de esgoto, é mais limpo, asfalto, acaba a viela, é
diferente."
"A urbanização envolve o bem-estar das pessoas, a saúde mesmo, ....
não ter mais aquele esgoto a céu aberto, com moscas e ratos, não é
Ieda? Melhora pra saúde, melhora a auto-estima das pessoas. Passar
em vielas não mais tão estreitas, mas ainda têm vielas muito
estreitas, que ainda não aconteceu a urbanização. Se uma pessoa
passar mal ali, nossa, vai ser muito difícil entrar." 88
A urbanização sempre é citada como um benefício importante, pois é a
parte tangível da intervenção. No entanto, a satisfação com a prática, em geral, é
sensivelmente grande, o que se pode observar claramente nas falas dos moradores.
DEPOIMENTO
"Porque, às vezes, é assim: tem muita gente que fala que é
discriminado porque tem o nome de favela, porque tem barraco. Lá
não, lá já estão as casinhas tudo bonitinhas, o pessoal fica mais à
vontade de levar um amigo, de levar uma patroa, um patrão..." 89
87 ibid. Morador de Sacadura Cabral.
88 ibid. Moradores de Capuava.
89 ibid. Morador de Sacadura Cabral.
89
Programa Santo André Mais Igual
É interessante notar que, em Tamarutaca, um dos parceiros considerados
mais presentes é a "Urbanização". Esta percepção demonstra a relevância das
melhorias físicas para os moradores. Além desta, foram considerados como
melhores parceiros o Banco do Povo e o Programa Sementinha. Já em Capuava, o
parceiro considerado mais presente na implementação do programa foi a própria
Prefeitura.
Os parceiros considerados mais presentes na implementação do
programa em Sacadura Cabral foram a Prefeitura, a equipe da urbanização e
Comunidade Européia. É bastante grande a satisfação com a integração dos
programas sociais. Quanto às demandas atuais dos moradores, a titulação aparece
eleita por todos como fundamental, o único elemento que pode realmente garantir
estabilidade de permanência aos moradores.
DEPOIMENTO
"Ou a questão da segurança da outra forma, sem o título de
propriedade, entra um outro Prefeito, sei lá, troca o Governo, quer
tirar pode tirar... E a gente não vai ter garantia nenhuma. E com o
título de propriedade, a gente pode brigar..."
"... é mais seguro.... Porque é aquele negócio, tem um endereço, tem
como se localizar, dizer eu moro em tal lugar. Também... se chegar
um outro Governo pode tomar, como que aqui é seu se não está
legalizado?"
"É importante, e bastante, né... Porque os moradores se sentem mais
seguros e passam a ser donos de suas próprias casas, então é aquilo,
pra não chegar uma outra gestão e falar: isso aqui não é de vocês,
tá?" 90
Apesar da importância atribuída à urbanização, a relocação aparece
como um elemento gerador de conflito em todos os núcleos, registrando-se muita
resistência, por parte dos moradores, de serem retirados de suas casas. Na verdade,
observa-se este fenômeno em muitos programas de urbanização de favelas, em
outros Municípios.
DEPOIMENTO
"A casa tá pronta lá, tá linda a casa, depois vai ter que construir, vai
ter que construir tudo de novo, então foram esses os motivos, né?" 91
90 ibid. Moradores de Tamarutaca, Capuava e Sacadura Cabral, respectivamente.
91 ibid. Morador de Sacadura Cabral.
90
8- O Projeto Segundo as Variáveis Estratégicas de Análise
Nem sempre os moradores ficam objetivamente satisfeitos, seja com o
tamanho da unidade de reassentamento, seja com o alojamento provisório etc. A
insatisfação pode ser interpretada subjetivamente como manifestação de
insegurança frente à perspectiva de mudança.
Quando são oferecidas opções – mudar-se para um apartamento ou
permanecer no núcleo (e para aqueles que permanecem, promover a redistribuição
dos lotes de forma a preservar os laços de vizinhança e solidariedade existentes)-,
além da possibilidade de troca entre moradores, proporcionando a oportunidade
para que cada um aderisse à alternativa que considerasse melhor, como aconteceu
de forma especialmente cuidadosa em Sacadura, em função do redesenho quase
que total do assentamento, são minimizadas as tendências ao conflito:
DEPOIMENTO
"Lá em Sacadura, em nada a Prefeitura tomava decisões, assim, quem
vai morar lá é a gente, então, quem sabe o que é melhor é a gente.
... Conforme foram liberando os lotes, foram chamando uma remessa
de pessoas que já estavam removidas ... e falando, esse lote aqui tá
liberado, .... a pessoa escolhia o lote, escolhia os vizinhos. .....À
medida que eles iam chamando as pessoas, as pessoas escolhiam o
lote, o pessoal da Engenharia pegava a planta, e o pessoal já ia
construindo, né... mas de acordo com suas possibilidades." 92
No caso dos embriões financiados pela CAIXA, o morador tem que pagar
uma amortização mensal. Realizar este desembolso e, paralelamente, investir na
ampliação da casa é tarefa que, muitas vezes, ultrapassa a capacidade econômica
das famílias, como explica um morador de Capuava:
DEPOIMENTO
"Na verdade, o embrião é bom, quando você está com dinheirinho
para aumentar. Só que eu, ela e um bocado de gente, nunca teve.
Então ela não tem como entrar hoje e amanhã fazer os quartos... Mas
porque ela não tem o dinheiro seguro, lá, guardado. ... porque ela vai
pagar R$68,00 pela casa, quer dizer, não é dela, ela está pagando
ainda. E são vinte anos que ela vai pagar, não é dela, ela está indo
pra uma melhoria, e está pagando...R$68,00 para quem ganha
R$220,00..."
Quando perguntados sobre as condições da moradia anterior, os relatos
reiteram a condição de moradia em área de risco e, em muitas oportunidades, em
casas precárias ou barracos de madeira. Apesar da dificuldade de pagamento da
amortização mensal, todos concordaram ser justo pagar a mensalidade,
principalmente levando em conta que as casas serão de propriedade dos moradores.
92 ibid.
91
Programa Santo André Mais Igual
DEPOIMENTO
"Não é injusto, a gente está pagando pra garantir o melhor para os
nossos filhos e nossos netos. Mas é que se você não tem uma renda
melhor, se você não ganha... Tem muita gente que mora de aluguel
dentro da favela, ela vai pagar mas vai ser dela."
(morador de Capuava)
Os moradores que foram retirados das casas em área de risco em
Capuava enquanto aguardam a edificação dos embriões, foram colocados em
alojamentos provisórios, construídos em madeirite. São instalações simples, mas os
moradores compreendem que é provisório e não demonstram insatisfação, como
esclarece a moradora de Capuava:
DEPOIMENTO
"Está bom, eu visitei lá, tem o banheiro direitinho, tem o tanque de
lavar roupa, eles são unidos, passei um dia lá, é gostoso, a minha
comadre se mudou para ali, que ela tem sete ou oito filhos, e ela vai
para essa casinha. Só que ela fala com tanto orgulho que ela vai
construir em cima..."
O fato indica, por um lado, que ficou claro para os moradores o
escalonamento das etapas do trabalho de urbanização ao longo do tempo e, por
outro, a confiança que os moradores depositam na Prefeitura de que o projeto será
integralmente implantado, incluindo a construção das moradias definitivas.
A questão da violência permanece como uma constante na fala dos
moradores de Tamarutaca. Na visão deles, a situação da segurança não se alterou
com a implantação do Programa.
DEPOIMENTO
"... na realidade, segurança eu acho que é um problema do país
inteiro, não é um problema só da Tamarutaca, ou da Sacadura, todos
os lugares têm problemas de segurança ... então, ficou indiferente."
"Não alterou nada, não houve nenhuma modificação. Permanece
igual. Está lá, você vê, a polícia passa, vê também, todo mundo vê...
A mesma coisa."
"Esta questão de direitos, nós que moramos nos núcleos, na questão
policial temos um grande problema, porque eles entram na nossa
casa..."
"Invadem... Se você não estiver e se sua casa estiver fechada, eles
arrombam a porta e vão entrar..."
92
8- O Projeto Segundo as Variáveis Estratégicas de Análise
Em Sacadura Cabral e Capuava, por outro lado, a questão da violência é
percebida de forma diferente:
DEPOIMENTO
"Em Sacadura, a polícia não chega mais na casa de ninguém e entra,
não... Só quando eles têm um suspeito muito forte. Caso contrário,
não acontece."
"Lá em Capuava também não acontece de um policial entrar assim,
não."
Em síntese, não se pode afirmar que a implementação do programa tenha
contribuído para a afirmação de lideranças no âmbito das comunidades diretamente
afetadas, pois não se registrou o aparecimento de novos líderes, nem as antigas
lideranças parecem ter sido fortalecidas. Também não houve, em nenhuma das
comunidades, a formação de grupos de interesse, como grupos de mães, de idosos
etc., nem foram estabelecidas parcerias entre as organizações comunitárias e outras
instituições, independentemente do programa. Entretanto, há que se considerar que
a motivação primeira das organizações comunitárias é a reivindicação de melhorias
físicas e serviços urbanos. A satisfação destas demandas, com a introdução do
programa, em paralelo com o temor à participação, em função da presença de
grupos ligados ao crime organizado, especialmente em Tamarutaca, podem ser os
motivos que determinam o escasso interesse manifestado pelos moradores de
vincular-se à associações de moradores. Perguntada sobre qual seria o papel da
Associação de Moradores após a urbanização, uma moradora de Sacadura Cabral
responde:
DEPOIMENTO
"Porque hoje a Prefeitura está lá pra fazer as coisas pra gente, o que
a gente precisa. Só que depois, a Prefeitura não vai estar mais lá, tão
centralizada em cima da gente. E a Associação tem que existir pra
fazer, entre aspas, o papel da Prefeitura." 93
Como principais lições aprendidas em relação ao fortalecimento das
lideranças se assinalam as dificuldades inerentes ao processo de retirada das
famílias das moradias originais para proceder ao desadensamento e redesenho do
sistema viário. Estes procedimentos implicaram dificuldades e atrasos na execução
das obras em Sacadura Cabral. Nas demais áreas, as soluções propostas
mantiveram, na medida do possível, o traçado original das vias.
Não fosse pelo trabalho social de envolvimento da população em todo o
processo, possivelmente estas dificuldades teriam sido ainda maiores.
93 ibid.
93
Programa Santo André Mais Igual
8.5
Gênero e inclusão social
A questão de gênero assume no conjunto de iniciativas do Santo André
Mais Igual uma função transversal, isto é, está presente em cada uma das formas de
atuação, abrangendo desde as intervenções de caráter físico-urbanístico, até as
diversas modalidades de programas de natureza social e econômica (saúde,
educação, geração de emprego e renda, atividades de cultura e lazer etc.).
O crescente número de mulheres chefes de família, que tende a
confirmar-se como tendência em todo o país94, não deixa dúvidas quanto à
necessidade de atentar para os novos papéis sociais que as mulheres vêm
assumindo, seja na manutenção da família, seja na sua crescente participação nas
atividades coletivas e de tomada de decisões no âmbito da cidade.
Já é bastante conhecida a relação entre a pobreza urbana e as questões
de gênero, ou a "feminização da pobreza", referida, em especial, às mulheres chefes
de família que enfrentam as duplas e triplas jornadas, trabalhando (ou buscando
emprego) e cuidando da casa e dos filhos.
A partir da experiência do Centro de Apoio à Mulher em Situação de
Violência – Vem Maria, a Assessoria dos Direitos da Mulher iniciou, em 1999,
trabalhos com foco nos temas de gênero e violência junto às famílias participantes
do Programa de Renda Mínima, somando-se aos esforços de integração e
territorialização das ações nas áreas de intervenção do Santo André Mais Igual.
No segundo semestre de 2000, os trabalhos foram ampliados, passando
a contar com o apoio do Centro de Educação para a Saúde e Assessoria ao Direitos
da Mulher – CES, mediante convênio firmado no âmbito do Programa Santo André
Mais Igual, com financiamento da Comissão Européia95.
Entre os principais objetivos do programa se assinalam:
,
Identificar as situações de violência nas áreas de atuação do programa, através
da atuação de seus diversos agentes (Guarda Municipal, agentes comunitárias
de saúde, educadores, estagiários etc.), qualificando o atendimento oferecido à
população e valorizando o sentido da cidadania;
,
Discutir com a população – homens e mulheres de diversas faixas etárias – seu
papel social, demonstrando que todos têm direitos iguais e devem ter acesso às
mesmas oportunidades;
,
Estimular para que as políticas públicas levem em conta o recorte de gênero,
oferecendo à população equidade no acesso aos serviços públicos.
94 No último intervalo intercensal, a porcentagem de mulheres chefes de família no Brasil subiu de 18,12%,
em 1991, para 24,91%, registrados no Censo 2000.
95 Adicionalmente, o programa estimula a interface com outras entidades direta ou indiretamente vinculadas
ao tema, como a Delegacia de Defesa da Mulher; o Centro Hospitalar, em questões específicas de saúde;
ou ainda assistência legal, através da Assistência Judiciária e da Ordem do Advogados do Brasil.
94
8- O Projeto Segundo as Variáveis Estratégicas de Análise
A observação da performance do Centro Vem Maria, no período 19982001, oferece uma boa aproximação à oportunidade de constituição do Programa
Gênero e Cidadania96. O crescimento exponencial do número de atendimentos que,
em princípio, poderia ser interpretado como indicativo do recrudescimento das
situações de violência doméstica, pode, entretanto, ser lido como fenômeno de
conscientização das mulheres, que passam a reagir e denunciar as situações de
violência, trazendo à luz a verdadeira dimensão do problema.
Quadro 48
Centro de Apoio à Mulher em Situação de Violência – VEM MARIA
Número de atendimentos – 1998/2001
TIPO DE ATENDIMENTO
1998
1999
2000
Casos Novos
Retornos
Total
2001
62
141
237
240
–
390
923
1.082
62
531
1.160
1.322
Fonte: Departamento Defesa e Direitos de Cidadania / SPC / PSA (Internet).
Desde 2000, participaram do Programa Gênero e Cidadania 708
mulheres, 297 homens e 134 adolescentes de ambos os sexos97. Foram realizados
112 grupos de reflexão para homens e campanhas pelo fim da violência contra a
mulher98, conferindo maior visibilidade social ao tema.
A avaliação do Programa de Gênero e Cidadania é de avanço tanto na
quantidade, como na qualidade do atendimento à população-alvo, tendo sido
relatado um único caso em que o empoderamento da mulher foi mal interpretado e,
contrariando os objetivos do programa, a vítima de violência doméstica terminou por
assumir o papel de agressora, invertendo papéis, em lugar de solucionar o conflito.
É interessante observar a expansão da representação feminina verificada
na vida comunitária desde o início das atividades do programa: hoje, 60% das
conselheiras e delegadas do Orçamento Participativo são mulheres. É notável a
participação feminina tanto em cursos de formação profissional, como entre os
tomadores de empréstimos junto ao Banco do Povo (47% dos créditos forma
concedidos a mulheres99) para alavancar micro e pequenos empreendimentos.
96 Foi justamente centrando o foco de atenção na questão de gênero que o Programa Integrado de Inclusão
Social resultou vencedor da Premiação de Dubai, em 2002. SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Gênero e Cidadania
no Programa Integrado de Inclusão Social. Santo André, [2002?]. Apresentação ao Prêmio Internacional de
Dubai sobre as Melhores Práticas para Melhorar as Condições de Vida. p. 8.
97 SANTO ANDRÉ. Prefeitura. Programa Gênero e Cidadania no Santo André Mais Igual. Santo André:
Assessoria dos Direitos da Mulher/SISH, [2003]. 3 p. Mimeo.
98 Destaque-se a Campanha do Laço Branco, que traz como divisa "Meninos não choram! Homens fazem
chorar".
99 Informação prestada por Maria Madalena Alves, por e-mail, em 20 de junho de 2002.
95
Programa Santo André Mais Igual
A expressiva participação de mulheres nos cursos de capacitação
oferecidos pelo Programa Trabalhador Cidadão produziu um impacto inesperado,
ainda que não necessariamente negativo, de aumento no número de separações de
casais. A maior autonomia destas mulheres, adquirida com seu ingresso no mercado
de trabalho possibilitou a ruptura de relações que, provavelmente, se mantinham
unicamente em função da dependência econômica100.
Também na vida política esta representatividade se faz notar: duas
moradoras dos núcleos incluídos no Santo André Mais Igual se candidataram a
cargos eletivos101 . Embora não tenham sido eleitas, constitui uma demonstração de
seu engajamento na vida política da cidade ou, de forma ampla, de exercício pleno
de cidadania.
100 Depoimento de Vandelma di Paula, do CEEP/PTC, durante a Reunião do Grupo Focal 2, em 29 de maio de
2003.
101 Informação colhida entre os depoimentos do Grupo Focal 2, em 29 de maio de 2003, na sede da Prefeitura
Municipal de Santo André.
96
9
Conclusões: Lições Aprendidas e
Perspectivas de Futuro
O estabelecimento de parcerias, seja entre os setores público e privado ou
entre esferas da Administração Pública, vem se consagrando como a saída mais
imediata e viável para operacionalizar programas de âmbito local. Com este sentido,
a experiência de Santo André é paradigmática, não só por sua capacidade de
aglutinar parceiros e colaboradores, mas pela reestruturação de seu desenho
institucional, mais flexível e receptivo à consolidação deste tipo de relacionamento.
Entretanto, cabe assinalar que as parcerias devem ser entendidas como
esforços (por vezes, grandes esforços) de suplementação de recursos – financeiros,
técnicos e humanos, geralmente escassos frente à magnitude dos problemas –, que
requerem habilidades de gestão e dissolução de conflitos nem sempre fáceis de
administrar.
Em Santo André, a gestão matricializada e participativa contou com o
apoio incondicional dos chefes do Executivo, onde a continuidade político-partidária
contribuiu de forma decisiva para o sucesso da prática. Da mesma forma, o Poder
Legislativo se encontra entre os parceiros do Santo André Mais Igual. Na área
jurídica, entretanto, se percebe alguma resistência à aplicação interpretativa da
legislação, o que vem ocasionando entraves nos procedimentos de regularização
fundiária.
Para o envolvimento da população, foram desenvolvidas metodologias
participativas em todas as esferas de atuação do programa, isto é, nas dimensões
físico-urbanística, social e econômica. Uma ordem de grandeza quantitativa da
capacidade de mobilização do Santo André Mais Igual se expressa no número de
pessoas diretamente envolvidas em sua implementação: 85 agentes comunitários,
105 funcionários da Prefeitura, e outros 102 de ONGs e agências internacionais102.
Embora a proposta de trabalho seja pela integração e pela atenção
integral a todos os aspectos condicionantes da situação de exclusão social, a
urbanização dos assentamentos continua tendo um peso relativo maior dentro do
escopo de trabalho, seja por ser o componente para o qual conflui a maior parte dos
recursos financeiros, seja porque na apreciação da população beneficiária este seja
o componente mais tangível e de impacto mais imediato na melhoria de sua
qualidade de vida.
102 VENTURINI, Walter. op. cit.
97
Programa Santo André Mais Igual
Os efeitos esperados no tocante ao fortalecimento das lideranças
comunitárias em médio e longo prazos são ainda incertos. A satisfação das
demandas imediatas esvazia, em alguma medida, o papel tradicional das
Associações de Moradores, impondo a necessidade de que elas o revejam, bem
como e sua forma de inserção e representatividade junto às comunidades, migrando
da condição de porta-vozes das reivindicações para o de co-gestoras. A relativa
desmobilização, se não está condicionada pela presença de grupos do crime
organizado, pode ser inclusive interpretada como um indicador positivo de ganho de
autonomia em relação ao acesso à cidade e aos serviços públicos, onde um canal
específico de reivindicação deixou de ser necessário.
No sentido de integração dos assentamentos com a cidade formal, a
estratégia das Unidades de Negócio merece destaque. Um espaço de referência que
cumpre o duplo papel de estimular as iniciativas de geração de trabalho e renda e
de promover a integração entre o assentamento urbanizado e a cidade.
Até este ponto se pode afirmar que a experiência do Santo André Mais
Igual foi um êxito, embora tenha resultados quantitativos de pequena expressão,
exatamente por abranger apenas quatro de mais de uma centena de favelas
existentes na cidade (correspondendo a cerca de 13% da população em favelas).
Conta com um marco conceitual sólido, uma articulação entre ações bem resolvida
e uma grande fluidez de comunicação entre as equipes de trabalho e a população
beneficiária que, juntamente com a capacidade de aglutinação de parcerias,
constituem os pontos fortes do programa.
Entretanto, suas perspectivas de futuro são, neste momento, incertas.
Embora haja um compromisso formal de continuidade do programa, expresso no
Convênio de Financiamento firmado com a Comissão Européia, e permaneça a
vontade política – o programa é uma das marcas de Governo da Administração João
Avamileno – da previsão de ampliação do programa para mais quatro áreas, o que
representaria a extensão da abrangência do programa para cerca de 25% da
população favelada do Município, não conta ainda com todos os recursos
necessários, necessitando de captação de recursos externos.
As alternativas são, por um lado, o estabelecimento de novas parcerias,
por outro, o aumento das transferências da União no bojo da reforma tributária, que
vêm sendo pleiteadas pelos Municípios, como resposta à chamada "crise no modelo
de financiamento municipal". A ampliação da arrecadação do Município através da
revisão das alíquotas do IPTU foi uma medida acertada, com o sentido de ampliar a
capacidade de investimento do Município, mas ainda insuficiente para cobrir todas
as necessidades de recursos.
Quanto à replicabilidade, se estabelece um paradoxo: se, por um lado a
rática alcançou um grau de excelência, internacionalmente reconhecido pelos vários
prêmios a que fez jus, exatamente por sua capacidade de articular uma enorme
gama de ações, todas elas concorrendo para promover a inclusão social em todas as
suas dimensões, de forma simultânea e intensiva – "tudo junto, ao mesmo tempo, no
98
9- Conclusões: Lições Aprendidas e Perspectivas de Futuro
mesmo lugar" – e oferecendo às famílias beneficiárias um atendimento quase que
individualizado, o que confere à prática um notável diferencial de qualidade; por
outro, reproduzir estas condições, em escala, não é tarefa simples.
As alternativas, frente a uma disponibilidade de recursos finitos, para não
dizer insuficientes, são: ou o atendimento intensivo de poucas áreas, ou o
atendimento extensivo de muitas áreas. De momento, Santo André fez opção pela
primeira alternativa, mas não perdeu de vista o objetivo de ter:
"Tudo junto, ao mesmo tempo, em TODOS OS LUGARES"
99
Referências Bibliográficas
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considerações sobre os setores formal e informal do mercado imobiliário. Paper
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100
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102
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103
104
ANEXOS
105
Programa Santo André Mais Igual
ANEXO I
Metodologia de Elaboração do Estudo de Caso
Objetivo Principal
Contribuir para a produção e sistematização de conhecimento sobre o
Programa Santo André Mais Igual, considerando o universo integral do programa,
correspondente aos núcleos Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava e Quilombo II,
a partir da avaliação de resultados alcançados e impactos (positivos e negativos)
gerados a partir de sua implementação, identificando tanto os motivos de êxito,
como as lições aprendidas ao longo do processo, com o fim de ampliar as
perspectivas de replicação de seus 'pontos fortes' em outras práticas e projetos de
perfil similar, em Municípios empenhados em desenvolver iniciativas de melhoria da
qualidade de vida da população, ordenação do uso e ocupação do solo e mitigação
da pobreza urbana.
Objetivos Secundários
,
A partir da avaliação dos resultados e impactos decorrentes, oferecer elementos
para o aperfeiçoamento da própria Prática;
,
Dar prosseguimento à construção do acervo de estudos de caso do Programa
Best Practices and Local Leadership, do Centro das Nações Unidas para os
Assentamentos Humanos – HABITAT, contribuindo assim para a disseminação de
boas e melhores práticas entre todo o público interessado.
Metodologia
A metodologia aplicada para elaboração do presente estudo de caso
fundamentou-se na análise de variáveis estratégicas da prática, conforme
orientação do Termo de Referência para a Elaboração de Estudos de Caso,
elaborado pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM – para a Caixa
Econômica Federal, no âmbito do Programa CAIXA Melhores Práticas em Gestão
Local, em outubro de 2000, quais sejam:
a) Impactos da iniciativa, onde, a partir do conhecimento da situação inicial e dos
objetivos propostos, foram avaliados os resultados alcançados, não alcançados e
superados, à luz dos motivos determinantes de cada uma destas situações.
Paralelamente, foram examinados os eventuais impactos não previstos, mas que,
claramente, se derivaram da implantação da Prática;
b) Parcerias, observadas sob a ótica da capacidade de concatenação de recursos
materiais e humanos, em apoio à implementação e manutenção futura dos
benefícios introduzidos pela Prática;
106
Anexos
c) Sustentabilidade, considerada em suas vertentes institucional, econômicofinanceira, ambiental e sociocultural;
d) Liderança e fortalecimento da comunidade, entendida como amadurecimento
da participação popular, ampliação da sua representatividade e garantia de livre
expressão da população-alvo da prática, para a consecução da autogestão,
manutenção dos benefícios e construção de melhorias futuras;
e) Gênero e inclusão social, item salientado como recorte da sustentabilidade
social.
A observação dessas variáveis fundamentou e balizou, constantemente, a
consecução do trabalho de pesquisa, desenvolvido sobre dois cortes temporais da
prática em estudo:
a) Levantamento da situação de partida, compreendendo além dos componentes
básicos de diagnose da situação dos assentamentos antes da intervenção (perfil
socio-econômico da população-alvo, dotação de infra-estrutura, equipamentos e
serviços urbanos, situações de risco ambiental etc.), também o conjunto de
objetivos propostos, o contexto institucional em que estes foram desenhados e os
recursos previstos para sua consecução.
b) Levantamento e análise dos resultados alcançados e dos impactos gerados
em cada uma das cinco variáveis estratégicas consideradas.
Fontes de Pesquisa e Bibliografia
Para observação das variáveis estratégicas anteriormente mencionadas,
validação e análise de indicadores foram exploradas fontes primárias e secundárias.
A abordagem inicial do objeto de estudo se fez a partir da bibliografia básica,
constando de publicações, estudos, teses e artigos produzidos até o momento sobre
o Programa Santo André Mais Igual, direcionados à aferição da eficácia e
efetividade das propostas e ações previstas, além de consulta à ficha de identificação
da prática, base do processo de seleção do concurso promovido pela CAIXA; o
diagnóstico elaborado pela Prefeitura Municipal de Santo André e demais
documentos relacionados à avaliação ex-ante da prática.
Com base neste conhecimento prévio do objeto de estudo, deu-se início
à exploração de fontes primárias, através de pesquisa de campo, de fundamental
importância para a observação das relações de apropriação do ambiente construído
e o desenvolvimento de novas relações, estruturadas sob a influência da prática.
Os métodos utilizados para a exploração sistemática das fontes primárias
foram: entrevistas de profundidade, orientadas por roteiros pré-definidos (Anexo 3.)
em virtude da natureza da atuação dos entrevistados; e realização de reuniões com
grupos focais, direcionadas à ação específica de cada grupo reunido (Anexo 3).
As entrevistas de profundidade tiveram por objetivo o contato com
107
Programa Santo André Mais Igual
representantes das instituições formuladoras, executoras, e de apoio expressivo à
prática. Para o contato com grupos específicos de atuação na prática, recorreu-se à
técnica de grupos focais, enquanto que para o contato com as lideranças
comunitárias foi dedicada uma seção exclusiva, sem a presença dos técnicos da
Prefeitura Municipal de Santo André. Para todos os casos a Prefeitura contribuiu com
o agendamento e convocação de participantes, como no quadro seguinte:
3.ª FEIRA – 27/MAIO/03
Entrevista 1
Coordenador APD
Visita aos núcleos
Grupo Focal 1
Urbanização e Meio
Ambiente
4.ª FEIRA – 28/MAIO/03
Entrevista 2
Secretária de Inclusão
Social e Habitação
Entrevista 3
Tesouro Municipal
5.ª FEIRA – 29/MAIO/03
Entrevista 4
CAIXA
Grupo Focal 2
Desenvolvimento
Econômico
6.ª FEIRA – 30/MAIO/03
Visita aos núcleos
Grupo Focal 4
Participação Comunitária
Grupo Focal 3
Desenvolvimento Social
Entretanto, cabe salientar que as dinâmicas inicialmente propostas para
os Grupos Focais 1, 2 e 3 foram alteradas no momento das reuniões por solicitação
dos participantes, que preferiram tratar unicamente da dimensão qualitativa de sua
participação, comprometendo-se a enviar a informação quantitativa a posteriori.
Ambos os recursos citados, vale dizer, foram fundamentais e
complementares à análise da percepção de diferentes atores acerca do processo de
implantação da prática e de seus efeitos sobre os ambientes físico e social. Dessa
forma, o processo avaliativo em questão beneficiou-se por dados e informações
fornecidos por parte dos gestores da prática (externos e internos), dos atores locais,
titulares ou representantes das agências setoriais atuantes na implementação, e dos
beneficiários/partícipes da experiência. A compreensão sobre as considerações de
distintos atores, públicos e privados, localizados em diferentes posições em relação
à prática e ao cenário político, econômico e social, foi de extrema valia para
consecução do trabalho realizado.
108
Anexos
ANEXO II
Síntese do Plano de Trabalho
Etapa 1: Exploração de fontes secundárias
1.A:
,
,
,
Detalhamento do Plano de Trabalho;
Revisão bibliográfica;
Consulta à(s) entidade(s) responsável(is) pela implementação da prática a fim de
verificar a disponibilidade das informações pretendidas e prazos de
fornecimento.
1.B:
,
Desenho do conjunto de indicadores, em função dos temas propostos e dos
dados disponíveis.
1.C:
,
Processamento e análise da informação quantitativa;
1.D:
,
Mapeamento dos 'pontos fortes', objetos prioritários de indicação para
replicação;
,
,
Mapeamento de pontos potenciais de conflito;
Extração de conclusões preliminares.
Etapa 2: Exploração de fontes primárias
Com base nos mapeamentos da etapa anterior, identificação dos atores
(individuais e grupos) a serem incluídos na pesquisa de campo:
2.A:
,
,
Agendamento das entrevistas e reuniões;
Desenho de guias e roteiros orientadores das entrevistas e reuniões;
2.B:
,
Realização dos trabalhos de campo;
2.C:
,
Processamento da informação qualitativa.
109
Programa Santo André Mais Igual
Etapa 3: Análise e Avaliação
3.A:
,
,
,
Síntese dos impactos, explicitando suas relações de causalidade;
Destaque para 'ponto fortes' com vistas à replicação;
Destaque para as principais lições aprendidas.
3.B:
,
,
110
Extração de conclusões finais;
Elaboração de relatório final.
Anexos
ANEXO III
Instrumentos da Pesquisa de Campo 103
Roteiros das reuniões com grupos focais
Grupo 1 – Urbanização, regularização e meio ambiente
Etapa de levantamentos
1.
Quais foram os critérios de seleção e inclusão de núcleos no programa?
2.
Havia disponibilidade de mapeamentos, cadastros, bancos de dados ou
estudos diversos da área de projeto?
3.
Havia cadastros da infra-estrutura, equipamentos e serviços urbanos
disponíveis, antes da implantação da prática?
4.
Havia planos, programas e projetos federais, estaduais e municipais incidentes
sobre a área? Qual a sua interferência (mesmo que potencial) sobre a prática?
5.
Havia outros programas, projetos e atividades previstos, em execução ou
executados na área de intervenção (caracterizar as entidades envolvidasONGs, Universidades, Igrejas etc.)?
Características originais dos núcleos
6.
Descrição da situação geomorfológica de cada núcleo.
7.
Quais as características de ocupação espacial das comunidades? Esta ocupação
tem características sócio-espaciais diferenciadas, ou há uma uniformidade?
8.
Em que época se deu a formação do núcleo?
9.
Qual a densidade de ocupação das comunidades? Há uma tendência à
verticalização das edificações?
10. Como era a questão da acessibilidade nas comunidades? Qual a proporção de
vias carroçáveis versus as de pedestres?
11. Qual a tipologia construtiva das edificações originais?
12. Quais as situações prioritárias para solução de problemas ambientais?
13. Qual foi o conceito de "risco" adotado?
14. Que tipos de situação de risco foram identificadas? As situações consideradas
como de risco estavam concentradas em alguma área ou encontravam-se
espalhadas pela comunidade?
15. Que sistemas de infra-estrutura estavam disponíveis?
16. Que equipamentos urbanos existiam?
17. Quais as metas físicas estabelecidas para a urbanização dos núcleos?
18. Houve alguma alteração nas metas inicialmente propostas? Por quê?
103 Em função do grande volume de materiais preparados para os trabalhos de campo, para fins desta
publicação foram incluídos unicamente aqueles considerados de maior interesse. Entretanto, o conjunto
completo estará à disposição para consulta no relatório técnico referente ao presente estudo de caso, na
biblioteca do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM.
111
Programa Santo André Mais Igual
Características da intervenção física
19. Qual o partido urbanístico adotado?
20. Quais as medidas adotadas a fim de favorecer a acessibilidade ao interior dos
núcleos?
21. Foram consideradas necessidades especiais de acessibilidade (deficientes
físicos)?
22. Qual o partido adotado para resolver situações de risco?
23. Qual o grau de satisfação com as soluções adotadas?
24. Quais foram as medidas preventivas adotadas:
,
,
,
de caráter geotécnico?
relacionando meio ambiente e saúde?
referentes à contaminação do solo, da água e do ar?
25. Quais foram os critérios (além do risco) para a retirada de moradias?
26. Quais foram as modalidades de produção habitacional (unifamiliares/
multifamiliares, autoconstrução/empreitada, dentro/fora do núcleo, etc.)?
Quantas unidades foram produzidas, segundo estas modalidades?
27. Como foi equacionada a participação de deficientes físicos, idosos e gestantes
nos processos de mutirão?
28. Qual o papel assumido pelas mulheres na produção habitacional?
29. O programa implantou ou realizou melhorias em edificação destinada à
reunião de lideranças/membros da comunidade e demais agencias promotoras
ou de apoio à experiência?
30. Que sistemas de infra-estrutura foram/estão sendo implantados no núcleo?
31. Que equipamentos urbanos foram/estão sendo implantados no núcleo?
32. Como é feita a administração das edificações que abrigam programas de
cunho social?
33. Como foi tratada a questão das unidades de comércio?
34. Quais as alternativas de vinculação entre meio ambiente e geração de trabalho
e renda?
Características da regularização urbanística e fundiária
35. Como se dá o processo de regularização urbanística? Tem alcançado suas
metas?
36. Foi registrada/há expectativa de alteração nas condições de uso e ocupação do
solo no entorno imediato e na cidade?
37. Como se dá o processo de regularização fundiária? Tem alcançado suas metas?
Quantos imóveis foram regularizados?
38. Está sendo aplicado algum critério de gênero na titulação dos imóveis?
Características dos processos de monitoramento e avaliação
39. Como se faz o monitoramento? Que funções exercem os moradores? Quais as
112
Anexos
alternativas de exercício de controle urbano adotadas? Que mecanismos estão
disponíveis para a eventual introdução de medidas corretivas ao longo do
processo? Que resultados foram apurados?
40. As metas fixadas
oportunidades?
foram
atingidas?
Quais
os
principais
desafios
e
Reflexões propostas
,
Quais as principais implicações da produção do espaço urbano pela via da
informalidade? Quais os riscos para a sustentabilidade urbana?
,
Que impacto(s) se pode atribuir à urbanização
construção/recuperação de um ambiente saudável?
,
Houve contribuição efetiva da prática para a reversão de comprometimentos,
preservação e recuperação dos ativos ambientais diretamente afetados ou
situados em sua área de influência da intervenção?
,
As soluções encaminhadas e implementadas no projeto possibilitam a
sustentabilidade ambiental da área de intervenção e do entorno?
,
Considerando a urbanização de favelas como uma medida de caráter
curativo/corretivo, quais seriam as alternativas de programas de caráter
preventivo que gerariam sinergias positivas na ampliação da base legal na
ocupação do solo urbano e obtenção de uma efetiva inclusão social?
de
favelas
na
Grupo 2 – Desenvolvimento econômico
Questões gerais
1.
Programas implantados, por núcleo
2.
Demanda potencial
3.
Nº de atendimentos, por programa
4.
Tempo de implantação
Questões específicas, por temas
5.
Em que medida os trabalhadores capacitados pelos programas tem,
efetivamente, conseguido melhorar sua inserção no mercado de trabalho?
6.
Quais tem sido as alternativas e resultados de iniciativas de fomento aos
empreendimentos dos moradores?
7.
Após o período de assessoria administrativa, econômica e jurídica desenvolvido
pelo Programa Incubadora de Cooperativas, como tem sido observado o
desempenho das cooperativas?
8.
Quais vem sendo os resultados alcançados pelo renda mínima?
9.
Após findo o período de complementação de renda familiar, tem sido
constatado que as famílias realmente passam a demonstrar maior capacidade
de auto gerenciamento? Tem sido percebido um fortalecimento da estrutura
familiar?
113
Programa Santo André Mais Igual
10. Que papéis mais relevantes tem sido assumidos pelas mulheres nos processos
de gestão e implementação dos programas?
11. Quais tem sido as formas mais efetivas de inclusão social dos portadores de
deficiências?
12. O Programa de Geração de Trabalho de Interesse Social tem produzido que
tipos de impactos nos seus beneficiários? Após o término do contrato, o que
acontece?
13. Como tem sido a procura pelas unidades de negócio? Tem atraído iniciativas
de comerciantes de fora dos núcleos? Os moradores dos núcleos têm
conseguido manter seus negócios após sua transferência para a área das
bordas?
14. Tem sido observado que o aumento da escolaridade dos adultos tem resultado
em possibilidade maior de emprego?
Reflexões propostas
,
Avaliação de resultados. Há necessidade de ampliação dos programas? Há
perspectivas para sua expansão?
,
Quais foram os aportes concretos da população-alvo no processo participativo
de tomada de decisões e de implementação da prática? Em que medida o saber
popular foi incorporado à construção cotidiana da prática?
,
Indicação de efeitos de sinergia entre programas a fim de alcançar o objetivo
de erradicação da pobreza e inclusão social.
Grupo 3 – Desenvolvimento social
Questões gerais
1.
Programas implantados, por núcleo
2.
Demanda potencial
3.
Nº de atendimentos, por programa
4.
Tempo de implantação
Questões específicas, por temas
5.
Que indicadores ilustrariam com mais precisão os impactos do programa sobre
a melhoria das condições de saúde da população-alvo?
6.
Além da redução de absenteísmo escolar e melhoria do rendimento, que outros
ganhos podem ser associados aos programas dedicados à infância?
7.
Em que medida o atendimento a crianças na faixa de 2 a 6 anos tem incidido
no aumento de empregabilidade das mães?
8.
Quais os efeitos do atendimento na sociabilidade das crianças?
9.
Quais os efeitos observados na saúde, de forma geral, e em especial, na
nutrição das crianças?
10. Quais são as alternativas de atendimento às crianças portadoras de
deficiências?
114
Anexos
11. Em que aspectos se pode assinalar melhoria da condição de vida das mulheres
como resultados da implantação da prática?
12. Quais os impactos da implantação da prática sobre a organização
comunitária?
Reflexões propostas
,
Avaliação de resultados. Há necessidade de ampliação dos programas? Há
perspectivas para sua expansão?
,
Quais foram os aportes concretos da população-alvo no processo participativo
de tomada de decisões no desenho dos programas e de implementação da
prática? Em que medida o saber popular foi incorporado à construção cotidiana
da prática?
,
Indicação de efeitos de sinergia entre programas a fim de alcançar o objetivo
de erradicação da pobreza e inclusão social.
Grupo 4 – Organização comunitária (participação exclusiva de moradores)
1.
Existe associação de moradores formalizada?
2.
A associação dispõe de sede? Quais as suas características?
3.
Qual o número de associados? Qual a freqüência de reuniões? Quantos
moradores participam, em média das reuniões? Quais as fontes de recursos
que mantêm a associação? Qual a composição da diretoria? Qual é o processo
de escolha de dirigentes?
4.
A comunidade já possuía experiência anterior em atividades e trabalhos
conjuntos?
5.
Como se deu a participação da comunidade na concepção do projeto?
6.
Como se deu a participação da comunidade depois do início do processo de
implementação do projeto?
7.
Houve formação de associações cujo âmbito extrapole a comunidade local?
8.
Quais eram as principais demandas da comunidade antes do programa? Quais
as principais demandas atuais?
9.
Surgiram ou se firmaram outros grupos de interesse na comunidade tais como
grupos de mães, de idosos, para a prática de esportes etc.?
10. Quais os parceiros mais presentes na implementação do programa?
11. Qual o grau de satisfação com as estruturas de participação comunitária
oferecidas pelo programa? Por que?
12. Houve algum conflito relativo à implantação do projeto? Em caso positivo,
qual?
13. Houve estabelecimento de parceria entre as organizações comunitárias e
outras instituições, independentemente do programa? Quais? Qual a
motivação?
14. Os moradores se sentem mais seguros após a implantação do programa de
115
Programa Santo André Mais Igual
urbanização? O que mais falta para que eles se sintam completamente
seguros?
15. Ter o título de propriedade das casas é importante para os moradores? Por que?
16. Os moradores estão satisfeitos em morar em um bairro urbanizado?
Reflexões propostas
,
Como os moradores vêem a questão da regularização, onde terão que aceitar
e obedecer às normas urbanas? O que isso significa nos costumes locais?
,
Como a comunidade vê a perspectiva do pagamento de tarifas urbanas? O
orçamento médio das famílias comporta este pagamento?
,
Qual será o papel da associação de moradores após a urbanização?
Roteiro para entrevistas individuais
Agencias financiadoras
Temas:
,
,
Fontes de recursos e parcerias potenciais considerados.
,
Perspectivas a futuro.
Avaliação da participação do agente financiador na prática; dificuldades e
facilidades encontradas.
Representantes:
,
,
,
Caixa Econômica Federal.
Convênio de Apoio às Populações Desfavorecidas – APD.
Tesouro Municipal. - previsão de recursos a serem mobilizados vs. recursos
efetivamente alocados. Montantes e fontes de financiamento, por instituição
(verificar eventuais alterações). Processo de negociação de recursos externos e
administração da alocação do fluxo de recursos.
Questões:
116
1.
Como se deu a agregação da instituição no processo de implementação da
prática? Porque houve este engajamento?
2.
Inicialmente, qual a previsão de recursos a serem mobilizados no projeto? Esta
previsão foi realmente mantida ou houve alguma mudança na previsão inicial?
Por que? Quais foram os recursos efetivamente alocados? Há previsão de
aportes adicionais?
3.
No processo de parceria da instituição com a prática, houve algum conflito?
Qual?
4.
Quais foram as alternativas de solução encontradas?
5.
Como se deu o processo de alocação de recursos e que impacto se produziu no
andamento da prática?
Anexos
6.
Quais foram os critérios considerados para a avaliação de sustentabilidade
econômica e financeira da prática?
7.
A partir desta experiência, se desenvolveram/ampliaram
financiamento visando a replicação de práticas similares?
linhas
de
Secretaria de Inclusão Social e Habitação
Questões
1.
O grande número de parceiros envolvidos nas etapas de concepção,
implantação, monitoramento e avaliação é uma característica marcante do
programa. Quais os instrumentos utilizados para captar e manter tal número
de parcerias?
2.
Qual o grau de participação dos parceiros nas etapas de
implementação, monitoramento e avaliação da prática?
3.
Dentre os diversos parceiros envolvidos no programa, houve alguma mudança
de papéis? Quais foram as causas e conseqüências mais destacadas?
4.
No desenvolvimento do trabalho houve algum tipo de conflito envolvendo as
parcerias? Quais foram os mecanismos utilizados para a administração de
conflitos de interesses adotados pelo programa?
5.
Quais foram as lições aprendidas especificamente no desenvolvimento destas
parcerias?
6.
Entendendo as organizações comunitárias igualmente como parceiras, qual a
sua contribuição específica para o desenvolvimento da prática?
7.
Qual a relação entre o número previsto de envolvidos no projeto, o número de
pessoas efetivamente mobilizadas na implantação da prática e o número de
habitantes dos núcleos?
8.
Houve registro de transferência / absorção de conhecimento entre técnicos e
população-alvo (incluindo: comportamentos e práticas sociais, ferramentas e
métodos de trabalho, sistemas de gestão, tecnologias etc.)?
9.
Em que áreas se destacariam os maiores ou mais expressivos ganhos da
prática?
concepção,
10. Em que áreas se destacariam as maiores dificuldades encontradas?
11. Quais os impactos – positivos e negativos - (esperados e não esperados),
gerados pela prática?
12. Quais as perspectivas de sustentabilidade institucional, econômica e financeira
da prática, em especial sobre as garantias de continuidade dos processos
desencadeados e de manutenção dos equipamentos instalados?
13. Há entraves que possam comprometer a sustentabilidade da prática? Como
superá-los?
117
Programa Santo André Mais Igual
ANEXO IV
Formulário de Apresentação da Prática
Identificação da prática
Título
Contrato de Patrocínio – Prêmio do Programa Caixa Melhores Práticas
Santo André Mais Igual
Localização
Comunidades de Capuava, Quilombo II, Tamarutaca e Sacadura Cabral, Santo André/SP
Objetivo geral
Possibilitar a inclusão social de setores excluídos da sociedade e da economia,
através da ação pública norteada por uma concepção multidimensional. Para tanto,
a prática se propõe a construir uma estratégia sustentável de inclusão social em
territórios urbanos, de forma a ampliar o leque de possibilidades para a efetiva
autonomização das populações desfavorecidas. Esta estratégia privilegia a
integração das ações, rompendo com a cultura institucional da oferta setorializada
de serviços e benefícios.
Objetivos secundários
A estratégia baseia-se na articulação de ações e na mobilização integrada e
concentrada em âmbitos espaciais determinados – núcleos de favela -, de recursos
públicos e ativos sociais que permitam a transição da condição de exclusão para a
de inclusão social, com participação da comunidade nos processos decisórios e de
execução dos diversos componentes do programa.
Desde o ponto de vista da gestão, a prática se propõe a reverter cultura
institucional da oferta compartimentalizada de serviços e benefícios, integrando-se
as ações de diferentes programas, nas dimensões urbana, econômica e social.
Os objetivos e estratégias foram definidos pela equipe do governo local, enquanto
o estabelecimento de parcerias com agências internacionais, instituições acadêmicas
e de pesquisa e organizações não-governamentais locais viabilizou o
aprofundamento conceitual e metodológico da proposta.
Instituição responsável
pela iniciativa
Prefeitura Municipal de Santo André
Instituições parceiras
Caixa Econômica Federal
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
União Européia
Principais metas
atingidas
Universalização dos serviços urbanos e habitação digna;
Aplicação conjunta e simultânea de programas voltados à inclusão social,
gerenciados de forma participativa;
Ação multidimensional do setor público envolvendo fatores econômicos, sociais,
urbanos, culturais e políticos, buscando efeitos de sinergia;
Estabelecimento de novas formas de políticas locais para a inclusão social.
118
Anexos
Identificação da prática (continuação)
Recursos financeiros
mobilizados (até 2002)
R$ 22.950.259,00
Componentes e
subcomponentes do
projeto
Urbanos:
, saneamento básico
, infra-estrutura urbana
, recuperação física e ambiental de áreas degradadas
, consolidação geotécnica
, introdução de equipamentos urbanos
, introdução de serviços de manutenção urbana
, melhorias habitacionais
, pavimentação
, eletrificação
, iluminação pública
, coleta de lixo
Econômicos:
,
,
,
,
complementação de renda
capacitação profissional
microcrédito
geração de trabalho e renda, empreendedorismo e cooperativismo
Sociais:
,
,
,
,
educação
saúde
proteção à criança e ao adolescente
combate às discriminações de gênero, de raça, às pessoas com deficiência etc.
119
Programa Santo André Mais Igual
ANEXO V
Siglas
Siglas
120
AEIS
Áreas de Especial Interesse Social
APD
Convênio de Apoio às Populações Desfavorecidas
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
CDRU
Concessão de Direito Real de Uso
CEEP
Centro de Educação, Estudos e Pesquisa
CES
Centro de Estudos para a Saúde
CESCO
Centro de Estudos de Saúde Coletiva da Faculdade de Medicina do ABC
COMUL
Comissão Municipal de Urbanização e Legalização
DEHAB
Departamento de Habitação- Secretaria de Inclusão Social e Habitação
ELETROPAULO
Eletricidade de São Paulo SA
EMHAP
Empresa Municipal de Habitação Popular da Prefeitura de Santo André
FAISA
Fundação de Assistência à Infância de Santo André
FAPESP
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo
IBAM
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IEE/PUC/SP
Instituto de Estudos Especiais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
IMES
Instituto Municipal de Ensino Superior de São Caetano do Sul
IMES
Centro Universitário Municipal de São Caetano
IPTU
Imposto Predial e Territorial Urbano
MDDF
Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados
OMS
Organização Mundial de Saúde
ONG
Organização Não Governamental
ONU/PGU
Programa de Gestão Urbana da Organização das Nações Unidas
PASSO
Assessoria para Ações Sociais
PIIS
Programa Integrado de Inclusão Social
Anexos
Siglas (continuação)
PSA
Prefeitura de Santo André
POA
Plano Operativo Anual
POG
Plano Operativo Global
RBC
Reabilitação Baseada na Comunidade
SEMASA
Serviço Municipal de Saneamento de Santo André
SISH
Secretaria de Inclusão Social e Habitação
UG
Unidade de Gestão
UTG
Unidade Técnica de Gestão
ZEIS
Zonas de Especial Interesse Social
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