Observatório dos Direitos do Cidadão
acompanhamento e análise das políticas públicas da cidade de
São Paulo
6
Orçamento Público do Município de
São Paulo no Período Recente
Janeiro, 2002
Instituto Pólis/PUC-SP
2
Apresentação
O Observatório dos Direitos do Cidadão é um instrumento para o exercício da cidadania. Seu objetivo é acompanhar e
analisar a evolução das políticas públicas na cidade de São Paulo
e tornar público o resultado de seu trabalho.
As iniciativas recentes de democratização da gestão municipal levaram à criação de vários Conselhos e de outros mecanismos de participação, como o Orçamento Participativo, que
se propõem a estimular a participação de representantes eleitos pelas comunidades na definição, implementação e fiscalização de políticas públicas cuja responsabilidade de execução
é da Prefeitura.
A existência dos Conselhos e de outros processos de participação na gestão municipal é uma conquista da sociedade que
se mobilizou para criá-los e um avanço de governantes empenhados na construção de uma nova forma democrática de governar. Entretanto, sua transformação em efetivos órgãos de
decisão colegiada ainda não se deu, e uma das razões para isso
é que as representações eleitas da sociedade civil não detém as
informações sobre a evolução do gasto público e sobre a execução das políticas em questão.
Com base nesse diagnóstico e reconhecendo a importância
destes Conselhos e demais mecanismos de participação para orientar o gasto público e as políticas específicas segundo as prioridades determinadas pelas comunidades, o Instituto Pólis e a
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo decidiram unir
esforços e criaram o Observatório dos Direitos do Cidadão.
A partir de agora o Observatório dos Direitos do Cidadão faz
o acompanhamento trimestral da execução orçamentária da Pre3
feitura e das políticas de educação, saúde, moradia, assistência
social e defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes. Seus
relatórios periódicos serão públicos e existirá um programa especial de capacitação e informação para as lideranças comunitárias,
eleitas para atuarem nos espaços públicos de participação.
O trabalho do Observatório dos Direitos do Cidadão é
coordenado pelo Instituto Pólis e pelo Instituto de Estudos
Especiais da PUC-SP e conta com a indispensável parceria
dos seguintes organismos da PUC-SP: Núcleo de Estudos e
Pesquisas em Seguridade e Assistência Social; Núcleo de Estudos e Pesquisas Sobre a Criança e o Adolescente; Núcleo
Currículo, Estado, Sociedade.
O Observatório dos Direitos do Cidadão conta com o apoio
da Fundação Ford e se beneficia também do apoio da EED ao
Instituto Pólis. A OXFAM contribui para este projeto no que diz
respeito à análise e ao monitoramento do orçamento público.
Através do Observatório dos Direitos do Cidadão colocamos à
disposição da sociedade paulistana, especialmente de suas representações coletivas e comunitárias, informações e análises que visam colaborar para uma atuação mais efetiva e propositiva de
suas lideranças na construção de um governo democrático e de
uma vida melhor.
4
PÓLIS
I N S T I T U T O D E E S T U D O S,
FORMAÇÃO E ASSESSORIA
EM POLÍTICAS SOCIAIS
Eduardo de Lima Caldas
5
CATALOGAÇÃO NA FONTE - PÓLIS/CENTRO DE DOCUMENTAÇÃO E INFORMAÇÃO
CALDAS, Eduardo de Lima
Apresentação e acompanhamento do orçamento público do município de
São Paulo no período recente. São Paulo, Instituto Pólis / PUC-SP, 2002.
44p. (Observatório dos Direitos do Cidadão: acompanhamento e análise das
políticas públicas da cidade de São Paulo, 6)
1. Políticas Públicas. 2. Orçamento Público. 3. Orçamento Participativo.
4. Orçamento Público da Cidade de São Paulo. 5. Participação Popular.
6. Avaliação de Gestão. I. Instituto Pólis. II. PUC-SP. III. Título. IV. Série.
Fonte: Vocabulário Pólis/CDI
Editoração Eletrônica: Renato Fabriga
Capa: Bamboo Studio
Produção Gráfica: Bamboo Studio
Fotolitos: Digilaser
Impressão: Gráfica Peres
6
Sumário
Introdução
9
10 Questões sobre o Orçamento no Município de São Paulo
13
1. O que é Orçamento Público?
13
2. O que são e quais são as principais receitas municipais?
14
3. O que é e quais são as principais
receitas próprias municipais?
17
4. O que são e quais são as principais
Receitas Transferidas para o Município?
19
5. O que são e quais são os Fundos Contábeis Municipais?
21
6. Como evoluiu a Receita Total do Município no período
1989-1992/ 1993-1996/ 1997-2000?
23
7. O que são Dívidas Municipais? Como é
composta a Dívida Municipal? Como compará-las?
24
8. Como são classificadas e organizadas as
despesas municipais?
29
9. Como evoluiu a Despesa Total do Município nos períodos
1989-1992/ 1993-1996/ 1997-2000/ e em que medida os
valores podem indicar as prioridades de governo?
32
10. Qual foi a evolução dos gastos públicos ao longo dos três
períodos? É possível observar qual gestão direcionou maior
volume de recursos para as áreas sociais?
34
Conclusão
41
Notas
42
7
8
Apresentação e Acompanhamento do
Orçamento Público do Município de
São Paulo no Período Recente
Introdução
O tema do orçamento público vem ganhando cada vez mais
espaço nas discussões acerca do controle das ações dos governos
pelo cidadão. Por estar relacionado à definição e implementação de políticas sociais, o orçamento é também um instrumento político e de negociação, por meio do qual sociedade civil e
governo discutem objetivos, metas e o montante de recursos
destinado às políticas voltadas à melhoria da qualidade de vida
da população. Portanto, o foco desta negociação é a distribuição da riqueza municipal. Tanto os valores orçados quantos os
valores efetivados indicam quem são os cidadãos responsáveis
pela origem dos recursos que financiarão as políticas públicas e
que segmentos sociais serão direta e indiretamente beneficiados
por estas políticas.
O orçamento público municipal não é uma mera listagem de
números e valores de significado apenas contábil, embora muitas
vezes seja apresentado numa forma técnica muito complexa, o
que dificulta o conhecimento e a apropriação do seu conteúdo
por parte de grupos organizados da sociedade. O acesso a essas
informações permite à população intervir na disputa por recursos voltados à melhoria das suas condições de vida. Quando as
reivindicações de um segmento da sociedade são publicamente
9
incorporadas ao orçamento, estas deixam de ser entendidas como
um favor e adquirem o caráter de direito.
Acompanhar o direcionamento de recursos e a efetivação das
políticas públicas é uma forma de garantir os direitos de cidadania e verificar o comprometimento das gestões públicas em reduzir as desigualdades sociais, ainda que essas gestões tenham pouca autonomia em fazer política redistributiva e nenhuma autonomia sobre as políticas macroeconômicas.
A elaboração do orçamento é uma prerrogativa do poder executivo, cabendo ao legislativo apreciá-lo, propor emendas e
aprová-lo. Seguindo a tradição autoritária brasileira, muitas administrações concebem o orçamento como uma caixa preta,
intransponível até mesmo para os seus secretários. No entanto,
com a democratização e o fortalecimento da sociedade civil há
um processo crescente de discussão pública do orçamento. Um
dos exemplos mais evidentes de discussão pública do orçamento
é o número de iniciativas de orçamento participativo, prática em
que se reparte com representantes da sociedade a decisão sobre
uma parcela dos investimentos. Isso às vezes tem gerado confronto com vereadores, pois desestabiliza o papel de “despachante”
das demandas populares, que eles têm desempenhado tradicionalmente no Brasil.
Para a elaboração do orçamento de 2002, o município de São
Paulo adotou o modelo de orçamento participativo nas áreas de
saúde e educação. A metodologia adotada está sendo amplamente revisada, com a inclusão de outras áreas temáticas.
Independente de contar ou não com a participação da população a elaboração do orçamento se dá conforme normas estabelecidas por lei. Desde a Constituição de 1988 esse processo prevê
o planejamento das ações públicas ao longo do mandato e os
recursos financeiros para a sua execução. Os instrumentos le10
gais previstos no sistema orçamentário são: O Plano Plurianual
(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA é um plano de trabalho que deve ser preparado no
primeiro semestre do mandato de governo e enviado à Câmara
Municipal para apreciação, discussão e votação até o dia 30 de
setembro. Esse plano deve ser votado até 31 de dezembro do
primeiro ano da gestão. O PPA tem vigência de 4 anos, o que
significa que ele vigora do segundo ano de mandato de determinado prefeito e se estende até o primeiro ano da gestão do seu
sucessor. No caso de São Paulo, a prefeita Marta Suplicy governou em 2001 de acordo com o Plano que orientou as ações do
governo anterior. Esse período de vigência do PPA busca garantir
as ações continuadas de diversos programas.
O PPA deve ser detalhado num plano de metas para cada ano.
É a chamada Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Esse instrumento define as normas para a elaboração do orçamento e estabelece metas compatíveis com o PPA para um ano.
A LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA)
do município. A LOA é o orçamento do município, isto é, a
previsão de receitas e a fixação de despesas de um ano, conforme
os objetivos e metas do PPA e da LDO. A peça orçamentária deve
ser enviada à Câmara Municipal até 30 de setembro e ser votada
até 31 de dezembro.
Até recentemente, o processo orçamentário obedecia apenas
a essas exigências. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada
em maio de 2000, estabeleceu novas normas para evitar o
desequilíbrio das contas públicas, ou seja, que os governos gastem mais do que arrecadam.
Essa lei gerou muita polêmica. Alguns valorizam-na alegando que ela contribui para acabar com o descontrole dos gastos
11
públicos. Outros criticam-na sob o argumento de que ela engessa
a administração, forçando os governos a pagar suas dívidas em
dia, muitas vezes em detrimento dos gastos sociais. Independente desses questionamentos, cabe destacar um aspecto positivo dessa lei: a exigência de maior transparência das contas
públicas. Para tanto, a lei prevê a produção e a ampla divulgação de um Relatório Resumido da Execução Orçamentária, que
é um balancete, feito a cada bimestre, contendo as principais
receitas e despesas, e do Relatório de Gestão Fiscal, um balancete
mais detalhado do orçamento feito a cada 4 meses. Esses relatórios devem ter uma versão simplificada, de modo a permitir o
acompanhamento orçamentário pela população. Além desses
instrumentos, a LRF abre espaços para a participação popular
em audiências públicas, a serem realizadas tanto pelo Executivo quanto pela Câmara Municipal, durante os processos de elaboração e de discussão da Lei Orçamentária Anual e da Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
O orçamento é, pois, uma peça de fundamental importância
na administração pública, constituindo-se no pano de fundo para
a análise e o controle das políticas desenvolvidas na cidade. Mais
do que isso, a luta pela garantia de direitos sociais e pela redução
das desigualdades passa pelo controle e pelas disputas orçamentárias. E para que a sociedade possa intervir nesse processo é importante compreender a estrutura do orçamento público e os itens
que o compõe. Esta publicação pretende contribuir para essa tarefa. Para tanto, apresenta conceitos básicos sobre o orçamento e
os valores referentes ao período 1989 - 2000, sem a pretensão de
analisar as políticas públicas desenvolvidas pelas diferentes gestões. A apresentação do orçamento desacompanhada da análise
das políticas serve para instigar a reflexão sobre a destinação dos
recursos públicos da cidade.
12
10 Questões sobre o Orçamento no
Município de São Paulo
1. O que é Orçamento Público?
O orçamento público é um instrumento (uma ferramenta) de
planejamento que expressa, por um lado, a projeção das receitas,
e por outro, autoriza limites de gastos nos projetos e atividades
propostos pelo poder executivo. Em sentido amplo, ele expressa
as prioridades da gestão e, enquanto tal, revela se as promessas de
campanha se efetivam no mandato. Cabe enfatizar que o orçamento é apenas autorizativo, ou seja, o governo não precisa cumprir tudo o que está previsto. Há inclusive um percentual do
orçamento que pode ser remanejado, ou seja, aplicado em um
item diferente daquele inicialmente definido. Esse percentual
varia ano a ano, sendo estabelecido por meio de negociação entre
o executivo e o legislativo. Nota-se uma tendência de que este
percentual seja menor quando a Câmara Municipal é, em sua
maioria, de oposição ao poder executivo. Para citar alguns exemplos, na gestão de Luiza Erundina, a margem de remanejamento
anual foi de 5%, enquanto no governo Maluf - Pitta, as margens
foram de 15%. Já no orçamento de 2001 e 2002, no governo
Marta Suplicy, foi aprovado um percentual de remanejamento
da ordem de 12%.
O orçamento público é muito parecido com o orçamento familiar ou orçamento doméstico. No orçamento público projetam-se receitas e limitam-se despesas para o ano seguinte. A entrada de recursos e a execução dos gastos é acompanhada e descrita em relatórios bimestrais.
Em casa, as famílias também projetam as entradas de recursos
13
– salários, pensões, aposentadorias, “bicos”, dentre outras. Também controlam os gastos referentes à alimentação, moradia (aluguel, água, luz, gás e IPTU), saúde (farmácia e médico), educação (material escolar) e ao transporte.1
Os orçamentos domésticos e públicos parecem muito diferentes, mas, na verdade, se relacionam fortemente, uma vez que
a determinação dos gastos públicos pode redirecionar o orçamento de cada família, no interior de cada município. Se no
âmbito municipal são garantidos os direitos dos cidadãos em
termos de educação, saúde, habitação, dentre outros, e se a administração pública municipal presta bons serviços garantindo
a efetivação dos referidos direitos, os cidadãos e as famílias podem reduzir o volume de recursos gastos em seus orçamentos
familiares nos itens educação, saúde e moradia, por exemplo, e
incluir ou aumentar itens referentes a cultura (cinema, teatro,
dentre outros), jornais, revistas, livros, e lazer (parques de diversões e viagens).
2. O que são e quais são as principais receitas
municipais?
Receitas municipais são as fontes de recursos dos municípios.
As principais fontes são as receitas tributárias e as transferências
de outros níveis de governo. Esses dois itens compõem as chamadas receitas correntes2.
Em casa, as fontes de recursos de uma família podem ser os
salários, a aposentadoria, uma pensão, rendimentos financeiros
da caderneta de poupança, dentre outras.
As receitas tributárias municipais são aquelas que advém da
cobrança de impostos, taxas e contribuição de melhoria. Além
das receitas tributárias, o município também tem outras receitas
14
próprias, como aquelas advindas de atividades industriais, serviços, agropecuárias, ou então, aquelas receitas que provém de aplicações financeiras.
As transferências, por sua vez, podem ser as constitucionais
(garantidas na Constituição, como os 25% do Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços ou o Fundo de Participação dos Municípios), ou aquelas advindas de convênios ou vinculadas à participação do município em algum programa federal
ou estadual (Fundef, Merenda, SUS, dentre outros).
No orçamento de São Paulo, para 2002, por exemplo, está
prevista uma receita total de R$9.580.000.000,00, o que
eqüivale a R$ 912,38 per capita, por ano, ou ainda R$76,00
per capita, por mês. Tomando como referência o segundo ano
da gestão anterior (1998), verifica-se uma redução de R$103,38
per capita, por ano.
Da receita total em 2002, R$5,6 bilhões são referentes às
receitas próprias e R$3,5 bilhões referem-se a receitas transferidas, principalmente de outras instâncias de governo.
As receitas próprias orçadas representam, portanto, quase
60% das receitas totais. Pode-se dizer, portanto, que a maior
parte do funcionamento da “máquina municipal” e a implementação das políticas públicas serão financiadas com recursos da população do próprio município. Isso quer dizer que
de cada R$10,00 gerados para financiar os gastos municipais,
aproximadamente R$6,00 terão sua origem no próprio município de São Paulo.
As transferências de outras instâncias de governo (Federal e
Estadual) representarão, de acordo com valores estimados no orçamento de 2002, quase 30% da arrecadação total, sendo que a
maior parte desses recursos é a transferência da quota-parte do
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).
15
ITENS DA RECEITA
RECEITAS CORRENTES
Receitas próprias: Total R$
IPTU
ISS
ITBI
Taxas e Contribuições
Outras Receitas Próprias
Transferências: Total R$
Estaduais (ICMS, IPVA e outras)
Da União (FPM e outros)
Outras Transferências Correntes
Outras receitas correntes: Total R$
RECEITAS DE CAPITAL
TOTA L
VALORES (2002)
9.188.449.000,00
5.615.100.000,00
1.893.752.000,00
1.931.916.000,00
277.993.000,00
137.212.000,00
1.374.227.000,00
3.573.349.000,00
2.587.991.000,00
408.281.000,00
577.077.000,00
391.551.000,00
9.580.000.000,00
(%)
95,91
58,61
19,77
20,17
2,90
1,43
14,34
37,30
27,01
4,26
6,02
4,09
100
Visualizando melhor a composição das receitas correntes previstas para 2002, temos o seguinte:
Receita Municipal Orçada, para 2002, segundo
Principais Itens
39%
61%
16
Receitas Próprias
Transf. Correntes
3. O que é e quais são as principais receitas
próprias municipais?
As receitas próprias municipais são aquelas que advém do esforço próprio do município3. As principais receitas próprias do
município de São Paulo são as receitas tributárias.
Em casa, para os orçamentos familiares, as receitas próprias
são aquelas que resultam do esforço de todos os familiares.
Geralmente, as receitas próprias de uma família são os salários
e os “bicos”.
As receitas tributárias são aquelas advindas do poder do
Estado de cobrar tributos 4 – impostos, taxas e contribuição
de melhoria. Os impostos 5 cobrados no município são o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU),
cobrado anualmente pela propriedade urbana, como por
exemplo, terrenos e construções; o Imposto Sobre Serviços
de qualquer natureza (ISS), pago por todo comerciante, profissional liberal e autônomo; e o Imposto sobre Transmissão
de Bens Imóveis – Inter Vivos (ITBI), cobrado sobre as vendas de imóveis.
Em 2000, os impostos, principal item da arrecadação própria do município, representaram, aproximadamente, 39% da
arrecadação total do município de São Paulo. Em 2001, os
impostos representaram, aproximadamente, 40% da arrecadação. Para 2002, estão previstas as seguintes arrecadações
próprias: R$4,6 bilhões de receitas tributárias; e R$1 bilhão
de outras receitas próprias. Apenas como comparação, em
2002, prevê-se que os impostos representarão aproximadamente 43% da arrecadação total.
17
Receitas próprias orçadas, para 2002, segundo
categorias de receitas (Em R$ Bilhões)
5,00
4,60
2,50
1,00
0,00
Receitas tributárias
Outras receitas próprias
A previsão de arrecadação de tributos para 2002 é a seguinte:
R$1,89 bilhões de IPTU; R$1,93 bilhões de ISS; R$278 milhões de ITBI; R$136 milhões de Taxas; R$1,1 milhão de Contribuição de Melhoria; R$351 milhões de Outras Arrecadações.
Deve-se ressaltar que a implantação, em 2002, do IPTU progressivo teve um impacto positivo na arrecadação do tributo, resultando em aumento de 38% em relação ao montante arrecadado
no ano anterior. Além do aumento de arrecadação, o IPTU progressivo permitiu uma redistribuição da carga tributária, fazendo
com que os proprietários de imóveis maiores e mais bem localizados paguem mais tributos que proprietários de imóveis menores e
localizados em zonas menos nobres do município de São Paulo.
Receitas tributárias orçadas, para 2002,
segundo categorias (Em R$ Milhões)
2.500,00
2.000,00
1.890,00
1.930,00
1.500,00
1.000,00
278,00
500,00
351,00
136,00
0,00
IPTU
18
ISS
ITBI
Taxas
1,00
Contribuição
Outras
de Melhoria arrecadações
O quadro que segue apresenta uma projeção de arrecadação
dos seis itens que compõem a receita tributária municipal para
2002: Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU), Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS),
Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis Inter-Vivos (ITBI),
Taxas, Contribuição de Melhoria e outros itens.
Receitas tributárias orçadas, para 2002,
segundo categorias
ITBI
6%
I S12345678901234567
S
12345678901234567
12345678901234567
4 2 12345678901234567
%
12345678901234567
12345678901234567
12345678901234567
12345678901234567
1234567890123
12345678901234567
1234567890123
12345678901234567
1234567890123
12345678901234567
1234567890123
12345678901234567
1234567890123
1234567890123
12345678901234567
12345678901234567
12345678901234567
12345678901234567
IPTU
41%
Ta x a s
3%
Contribuição
de Melhoria
0,02%
Outras
arrecadações
8%
4. O que são e quais são as principais
Receitas Transferidas para o Município?
As transferências intergovernamentais são todos os recursos municipais que advém de outras esferas de governo: estadual e federal.
Comparando com o orçamento familiar, podemos dizer que
as transferências eqüivalem à pensão de um parente falecido; a
um rateio da caderneta de poupança da mãe distribuída entre os
filhos, a aposentadoria, dentre outras.
Nos municípios, em geral, as principais transferências são o
Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a Quota-Parte do
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (Quota-Par19
te ICMS), o Imposto sobre Produtos Industrializados incidente
sobre produtos Exportáveis (IPI-Exp), os recursos do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), os recursos de Convênio do
Sistema Único de Saúde (SUS).
Em São Paulo, desde 1989, as transferências intergovernamentais representaram mais de 30% da arrecadação total do município. Esse percentual não inclui as transferências de capital (inclusas nas receitas de capital) 6. Para 2002, estão previstas transferências da ordem de R$3,5 bilhões (são transferências constitucionais e negociadas, inclusas nas receitas correntes), distribuídas do seguinte modo: R$2,6 bilhões provenientes de transferências estaduais; R$400 milhões de transferências da União; e
R$500 milhões de outras transferências que não são de origem
governamental. É importante ressaltar que a totalidade dessas
transferências não governamentais é constituída por doações particulares ao Fundo Municipal dos Direitos das Crianças e Adolescentes. Deve-se observar que é a primeira vez que ocorre esse
tipo de doação em São Paulo, muito provavelmente em conseqüência de propaganda institucional veiculada na televisão e nos
principais jornais da capital.
Transferências orçadas, para 2002, segundo
categorias de receitas (Em R$ Bilhões)
3,00
2,50
2,60
2,00
1,50
1,00
0,50
0,40
0,50
Da União
Outras transferências
0,00
Do Estado
20
5. O que são e quais são os Fundos Contábeis
Municipais?
Os Fundos Contábeis são contas específicas, definidas por lei,
para as quais é direcionado volume de recursos geralmente vinculados a algum tipo de atividade. Os fundos contábeis são importantes
na medida em que facilitam o controle social sobre determinados
programas governamentais. Eles são como caderneta de poupança,
ou a separação de dinheiro feita para uma determinada finalidade.
Por isso, é fundamental que se fiscalize e se preste muita atenção ao
uso dos recursos que compõem os fundos. Alguns fundos são vinculados a existência de Conselhos Paritários, compostos por membros
do governo e da sociedade civil, que têm entre as suas atribuições a
fiscalização destes recursos. Alguns conselhos possuem caráter deliberativo, ou seja, decidem tanto sobre a política pública para a qual
o recurso está destinado, quanto sobre o destino do referido recurso.
No município de São Paulo, os Fundos Municipais foram negligenciados nas duas últimas gestões. Para o Fundo Municipal
de Turismo, por exemplo, criado em 1992, com a finalidade de
captar recursos para o Plano Turístico Municipal, não houve movimentação de dinheiro (entrada e saída de recursos da conta)
nos anos de 1995, 1998 e 2000.
O Fundo Municipal de Habitação é composto por recursos orçamentários, para o qual são direcionados recursos para mutirão, casas
populares e urbanização de favelas. Nas gestões de Paulo Maluf e Celso Pitta movimentou volume de recursos muito inferiores aos previstos nos orçamentos: em 1995, apenas 27% do orçado; 1999, 26%.
No caso do projeto Cingapura, atual PROVER, sua implementação
se dá pela composição de duas fontes: o orçamento do município e
recursos provenientes do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID). Durante gestões Maluf e Pitta, e também na atual gestão de
21
Marta Suplicy, os recursos destinados ao programa – 60% do BID e
40% da prefeitura – não compõem o montante do Fundo Municipal
de Habitação. Observar e acompanhar os aportes de recursos feitos
nos Fundos e em rubricas específicas é uma maneira de perceber que
tipo de prioridade a prefeitura dá a determinada política.
Para o recebimento do recurso do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE) destinado à merenda escolar, há
necessidade de existência de um conselho de acompanhamento.
Esse Conselho deveria pressionar o governo municipal a depositar
nesse mesmo fundo os demais recursos destinados a merenda escolar, advindos da esfera estadual, de doações e do próprio município. Isso ampliaria o controle social sobre o uso das verbas que
possibilitam o desenvolvimento desse importante programa.
Enfim, a existência de fundos municipais facilita o acompanhamento das políticas públicas.
Dada a importância dos referidos fundos, é de fundamental importância que os conselhos deliberativos lutem para que os gestores
municipais direcionem para os referidos fundos não apenas os recursos
transferidos de outras instâncias de governo e vinculados a eles, mas
também os recursos do município. Nessa medida, os fundos devem
conter tanto recursos transferidos quanto recursos do município. Desse
modo, é possível verificar qual a participação relativa de cada ente
governamental no financiamento de determinada política pública.
Para 2002, estão previstos no orçamento da Prefeitura de São
Paulo a seguinte movimentação de recursos, nos fundos municipais:
• Fundo Municipal de Saúde (FUMDES), com despesas fixadas em: R$1.362.446.000,00.
• Fundo Especial de Promoção de Atividades Culturais
(FEPAC), com despesas fixadas em: R$1.400.000,00.
• Fundo Municipal de Turismo (FUTUR), com despesas fixadas em: R$300.000,00.
22
• Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
(FUNCAD), com despesas fixadas em: R$20.000.000,00.
• Fundo Municipal do Sistema dos Corredores Segregados
Exclusivos para o Tráfego de Ônibus (FUNCOR), com despesas fixadas em: R$33.305.000,00.
• Fundo Municipal de Habitação (FMH-COHAB), com despesas fixadas em: R$95.260.242,00.
• Fundo Municipal do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (FEMA), com despesas fixadas em: R$6.815.754,00.
• Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS), com despesas fixadas em: R$20.000.000,00.
• TOTAL DE DESPESAS FIXADAS PARA OS FUNDOS:
R$1.539.526.996,00.
6. Como evoluiu a Receita Total do Município
no período 1989-1992/ 1993-1996/ 1997-2000?
A receita mostra, grosso modo, a parcela de contribuição do
município, do Estado e da União, no financiamento das políticas
públicas executadas no município. Comparando com o orçamento
doméstico, seria a parcela de contribuição de cada membro da
família no financiamento dos gastos da casa.
É interessante observar a composição das receitas municipais ao
longo da última década. Deve-se ressaltar que não se trata de uma
análise comparativa entre os períodos, mas simplesmente uma descrição da composição das receitas nas diferentes gestões. Uma análise comparativa demandaria deflacionamento dos valores, num
período de alta inflação. No caso em questão, há outro inconveniente, que é a conversão de moedas até o Real, além das atualizações
diárias da URV (unidade real de valor), vigentes em 1994. Portanto, diante das dificuldades de fazer as análises comparativas entre
23
os períodos 1989-2000, preferimos, inicialmente, realizar uma
análise da composição da receita de cada uma das gestões.
No período da gestão de Luiza Erundina, entre 1989-1992,
as principais receitas municipais foram as transferências intergovernamentais (32%), seguidas pelas receitas tributárias (29%).
Apesar de uma certa dependência das transferências, o município de São Paulo é um dos municípios do país que mais possui
condição de gerar receitas próprias.
No período 1993-1996, correspondente à gestão Maluf, a Prefeitura Municipal de São Paulo obteve, em média, 32% de sua receita advinda
de transferências intergovernamentais; 28% advindas de receitas tributárias; 16% de outras receitas de capital, e 15% de operações de crédito.
Deve-se observar que operações de crédito são captações de recursos que
servem para atender desequilíbrios orçamentários, ou ainda, para financiar empreendimentos públicos e que implicam em dívida. Em 1995,
por exemplo, 28% do total arrecadado vieram de operações de crédito,
22% de transferências da Quota-Parte do ICMS, 16% de arrecadação
do IPTU e 7% de arrecadação de taxas.
No período de Celso Pitta, entre 1997-2000, em média, 43%
das Receitas Municipais vieram de arrecadação própria, 36% de
transferências e 11% de operações de crédito. Em 1999, 22% do
total arrecadado vieram de transferência da Quota-Parte do ICMS,
21% do ISS, e 19% do IPTU.
7. O que são Dívidas Municipais? Como é composta
a Dívida Municipal? Como compará-las?
A dívida pública do Município de São Paulo, em conjunto
com a Lei de Responsabilidade Fiscal e com o comportamento
das receitas, exerce influência determinante na elaboração e execução do orçamento municipal. Por esse motivo se justifica ob24
servar o comportamento da dívida ao longo do tempo e verificar
os termos de seu refinanciamento.
A dívida pública municipal se divide em duas partes:
A dívida de curto prazo, denominada dívida flutuante ou
passivo financeiro, cujo pagamento independe de autorização
orçamentária. Quando paga, é classificada, no orçamento, em
despesas “extra-orçamentárias”.
Essa dívida flutuante ou de curto prazo é comparável, em termos de orçamento familiar, com a dívida que se tem na padaria
ou na venda. São aquelas dívidas de caderneta, para as quais o
não pagamento implica na interrupção do fornecimento. Assim
como a dívida na padaria implica na suspensão do fornecimento
de pão e leite, a dívida de curto prazo no município implica no
cancelamento e na interrupção de fornecimento dos produtos de
consumo mais imediato.
A dívida de longo prazo, chamada dívida fundada ou passivo
permanente, por sua vez, compreende os compromissos internos e
externos com prazo de pagamento superior a 12 meses e outras dívidas que dependem de autorização legislativa para sua amortização
ou resgate. Essa dívida também é comparável a qualquer dívida de
longo prazo em termos familiares: ela se parece com o financiamento da casa própria, ou o consórcio para compra do carro.
O governo de Luiza Erundina iniciou a gestão com as contas de curto prazo, que representavam aproximadamente 16%
da dívida total do município, atrasadas em pelo menos seis
meses. Entregou a gestão sem atrasos e com uma dívida de
curto prazo que representava aproximadamente 10% das dívidas totais. Isso é representativo de uma gestão de caixa eficiente. Deve-se dizer que, se for utilizado o ano de 1988 como
base para uma análise histórica da dívida, atualizada de acordo com o IGP-DI apurado pela FGV, o passivo financeiro
25
municipal (dívida de curto prazo), entre 1989 e 1992, foi
reduzido a, aproximadamente, 2/3 do valor original. A gestão
da dívida de curto prazo é crucial para restabelecer a confiança dos fornecedores e para reduzir o valor dos preços contratados, já que muitos fornecedores elevam seus preços já prevendo uma demora no pagamento.
A gestão Maluf, ao contrário da gestão Erundina, mais que
dobrou as dívidas de curto prazo. Os dados mostram que esta
atingiu seu ápice em 1999, na gestão Pitta, quando estava
majorada em 225% em relação a 1988.
As dívidas de longo prazo incluem as dívidas internas (contraídas com credores nacionais) e externas (contraídas com credores internacionais). Neste caso, observa-se uma tendência de
redução da dívida externa e um aumento brutal da dívida de
interna. A dívida interna aumentou em mais de 600% ao longo
desse período (1988-2000). No governo Maluf, a dívida interna
aumentou 225% em relação ao início de sua gestão, saltando de
2,6 bilhões para 8,4 bilhões.
O governo Erundina entregou as dívidas de longo prazo
com um aumento de 13% em relação ao ano de 1988. No
último ano do governo Maluf, essa dívida havia aumentado
em aproximadamente 117% em relação ao início de sua gestão, e 150% em relação a 1988. O ápice foi o ano 2000, já na
gestão Pitta, quando a dívida de longo prazo alcançou o valor
de R$16.593.078.430,45, ou seja, mais de 290% acima dos
valores encontrados em 1988, em termos reais.
26
Receita Total e Dívida Total do Município de São Paulo, por ano
(1989-2000)
Ano
Receita Total
Dívida Total
Relação
(Nominal)
(Nominal)
Dívida/Receita
Elasticidade
1989
7.513.146.952,82
17.001.991.651,61
2,26
1,80
1990
242.540.537.023,88
304.265.561.917,39
1,25
0,97
1991
1.308.723.290.272,46
1.694.648.887.716,03
1,29
0,74
1992
13.963.190.701.392,20
24.336.003.688.114,20
1,74
0,59
1993
252.403.333.000,00
745.844.976.738,91
2,95
1,41
1994
2.527.322.653,44
5.307.582.259,79
2,10
1,94
1995
6.151.265.745,71
6.650.815.900,05
1,08
0,81
1996
6.326.310.803,83
8.455.334.181,14
1,34
0,89
1997
6.933.943.213,88
10.362.704.385,50
1,49
0,90
1998
7.709.756.411,06
12.774.166.928,96
1,66
0,68
1999
6.691.114.176,62
16.196.837.720,12
2,42
1,10
2000
7.914.560.075,12
17.449.513.675,82
2,20
-
Dois indicadores são importantes para analisar as dívidas públicas municipais: a relação dívida/receita, e a elasticidade, conceito que expressa a variação da arrecadação, dividido pela variação da dívida. Os valores apresentados na coluna da elasticidade,
quando maiores que um, indicam que, ainda que tenha havido
um aumento de arrecadação, o esforço de arrecadar foi proporcionalmente menor que o aumento da dívida, ou seja, para cada
ponto percentual de aumento da arrecadação, houve um aumento proporcionalmente maior em termos de dívida.
Para a gestão Erundina, nota-se que a relação dívida/receita
foi reduzida, e o esforço de arrecadar foi maior que o aumento da
dívida, ou seja, verifica-se, por um lado, um esforço em saldar
dívidas anteriores e, por outro, um esforço em reduzir o volume
de dívidas contratadas.
No final de 2000, a dívida total do município de São Paulo
representava mais de dois orçamentos inteiros. A renegociação de
parcela dessa dívida com o governo federal, em maio de 2000,
27
tem um forte impacto no orçamento de 2001, uma vez que reduz o volume de recursos destinados ao financiamento de políticas públicas e o redireciona para saldar o passivo descoberto.
No acordo firmado em maio de 2000, a Prefeitura Municipal
de São Paulo conseguiu refinanciar R$10,5 bilhões dos aproximadamente R$17 bilhões totais, por um prazo de 360 meses, ou
seja, 30 anos, acrescidos de atualização monetária pela variação
do IGP-DI e juros de 6% ao ano. O limite de receita destinada
ao pagamento da dívida, de acordo com a Resolução do Senado
78/98 é 13% da Receita Líquida Total. No caso de descumprimento do contrato, o limite salta para 17%.
Trata-se de acordo firmado no contexto de novas normas com
o explícito objetivo de reduzir as dívidas dos municípios e dos
Estados, e alcançar um maior equilíbrio fiscal. Isso, sem dúvidas,
tem impactos diferentes nos distintos municípios.
No caso de São Paulo, a obrigação de destinar 13% do orçamento para o pagamento das dívidas implica na redução da capacidade de realizar políticas sociais, num momento em que as carências da cidade são consideráveis, tanto em termos de manutenção dos equipamentos públicos, quanto em termos de prestação de serviços à população.
Dívida pública municipal, segundo categorias,
por gestão (Em R$ Bilhões)
70,00
58
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
2,51234
2,5
1234
Luiza Erundina
28
123
123 Restos a
123
17
10,00
0,00
Passivo
financeiro
35
pagar
3,2
1234
2,8
1234
1234
Paulo Maluf
8,0 6,0
1234
1234
1234
Celso Pitta
Passivo
permanente
8. Como são classificadas e organizadas as
despesas municipais?
As despesas municipais, assim como as dívidas e as receitas,
também são comparáveis com as despesas familiares.
No orçamento familiar, as despesas podem ser organizadas de
diversas formas diferentes: gastos por membros da família (pai,
mãe, filho mais velho, dentre outros); os gastos também podem
ser organizados por categoria (alimentação, habitação, vestuário,
transporte, dentre outros); ou ainda pode ser feita uma combinação das duas formas expostas acima. Também é possível abrir
as categorias em subcategorias como aluguel, manutenção do
imóvel, condomínio, dentre outros, para o caso de habitação.
Do lado das despesas públicas, as secretarias estão autorizadas7 a gastar os seguintes montantes de recursos:
Despesas Municipais Orçadas, para 2002,
segundo Órgãos de Governo
Órgãos
Câmara Municipal
Tribunal de Contas
Gabinete do Prefeito
Secretaria Municipal de Planejamento
Secretaria Municipal da Administração
Secretaria das Finanças
Secretaria dos Negócios Jurídicos
Secretaria de Vias Públicas
Secretaria de Serviços e Obras
Encargos Gerais do Município
Secretaria Municipal de Comunicação e Informação Social
Secretaria Municipal de Relações Internacionais
Ouvidoria Geral do Município de São Paulo
Créditos Adicionais Especiais
Reserva de Contingência
Subtotal
Valores
203.296.000,00
75.100.000,00
114.739.900,00
10.510.500,00
48.795.000,00
96.991.000,00
71.835.000,00
328.045.000,00
509.242.200,00
2.807.386.040,00
42.260.000,00
1.821.000,00
1.260.000,00
0,00
171.260,00
4.311.452.900,00
29
continuação
Secretaria
Subtotal
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Subtotal
TOTA L
das Administrações Regionais
da Habitação e Desenvolvimento Urbano
Municipal de Educação
Municipal da Saúde
Municipal de Esporte, Lazer e Recreação
Municipal de Transporte
Municipal de Assistência Social
Municipal de Cultura
Municipal de Abastecimento
Municipal do Verde e do Meio Ambiente
do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade
443.252.000,00
443.252.000,00
240.159.000,00
1.765.426.900,00
1.362.446.000,00
67.977.000,00
648.717.400,00
181.428.000,00
109.430.000,00
201.188.000,00
62.296.800,00
186.226.000,00
4.825.295.100,00
9.580.000.000,00
Os principais gastos orçados são Encargos Gerais do Município, onde, dentre outros itens, se encontra a dívida pública municipal. As outras duas secretarias com volumes expressivos de
recursos são a Secretaria de Educação e de Saúde, ambas com
recursos vinculados. Seguem as Secretarias de Transportes, Serviços e Obras e Implementação das Subprefeituras8 .
Dividindo arbitrariamente as secretarias em secretarias sociais, secretarias meio, e a Secretaria de Descentralização e Implantação das Subprefeituras, que apesar de ser uma secretaria
meio, possui um volume expressivo de recursos para a “zeladoria” do município (limpeza de bueiros, poda de árvores, etc.),
nota-se que a maior parte dos gastos está concentrada nas secretarias sociais.
30
Despesas municipais orçadas, para 2002, segundo órgãos
(Em R$ Bilhões)
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
4,83
4,31
0,44
Órgãos (meio)
Regionais
Órgãos (sociais)
No orçamento público municipal, as despesas também são organizadas e classificadas em formas diferentes. As despesas municipais
podem ser organizadas de, pelo menos, três formas diferentes: segundo secretarias ou órgãos de governo, tal qual apresentado na tabela; segundo funções9 de governo; também podem ser organizadas
em principais itens: material de consumo, serviços de terceiros, equipamentos e material permanente, dentre outros. Quanto às funções
de governo, elas compreendem as atribuições programáticas, como a
atribuição de educação que pode ser exercida por várias secretarias
como educação ambiental pela Secretaria do Verde e Meio Ambiente, educação de trânsito pela Secretaria de Transportes, dentre outras), e nesse caso se abrem em programas e subprogramas, que por
sua vez se dividem em projetos e atividades.
Uma possibilidade para acompanhar os gastos públicos municipais, é observar os gastos orçados e empenhados por secretaria. Um
segundo passo, é verificar no interior de cada secretaria, as funções
de governo compreendidas. Muito provavelmente haverá várias funções de governo que se repetirão no interior de várias secretarias,
como a função administração ou educação, dentre outras.
No caso específico de São Paulo, também é possível acompanhar os gastos por Administração Regional. E, no interior de
cada regional é possível verificar a alocação de recursos de cada
secretaria e de cada função de governo, o que significa uma possibilidade a mais de controle do governo pela sociedade.
31
9. Como evoluiu a Despesa Total do Município
nos períodos 1989-1992/ 1993-1996/ 19972000/ e em que medida os valores podem
indicar as prioridades de governo?
Para a análise da evolução das despesas é importante ressaltar
que existem itens, cujo percentual é definido segundo a Constituição Federal e a Lei Orgânica do Município. Este é o caso, por
exemplo, da área de educação, cujo percentual determinado pela
Lei Orgânica do Município de São Paulo é de 30%. Já a saúde,
segundo a Emenda Constitucional nº 29, deve atingir, até o ano
de 2004, o percentual de 15% da receita disponível, que exclui
alguns dos itens da despesa municipal. Embora não seja objeto
desta análise, é importante considerar ainda que estes percentuais
obedecem a critérios de base de cálculo nem sempre iguais.
Em termos de secretarias, os principais gastos, para o período
da gestão de Luiza Erundina (1989-1992) foram: secretaria municipal de saúde, com 13,35%; secretaria de transportes, com
12,45%. Além dessas duas secretarias, os orçamentos municipais
apresentam um gasto denominado Encargos Gerais do Município,
que incluem as dívidas municipais. Para o período 1989-1992, os
Encargos Gerais representaram, na média, 22% dos gastos.
Saúde, transporte e Encargos Gerais representaram, em média, aproximadamente 50% das despesas municipais entre 19891992. Ainda neste período, chama atenção o fato de que a secretaria de vias públicas consumiu, em média, 9,17% dos recursos.
Esse percentual é relativamente baixo quando comparado com a
participação do mesmo item nas próximas administrações.
No período 1993-1996, correspondente à gestão de Paulo
Maluf, as secretarias que mais gastaram foram: vias públicas
(16,15%), transportes (14,83%), e saúde (12,72%). No en32
tanto, o gasto principal outra vez foi em Encargos Gerais do
município (16,59%).
Ao compararmos a composição das despesas nas gestões
Erundina e Maluf percebemos, em primeira mão, duas coisas:
1. A inversão de prioridades no governo Maluf que, embora
tivesse mantido em patamares elevados os gastos com saúde e transporte, preferiu gastar com vias públicas;
2. A análise orçamentária é limitada e só nos permite observar
as prioridades de cada governo, embora não nos permita
avaliar as políticas praticadas pelos mesmos, como vemos a
seguir:
• Tanto Maluf quanto Erundina gastaram relativamente bastante com saúde, no entanto, os “grandes números” do orçamento não permitem dizer quais gastos foram melhores,
mais eficientes e melhor atenderam aos diferentes bairros
de São Paulo;
• Os “grandes números orçamentários” não nos permitem
avaliar os gastos com vias públicas, por exemplo. Acompanhando as notícias da época, sabemos que os gastos foram
direcionados para a construção de túneis que não necessariamente atendem ou beneficiam a maior parte do território paulistano e tampouco a população que mora nas áreas
mais afastadas. Além disso, as notícias da época apontam
para suspeitas com relação a qualidade dos gastos e a possibilidade de superfaturamento das licitações. Essa avaliação
qualitativa, no entanto, não pode ser feita examinando apenas os “grandes números” do orçamento.
Desse modo, é importante observar que o orçamento, de fato,
é apenas a porta de entrada para o acompanhamento e avaliação
de políticas públicas. No caso específico das vias públicas, o que
se percebe é que a referida secretaria foi prioritária frente a tantas
33
outras, no governo Maluf. Também seria possível fazer um estudo comparado. No entanto, mais importante que a constatação
da prioridade ou do estudo comparado, é qualificar o tipo de
gasto. A qualificação do gasto não faz parte do escopo desse trabalho, mas ainda assim é importante chamar a atenção para isso.
Mesmo os gastos da Secretaria de Vias Públicas poderiam ter servido para, de algum modo, reduzir desigualdades ou facilitar o
acesso aos bairros mais distantes do centro da cidade. No caso da
Secretaria de Vias Públicas, as obras mais divulgadas e denunciadas foram os “túneis do Maluf ”.
No período de Celso Pitta (1997-2000), as secretarias que
mais gastaram foram: saúde (11,23%); transportes (8,87%); e
administração regional (8,19%). No entanto, o principal item
de gasto foi para o pagamento de dívida que está inserido no
Encargos Gerais (32,69%).
10. Qual foi a evolução dos gastos públicos ao
longo dos três períodos? É possível observar
qual gestão direcionou maior volume de
recursos para as áreas sociais?
Para comparar valores ao longo do tempo há que se buscar
inicialmente um mínimo denominador comum entre os mesmos, ou seja, há que se procurar uma mesma base de comparação. Aí começam os problemas. O primeiro deles, é escolher o
Índice de Preços para deflacionar os valores, ou seja, para transformar os valores nominais de cada orçamento em valores reais
(para um ano base). O indicador escolhido foi o IGP-DI (Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna). O ano base, por
sua vez, foi 2000. Os valores, portanto, foram todos atualizados
para dezembro de 2000.
34
Uma vez atualizados os valores, convertemos as moedas para
Reais (R$) e assumimos possibilidades de erros em decorrência
das conversões da Unidade Real de Valor (URV) – valores
atualizados diariamente em 1994 – mas que a contabilidade
pública não incorporou.
Finalmente, em decorrência da quantidade de informações,
resolvemos organizar os dados por gestão (média dos quatro anos
de cada gestão). Apesar de acreditarmos que ao longo da gestão
haja uma lógica interna que determina os gastos, na qual em
anos eleitorais os gastos acabam sendo maiores que no primeiro
ano de gestão (geralmente ano em que se ajustam as contas),
estamos trabalhando com a média de quatro anos, sem prejuízo
de nossa análise.
Ao olhar os “grandes números” das receitas, percebemos que
houve um aumento da receita total na ordem de 250% da gestão
Erundina para a gestão Maluf, e uma queda da ordem de 13%
desta última para a gestão Pitta. Este comportamento de aumento e queda foi generalizado, ou seja, tanto para as receitas tributárias quanto para as transferências. A receita tributária, por exemplo, sofreu um aumento da ordem de 317% no primeiro período
e uma queda de 11% no segundo.
35
0
Luiza Erundina
5000
Paulo Maluf
10000
Celso Pitta
15000
4
433221
1
4
433221
1
Industrial
21
21
21
20000
554
32
1
54
43
32
21
1
554
43
32
21
1
4
43
32
21
1
4
43
32
21
1
25000
443322111
4433221
9876543210987654321
9876543210987654321
332
10
98
76
54
32
10
98
76
54
32
1
392
281
10
09
98
87
76
65
54
43
32
21
10
09
98
87
76
65
54
43
32
211
39
2817
121
70669558447336522411300299188077966875564453342
231
11009988776655443322110099887766554
433221
1
11009988776655443322110099887766554433221
1
44332211009988776655443322110099887
76
65
54
43
32
21
1
44332211009988776655443322110099887
76
65
54
43
32
21
432109876543210987654321
1
8877665544332211
8877665544332211
009
98
87
76
65
54
43
32
21
1
009
98
87
76
65
54
43
32
21
1
998877665544332211
998877665544332211
000999888777666555444333222111
0987654321
665544332211
654321
887
76
65
54
43
32
21
1
886775664553442331221
1
666555444333222111
77665544332211
77665544332211
36
Evolução das Receitas Médias por Gestão - 1989-2000
(Em R$ Milhões)
30000
Receitas Correntes
Tributária
Patrimonial
Serviços
Transferências
Intergovernamentais
Outras Receitas Correntes
Receitas de Capital
Operações de Crédito
O aumento ocorrido no primeiro período é conseqüência,
dentre outros motivos, das mudanças da legislação acontecidas
ainda no governo Erundina e do aumento das atividades econômicas com impacto sobre o Imposto sobre Serviços (ISS). A queda, no período subseqüente pode ser resultado de um crescimento menos acelerado das atividades econômicas por um lado (ISS),
e da falta de correção e desatualização da Planta Genérica de Valores, base para o cálculo do IPTU.
Do ponto de vista da despesa, é possível agregar os “grandes
números” e analisá-los em dois blocos: o primeiro, com valores
organizados segundo funções de governo, e o segundo, segundo
secretarias.
Segundo funções de governo, numa fase inicial, podemos comparar a evolução das despesas “meio” com as despesas “fins” em
cada gestão.
As despesas que estamos chamando de meios, são aquelas compreendidas nas funções de governo Legislativo, Judiciário, Administração e Planejamento, Comunicação e Defesa Nacional e Segurança Pública.
As despesas fins são as demais: saúde, educação, assistência e
previdência sociais, dentre outras.
As despesas totais – fins e meios – aumentaram aproximadamente 250% do primeiro período (Erundina) para o segundo
(Maluf ), sendo que para o mesmo período, os gastos fins aumentaram 397% e os gastos meios aumentaram em 230%.
Outra observação pertinente com relação aos gastos, é que no
período Erundina, os gastos meios representavam 16,5% dos
gastos totais; e no segundo período, a participação dos gastos
meios representavam aproximadamente 25% do orçamento. Na
gestão Maluf, portanto, de cada R$4,00 gastos, R$1,00 ia para
o que denominamos gastos meios.
37
Em outras palavras, pode-se dizer que a gestão Erundina deu
prioridade aos gastos nas áreas fins onde se concentram os programas e projetos sociais, enquanto a gestão Maluf teve como
prioridade gastos nas áreas meio, que não necessariamente se convertem em serviços e produtos sociais.
O governo Pitta teve um gasto médio anual de R$6,62 bilhões, o que representou uma queda da ordem de 40% com relação aos gastos da gestão Maluf. Deve-se ressaltar que enquanto os
gastos diminuíram, acompanhando as receitas, os problemas sociais, o volume da dívida e seu encargo aumentaram.
Despesas funcionais do Município de São Paulo
(acumulado por gestão) (Em R$ Bilhões)
30,00
25,72
25,00
Despesas sociais
ou despesas fim
21,12
20,00
15,00
10,14
9,09
10,00
5,00
Despesas
administrativas
ou despesas meio
5,99
2,37
0,00
Luiza Erundina
Paulo Maluf
Celso Pitta
Quanto às despesas por secretaria, organizamos as informações da seguinte forma: secretarias fins e secretarias meio. Na
maioria das vezes, as secretarias meio concentram a maior parte
dos gastos das funcionais meio vistas acima.
As secretarias meio são as de Administração Regionais
(muito embora essa secretaria concentre gastos da “zeladoria” da cidade), Planejamento, Administração, Finanças,
Negócios Jurídicos, e Vias Públicas, além dos gastos com
Câmara Municipal, Tribunal de Contas, Gabinete do Prefei38
to e Encargos Gerais do Município. As secretarias meio são
as de Saúde, Serviços e Obras, Esporte, Transporte, Educação, Habitação, Assistência Social, Cultura, Abastecimento
e Meio Ambiente.
No período Erundina observou-se que 44% dos gastos se
concentraram nas secretarias meio. No período Maluf, esses
mesmos gastos representaram aproximadamente 60% dos gastos totais. Considerando o aumento de receitas e despesas no
período, essa aproximação inicial permite concluir que os gastos na gestão Maluf realmente não estavam concentrados na área
social. Na gestão Pitta, os gastos nas secretarias meio representaram aproximadamente 47% dos gastos totais.
Outra observação pertinente diz respeito à evolução dos
gastos e não à sua composição. Enquanto os gastos totais aumentaram em aproximadamente 250% do primeiro período
para o segundo, os gastos na área fim aumentaram apenas
em 165% do período Erundina para o período Maluf, enquanto que nas áreas meio, o aumento de gastos foi da ordem de 365%. No período subseqüente (período MalufPitta), a redução de gastos totais foi da ordem de 40%, enquanto que os gastos das secretarias fim foram reduzidos em
23% e os das secretarias meio, em 50%. Apesar da diminuição proporcionalmente menor em relação aos gastos totais,
cabe perguntar se os gastos nas áreas fim foram insuficientes
frente ao aumento da população e ao aumento das demandas
por serviços sociais.
39
Evolução das despesas funcionais (em%),
segundo por gestão
100%
80%
Despesas
administrativas ou
despesas meio
60%
Despesas sociais ou
despesas fim
40%
20%
0%
Luiza Erundina
40
Paulo Maluf
Celso Pitta
Conclusão
Como foi dito inicialmente, o principal objetivo deste trabalho era desvendar os itens que compõem o orçamento, apresentar
os principais valores da peça orçamentária de São Paulo, no período 1989-2000. Apresentar o orçamento com detalhes de cada
secretaria, função, programa, projeto e atividade será uma empreitada para um prazo maior, depois deste momento em que
estamos iniciando um caminho de acompanhar e observar as políticas públicas do município de São Paulo.
No entanto, a ausência desses detalhes, ao invés de frustração,
deve despertar vontade e disposição para que cada cidadão comece a acompanhar a execução do orçamento de São Paulo, seja em
reuniões dos mais variados conselhos municipais, seja organizando Fóruns de Acompanhamento das Administrações Regionais.
Se por um lado, a empreitada é ambiciosa, por outro, percebe-se que acompanhar o orçamento é apenas trabalhoso. Como
foi demonstrado ao longo do texto, acompanhar receitas e despesas municipais é muito parecido com o acompanhamento das
finanças domésticas.
O mito do orçamento como “caixa preta” que só pode ser
aberta e conhecida pelos técnicos e especialistas de plantão deve
ser destruído. No lugar desse mito deve surgir a percepção de
que o orçamento pode ser um poderoso instrumento de negociação a ser utilizado pela sociedade civil em suas mais diversas
reivindicações.
41
Notas
1
De acordo com a Pesquisa de Orçamento Familiar (POF), realizada pelo Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio-Econômicos – DIEESE
– as famílias domiciliadas no município de São Paulo gastam, em média, aproximadamente, 25% dos seus orçamentos em Alimentação, outros 25% em
Habitação, 16,5% em transportes, 11,5% em saúde, 4,5% em vestuário, 7%
em educação e leitura, 4,5% em equipamentos domésticos, 3,5% em despesas
pessoais, e 1,5% em recreação. Para maiores informações, ver www.dieese.org.br.
2
De acordo com a Lei 4.320/64, as receitas municipais se dividem em receitas
correntes e receitas de capital. As receitas correntes se subdividem em receita
tributária; receita de contribuição; receita patrimonial (em decorrência de
bens mobiliários, imobiliários e de participação societária); receita agropecuária;
receita de serviços; receita industrial. As receitas agropecuária, de serviços e
industrial decorrem de exploração municipal dessas atividades. Além dessas,
ainda há, no âmbito das receitas correntes, as transferências e outras receitas
correntes. As receitas de capital, por sua vez, são aquelas que alteram o patrimônio municipal, como alienação de bens ou contratação das ARO’s – Antecipação de Receitas Orçamentárias.
3
Receitas próprias não é uma definição contida na Lei 4.320/64, e vez ou
outra causa polêmica. Alguns autores acham que o ICMS e o IPVA que são
transferências intergovernamentais também podem ser classificados como
Receitas próprias, uma vez que os municípios podem fazer campanhas para
aumentar o Valor Adicionado do Município, com isso aumentar seu coeficiente de transferência de ICMS e, portanto, aumentar o próprio volume de
transferência do ICMS. O mesmo pode ocorrer no caso de campanhas para o
emplacamento de veículos no município. Outros autores excluem as transferências das receitas próprias, e incluem apenas as receitas tributárias; receitas
de contribuições; receitas patrimoniais (em decorrência de bens mobiliários,
imobiliários e de participação societária); receitas agropecuárias; receitas de
serviços; e receitas industriais.
4
O Estado, além de uma forte e necessária função regulatória, exerce três
grandes atividades financeiras: uma relacionada com as Receitas; outra com a
Gestão Patrimonial e Financeira; e uma terceira relacionada com as Despesas
Públicas. As receitas estatais são Originárias ou Derivadas. As receitas originárias, advindas dos Preços Públicos – tarifa, porte, e preço – decorrem da
venda de serviços ou bens. As receitas Derivadas, por sua vez, decorrem do
poder de tributar do estado.
42
Os tributos são divididos em Impostos, Taxas, Contribuição de Melhoria,
Empréstimos Compulsórios e Contribuições Sociais. Além dos tributos, ainda há a figura da multa. Tributo, de acordo com o Código Tributário Nacional, é “toda prestação [direito de exigir] pecuniária [patrimônio], compulsório [obrigatório], em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não
constitui sanção de ato ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividade
administrativa, plenamente vinculada”.
5
De acordo com o Código Tributário Nacional, Imposto “é o tributo cuja
obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”.
6
Do ponto de vista contábil, as receitas municipais estão organizadas em dois
grandes conjuntos: as receitas correntes e as receitas de capital. As receitas de
capital compreendem as Antecipações de Receitas Orçamentárias (ARO),
empréstimos, dentre outros.
7
Deve-se chamar a atenção para o fato de que a Lei do Orçamento Municipal
é autorizativa, ou seja, autoriza o Poder Executivo Municipal a gastar até
determinado limite. A própria Lei do Orçamento pode autorizar o Poder
Executivo a remanejar recursos ou a abrir créditos adicionais, o que desfigura
o orçamento inicial. Por ser autorizativo, o Poder Executivo não precisa gastar
o total do valor orçado, mas para gastar além do mesmo, precisa de autorização do Poder Legislativo.
8
No interior de cada secretaria, os gastos estão organizados em “Funções” e
“Subfunções” de governo. As subfunções, por sua vez, estão organizadas
em “Programas” e estes, finalmente, estão organizados em “Projetos” e “Atividades”. Em cada Projeto e Atividade, há uma especificação de gasto, por
item. Portanto, o acompanhamento do orçamento pode ser feito, dele total,
ou de alguma secretaria, ou de alguma “Funcional” espalhada no interior
de diversas secretarias, ou por itens de gasto, espalhados nos diversos Projetos e Atividades.
9
Essas funções de governo estão definidas de acordo com a Lei 4.320/64 e
atualizadas pela Portaria 42, de 15 de abril de 1999.
43