Maria Angélica dos Santos Spinelli
Maria
Angélica
dos Santos
Spinelli
Simone
Carvalho
Charbel
Simone Carvalho Charbel
Nina Rosa Ferreira Soares
Nina Rosa Ferreira Soares
Fátima
FátimaAparecidaTicianel
AparecidaTicianel
(Organizadoras)
(Organizadoras)
Saúde,Trabalho
Trabalho eeCidadania
Saúde,
Cidadania
em Mato
Mato Grosso
em
Grosso
Sustentável
editora
Sustentável
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UFMT
Ministério da Educação
Universidade Federal de Mato Grosso
Reitora
Maria Lúcia Cavalli Neder
Vice-Reitor
João Carlos de Souza Maia
Coordenadora da EdUFMT
Lúcia Helena Vendrúsculo Possari
Conselho Editorial
Presidente
Lúcia Helena Vendrúsculo Possari (IL)
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Ana Carrilho Romero (FEF)
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Janaina Januário da Silva (FAMEVZ)
Lucyomar França Neto (Discente - FD)
Maria Cristina Theobaldo (ICHS)
María Eugenia Borsani (CEAPEDI – Argentina)
Maria Santíssima de Lima (Técnica – SECOMM)
Maria Thereza de Oliveira Azevedo (IL)
Marina Atanaka dos Santos (ISC)
Marliton Rocha Barreto (UFMT - Sinop)
Maurício Godoy (IF)
Michèle Sato (IE)
Roberto Apolonio (FAET)
Solange Maria Bonaldo (UFMT – Sinop)
Yuji Gushiken (IL)
Maria Angélica dos Santos Spinelli
Simone Carvalho Charbel
Nina Rosa Ferreira Soares
Fátima AparecidaTicianel
(Organizadoras)
Saúde, Trabalho e Cidadania
em Mato Grosso
Sustentável
editora
Sustentável
Cuiabá-MT
2014
editora
Copyright © Maria Angélica dos Santos Spinelli, Simone Carvalho Charbel,
Nina Rosa Ferreira Soares e Fátima Aparecida Ticianel, organizadores, 2014.
A reprodução não-autorizada desta publicação, por qualquer meio, seja total
ou parcial, constitui violação da Lei nº 9.610/98.
A EdUFMT segue o Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa em vigor no
Brasil desde 2009.
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pelo revisor é uma decisão do autor/organizador.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
____________________________________________________
S255 Saúde, trabalho e cidadania em Mato Grosso / Maria Angélica dos
Santos Spinelli ... [et al.] (Orgs.) .— Cuiabá : EdUFMT, 2014.
295 p. : il. (algumas color.)
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-327-0538-9 (e-book)
1. Saúde pública – Mato Grosso. 2. Saúde coletiva – Univer-
sidade Federal de Mato Grosso. 3. Educação em saúde – Mato
Grosso. 4. Saúde pública – Aspectos sociais. I. Spinelli, Maria
Angélica dos Santos, org. II. Charbel, Simone Carvalho, org. III.
Soares, Nina Rosa Ferreira, org. IV. Ticianel, Fátima Aparecida,
org.
CDU 614(817.2)
____________________________________________________
Ficha técnica
Supervisão Técnica: Janaina Januário da Silva (EdUFMT)
Revisão Textual e Normalização: Vânia Siqueira de Lacerda
Projeto gráfico, editoração e finalização: Téo de Miranda (Ed. Sustentável)
Capa: Téo de Miranda (Ed. Sustentável) à partir da obra de Adir Sodré
Assistente de editoração: Mayara Dias
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Prefácio
A estruturação desta segunda coletânea de textos traz ao debate público
questões resultantes de pesquisas realizadas sobre o conjunto de temas que
orientam as atividades da Estação “Saúde, Trabalho e Cidadania”, do Observatório
de Recursos Humanos, sediada na Universidade Federal de Mato Grosso.
A Rede Observatório de Recursos Humanos em Saúde é uma iniciativa da
Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) que congrega os países do continente
e tem como finalidade o acompanhamento permanente das políticas destinadas
à formação, desenvolvimento e gestão dos trabalhadores de saúde. A rede opera
no Brasil desde 1999 sob cogestão da Opas e do Ministério da Saúde e congrega
diversas instituições de ensino, pesquisa e serviços na área da saúde.
A Estação “Saúde, Trabalho e Cidadania”, implantada em 2008 e sediada no
Instituto de Saúde Coletiva, é coordenada no âmbito do Núcleo de Desenvolvimento
em Saúde (NDS/ISC/UFMT) e tem atualmente em sua condução, a Profa. Maria
Angélica dos Santos Spinelli. A Estação estabelece a relação entre instituições e
profissionais das áreas de ensino, pesquisa, serviços e movimentos sociais em saúde,
o que lhe favorece uma abordagem plural e abrangente dos temas tratados, nem
sempre alcançada, desde logo. É uma das estações do Observatório no Brasil e tem
como objetivo tratar das questões mais gerais da área de recursos humanos, no
âmbito do sistema público de saúde estadual.
Para a realização de seus trabalhos, a Estação estabeleceu parcerias com a
Faculdade de Enfermagem (FAEN/UFMT), a Escola de Saúde Pública (ESP/
SES-MT), o Conselho de Secretarias Municipais de Saúde (Cosems-MT), a
Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá (SMS-Cuiabá), a Fundação Uniselva/
UFMT, ou com membros destas instituições.
As pesquisas desenvolvidas no âmbito da Estação abrangem temas da realidade
regional relativos às políticas de gestão do trabalho e educação permanente.
Destacam-se algumas preocupações presentes desde o início dos trabalhos da
Estação como: formação profissional, formação de gestores municipais, gestão
do trabalho em saúde em municípios de pequeno e médio porte, absenteísmo,
avaliação da implantação do curso de graduação em saúde coletiva, entre outros.
A organização dos artigos aqui apresentados guiou-se pela necessidade de
fazer uma exposição clara e coerente dos trabalhos que, para tal finalidade, foram
agrupados em três blocos de artigos.
O primeiro delineia tópicos da história da Estação Saúde, Trabalho e
Cidadania; do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS/ISC/UFMT) e
do próprio Instituto de Saúde Coletiva (ISC), que abriga a Estação e o Núcleo,
S
Sumário
todos circunscritos no âmbito da UFMT. Esse bloco tem a intenção de atingir
os seguintes objetivos: a) apresentar o contexto da década de 1990, em que foi
iniciado o processo de construção do SUS no país e no estado de Mato Grosso;
e b) evidenciar a importância do papel das instituições e dos atores envolvidos,
para a execução dos trabalhos aqui apresentados.
Arruda e Soares, em estudo intitulado “Núcleo de Desenvolvimento em
Saúde: um espaço de fortalecimento do SUS em Mato Grosso (1984-1992)”,
nos trazem o contexto dos anos 1980, marcados por grandes debates pela
reforma sanitária e pelo pioneirismo do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde,
que institucionalizou o campo da saúde coletiva no âmbito da Universidade
Federal de Mato Grosso.
Ticianel e Charbel nos relatam os esforços, as dificuldades e as conquistas da
Estação “Saúde, Trabalho e Cidadania” em sua breve, mas profícua existência.
O segundo conjunto de artigos aqui apresentados tem como temática
central a gestão do trabalho. Machado e Aguiar Filho nos trazem a história
da gestão dos recursos humanos e dos conceitos que fundamentaram as
diferentes teorias da administração em artigo “Trabalho em Saúde: a evolução
do conceito e suas implicações para o setor saúde no Brasil”. Para os autores
acima citados, o conceito de gestão do trabalho trata das relações de trabalho
a partir de uma concepção na qual o trabalhador é percebido como sujeito que
atua sobre a realidade em que está inserido e não apenas um mero recurso,
cumpridor de funções previamente estipuladas. Nesta perspectiva, delimita
o campo do trabalho em saúde e estabelece a relação desta atividade como
prática social concreta.
Nessa abordagem, o trabalho é visto como um processo criativo e coletivo.
Este é o sentido que une os diferentes artigos incluídos neste segundo bloco.
Medeiros e Silva analisam a situação da gestão do trabalho em municípios de
pequeno e médio porte de Mato Grosso e revelam aspectos importantes da
gestão municipal do SUS, enquanto Kehrig, Nemes e Silva nos brindam com
um estudo de caso sobre a gestão participativa do trabalho na Atenção Primária
em Saúde, no município de Chapada dos Guimarães. Correa da Costa et al.
oferecem aos nossos leitores dois trabalhos sobre o absenteísmo em ambiente
hospitalar, onde analisam seus determinantes entre a categoria profissional da
enfermagem. Duarte, Santos e Mamede discutem o trabalho da equipe de
enfermagem no cuidado pré-natal.
A terceira parte desta coletânea aborda os trabalhos sobre a educação
permanente e a comunicação em saúde. Aqui, a educação permanente em saúde
é tomada como o processo de ensino-aprendizagem que ocorre no trabalho, no
cotidiano das pessoas e das organizações, a partir dos problemas enfrentados
S
Sumário
na realidade e no qual a construção do conhecimento é coletiva e crítica, por
considerar a experiência e o saber próprio dos participantes.
Neste sentido, Anjos explora a política de educação permanente no SUS
estadual no período 2003 a 2007 e Ferreira discute o processo decisório desta
mesma política para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso. Martinelli,
Santos e Spinelli analisam as práticas da educação permanente, em estudo de caso
no município de Campo Novo do Parecis, enquanto Müller Neto et al. trazem a
experiência do Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em 50 municípios
mato-grossenses. Silva, Barsaglini, Luna e Vilas Boas avaliam a implementação
do Curso Modular e Integrado em Saúde da Família, experiência conduzida
pela Escola de Saúde Pública de Mato Grosso. Encerrando este bloco, Moreira
e Spinelli trazem uma contribuição inovadora à compreensão do processo de
comunicação entre jovens e equipes de saúde da família, em uma perspectiva da
educação popular em saúde.
A divulgação dos trabalhos realizados é pautada pelo compromisso de
compartilhar o conhecimento produzido, seja para devolver aos gestores e
trabalhadores da saúde uma reflexão sistematizada sobre algumas de suas
práticas, seja para estabelecer novas perspectivas políticas e pedagógicas na
integração entre ensino-serviço na área da saúde, orientadas pelo debate sobre
os reais problemas existentes na área. Que não são poucos nem de pouca monta.
A importância e a oportunidade dessa iniciativa de divulgação avultam-se ao
considerarmos que a agenda atual do debate no âmbito do sistema público de
saúde neste país e neste estado passa por temas e questões controversas da área da
gestão do trabalho e formação profissional em saúde, a exemplos da prioridade
para a contratação de Organizações Sociais em Saúde (OSS), em Mato Grosso
e do Programa “Mais Médicos”, de âmbito nacional.
Finalmente, é preciso ressaltar o trabalho das organizadoras desta coletânea,
que somente veio à luz graças à perseverança e dedicação com que conduziram
o processo. Do planejamento da coletânea até a revisão final da obra, as
organizadoras mantiveram a crença na viabilidade deste projeto e ultrapassaram
todo tipo de percalços e dificuldades. Merece ser destacada a competência e
motivação de Simone Carvalho Charbel, quem “secretariou” exemplarmente a
organização deste livro e da própria Estação, a colaboração de editoria científica
de Marina Atanaka dos Santos, a revisão e normalização de Aline Paula Motta
e, no momento de publicação, a revisão ortográfica e gramatical e normalização
de Vânia Siqueira de Lacerda.
Nunca é demais assinalar a importância dos apoios dados à iniciativa por
parte dos dirigentes e técnicos da Fundação Uniselva, da Editora (EDUFMT),
do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS), do Instituto de Saúde
S
Sumário
Coletiva (ISC), todos da UFMT, da Escola de Saúde Pública do Estado de Mato
Grosso (ESP/SES/MT) e da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação
na Saúde do Ministério da Saúde (SGTES/MS), decisivos para o alcance dos
objetivos propostos pelos trabalhos aqui apresentados.
Novos projetos, novos atores, inserção mais orgânica nas instâncias de ensino,
pesquisa e prestação de serviços de saúde são os desafios a serem enfrentados a
partir de 2014 pelo ObservaRH. A capacidade de sobreviver e de se reinventar
demonstrada pela equipe da Estação “Saúde, Trabalho e Cidadania” permitenos afirmar que teremos novos trabalhos e novas publicações de qualidade como
esta coletânea.
Cuiabá, 28 de fevereiro de 2014
Júlio S. Müller Neto
Doutor em Ciências pela Escola Nacional de
Saúde Pública – ENSP/Fiocruz
S
Sumário
Sumário
PARTE I - Espaço de Institucionalização: ObservaRH, NDS e ISC.........11
Observatório de Recursos Humanos em Saúde - Estação Saúde,
Trabalho e Cidadania: histórico e ações................................................. 13
Fátima Aparecida Ticianel
Simone Carvalho Charbel
Núcleo de Desenvolvimento em Saúde:
um espaço de fortalecimento do SUS em Mato Grosso (1984-1992)........25
Patrícia dos Santos Arruda
Nina Rosa Ferreira Soares
As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT........... 33
Marta Gislene Pignatti
Maria Angélica dos Santos Spinelli
PARTE II - Gestão do Trabalho............................................................... 51
Gestão do trabalho em saúde:
a evolução do conceito e suas implicações para o setor saúde no Brasil ........53
Maria Helena Machado
Wilson Aguiar Filho
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009..... 67
Alba Regina Silva Medeiros
Ageo Mário Cândido da Silva
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na
atenção primária de saúde: o caso do município de Chapada dos
Guimarães/MT...................................................................................... 85
Ruth Terezinha Kehrig
Sílvia Ângela Gugelmin
Amaury Ângelo Gonzaga
Luiz Fernando Gonçalves da Silva
Elen Rose Lodeiro Castanheira
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco....... 109
Aldenan Lima Ribeiro Corrêa da Costa
Eliziani Gonçalves da Silva
Karla Gomes de Almeida
Sônia Ayako Tao Maruyama
Laura Filomena Santos de Araújo
Elizabeth Jeanne Fernandes Santos
Gabrielle Taques Silva
Carla Rafaela Teixeira Cunha
Jonatan Costa Gomes
Gestão do cuidado no pré-natal pela equipe de enfermagem............... 127
Sebastião Junior Henrique Duarte
Neuci Cunha dos Santos
Marli Villela Mamede
PARTE III - Educação e Comunicação em Saúde.............................. 137
Política de Educação Permanente em Mato Grosso:
medidas adotadas entre 2003 e 2007................................................... 139
Vera Lúcia Honório dos Anjos
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso............ 161
Nídia Fátima Ferreira
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em
município de menor porte................................................................... 185
Nereide Lucia Martinelli
Marina Atanaka dos Santos
Maria Angélica dos Santos Spinelli
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do
Cuidado em Saúde: o Curso de Desenvolvimento Gerencial do
SUS em Mato Grosso.......................................................................... 205
Julio S. Müller Neto
Fátima A. Ticianel
Aline Paula Motta
Sônia M. de Souza Correa
Diogo do Araguaia Vasconcelos
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da
Família em Mato Grosso: desafios da Educação na Saúde no SUS....... 245
Maria da Anunciação Silva
Reni A. Barsaglini
Stella Maris Malpici Luna
Vanessa T. B. Vilas Boas
Jovens Urbanos:
Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde..................... 277
Benedito Dielcio Moreira
Maria Angélica dos Santos Spinelli
PARTE I
Espaço de Institucionalização:
ObservaRH, NDS e ISC
Observatório de Recursos Humanos em Saúde - Estação
Saúde, Trabalho e Cidadania: histórico e ações
Fátima Aparecida Ticianel1
Simone Carvalho Charbel2
A Estação Saúde, Trabalho e Cidadania do Observatório de Recursos
Humanos em Saúde da Universidade Federal de Mato Grosso foi criada em
2008 e está vinculada ao Instituto de Saúde Coletiva (ISC), sob coordenação
do seu Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS).
A Rede Observatório de Recursos Humanos em Saúde (ObservaRH) é uma
iniciativa da Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) e congrega 21 países da
Região das Américas com a função de monitorar tendências que repercutem nas
políticas de recursos humanos em saúde nos respectivos países (ObservaRH, 2013).
No Brasil, a Rede ObservaRH foi constituída em 1999 e atualmente está
sob a coordenação nacional da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação
na Saúde do Ministério da Saúde (SGTES/MS), em conjunto com o Programa
de Cooperação Técnica da Representação da OPAS/OMS no Brasil e parceria
com instituições formadoras e outras entidades (BRASIL, 2004).
Santos Neto e Araújo Júnior (2012) ressaltam que a Rede ObservaRH
foi criada em resposta às necessidades dos países das Américas nos anos 1990,
relacionadas à carência ou inexistência de dados sobre formulação, execução e
avaliação de políticas de recursos humanos.
A Rede ObservaRH agrega um conjunto de estações de trabalho, sediadas
em universidades e secretarias de saúde. As atividades são desenvolvidas em
parceria com as instituições de gestão, ensino e pesquisa na área da saúde
com a finalidade de propiciar amplo acesso às informações e análises sobre
o trabalho e a educação na saúde no País e contribuir para a formulação, o
acompanhamento e a avaliação de políticas e projetos na área. Desde o início
da sua formação, houve a preocupação em tornar pública a produção das
estações, com a criação de sítios web próprios (BRASIL, 2004).
1
Mestre em Saúde Coletiva pelo Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal de Mato Grosso.
Enfermeira da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso e da Secretaria Municipal de Saúde
de Cuiabá. Pesquisadora Associada do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde do Instituto de Saúde
Coletiva/UFMT.
2
Mestre em Saúde e Ambiente pelo Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal de Mato Grosso.
Assistente Social da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso. Pesquisadora Associada do Núcleo
de Desenvolvimento em Saúde do Instituto de Saúde Coletiva/UFMT.
13
S
Sumário
Objetiva-se neste trabalho descrever a criação e aspectos da
implementação da Estação ObservaRH Saúde, Trabalho e Cidadania
a partir de consulta aos documentos e depoimentos de pessoas que
participaram da Estação, caracterizando os atores, as ações e as iniciativas
desenvolvidas no período de 2008 a 2013.
Foram os participantes da Estação que aceitaram o convite para registrar
o processo histórico vivenciado em sua implementação. Os respondentes são
professores do Instituto de Saúde Coletiva e da Faculdade de Enfermagem e
técnicos da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
Destaca-se nos relatos que se seguem, a capacidade de articulação da equipe
que formulou e conduziu inicialmente a Estação, as parcerias estabelecidas e a
política permanente de comunicação e informação por meio do site, boletins
e eventos, o que nos permitem afirmar a existência de um coletivo vivo e
atuante que coloca no centro de suas preocupações a questão da gestão do
trabalho e da educação na saúde.
Formulação e implantação da Estação Saúde, Trabalho e Cidadania
14
Em Mato Grosso, a Estação Saúde, Trabalho e Cidadania caracteriza-se
por uma articulação de instituições e profissionais com diferentes inserções
e interfaces com o SUS, que atuam nas áreas de ensino, pesquisa, extensão,
serviços e movimentos sociais. Essa articulação e pluralidade de olhares sobre
o SUS acrescentam à Estação uma visão mais ampliada dos diferentes desafios
a serem enfrentados e uma capacidade potencial de resposta aos mesmos, na
busca da consolidação do SUS no estado de Mato Grosso (UFMT, 2007).
Algumas iniciativas foram realizadas para implantar a Estação, como:
articulação política interna e externa ao ISC; formulação do projeto e
negociações junto ao MS e OPAS; organização e gestão da Estação no NDS
de modo integrado às demais atividades do ISC e desenvolvimento do site
com características singulares.
Sobre a formulação do projeto acima referido, foi relembrado por um
respondente que a implantação da Estação Saúde, Trabalho e Cidadania
recolocou em pauta a temática da gestão do trabalho e da educação na saúde
em Mato Grosso, assunto “proibido” desde 2003, quando o governo de
Mato Grosso tentou incorporar a Escola de Saúde Pública (ESP) à Escola de
Governo do estado. Tentativa frustrada, graças às ações em defesa da Escola
organizadas pelos profissionais de saúde, que contaram com a participação
dos Secretários Municipais de Saúde e da sociedade mato-grossense.
S
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Sumário
A criação da Estação Saúde, Trabalho e Cidadania partiu da iniciativa do
prof. Júlio Müller Neto e teve participação da diretoria e de docentes do ISC,
da Enfermagem e de técnicos da SES e da SMS de Cuiabá.
A experiência de diálogo e de articulação entre os profissionais dessas
instituições contribuíram para viabilizar a articulação entre seus saberes e
práticas (JSMN, 2012):
[...] Nossa proposta era que a Estação de Trabalho tivesse uma composição que juntasse
os trabalhadores de saúde e os professores e pesquisadores da universidade para poder
estabelecer o diálogo permanente entre ambos os campos de práticas e saberes. Para isso,
era necessário ainda que nossos objetivos na Estação fossem ampliados e incluíssem temas
correlatos de interesse das políticas, da gestão, da formação e do processo de trabalho em
saúde [...] O NDS foi a incubadora que acolheu o Observatório, entre outras iniciativas,
e propiciou seu nascimento, crescimento e desenvolvimento até a presente data. No
processo de elaboração coletiva do plano diretor organizamos um seminário em 2005,
com a contribuição de Maria Helena Machado e Pedro Miguel, que contou com a
presença de mais de 200 participantes, entre professores e alunos dos cursos da área da
saúde, trabalhadores estaduais e municipais de saúde, representantes do Cosems/MT e
membros dos conselhos de saúde estadual e municipais. (JSMN, 2012).
A discussão do Observatório e dos respectivos projetos do seu Plano Diretor se
deu coletivamente entre parceiros interessados e contemplou temas das políticas,
da gestão, da formação e do processo de trabalho em saúde. Tal construção estava
embasada na perspectiva dos pesquisadores e das instituições envolvidas, sem perder de
vista a perspectiva finalística do ObservaRH. Assim, desde a sua formação em 2008,
o desenvolvimento da Estação Saúde, Trabalho e Cidadania tem como característica
a produção de conhecimentos e a cooperação política e técnica com os atores sociais
e governamentais da área de saúde. O primeiro Plano Diretor foi aprovado pelo MS
em 2007, a assinatura da Carta Acordo pela Opas ocorreu em 2008 e o início da
execução do primeiro projeto se deu nesse mesmo ano (UFMT, 2008).
Segundo o relato da professora MAS, que participou da fase de criação do
referido Observatório, o processo de elaboração do projeto inicial além de lhe
definir uma marca, imprimia ao ObservaRH, em Mato Grosso, o potencial de
construção de conhecimento de melhoria das práticas.
15
[...] O processo de elaboração do Projeto do Observatório oportunizou um grande
aprendizado e creio que a divulgação dos resultados das atividades tenha contribuído para
a construção do conhecimento e reconstrução das práticas em saúde em Mato Grosso.
Imagino que uma importante missão do Observatório seja identificar, organizar, analisar
e divulgar a dinâmica do trabalho e educação na saúde em MT, sendo detentor de um
banco de dados que permita analisar periodicamente esta dinâmica. (MAS, 2012).
Observatório de Recursos Humanos em Saúde - Estação Saúde, Trabalho e Cidadania:
relato de experiência – histórico e ações
S
Sumário
De acordo com o projeto de implantação, as áreas de interesse da Estação
Saúde, Trabalho e Cidadania seguiram os objetivos gerais da Rede ObservaRH,
adequados ao contexto do Estado de Mato Grosso para contemplarem as
dimensões da política de saúde, da gestão do trabalho e da educação em saúde,
e promoverem as seguintes ações:
1. desenvolver metodologias e análises da implementação de políticas de saúde nos
municípios mato-grossenses no âmbito da Secretaria de Estado de Saúde (SES/
MT), em seus aspectos relacionados à gestão do trabalho e da educação;
2. monitorar os aspectos demográficos, políticos e sociais da oferta e da
demanda da força de trabalho do setor saúde;
3. acompanhar, analisar e orientar o desenvolvimento das estratégias e
metodologias de formação e capacitação de profissionais e trabalhadores do
SUS, em especial na área da gestão em saúde e saúde da família;
4. acompanhar e analisar as relações de trabalho e emprego no setor da saúde;
16
5. realizar análises sobre gestão da força de trabalho e discutir recomendações
adequadas para a realidade dos municípios e estado de Mato Grosso e apoiar a
implantação das diretrizes do Plano de Cargos Carreiras e Salários (PCCS) do SUS
como instrumento de gestão da força de trabalho em saúde, devendo para isso,
analisar e propor alternativas adequadas para os diferentes contextos municipais.
6. apoiar o ISC/UFMT em seus processos de qualificação dos trabalhadores
do SUS no estado e na região Centro Oeste, produzir análises sobre a
formação e gestão do trabalho em saúde, voltadas para os problemas
prioritários de Mato Grosso, para influenciar a agenda de prioridades da
SES/MT e as linhas prioritárias dos editais de fomento da Fundação de
Amparo a Pesquisa do Estado de Mato Grosso.
7. estabelecer parcerias com a Escola de Saúde Pública do Estado de Mato Grosso
para o aprofundamento e a delimitação de áreas de interesse e de atuação comum,
como também com as áreas de vocação mais específicas de cada uma das instituições
parceiras, visando a complementação e a otimização de seus resultados; e
8. identificar, para as academias, as demandas para a formação de recursos
humanos e de formadores em saúde (UFMT, 2008).
As atividades da Estação ocorreram graças ao apoio financeiro do MS/
SGTES e OPAS e a seus dois Planos Diretores. O primeiro foi realizado no
período de 2008 a 2010 e o segundo, de 2010 a 2014. Os projetos desenvolvidos
por meio do ObservaRH Estação Saúde, Trabalho e Cidadania, apresentados a
seguir, estão agrupados por áreas temáticas de suas atividades.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Na execução do primeiro Plano Diretor, priorizou-se o processo de implantação
da Estação de Trabalho e de seu funcionamento, com a criação e o funcionamento
do site www.ufmt.br/observarh e a execução de seis projetos com atividades nas
seguintes áreas: educação permanente (1); gestão do trabalho (2); avaliação de
cursos de especialização (2) e formação profissional (1) (UFMT, 2007).
O segundo Plano Diretor também foi estruturado em dois componentes, um
contemplando atividades da Estação de Trabalho e nove projetos atividades nas
seguintes áreas: formação acadêmica - graduação em enfermagem e saúde coletiva
(3) e pós-graduação em saúde coletiva (1); qualificação em gestão do trabalho e
educação na saúde e desenvolvimento gerencial para gestores e profissionais da
saúde (2); qualificação profissional na atenção básica e tecnologias de comunicação
e saúde (2); e avaliação de cursos de saúde da família (1) (UFMT, 2011). Os
resultados dos projetos executados nesses Planos são apresentados nesta publicação.
A importância da Estação para o desenvolvimento de estudos em Recursos
Humanos, envolvendo o ensino de graduação e de pós-graduação articulados à
participação dos alunos de iniciação científica, foi assim ressaltada pela professora
entrevistada ALRSCC.
[...] A realização da pesquisa articulou os Cursos de Graduação em Enfermagem e de
Mestrado em Enfermagem (FAEN/UFMT) à Linha de Pesquisa “Direitos, ética e
cidadania no contexto dos serviços de saúde” e ao Grupo de Pesquisa Enfermagem Saúde
e Cidadania (GPESC). Na pesquisa foram inseridas: 03 pesquisadoras/docentes do curso
de enfermagem, 01 mestranda, 04 alunos de iniciação científica. [...] A participação da
equipe da pesquisa “Faltas ao trabalho, um problema para a gestão do cuidado hospitalar”,
foi composta por 09 pessoas em um trabalho conduzido de modo articulado entre
docentes, mestranda e alunos de graduação do curso de enfermagem. (ALRSCC, 2012).
17
A Coordenação da Estação de Trabalho tem desempenhado papel estratégico
na articulação dos projetos, no compartilhamento de experiências, metodologias e
resultados, conforme mostra o depoimento da professora ALRSCC.
[...] Durante o período de realização da pesquisa estivemos envolvidos nas atividades
propostas pela coordenação geral do projeto matricial da “Estação Saúde, Trabalho
e Cidadania”, destacando-se as reuniões para compartilhamento do andamento dos
projetos, treinamento para utilização do programa de análise de dados qualitativos
Atlas-ti, reuniões para troca de ideias sobre a formulação do site do Observatório
“Estação Saúde, Trabalho e Cidadania”, reunião para apresentação do relatório final da
pesquisa na UFMT. (ALRSCC, 2012).
Comparece também como importante, o papel da acima referida
Coordenação para:
Observatório de Recursos Humanos em Saúde - Estação Saúde, Trabalho e Cidadania:
relato de experiência – histórico e ações
S
Sumário
A devolução dos resultados para a instituição parceira onde os dados foram coletados,
quando foram apresentados os produtos das seguintes pesquisas: 01 dissertação de
mestrado: A experiência de adoecimento de uma trabalhadora de enfermagem de uma
instituição hospitalar de Cuiabá-MT; 03 trabalhos de iniciação científica: 1) Experiência de
adoecimento e licença médica: o caso de uma técnica de enfermagem; 2) Entre registros e
controles – os discursos sobre o absenteísmo na enfermagem hospitalar; 3) Direito à licença
médica para tratamento de saúde: a trajetória de uma trabalhadora de enfermagem na
instituição empregadora; e 01 Trabalho de conclusão de curso: O Enfermeiro assistencial
frente às faltas na equipe de enfermagem do setor de emergência em um hospital público.
Na ocasião foi também apresentado o relatório final desta última pesquisa contendo a
descrição como um todo e o cálculo das faltas ao trabalho. (ALRSCC, 2012).
Execução das atividades da Estação: gestão, divulgação e equipe de trabalho
18
O modelo de gestão adotado pela Estação incorporou o seguinte conjunto
de estratégias e ações: coordenação acadêmica e executiva, oficinas de
acompanhamento de projetos atividades, seminários, orientação de estagiários
de graduação, encontros e trabalhos em parcerias com estas instituições:
Faculdade de Enfermagem/UFMT, Escola de Saúde Pública /SES-MT e
Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá.
A coordenação acadêmica é de responsabilidade de docentes vinculados
aos programas de ensino do ISC/UFMT, geralmente da pós-graduação e
indicada pela direção do ISC. A coordenação executiva tem sido realizada com a
participação de técnicos cedidos pela SES/MT e SMS Cuiabá, contratados por
convênio de cooperação técnica.
O Professor Júlio S. Müller Neto assim destaca a importância da contribuição
dos diretores do ISC e da coordenação do NDS para a implantação da Estação
e no processo de articulação de recrutamento de técnicos para a constituição da
equipe de execução da referida Estação Saúde, Trabalho e Cidadania:
[...] Participei ativamente de todo esse processo como coordenador do NDS e membro
da equipe da Estação de Trabalho. Com minha saída e de outra professora [...] para
cursarmos o Doutorado, em 2008, tivemos dificuldades para recompor a equipe de
direção da Estação e do próprio NDS. Nesse momento, foi fundamental a participação
da então diretora do Instituto, [...] que decidiu assumir pessoalmente a responsabilidade
tanto pelo NDS como pela Estação de Trabalho, delegando as funções executivas a uma
pesquisadora visitante [...]. A execução do primeiro plano diretor, a criação do site, a
implantação da Estação, o acompanhamento da execução dos projetos aprovados e a
prestação de contas foram já produtos do trabalho da nova equipe da Estação e do NDS,
sob a condução dessa pesquisadora. (JSMN, 2012).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
a) Equipe da Estação e seu trabalho
O trabalho da Estação Saúde, Trabalho e Cidadania foi possível ser realizado
somente pelas parcerias existentes entre o ISC/UFMT e as instituições já citadas.
O Quadro 1 indica os atores que estiveram na direção do ISC, na coordenação
do NDS, na coordenação da Estação e a equipe de formulação e execução de
projetos da Estação. Destaca-se a que maioria dos profissionais envolvidos na
execução das atividades da Estação era parte integrante dos convênios de cedência
de servidores da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso e da Secretaria
Municipal de Saúde de Cuiabá ao ISC/UFMT.
Quadro1 - Atores envolvidos na formulação e desenvolvimento da Estação de
Trabalho NDS/ISC/UFMT, 2007 a 2014
Direção do ISC
Coordenação
do NDS
Coordenação
da Estação
Equipe de Formulação/ Execução
2007 – Formulação do Projeto
Maria Clara Vieira
Weiss
Júlio S.
Müller Neto
Elisete
Duarte
Elisete Duarte
Maria Anunciação Silva
2008-2010 – Implantação e execução do 1º Projeto
Maria
Angélica dos
Santos Spninelli
Júlio S.
Müller Neto
Fátima
Ticianel Schrader
Ilva Félix do Nascimento - Vice Coordenadora
Rodolfo B. Benevides - Secretário Executivo
Júlio S. Müller Neto – Assessoria Técnica no
desenvolvimento do Site e Coordenação do Boletim
Saúde e Cidadania
Aline P. Motta – Desenvolvimento e gerenciamento do
Site web
Regiane de Oliveira - Gerenciamento do Site
Equipe Técnica: Lydia M. B. Tavares; Maria José
Vieira da Silva; Nina Rosa F. Soares; Simone Carvalho
Charbel.
Bolsista: Raiana K. Silva Lira
19
2011-2014 – Execução do 2º Projeto
Marta Pignatti
Nina
Rosa
Ferreira Soares
Maria
Angélica
dos
Santos
Spinelli
Simone Carvalho Charbel - Vice Coordenadora
Rodolfo B. Benevides – Secretário Executivo
Júlio S. Müller Neto – Assessoria Técnica no
desenvolvimento e gerenciamento do Site e
Coordenação do Boletim Saúde e Cidadania
Raiana K. Silva Lira - Gerenciamento do Site
Apoio Técnico: Fátima Ticianel, Landrimar Trindade;
Maria José Vieira da Silva; Márcia de Campos; Aline
Paula Motta e Patrícia dos Santos Arruda.
Bolsistas: Tuanny K. Souza Ramos; Marianne Cardoso
Júlio, Thiago Piraciaba de Mattos, Luan Cuiabano.
Fonte: Construção das autoras.
Observatório de Recursos Humanos em Saúde - Estação Saúde, Trabalho e Cidadania:
relato de experiência – histórico e ações
S
Sumário
O relato a seguir retrata a vivência profissional e pessoal de um membro
da equipe de execução da Estação, participante da equipe de reelaboração
do Projeto para sua aprovação no Ministério da Saúde. O processo de
desenvolvimento vivenciado por ele na função de secretário executivo da
Estação no primeiro e segundo planos de trabalho é mais um retrato da
importância desse projeto na vida das pessoas que dele participam.
20
[...] Eu era servidor cedido em julho de 2005 pela SES/MT, trabalhava na Secretaria
Lato Sensu do Instituto de Saúde Coletiva e fazia o Curso de Especialização em
Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde (CEGSSS), quando fui convidado [...]
para fazer parte da equipe da secretaria executiva da Estação de Trabalho do NDS/
ISC, nas atividades I Plano Diretor. [...] Após a aprovação e repasse dos recursos,
trabalhei, junto à equipe de coordenação, como secretário executivo fazendo a parte
orçamentária e financeira junto à Fundação Uniselva, que administrava os recursos.
Fiquei responsável pela organização e controle dos recursos de todos os projetos do
Observatório. Como pesquisador fiz parte do Projeto de Gestão do Trabalho [...]
que estudou sete municípios de Mato Grosso. Participei como pesquisador no
projeto sobre a formação dos gestores municipais nos Cursos de Especialização e
na organização do Livro “A Formação dos Gestores Municipais de Saúde”, no qual
foi publicado um artigo meu. [...] uma experiência muito rica, como aprendizado e
crescimento pessoal e intelectual. (RBB, 2012).
Dentre as ações desenvolvidas pelo Observatório destacam-se as
relacionadas com a realização de oficinas de acompanhamento dos projetos
atividades como espaços de trocas de informações, debates, avaliações e
correções de rumos. Participaram dessas oficinas, a coordenação da Estação, os
coordenadores e membros das equipes dos projetos atividades, os convidados
do ISC e os convidados externos. Além dessas oficinas acima mencionadas,
merecem ser referidas as seguintes ações:
• realização da oficina de capacitação sobre o Software Atlas Ti para os
integrantes dos projetos da Estação, que contou com os facilitadores da
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO) (UFMT,
2010); e a
• realização de Seminários para debates e reflexões organizados para o
público de docentes, discentes, gestores, profissionais e trabalhadores
do SUS e representantes dos usuários nos Conselhos de Saúde, com as
exposições das seguintes temáticas e lançamentos:
i. o papel da Rede ObservaRH no SUS; Sistemas de Informações Gerenciais
e Levantamento do Perfil da Força de Trabalho;
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
ii. lançamento oficial do site por coordenadores locais da ENSP/FIOCRUZ
e exposição do tema “Trabalho em equipe na saúde”, por docentes ENSP/
FIOCRUZ;
iii.realização do terceiro seminário “Gestão do Trabalho e da Educação
na Saúde” como atividade vinculada ao Projeto de Fortalecimento da
Capacidade Gestora de Recursos Humanos das Secretarias de Saúde de
Municípios de Mato Grosso, que contou com a presença de 162 pessoas,
de 21 municípios mato-grossenses (UFMT, 2012a); e
iv. realização do “Seminário Avançado em Gestão do Trabalho”, em 2013;
• organização da Disciplina Tópicos em Saúde Coletiva I – Profissão e
Gestão, oferecido no Curso de Mestrado, em parceria entre ISC e ENSP/
FIOCRUZ; e
• colaboração da Estação no livro “A Formação dos Gestores Municipais de
Saúde – uma experiência político-pedagógica compartilhada”, organizado
por Duarte e Barsaglini e publicado em 2012.
O Observatório contribuiu de modo decisivo para a inserção da disciplina
sobre gestão do trabalho e da educação em saúde nos cursos de Especialização
em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde (45 h) e de Graduação em Saúde
Coletiva, ambos ofertados pelo Instituto de Saúde Coletiva/UFMT.
21
b) Site: criação e implantação
O site www.ufmt.br/observarh, vinculado à Estação Saúde, Trabalho e
Cidadania, foi inaugurado em 2010 e constitui um importante canal de
comunicação e informação online em saúde voltado a docentes, pesquisadores,
alunos, gestores, trabalhadores, usuários do SUS, instituições e movimentos
sociais no campo da saúde.
O site está estruturado em quatro módulos. O primeiro contém oito
recursos: apresentação; mapa do site; notícias e newsletter; fale com o
Observatório; eventos/galeria de fotos; links úteis; FAQ e enquete. O segundo
módulo é constituído por produções/biblioteca; estrutura administrativa e
de infraestrutura e coordenação de projetos. O terceiro módulo contempla
informações sobre cursos e busca de conteúdos. O quarto módulo é destinado
ao gerenciamento do sistema administrativo do site.
O gerenciamento do site ocorre por meio de um colegiado de gestão que se
reúne semanalmente e é constituído por docentes, técnicos e discentes do ISC/
UFMT envolvidos no Observatório. A seleção dos conteúdos que serão inseridos
no site é feita coletivamente pelos membros desse colegiado (UFMT, 2012b).
Observatório de Recursos Humanos em Saúde - Estação Saúde, Trabalho e Cidadania:
relato de experiência – histórico e ações
S
Sumário
Além de divulgar as produções da UFMT, o site www.ufmt.br/observarh
divulga notícias sobre a saúde em geral. Dessa forma, são noticiadas legislações,
programas e projetos relacionados à área, informações sobre o Curso de
Graduação em Saúde Coletiva e demais cursos da área da saúde, além de vagas
para seleções ou concursos públicos (UFMT, 2012b).
Uma nova perspectiva a ser adotada para o acima referido site será a de
acompanhar o desenvolvimento das Políticas Nacional, Estadual e Municipal
de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde e assim contribuir para
discussão e informação sobre essa temática junto ao público interessado.
No relato a seguir, percebe-se que o trabalho desenvolvido no site está articulado
ao Boletim Eletrônico Informativo Saúde e Cidadania, armazenado no mesmo,
elaborado e veiculado semanalmente pelo NDS/ISC/UFMT (UFMT, 2012b).
Recentemente, o site foi reestruturado visando atender novas necessidades que
emergiram a partir da dinamicidade cotidiana do trabalho (UFMT, 2012b).
O trabalho de comunicação e informação do site e boletim amplia o debate
dos temas da saúde coletiva, da política de saúde da formação e do trabalho
em saúde e da gestão do SUS:
22
[...] No NDS já elaborávamos o Boletim Saúde e Cidadania desde 2004 com apoio dos
estudantes de graduação e estagiários. Minha sugestão, acatada pela equipe e pelos novos
dirigentes do NDS, foi a de incorporar o boletim ao site, estabelecendo um processo de
apoio mútuo entre ambos os instrumentos de comunicação. O boletim é elaborado pelos
estagiários dos cursos de graduação em saúde coletiva e comunicação social e já ultrapassou
a marca de duzentos números editados. Sua periodicidade alimenta a atualização do site,
ambos subordinados aos objetivos da Estação, qual seja, um espaço para a discussão e o debate
ampliados sobre temas relevantes do campo da saúde coletiva, bem como da formação e do
processo de trabalho em saúde, da produção de conhecimentos, da política e da gestão do SUS,
orientando-se sempre pelos caminhos do cotidiano das práticas dos sujeitos. (JSMN, 2012).
Considerações Finais
A Estação de Trabalho “Saúde, Trabalho e Cidadania” vem demonstrando
sua importância no fomento ao debate, no desenvolvimento de estudos e
investigações para o fortalecimento da área de gestão do trabalho e da educação
na saúde no SUS em Mato Grosso, apesar do seu pouco tempo de vigência.
Destaca-se a parceria com a Secretaria de Estado de Saúde de Mato
Grosso e a Escola de Saúde Pública, as Secretarias Municipais de Saúde do
estado, a Faculdade de Enfermagem da UFMT e o Conselho de Secretarias
Municipais de Saúde no desenvolvimento de atividades específicas e no
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
processo de articulação para divulgação dos trabalhos. Destaca-se, também,
a importância da parceria do MS e OPAS para o apoio e o desenvolvimento
dos projetos nos estados, a gerar novas oportunidades.
A expectativa é que o desenvolvimento de novas práticas de ensino e
pesquisa, com a integração entre os serviços e a academia, possa aprofundar o
debate e a contribuição para a formulação de políticas para a área da gestão do
trabalho e da educação permanente no SUS.
Agradecimentos
Nossos agradecimentos aos colaboradores externos: Pedro Miguel dos Santos
Neto, Patrícia Santos, Elizabeth Artmann, Maria Helena Machado, Neuza Moysés
e Eliane de Oliveira, que contribuíram em diferentes momentos do nosso trabalho.
À direção do ISC e do NDS, aos coordenadores, professores, técnicos,
discentes e bolsistas do NDS pela permanente contribuição ao trabalho da
Estação, gerenciamento do site, organização dos eventos e divulgação da produção,
contribuindo para aquecer e fomentar novos estudos e experiências inovadoras.
Aos Professores Júlio S. Müller Neto, Maria Anunciação Silva, Aldenan
da Costa e Rodolfo Bezerra Benevides, pelos seus relatos, que muito
contribuíram para o registro histórico e a reflexão sobre a Estação Saúde,
Trabalho e Cidadania, que também indicaram pistas e desafios enfrentados
para a implantação e manutenção do Observatório.
Em especial, à equipe do NDS na colaboração à produção deste artigo:
Aline, Rodolfo, Raiana, Maria José, Márcia, Ilva e Patrícia.
23
Referências
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na
Saúde. Portaria SGTES nº 1, de 11 de março de 2004. Dispõe sobre o funcionamento
da Rede Observatório de Recursos Humanos em Saúde. Brasília: MS, 2004.
DUARTE, E.; BARSAGLINI, R. A. (Orgs.). A formação dos gestores
municipais de saúde: uma experiência político-pedagógica compartilhada.
Cuiabá: EdUFMT, 2012.
OBSERVARH – Rede Observatório de Recursos Humanos em Saúde.
Repertório com a Produção da Rede ObservaRH – Brasil. Disponível:
<www.observarh.org.br>. Acesso em: 20.nov.2013.
SANTOS NETO, P. M. dos; ARAÚJO JÚNIOR, J. L. A. C. de. Observatórios
Observatório de Recursos Humanos em Saúde - Estação Saúde, Trabalho e Cidadania:
relato de experiência – histórico e ações
S
Sumário
de Recursos Humanos em Saúde no Brasil: origens e perspectivas. Divulgação
em saúde para debate, Rio de Janeiro, n. 47, p. 142-148, maio 2012.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO. Instituto de Saúde
Coletiva. Núcleo de Desenvolvimento em Saúde. Observatório de Recursos
Humanos em Saúde – Estação “Saúde, Trabalho e Cidadania”. Plano Diretor
2007-2010. Cuiabá: ObservaRH NDS/ISC/UFMT, 2007.
______. ______. ______.______. Relatório Parcial das Atividades - Plano
Diretor 2007-2010. Cuiabá: ObservaRH NDS/ISC/UFMT, 2008.
______. ______. ______. ______. Relatório Final das Atividades - Plano
Diretor 2007-2010. Cuiabá: ObservaRH NDS/ISC/UFMT, 2010.
______. ______. ______. ______. Plano Diretor 2011-2014. Cuiabá:
ObservaRH NDS/ISC/UFMT, 2011.
______. ______. ______. ______. Relatório do Seminário “Gestão do
Trabalho e da Educação na Saúde” – 10 a 12 de abril de 2012. Cuiabá:
ObservaRH NDS/ISC/UFMT, 2012a.
24
______. ______. ______. ______. In: 10° CONGRESSO BRASILEIRO DE
SAÚDE COLETIVA, 2012, Cuiabá. Estruturação e funcionamento do site do
Observatório de Recursos Humanos em Saúde - Estação Saúde, Trabalho e
Cidadania/UFMT. Cuiabá: ObservaRH NDS/ISC/UFMT, 2012b. (Banner).
______. ______. ______. ______. Relatório do Seminário Avançado em
Gestão do Trabalho - 14 a 18 de outubro 2013. Cuiabá: ObservaRH NDS/
ISC/UFMT, 2013.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Núcleo de Desenvolvimento em Saúde: um espaço de
fortalecimento do SUS em Mato Grosso (1984-1992)
Patrícia dos Santos Arruda1
Nina Rosa Ferreira Soares2
Introdução
O Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS) foi criado, em 1984, com
a finalidade de agregar docentes das faculdades de medicina, enfermagem e
nutrição da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) para a elaboração de
uma política de pós-graduação e de projetos de pesquisa e extensão. Isso ocorreu
logo após a execução do projeto Programa Integrado de Desenvolvimento do
Noroeste do Brasil (POLONOROESTE), que reuniu professores e alunos da
UFMT e pesquisadores de instituições municipais, estaduais e federais, com
o objetivo de estabelecer a aproximação entre a academia e as organizações
formuladoras e executoras da política de saúde no estado de Mato Grosso.
As atividades organizadas pelo NDS, inseridas no contexto da Reforma
Sanitária, foram de muita importância para o estado de Mato Grosso, a exemplo
da participação na elaboração do capítulo da saúde, no período constituinte em
Mato Grosso e das leis orgânicas municipais, em 1989 e 1990; a capacitação
de recursos humanos; a cooperação técnica com os municípios e a constante
elaboração de projetos voltados à implementação do Sistema Único de Saúde
(SUS). A partir desse contexto, foi pensada, então, a criação de um instituto para
manter a estrutura e ampliar as ações do NDS voltadas para a saúde coletiva.
O Instituto de Saúde Coletiva (ISC) foi criado em 1992 para unir as áreas
de Saúde Pública dos cursos de Medicina, Enfermagem e Nutrição e integrar
à sua estrutura e o Centro de Saúde Escola.
O Instituto se apresenta como um marco para a saúde pública do estado
de Mato Grosso já que ao longo dos últimos 20 anos, vêm promovendo
cursos de especialização em Saúde Pública, Saúde do Trabalhador, Saúde da
Família, entre outros. Em 1993, criou a pós-graduação stricto sensu em Saúde e
Ambiente, ampliada em 2003 pelo Mestrado em Saúde Coletiva, contribuindo
dessa forma, com a qualificação profissional no território mato-grossense.
1
Especialista em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde, Biomédica, vinculada ao Núcleo de Desenvolvimento
em Saúde do Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal de Mato Grosso (NDS/ISC/UFMT).
2
Mestre em Educação, Assistente Social, técnica do Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal
de Mato Grosso (ISC/UFMT).
25
S
Sumário
O NDS foi uma forma encontrada pela UFMT para se aproximar dos
serviços de saúde, principalmente dos gestores do SUS de vários municípios do
Estado, a unir pesquisa, ensino e extensão, tripé tão valioso para a qualificação
de recursos humanos.
Este artigo descreve a trajetória do NDS, desenvolvida no período
compreendido entre 1984 a 1992, anterior à criação do ISC, e sua importância
para o fortalecimento da gestão do SUS. Trata do processo de sua criação, os
seus principais projetos e trabalhos voltados para a gestão do SUS.
Este trabalho foi realizado com base na análise de documentos produzidos
pelo NDS no período acima referido e entrevistas com informantes-chave
que apoiaram e participaram da dinâmica de implantação desse Núcleo. As
entrevistas seguiram um roteiro previamente estabelecido e aprovado pelo
Comitê de Ética em Pesquisa do Hospital Universitário Júlio Müller (Parecer
nº 656 CEP HUJM/09).
O surgimento dos Núcleos de Estudo em Saúde nas Universidades Brasileiras
26
S
Sumário
Os Núcleos de Saúde Pública surgiram no interior das Universidades na
década de 1980, em um contexto de crise econômica e política da ditadura
militar e de fortalecimento dos movimentos sindicais e populares na luta pela
democratização do país e por condições de vida digna, incluindo a questão do
acesso à saúde de qualidade.
Nesse debate sobre a mudança do modelo de saúde no país, o Movimento
da Reforma Sanitária Brasileira envolvia não só a população, mas também
os estudiosos inseridos nas universidades. Dai ter-se criado vários núcleos
de discussão e atuação em prol do desenvolvimento de projetos na área de
Saúde Coletiva.
Nesse sentido, surgiram, entre outros, o Núcleo de Educação em Saúde
Coletiva (NESCON), em 1983, junto à Pró-reitoria de Pesquisa da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG); o Núcleo de Estudos em Saúde Pública
(NESP), em 1986, ligado à Faculdade de Ciências da Saúde da Universidade de
Brasília (UnB); o Núcleo de Estudos em Saúde Coletiva (NESCO), associado
às universidades estaduais de Londrina, Ponta Grossa e Maringá, com sede no
Centro de Ciências da Saúde da Universidade Estadual de Londrina; e o NDS,
em 1984, ligado ao Centro de Ciências Biológicas e da Saúde da UFMT.
As universidades, por meio dos Núcleos, extrapolaram os limites da área
acadêmica, na medida em que atuaram no âmbito da Reforma Sanitária
Brasileira, apoiaram a realização da VIII Conferência Nacional de Saúde e
participaram do processo Constituinte. Na mesma direção e sentido, o nível
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
de integração das universidades com os serviços públicos foi aumentado
com a oferta aos municípios de cursos de especialização na área da saúde e
de participação em assessorias técnicas, trabalhos estes realizados com base
nas necessidades reais de cada administração municipal, sem perder de vista
a atribuição histórica da universidade, que é a de estimular e propiciar a
produção de conhecimentos.
A criação do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde e o consequente
fortalecimento da gestão do SUS em Mato Grosso
A Pesquisa em Saúde Pública no POLONOROESTE, financiada pelo
Banco Mundial, tinha por objetivo diagnosticar as demandas de saúde, o perfil
epidemiológico e analisar o inquérito soroepidemiológico das principais doenças nos
municípios situados em torno da BR-364. Esse trabalho evoluiu para a formação
de um grupo de saúde pública, constituído por docentes dos departamentos de
Nutrição, Enfermagem e Medicina, os quais visavam a realização de pesquisas
relacionadas com os serviços de saúde disponibilizados no estado de Mato Grosso.
Com a experiência adquirida pelos pesquisadores do POLONOROESTE,
passou-se a discutir a criação de uma estrutura formal para a realização desses
estudos, uma instância que pudesse congregar os docentes e discentes dos
departamentos da UFMT e os profissionais das instituições conveniadas.
O Projeto POLONOROESTE fomentou o debate científico por meio
de Seminários entre pesquisadores locais e de Universidades como USP,
UNICAMP, USP-RP, UFPR, UFRS, UNB, entre outras.
O núcleo de pesquisa foi idealizado pelo Coordenador da Pesquisa do
POLONOROESTE, o Prof. Severino Márcio Pereira Meirelles, então docente
do Departamento de Medicina/UFMT. Essa proposta fundamentou-se em um
estímulo dado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(CNPq) em um seminário sobre a “Formação de Recursos Humanos” e de outras
experiências concretizadas dentro da referida universidade, que já possuía em sua
organização, dois núcleos criados pelo Departamento de História: o Núcleo de
Documentação e Informação Histórica Regional (NDIHR) e o Centro de Estudos
e Pesquisa do Pantanal, Amazônia e Cerrado (GERA) (MEIRELLES, 1986).
27
Os Núcleos que surgiram vinculados às Universidades, a maioria, eu acho que é desse
período, mas o NDS, ele foi fundado em 1984, não tenho muita certeza, mas foi por aí.
(Era) um contexto político de luta pela redemocratização do país, no governo militar,
não se pode esquecer que 1984 foi o ano das diretas, um grande movimento das Diretas
Núcleo de Desenvolvimento em Saúde: um espaço de fortalecimento do SUS em Mato Grosso (1984-1992)
S
Sumário
28
Já. Então havia uma efervescência de participação de lutas pela democracia do país.
Havia uma crise financeira causada pela ditadura, que repercutia na governabilidade da
ditadura. Nós tínhamos tido aí um sério problema de déficit, o país estava realmente
em uma grande dívida externa, um problema de ordem econômica, política e isso
também gerou um contexto de crise no próprio campo da saúde. Porque a saúde
estava, nesse momento, atravessada não só nessas contradições, mas também sob uma
discussão sobre modelo, que tipo de política se queria. Nesse início da década de 1980
houve uma efervescência também muito grande da relação entre saúde e democracia
grandes debates sobre democracia, trazidos por várias instituições como CEBES, como
ABRASCO, havia um contexto de Reforma das Políticas Públicas. Então a Previdência
Social, que era toda poderosa e cheia de dinheiro, estava em crise também porque
não estava conseguindo manter o funcionamento dos direitos e garantir a assistência à
saúde de qualidade. Nesse contexto, surgem várias iniciativas de reforma, como plano
CONASP, depois as AIS, isso no início da década de 1980 e um ressurgimento da
importância da saúde pública no contexto brasileiro e internacional, sob o fluxo da
famosa Conferência de Alma Ata. [Nessa Conferência][...] em 1978, onde se definiu:
“Saúde para todos no ano 2000”. Nós já passamos de 2000 e não teve saúde para todos,
valeu a intenção. Nesse momento tinha toda aquela movimentação e focada, sobretudo,
nos cuidados primários de saúde. Então esse era o contexto mundial, um contexto
nacional favorável à saúde. Isso se repercutiu em Mato Grosso, sobretudo no âmbito
da Universidade onde os cursos de saúde encontravam-se recém-instalados: o curso
de Medicina começou em 1980, Enfermagem já tinha começado, Nutrição começou
um pouquinho antes, e o de Serviço Social, um pouquinho antes. Mas, enfim, neste
contexto dos cursos de saúde se discutiu muito a importância de se ter um eixo que
nucleasse na área da saúde e havia essa intenção que o eixo fosse o eixo da saúde pública,
uma percepção sem a visão individualista da saúde. (INFORMANTE-CHAVE 1).
De fato, em Mato Grosso, a formação de especialistas na área da Saúde
Pública teve início em 1980, a partir da parceria estabelecida entre a UFMT e
a Universidade de São Paulo (USP) e, num segundo momento, com a Escola
Nacional de Saúde Pública (ENSP/FIOCRUZ). Assim foram formados os
primeiros sanitaristas, em Mato Grosso, o que causou impacto na política
estadual de saúde. Os cursos eram coordenados pela Secretaria de PósGraduação (SPG), conforme expresso neste relato:
[...] nós tínhamos tido aqui na Universidade um dos primeiros cursos de especialização
em Saúde Pública realizados em Mato Grosso em 1980, em uma parceria da Universidade
com a USP e com a Faculdade de Saúde Pública da USP. No ano seguinte, tivemos um
segundo curso de especialização, com a ENSP e o pessoal também da Universidade.
Daí desse movimento, desses cursos, formaram os primeiros quadros da saúde pública
no estado, formaram os primeiros sanitaristas do estado. De modo a começar influir na
política das instituições (INFORMANTE-CHAVE 1).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Vários movimentos surgiram em torno desses cursos de especialização,
sendo um deles organizado para os profissionais e docentes que atuariam no
Centro de Saúde Escola. Esse estabelecimento, situado em um bairro pobre
de Cuiabá, foi uma experiência de integração entre o ensino e a prática, na
medida em que foi campo de estágio dos estudantes dos diversos cursos da área
de Saúde da UFMT. Essa foi uma iniciativa inovadora no campo acadêmico e
beneficiou os alunos e a população como um todo:
[...] a criação do Centro de Saúde Escola em 1982, eu fui do grupo do Centro de
Saúde Escola. Eu estava na Faculdade de Medicina e ajudei a fundar o Centro de
Saúde Escola, que a gente via como grande espaço das práticas de saúde voltadas
para a coletividade. Na época a nossa ambição era mostrar que era possível um
Centro de Saúde Escola funcionar bem; não tínhamos maior ambição (do) que essa.
A Universidade teve uma parceria com o estado e desenvolveu o Centro de Saúde
Escola que tinha vários profissionais da medicina, da nutrição que trabalhavam essas
experiências [...] (INFORMANTE-CHAVE 1).
A partir do movimento desses especialistas e da criação do
POLONOROESTE, surgiu o NDS, que, a princípio, foi idealizado para
realizar pesquisas ligadas aos serviços de saúde do Estado e dos municípios,
conforme afirma o depoimento do Informante-chave 1: “[...] o movimento
foi o da criação do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS) que teve
um perfil voltado à pesquisa, ele foi idealizado e implementado por um colega
recém chegado, que tinha terminado o seu doutorado na USP de Ribeirão
Preto que foi o Severino Márcio Meirelles.”
O NDS surgiu em 1984, com o objetivo de desenvolver pesquisas no
campo da saúde pública e em demais áreas de saúde, inter-relacionando os
serviços de saúde com a universidade e fomentando, assim, a integração entre
essas instâncias. O regimento elaborado para o funcionamento do NDS
foi aprovado pela Sub-Reitoria de Pesquisa e Ensino em Pós-Graduação da
UFMT, em 28 de março de 1984.
Vinculado ao Centro de Ciências Biológicas e da Saúde (CCBS), o NDS seguia
as diretrizes da Sub-Reitoria de Pesquisa e Ensino de Pós Graduação. Sua finalidade
era atender à organização administrativa da universidade, para que os professores
passassem a ter em sua carga horária, o espaço para a realização das pesquisas e,
segundo o regimento do Núcleo, estariam vinculados a ele até finalizá-las.
No que se refere ao contexto nacional, o NDS surgiu em um momento
muito peculiar da história da Saúde Pública, em época que ocorriam mudanças
políticas importantes nesse campo em que se discutia a Reforma Sanitária
Núcleo de Desenvolvimento em Saúde: um espaço de fortalecimento do SUS em Mato Grosso (1984-1992)
29
S
Sumário
Brasileira. Neste Estado, essa discussão foi introduzida através não só do meio
acadêmico, mas também do campo político. Na verdade, o NDS foi o embrião
da discussão em torno da Reforma Sanitária instalada em Mato Grosso:
O surgimento do NDS vinha da necessidade de se ter na UFMT um setor que
discutisse os preceitos do movimento da Reforma Sanitária e principalmente pudesse
trabalhar com as demandas geradas pelo convênio Polonoroeste com financiamento
do Banco Mundial, que previa ações de investimento na formação de recursos
humanos na área de saúde pública. (INFORMANTE-CHAVE 2).
30
S
Sumário
O NDS também coordenou cursos de especialização em Saúde Pública, em
parceria com a Secretaria Estadual de Saúde de Mato Grosso (SES/MT) e em
Medicina do Trabalho, o que aponta para o fato de que, além de desenvolver
pesquisas, contribuiu substancialmente para a formação de profissionais
especialistas, conforme relata um dos entrevistados: “O NDS desenvolvia
atividades de execução dos Cursos de especializações [da UFMT] articulado com
órgãos de formulação de políticas de saúde; tais como o Conselho de Secretarias
Municipais de Saúde (COSEMS) e ainda desenvolve projetos de cooperação
técnica com agências operativas do SUS.” (INFORMANTE-CHAVE 2).
Alguns projetos tiveram destaque, como o da elaboração de uma metodologia
de análise das leis orgânicas municipais, com a participação de representantes
da sociedade civil e vereadores em vários fóruns municipais para a discussão
dessas leis; o da municipalização da saúde em Mato Grosso, no qual foi feita
uma análise desse processo no estado, e o da cooperação técnica para assessorar
os secretários municipais de saúde na organização dos sistemas municipais e na
criação de secretarias municipais de saúde, em parceria com o COSEMS.
Para atender a essas demandas, o NDS contava com uma equipe técnica
qualificada, formada por integrantes dos quadros da UFMT e profissionais
dos serviços de saúde de órgãos municipais e estaduais.
As atividades desenvolvidas pelo NDS começaram a ter importância significativa,
pois constantemente elaborava projetos e dava continuidade à cooperação técnica
com os municípios do estado e a parceria com a SES/MT. A partir daí foi pensada
a criação de um Instituto de Saúde, que contasse com algumas características do
NDS, mas tivesse a possibilidade de regularizar a participação dos profissionais do
serviço, os quais passariam a integrar essa nova estrutura.
Assim, por congregar profissionais da saúde dos departamentos, uma proposta
maior foi elaborada em 1990, a criação do ISC, cuja concretização só ocorreu em
1992, com a reforma administrativa da UFMT. O ISC herdou toda a estrutura
física do NDS e assumiu o importante papel de capacitar os professores da saúde
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
na área de Saúde Coletiva, o que antes era atribuição do departamento de origem.
A partir da experiência acumulada pelo NDS com os cursos de especialização,
discutiu-se um projeto para a oferta de cursos de pós-graduação stricto sensu em
Saúde e Ambiente para a formação do “pesquisador interdisciplinar”.
Desde então, o NDS passou a fazer parte do ISC, atuando como um
núcleo de pesquisa e extensão, mas não perdeu a sua função principal de
propiciar a cooperação técnica e a produção de conhecimento em parceria
com os serviços de saúde do estado de Mato Grosso.
Considerações Finais
Neste capítulo procurou-se fazer uma descrição da trajetória do NDS,
desde a sua criação, em1984, até a implantação do ISC, em 1992, dando
ênfase às principais atividades desenvolvidas por aquele órgão.
Tais ações foram de muita importância para o estado de Mato Grosso, no primeiro
momento, para a formação de especialistas nas áreas de Medicina do Trabalho e Saúde
Pública e, no segundo momento, para as discussões de leis orgânicas e desenvolvimento
de projetos relevantes destinados a assessorar as secretarias municipais de saúde na
organização dos sistemas municipais, em parceria com o COSEMS.
Assim, a importância deste estudo reside em evidenciar que o NDS, como
os demais núcleos de saúde pública do Brasil, ocupou um espaço de relevância
para Mato Grosso, não apenas pelas ações desenvolvidas, mas também por
viabilizar a criação do ISC, que até os dias de hoje vem atuando em conjunto
com as instituições públicas de saúde do estado e dos municípios, no processo
de qualificação profissional e no fortalecimento da gestão do SUS.
31
Referências
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO. Núcleo de
Desenvolvimento em Saúde. Plano de Trabalho Anual do Núcleo de
Desenvolvimento em Saúde: 2005/2006. Cuiabá: UFMT, 2005.
______. Normas Internas do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde – Centro
de Ciências Biológicas e da Saúde. Revista da Universidade Federal de Mato
Grosso, Cuiabá, n. 3, p. 14-18, set./dez. 1984.
______. Proposta da criação do Instituto de Saúde em Mato Grosso.
Cuiabá: UFMT, 1990.
Núcleo de Desenvolvimento em Saúde: um espaço de fortalecimento do SUS em Mato Grosso (1984-1992)
S
Sumário
MEIRELLES, Márcio Pereira et al. Leis Orgânicas Municipais em Mato Grosso:
capítulo da saúde. Saúde em Debate, Londrina, v. 30, p. 61-65, dez. 1990.
MEIRELLES, Severino Márcio. O processo de municipalização da saúde em
Mato Grosso: notas prévias. Saúde em Debate, Londrina, v. 33, p. 90-93,
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PARANÁ. Núcleo de Estudos em Saúde Coletiva. Informações sobre o
NES­CO. Londrina, 2010. Disponível em: <www.ccs.uel.br/nesco/>. Acesso
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PEREIRA, Dejair et al. Projeto de Cooperação Técnica Pró-Organização dos
Sis­temas Municipais de Saúde. Saúde em Debate, Londrina, v. 33, p. 94-95,
dez. 1990.
32
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
Marta Gislene Pignatti 1
Maria Angélica dos Santos Spinelli 2
O tempo histórico é a irreversibilidade dos acontecimentos sociais [...] (Heller, 1992, p.3)
Este ensaio procura resgatar a circunstância histórica da institucionalização da Saúde Coletiva na Universidade Federal de Mato Grosso,
entendendo circunstância como “unidade de forças produtivas, estrutura
social e formas de pensamento, ou seja, um complexo que contém inúmeras posições teleológicas, a resultante objetiva de tais posições teleológicas”
(HELLER, 1992) é filosoficamente o conjunto das especulações que se
aplicam às noções de finalidade e às causas finais.
A Saúde Coletiva, considerada como um campo interdisciplinar do
conhecimento e de práticas (PAIM; ALMEIDA FILHO, 1998), traz, no
seu bojo, a necessidade de pensar saúde como um processo biológico e
social, que compõe visões e abordagens múltiplas e complementares para
desvendar a realidade dos fenômenos. Tarefa árdua para a construção de
um pensamento integrado e complexo aproximando-se dos nexos entre
natureza e sociedade, entre posições teleológicas e ações objetivas concretas.
Neste sentido, o corpus de pesquisadores, constituído no interior do
campo ideológico de esquerda sofreu as influências do campo intelectual
do grupo de agentes que o produziu (BOURDIEU, 2007).
Assim, a tessitura do campo intelectual em Saúde Coletiva comporta
relações e incorporação de diversas ideologias, de perspectivas políticas,
de pesquisa e de intervenção social na saúde, dada pelas incorporações de
várias correntes de pensamento, cuja hegemonia na década de 1970 foi
originária da corrente marxista latino-americana (GARCIA, 1983).
1
Doutora em Saúde Coletiva, Professora Associada III do Instituto de Saúde Coletiva – UFMT.
2
Doutora em Saúde Coletiva. Professora Associada do Instituto de Saúde Coletiva – UFMT.
33
S
Sumário
34
S
Sumário
A dimensão social do processo saúde doença como resultante do
processo produtivo e da posição de classe, produzindo e reproduzindo
doenças, leva a um posicionamento político em relação às mudanças
sociais e à busca da equidade em saúde.
No plano científico, o campo intelectual da Saúde Coletiva é revestido
da busca do poder simbólico pelo conhecimento, atravessado por posições de
grupos lotados em Universidades tradicionais de formação, como Faculdade
de Saúde Pública - Universidade de São Paulo (FSP-USP); Escola Nacional
de Saúde Pública - Fiocruz (ENSP-FIOCRUZ); Universidade de Campinas
(UNICAMP); Universidades Federais do Rio Grande do Sul e da Bahia e
outras, que tiveram programas de pós-graduação stricto sensu na modalidade
doutorado como motor da produção científica e foram formadoras dos
quadros de doutores do Instituto de Saúde Coletiva da UFMT.
A intelectualidade de esquerda, tomada aqui no sentido atribuído por Sader
(1995), ou seja, pessoas que se posicionam contra a desigualdade social, encontram
na construção do campo de atuação da Saúde Coletiva canais de possibilidades
concretas de militância para as mudanças sociais em prol da equidade em saúde.
O milagre econômico brasileiro, na década de 1970, resultou numa
agudização da desigualdade e iniquidade social em saúde, levando a
sociedade civil a se organizar em diversos movimentos reivindicatórios.
O movimento da reforma sanitária nasce nesse contexto, tendo o Centro
Brasileiro de Estudos da Saúde (CEBES) e posteriormente a Associação
Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva (ABRASCO) como seus
principais articuladores nacionais (NUNES, 1994).
O processo de redemocratização da sociedade brasileira, após a ditadura
militar (1964-1984), trouxe esperança para os grupos de esquerda no processo
de interferência nos rumos da Política Nacional de Saúde, institucionalizadas
na Constituição Federal de 1988, ao estabelecer a Saúde como Direito de
todos e dever do Estado, numa perspectiva social-democrática (TEIXEIRA,
1989; BRASIL, 1988).
No período militar, em que pese à organização social urbana com os
principais grupos de resistência à ditadura militar e de apoio à redemocratização
do país, ao governo importava desbravar e ocupar as terras rumo à Amazônia
brasileira, sendo o Centro Oeste e o estado de Mato Grosso considerados
estratégicos nesta jornada nacionalista.
Os Planos e Programas governamentais induziram a um movimento
interno de redistribuição da população pelo território desde a década de
1930, intensificado na década de 1970, pelos projetos de colonização
privada ou pública governamental. Nessa perspectiva, foram criados o
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Instituto Nacional de Reforma Agrária (INCRA), os Planos de Integração
Nacional, os polos de colonização: Poloamazônia e Polonoroeste e
construídas as Rodovias Transamazônica, Cuiabá-Santarém e Perimetral
Norte (FIGUEIREDO, 1993).
O Polonoroeste (Programa para Desenvolvimento Integrado do Noroeste) foi
iniciado em 1981, abrangendo Rondônia e parte de Mato Grosso, o que totalizava
uma área de 410.000 km2. Além da pavimentação da BR 364, esse programa
tinha como objetivo beneficiar cerca de 30.000 famílias que já haviam colonizado
o noroeste do país e criar condições para assentar outras 15.000. Captou recursos
do Banco Mundial, que condicionou o empréstimo ao cumprimento de metas
sociais e ecológicas, como reorganização fundiária e proteção ao meio ambiente e
às comunidades indígenas (FIGUEIREDO, 1993).
As possibilidades de “enriquecimento rápido”, advindas da doação de
terras e da exploração das riquezas minerais (ouro em aluvião), trouxeram
para o território de Mato Grosso os excluídos urbanos: pequenos proprietários
do Sul e Sudeste e os nordestinos fugidos da seca para aqui se tornarem os
“amansadores da terra”. Fossem aventureiros, fossem empresas colonizadoras
estatais e privadas que, no ímpeto da exploração dos recursos naturais e
a garantia de sobrevivência, depararam-se com a explosão de doenças,
principalmente a malária e com a ausência de serviços de saúde no interior do
estado (MORENO, 2007; MEIRELLES, 1984).
A Universidade Federal de Mato Grosso, criada na década de 1970, fez parte
da jornada nacionalista e expansão da fronteira econômica para contribuir com
o “desenvolvimento socioeconômico e cultural da região” (BRASIL, 1970).
Assim, no processo de institucionalização, a criação da UFMT inseriu-se nesse
momento de universalidade, tendo por conteúdo os sistemas de normas que
orientam a socialização e a ideologia e, conforme Lourau (1996), o instituído.
A ordem institucional foi realizada de forma gradativa e a UFMT inicialmente
reconhecida como Universidade da Selva, atingiu importante significado para
a formação de mão de obra de nível superior e passou a ser referência regional
em ensino, pesquisa e extensão. Foi na expansão de cursos de graduação e pósgraduação lato e stricto sensu, onde se inseriu o embrião da Saúde Coletiva e
posteriormente o Instituto de Saúde Coletiva (UFMT, 1985).
Alguns aspectos da particularidade da institucionalização da Saúde Coletiva
no âmbito da Universidade Federal de Mato Grosso, tomando o momento como
“instituinte” em suas diversas manifestações, ou seja, como campo de conhecimento,
movimento social e práticas inseridas na realidade regional, contextualizados de
maneira geral nas circunstâncias econômicas e políticas do Estado de Mato Grosso
serão abordados neste ensaio de forma cronológica por décadas.
As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
35
S
Sumário
A institucionalização da Saúde Coletiva enquanto campo interdisciplinar
de conhecimento, movimento social e práticas na UFMT
Saúde Coletiva na década de 1980
36
S
Sumário
No contexto da Universidade Federal de Mato Grosso, o embrião do
Instituto de Saúde Coletiva foi o Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS),
aninhado no âmbito do então Centro de Ciências Biológicas e da Saúde. O NDS
reunia professores dos Departamentos de Medicina, Enfermagem e Nutrição
que tiveram papel importante na formação de especialistas em Saúde Pública
em seus 11 cursos oferecidos até 1992, em parceria com a ENSP-FIOCRUZ.
A institucionalização formal do Núcleo ocorreu em 1984, após o
desenvolvimento do projeto de pesquisa interdisciplinar na área da saúde
denominado “Diagnóstico de Saúde e Epidemiologia das Principais Doenças
do Polonoroeste – MT (CNPq-UFMT – SES/MT). Do ponto de vista do
campo de conhecimento interdisciplinar, o Projeto Polonoroeste tornou-se o
espaço agregador de docentes estudantes de diversos Departamentos da UFMT
e possibilitou o diálogo mais estreito com outras Universidades do país (USP,
UNICAMP, UNB, UFPel, UFR).
O desenvolvimento da pesquisa e a realização de seminários temáticos com
participantes da UFMT e das Universidades acima citadas fizeram dessas experiências
um momento efervescente de produção e debate do conhecimento sobre a realidade
mato-grossense e seus ecossistemas: pantanal, cerrado e floresta amazônica. A
formação através da integração teoria e prática e a produção de monografias
de estudantes e bolsistas dos cursos de especialização permitiu que muitos deles,
posteriormente, ingressassem na UFMT, como docentes ou técnicos.
Destaca-se, também, neste seu primeiro período de institucionalização, a
articulação do NDS com o movimento sanitário nacional, principalmente no
tocante à assessoria na elaboração da Constituição Estadual e de Leis Orgânicas
Municipais (MEIRELLES, 1984), e a sua contribuição para a sociedade matogrossense. Isso porque para além dos cursos de formação de sanitaristas, três dos
docentes participantes do NDS foram atuar através de mandatos eletivos de vereador
e deputado e no exercício executivo, da Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá.
Salienta-se, ainda, nessa década de 1980, o papel articulador do professor
Severino Márcio Pereira Meirelles (in memoriam), um dos poucos doutores na
área de Saúde Pública à época, responsável pela disciplina Saúde da Comunidade
do Departamento da Medicina da UFMT, que atuou como Coordenador
do Polonoroeste e posteriormente do NDS e, também, como idealizador do
programa de pós-graduação stricto sensu em Saúde e Ambiente.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
A formação profissional no campo da Saúde Coletiva ocorria basicamente
sob duas modalidades: por meio de disciplinas inseridas nos currículos de
diversos cursos da área de Saúde e áreas correlatas como Medicina, Enfermagem,
Nutrição e Engenharia Sanitária e, em um sentido mais pleno, no âmbito da
pós-graduação, principalmente do lato sensu.
A experiência em ensino, serviço e pesquisa em Saúde Pública foi
compartilhada no Centro de Saúde Escola do Bairro Grande Terceiro em
Cuiabá. Este modelo de trabalho também utilizado pela Faculdade de Saúde
Pública da Universidade de São Paulo, teve a influência da forma de organização
dos serviços de saúde, da escola norte-americana de formação médica.
O Centro de Saúde Escola (CSE) foi criado em 1982, para atender as
práticas de Saúde Pública dos cursos de Medicina, Enfermagem e Nutrição e
Serviço Social e gerenciado inicialmente por médicos sanitaristas, então lotados
no Departamento de Medicina da UFMT. Aquelas práticas concentravam-se na
assistência médica na área de clínica geral, ginecologia e pediatria, que basicamente
atendia a população através dos Programas como Atenção à Saúde Integral da
Mulher, Atenção à Saúde da Criança e do Adolescente, Atenção à Saúde do Idoso,
numa perspectiva interdisciplinar e na promoção e prevenção à saúde.
Do trabalho com idosos originou o primeiro grupo de terceira idade
em Cuiabá, que atuou na Constituinte Estadual de 1989, ao elaborar um
documento de Proteção ao Idoso. Destaca-se, também, a participação dos
grupos organizados da comunidade na gestão do CSE, modelo este adotado
posteriormente pelos serviços de saúde municipais (UFMT, 1992).
Estrategicamente também foram estruturados, no âmbito das práticas em Saúde
Pública/Coletiva, os Internatos Rurais de Saúde em municípios do interior do
estado, com atuação em áreas urbanas e rurais. Os Internatos foram desenvolvidos,
inicialmente, com os estudantes de medicina e enfermagem, na perspectiva de
contribuir com a interiorização dos futuros profissionais de saúde. Os docentes
atuaram como assessores nas Secretarias Municipais de Saúde quando estas faziam a
implementação de sistemas e de serviços de saúde em seus municípios.
Com a reestruturação administrativa da Universidade Federal de Mato Grosso e
a criação do Instituto de Saúde Coletiva, em 1992, os profissionais da área de Saúde
Pública ligados ao ensino médico, de enfermagem e de nutrição migraram para
o recém-criado Departamento de Saúde Coletiva. O DSC, o NDS, o Centro de
Saúde Escola e a coordenação de programas de pós-graduação, juntos, compuseram
a estrutura formal inicial do Instituto de Saúde Coletiva. Sua Congregação contava
com a participação dos movimentos sociais na área da saúde.
Salienta-se que, ao final desse período, houve investimento institucional
para a formação e capacitação do quadro docente em Cursos de Doutorado
As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
37
S
Sumário
38
e Mestrado. Dos trinta profissionais que migraram para o Departamento de
Saúde Coletiva, cinco deles estavam afastados para a conclusão do Doutorado
(USP, UNICAMP, dois na ENSP e um no ISC/UFMT), sete possuíam o título
de mestre, sete eram mestrandos (FMUSP, USP-RP, ENSP, UNICAMP, dois no
ISC/UFMT) e 10 eram especialistas (Planejamento, Epidemiologia e Educação
em Saúde). Dois docentes já doutores integraram o Departamento de Saúde
Coletiva: um originário da área de Botânica e outro, da Medicina Comunitária,
que inclusive assumiu a primeira direção do ISC (UFMT, 1992).
No primeiro ano da criação do Instituto foram oferecidos Cursos de
Especialização em Saúde Pública, Saúde e Ambiente e Enfermagem e Medicina do
Trabalho. No entanto, para a institucionalização do Instituto de Saúde Coletiva
como unidade acadêmica era necessária a criação de um curso de formação
stricto sensu, para além dos cursos lato sensu, tradicionalmente oferecidos.
Debates internos foram realizados com a participação de pesquisadores externos,
tendo a perspectiva da incorporação de diversas áreas do conhecimento para além
das tradicionais do campo, necessárias ao pensamento complexo para o estudo dos
fenômenos relacionados à questão ambiental e impactos na Saúde Humana.
A estratégia utilizada e articulada por Meirelles foi a de criar um curso
interdepartamental em Saúde e Ambiente, congregando doutores de diversas
áreas do conhecimento e atuantes na Universidade Federal de Mato Grosso.
Anos noventa: saúde e ambiente na pós-graduação stricto sensu
Além de intensos conflitos sociais entre grupos indígenas, posseiros, pequenos
proprietários e os grandes latifundiários em Mato Grosso, a expansão dos negócios
capitalistas no campo gerou um intenso processo de urbanização e exploração
dos recursos naturais. Tais condições exacerbaram a exclusão social e provocaram
a poluição provenientes de diversas origens: rios, desmatamentos, queimadas e
capitalização da exploração das riquezas do subsolo de forma predatória (HOGAN
et al., 2000).
As reformas estruturais introduzidas em 1990, com a abertura comercial,
privatização e desregulamentação da economia, impactaram positivamente o
agronegócio. Os impostos à exportação e o controle de preços foram eliminados e
os mercados agrícolas ficaram expostos à competição internacional. A viabilidade
econômica da agricultura de exportação encontrava-se no estabelecimento de uma
infraestrutura de escoamento e armazenagem da produção (BECKER, 2006). Para
Figueiredo (1993), a ocupação capitalista nas regiões de fronteira implicou não só
em mudanças econômicas e sociais, mas também em formas de produção mais
agressivas ao meio ambiente do que aquelas adotadas pelas populações tradicionais.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
No cenário internacional, a questão ambiental foi se tornando palco de
intensos debates, desde a retomada de teses neo-malthusianas nos anos 1970,
até a perspectiva sustentabilista nos anos 1990, de subordinar o crescimento
econômico à capacidade de suporte dos ecossistemas naturais, por meio da
polissemia do desenvolvimento sustentável.
O governo brasileiro, então, estabeleceu políticas para minimizar os
efeitos da degradação e poluição ambiental e incluiu, posteriormente,
políticas que contemplavam a relação entre ambiente e saúde humana,
induzidas externamente pelo Banco Mundial e internamente, pela pressão das
organizações da sociedade civil (PIGNATTI, 2005).
O fato de o Brasil sediar a Conferência Mundial sobre Meio Ambiente
(ECO - 92) mobilizou os profissionais de Saúde a ressignificar as abordagens
clássicas em que o ambiente era considerado parte da tríade ecológica das
doenças transmissíveis, tal como incorporado pela Medicina Preventiva e
Social3, sob uma forma a-histórica como denominou Arouca (2003).
O recém-criado Instituto de Saúde Coletiva da UFMT apresentou uma proposta
pioneira no Brasil, o Programa de Mestrado e de Doutorado em Saúde e Ambiente
(1993), concebidos de forma interdisciplinar e interdepartamental. Visou titular e
formar docentes e profissionais atuantes nas áreas de saúde e ambiental. Comunidade
em geral, de grande importância para o cenário da Amazônia, região esta, na década de
1980, sob intensa pressão política e econômica (PIGNATTI; MARTINS, 1999).
As áreas de concentração do Programa de Pós Graduação em Saúde e
Ambiente estavam relacionadas com as seguintes disciplinas: Etnobotânica,
Epidemiologia e Processo Saúde-Doença, Farmacologia, Química ambiental
e Saúde e Sociedade. Embora sediado no Instituto de Saúde Coletiva e
reconhecidos pela CAPES na área de Saúde Coletiva, o Programa de Pós
Graduação não possuía nos seus quadros de docentes doutores suficientes
oriundos do Departamento de Saúde Coletiva, por isso contou com a parceria
de professores de outras unidades da UFMT e externos, convidados pela área.
Na década de 1990, dos cinco docentes do DSC da UFMT em capacitação
para doutorado, somente um retornou com doutoramento, que foi realizado
no Departamento de Medicina Preventiva e Social da Universidade de
Campinas, UNICAMP-SP (1998), abriu a linha de pesquisa em Políticas de
Saúde e passou a orientar dissertações de mestrado nessa temática.
3
39
A Medicina Preventiva e Social adotou a História Natural da Doença como forma de compreender e
de intervir sobre as doenças infecciosas. O foco dessa abordagem se restringia aos aspectos biológicos
da doença, do individuo e do ambiente. Não considerava, na analise, as dimensões sociais, culturais e
econômicas que envolvem os processos de saúde e de adoecimento.
As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
S
Sumário
40
S
Sumário
No âmbito de atuação nas ações diretas relacionadas à implantação do SUS em
Mato Grosso, a formação acadêmica de três docentes foi interrompida para serem
cedidos pelo ISC para assunção de cargos de direção superior junto a diferentes
instâncias administrativas do SUS estadual, inclusive a gestão da Secretaria de
Saúde do Estado de Mato Grosso no governo Dante de Oliveira (1995-2002).
Registra-se a tensão entre os interesses da academia, de expansão da pósgraduação e a condução da política estadual de saúde, nesta fase decisiva para
a implantação do Sistema Único de Saúde em Mato Grosso, marcada pela
disputa por profissionais qualificados. Nesse contexto, ganhou a gestão da
SES por ser capaz de imprimir políticas pioneiras para a definição do SUS
estadual. No âmbito do Instituto, essa situação implicou em docentes cedidos
e no retardamento da abertura de novas linhas de pesquisa na pós-graduação
stricto sensu (UFMT, 1995; DUARTE et al., 2012).
Por iniciativa da Associação de Universidades da Amazônia (UNAMAZ) e do
International Development Research Center (IDRC) do Canadá foi desenvolvido
um projeto sobre a “Avaliação de impactos sobre a saúde e ambiente na Amazônia”.
Com participação de pesquisadores vinculados ao Curso, esse projeto resultou,
em 1992, na formulação de um Programa Regional que tinha por objetivo,
estabelecer uma rede entre os oito países do Tratado de Cooperação Amazônica
(TCA) para contribuir com o estudo e a prevenção dos impactos negativos na
Saúde e no Ambiente das populações amazônicas, mediante a formação de
pesquisadores e profissionais nessa temática e cooperação científico-tecnológica
entre os membros (PIGNATTI; MARTINS, 1999).
A inclusão do Instituto de Saúde Coletiva – como um Centro Nacional
de Referência no Brasil – propiciou não só intercâmbios do ISC com
instituições canadenses, mas também a oferta pelo referido Instituto de
diversos cursos de capacitação, especialização em Avaliação de Impacto em
Saúde e Ambiente e a organização de três Simpósios sobre Saúde e Ambiente
na Região Amazônica (1996, 1998, 2000).
A produção de pesquisas oriundas das dissertações e teses dos cursos de
especialização e mestrado do ISC/UFMT foi publicada na revista “Saúde e
Ambiente”, organizada e editada pelo Instituto de Saúde Coletiva, que priorizava
artigos temáticos sobre os efeitos ambientais da queimada, da contaminação por
mercúrio e agrotóxicos, entre outros, na saúde humana (UFMT, 2000).
Editada no período de 1998 a 2002, essa revista de circulação bimestral,
foi extinta próxima a atingir a pontuação Qualis. Concomitantemente,
aconteceu o descredenciamento do curso de Mestrado do Programa de Pós
Graduação em Saúde e Ambiente, pela CAPES, a mesma instituição de
pesquisa que, paradoxalmente, titulou no período compreendido entre 1993
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
a 2002, cerca de 130 mestres, dentre estes professores da UFMT. Dos seis
doutorandos matriculados no Programa, quatro concluíram seus estudos
em outras instituições. Os avaliadores da área de Saúde Coletiva da CAPES
alegaram que os cursos oferecidos pelo ISC/UFMT haviam se distanciado do
eixo da Saúde Coletiva, entre outras questões (UFMT, 2001).
No âmbito geral das universidades públicas federais, durante o governo de
Fernando Henrique Cardoso, o MEC restringiu o financiamento direto para o
desenvolvimento de pesquisas e de cursos. Como alternativas frente a tais restrições,
foram criadas o que foi chamado de Fundação de Apoio, para buscar recursos de
fontes públicas e privadas para financiar atividades de ensino e pesquisa. Entre
outras medidas, uma das mais cruéis desse período, foi a de concentrar em Centros
de Excelência do Sul e do Sudeste, os financiamentos às pesquisas. Por articulação
da Associação Nacional dos Docentes do Ensino Superior (ANDES) e outros, esse
projeto foi parcialmente implantado, com continuidade e menor ênfase durante o
governo Lula (ANDES, 2006; D’INCAO, 2001).
A partir de 1990, os Conselhos de Saúde integraram o arcabouço jurídico do
Sistema Único de Saúde (SUS). Os Conselhos são instâncias deliberativas (dos níveis
federal, estadual e municipal de governo), suas atribuições estão definidas em lei e são
compostos por representações governamentais, não-governamentais e de usuários
do SUS. A representação dos usuários (50%) é paritária aos demais segmentos.
No Estado de Mato Grosso, o Conselho Estadual de Saúde foi estabelecido em
1992, após intensos conflitos entre governantes executivos estaduais, representantes
no poder legislativo, entidades representativas de classes profissionais, usuários e
movimentos populares. No decorrer dessa década, o Conselho Estadual ganhou
força política, enquanto o Conselho Municipal tornava-se dependente da perspectiva
político-ideológica partidária dos Secretários de Saúde (SOARES, 2012). Registramse oscilações e conflitos estabelecidos devidos aos interesses das forças políticas.
No âmbito da Reforma do Estado, (1995) visando o ajuste fiscal e o alcance
de maior eficiência das políticas sociais, o governo incentivou a formação de
ONGs (Organizações Não Governamentais), organizações da sociedade civil
com fins públicos, para a execução dos serviços e ou programas sociais, que
depois foram transformadas em OSCIPS (Organização Civil Pública), por
decreto presidencial. Muitas dessas organizações tornaram-se braços do governo
para a execução de suas políticas governamentais (PIGNATTI, 2005).
Os movimentos sociais na área da saúde se institucionalizam. Nessa década, em
Mato Grosso, o Movimento Popular de Saúde (MOPS) ligado à Pastoral da Saúde da
igreja católica e o Grupo de Saúde Popular (GSP), passaram a entidade jurídica, não
governamental, de caráter filantrópico e com a finalidade de realizar ações de assessoria
e de articulação entre serviços de saúde e movimentos sociais (SOARES, 2012).
As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
41
S
Sumário
42
Os ideólogos da Reforma Sanitária, lotados no Ministério da Saúde,
passaram a ser executores das políticas de implementação e consolidação do SUS,
por meio das Normas Operacionais Básicas (NOBS) e outras regulamentações
que fortaleceram o processo de municipalização da Saúde (SCATENA;
TANAKA, 2001;). Dos municípios brasileiros, 99% haviam se habilitado em
uma das formas de gestão dos sistemas municipais de saúde, propostas pela
NOB 1996, ao final de 2000 (LEVCOVITZ; LIMA; MACHADO, 2003).
Consequentemente, o Ministério divulgou editais públicos para formação e
capacitação de profissionais de saúde. Foi neste contexto, que o ISC buscou
recursos para a execução de cursos de Especialização em consonância com a
implementação das Políticas de Saúde no Estado de Mato Grosso.
Com o processo de municipalização e descentralização das ações de Saúde no
SUS, as práticas ligadas ao ensino no campo da Saúde Coletiva, em disciplinas
e estágios dos cursos de graduação em Medicina, Enfermagem e Nutrição da
UFMT, que na década anterior, eram realizadas no Centro de Saúde Escola
passaram a serem feitas na rede municipal de Serviços de Saúde.
No final dessa década, o Internato Rural, um estágio realizado pelos
formandos em Medicina, passou a ser realizado em parceria com a Secretaria
de Estado da Saúde e o Consórcio Intermunicipal de Saúde do Teles Pires e
contribuiu para a construção da Estratégia da Saúde da Família, em Sorriso
(NEVES; SPINELLI, 2008). Mais tarde, os convênios foram celebrados
diretamente com os municípios mato-grossenses (UFMT, 2010b).
Anos dois mil: saúde coletiva na pós-graduação e graduação
O crescimento econômico do Estado de Mato Grosso, decorrente do
modelo exportador de grãos, atinge seu auge na década de 2000 e, no mesmo
nível, a voracidade do agronegócio em diversificar seus investimentos, para
além da concentração fundiária.
No ano de 2010, o estado de Mato Grosso foi apontado pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE, 2010) como o maior produtor de soja (15 milhões
de toneladas) e algodão em pluma (1,1 milhão de toneladas), o segundo maior
produtor de arroz (1,7 milhão de toneladas), o quinto produtor de cana-de-açúcar e
o sétimo de milho, além de responder pelo maior rebanho de corte nacional.
No período compreendido entre 2002 a 2010, no contexto do governo
estadual de Blairo Maggi, um dos maiores produtores individuais de soja da
América Latina, os ruralistas se impuseram em todas as esferas da administração
pública estadual. No caso da Saúde, tomaram assento nos principais cargos
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
públicos, os administradores das empresas privadas havendo uma ruptura
no papel da Secretaria de Estado da Saúde, como indutora das políticas de
saúde compromissadas com o SUS e, consequentemente, o esvaziamento do
papel do Conselho Estadual de Saúde. Neste período, não houve expansão
de hospitais públicos, permanecendo a predominância do setor privado na
esfera da assistência hospitalar. Construiu-se assim, um terreno fértil para a
propositura de modelo privado de gestão dos hospitais públicos por meio das
Organizações Sociais (OSs), pelo governo seguinte de Sinval Barbosa (20102014). Em que pese à expansão de equipes de Saúde da Família e Atenção
Básica nos municípios do Estado de Mato Grosso, este programa não tem
conseguido, romper com o modelo biomédico, e não tem alcançado os índices
de resolutividade esperada nessa esfera de atenção.
Na Universidade Federal de Mato Grosso, ganham visibilidade e
importância estratégica os cursos de pós-graduação stricto sensu nas áreas de
agronomia, veterinária e economia, subsidiando em parte o desenvolvimento
de tecnologias para o agronegócio. Na área da Saúde são criados cursos de pósgraduação sticto sensu em Enfermagem, Nutrição e Ciências da Saúde, sendo
este último nas modalidades de mestrado e doutorado (UFMT, 2012). Neste
contexto, o ISC formula novo projeto de pós-graduação stricto sensu em Saúde
Coletiva, contemplando as áreas básicas do campo: Epidemiologia, Políticas
e Planejamento em Saúde e Ciências Sociais em Saúde. Os investimentos
na capacitação dos docentes e na área de pesquisa em Saúde e Ambiente
foram reestruturados após alguns anos, em Grupos de pesquisas e linhas de
concentração atendendo a estrutura do novo Curso de Mestrado.
Destaca-se, nessa década (2000-2010), a inserção de pesquisadores do ISC
em projeto interdisciplinar coordenado pela área de Ecologia da UFMT, no
Programa Ecológico de Longa Duração – PELD Pantanal (UFMT/CNPq) no
período de 2003-2011, com o subprojeto 19: Vigilância e Promoção da Saúde
da população do entorno da Reserva Particular do Patrimônio Natural - RPPN
do Serviço da Indústria e Comércio – SESC - Pantanal (PIGNATTI, 2011).
Visando o escoamento da produção agrícola mato-grossense, os planos do
governo Lula (2002-2010) priorizaram a melhoria da estrutura viária na região
produtora. Ao compatibilizar com essa ação do governo, o Edital DECIT/CNPq
induzia a relacionar pesquisa com o mote do desenvolvimento sustentável e
oferecia financiamento de pesquisas com questões relacionadas à Saúde, na área de
influência da BR-163. Esse Edital permitiu a realização de pesquisas mais amplas,
desenvolvidas no período de 2007 a 2009, que contemplaram diversas linhas de
concentração do Mestrado de Saúde do ISC/UFMT e alimentaram três grupos
de pesquisa desse Instituto, a saber: Grupo de nutrição e insegurança alimentar;
As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
43
S
Sumário
44
S
Sumário
Grupo de políticas e avaliação de programas de saúde com ênfase na Atenção
Básica e Grupo de estudos ambientais e Saúde do Trabalhador (UFMT, 2009a).
Com o retorno de professores Doutores ao magistério, outras linhas de pesquisas
foram sendo paulatinamente incorporadas em projetos individuais ou coletivos.
Salienta-se, também, a participação de pesquisadores e docentes do ISC
na execução de Projetos nas áreas de Avaliação e monitoramento de impactos
na saúde e doenças endêmicas na região atingida pela barragem da Usina
Hidrelétrica de Manso (1999 a 2005) e no programa de Assistência à Saúde
Indígena (2003-2008), todos em Convênios com a Fundação Uniselva.
No tocante ao NDS, novas formas de assessoria aos serviços foram sendo
implementadas, através de convênios tríplices: Ministério da Saúde, Instituto de
Saúde Coletiva e Conselho de Secretarias Municipais de Saúde de Mato Grosso
(COSEMS/MT). A Fundação Uniselva vem atuando, até os dias atuais, como
executora financeira. O ISC tem contado com a cooperação de técnicos dos Serviços
estaduais e municipais de saúde, via convênios, na execução dos novos projetos. Por
essa forma, foram desenvolvidos Cursos de Desenvolvimento Gerencial do SUS
(CDG-SUS), seis cursos de Especialização em Gestão de Sistema e de Serviços de
Saúde e um curso de Especialização em Políticas de Saúde (UFMT, 2010b).
A discussão sobre a formação na graduação em Saúde Coletiva começou a ter
ressonância interna a partir da participação de docentes em Fóruns Nacionais da
Saúde (BOSI; PAIM, 2010) e da consolidação do Mestrado em Saúde Coletiva.
Nesse processo, a construção de um perfil didático pedagógico foi compreendida
como derivada de vários elementos nos quais se incluíam: a) a necessidade de
articulação entre ensino, realidade social e saúde regional; b) a articulação desse novo
profissional com as demais profissões da área da saúde; e c) a interdisciplinaridade,
como mediadora na intervenção dos problemas de saúde das populações em suas
realidades sociais e econômicas, pautada no paradigma sanitário. Esses elementos,
construtores de um modelo valorizador da integração setorial, profissional e
comunitária, passaram a exigir novos saberes e práticas em saúde, o uso de metodologias
diferenciadas e instrumentos de ação orientados por uma visão ampliada de saúde e
o resgate da universalidade, equidade e integralidade (UFMT, 2009b).
Tendo em vista esse paradigma, a identificação e a análise das fragilidades, dos
problemas e das necessidades dos diferentes grupos atuarem com fundamentos
do planejamento e da implantação de ações em saúde e com princípios pautados
em uma consciência político-ideológico-sanitária entre profissionais e usuários
dos serviços de saúde (CASTELLANOS, 1995), é que foi elaborado o Projeto
Pedagógico do Curso de Graduação em Saúde Coletiva.
Corroborou com esta perspectiva, o MEC, em 2001, ao aprovar as Diretrizes
Curriculares Nacionais para os cursos da área da Saúde, recomendando a articulação
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
entre as políticas do Ministério da Saúde e o Ministério da Educação. Segundo
essa proposta, a formação dos profissionais de saúde deve sempre contemplar
as necessidades sociais de saúde, com ênfase no SUS e atender as competências
relacionadas com as novas funções da Saúde Pública (BOSI; PAIM, 2010).
Com base no acima exposto, conclui-se que a graduação em Saúde Coletiva
implica a antecipação da formação do “sanitarista”, cujo perfil contempla um
conjunto de competências gerais relacionadas à área de saúde. Sua formação
deve então receber tanto a contribuição das Ciências Sociais em Saúde para
fazer a análise crítica das questões econômicas sociais relacionadas ao processo
saúde-doença-cuidado, quanto o compromisso com as ações emanadas pela
Reforma Sanitária e pelos princípios do Sistema Único de Saúde.
No tocante à especificidade técnica, espera-se que os graduados, imbuídos
pela postura ética em Saúde Coletiva, sejam capazes de: analisar e monitorar
a situação de saúde; fazer planos, programação, gestão e avaliação de sistemas
e serviços de saúde; estabelecer ações para promoção da saúde e prevenção de
riscos e agravos à saúde; e gerenciar os processos de trabalho coletivo em saúde.
Sobre o mercado de trabalho para o profissional graduado em Saúde Coletiva,
espera-se a inserção desses egressos no âmbito político-gerencial e no técnicoassistencial em Saúde. Espera-se, ainda, que os profissionais de Saúde Coletiva
possam se responsabilizar pelas práticas de formulação de políticas, gestão,
planejamento e avaliação de sistemas e serviços de saúde. Conta-se, inclusive, com a
contribuição deles para o fortalecimento das ações de promoção da saúde e das ações
de vigilância ambiental, sanitária e epidemiológica e de outras ações estratégicas, para
a consolidação do processo de mudança do modelo de atenção (UFMT, 2009b).
O Projeto do Curso de Graduação em Saúde Coletiva do ISC/UFMT
foi aprovado no ano de 2009. O novo Curso de Graduação tem entrada
semestral e funcionamento noturno para atender prioritariamente o estudante
trabalhador. A sua primeira turma foi iniciada no primeiro semestre de 2010.
A responsabilidade institucional com a formação e inserção destes profissionais
no mercado de trabalho se fazem imperativas.
45
Desafios e perspectivas futuras do ISC
Do ponto de vista da manutenção dos programas de graduação, pósgraduação sticto sensu e lato sensu, das pesquisas e extensão – a colonização
dos espaços públicos de saúde pelo poder e dinheiro rompe com o sentido da
produção acadêmica, de formar pesquisadores críticos e comprometidos com
a saúde e a qualidade de vida da população.
As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
S
Sumário
46
As dificuldades para a manutenção dos Cursos de pós-graduação stricto
sensu, pontuados principalmente pelo número de publicações do corpo
docente permanente, produzem e reproduzem uma esquizofrenia institucional
coletiva na busca não mais da produção do conhecimento, mas na reprodução
do mesmo (CASTIEL; SOUZA-VALERO; RED, 2007).
Assim, o Instituto de Saúde Coletiva, que nasceu no ideário da Reforma
Sanitária Brasileira, tomou-a como referência para a implementação do SUS no
Estado de Mato Grosso e a produção de pesquisas acadêmicas comprometidas
com as mudanças sociais. Paulatinamente se transforma e se institucionaliza
nos preceitos das Políticas Educacionais, de Pesquisa e de Saúde ditadas para
a formação de profissionais e pesquisadores no campo.
Como partícipes da Reforma Sanitária Brasileira, docentes do Instituto
de Saúde Coletiva guardam o compromisso com a defesa do SUS e do
meio ambiente. A exemplo disso, em 2011, o ISC atuou como um dos
organizadores do Fórum Nacional contra o Uso de Agrotóxicos e pela Vida. E
junto com os profissionais de saúde, com o Sindicato dos Médicos participou
da discussão sobre e contra as Organizações Sociais de Saúde (OSs) na gestão
dos hospitais públicos de Mato Grosso. Ao reativarem o núcleo do Centro de
Estudos Brasileiro de Saúde (CEBES)4 regional reiniciam, de forma ainda que
incipiente, a defesa dos serviços públicos e da qualidade de vida.
Os novos ventos trazidos com a renovação dos quadros de docentes e
a formação de novos sanitaristas quiçá ressignifiquem o propósito da
esquerda de busca da equidade social em saúde e o cumprimento da Missão
institucional do ISC, de: “Garantir a formação de profissionais e a produção
de conhecimento científico no campo da saúde coletiva, por meio do ensino,
pesquisa e extensão, visando a qualidade de vida da população.”
Agradecimentos aos que escreveram parte desta história e formaram
o ISC em 1992
Docentes: Ângelo Figueiredo, Benedito de Figueiredo (in memoriam); Edna
Massae Yoko, Elias Nogueira Peres, Elisete Duarte, Enelinda Scalla, Erotides
Botelho, Gilney Viana, Janil de Azevedo, Joana D’Arc Almeida, Joana D’Arc
Silva, João Henrique Scatena, José Rondon, Júlio S. Müller Neto, Lenir Vaz
4
S
Sumário
Centro Brasileiro de Estudos de Saúde, criado em 1976, na 32º Reunião Anual da Sociedade Brasileira para
o Progresso da Ciência, visando a democratização e reconstrução do pensamento em saúde (PAIM, 2008).
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Guimarães, Márcia Lotufo, Maria Angélica dos Santos Spinelli, Maria Clara
Weiss, Maria Helena Rosa, Maria Sílvia Martins, Maria Virgínia Ventura,
Maria Yolanda e Silva, Mário Favalesca, Marta Gislene Pignatti, Nagib Sadi
(in memoriam), Ricardo Rodrigues (in memoriam), Rubens Apoitia, Sérgio
Henrique Allemand Motta, Severino Márcio Meirelles (in memoriam),
Vicentina Santana, Waldir Bertúlio e Wanderlei Pignati.
Técnicos: Delma Perpétua, Hailton Pinho, José Tomé (in memoriam),
Jurema Morbec e Nina Rosa Ferreira Soares.
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As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
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As circunstâncias da institucionalização da Saúde Coletiva na
Universidade Federal de Mato Grosso - 20 anos do ISC/UFMT
S
Sumário
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50
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
PARTE II
Gestão do Trabalho
S
Sumário
Gestão do trabalho em saúde: a evolução do conceito e
suas implicações para o setor saúde no Brasil 1
Maria Helena Machado 2
Wilson Aguiar Filho 3
Introdução
Embora a tentativa de coordenar a capacidade de trabalho das pessoas
tenha existido desde a antiguidade, somente no final do século XIX “é que essa
questão assume a relevância necessária para merecer uma sistematização dos
conhecimentos acumulados até então.” (DUTRA, 2009, p. 27).
A história da gestão de recursos humanos tem como marca o período
conhecido como Revolução Industrial, “que se iniciou na Inglaterra por volta
de 1730, com a substituição progressiva do sistema artesanal pelo sistema
fabril, por meio da introdução de máquinas capazes de realizar tarefas antes
dependentes do esforço humano.” (AGUIAR FILHO, 2012, p. 20).
Mas é nos Estados Unidos que a industrialização vai florescer e tornarse realidade e onde também ocorrerá o primeiro movimento visando
proporcionar fundamentação teórica às atividades administrativas para
substituir a improvisação e o empirismo então existentes. Com efeito, é no
início do século XX que a gestão de recursos humanos se estrutura, “com
base na Escola de Administração Científica. Esse fato condiciona a gestão de
pessoas durante todo o século XX aos paradigmas de gestão criados por esse
movimento na história da administração.” (DUTRA, 2009, p. 28).
Os protagonistas desse processo foram Frederick Taylor (1856-1915) e
Henry Ford (1863-1947) nos Estados Unidos e o francês Jules Henri Fayol
(1841-1925), que objetivaram com suas medidas:
1
Artigo oriundo do Capítulo 2 da Dissertação de Mestrado elaborada por Wilson Aguiar Filho, sob o
título A gestão do trabalho em saúde no MERCOSUL (Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca
da Fundação Oswaldo Cruz, 2012).
2
Doutora em Sociologia, Socióloga, Pesquisadora Titular da ENSP/FIOCRUZ, coordenadora do
Núcleo de Estudos e Pesquisas em Recursos Humanos em Saúde da Escola Nacional de Saúde Pública
Sérgio Arouca da Fundação Oswaldo Cruz (NERHUS/ENSP/FIOCRUZ) e da Estação de Trabalho
ObservaRH/ENSP/FIOCRUZ.
3
Mestre em Saúde Pública, Enfermeiro, Pesquisador Colaborador do NERHUS/ENSP/FIOCRUZ e da
Estação de Trabalho ObservaRH/ENSP/FIOCRUZ.
53
S
Sumário
[...] diminuir as ações provenientes do conhecimento puramente empírico da sua força
de trabalho. Com seus estudos de tempos e movimentos, Taylor pretendia racionalizar os
esforços empregados nos processos de produção em busca de maior produtividade. Ford
defendeu a especialização do trabalho, designando cada funcionário a uma função única
com a contrapartida de bons salários e menor jornada de trabalho. (CABRAL, 2010, p. 4).
54
Na visão de Taylor, o operário não teria capacidade, nem formação, nem
meios para analisar cientificamente o seu trabalho e estabelecer racionalmente
qual o método ou processo mais eficiente. Até o advento da Administração
Científica, era comum o supervisor deixar ao arbítrio de cada operário a escolha
do método ou processo para executar o seu trabalho, para encorajar sua iniciativa.
Porém, com a Administração Científica, a administração (gerência) passou a se
responsabilizar pelas atividades de planejamento (estudo minucioso do trabalho
do operário e o estabelecimento do método de trabalho) e de supervisão
(assistência contínua ao trabalhador durante a produção) - e o trabalhador
ficou somente com a execução do trabalho. Essa tentativa de substituir métodos
empíricos e rudimentares pelos métodos científicos, segundo o preconizado por
Taylor, recebeu o nome de Organização Racional do Trabalho.
Henry Ford, fundador da Ford Motor Company, aplicou, na sua fábrica, os
princípios de racionalização do trabalho defendidos pelo taylorismo:
A introdução das chamadas linhas de montagem, por Ford, foi uma das técnicas por
ele concebidas que vieram a revolucionar a industrialização. Nas linhas de montagem,
utilizadas até hoje em vários setores, principalmente na indústria automobilística, o
processo produtivo é dividido em estações de trabalho e o produto a ser fabricado
vai passando de uma estação para outra, aonde vai recebendo as peças e acabamentos
necessários. (AGUIAR FILHO, 2012, p. 21).
Com isso, Ford tinha condições de produzir uma grande quantidade de
automóveis (um a cada 98 minutos), a baixo custo, além de poder oferecer
salários mais atrativos a seus funcionários – 5 dólares por dia, quando o salário
nessa época (1914) era a metade desse valor.
Por sua vez, o pensamento administrativo de Fayol fundamentava-se em quatorze
princípios básicos (PEARSON EDUCATION DO BRASIL, 2010, p. 7):
1. divisão do trabalho - especialização dos funcionários em todos os níveis –
desde o topo da hierarquia até os operários – aumentando dessa forma a
eficiência e a produtividade;
2. autoridade e responsabilidade - autoridade é o direito dos superiores de
darem ordens e exigir obediência e responsabilidade é a contrapartida da
autoridade, devendo haver um bom equilíbrio entre ambos;
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
3. unidade de comando - cada empregado deve receber ordens de apenas um
chefe, evitando, dessa forma, contraordens;
4. unidade de direção - o controle único é possibilitado através da aplicação
de um plano para grupo de atividades com os mesmos objetivos;
5. disciplina - de fundamental importância, uma vez que sua ausência gera o
caos na organização;
6. subordinação dos interesses individuais aos interesses gerais da organização;
7. remuneração - deve ser justa, de modo a garantir a satisfação dos
funcionários e da própria organização;
8. centralização - a concentração da autoridade encontra-se no nível mais
alto da hierarquia da organização;
9. hierarquia ou cadeia escalar - também conhecido como princípio de comando,
em que a linha de autoridade vai do escalão mais alto ao escalão mais baixo;
10.ordem - na organização, existe um lugar para cada coisa e cada coisa deve
estar em seu lugar;
11.equidade - a justiça deve prevalecer em toda a organização, justificando,
dessa forma, a lealdade do funcionário para com a empresa;
55
12.estabilidade dos funcionários - a rotatividade de funcionários acarreta
consequências negativas sobre a eficiência da organização;
13.iniciativa - a capacidade de estabelecer um plano e assegurar que o mesmo
será cumprido; e
14.espírito de equipe - necessidade de haver harmonia e união entre as pessoas,
pois isso acaba se refletindo de maneira positiva para o sucesso da organização.
Importante registrar que, em 1890, surge nos Estados Unidos o primeiro
Departamento de Pessoal no mundo, formado pela empresa norte-americana NCR.
Nota-se também que, até a segunda década do século XX, várias empresas de grande
porte já tinham seguido o modelo de administração científica e implantado seus
personnel offices. Contudo, a função desses departamentos se limitava a selecionar,
treinar e controlar os trabalhadores segundo os métodos científicos do taylorismo.
Apesar dos conceitos defendidos pela Escola de Administração Científica
terem influenciado, de maneira significativa, as teorias existentes sobre a gestão de
recursos humanos que conhecemos, seus fundamentos passaram a sofrer críticas
e são colocados atualmente em cheque. Na análise de Barros Neto (2006), a
crise de 1929, a disseminação dos princípios democráticos no mundo ocidental
Gestão do trabalho em saúde: a evolução do conceito e suas implicações para o setor saúde no Brasil
S
Sumário
56
e a Primeira Guerra Mundial foram responsáveis pela deflagração da crise do
modelo proposto pela Escola de Administração Científica. Nesse contexto, já
não se conseguia resolver os novos problemas enfrentados pelas organizações
com a aplicação dos pressupostos preconizados pela referida Escola.
A isso se soma a crítica feita à Escola de Administração Científica no que
concerne a sua proposta de divisão radical entre os gerentes, responsáveis
pelo planejamento das tarefas e os operários, que deveriam executá-las sem
questionamentos. Essa filosofia vai se intensificar na indústria norte-americana
com a introdução da linha de montagem, símbolo máximo do fordismo
(PEARSON EDUCATION DO BRASIL, 2010).
Assim, começa a se estruturar o novo movimento na teoria da Administração,
em decorrência da necessidade de adaptar o homem ao trabalho e o trabalho
ao homem, de forma a considerar os aspectos de comunicação, motivação,
características pessoais e de personalidade, fatores estes que até então, não eram
levados em conta pela Escola de Administração Científica (BARROS NETO,
2006), a inaugurar o que foi denominado Escola das Relações Humanas, Teoria
das Relações Humanas ou Abordagem Humanística à Administração. Coube
ao psicólogo australiano Elton Mayo (1890-1949) lançar as bases dessa teoria,
constituída a partir das experiências realizadas na fábrica da Western Eletric, em
Hawthorne, Chicago, no período compreendido entre os anos de 1927 a 1932.
De acordo com Aguiar Filho (2012, p. 22):
Mayo, um dos especialistas que participou do estudo, demonstrou em sua teoria a
importância de fatores psicológicos e sociais na produção e a consequente valorização
das relações humanas no trabalho, o que fez com que temas como comunicação,
motivação, liderança e tipos de supervisão passassem a ser também considerados na
Administração de Recursos Humanos.
Surge, então, em oposição à visão cientificista, a visão humanista. Para
Cabral (2010, p. 6), a crítica da nova corrente humanista centrava-se na
substituição do homo economicus 4 como modelo de natureza humana, ao
modelo do homo socialis. Segundo o mesmo autor, três características principais
definem esse modelo:
4
S
Sumário
O conceito de homo economicus é uma das ideias centrais da Administração Científica, uma vez que
considerava o ser humano como um ser simples e previsível, cujo comportamento não variava muito.
Para garantir uma boa produtividade, iniciativas como a adoção de incentivos financeiros adequados,
constante vigilância e treinamento eram consideradas suficientes (CABRAL, 2010, p. 5).
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
1. o comportamento humano não pode ser reduzido a esquemas simples e
mecanicistas;
2. o homem é, a um só tempo, condicionado pelo sistema social e pelas
demandas de ordem biológica; e
3. apesar das diferenças individuais, todo homem possui necessidades de
segurança, afeto, aprovação social, prestígio e autorrealização.
A Teoria das Relações Humanas também sofreu severas críticas
quanto às suas conclusões, sendo a principal delas, a limitação do seu
campo experimental, uma vez que as pesquisas realizadas em Hawthorne
concentraram-se em campos muito pequenos de variáveis, e muitas não
foram levadas em consideração, quando da fase de realização de seus
experimentos. Isso contribuiu para o enfraquecimento dessa teoria.
Na década de 1960, surge nova teoria nominada Administração de
Recursos Humanos:
[...] quando essa nomenclatura passou a substituir as então utilizadas nas
organizações, em especial, ‘Administração de Pessoal’. É dessa época que as empresas
começam a fazer a mudança gradual da denominação ‘Departamento de Pessoal’
por ‘Departamento de Recursos Humanos’, embora a adoção dessa denominação,
na verdade, estivesse mais relacionada ao interesse das organizações de apresentarem
uma característica de modernidade do que propriamente realizarem uma mudança
de modelos organizacionais, no que concerne a recursos humanos, uma vez que os
princípios da Administração Científica continuavam a ser amplamente aceitos e
aplicados (AGUIAR FILHO, 2012, p. 23).
57
Segundo Aguiar Filho (2012, p. 23), seu surgimento ocorreu:
[...] com a introdução de conceitos originários da Teoria Geral dos Sistemas à gestão
de pessoas. Essa teoria teve origem a partir dos estudos do biólogo alemão Ludwig
Von Bertalanfly, que verificou que certos princípios de algumas ciências poderiam ser
aplicadas a outras, desde que seus objetivos pudessem ser entendidos como sistemas
(AGUIAR FILHO, 2012, p. 23).
Para Gil (2010, p. 20-21) esse fato:
[...] fez com que ciências tidas como completamente estranhas entre si, em virtude
de sua especialização, pudessem ser vistas por uma ótica integradora. Por outro
lado, alguns cientistas passaram a desenvolver uma Teoria Geral dos Sistemas que
evidenciasse as semelhanças entre as ciências. Essa preocupação iniciou-se no âmbito
da Física e da Biologia, passando para as Ciências Sociais, notadamente para a
Gestão do trabalho em saúde: a evolução do conceito e suas implicações para o setor saúde no Brasil
S
Sumário
Administração, que foi a que mais contribuiu para a Teoria Geral dos Sistemas, a
ponto de tornar-se comum a classificação das atividades administrativas em sistemas:
de produção, de comercialização, de recursos humanos etc.
De acordo com Gil (2010), Batalanfly advoga que qualquer conjunto de
partes unidas entre si, pode ser considerado um sistema, desde que as relações
entre elas e o comportamento do todo sejam o foco da atenção. Transpondo
essa ideia para a área de administração entende-se que, uma organização pode
ser considerada como um sistema, uma vez que ela é constituída por elementos
que interagem entre si e que funcionam como uma estrutura organizada. E,
nesse contexto, podemos entender a Administração de Recursos Humanos
como uma abordagem sistêmica da Administração de Pessoal.
Entretanto, conforme afirma Gil (2010), o fato das empresas possuírem em
sua estrutura um departamento de recursos humanos, isso não significa que estas
desenvolvam a gestão sistêmica de seu pessoal, pois essa designação pode servir
apenas para conferir ares de modernidade às organizações, enquanto as atividades
relativas à pessoal continuam restritas às rotinas trabalhistas e disciplinares.
58
Dos recursos humanos à gestão do trabalho em saúde
A década de 1980 é, sem dúvida, uma década de grandes transformações
no mundo. A globalização da economia, a evolução das comunicações,
o desenvolvimento tecnológico, a competitividade acentuada entre as
corporações, por exemplo, levaram as empresas a enfrentar uma série de
desafios, principalmente de natureza organizacional e ambiental.
O Brasil não ficou imune a essas transformações. Explicando, com a reforma
de Estado ocorrido na década de 1990, sob a influência particularmente do
Banco Mundial, o Brasil passa a experimentar grandes mudanças na sua estrutura
organizacional de suas instituições, com consequências dramáticas para seu pessoal,
como a reengenharia e a terceirização, introduzidas com devastadora intensidade.
Na análise de Aguiar Filho (2010, p. 24):
[...] as próprias instituições públicas não escaparam dessas experiências, realizadas na
década de 1990, no governo Collor de Mello e mais especificamente, no primeiro
governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), a partir da Reforma do Estado
Brasileiro, levada a cabo pelo então Ministério da Administração e Reforma do Estado
(MARE), com extinção de estruturas, demissão de servidores e terceirização de serviços
considerados não típicos do Estado, com efeitos danosos sobre as instituições.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Para Gil (2010, p. 23), as críticas a esses procedimentos, aliadas a novas
concepções acerca do papel dos indivíduos nas organizações, determinaram:
[...] a partir da década de 90, sérios questionamentos à forma como vinha sendo
desenvolvida a Administração de Recursos Humanos nas organizações. Dentre
as várias críticas, uma das que geraram maiores repercussões seria exatamente à
terminologia adotada para designá-la.
Isso porque o termo em questão, Administração de Recursos Humanos,
implicava na percepção de que as pessoas que trabalham numa organização
são apenas mais um recurso, ao lado dos recursos materiais e financeiros. Tal
visão levava à ideia de que esses recursos deveriam ser mais bem administrados,
para obter-se deles o máximo rendimento possível, sendo, dessa maneira,
considerados também parte do patrimônio da organização.
Nos estudos realizados por Chiavenato, já no fim da década de 1990,
surge o conceito de Gestão de Pessoas em substituição ao de Administração
de Recursos Humanos que recomenda que as pessoas que trabalham na
organização devem ser vistas como:
59
[...] fornecedoras de conhecimentos, habilidades, capacidades e, sobretudo, o mais
importante aporte para as organizações – a inteligência, que proporciona decisões
racionais e imprime o significado e rumo aos objetivos globais. Desse modo, as pessoas
constituem o capital intelectual da organização. As organizações bem sucedidas se
deram conta disso e tratam seus funcionários como parceiros do negócio e não mais
como simples empregados contratados. (CHIAVENATO, 1999, p. 7).
Desta forma, Gestão de Pessoas é vista como “a função gerencial que
visa à cooperação das pessoas que atuam nas organizações para o alcance
dos objetivos tanto organizacionais quanto individuais.” (GIL, 2010, p. 17).
As principais diferenças entre as duas abordagens – de Administração de
Recursos Humanos e a de Gestão de Pessoas – relativas ao papel das pessoas na
organização, podem ser observadas na Figura 1, segundo a ótica de Chiavenato
(1999) sobre essa questão.
Gestão do trabalho em saúde: a evolução do conceito e suas implicações para o setor saúde no Brasil
S
Sumário
Figura 1 - As pessoas são recursos ou parceiros da organização?
Fonte: Chiavenato (1999, p. 7).
60
Não resta dúvida que a visão associada ao papel das pessoas nas organizações
evoluiu bastante desde o início do século XX até o tempo presente, passando
de um mero executor de tarefas e funções até a concepção atual, onde o
profissional é um colaborador da instituição, comprometido e responsável
com o sucesso da mesma. Entretanto, para que essas mudanças surtam efeito,
é necessário que as instituições se recriem, através da modificação de sua
cultura organizacional, sendo necessário, no campo da gestão de pessoas, a
adoção de políticas de valorização de seus profissionais, o que não parece ser
uma prática existente nas abordagens modernas sobre essa questão.
No que concerne à área da saúde, a gestão de pessoas não deixará de sofrer
as influências das correntes descritas anteriormente, sendo que o enfoque da
Administração de Recursos Humanos preponderante até período relativamente
recente reduz as instâncias de recursos humanos nas instituições de saúde, em
sua grande maioria, a atuarem como meros departamentos de pessoal.
Em artigo publicado, Machado, Moysés e Lemos (2012, p. 19) destacam as
seguintes recomendações levantadas pelas pesquisas realizadas pelo Conselho
Nacional de Secretários de Saúde e pelo Instituto de Medicina Social da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro, ambas publicadas5 em 2004:
5
S
Sumário
Para conhecer os resultados das referidas pesquisas, consultar: CONASS - Conselho Nacional de Secretários
de Saúde. Recursos Humanos: um desafio do tamanho do SUS. Brasília: CONASS, 2004. (Documenta; 4)
e PIERANTONI, C. R. P. et al. Capacidade gestora em municípios com menos de 100.000 habitantes.
Rio de Janeiro: Rede Observatório de Recursos Humanos - Estação de Trabalho IMS, 2004.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
[...] imperiosa necessidade de estruturar as áreas de Recursos Humanos [das Secretarias
Estaduais e Municipais de Saúde] e de qualificar suas equipes gestoras. Também foi
evidenciado nas pesquisas o fato das estruturas não utilizarem sistemas de informações
específicos como ferramentas de gestão. O que se tinha, segundo relatos, eram casos
de secretarias estaduais e municipais que, com o intuito de modernizar seus sistemas
gerenciais, acabaram comprando soluções padronizadas, as quais, muitas vezes,
não atenderam às necessidades dos gestores. É fato, que esses sistemas não foram
construídos para atender a gestão pública, pois não foram direcionadas para esta
função, e algumas outras secretarias adotaram sistemas muito simples tornando-se
meras ferramentas de cadastro funcional.
Ainda segundo os acima referidos autores:
[...] as pesquisas revelavam dificuldades semelhantes entre secretarias estaduais de
saúde e secretarias municipais de saúde, independentemente da dimensão de sua
força de trabalho. Havia falta de reconhecimento de sua natureza e importância
política e a ausência de política institucional e permanente de qualificação dos
trabalhadores de saúde, além da colocação organizacional insatisfatória da
área de gestão de RH e visão ‘instrumentalizadora’ dos trabalhadores de saúde
eram características comuns e prejudiciais ao sistema de saúde em construção.
(MACHADO; MOYSÉS; LEMOS, 2012, p. 19).
61
Importante observar que, no início da década de 1990, críticas relativas ao
modelo de Gestão de Recursos Humanos na área da saúde estavam visíveis, como
demonstra o artigo de Paranaguá de Santana, publicado em 1993, onde enfatiza
que: “as questões concernentes a recursos humanos na saúde representam um
componente crítico para o delineamento de novos paradigmas gerenciais para os
serviços de saúde, em especial na área pública.” (AGUIAR FILHO, 2012, p. 27).
Continuando o seu parecer, Paranaguá de Santana (1993) afirma que
embora todos reconheçam, inclusive os dirigentes institucionais do setor
saúde, que o desempenho de qualquer organização depende de seu pessoal,
medidas concretas e eficazes dificilmente são operacionalizadas, seja por falta
ou timidez das decisões políticas, seja porque os esquemas tradicionais não
correspondem à complexidade e ao dinamismo dos problemas vigentes.
Recomenda o mesmo autor que, para a reversão do quadro de inoperância
dos serviços de saúde, não se deve postergar a discussão e a implementação de
medidas que levam em consideração:
Gestão do trabalho em saúde: a evolução do conceito e suas implicações para o setor saúde no Brasil
S
Sumário
[...] o reconhecimento do papel central dos profissionais na vida da organização, o
que implica, no plano institucional, a prática da administração participativa e, no
âmbito do processo de trabalho, a abertura de espaços para a criatividade e a iniciativa
do próprio trabalhador, substituindo o controle no desempenho de atividades
programadas por outrem pela responsabilização para com os objetivos e as práticas
institucionais. (PARANAGUÁ DE SANTANA, 1993, p. 54) 6.
Machado (2000, p. 134) também nos chama a atenção para a importância
do tema Recursos Humanos, ao afirmar que:
O mundo da modernidade realça a questão de Recursos Humanos em todas as
instituições que buscam a correta adequação entre as necessidades da população
usuária e os seus objetivos institucionais. Pensar Recursos Humanos como eixo da
estrutura organizacional significa pensar estrategicamente, pensar modernamente.
62
O conceito de Gestão do Trabalho, no Brasil, foi construído e se solidificou
no âmbito do setor saúde, sendo uma política que trata das relações de
trabalho a partir de uma concepção na qual a participação do trabalhador
é fundamental para a efetividade e eficiência do Sistema Único de Saúde.
Dessa forma, o trabalhador é percebido como sujeito e agente transformador
de seu ambiente e não apenas um mero recurso humano realizador de tarefas
previamente estabelecidas pela administração local. Nessa abordagem, o
trabalho é visto como um processo de trocas, de criatividade, coparticipação e
corresponsabilização, de enriquecimento e comprometimento mútuos.
Nessa perspectiva, na área da Gestão do Trabalho em Saúde está contido um
conjunto de ações que visam valorizar o trabalhador e o seu trabalho, tais como:
[...] a implementação das Diretrizes para o Plano de Carreira, Cargos e Salários do
SUS; a desprecarização dos vínculos de trabalho no sistema de saúde; o apoio à Mesa
Nacional de Negociação Permanente do SUS; a criação da Câmara de Regulação
do Trabalho em Saúde; o Fórum Permanente MERCOSUL para o Trabalho em
Saúde e a proposta de organização da gestão do trabalho nas três esferas de governo.
Formação, desenvolvimento profissional e regulação do trabalho devem levar
em conta o ensino, a gestão do SUS e o controle social no setor, estimulando e
desencadeando a construção de novos perfis de trabalhadores e de gestores das ações,
serviços e sistemas de saúde. (BRASIL, 2009, p. 168-169).
6
S
Sumário
Interessante que no artigo, Paranaguá de Santana utiliza a expressão Gestão do Trabalho em vez de
Gestão de Recursos Humanos ou Gestão de Pessoas, que eram as expressões em voga na época.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Na comparação entre as concepções de Gestão de Pessoas e Gestão do
Trabalho, infere-se que o setor saúde avançou muito não só por reconhecer a
importância do trabalhador da saúde e o seu desempenho como fundamental
para se conseguir a efetividade do Sistema Único de Saúde, como também
por se preocupar com a valorização dos mesmos, ao propor políticas que
contemplam esse processo de valorização.
Para que isso aconteça, é de suma importância que as áreas de recursos
humanos do setor saúde, a nível nacional e a nível local, longe de funcionarem
como meros departamentos de pessoal, sejam efetivamente responsáveis pela
elaboração e implementação das políticas de recursos humanos no setor saúde,
o que demanda na própria valorização da área, como estrutura decisória no
organograma das organizações de saúde.
Importante ressaltar que a implementação desta proposta vem sendo
difundida desde 2003, quando no início do Governo do Presidente Luis
Inácio Lula da Silva, com a criação da Secretaria da Gestão do Trabalho e
da Educação na Saúde (SGTES) na estrutura do Ministério da Saúde, como
principal instrumento federal para:
[...] mobilizar a formação e a educação permanente no setor da saúde e propor o
planejamento e formulação de políticas de gestão e regulação da força de trabalho
que qualifiquem os serviços nessa área. Para tanto, foram criados também dois
departamentos, um de Gestão da Educação na Saúde (DEGES), que passou a
ser responsável pela proposição e formulação das políticas relativas à formação,
desenvolvimento profissional e educação permanente dos trabalhadores da saúde
nos nível técnico e superior, e outro, de Gestão e da Regulação do Trabalho em
Saúde (DEGERTS) responsável, nacionalmente, pela proposição, incentivo,
acompanhamento e elaboração de políticas de gestão, planejamento e regulação do
trabalho em saúde. (MACHADO; MOYSÉS; LEMOS, 2012, p. 18-19).
63
Ainda sobre a criação da Secretaria da Gestão do Trabalho e da Educação
na Saúde, Machado, Moysés e Lemos (2012, p. 19) entendem que:
[...] a mudança positiva nas políticas de gestão do trabalho com a criação
da SGTES, mesmo que tardiamente, veio suprir a lacuna e passa a tratar
especificamente da gestão na dimensão do trabalho e da educação na saúde.
Com esta ação política, o governo federal inaugura um novo momento para
a área de RH, trazendo alento e confiança tanto para aqueles que produzem
os serviços de saúde para a população como para os que são responsáveis pela
gestão dos sistemas de saúde.
Gestão do trabalho em saúde: a evolução do conceito e suas implicações para o setor saúde no Brasil
S
Sumário
Esse exemplo de mudança também possibilitou as instâncias estaduais e
municipais de saúde procederem a reestruturação e valorização das áreas de
recursos humanos, já que contavam com o apoio do Ministério da Saúde,
através do estabelecimento do Programa de Qualificação e Estruturação da
Gestão do Trabalho e da Educação no SUS – ProgeSUS. Criado em 2006,
este programa alocou quantia significativa de recursos financeiros aos Estados
e Municípios, com o objetivo de estruturar as áreas de gestão do trabalho e de
qualificar expressivo número de profissionais da área de saúde em todo o país,
em cursos de atualização, especialização e mestrado profissional, encontros,
oficinas, seminários sobre Gestão do Trabalho e Educação na Saúde.
Mas, apesar desse grande movimento de valorização da área da Gestão
do Trabalho no Setor Saúde e das conquistas que foram alcançadas a partir
de 2003, com vistas à valorização dos trabalhadores do SUS, também é
certo que muitos problemas que permeiam a área ainda não encontraram
adequada solução. Daí a necessidade da construção, urgente, de uma agenda
de Gestão do Trabalho e Educação no SUS, que contemple a elaboração e a
implementação de propostas que tenham por objetivo a superação dos entraves
para a efetivação dessa política de trabalho e educação em saúde.
64
Notas Finais
Ao avaliarem os desafios existentes no campo da Gestão do Trabalho no
SUS, Moysés e Machado (2010, p. 40), consideram que a “multiplicidade de
comissões, conferências, comitês gestores, mesas de negociação, entre outros
colegiados [...] vêm produzindo políticas em fase de debate ou de implementação,
o que vem ampliando a visibilidade do campo ‘Gestão do Trabalho em Saúde’.”
Mesmo com a realização das Conferências Nacionais de Saúde e as de
Gestão do Trabalho que iluminaram pontos fundamentais e estruturantes
desse campo e aprovaram “diretrizes consoantes com as lutas políticas e suas
pautas em diferentes momentos históricos de construção do Sistema Nacional
de Saúde” (MOYSÉS; MACHADO, 2010, p. 40), é certo que:
[...] alguns problemas herdados com o advento do SUS permanecem sem medidas
impactantes, como a questão remuneratória, os múltiplos vínculos, o aumento do
conjunto de empregos – que hoje passam de dois milhões no sistema –, a ampliação
vertiginosa dos empregos municipais em curto espaço de tempo, os vínculos precários,
as carreiras dos trabalhadores, entre outros. (MOYSÉS; MACHADO, 2010, p. 40).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
O setor saúde brasileiro se constitui em um dos maiores do mundo e atua
em mais de cinco mil e quinhentos municípios. Isso mostra que, embora nesses
vinte quatro anos de SUS “se tenha produzido conhecimento e se tenha avançado
no enfrentamento de alguns problemas de gestão do trabalho e da educação
na saúde, muitos desafios antigos e novos estão propostos na construção da
cidadania dos trabalhadores do SUS.” (MOYSÉS; MACHADO, 2010, p. 40).
Contudo, apesar do longo caminho ainda a ser trilhado, o importante
é não se perder de vista que a “gestão do trabalho em saúde é elemento
estruturante para viabilizar o Sistema Único de Saúde e o cumprimento de seus
princípios, devendo, portanto, ocupar cada vez mais espaço nas estratégias do
setor saúde.” (DAU; CERCA, 2012, p. 30). Esperamos que este seja também
o entendimento de todos os Gestores do Sistema de Saúde brasileiro.
Referências
AGUIAR FILHO, W. A gestão do trabalho em saúde no MERCOSUL.
2012. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública)- Escola Nacional de Saúde
Pública Sérgio Arouca da Fundação Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, 2012.
BRASIL. Ministério da Saúde. Conselho Nacional das Secretarias Municipais
de Saúde. O SUS de A a Z: garantindo saúde nos municípios. 3. ed. Brasília:
Ministério da Saúde, 2009.
65
BARROS NETO, J. P. Teorias da Administração: curso compacto. Rio de
Janeiro: Qualitymark, 2006.
CABRAL, A. M. L. et al. A evolução da área de Gestão de Pessoas. Jornal Eletrônico
- Faculdades Integradas Vianna Junior, Rio de Janeiro, maio 2010. Disponível
em: <http://www.viannajr.edu.br/site/jornal/edicoes/3/artigos/A-EVOLUCAODA-AREA-DE-GESTAO-DE-PESSOAS.pdf>. Acesso em: 25 maio 2011.
CHIAVENATO, I. Gestão de pessoas: o novo papel dos recursos humanos
nas organizações. Rio de Janeiro: Campus, 1999.
DAU, D. M.; CERCA, A. P. A negociação coletiva como metodologia de
gestão do trabalho em saúde. Divulgação em Saúde para Debate, Rio de
Janeiro, v.47, p. 29-30, maio 2012.
DUTRA, J. S. Gestão de pessoas: modelo, processos, tendências e perspectivas.
São Paulo: Atlas, 2009.
GIL, A. C. Gestão de pessoas: enfoque nos papéis profissionais. São Paulo:
Atlas, 2010.
Gestão do trabalho em saúde: a evolução do conceito e suas implicações para o setor saúde no Brasil
S
Sumário
MACHADO, M. H. Gestão do Trabalho em Saúde no contexto de mudanças.
RAP, Rio de Janeiro, v. 34, n. 4, p. 133-146, jul./ago. 2000.
MACHADO, M. H.; MOYSÉS, N. M. N; LEMOS, W. ProgeSUS: uma
proposta para mudar a realidade da gestão do trabalho. Divulgação em Saúde
para Debate, Rio de Janeiro, v. 47, p. 16-28, maio 2012.
MOYSÉS, N. M. N.; MACHADO, M. H. Políticas de Gestão do Trabalho
no SUS: o desafio sempre presente. Divulgação em Saúde para Debate, Rio
de Janeiro, v. 45, p. 33-41, maio 2010.
PARANAGUÁ DE SANTANA, J. A gestão do trabalho nos estabelecimentos de saúde:
elementos para uma proposta. Cadernos RH Saúde, Brasília, v. 1, n. 3, p. 51-62, nov. 1993.
(Textos apresentados na II Conferência Nacional de Recursos Humanos para a Saúde).
PEARSON EDUCATION DO BRASIL. Administração de Recursos
Humanos. São Paulo: Pearson Education do Brasil, 2010.
66
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Gestão do trabalho na saúde em
municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
Alba Regina Silva Medeiros 1
Ageo Mário Cândido da Silva 2
Introdução
Este capítulo refere-se ao estudo pioneiro realizado em municípios
de pequeno e médio porte do estado de Mato Grosso, que mostra o
resultado da Pesquisa “Gestão do Trabalho e Educação na Saúde em
Municípios de Mato Grosso” (UFMT, 2009) – atividade V – do Plano
Diretor do Observatório de Recursos Humanos, desenvolvido pelo
Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS) do Instituto de Saúde
Coletiva (ISC) da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), no
período compreendido entre 2008 a 2009.
Considerando a importância dessa temática para a consolidação do Sistema
Único de Saúde - SUS, a acima referida pesquisa teve como um dos objetivos
mapear algumas características da gestão do trabalho em saúde de municípios
de pequeno e médio porte de Mato Grosso.
Especialmente para os municípios, com a implantação do Sistema Único
de Saúde com ênfase na descentralização das ações e serviços de saúde, as
reformas ocorridas no setor saúde na década de 1990 causaram grande expansão
de serviços municipais. Foram priorizados novos modelos assistenciais que
tiveram como proposta estruturante o Programa de Saúde da Família. Essa
expansão acelerada ocasionou mudanças significativas na composição e
estruturação da força de trabalho em saúde, com maior concentração nas
esferas de governos estaduais e municipais.
1
Mestre em Saúde Coletiva. Enfermeira e Cirurgiã dentista, Professora do Curso de Graduação em Saúde
Coletiva/ISC/UFMT e Pesquisadora da Estação de Trabalho do Observatório Recursos Humanos/
NDS/ISC/UFMT.
2
Doutor em Saúde Pública. Farmacêutico-bioquímico, Professor do Curso de Graduação em Saúde Coletiva/
ISC/UFMT e Pesquisador/Orientador do Programa de Mestrado em Saúde Coletiva/ISC/UFMT.
67
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Sumário
68
S
Sumário
Para MACHADO (2005), estudos relevantes realizados a partir da década de
1970, - por parte dos professores e pesquisadores da Escola Nacional de Saúde Pública
(ENSP) e da Universidade de São Paulo (USP), e, a partir de 1990, por pesquisadores
de recursos humanos de outros centros, - apresentaram um quadro conciso das
políticas de recursos humanos dessas últimas décadas. Mais recentemente, temas
como formação e educação profissional foram incorporados às agendas de pesquisa.
O marco atual das políticas de recursos humanos foi estabelecido pela 8ª
Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, na qual foram discutidas
e sistematizadas as principais propostas para áreas importantes, inclusive, para
a Reforma Sanitária (MACHADO, 2005).
Foram também fundamentais para a construção e implantação da Política
Nacional de Recursos Humanos e de Educação Permanente em Saúde, a
realização das Conferências Nacionais de Recursos Humanos, a Emenda
Constitucional n° 19 e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRSF).
Todavia, as restrições orçamentárias impostas pela lei de Responsabilidade
Fiscal, que limitam os gastos com pessoal frente à necessidade de incorporação
de trabalhadores para atender às novas demandas, têm levado os gestores a
utilizar estratégias de gestão de pessoal diferenciadas, que acabam causando
problemas de ordem legal e gerencial.
Segundo MACHADO (2005), um fato relevante nesse processo foi a
elaboração da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB/RH/
SUS), pela Comissão Nacional de Recursos Humanos do Conselho Nacional
de Saúde, em 1998 (1ª. versão).
Deve-se destacar, também, a ação do governo federal a partir da
criação da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde, em
2003, com objetivo de nortear os processos de regulação, gestão, formação,
desenvolvimento e formulação de políticas de recursos humanos em saúde no
Brasil e a realização da 3ª Conferência Nacional de Recursos Humanos, em
2005, visando superar os problemas e propiciar o amadurecimento político
das partes envolvidas nesse campo.
Os dados desta pesquisa foram levantados em sete municípios de Mato
Grosso e envolveu os gerentes ou responsáveis de recursos humanos das
Secretarias Municipais de Saúde. Os municípios pesquisados foram: Barra do
Garças, Cáceres, Diamantino, Campo Verde, Comodoro, Guarantã do Norte
e Nova Marilândia, no período de abril de 2008 a setembro de 2009.
Esta pesquisa foi elaborada em três momentos, a saber: construção do
referencial teórico-metodológico e planejamento da pesquisa; levantamento e
análise de dados; e realização de um Seminário Estadual para apresentação dos
resultados aos gestores municipais de saúde.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Registra-se que este trabalho contribuiu para fortalecer a Estação “Saúde,
Trabalho e Cidadania” da Rede de Observatórios de Recursos Humanos,
instalada no Núcleo de Desenvolvimento em Saúde do Instituto de Saúde
Coletiva da Universidade Federal de Mato Grosso.
Material e Método
O desenvolvimento do estudo transversal do tipo descritivo com
análise de casos múltiplos utilizou técnicas de entrevista semiestruturada,
questionário autoaplicável e análise documental. Entretanto, neste texto
optou-se por fazer um recorte da pesquisa, com foco apenas na análise das
entrevistas com os gerentes ou responsáveis pelos recursos humanos dos
municípios estudados.
As entrevistas foram analisadas apoiadas nas seguintes categorias:
a. caracterização dos gerentes ou responsáveis pelos recursos humanos em saúde
nos municípios: segundo as variáveis: sexo, idade, escolaridade e profissão;
formas e tempo de contratação; vínculo e cargo dos mesmos; e
b. gestão do trabalho nos municípios: estrutura organizacional do setor;
desenvolvimento de recursos humanos; processos de gestão; orçamento e
financiamento do setor; instrumentos de gestão do trabalho; avaliação de
desempenho e políticas de incentivos e mesa de negociação.
As categorias acima descritas foram retiradas de estudos dos seguintes
autores: Brasil (2004a, 2004c, 2006a, 2009 e 2011); Machado (2005);
Machado (1986); Nogueira (2003); Pientaroni et al. (2006).
A amostra foi formada por municípios com população inferior a 100 mil
habitantes, de pequeno e médio porte, de diferentes regiões de saúde de Mato
Grosso e participantes do projeto “Incorporação das Demandas Populares às
Políticas de Saúde” (GSP, 2007), o que facilitou o acesso e a obtenção de
documentos e informações.
Os pesquisados obtiveram autorizações prévias expedidas pelos gestores e
estes assinaram o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido.
O presente estudo foi concluído em sete Secretarias Municipais de Saúde,
incluindo três municípios de médio porte, sedes de região: Barra do Garças,
Cáceres e Diamantino e quatro de pequeno porte, que não são sedes de
região: Campo Verde, Comodoro, Guarantã do Norte e Nova Marilândia.
O município de Sinop foi excluído em decorrência da negativa do gestor
municipal em participar.
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
69
S
Sumário
70
Esta pesquisa foi elaborada em três etapas: na primeira, foi feita a
revisão do referencial teórico-metodológico e da legislação sobre gestão do
trabalho e a elaboração dos instrumentos da pesquisa. Na segunda etapa foi
realizada uma oficina para nivelamento teórico-conceitual, treinamento e
aplicação dos instrumentos para validação com participação de membros
externos, técnicos especialistas em recursos humanos da Secretaria Estadual
e Municipal de Saúde de Cuiabá. Após esta oficina, foi realizado o piloto
no município de Nossa Senhora do Livramento, com toda a equipe da
pesquisa. O município piloto não entrou na pesquisa. Na terceira etapa,
foram aplicados os instrumentos e realizada a coleta e análise dos dados
nos municípios da amostra e concluído o relatório final.
A construção do roteiro de entrevistas semiestruturadas teve por base a
Pesquisa Nacional “Capacidade Gestora de Recursos Humanos em Instâncias
Locais de Saúde em Municípios com População Superior a 100 mil Habitantes”
(PIERANTONI, 2004c). A versão final deste roteiro adaptado foi posteriormente
aplicado no município piloto e nos demais municípios da pesquisa.
As entrevistas foram agendadas com antecedência nos municípios.
Por problemas de ordem técnica e de falta de autorização do entrevistado,
respectivamente, não houve gravação em dois municípios.
Esta pesquisa foi autorizada pelas Secretarias de Saúde dos municípios
selecionados e aprovada pelo Comitê de Ética em Pesquisa do Hospital Júlio
Müller da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), registrada sob o
número 663/CEP-HUJM/09, em 09/12/09.
Caracterização dos gerentes ou responsáveis pelos recursos humanos
em saúde nos municípios
A participação das mulheres no mercado de trabalho em saúde vem sendo
estudada há algumas décadas e tem importância não só para mostrar a expansão deste
mercado no mundo do trabalho, como e principalmente, para melhor compreender
as especificidades do setor saúde que abriga um contingente expressivo de mulheres,
atualmente a totalizar mais de 70% de toda força de trabalho em saúde. Ressalta-se
que, no segmento de profissionais de níveis técnico e auxiliar, a feminilização é ainda
mais acentuada (MACHADO; OLIVEIRA; MOYSES, 2011).
Nesse mesmo sentido, cita-se que, do total de sete gerentes ou responsáveis
pelo setor de recursos humanos das secretarias de saúde dos municípios
pesquisados, todas eram do sexo feminino, tinham entre 28 e 44 anos de
idade, o que resultou na média de idade de 40 anos.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Em relação ao grau de escolaridade, três (42,9%) tinham curso superior
completo; duas (28,6%) superior incompleto e as outras duas (28,6%) nível
médio de formação.
As profissões referidas pelas gerentes ou responsáveis com curso superior
completo foram: Tecnóloga em Processamento de Dados, Contadora e
Educadora Física.
As três gerentes entrevistadas com curso superior completo, também
tinham o título de especialização, a saber, duas em Recursos Humanos
e uma em Ciências Contábeis. As duas gerentes ou responsáveis que
declararam ter curso superior incompleto estavam cursando Administração
de Empresas.
A elevada escolaridade das gerentes ou responsáveis pela área de recursos
humanos foi um aspecto positivo identificado pela pesquisa. Ao analisar os
últimos dados censitários do Brasil relativos à força de trabalho em saúde,
Machado et. al. (2011) observa que do total de 709.267 profissionais com
escolaridade universitária, 61,7% são mulheres.
a. Formas e tempo de contratação, vínculo e cargo das gerentes ou responsáveis pela
área de recursos humanos
A maioria (71,1%) das gerentes ou responsáveis pela área de recursos
humanos entrevistadas tinha vínculo formal e integrava o quadro de
trabalhadores das Secretarias Municipais de Saúde, dentre estas, quatro
ingressaram mediante concurso público.
Contudo, apesar dos avanços do SUS em relação às formas de contratação,
a precarização do trabalho ainda se constitui como um problema relevante
para a maior parte dos municípios brasileiros. Segundo Machado, Oliveira
e Moysés (2011) e Machado (2005), o trabalho vem se tornando cada vez
mais precarizado, tanto em outros países do mundo quanto em setores que
tradicionalmente mantinham contratações formais.
Quanto ao tempo de atuação na área de gestão de recursos humanos, a
média foi de 2,7 anos, com relato de até cinco anos. Das entrevistadas, três
foram nomeadas na gestão atual, três estão no cargo desde a gestão anterior e
uma não respondeu a essa questão.
Quanto ao nome da função do responsável pelo setor de recursos humanos,
três (43%) informantes são denominadas “Responsáveis” pelo setor, duas
(29%) são “Chefes de Departamento”, uma (14%) é “Supervisora” e outra
(14%) “Diretora de Departamento”.
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
71
S
Sumário
Gestão do trabalho nos municípios
a. Estrutura organizacional do setor
72
S
Sumário
Com relação à existência de uma gerência específica de recursos humanos,
duas (28,6%) entre as sete participantes responderam existir esse setor nas
unidades em que trabalhavam, com a denominação de “Coordenadoria de
Recursos Humanos” e “Serviço de Recursos Humanos”, respectivamente, em
um e outro município. Os cinco (71,4%) outros participantes, das demais
secretarias de saúde, não contavam com um órgão específico de recursos
humanos na própria estrutura em que trabalhavam e este setor estava
localizado junto à Gerência de Recursos Humanos geral do Poder Executivo,
na Secretaria de Administração da Prefeitura.
Quanto à inclusão formal do setor de recursos humanos na estrutura
organizacional das Secretarias de Saúde, constatou-se que apenas dois
municípios tinham oficialmente assegurada essa inclusão e que os outros cinco
municípios pesquisados não tinham órgão específico de recursos humanos
vinculados à estrutura da saúde.
Apesar disso, apenas duas (28,5%) gerentes ou responsáveis consideraram
inadequado esse tipo de vinculação do setor no organograma. Outras cinco
(71,4%) disseram ser adequada a localização formal do setor, apesar de
terem relatado dificuldades pela falta de autonomia na gestão financeira e de
recursos humanos, o que evidencia uma perspectiva limitada por parte destas
em relação ao papel da gestão do SUS.
Importante destacar que cinco dentre as sete gerentes ou responsáveis
estavam lotadas na Secretaria de Administração e duas disseram estar em outros
órgãos da prefeitura. Com relação a essa questão, Machado (2005) observa
que o SUS ainda não proporcionou estruturas competentes e modernas na
administração pública para lidar com tais questões.
De fato, nos sete municípios pesquisados, a vinculação organizacional da
área de recursos humanos não ocorre, em sua maioria, de forma direta e orgânica
com as suas Secretarias de Saúde, mas com as Secretarias de Administração,
o que dificulta o desenvolvimento das atividades e funções estratégicas dessa
área de recursos humanos. Situação semelhante foi encontrada nas estruturas
municipais e, até 2002, na estrutura nacional, quando esta situação foi
modificada com a criação pelo Ministério da Saúde, da Secretaria de Gestão
do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES), momento em que a gestão do
trabalho da saúde passou a ser considerada questão estratégica de Estado.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Quanto aos recursos físicos disponíveis para o funcionamento dos setores
de Recursos Humanos, nenhum dos sete municípios pesquisados possuía salas
de reunião ou de aula e, em apenas três (42,9%) municípios esses setores
dispunham de recursos audiovisuais.
Como aspecto positivo, todas as entrevistadas disseram ter recursos de
informática (computador e impressora) e serviços de internet (Tabela 1) no setor
de Recursos Humanos, apesar de em nenhum deles atuar com algum programa
de computador (software) específico para a gestão de trabalho em saúde.
Tabela 1- Estrutura física para a área de Recursos Humanos disponível em 2009 nos sete municípios
mato-grossenses pesquisados, segundo as gerentes ou responsáveis dessa área. MT – 2009
Recursos físicos
Sim
%
Não
%
Sala de reunião
-
-
7
100,0
Sala de aula
-
-
7
100,0
Recursos de informática
7
100,0
-
-
Internet
7
100,0
-
-
Recursos audiovisuais
3
42,9
4
57,1
73
Fonte: UFMT (2009).
Quanto à gestão dos trabalhadores da saúde pelo setor de recursos humanos,
três (42,9%) gerentes ou responsáveis tinham autonomia sobre a gestão
de todos os servidores da Secretaria Municipal de Saúde. Nos outros quatro
(57,1%) municípios pesquisados, essa autonomia era restrita aos trabalhadores
da administração direta, o que evidencia o duplo comando na gestão de pessoas.
b. Desenvolvimento na área de Recursos Humanos
Quanto ao desempenho na área de recursos humanos, todas as gerentes ou
responsáveis da área declararam ter tido experiência anterior, o que foi considerado
positivo pela pesquisa. Entretanto, em relação ao tempo, as intensidades destas
experiências variaram em relação às subáreas: de maior, menor a nenhuma
experiência. Dessa forma, três gerentes ou responsáveis (42,9%) relataram possuir
muita experiência em relação à área administrativa, financeira e de assistência e
benefícios ao servidor. Quanto a área de gestão e planejamento, cinco (71,4%)
dentre as sete pesquisadas, disseram ter pouca experiência. Em atividades de
desenvolvimento de recursos humanos, como capacitações e treinamentos, quatro
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
S
Sumário
(57,1%) dentre estas disseram não terem tido nenhuma experiência e, em sistema
de informação de recursos humanos e legislação, três (42,9%) relataram não terem
tido nenhuma experiência anterior (Tabela 2).
Porém, todas informaram ter atribuições de administrar, capacitar e
treinar os profissionais da rede como atividades básicas desenvolvidas por elas
no setor em que estavam trabalhando.
Tabela 2 - Gerentes ou responsáveis da área de recursos humanos, por quantidade de
experiências auto-referidas, dos sete municípios pesquisados do estado de Mato Grosso - 2009
Descrição
Gestão
Planejamento
Avaliação
Desenvolvimento (capacitação, treinamento)
Legislação (normatização, regulamentação)
Assistência/benefícios ao servidor
Área administrativa/financeira
Sistema de informação de Recursos Humanos
74
Muita
Experiência
N
%
2
28,6
1
14,3
2
28,6
1
14,3
2
28,6
3
42,9
3
42,9
2
28,6
Pouca
Experiência
N
%
5
71,4
5
71,4
4
57,1
2
28,6
2
28,6
3
42,9
2
28,6
2
28,6
Nenhuma
Experiência
N
%
1
14,3
1
14,3
4
57,1
3
42,9
1
14,3
2
28,6
3
42,9
Fonte: UFMT (2009).
Sobre a disponibilidade de equipe de trabalho na área de recursos humanos,
apenas duas gerentes ou responsáveis disseram possuir equipe própria neste
órgão em que trabalhavam.
Com base na Tabela 2, observa-se que das sete gerentes ou responsáveis
pelo setor de recursos humanos:
a. três (42,9%) afirmaram que exercem atividades de planejamento de
recursos humanos e recrutamento e seleção de trabalhadores, apesar da
maioria ter pouca experiência nessas áreas;
b. todas (100%) disseram que desenvolvem atividades de administração,
capacitação e treinamento de pessoal, mesmo tendo pouca experiência
nessas atividades;
c. duas (28,6%) disseram que realizam avaliação de desempenho e trabalham
com sistema de informação de recursos humanos; e
d. nenhuma afirmou que exerce atividades de coordenação de programa de
residência ou de estágios curriculares, o que contraria as atribuições dos
setores de recursos humanos para municípios de pequeno e médio portes.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Tabela 3 - Atividades desenvolvidas no setor de Recursos Humanos, segundo as gerentes
ou responsáveis por essa área nas Secretarias Municipais de Saúde, dos sete municípios
pesquisados do estado de Mato Grosso – 2009
Atividades
Sim
%
Não
%
Planejamento de Recursos Humanos
Administração de Pessoal
Recrutamento e Seleção
Concurso Público
Avaliação de Desempenho
Capacitação / Treinamento
Coordenação de Programa de
Residência
Coordenação de Estágios Curriculares
Sistema de Informação de Recursos
Humanos
3
7
3
4
2
7
42,9%
100,0
42,9
57,1
28,6
100,0
4
4
3
5
-
57,1
57,1
42,9
71,4
-
-
-
7
100,0
-
-
7
100,0
2
28,6
5
71,4
Fonte: UFMT (2009).
c. Processos de gestão
Sobre a ocorrência de concurso público para contratação e efetivação dos
servidores da Secretaria Municipal de Saúde, nota-se que houve avanço nessa
prática, pois estes foram realizados em cinco (71,4%) dos sete municípios
pesquisados, sendo que em quatro dentre aqueles, foram feitos nos últimos
cinco anos e em um, há seis anos, conforme registra a Tabela 4.
75
Tabela 4 - Quantidade de concursos por anos de realização, segundo as gerentes ou responsáveis
da área de Recursos Humanos das Secretarias Municipais de Saúde dos sete municípios
pesquisados do estado de Mato Grosso – 2009
Realização de concursos
N
%
Sim
5
71,4
Não
2
28,5
Total
7
100
Anos de realização
N
%
2003
1
20
2006
2
40
2008
2
40
Total
5
100
Fonte: UFMT (2009).
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
S
Sumário
Sobre outras formas de contratação, parte das gerentes ou responsáveis
não respondeu, registrando-se em alguns relatos, a contratação temporária.
Constatou-se a autonomia relativa dos gestores quanto a contratar, nomear,
lotar e remanejar servidores e quanto a ordenar despesas orçamentárias. Segundo
as entrevistadas, a limitação de autonomia também é percebida quanto ao
processamento e pagamento da folha, procedimentos estes que não são realizados
diretamente pelas Secretarias Municipais de Saúde daqueles municípios.
d. Orçamento e gestão financeira do setor de Recursos Humanos
76
Em relação à gestão financeira do setor de Recursos Humanos, seis entrevistadas
declararam não possuir orçamento próprio e apenas em um município pesquisado
(14,3%) a gerente ou responsável pelo setor exercia essa atividade. O processamento
e o pagamento da folha dos funcionários da saúde eram realizados pelas prefeituras
na totalidade dos municípios, segundo as entrevistadas.
Apenas uma das entrevistadas afirma realizar investimentos na estrutura
física e adquirir materiais de consumo e permanente.
Do mesmo modo, foi verificada a inexistência de orçamento e execução
financeira para atividades como cursos de capacitação, pagamentos de gratificações
e incentivos, bolsas para estagiários e residentes, passagens, diárias e participação
em congressos, conforme registra a Tabela 5, confirmando a falta de autonomia do
setor de Recursos Humanos em todos os municípios pesquisados.
Tabela 5 - Utilização dos recursos financeiros destinados ao órgão de Recursos Humanos,
segundo as gerentes ou responsáveis pela área dos sete municípios pesquisados do
estado de Mato Grosso - 2009
Destino dos gastos dos recursos orçamentários
Sim
%
Não
%
Material de consumo
1
14,3
6
85,7
Material permanente
1
14,3
6
85,7
Estrutura física
1
14,3
6
85,7
Cursos/ capacitação / treinamento de pessoal
-
-
7
100,0
Gratificações / incentivos
-
-
7
100,0
Bolsas para estagiários e residentes
-
-
7
100,0
Passagens/diárias para reuniões técnicas
-
-
7
100,0
Participação em congressos / seminários
-
-
7
100,0
Fonte: UFMT (2009).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
e. Instrumentos de gestão do trabalho
No que se refere aos instrumentos de gestão do trabalho, seis (85,7%)
gerentes ou responsáveis declararam que o município possuía Plano de Cargos,
Carreira e Salários (PCCSs) aprovado, mas um dentre estes não forneceu
cópia deste documento. Os planos abrangiam todas as categorias profissionais,
sendo que, em um deles, os cargos gerenciais não estavam contemplados.
Em quatro (57,1%) dos sete municípios pesquisados, os PCCSs eram
específicos da Secretaria Municipal de Saúde. Outro aspecto relevante relacionado
com os PCCSs foi a sinalização dada pelas entrevistadas para a necessidade
de reformular estes instrumentos, por não atender às necessidades atuais, por
demanda do gestor ou por reivindicação dos servidores (Tabela 6).
Ressalta-se que os resultados encontrados nesta pesquisa parecem
indicar uma mudança no quadro evidenciado por pesquisa nacional sobre
o tema, realizada antes do ano de 2004, onde se constatou que 47,8% dos
municípios com mais de 100 mil habitantes brasileiros não tinham PCCSs
implantados (BRASIL, 2004c).
Tabela 6 - Razões para a reformulação do Plano (PCCS) segundo as gerentes ou responsáveis da
área de Recursos Humanos dos sete municípios pesquisados do estado de Mato Grosso – 2009
Razões para a proposta de reformulação
Sim
%
Não
%
Reivindicação dos servidores
5
71,4
2
28,6
Adequação à legislação
3
42,9
4
57,1
Demanda do gestor
5
71,4
2
28,6
Está obsoleto
4
57,1
3
42,9
Não atende às necessidades atuais
6
85,7
1
14,3
77
Fonte: UFMT (2009).
f. Avaliação de desempenho e política de incentivos
Quanto à avaliação de desempenho dos servidores das Secretarias
Municipais de Saúde pesquisadas, observou-se que a maioria desses municípios
não a utiliza como instrumento de gestão do trabalho e que apenas dois
(28,6%) dentre os sete municípios possuíam instrumentos específicos para
realizá-la. Nesses, as avaliações abrangiam todos os trabalhadores da Secretaria
de Saúde e tinham o objetivo de avaliar o desempenho dos mesmos para fins
de progressão funcional, inclusive, do estágio probatório.
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
S
Sumário
As avaliações de desempenho eram realizadas pelas chefias imediatas e, em
um dos municípios pesquisados, além da chefia imediata, havia a participação
de técnicos do setor de recursos humanos e da administração municipal.
Apenas um município, respaldado em lei, criou a Comissão de Avaliação
Funcional dos Servidores Públicos Municipais.
Sobre a existência ou não da avaliação de desempenho, das seis
gerentes ou responsáveis que responderam a esta pergunta, três dentre
estas (50%) afirmaram existir esta política nos seus municípios; duas
(33,3%) disseram não existir e uma (16,7%) informou que não tinha
informação sobre esse tema (Figura 1).
Os incentivos mais utilizados por estes municípios foram os financeiros,
férias, prêmio, folgas e auxílio moradia. Quanto à abrangência desses
incentivos, apenas duas gerentes ou responsáveis confirmaram que estes
abrangiam todas as categorias.
Figura 1 - Existência de política de incentivos aos servidores, segundo as gerentes ou responsáveis dos recursos
humanos dos sete municípios pesquisados do estado de Mato Grosso - 2009
78
Fonte: UFMT (2009).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
g. Mesa de negociação
De acordo com as entrevistadas, nos municípios pesquisados, a metodologia
da mesa de negociação não é utilizada, ou por se constituir numa estratégia
relativamente nova no âmbito do Sistema Único de Saúde ou por falta de
conhecimento da sua importância para a gestão participativa.
Em estudo realizado por Pierantoni (BRASIL, 2004c), a autora destaca o
conjunto de diretrizes políticas da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação
na Saúde do Ministério da Saúde para a gestão do trabalho no SUS, dentre estas,
a utilização de mecanismos de negociação para resolução de conflitos no setor
público de saúde e a recomendação para que sejam adotadas Mesas de Negociação
Permanente no SUS. O referido estudo nacional verificou que apenas 27,3% dos
municípios com mais de 100 mil habitantes adotaram este mecanismo.
h. Pesquisa alimenta o debate
A partir dos resultados advindos da análise dos dados levantados, foi
estabelecida uma agenda de discussão envolvendo os pesquisadores do NDS/ISC/
UFMT, do Observatório de Recursos Humanos e de outras instituições, como
a Secretaria Municipal e Estadual de Saúde de Mato Grosso, Cosems e Escola
de Saúde Pública do Estado de Mato Grosso, além de diversos atores sociais
envolvidos com a área de gestão do trabalho e da educação em saúde.
Os resultados desta pesquisa deram origem a um novo projeto, intitulado
“Fortalecimento da Capacidade Gestora de Recursos Humanos das Secretarias
Municipais de Saúde de Mato Grosso” e a realização de um Seminário sobre
Gestão do Trabalho e da Educação em Saúde, que oportunizou três dias
de debates, em abril de 2013, em Cuiabá, com a participação de gestores,
trabalhadores e conselheiros de saúde dos municípios do estado de Mato
Grosso, estudantes das Universidades e outros atores.
Os palestrantes e debatedores do Seminário eram representantes das
seguintes instituições: Ministério da Saúde, por meio da Secretaria de Gestão
do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES/MS) e do Departamento
de Gestão da Educação na Saúde; Faculdade de Medicina (FM/USP);
Universidade Aberta do SUS (UNASUS); Observatório de Recursos
Humanos da Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP/FIOCRUZ);
Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (CONASS); Conselho
Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS); Comissão
Intersetorial de Recursos Humanos do Conselho Nacional de Saúde (CIRH/
CNS); Escola de Saúde Pública do Ceará; Rede de Escolas Técnicas do SUS;
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
79
S
Sumário
Escola de Saúde Pública do Distrito Federal e do Estado de Mato Grosso e
o Conselho Nacional de Residência Médica.
Os principais temas debatidos foram: política, financiamento e controle
social no SUS para a gestão do trabalho e educação na saúde; desafios e
perspectivas para a implementação da gestão do trabalho no SUS; experiência
da UNA-SUS e as perspectivas da Global Health Workforce Alliance; desafios
e perspectivas para a implementação da gestão do trabalho no SUS na visão da
gestão estadual, municipal e do controle social; política de gestão do trabalho
e da educação em saúde; desafios e perspectivas para a implementação da
Política Nacional de Educação Permanente no SUS e experiências inovadoras
na educação permanente em saúde.
Além de conferências e mesas redondas, foi realizada uma oficina com o
tema gestão do trabalho nas OSS e dois cursos, um sobre legislação do trabalho
no SUS e outro sobre elaboração de projetos de educação permanente.
A realização do Seminário foi uma estratégia para fomentar o debate e
orientar avanços nas políticas e projetos de intervenção voltados a transformar
esta realidade visando a implementação do SUS no estado de Mato Grosso.
80
Conclusão
O objetivo de elaborar um quadro sobre a gestão do trabalho em municípios
de pequenos e médios portes do estado de Mato Grosso foi alcançado por este
primeiro estudo sobre a gestão do trabalho.
O mercado de trabalho em saúde no âmbito do SUS obteve algumas
conquistas nos últimos anos com a institucionalização de políticas indutoras
de gestão do trabalho pelo Ministério da Saúde. A partir de 2003, a Política de
Regularização se transformou numa vertente autônoma do governo federal e
veio se juntar a uma estratégia mais ampla de valorização e modernização das
carreiras no setor público.
O grande desafio que se impõe hoje ao setor de saúde é que consiga vencer
os obstáculos econômicos, políticos e éticos para oferecer melhor qualidade dos
serviços prestados à população usuária do Sistema Único de Saúde. Crescer com
qualidade, prestar serviços com ética e com compromisso social são os grandes
e verdadeiros desafios do SUS (MACHADO; OLIVEIRA; MOYSES, 2011).
Dentre os resultados positivos encontrados por esta pesquisa, cita-se:
ocorrência de concursos públicos para provimento dos cargos do pessoal
da saúde em cinco dos sete municípios nos últimos cinco anos; criação e
implantação de planos de cargos, carreira e salários em seis dos sete municípios
estudados, sendo que em quatro destes se implementam planos específicos
para o pessoal da saúde, portanto, planos de carreira do SUS.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
As situações acima especificadas sinalizam para a situação de superação da
precarização da força de trabalho em saúde no âmbito municipal, fenômeno
apontado pelos especialistas como uma das grandes fragilidades no processo
de implementação do Sistema Único de Saúde no país.
Por outro lado, apesar do contingente expressivo de servidores ocupados
no setor de saúde dos municípios analisados essa área está mais caracterizada
pelo cumprimento de atividades burocráticas do que como estratégica para
tomada de decisão (BRASIL, 2004a).
A carência de estrutura física e de pessoal para a gestão de pessoas; a
insuficiente qualificação dos gerentes em áreas estratégicas para a gestão do
trabalho; a incipiente presença do setor na estrutura organizacional das secretarias
municipais de saúde e, quando existente, ocupando posição secundária na
hierarquia, sem sequer ter dotação orçamentária; a centralização administrativa
da gestão de pessoas nas Secretarias de Administração, que elaboram inclusive
a folha de pagamento; a autonomia restrita das gerentes ou responsáveis para a
gestão de trabalho e recurso financeiro e a inexistência de mesa de negociação do
trabalho, entre outros aspectos, configuram como dificuldades a serem vencidas
pela gestão do trabalho da saúde nos municípios pesquisados.
Os resultados desta pesquisa recomendam a necessidade da criação de
câmaras técnicas de gestão do trabalho no âmbito da Comissão Intergestores
Bipartite e do Conselho Estadual de Saúde, bem como a continuidade dos
debates nos diversos espaços sobre:
1. implantação da Política de Gestão de Trabalho e de Educação Permanente,
para buscar alternativas para o fortalecimento da gestão e da valorização
das pessoas no âmbito das secretarias municipais de saúde;
81
2. implantação de sistemas de informações gerenciais de recursos humanos
em saúde e qualificação do pessoal para operá-los;
3. discussão de propostas e alternativas para reestruturação organizacional das secretarias
municipais de saúde, com vistas ao fortalecimento da área de Recursos Humanos;
4. instalação das mesas de negociações do trabalho em saúde;
5. promoção de cursos de especialização em gestão do trabalho com parceria
entre Secretaria de Estado de Saúde, Escola de Saúde Pública, Conselho
de Secretarias Municipais de Saúde e Instituto de Saúde Coletiva da
Universidade Federal de Mato Grosso; e
6. adesão dos municípios ao Programa de Fortalecimento da Gestão do
Trabalho no SUS - PROGESUS (BRASIL, 2011).
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
S
Sumário
Referências
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de recursos humanos nas Secretarias de Saúde dos Estados e do Distrito
Federal. Brasília: CONASS, 2004a. (CONASS Documenta; v.1, 220 p.).
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desafio do tamanho do SUS. Brasília: CONASS, 2004b. (Documenta n. 4).
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em Instâncias Locais de Saúde em Municípios com População Superior a
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Saúde. Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde. PCCSSUS: diretrizes nacionais para a instituição de planos de carreiras, cargos e
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Brasília: CONASS, 2006b.
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na Saúde. Trabalhadores da saúde e sua trajetória na Reforma Sanitária.
Cadernos Recursos Humanos Saúde. Brasília, v. 3, n. 1, mar. 2006c.
BRASIL. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Gestão do Trabalho na
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BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Secretaria de Gestão do
Trabalho e da Educação na Saúde. Glossário temático: gestão do trabalho
e da educação na saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 2008. 56 p. (Série A.
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BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação
na Saúde. Gestão do trabalho e da regulação profissional em saúde: agenda
positiva do Departamento de Gestão e da Regulação do Trabalho em Saúde.
3. ed. Brasília: Ministério da Saúde, 2009.
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Sumário
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BRASIL. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Gestão do Trabalho e da
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GSP - Grupo de Saúde Popular. Incorporação das Demandas Populares
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MACHADO, M. H. Trabalho e emprego em saúde. In: Giovanella, Lígia et
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NOGUEIRA, R. Alternativas de vinculação institucional para os Trabalhadores
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PIERANTONI, C. R. et al. Recursos Humanos e gestão do trabalho em
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UFMT – Universidade Federal de Mato Grosso. ObservaRH NDS/ISC/
UFMT - Estação de Trabalho Saúde, Trabalho e Cidadania. Gestão do
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Grosso, 2008/2009. Cuiabá: EdUFMT, 2009.
Gestão do trabalho na saúde em municípios de Mato Grosso, 2008 e 2009
S
Sumário
Gestão coletiva dos processos de
trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
Ruth Terezinha Kehrig 1
Sílvia Ângela Gugelmin 2
Amaury Ângelo Gonzaga 3
Luiz Fernando Gonçalves da Silva 4
Elen Rose Lodeiro Castanheira 5
Introdução
Ante o desafio do Sistema Único de Saúde (SUS) de enfrentar a tensão
permanente entre o direito à saúde e as condições concretas dos serviços de
produzir saúde, cabe à universidade, além de cumprir seu papel nuclear de
formação de profissionais e produção de conhecimentos voltados às necessidades
da população, também contribuir, de forma direta, por meio de ações de
extensão, pesquisa-ação e trabalho para os serviços de saúde. Nesse sentido,
os projetos de apoio institucional universidade/gestão pública da saúde têm
propiciado a busca de novos modos de compreender e promover melhorias na
organização das práticas enquanto espaço coletivo do trabalho em saúde.
Tendo por objeto a “gestão local pelos próprios coletivos de trabalho”,
este estudo apresenta o processo de execução de dois projetos articulados,
desenvolvidos durante os anos de 2011 e 2012: uma pesquisa-ação6 para
1
Doutora em Saúde Pública, Administradora, Professora Pesquisadora do Instituto de Saúde
Coletiva da UFMT.
2
Doutora em Saúde Pública, Nutricionista, Professora Pesquisadora do Instituto de Saúde
Coletiva da UFMT.
3
Mestre em Saúde Pública, Enfermeiro, Servidor da Secretaria Municipal de Saúde de Chapada dos Guimarães.
4
Bolsista de pesquisa e extensão, acadêmico do 7º semestre do Curso de Graduação em Saúde Coletiva
do Instituto de Saúde Coletiva da UFMT.
5
Doutora em Medicina Preventiva, Médica, Professora Pesquisadora do Departamento de Saúde Pública
da Faculdade de Medicina de Botucatu da UNESP.
6
“Laboratório de Gestão Coletiva do Trabalho na Perspectiva da Integralidade em Saúde: pesquisa-ação
organizacional na Secretaria Municipal de Saúde da Chapada dos Guimarães (MT)”. Registrado na
UFMT sob nº 409/CAP/2012 – Componente I Atividade VI do Observatório de Recursos Humanos
em Saúde, Estação NDS/ISC/UFMT, aprovado pelo Ministério da Saúde em dezembro de 2010.
85
S
Sumário
86
construção coletiva de um modelo de gestão pelo aprendizado no âmbito da
Atenção Primária de Saúde (APS) e um projeto de extensão7, para execução
das ações de Educação Permanente de Saúde (EPS) derivadas da pesquisa.
Esta pesquisa teve por questão norteadora a seguinte pergunta: como
se constrói um modelo de gestão local de saúde de forma compartilhada
com os respectivos coletivos de trabalho? Nas perspectivas da aprendizagem
organizacional (SENGE, 2000; SENGE et al., 2000), com sua aplicação
em serviços de saúde (URIBE, 2008), e das organizações que aprendem saúde
(KEHRIG, 2006; 2008), a EPS assume aqui essa razão de ser, ao construir
coletivamente o compromisso e a responsabilização pelas ações e por seus
resultados, mediante processos de gestão local pelo aprendizado em equipe.
Frente ao problema de um modus operandi de gestão que mantém práticas
de saúde que tendem a se distanciar do ideário do SUS de integralidade e
equidade, assume-se por pressuposto teórico que a gestão da mudança das
práticas de atenção à saúde (TEIXEIRA; PAIM; VILASBOAS, 1998) - de forma
comprometida com a integralidade da atenção prestada à população, enquanto
valor de organização dos serviços de APS (STARFIELD, 1994) - faz-se mediante
a gestão coletiva do trabalho (PEDUZZI et al., 2011), que contemple:
a. a potencialidade da via pedagógica (KEHRIG, 2001) na construção de
organizações que aprendem a fazer saúde, ancorada em um processo de EPS
para a gestão coletiva do próprio trabalho;
b.o planejamento estratégico situacional local participativo (MATUS, 1993)
pelo aprendizado (MINTZBERG, 1998; MINTZBERG; AHLSTRAND;
LAMPEL, 2000); e
c.a avaliação do trabalho pelas respectivas equipes (CASTANHEIRA
et al., 2009; 2011); e um desenho compartilhado de mapas estratégicos
de comunicação das metas buscadas (KAPLAN; NORTON, 1997;
CHONAN; KEHRIG, 2009).
O presente trabalho tem por origem uma proposta de continuidade
da agenda gerada no Curso de Desenvolvimento Gerencial (CDG-SUS)8,
7 “Educação Permanente para a Gestão Coletiva do Trabalho na Perspectiva da Integralidade em
Saúde”, projeto de extensão submetido e aprovado mediante o Edital PBEXT 2012 - SigProj nº
104993.458.127710.23032012, com apoio da UFMT/PROCEV/CODEX, realizado junto à SMS de
Chapada dos Guimarães (MT), no período compreendido entre 2 de abril e 31 de dezembro de 2012.
8
S
Sumário
CDG-SUS é um projeto de extensão do Núcleo de Desenvolvimento de Recursos Humanos – ISC/UFMT que,
desde 2008, já formou mais de mil profissionais para a gestão local em saúde, tendo como conceitos transversais
a perspectiva do usuário e a integralidade da atenção à saúde (MÜLLER NETO; SCHRADER, 2011).
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
realizado em 2009 no município de Chapada dos Guimarães, Mato Grosso.
Nesse contexto buscou-se construir juntos uma proposta de gestão para as
unidades básicas de saúde (UBS) na perspectiva do usuário e da integralidade
como valores da ação. A integralidade da atenção à saúde opera na organização
da resposta dos serviços às necessidades de saúde da população (CECÍLIO,
2001), o que se constitui em uma forma especial de intervenção, que explora
os cenários epidemiológicos, sociais, políticos e organizacionais para a criação
de valor público dos serviços de saúde para a população.
Fez-se uma pesquisa-ação organizacional (THIOLLENT, 1997), ao se
tratar de ação direta do projeto mediante apoio institucional à gestão municipal
de saúde e às próprias equipes de APS para a consecução dos objetivos desta
pesquisa de forma articulada com as prioridades da gestão. Houve por um lado,
a intervenção em uma dada realidade como objeto pesquisado e, por outro, a
concomitante avaliação dessa realidade (QUIVY; CAMPENHOUDT, 1992),
nos seus modos de atenção e gestão da saúde, o que se configurou como estudo
de caso organizacional (YIN, 2005) de base qualitativa, com reflexão sobre as
práticas gestoras (VIEIRA; ZOUAIN, 2005).
A Secretaria Municipal de Saúde (SMS) de Chapada dos Guimarães foi
o ambiente pesquisado. Como sujeitos da pesquisa, comparecem dois grupos
de atores institucionais:
1. setenta e cinco trabalhadores de sete equipes da Estratégia de Saúde da Família
(ESF) existentes no município no período do estudo, que faziam a gestão dos
próprios coletivos de trabalho e atuavam nas seguintes unidades: três equipes
do Programa de Saúde da Família (PSF) urbanos (Centro, Santa Cruz e Olho
D’Água) e quatro PSF rurais (Água Fria, João Carro, Jangada Roncador e
Praia Rica). A área de abrangência desse conjunto de unidades compreende
cobertura total (100%) da ESF para a população do município9;
87
2. quinze profissionais do nível central da SMS, com atuação de apoio
técnico e coordenação das ações de atenção primária. Este conjunto de
sujeitos da pesquisa configurou-se enquanto ator coletivo que participa,
planeja, organiza, dirige/lidera e autoavalia o trabalho das próprias
equipes de saúde e constituíram o sujeito coletivo do estudo: por unidade
de saúde, por categorias profissionais e/ou por tipo de unidade de saúde,
ou, inclusive, no apoio e coordenação por parte do nível central da SMS.
9
A população do município de Chapada dos Guimarães segundo o censo de 2010 era de 19.000
habitantes (IBGE 2011).
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
S
Sumário
88
Foram utilizadas como técnicas de apreensão empírica: oficinas e rodas do
aprendizado, observação direta participativa assistemática em reuniões de serviço,
promoção de reuniões com pauta da pesquisa, visitas aos serviços, conversas informais
com profissionais-chave e, de forma complementar, a pesquisa documental10.
Os dados foram coligidos mediante o registro sistemático dos relatos de
todo o processo vivenciado nas reuniões do núcleo central de apoio às ações
da pesquisa, oficinas e reuniões das equipes de APS. O detalhamento da
programação das reuniões e oficinas, sempre tendo as rodas de aprendizado por
método privilegiado, foi definido em conjunto com os sujeitos envolvidos.
Todos os registros sobre o que as pessoas faziam e falavam, eram
simultaneamente processados em relatos textuais e transformados nos
respectivos discursos dos sujeitos coletivos (LEFÈVRE; LEFÈVRE; TEIXEIRA,
2000), analisados, interpretados e discutidos. Excertos das falas e expressões
dos sujeitos constam em itálico neste texto.
A metodologia qualitativa do tipo interpretativa permitiu a compreensão
dos processos vivenciados nas ações de pesquisa. Esse foi o processo de
interpretação e análise das falas atribuindo-lhes novos significados, como
resultados da pesquisa, o que se realizou em movimentos contínuos de ir e vir
entre fatos da realidade e os conceitos, levando às descobertas do estudo.
A ação realizada visou o fortalecimento dos coletivos de gestão local e teve
por objetivos específicos:
• instituir, junto à equipe de nível central da SMS, um núcleo de apoio à
atenção primária, constituído enquanto um grupo de estudo em serviço e
operativo sobre a educação permanente no SUS municipal, com foco na
gestão coletiva do trabalho;
• caracterizar o modelo de atenção à saúde vigente e discutir coletivamente
os modos operantes de gestão da saúde nas próprias equipes de trabalho;
• construir com as equipes locais um processo de planejamento estratégico
local situacional, aprendizado organizacional, autoavaliação da APS e
mapas estratégicos comunicantes de saúde; e
• desenvolver uma proposta de modelo de gestão coletiva do trabalho na
atenção primária de saúde.
10 Atas selecionadas do Conselho Municipal de Saúde (CMS), relatórios das duas últimas Conferências
Municipais de Saúde (IV e V) e os instrumentos vigentes do processo de planejamento do SUS municipal:
Plano de Contingência da Saúde de 2009, Plano Plurianual (PPA) de 2010 a 2013 no seu componente de
Saúde, Plano de Trabalho Anual (PTA) de 2011 e Relatório Anual de Gestão (RAG) de 2010 e 2011.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Em discussões prévias com os dirigentes da SMS sobre a proposta de pesquisa
foram acordadas as principais ações de campo que pautaram a elaboração do
respectivo projeto de pesquisa-ação, assim como o seu desdobramento em
projeto de extensão. A definição compartilhada das estratégias e tarefas de
atuação foi condição do método de pesquisa-ação.
A entrada no campo deu-se em uma reunião geral em dezembro de 2010,
da qual participaram os trabalhadores da SMS, autoridades do executivo
municipal e alguns vereadores representando o legislativo municipal. A
proposta apresentada pela coordenadora do projeto, acompanhada da equipe
da pesquisa, serviu de abertura dos trabalhos.
A participação dos pesquisadores em algumas reuniões do Conselho Municipal
de Saúde (CMS), inicialmente com apresentação do projeto e proposta de
trabalho na Secretaria Municipal de Saúde (SMS), como também no decorrer do
processo, assegurou apoio político local para o desenvolvimento da pesquisa-ação,
inclusive nas unidades de saúde, uma vez que faz parte da composição do CMS,
um delegado regional representante de usuários por comunidade.
No primeiro semestre de atividades da pesquisa aqui relatada, houve
necessidade de reelaboração do projeto e redesenho do caminho metodológico
de forma pactuada com a SMS, para apresentar maior detalhamento e obter a
devida autorização do Comitê de Ética em Pesquisa11.
A execução da ação de pesquisa e extensão estruturou-se basicamente em
duas partes articuladas, às quais se agregavam as demais ações: a instituição,
no âmbito técnico do nível central da SMS, de um núcleo para apoio à
Atenção Primária à Saúde pela via da Educação Permanente de Saúde; e a
construção coletiva e desenho de um novo modo operante de autogestão para
reorganização do trabalho pelas equipes na APS, ancorada em um processo de
autoavaliação por meio de rodas de aprendizado da gestão.
89
Linhas de ação – primeiros resultados processuais
O processo de pesquisa-ação e extensão teve como produtos um conjunto
articulado de seis linhas de ação construídas nas rodas de aprendizado, sejam oficinas
temáticas, sejam reuniões de equipe para estudo e aprendizado compartilhado, que
responderam à consecução dos objetivos específicos desta pesquisa. Os produtos
com suas respectivas linhas de ação estão descritos a seguir:
11 Projeto aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa/Plataforma Brasil, com parecer número 69343/2012.
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
S
Sumário
1. Plano de Trabalho Anual (PTA) por unidade de saúde;
2. Oficinas dos indicadores na Atenção Primária à Saúde;
3. Processo de constituição do Núcleo de Apoio à Educação Permanente
em Saúde;
4. Processo de construção de um Projeto de Educação Permanente em Saúde;
5. Avaliação da qualidade da Atenção Primária à Saúde; e
6. Perspectivas de melhorias das práticas de Atenção Primária à Saúde.
Plano de trabalho anual por unidade de saúde
90
A aproximação ao campo junto à SMS deu-se mediante um estudo
exploratório realizado no início de 2011, cujas atividades voltaram-se para
a elaboração de um Plano de Trabalho Anual (PTA) por unidade de saúde,
mediante apoio institucional por parte da coordenação desta pesquisa, para o
desenvolvimento das seguintes atividades:
a. reuniões de desenho das ações com lideranças da gestão da SMS e
detalhamento da programação das Oficinas de PTA;
b. reuniões preparatórias das oficinas por unidade de saúde;
c. oficinas de elaboração do PTA 2011, no Hospital Municipal Santo
Antônio, nas três unidades urbanas de saúde da família (PSF Centro, PSF
Olho D’Água e PSF Santa Cruz) e sua programação compartilhada nas
unidades rurais; e
d. oficinas de elaboração do PTA 2011, no Hospital Municipal Santo Antônio,
nas três unidades urbanas de saúde da família (PSF Centro, PSF Olho D’Água
e PSF Santa Cruz) e sua programação compartilhada nas unidades rurais.
Nessa fase do estudo exploratório, a pesquisa recebeu quatro estudantes
de enfermagem, angolanos, como orientandos/estagiários de iniciação científica
- bolsistas CAPES12 com o objetivo de permitir-lhes, com base na observação
das práticas de gestão local de saúde, refletir sobre os componentes desse
12 “Plano do Trabalho de Pesquisa Exploratória: Modelo de Atenção em Saúde” – Eixo: Organização de
Serviço/ Integralidade na Atenção à Saúde, submetido à CAPES e aprovado em dezembro de 2010, no
âmbito do Programa de Incentivo à Formação Científica de Estudantes Angolanos (PFCM 2011 – 3ª
edição) / Apoio MEC/CAPES com quatro bolsistas angolanos participantes (janeiro a março de 2011).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
modus operandi. Buscou-se identificar similitudes e discrepâncias entre saberes
e fazeres apreendidos teórica e empiricamente em uma gestão orientada para
responder as necessidades de saúde da população. A participação de estudantes
de enfermagem de outro país agregou maior valorização dos serviços locais de
saúde à própria realidade, pela equipe local de trabalho que lhes explicitaram os
referenciais normativos do SUS, como a autonomia sobre o próprio trabalho e
responsabilização em prestar contas das práticas (accountability) aos coletivos.
Entende-se que essa é uma experiência que pode contribuir com o desenho da
organização das ações de saúde em outros contextos nacionais e internacionais.
O PTA elaborado pelas equipes de cada unidade de saúde produziu o
diagnóstico da situação e sua explicação, derivando reflexões úteis para a
definição das ações e mudanças necessárias nas práticas de atenção, de gestão
coletiva do trabalho e avaliação das ações de saúde. O desenho do PTA teve como
pressuposto a gestão coletiva do trabalho em saúde por seus atores, focando na
análise situacional dos problemas de saúde da população, de responsabilidade
da unidade de saúde.
Essa metodologia é condição para tornar as práticas de gestão dos serviços
do SUS compatíveis com os resultados buscados em termos de respostas mais
efetivas às necessidades da população. Usuários que pretendiam ser atendidos
nas unidades no momento das oficinas eram convidados a participar, sendo
que alguns aceitavam o convite da equipe, tendo-se feito presentes também
alguns delegados regionais das conferências municipais de saúde.
Na abertura de cada oficina de elaboração do PTA era explicitada pela gestão
a finalidade do trabalho: recuperar e implementar o Plano Municipal de Saúde no
seu componente do Plano Contingencial de 2009 a 2011 elaborado pela gestão
vigente, e, considerando os princípios do SUS e o Pacto pela Saúde, definir “o que
vamos fazer” para 2011. Buscou-se, assim, reconstruir o plano de saúde vigente
pela via do planejamento pelo aprendizado, começando por onde se realizam as
ações: a Atenção Primária à Saúde. As questões iniciais colocadas foram:
a. o que vamos fazer este ano para melhorar a qualidade de vida e saúde das
pessoas de nossa comunidade?;
91
b. embora muito já estamos fazendo, implica compreender os dados e indicadores
para buscar resolver os problemas, com base na nossa realidade; e
c. vamos fazer o planejamento das equipes, e isso tem que estar claro para todos.
Em seguida foi feita a autoapresentação e o grupo de participantes desta
pesquisa explicitou seu entendimento e expectativas para a ocasião, dentre
estas, a vontade para aprender trabalhar.
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
S
Sumário
92
S
Sumário
Nas oficinas eram abordados aspectos relacionados com os problemas de
saúde da população e das unidades. Pediu-se aos presentes que se sentissem
população para falar de suas necessidades de saúde e demandas. Em diversas
situações, as Agentes Comunitárias de Saúde (ACS) se colocavam no lugar da
população com a qual trabalhavam para expressar os seus problemas de saúde.
As oficinas, em sua forma e seus métodos, não se diferenciavam uma da outra,
tal como o conjunto dos problemas encontrados, apesar das especificidades
que requeriam uma abordagem diferenciada.
A dinâmica das oficinas focava no levantamento daqueles problemas que são
identificados no cotidiano de atenção direta à população, pois se a razão de existir
dos serviços de saúde é responder às necessidades dessa população e o sentido dos
problemas de gestão e das condições de trabalho é abordá-los na organização da
resposta às necessidades de saúde da população, com o cuidado de perceber que
essas não se esgotam nas demandas imediatamente postas para a assistência.
Além de uma impressão recorrente de que a população quer remédio,
médico, RX, ambulância e atendimento na hora e durante 24 horas, foram
trazidos, enquanto problemas da população, tanto doenças quanto agravos
e vulnerabilidades sociais, assim como as demandas assistenciais não
satisfeitas. Os principais problemas de saúde levantados apontam para
uma intervenção intersetorial: hipertensão arterial; diabetes; alimentação
inadequada; sedentarismo; dengue; doenças laborais; consumo de drogas e
álcool; violência, agressões e acidentes; gravidez na adolescência; desagregação
familiar; prostituição; desemprego e falta de lazer.
Os condicionantes mais próximos aos problemas de saúde da população que
foram apontados dizem respeito à organização da assistência: falta de medicamentos;
descontinuidade de horários na APS; condições materiais inadequadas para o
trabalho da equipe de saúde; estrutura insuficiente de recursos sociais e de saúde,
como disponibilidade e preparo dos profissionais para a abordagem ampliada que
a determinação social dos problemas de saúde exige.
Os participantes se dividiram em dois grupos para a programação das
ações: um subgrupo focou os problemas da população e o outro trabalhou
com os problemas de organização e gestão da unidade de saúde. A análise dos
problemas foi baseada em algumas perguntas: o que é o problema; onde ocorre;
com quem ocorre; como acontece; e por quê.
A avaliação da oficina foi bastante positiva sobre esse modo de fazer a
programação anual de trabalho – pelos próprios sujeitos da ação planejada.
Chamou atenção dos participantes a leitura feita pelos estudantes estrangeiros
com destaque para a forma de se tratar os problemas da comunidade como se fossem
da equipe, pois, assim, diziam eles, a solução do plano são vocês, a própria equipe.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Apesar da relativa ausência do apoio institucional junto às equipes nos
meses que seguiram após a realização das oficinas de PTA, as ações programadas
foram sendo executadas por envolvimento e iniciativa dos profissionais com
os compromissos assumidos na proposta.
Seis meses após a elaboração do PTA foram feitas reuniões com as equipes
na forma de rodas de aprendizado para discussão das ações implementadas
como decorrentes das oficinas de programação anual realizadas. Observouse a ampliação das ações de prevenção e proteção a riscos e de inserção de
práticas promotoras de saúde.
Oficinas dos indicadores na Atenção Primária em Saúde
O movimento de realização das oficinas de programação anual por
unidade de APS revelou a necessidade de trabalhar melhor o reconhecimento
dos problemas de saúde por área de abrangência das equipes e que o Sistema
de Informação da Atenção Básica (SIAB) vinha ao encontro desse fim, ao
fazer um retrato da realidade local. O SIAB tinha por finalidade auxiliar o
acompanhamento e a avaliação das atividades realizadas pelos ACS, ao agregar
e processar os dados advindos das visitas domiciliares, como também dos
atendimentos médicos e de enfermagem realizados.
Em uma unidade urbana periférica de saúde da família onde ainda não
tinha havido oficina de PTA, optou-se por realizar uma oficina experimental de
planejamento local explorando os indicadores do SIAB como desdobramento
dessa oficina experimental, alguns meses após, foi realizada uma oficina geral
dos indicadores com todas as equipes e, finalmente, um trabalho de análise do
uso do SIAB pelas equipes de APS.
Na oficina de indicadores realizada na unidade da ESF do bairro de Santa Cruz,
foram apresentados à equipe os indicadores pactuados e alcançados pelo município,
desagregados para aquela unidade, sobre os quais a equipe os atualizava, fazia sua crítica
e se reprogramava para elevar o alcance das metas pela acima referida unidade.
A experiência de trabalho por equipe com os seus indicadores revelou a
necessidade de realizar oficinas similares nas demais unidades para articular
as práticas, entre essas, a de reunir as equipes das unidades rurais de APS
em uma oficina e continuar trabalhando com as unidades urbanas de forma
individual. A opção por essa metodologia de trabalho teve por finalidade
redesenhar o trabalho local com os indicadores por unidade, definindo como
gerenciar/monitorar/avaliar o fazer cotidiano das equipes de saúde da família
do município de Chapada dos Guimarães.
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
93
S
Sumário
Para as equipes se apropriarem do trabalho com os indicadores como
ferramenta para o gerenciamento local da própria unidade, realizou-se uma
oficina geral dos indicadores da APS com todas as equipes. Nesta oficina, a
reflexão sobre os indicadores de saúde partiu da apresentação e comparação
entre as metas pactuadas com a Secretaria Municipal de Saúde e os resultados
alcançados, respectivamente, nos anos de 2010 e 2011 até junho. Os participantes
expuseram os problemas encontrados, cada qual em seu trabalho, para atingir
as metas e fizeram sugestões de encaminhamento para o fechamento até
dezembro das metas pactuadas. Destacaram para alguns indicadores as seguintes
dificuldades e as respectivas proposições de abordagem:
a. taxa de internação em pessoas idosas por fraturas de fêmur: superar as
dificuldades para mapear e apoiar as pessoas acima de 60 anos em risco;
b. razão de exames citopatológicos cérvico-vaginais na faixa etária de 25
a 59 anos em relação à população: introduzir iniciativas para maior
captação de mulheres13, além de medidas para reduzir o tempo muito
longo de retorno dos exames;
94
c. proporção de nascidos vivos de mães com sete ou mais consultas de prénatal: aperfeiçoar os registros, como no caso das mães que quando vão
ganhar os filhos não levam os cartões e informam errado o número de consultas
de pré-natal o que gera o sub-registro, além de estimular a captação precoce
e maior seguimento do pré-natal;
d. taxa de internações por diabetes e suas complicações na população de 30
anos ou mais: enfrentar a situação de que algumas pessoas não gostam de ser
tratadas e a dificuldade de manterem a dieta; e o
e. percentual de crianças menores de cinco anos com baixo peso para idade:
ampliar o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento, com o
registro sistemático, para evitar os casos das mães que não pesam as crianças
e informam os pesos abaixo do real.
No projeto articulado na presente pesquisa-ação, foi descrito e analisado o
processo de coleta, o preenchimento dos relatórios e o uso dos dados do SIAB
(OCAMPOS, 2013). As ACS consideraram que a coleta dos dados nas visitas
domiciliares é o momento onde se evidencia a real situação da comunidade;
podendo, dessa forma, traçar o planejamento de como agir.
13 Por iniciativa de uma unidade (PSF Olho D’Água), a liberação do Bolsa-Família no município ficou
atrelada, além da caderneta de vacinação dos filhos, ao CCO da mãe em dia.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Quando a questão era a dos indicadores da realidade por unidade de
atenção primária de saúde, surgiu nas rodas de conversa com os ACS, certos
pontos recorrentes em suas falas:
a. precisa ensinar como fazer uma boa visita e a importância de cada item da
ficha;
b. a clareza nos registros de dados contribui para melhorar a qualidade e o
alcance das finalidades do serviço;
c. a tecnologia de informação, como computador e internet por PSF, não vai
diminuir o trabalho, mas aumentar a eficácia dos serviços; e
d. a importância de se definir quais indicadores de saúde precisam ser mais
acompanhados e como usá-los.
Enquanto proposta derivada das oficinas de indicadores emergiu a
necessidade de realizar oficinas de EPS sobre a territorialização da saúde
por unidade de APS, para maior apropriação pela equipe dos problemas
no território e de ferramentas para seu seguimento. Embora reconhecida a
importância da territorialização da saúde, inclusive a construção de mapas
estratégicos comunicantes de saúde, um dos objetivos da pesquisa-ação, não foi
implementada no tempo de execução da pesquisa.
95
Processo de constituição do Núcleo de Apoio à Educação
Permanente de Saúde
Coerentemente com o papel da liderança institucional apresentado no
modelo de aprendizado para a formação de estratégias emergentes gerenciadas
(MINTZBERG, 1998), realizou-se o processo de constituição de um Núcleo
de Apoio à APS. Fez-se esforço na formação de uma equipe central de apoio à
gestão local pelos próprios coletivos de trabalho.
Na perspectiva da constituição de grupo de liderança local do projeto de
pesquisa-ação e extensão, a noção de grupo-operativo (PICHON-RIVIERE,
1988) inspirou a organização do trabalho em torno de tarefas potentes para a
instituição da referida metodologia. A operação grupal pretendida nas unidades de
saúde foi sendo experimentada na dinâmica da equipe central de apoio e liderança
do projeto, onde se exercitou os conceitos apreendidos pelas vivências.
Foi constituído um Núcleo de Apoio à EPS, mais propriamente de apoio
ao aprendizado organizacional de referência para as unidades de APS. Nos
seus quatro primeiros meses de atuação, foram realizadas nove reuniões
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
S
Sumário
96
S
Sumário
quinzenais, destacando-se nessas reuniões a consecução das seguintes ações:
constituição incremental do grupo, articulação dos seus integrantes e definição
das estratégias de estruturação e funcionamento; explicitação e discussão de
problemas trazidos pelos participantes, que evidenciaram a necessidade de
seu enfrentamento pela via da EPS; e discussão compartilhada de insights,
possíveis soluções aos problemas levantados, com encaminhamento das ações
de extensão para serem realizadas junto às equipes de APS.
Para a instituição do processo grupal no Núcleo de Apoio acima referido
e com reforço da gestora, foram definidos os primeiros quatro atores locais
de referência para o projeto – egressos do CDG-SUS: o assessor direto do
gabinete, para acompanhar todo o trabalho, assumir os encaminhamentos
internos e ser referência de retorno das unidades locais; o professor sanitarista,
que era o principal consultor da Secretária de Saúde do município de Chapada
dos Guimarães; o gestor de pessoas e o coordenador de atenção básica.
No processo grupal emergiu a necessidade de se levantar potenciais
multiplicadores para participarem desse núcleo de apoio, necessário para
a execução do objetivo de implantar a política de EPS. Como efeito do
aprendizado em equipe nesse processo, foram formados oito instrutores e
facilitadores de EPS, que atuaram nas ações derivadas.
Como referencial teórico compartilhado no momento inicial de
constituição do Núcleo de Apoio à EPS foram utilizados os seguintes estudos:
a Política Nacional de EPS (MS, 2006); a Política Nacional de Gestão
Estratégica e Participativa no SUS – ParticipaSUS (MS, 2009); e um texto
sobre teoria e prática na gestão do trabalho em saúde de autoria de Pierantoni,
Varella e França (2004).
No primeiro momento, coube ao grupo de apoio, organizado em duplas,
fazer um resumo e impressões dos textos de especialistas em saúde acima
mencionados para serem apresentados no próximo encontro. Como os
participantes não conseguiram cumprir essa tarefa de ler os seus respectivos
textos, a coordenadora fez a introdução do primeiro texto – conceito e política
de Educação Permanente em Saúde para apoiar o ensino e aprendizado dentro
do trabalho para as suas necessidades. A tarefa de ler e estudar cada texto passou,
então, a ser assumida em trios e, no encontro seguinte, foi iniciada a discussão
para refletir a aplicabilidade dos referidos textos no projeto local de EPS. Com
base no material pedagógico do CDG-SUS (MÜLLER NETO; SCHRADER,
2011), foi exposta e discutida uma aula sobre educação permanente em saúde.
Nesse contexto, emergiu como proposta de suporte para o grupo fazer
uma bibliotecazinha central na SMS, com textos de apoio e uma pasta com
a memória das ações e reuniões de EPS, obviamente de acesso para todos os
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
trabalhadores de saúde. Por intermédio do Núcleo de Apoio foi organizado
um grupo de estudos em serviço e disponibilizado para as equipes de PSF
um espaço de leitura com material educativo sobre educação permanente
e gestão local de saúde.
Buscou-se, também, fazer um desenho compartilhado desse grupo de
estudos com a equipe da SMS para a implantação da política de EPS no
município, com reuniões quinzenais até finalizar o projeto de extensão. Mas,
como fazer funcionar o grupo e chamar as pessoas? O que fazer para mobilizar as
pessoas para virem às reuniões?
Diante desses desafios, o apoio do gestor fez-se visível em suas passagens
nas reuniões para saudar o grupo e quando designou, respectivamente, o
seu principal assessor como gestor e a secretária do gabinete como suporte
administrativo desse Núcleo de Apoio à EPS.
Foram reconhecidas as demandas dos profissionais das unidades de
saúde para transformar o processo de EPS em curso de extensão da UFMT.
Entretanto, houve um entendimento na cultura organizacional de que essa
participação depende da designação dos membros por portaria, para desse
modo conseguir formar uma comissão, diferentemente da dinâmica construída
pelo Núcleo de Apoio à EPS.
Assim como as estratégias, os problemas também são emergentes, no caso,
trazidos pelos participantes nos encontros do Núcleo de Apoio. Gradativamente
diminuiu a frequência de participantes nas reuniões do Núcleo, o que gerou a
seguinte hipótese: quando as reuniões começarem a ser mais valorizadas será outra
fase do projeto, pois o estudo aqui desenvolvido vai ter maior aproveitamento. Porém,
o trabalho de apoio institucional foi encerrado antes desse acontecimento.
O processo de aprendizado em grupo não é linear, o que ficou muito claro no
percurso daquele Núcleo de Apoio à EPS. Então, para aumentar a interlocução
com as unidades de saúde, além dos participantes de nível central, buscou-se
trazer para o grupo, um representante de cada unidade de APS e, assim, cada
categoria profissional se fez presente. A cada novo encontro se adicionava novo
participante no grupo. Mas não se integravam efetivamente no processo porque
buscavam resolver outros interesses. Como exemplo, uma nova participante,
Agente Comunitária de Saúde, precursora do projeto Criança Feliz, expôs o
referido projeto com o objetivo de conseguir o apoio institucional.
Com as dificuldades de tempo para reuniões, a maioria dos participantes foi
se ausentando. Em sequência, as Agentes Comunitárias de Saúde deixam de
participar do Núcleo de Apoio. O técnico mais assíduo em todo o processo então
passou a se preocupar em ter que assumir mais essa tarefa (núcleo de apoio), até
porque o número de participantes nas reuniões é sempre muito pequeno.
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
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Sumário
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Sumário
A dificuldade de participar de reuniões vivenciadas no Núcleo de Apoio
à Educação Permanente em Saúde também acontece, e mais fortemente, nas
unidades de saúde. Apesar da reunião de equipe ser importante para o estudo
e aprendizado de novas práticas, essa valorização não foi reconhecida pelas
equipes de saúde: somente as unidades urbanas de saúde da família fizeram
reuniões rotineiras. As reuniões de equipe PSF eram rotina, porém, se perdeu a
importância com o passar do tempo. Quem frequentava as reuniões de rotina eram
principalmente as ACSs com a enfermeira. Sexta-feira de tarde nos PSF era para
fazer reuniões ou estudos e passou a ser utilizada em alguns locais como horário livre;
e, em outros casos, para o deslocamento dos profissionais que estavam nas áreas rurais.
Buscou-se exercitar no núcleo de apoio a prática de autogestão grupal.
Iniciava-se cada novo encontro com a leitura e discussão complementar
do relato da reunião anterior. O relatório é uma ferramenta que ajuda na
autogestão do grupo. Para além das memórias das reuniões, o grupo tinha o
seguinte problema: como conseguir fazer acontecer as suas sugestões e o prazo para
devolver as respostas, pois as tarefas encaminhadas em reunião, dificilmente
eram executadas. Ainda que reforçada a ideia de designar/assumir os
responsáveis pelos encaminhamentos do grupo, muitas de suas proposições
não se implementavam, apesar de dependerem somente do próprio grupo.
Havia a percepção por parte dos gestores de que as unidades de APS
tinham autonomia demais, que ficavam “por conta”, sem direção planejada
ou construída coletivamente; e que ficou pior após a entrada dos aprovados
no último concurso. As enfermeiras de unidade eram recém-formadas e vieram
direto para os serviços de saúde, mas muito armadas e preocupadas com o
autobenefício e na defensiva contra o nível central. Assim, sem um trabalho
para construir uma visão compartilhada, a equipe de gestores mencionava
que os próprios profissionais vão matar o SUS, se não mudarem. Só nós, do
nível central, não conseguimos aglutinar nada. Para os gestores a Educação
Permanente em Saúde, como contraponto da fala instituída nas unidades,
veio dar a direção para o trabalho realizado na APS.
Foram identificadas deficiências no relacionamento entre os profissionais
e destes com os usuários. A natureza dos problemas emergentes explicitou a
necessidade de se implantar uma política de educação permanente no SUS
naquele município, a exemplo da seguinte situação-problema: Tem pessoas
que nem sabem o que possui no PSF. Quando as cartilhas são oferecidas para
as unidades, na grande maioria, não são lidas pelos trabalhadores. Precisa criar
um novo Projeto de Educação Popular em Saúde, como uma das respostas às
suas necessidades de saúde. Dada a importância do saber popular, temos que
aprender a escutar as pessoas, para trabalhar com elas.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Outra situação-problema trazida diz respeito à saúde das crianças: o
indicador de desnutrição sobrestimado no Sistema de Informação de Vigilância
Alimentar e Nutricional (SISVAN), por declarações da mãe e o questionamento
no próprio grupo sobre o aleitamento materno exclusivo. Foi, então, registrada
a necessidade de uma discussão ampliada sobre o aleitamento materno.
O serviço de odontologia em saúde coletiva colocou-se como desafio
para ser resolvido pelo próximo PTA, porque fazer promoção/prevenção em
saúde bucal no PSF era considerado uma utopia pelo setor, que fazia somente
a assistência curativa. E que um Centro Especializado em Odontologia nos
pequenos municípios era ilusão. Logo, o que fazer com as quatro equipes de saúde
bucal existentes ou os cinco consultórios dentários do SUS municipal tornou-se
problema. Uma proposta de ação deveria, então, ser construída pela EPS.
O centro de especialidades de referência para a Atenção Primária
à Saúde foi ficando sobrecarregado de demanda, pois, muitas vezes, as
pessoas eram encaminhadas para especialistas, sem deles necessitarem.
Não se trabalhava na promoção e prevenção da saúde, apesar de existirem
iniciativas inovadoras, como o PSF Olho D’Água com propostas
alternativas, junto à comunidade, de promoção de períodos de atividades
saudáveis (suco-verde às manhãs e dias de atividade física); ou o trabalho
coletivo com o grupo de diabéticos no PSF Centro.
Desde o início das ações de pesquisa-ação buscou-se trabalhar por unidade
básica de saúde. Então, na implantação e apoio para a EPS, quando o grupo
da pesquisa visitou cada unidade, fazia-se acompanhar por, pelo menos, um
técnico de nível central, para configurar a proposta como institucional e,
assim, explicitar que a EPS é do próprio serviço de saúde e não do projeto de
apoio da Universidade Federal de Mato Grosso.
Coube ao Núcleo de Apoio à EPS fazer a proposta de retorno por unidade
de APS, após um período de inflexões no segundo semestre de pesquisa. O
trabalho com as unidades exigiu a retomada dos respectivos planos de trabalho
(PTA), a saber, a questão dos indicadores da realidade e os compromissos
firmados na mais recente Conferência Municipal de Saúde. No apoio à gestão
local das unidades, como estratégia de reaproximação nas reuniões de equipe
procurou-se saber: o que ficou do PTA desta unidade quer sejam metas
qualitativas, quer sejam as quantificadas nos indicadores pactuados.
Então, iniciou-se a reentrada no PSF Centro, por ser o mais próximo e
foi marcada a pauta da pesquisa nas reuniões das demais equipes. Observouse que, por iniciativa da própria equipe, as ações planejadas estavam em
desenvolvimento. Todavia, a questão dos indicadores continuava dependendo
de iniciativas isoladas dos profissionais.
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
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Sumário
A atuação do Núcleo de Apoio à EPS, no segundo ano da pesquisa, a partir
da realização das ações de extensão, passou a acontecer diretamente nas oficinas
de EPS e as reuniões do grupo adquiriram periodicidade mensal e voltaram-se
para a programação, coordenação, avaliação e desdobramentos daquelas.
Processo de construção de um Projeto de Educação Permanente de Saúde
100
S
Sumário
O Núcleo de Apoio à Atenção Primária em Saúde se organizou,
inicialmente, em torno da tarefa de elaboração conjunta de uma proposta de
aprendizagem organizacional, que se materializou no desenho compartilhado
do projeto de educação permanente daquela SMS. Construir a proposta de
Educação Permanente em Saúde para o próximo ano, adequada às unidades
e de acordo com as suas particularidades, foi, então, a tarefa que o Núcleo de
Apoio teve para desenvolver durante o período de seis meses.
O projeto de Educação Permanente em Saúde foi construído visando congregar
as diversas equipes de saúde para autogerenciamento do próprio trabalho,
mediante processos coletivos de aprendizado em equipe e foi desdobrado em
quatro subprojetos integrados: 1) EPS para a APS; 2) EPS para as equipes do nível
central; 3) EPS do Centro de Especialidades de referência para a APS; e 4) EPS do
Hospital Santo Antônio, incluída a Unidade de Pronto Atendimento e SAMU.
Coube a cada equipe reelaborar a proposta para o seu âmbito de atuação na saúde
e, dessa forma, aconteceu a abertura de implantação da EPS no município.
Considerando que a educação permanente na Atenção Primária à Saúde
seria redesenhada em cada equipe de PSF, o espaço do trabalho de pesquisaação e extensão priorizou e restringiu-se à APS. Com esse foco visou congregar
as equipes para autogerenciamento do próprio trabalho e para montar uma
estratégia diferenciada de EPS nos PSF rurais.
O Projeto de EPS para o ano de 2012 foi “escrito” pelo Núcleo de Apoio um
dia antes daquele final de ano. Foi feita uma leitura comentada das observações e das
mudanças na proposta. Foi definido um pequeno subgrupo para a revisão do projeto.
O grupo propôs-se elaborar orientações, na forma de um roteiro pedagógico, para
auxiliar as unidades de APS a fazer suas adaptações no seu próprio Projeto de EPS.
Na primeira semana de janeiro, o projeto de EPS foi enviado para as unidades pelo
secretário municipal, acompanhado de mensagem de Ano Novo.
Ao ser submetido às sete equipes de PSF do município, cada equipe fez
as adequações para o seu âmbito de atuação na saúde e de acordo com o
respectivo plano de trabalho anual vigente na unidade. Por articulação com
as ações já desencadeadas no processo de pesquisa-ação em desenvolvimento,
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
foram propostos os seguintes temas centrais da EPS na APS para o primeiro
semestre do ano de 2012:
a. janeiro: EPS por unidade de APS – Discussão e adaptação por PSF do
Projeto EPS;
b. fevereiro: aplicação do QualiAB enquanto sistema de autoavaliação das
unidades;
c. março: devolutiva geral do QualiAB e sua discussão em oficinas por
unidade de saúde da família;
d. abril: trabalhar os indicadores da APS, em dois subgrupos – um para preparar
a equipe multiprofissional e outro para preparar especificamente os ACS;
e. maio: construção dos mapas das metas e estratégias (a via do Balanced
ScoreCard – BSC); e
f. junho: Organizações que Aprendem Saúde (OAS). As ações de EPS no
segundo semestre daquele ano teriam pauta emergente.
Na programação da oficina geral com todas as equipes da secretaria para
apresentação do Projeto de EPS e adaptação dos planos locais, foi definido o
tempo de apresentação, foram incluídas as proposições do calendário de rodas
do aprendizado articulando as temáticas entre as unidades de APS, foi aberto
o questionamento pelas equipes, discussão e reelaboração compartilhada do
Projeto. O fechamento do projeto implicou consolidar posteriormente as
proposições finais decorrentes da oficina.
Ato contínuo, realizou-se a oficina geral de reelaboração do projeto de
educação permanente pelas equipes de PSF, que teve ampla participação
de todas as unidades e, na ocasião, cada uma reelaborou no seu grupo o
próprio programa de EPS. Na ocasião destacou-se a seguinte observação
de um participante: Estamos desenhando esse jeito novo de fazer saúde. Foi
naquele momento que se iniciou a implantação da ação de EPS. Todavia,
não foi consolidado o projeto adaptado pelas equipes, nem impresso, nem
propriamente implantado por unidade um projeto de EPS; foi somente dada a
continuidade do próprio programa de educação em saúde para a população.
A ação mais abrangente executada do Projeto de EPS foi uma oficina de
formação dos Agentes Comunitários de Saúde de 16 horas-aula para os 57 ACS
do município, destacando-se em sua dinâmica que a metade dos ACSs apresentou,
cada grupo, o objeto de seu trabalho, fundamentado com base conceitual e prática
para a outra metade, que era formada pelos ACSs recém-admitidos.
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
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Sumário
Processo de avaliação da qualidade da Atenção Primária em Saúde
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Sumário
Como desdobramento do projeto de EPS em desenvolvimento no
município de Chapada dos Guimarães, ainda na oportunidade de sua
adequação às necessidades e expectativas das unidades de APS, as equipes
foram orientadas para realizar um processo de avaliação dos respectivos
processos de trabalho em saúde. Foi utilizado para este fim o questionário
QualiAB – de avaliação da Qualidade de serviços de Atenção Básica,
autorrespondido pelas equipes das unidades de APS.
O questionário QualiAB é um instrumento desenvolvido e validado a partir
de pesquisa avaliativa realizada no estado de São Paulo em 2007 e demonstra bom
poder de discriminação dos níveis de qualidade, definidos a partir da organização
do trabalho assistencial e do gerenciamento local, com base em 15 indicadores
de gerência e 50 de assistência. Foi adotado em 2010 pela Secretaria de Estado
da Saúde de São Paulo, em seu programa de apoio à Atenção Básica sendo
então respondido por 2.735 serviços de 586 municípios (90,8% do Estado),
com maior concentração de municípios com menos de 100 mil habitantes. Em
São Paulo as devolutivas dos resultados, com a discussão dos critérios e padrões
utilizados na avaliação, foram realizadas tanto por meio da apresentação geral
dos dados consolidados para os gestores estaduais e municipais, quanto para
cada unidade de saúde que aderiu ao questionário por meio de reuniões de
equipe com articuladores da Atenção Básica (CASTANHEIRA et al, 2011;
ANDRADE & CASTANHEIRA, 2011).
Foi proposto processo semelhante à experiência paulista para a discussão dos
resultados da avaliação no trabalho com o município de Chapada dos Guimarães,
sendo importante se considerar as especificidades desse novo contexto em relação
à adequação do instrumento e dos padrões de qualidade para a realidade local.
O município de Chapada dos Guimarães conta com todas as
unidades organizadas segundo a estratégia de Saúde da Família, sendo
uma unidade central, duas periféricas e quatro unidades rurais, que na
totalidade, responderam ao QualiAB.
Na percepção das lideranças do serviço de saúde, o QualiAB possibilita a
crítica das práticas visando a mudança via problematização do trabalho. Segundo
Castanheira, o desenvolvimento de instrumentos autoaplicáveis com foco na
organização do trabalho permite que as equipes conversem sobre o modo
como realizam as ações no cotidiano dos serviços, se apropriem de forma
crítica de seu trabalho e elaborem novos arranjos tecnológicos para a melhoria
da qualidade (CASTANHEIRA et al. 2009, 2011).
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Em uma oficina geral, após a autoaplicação por todas as unidades de
APS, foi realizada a devolutiva dos resultados e uma avaliação geral sobre o
processo avaliativo. Os resultados foram apresentados de modo consolidado,
apontaram as questões para a organização da atenção primária do município
como um todo que foram discutidas em cada unidade.
Segundo as equipes, boa parte das unidades seguiu a recomendação de
responder o questionário em reunião de equipe. As unidades que assim o fizeram,
consideraram essa metodologia, uma ótima experiência para o grupo refletir sobre
suas práticas. Em outras unidades foi a enfermeira, por vezes acompanhada de
uma técnica de enfermagem, quem preencheu o referido questionário.
De modo geral, a experiência com o QualiAB foi considerada positiva.
Entretanto, identificou-se a necessidade de adequações do instrumento à
realidade local, como a falta de alternativas em algumas questões, que foram
completadas por escrito. Além disso, as unidades rurais assinalaram que muitas
questões não correspondiam à realidade desses serviços.
Foram realizadas oficinas devolutivas do QualiAB em cada uma das
unidades de APS, seguindo como roteiro: a leitura de cada questão e
das respostas assinaladas, a apresentação das normas, critérios e padrões
utilizados e discussão das possibilidades de melhorias. Em uma primeira
oficina, o apoio institucional fazia a abertura dessa ação por unidade e cada
equipe fazia a sua continuidade.
Na oficina geral de devolutiva do QualiAB e mais acentuadamente nas
oficinas subsequentes de discussão da avaliação por unidade de APS, ficou
reiteradamente explicitado o crescente empoderamento (empowerment) das
ACS na sua efetiva participação nos processos de discussão, autoavaliação,
autogestão e proposição de soluções frente as situações-problema emergentes,
atitude esta considerada como primeiro efeito do processo de pesquisa-ação e
extensão empreendido naquela SMS.
Nas oficinas de autoavaliação das práticas por PSF urbano, houve um
trabalho sistemático de observação e ação de apoio, conduzido diretamente
pela coordenadora da ação de pesquisa e extensão, junto a uma unidade
selecionada por proximidade e abertura da equipe. Nesse processo, foi possível
dimensionar a construção da EPS em uma unidade de APS. As oficinas de
autoavaliação da qualidade da atenção básica realizadas nas quatro equipes
rurais de PSF foram mais pontuais, em função da especificidade do trabalho
de saúde em áreas rurais e por estas serem tão diversas e distantes entre si.
Dentre os resultados empíricos do QualiAB, as unidades apresentaram
o mesmo desempenho do observado em São Paulo, com uma mediana
equivalente a 64% do padrão esperado.
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
103
S
Sumário
104
Em relação à estrutura destacaram-se insuficiências em relação às salas de
espera e salas para as atividades assistenciais e ausência de rede informatizada
em 100% dos serviços. Entre os indicadores de gerência, vale destacar a
necessidade de maior utilização de dados epidemiológicos e de produção para
planejamento das atividades, a necessidade de ampliação das oportunidades
de capacitação das equipes e de fortalecimento da relação com a comunidade
por meio dos conselhos locais. Na assistência ganhou destaque a necessidade
de ampliação das ações de educação em saúde e das atividades de seguimento
que tendem a ficar comprometidas com a grande proporção de atendimento
à demanda espontânea. Esse conjunto das necessidades de melhoria já vinha
sendo enfrentado pelo projeto de apoio e pode ser rediscutido com as equipes
e a gestão local com base na aplicação do QualiAB.
No percurso das oficinas devolutivas por unidade de APS, inicia-se, na SMS,
outro processo de autoavaliação da qualidade das suas unidades de saúde da
família, por adesão institucional ao Programa Nacional de Melhoria do Acesso e
da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ)14. O seu instrumento de autoavaliação
pelas equipes – Autoavaliação para Melhoria do Acesso e da Qualidade (AMAQ)
teria que ser preenchido pelas mesmas equipes que estavam em processo de
discussão dos seus resultados na aplicação do QualiAB. Nesse cenário, a equipe
de apoio procurou promover um sinergismo entre as questões apontadas pelos
dois processos avaliativos de modo que pudessem se somar como instrumentos
de melhoria da qualidade da Atenção Básica de Chapada dos Guimarães.
Perspectivas de melhorias das práticas de Atenção Primária em Saúde
Nas oficinas devolutivas de autoavaliação da qualidade realizadas nas
unidades urbanas, a equipe fez comentários sobre os efeitos e a aplicabilidade
das duas estratégias avaliativas utilizadas. Destacou-se, nessas unidades, a
criatividade da equipe em identificar e implementar melhorias de qualidade na
sua organização do trabalho, como efeito dos processos de autoavaliação, o que,
em diferentes graus, de alguma forma aconteceu também nas unidades rurais.
Ao final do segundo ano da pesquisa, além das rodas de conversa nas três
unidades urbanas de APS, foi possível realizar apenas uma oficina de melhoria
da qualidade das ações de atenção básica com o conjunto dos coordenadores
14 PMAQ é o programa institucionalizado pelo Ministério da Saúde para avaliação das unidades de APS
atuantes no SUS brasileiro.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
de PSF, onde todas as unidades estavam representadas por seu médico e/ou
enfermeira, que apresentaram os pontos fortes e debilidades das ações de EPS
realizadas em 2012, articulando-as às melhorias da qualidade e da gestão
coletiva das ações pelas próprias equipes.
Considerações Finais
Reconhecendo o conteúdo: histórico, cultural, político, ideológico, tecnológico
e normativo, da mudança da gestão organizacional, a metodologia qualitativa do
tipo interpretativa permitiu a compreensão do processo de mudança das práticas
gestoras, reformatando-as enquanto processo de execução da estratégia, a partir
da interpretação dos próprios atores. As descobertas da presente pesquisa se
estruturaram na forma de descrições organizadas e permitiram, ao final, esboçar
um modelo gestor, que propiciou o aprendizado da gestão coletiva do trabalho em
saúde, construído nas práticas cotidianas das equipes de saúde.
Como produtos materiais, além dos relatórios15 de processo e comunicações
apresentadas em Congressos em 201016 e 201317, tem-se este presente texto e três
projetos de artigos científicos: um teórico-metodológico, um sobre o uso de indicadores
pelos serviços de atenção básica e outro de autoavaliação da qualidade da APS.
À guisa de conclusão, pode-se afirmar que, as ações de EPS contribuíram
para a construção de um jeito novo de fazer saúde, mediante modo de gestão
coletiva, em conjunto com as equipes de trabalho nas unidades da SMS. A
participação efetiva dos gestores em todo o processo legitimou as ações e
contribuiu para a reorganização das práticas de atenção.
A pesquisa-ação promoveu a interação entre os pesquisadores e os
sujeitos da situação investigada. Havia uma vontade coletiva de ação
planejada sobre os problemas detectados na pesquisa, o que propiciou
modos para alinhar a organização às suas estratégias.
105
15 Relatório de Execução do “Plano do Trabalho de Pesquisa Exploratória: Modelo de Atenção em Saúde
2011”; Relatórios quadrimestrais consolidados no Relatório Final da pesquisa-ação, 2013; e, o Relatório
do SigProj, 2013, todos de autoria de Kehrig.
16 Educação Permanente para a Gestão Coletiva do Trabalho na perspectiva da integralidade em saúde:
estudo exploratório de pesquisa-ação em laboratório de Gestão na SMS de Chapada dos Guimarães/
MT, de autoria de Kehrig et al (2010), publicado pela Abrasco, Porto Alegre.
17 Sobre o método de um laboratório de gestão coletiva do trabalho em Unidade Básica de Saúde: pesquisaação organizacional na Secretaria Municipal de Saúde de Chapada dos Guimarães, de autoria de Kehrig et al
(2013), apresentado no V Congresso Brasileiro de Ciências Sociais e Humanas promovido pela ABRASCO,
Rio de Janeiro, nos dias 14 a 17 de novembro de 2013, publicado pelo CBCSHS no mesmo ano.
Gestão coletiva dos processos de trabalho como aprendizado na atenção primária de saúde:
o caso do município de Chapada dos Guimarães/MT
S
Sumário
Constatou-se a efetividade e potencialidade de iniciativas de extensão
e pesquisa-ação frente ao desafio de construção sucessiva e incremental de
novas práticas de gestão e atenção na perspectiva da integralidade nos serviços
municipais de saúde, tomando a via pedagógica por fio condutor de tais
processos de mudança estratégica.
Agradecimentos
À Enfermeira Rosa Maria Manzano Blanco, Secretária da Saúde do município
de Chapada dos Guimarães - MT no período de execução do presente projeto
e aos trabalhadores da SMS de Chapada dos Guimarães, verdadeiros coautores
deste texto na sua participação em todo o processo de pesquisa.
À Sandra Antunes (in memoriam), acadêmica do Curso de Graduação em
Saúde Coletiva do ISC/UFMT, bolsista nos primeiros meses do projeto de
extensão, que nos deixou em 30 de junho de 2012.
106
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Alegre: Bookman, 2005.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Absenteísmo / Presenteísmo:
A Enfermagem Hospitalar em Foco
Aldenan Lima Ribeiro Corrêa da Costa 1
Eliziani Gonçalves da Silva 2
Karla Gomes de Almeida 3
Sônia Ayako Tao Maruyama 4
Laura Filomena Santos de Araújo 5
Elizabeth Jeanne Fernandes Santos 6
Gabrielle Taques Silva 7
Carla Rafaela Teixeira Cunha 8
Jonatan Costa Gomes 9
Apresentação
A pesquisa matricial “Faltas ao trabalho, um problema para a gestão do
cuidado hospitalar” teve como objetivo geral compreender como são realizados
os controles de presença e de ausência ao trabalho hospitalar dos trabalhadores de
enfermagem de um hospital e pronto socorro público do município Cuiabá para
verificar o índice de absenteísmo hospitalar. Essa pesquisa foi realizada por docentes
e discentes da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), vinculados ao
Grupo de Pesquisa Enfermagem, Saúde e Cidadania (GPESC) da Faculdade de
Enfermagem (FAEN) e compôs a proposta de implantação da Estação de Trabalho:
“Saúde, Trabalho e Cidadania” do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde (NDS)
1
Doutora em Enfermagem. Docente do Departamento de Enfermagem da FAEN/UFMT. Membro do Grupo de
Pesquisa Enfermagem, Saúde e Cidadania (GPESC).
2
Mestranda do Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Enfermagem da Universidade Federal de
Mato Grosso e membro do GPESC.
3
Enfermeira graduada pela FAEN/UFMT. Especialista em Saúde Indígena, Urgência e Emergência
e Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde do SUS. Ex-bolsista da pesquisa “Faltas ao trabalho, um
problema para a gestão do cuidado hospitalar”. Membro do GPESC.
4
Doutora em Enfermagem. Docente do Departamento de Enfermagem da FAEN/UFMT. Líder do GPESC.
5
Doutora em Enfermagem. Docente do Departamento de Enfermagem da FAEN/UFMT. Membro do GPESC.
6
Mestre em Enfermagem. Docente do Departamento de Enfermagem da FAEN/UFMT.
7
Enfermeira Graduada em enfermagem pela FAEN/UFMT. Ex-bolsista de iniciação científica.
8
Mestranda do Programa de Pós-Graduação FAEN/UFMT e membro do GPESC.
9
Graduando em enfermagem pela FAEN/UFMT, voluntário de iniciação científica. Membro do GPESC.
109
S
Sumário
do Instituto de Saúde Coletiva (ISC)/UFMT. Por meio desta articulação buscouse desenvolver estudos que pudessem acrescentar à estação uma pluralidade
de olhares de modo a ampliar a fundamentação teórico-metodológica para os
diferentes desafios e seus enfrentamentos rumo à consolidação do Sistema Único
de Saúde (SUS) no Estado de Mato Grosso.
Gestão do Trabalho: a enfermagem hospitalar
110
S
Sumário
A gestão do trabalho nos serviços de saúde possui a peculiaridade de um
trabalho especial por se tratar da produção de um serviço que não é uma mercadoria
cujo valor possa ser estipulado pelas regras habituais do mercado, ou até mesmo
por leis. Na produção dos serviços de saúde estão implicados múltiplos e variados
interesses, relacionados aos usuários e aos profissionais de saúde, além daqueles do
próprio “complexo médico-hospitalar” ou de representantes políticos, razão pela
qual se torna tão importante trazer à tona questões relacionadas à gestão dos recursos
humanos em saúde. Sabe-se que aspectos como a formação, o desempenho e a
gestão dos recursos humanos afetam diretamente a qualidade dos serviços prestados
e, consequentemente, a satisfação dos usuários (BRASIL, 2002).
Em Mato Grosso, embora existam 16 Polos Regionais de Saúde, onde os
serviços de saúde são ofertados à população, os atendimentos de média e alta
complexidade se concentram em Cuiabá, capital do Estado, em um hospital público
de referência para as emergências e urgências da população mato-grossense.
Trata-se de um hospital municipal geral de 190 leitos, classificado pelo Cadastro
Nacional dos Estabelecimentos de Saúde (CNES) como hospital tipo II em urgência,
atendendo a demanda espontânea e referenciada, no nível ambulatorial, a média e a
alta complexidade; e no nível hospitalar, a alta complexidade. Por ocasião deste estudo,
o pronto-socorro possuía 79 enfermeiros, 221 auxiliares de enfermagem e 166 técnicos
de enfermagem, totalizando 466 profissionais, considerados como a população deste
estudo. A vinculação empregatícia desses trabalhadores foi como servidor público,
estatutário ou por contrato por prazo determinado (DATASUS, 2010).
A amostragem constou de 184 trabalhadores, eleitos por apresentarem
faltas ao trabalho no período de setembro de 2008 a março de 2009,
registradas no livro de frequência disponibilizado pelo setor de Recursos
Humanos da acima referida instituição.
Além de esses trabalhadores não possuírem a mesma vinculação empregatícia,
também a jornada de trabalho era diferenciada, pois podia ser de 30 ou 40
horas semanais, sendo que a jornada de 40 horas semanais era cumprida pela
maioria dos trabalhadores com contrato por prazo temporário.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Abordou-se a área de Recursos Humanos (RH) para buscar conhecimento a
respeito dos trabalhadores de enfermagem hospitalar e socializar seus resultados como
contribuição aos gestores do SUS, no estado de Mato Grosso. Foram analisadas questões
que permitiram reflexões e encaminhamentos por parte dos gestores públicos e da
assistência de enfermagem no nível hospitalar, não apenas para saber o que acontece
atualmente, mas também para visualizar as tendências e eleger prioridades nesta área.
Enfocou-se o absenteísmo como a falta do empregado ao trabalho; e que
sua ocorrência em uma unidade hospitalar traz muitas repercussões para toda
a equipe de enfermagem, desencadeando, muitas vezes, o descontentamento
dos empregados e a sobrecarga de trabalho. No campo da enfermagem
hospitalar, o absenteísmo é um fenômeno complexo que, além de oneroso
para as organizações de saúde, é também desafiador para os gestores da saúde
pública, pois ocorre em um contexto de trabalho onde as atividades não
podem ser adiadas, já que implicariam em prejuízos, muitas vezes irreversíveis
para a saúde das pessoas internadas em hospitais e prontos-socorros do SUS.
Dentre os fatores que podem elevar o índice de absenteísmo, destaca-se o
dimensionamento inadequado ou insuficiente do quadro de profissionais, feito sem
considerar o grau de complexidade dos cuidados exigidos pelas pessoas hospitalizadas,
o que gera sobrecarga, estresse e predispõe ao adoecimento esses profissionais. Em
virtude dessas condições desfavoráveis do ambiente hospitalar, esses trabalhadores
acabam por buscar meios de compensar o sofrimento, ou pela fuga ao trabalho
através de atestados, licenças médicas, ou por faltas justificadas ou não, ausências
estas que afetam os próprios trabalhadores, as instituições e comprometem a
qualidade dos serviços prestados (COSTA; VIEIRA; SENA, 2009).
As faltas ao trabalho podem ser classificadas em: absenteísmo-doença
(ausências justificadas por licença-saúde); absenteísmo por patologia profissional
(acidente de trabalho e/ou doença profissional); absenteísmo legal (amparado por
lei, como: gestação, nojo, gala, doação de sangue e serviço militar); absenteísmocompulsório (suspensão imposta pelo patrão, por prisão ou por outro impedimento
de comparecer ao trabalho); e absenteísmo voluntário (razões particulares não
justificadas). O trabalhador pode ainda faltar ao trabalho por razões de caráter
familiar, por motivos de força maior, por dificuldades ou por problemas financeiros
ou de transporte, por baixa motivação para trabalhar; por supervisão precária de
chefia e políticas inadequadas de organização (QUICK; LAPERTOSA, 1982).
Mesmo considerando a importância da classificação acima descrita e a
legislação de trabalho garantir ao trabalhador o direito de faltar e responder
legalmente a cada tipo de falta verifica-se que, no cotidiano das instituições
de saúde, essas ausências produzem dificuldades administrativas no momento
assistencial e sobrecarga física e emocional para os trabalhadores presentes.
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco
111
S
Sumário
112
S
Sumário
Nesse contexto, o profissional tende a buscar mecanismos de defesa
e outros modos de enfrentamento, inclusive, gerar diferentes formas de
conflitos no ambiente de trabalho. Por isso, instituições hospitalares que
possuem elevados índices de absenteísmo requerem a gestão eficiente dos
recursos humanos, pois na ausência de um trabalhador, outro precisa assumir
a sua função. Quando isto não é previsto e o trabalhador substituído, as
cargas de trabalho e o número de horas continuam as mesmas para uma
equipe reduzida. Como consequência, além das repercussões na saúde dos
trabalhadores, tem-se a baixa qualidade do atendimento. Dessa forma,
estudos enfocando o controle de presenças e ausências de trabalhadores de
enfermagem são importantes para subsidiar a gestão hospitalar no sentido
de melhorar a estruturação dos ambientes de trabalho, tornando-os mais
saudáveis também para os trabalhadores que os compõem.
Neste sentido, Lacerda e Oliniski (2006), advertem quanto a necessidade
de disponibilização de ambientes de cuidado aos cuidadores pelas instituições
de saúde, de modo a incentivar o cuidado de si e o autocuidado no local
de trabalho não só como mecanismo para a promoção do bem-estar mas
também para a melhoria da qualidade dos serviços ofertados
A coordenação da assistência de enfermagem (CE), responsável
pela avaliação das ausências, necessita de suporte administrativo e apoio
institucional na previsão e resolução desse problema. Por isso é pertinente
e necessário compreender o fenômeno do absenteísmo relacionado ao
universo do trabalho de enfermagem, pois essa compreensão poderá ampliar
as perspectivas dos gestores sobre o planejamento e a implementação dos
recursos humanos de enfermagem.
Considerando a descrição acima exposta, questiona-se: qual é o índice de
absenteísmo que os registros do livro de frequência e ocorrências permitem
constatar e quais seus significados frente aos dispositivos legais que amparam
o trabalhador de enfermagem em um hospital público, referência para as
emergências e urgências da população mato-grossense?
Como abordagens metodológicas foram utilizadas técnicas e métodos
qualitativos e quantitativos que permitiram contemplar a perspectiva dos
trabalhadores de enfermagem e os índices de absenteísmo presentes na
instituição. Privilegiou-se a técnica de observação direta do contexto de
trabalho da CE e do setor de Recursos Humanos (RH), para trazer dados
empíricos como resultado do trabalho de campo e a análise de documentos
específicos para o controle de faltas ao trabalho, tais como o livro de
ocorrências de enfermagem e o formulário utilizado pelo setor de RH para
o registro de frequência dos trabalhadores na instituição.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Inicialmente, foram buscados no livro de ocorrência de enfermagem, os
registros das faltas dos trabalhadores de enfermagem10 e seus motivos e, nas
escalas de serviço, a checagem dos dias de folga. A seguir, foram caracterizados
os tipos de ausências mais comuns registrados no livro de frequência do RH
da instituição, para fazer a interface com o registro das faltas descritas no livro
de ocorrências da CE. Também a identificação da frequência das licenças para
tratamento de saúde e das faltas não justificadas foram feitas, na tentativa de se
evidenciar como se apresentavam, em termos quantitativos, as ausências dos
trabalhadores de enfermagem na instituição pesquisada.
Na análise documental, buscou-se indagar como se operacionaliza o registro
das presenças e ausências ao trabalho hospitalar e, paralelamente, evidenciar o
índice de frequência das licenças para tratamento de saúde, bem como o índice
de gravidade das ausências ao trabalho decorrente das licenças médicas. Na
observação direta, buscou-se evidenciar a prática de controle das presenças e
ausências dos trabalhadores de enfermagem, com a finalidade de compreender
como se processava este controle administrativamente.
O corpus de análise foi constituído a partir de três fontes principais:
1. os dados acessados no livro de ocorrências de enfermagem e no livro de
frequência dos trabalhadores;
113
2. os dados referentes à observação direta do contexto de produção dos
documentos sobre faltas ao trabalho; e
3. cópias de documentos utilizados na instituição para respaldar o controle de
presenças e ausências: Lei complementar nº 93, de 23 de junho de 2003
(CUIABÁ, 2003a); Lei complementar nº 94 de 3 de Julho de 2003 (CUIABÁ,
2003b) e Portaria nº 016/GAB/SMS/2009 (CUIABÁ, 2009); Normas –
como encaminhar pedido de licença médica de servidores estatutários e de
prestadores de serviços; Formulário de frequência/2010 (um exemplar para
evidenciar como se operacionaliza o registro de frequência na instituição) e
um formulário do cartão de ponto (um exemplar para estudar quais são os
dados considerados no registro de frequência dos trabalhadores).
Assim, foi analisado o índice de absenteísmo ao trabalho de enfermagem
do hospital referente ao período de setembro/2008 a março/2009, pois não
foi possível acessar todos os documentos em sequência, mês a mês, para a
análise no período de um ano, como inicialmente havia sido previsto.
10 Neste estudo o termo trabalhador de enfermagem se relaciona a diferentes formas de contrato de
trabalho na instituição, ocupadas pelas diversas categorias de enfermagem.
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco
S
Sumário
Os dados do livro de frequência foram digitados no programa Microsoft
Excel Office XP, para possibilitar a mensuração das faltas ao trabalho
(não justificadas ou por licença médica) e permitir dimensioná-las em
um mapeamento. Deste mapeamento, levantamos a quantidade de faltas
distribuídas por função, mês a mês. Estas faltas foram somadas para totalizar o
número de ocorrências. Também foi calculada a quantidade de dias perdidos,
decorrentes das ocorrências, tendo como referência o número total (466) de
trabalhadores de enfermagem na instituição.
Após essa etapa, procedeu-se o cálculo do absenteísmo na instituição,
estudada por meio dos seguintes instrumentos:
1. o Índice de Frequência (IF), que indica a média de afastamentos por
trabalhador atuante;
2. o Índice de Gravidade (IG), que evidencia a média do número de dias de
afastamentos por trabalhador da instituição; e
114
3. o Percentual de Tempo Perdido (PTP), que traduz a proporção
entre o número de dias de afastamentos em relação ao total de dias
trabalhados, o qual foi calculado tendo por referência a média de 25
dias de trabalho ao mês, pois se desconsiderou os dias referentes ao
descanso previstos na legislação.
Com base em Moraes (2008, p. 139-146), quando se trata do índice de
controle dos absenteísmos, as fórmulas indicadas para sua obtenção foram:
Quadro 1 - Fórmulas para cálculo do absenteísmo.
Índice de Frequência
Índice de Gravidade
Percentagem de Tempo Perdido
IF = nº atestados no mês
nº funcionários no mês
IG = nº dias perdidos no mês
nº funcionários no mês
PTP= nº dias perdidos no mês x 100
nº func. mês x nº de dias trab.
Fonte: MORAES (2008, p. 139-146).
Esta pesquisa foi apreciada pelas seguintes instâncias hierárquicas: da
FAEN/UFMT e, em atendimento a Resolução 196/96 do Conselho Nacional
de Saúde que trata de pesquisa envolvendo seres humanos, pelo Comitê de
Ética em Pesquisa do Hospital Universitário Júlio Muller da UFMT, tendo
sua aprovação referendada sob nº 577/CEP-HUJM/08.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Mecanismos de controles de presenças / ausências - interface com o
absenteísmo / presenteísmo na enfermagem hospitalar
Na instituição pesquisada, o setor de RH organiza, controla, dimensiona e
gerencia os recursos humanos por meio de processos essenciais que permitem
a manutenção de um quantitativo de trabalhadores, tais como: contratação,
demissão, exoneração, licenças, controle de frequência/ausência. Este setor
é responsável pela distribuição equitativa e adequada de trabalhadores em
dado período de tempo, por diferentes turnos de trabalho e setores, com as
qualificações diferenciadas exigidas segundo atividade e nível de complexidade,
dentre outros elementos.
O RH fiscaliza a “presença” do trabalhador na instituição através do
instrumento de controle de “ponto”, um relógio no qual o trabalhador registra
sua impressão digital, no momento de sua chegada e no de sua saída a cada
turno de trabalho, como evidenciado na nota:
Havia alguns trabalhadores nos corredores do hospital. Observei a máquina que é
de passar a digital dos servidores. Eram duas e estavam acopladas à parede. Naquele
momento não havia ninguém passando a digital (Notas de observação – 05.10.2009
– 08 às 12h e 15 min).
115
Esse registro fica impresso na memória do relógio e é utilizado pelo RH
para obter a frequência de cada trabalhador a cada mês, por meio da ficha
impressa “Cartão de Ponto”.
O Cartão de Ponto é um instrumento que permite construir um consolidado
do total de frequências dos servidores na instituição, ao lado de outro instrumento
específico do RH, que digitaliza os dados, denominado de “Frequência”,
documento impresso que registra a presença e ausência de cada um, permitindo
um mapeamento do conjunto destes, segundo cada coordenadoria e cada
gerência. Outro instrumento utilizado, também para registrar a frequência, é o
livro de controle das ocorrências e das observações relacionadas às ausências.
O livro de frequência é formado por um formulário básico com dez
colunas, sendo a primeira destinada a uma numeração sequencial, a segunda
ao nome completo do trabalhador, a terceira ao cargo, a quarta à função
exercida, a quinta ao vínculo empregatício, a sexta à jornada de trabalho,
a sétima à admissão, a oitava à carga horária, a nona às ocorrências e a
última coluna é destinada às observações. Em cada linha se registra os
dados relativos a cada trabalhador.
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco
S
Sumário
Quadro 2 - Formulário base do livro de frequência
Sequência Nome Cargo Função Vínculo
Jornada
Admissão
de trabalho
Carga
horária
Ocorrências
Observações
Fonte: Livro de frequência institucional.
116
Na visualização das descrições destas colunas foi possível perceber a
quantidade total de trabalhadores por cada setor do hospital, os cargos de
cada um (enfermeiro, auxiliar de enfermagem, técnico de enfermagem),
os vínculos (estatutários ou prestadores) e a carga horária (30 horas e 40
horas). Permitiram ainda tecer análises referentes às presenças e ausências,
visto que: a coluna “ocorrências” destina-se ao registro da quantidade de dias
trabalhados por cada trabalhador (sua presença) e é preenchida com base nos
registros efetuados em documentos específicos, tais como: o cartão de ponto,
que legitima as presenças e ausências; o atestado médico, que confirma as
licenças para tratamento de saúde e outras licenças e a comunicação interna
(CI), que legaliza as trocas de turnos e dias de trabalho entre os trabalhadores
de uma mesma categoria profissional.
Com base na coluna “ocorrências” é feito o cálculo do pagamento mensal
de cada trabalhador. Assim, quando este tem uma falta não justificada, ela
é subtraída da quantidade dos dias de trabalho previstos (30 dias), sendo
referência para o “desconto” em seu salário.
Os casos de licenças afastamentos e ausências justificáveis são previstos
na Lei Complementar n. 93 de 23 de junho de 2003, que dispõe sobre
o estatuto dos servidores municipais da administração pública direta,
autárquica e fundacional do município de Cuiabá. O seu artigo 103 afirma
que: “será concedida ao servidor licença para tratamento de saúde, a pedido
ou de ofício, com base em perícia e laudo médico oficial, sem prejuízo da
remuneração a que tiver direito.” (CUIABÁ, 2003a). O quadro 3 abaixo
apresenta as ocorrências por licença médica e por faltas sem justificativas no
período analisado, de setembro de 2008 a março de 2009.
S
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Sumário
Quadro 3 - Distribuição das ocorrências dos trabalhadores de enfermagem segundo as funções
profissionais no período de setembro de 2008 a março de 2009
Ano
2008
2009
Categoria Licença
profissional médica
30
9
T/A
40
10
Setembro
30
E
40
2
30
12
T/A
40
12
Outubro
30
E
40
3
30
5
T/A
40
12
Novembro
30
E
40
3
30
7
T/A
40
7
Dezembro
30
E
40
30
9
T/A
40
6
Janeiro
30
E
40
30
10
T/A
40
2
Fevereiro
30
2
E
40
30
6
T/A
40
4
Março
30
E
40
Mês
Falta sem
justificativa
5
2
4
2
7
3
3
3
5
2
11
9
3
3
1
-
Total
14
12
2
16
14
3
12
15
3
3
10
12
2
20
15
13
5
2
7
4
-
Total de
ocorrências/ mês
Total dias
perdidos
28
319
33
410
33
406
24
270
35
317
20
296
11
109
117
Nota 1: Construção dos autores.
Nota 2: Neste estudo o termo ocorrência é utilizado para nomear os diversos eventos relacionados às faltas entre
os trabalhadores de enfermagem, sejam eles voluntários ou não. Os números 30 e 40 referem-se à carga horária,
horas, semanal, relacionadas com os profissionais concursados e prestadores, respectivamente.
Legenda: T/A (Técnico/Auxiliar de Enfermagem). E (Enfermeiro).
Observamos que nas categorias de técnicos/auxiliares de enfermagem
com carga horária de 30 horas, os meses de setembro, outubro, novembro
e dezembro de 2008 totalizaram 33 ocorrências de faltas justificadas com
licenças médicas, ou seja, esses trabalhadores tiveram necessidade de licença
médica para tratamento de saúde. No mesmo período houve 19 faltas sem
justificativas para estas mesmas categorias.
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco
S
Sumário
118
S
Sumário
Assim, no cômputo geral foram observadas ausências de 52 trabalhadores
de seus postos de trabalho, no referido período. Em análise, é possível afirmar
que o registro dessas ausências aconteceu após a ocorrência destas, ou seja, cada
primeira ausência computada significa que não houve um aviso prévio à equipe
de coordenação do serviço de enfermagem, para assim possibilitar a cobertura
daquele posto de trabalho.
Nesse período de 2008, nas categorias profissionais de técnicos/auxiliares
de enfermagem com carga horária de 40 horas semanais, os dados mostraram
o total de 41 ocorrências relacionadas às licenças médicas. Já as faltas sem
justificativa totalizaram 12, o que significa que 53 técnicos e auxiliares não
compareceram ao trabalho.
Em relação aos enfermeiros com contrato de trabalho de 30 horas semanais,
não há anotação de licença médica e foi registrado o total de 05 ocorrências de
faltas sem justificativa, sendo 03 no mês de novembro e 02 em dezembro. Nesse
mesmo período, na categoria de enfermeiro com carga horária de 40 horas,
observamos o total de 08 ocorrências relacionadas às licenças médicas e nenhum
registro de faltas sem justificativa.
A análise do ano de 2009, relativa aos meses de janeiro, fevereiro e março,
registra, nas categorias de técnicos/auxiliares de enfermagem com carga horária
de 30 horas, 25 ocorrências relacionadas às licenças médicas. Já as faltas sem
justificativas foram 15, sendo o maior número de ocorrência no mês de janeiro
com 11 faltas, seguido por fevereiro com 03 e apenas 01 em março.
No mesmo período de 2009, nas categorias profissionais de técnicos/
auxiliares de enfermagem com carga horária de 40 horas semanais, observamos
12 ocorrências de licenças médicas e 12 faltas sem justificativas, sendo que a partir
do mês de janeiro a quantidade de faltas foram decrescentes, zerando em março.
Neste mesmo período, na categoria enfermeiro, com contrato de 30 horas
semanais, há registro de apenas 02 ocorrências de licença médica e nenhum
registro de falta sem justificativa. Já na categoria enfermeiro com contrato de 40
horas, não há registro de ocorrência de qualquer tipo de faltas.
Ao longo de todo o período analisado, quando comparamos a relação da
quantidade de faltas sem justificativas em todas as categorias profissionais,
constatamos que o número de ocorrências foi maior para os trabalhadores com
carga horária de 30 horas semanais, exceto para a categoria de enfermeiros no
mês de fevereiro, quando há o registro de apenas 02 ocorrências, sendo por
licença médica. Isso poderia levar a suspeita de que aqueles que têm menor
carga horária apresentam maior número de ocorrências relacionadas à faltas
injustificadas. Entendemos que essa situação-problema pode ser base de estudo
para futuras pesquisas.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Como se pode observar na descrição dos resultados, o que nos chamou
atenção na Tabela foi a descrição dos tipos e número de ocorrências.
Percebe-se que as licenças médicas representaram 65,76% (121) do total
das ocorrências (184), e esse registro manteve-se elevado no ano de 2008,
mas decresceu a partir de janeiro de 2009.
O gráfico 1 a seguir apresenta mensalmente os dias perdidos de
trabalho no período analisado de setembro a dezembro de 2008 e janeiro
a março de 2009.
Gráfico 1 - Dias perdidos de trabalho de setembro a dezembro de 2008 e janeiro a março de 2009
119
Nota: Construção dos autores.
Destacamos mensalmente a quantidade de dias perdidos de trabalho,
sendo o menor deles igual a 109 dias no mês de março de 2009 e os maiores
iguais a 410 no mês de outubro e 406 no mês de novembro de 2008. O
somatório de dias perdidos de trabalho, no período dos 7 meses considerados,
foi de 2.127 dias.
A Tabela 1 apresenta a distribuição dos índices de absenteísmo dos
trabalhadores de enfermagem.
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco
S
Sumário
Tabela1 - Distribuição dos índices de absenteísmo dos trabalhadores de enfermagem no
período de setembro de 2008 a março de 2009
Índices de absenteísmo
IF (até 0,10)
IG
PTP (até 1,2%)
2008
Set
0,045
0,684
2,738
Out
0,057
0,879
3,519
Nov
0,042
0,871
3,484
Dez
0,030
0,579
2,317
Jan
0,032
0,680
2,721
2009
Fev
0,030
0,635
2,540
Mar
0,023
0,233
0,935
Nota: Construção dos autores.
120
Em relação aos índices de absenteísmo calculados neste estudo,
privilegiou-se o índice de frequência (IF) e o percentual de tempo perdido
(PTP) na análise, salientando-se que, embora não exista um valor ideal para
cada um, pois cada instituição tem uma realidade específica, o Subcomitê de
Absenteísmo da Associação Internacional de Medicina do Trabalho (SAAMT)
orienta que o IF não deva ultrapassar a 0,10 por mês e o PTP não ser maior
que 1,2% (SILVA, 2004).
Índices acima destes valores precisam de uma avaliação atenta, no sentido
de adotar medidas de promoção da saúde e prevenção de agravos à saúde do
trabalhador (COUTO, 1987 apud MORAES, 2008).
Os dados levantados por esta pesquisa mostram que o PTP varia entre
3,519% a 0,935% e, em todos os meses considerados, este índice foi maior
do que aquele recomendado pelo SAAMT, exceto no mês de março de 2009,
quando decaiu drasticamente para 0,935%, abaixo do valor de referência, o
que chamou a nossa atenção. (Gráfico 2).
Gráfico 2 - Distribuição dos índices de absenteísmo dos trabalhadores de
enfermagem no período de setembro de 2008 a março de 2009
Nota: Construção dos autores.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Concluímos, portanto, que o mês de março foi atípico em relação aos
demais meses, podendo tal fato estar relacionado à Portaria 016/GAB/2009 que
disciplina o “Prêmio Saúde Cuiabá”, e que, coincidentemente, passou a vigorar
a partir do dia primeiro do mês de março de 2009. Esta portaria regulamenta a
Lei Municipal nº 94 de 3 de julho de 2003, cujo incentivo financeiro tem como
meta a melhoria do índice de satisfação do usuário do SUS/Cuiabá.
Esse incentivo é um mecanismo institucional legal, por meio do qual o
trabalhador municipal da saúde recebe, além do salário, auxílio financeiro pela
assiduidade ao trabalho. Tal incentivo é caracterizado como um “prêmio” àqueles
trabalhadores que tiverem 100% de presença na instituição, ou seja, conforma-se
como um mecanismo que pode “amarrar” a presença do trabalhador ao seu posto de
trabalho e favorecer o presenteísmo, conceituado como a presença do trabalhador,
ainda que doente, no seu local de trabalho (PRIMO; PINHEIRO; SAKURAI,
2007). O conceito de presenteísmo tem sido utilizado para se referir ao trabalhador
que comparece ao seu local de trabalho, apesar de não se encontrar em condições
de saúde (mental e/ou física) para realizar suas funções de modo produtivo e,
portanto, não consegue apresentar um bom desempenho (LARANJEIRA, 2009).
Assim, esse “benefício” pode ser o responsável institucional pela presença
do trabalhador no local do trabalho, mesmo sem condições de saúde para
exercer as suas atividades, pois este “prêmio”11 é perdido em caso de falta,
ainda que legalmente amparada.
121
Dispositivos Legais – efeitos na Gestão de Recursos Humanos
Os dados analisados evidenciaram que o absenteísmo por licença médica foi
maior do que a quantidade de faltas não justificadas por necessidade de saúde
dos trabalhadores na maioria dos meses analisados, exceto no mês de janeiro
de 2009, quando estas superaram as de licenças médicas. No entanto, os dados
empíricos não nos permitiram avaliar os motivos dessa inversão neste mês.
O índice de frequência (IF) e o Percentual de Tempo Perdido (PTP) variaram
no decorrer dos sete meses analisados, sendo que o IF ficou abaixo do parâmetro
considerado normal pelo Subcomitê de Absenteísmo da Associação Internacional
de Medicina do Trabalho (SAAMT), mas o PTP manteve-se acima do referido
parâmetro declinando significativamente no mês de março de 2009, quando foi
instituída a Portaria nº 16/GAB/SMS, de 1º de março de 2009.
11 O prêmio é designado por “mensalinho” pelos trabalhadores da instituição.
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco
S
Sumário
122
S
Sumário
A partir da leitura dessa portaria e da Lei Complementar nº 94/2003 podemos
tecer algumas considerações, dentre as quais, prioritariamente, que estes dispositivos
legais são centrais na construção do fenômeno do presenteísmo institucional, que
passou a existir no mês de março de 2009, uma vez que vinculam o pagamento
de uma gratificação ao trabalhador à sua “frequência de 100% (cem por cento)”.
A efetividade destes dispositivos pode ser evidenciada nos movimentos
empreendidos para garantir o “controle de presença” na instituição do estudo,
nos registros produzidos por diferentes meios e por diferentes pessoas, tal como
os realizados nos livros de ocorrências e nas Comunicações Internas. Este controle
da presença tem dupla via, pois é realizado tanto pelo trabalhador, como uma
preocupação cotidiana para garantir seus rendimentos, por meio de um “prêmio”;
quanto pelo RH, pois é este setor que distribui o “prêmio” a quem lhe é devido –
daí o cuidado intenso com certos procedimentos que possam garantir o controle da
presença, o que, em conjunto, produz o fenômeno do presenteísmo institucional.
E mais, esta vinculação de pagamento à frequência do trabalhador está ligada
à construção de uma noção de salário como “prêmio”, a ser alcançado como
“premiação”, frente às “condições básicas” a serem seguidas. Este “prêmio” segue,
ainda, sendo distribuído de forma diferenciada: 1) por profissões - médicos,
enfermeiros, nutricionistas, dentre outros, são diferentemente “premiados”; 2) por
níveis e setores de atividades – sendo alguns deles contemplados com a “melhor
premiação”, o que diferencia o valor do trabalho nos diferentes níveis de atenção
do SUS, embora o sistema não contemple esta lógica (CUIABÁ, 2009).
Podemos pensar que o Percentual de Tempo Perdido (PTP) tem influência
indireta na qualidade do cuidado oferecido pelos profissionais de enfermagem
e qualidade de vida do profissional. Logo, antes da homologação da portaria, o
número de atestados médicos e sua expressão no percentual de tempo perdido foi
constantemente elevado, porém, logo após a publicação da mesma, houve uma
queda expressiva na quantidade de atestados, o que invisibiliza a ocorrência do
adoecimento do trabalhador, pois ele passa a não se ausentar, mesmo doente.
Esse achado nos levou a buscar na literatura maiores informações sobre o
fenômeno presenteísmo, que tem sido mais estudado fora do Brasil. Tal fenômeno
é, na atualidade, associado ao resultado das novas relações de trabalho, onde os
trabalhadores buscam garantir, a todo custo, o seu emprego. Decorre em geral
da reestruturação nos serviços públicos e privados, da redução dos benefícios
institucionais e do aumento da quantidade de empregados com contratos
temporários (SELIGMANN-SILVA, 2008).
Inferimos que o mesmo fenômeno se evidenciou no mês de março, já que este
mês foi atípico em relação aos anteriores e coincidiu com o início da gratificação
financeira designada como “Prêmio Saúde de Cuiabá”, o qual só é merecedor aquele
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
trabalhador que não tiver faltas e que não se ausentar do trabalho, nem mesmo
amparado nas licenças legalmente constituídas como direito dos trabalhadores.
Destacamos que os dispositivos legais não podem ser considerados como
causa única da presença constante dos trabalhadores em seus postos de trabalho,
pois, há outros condicionantes macroestruturais e biopsicossociais no cotidiano
institucional. Todavia, os dispositivos legais no caso estudado parecem impulsionar
o presenteísmo, ou seja, a presença do trabalhador, mesmo quando ele não se sente
em condição de saúde adequada para o desempenho de suas funções.
Além disso, é preciso considerar a potência que apresentam tais dispositivos,
quando refletimos que os próprios gestores/administradores também estão sob os
seus reflexos. Nesta situação é, para eles, muitas vezes, difícil detectar os sintomas
característicos do presenteísmo, representado pelo baixo rendimento produtivo
dos trabalhadores e suas dificuldades para alcançar o esperado desempenho, já que
no presenteísmo os problemas físicos e mentais não se explicitam da mesma forma
que em outras situações da vida cotidiana.12
Gestão e Saúde - suas interfaces
Os trabalhadores em geral, e os de enfermagem em particular, são os
componentes fundamentais na gestão do trabalho em saúde, a exigir não só que
os processos administrativos de RH sejam eficientes na garantia de uma prestação
de serviço de qualidade satisfatória, mas também que se faça a promoção da saúde
de todo o pessoal envolvido na prestação do atendimento de saúde à população.
Daí a necessidade de mudanças dos modelos tradicionais de gestão de recursos
humanos para um modelo que inclua o comprometimento dos gestores e dos
profissionais dos diferentes setores, em todas as fases do processo de trabalho em
saúde, para garantir a construção de indicadores avaliativos do desempenho
profissional e da instituição como um todo.
Na instituição investigada há necessidade de se instituir mecanismos de
avaliação de controle de qualidade das atividades assistenciais e administrativas
do processo de trabalho em saúde, principalmente no que se refere ao cuidado
123
12 O presenteísmo tem sido observado nos aspectos clínicos apresentados pelos trabalhadores e podem
estar relacionados a agravamento de quadros clínicos específicos, ou associados a outros agravos, tais
como mentais, psicossomáticos e acidentes de trabalho. O alcoolismo é um dos desdobramentos
psiquiátricos possíveis, ocorrendo como um tipo de amparo para “aguentar-se” no trabalho. Outra
possibilidade encontrada se relaciona ao uso, entre trabalhadores, de tranquilizantes, antidepressivos e
riscos de acidentes de trânsito (SELIGMANN-SILVA, 2008).
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco
S
Sumário
124
hospitalar para o qual a falta de um trabalhador requer sua imediata substituição
para um eficiente desempenho profissional e preservação da sua saúde.
Ainda que exista incentivo financeiro criado com a finalidade de garantir
a satisfação do usuário do SUS, não identificamos, durante a realização deste
estudo, algum indício institucional de mecanismos discursivos ou não discursivos
para medir a satisfação dos usuários, nem para fazer a avaliação do desempenho
profissional, de modo que pudesse refletir numa avaliação positiva por parte da
população em relação à assistência oferecida. Isso nos levou a inferir que o único
indicador utilizado é a presença do trabalhador na instituição, e a questionar
se a sua simples presença seria garantia da satisfação do usuário e da qualidade
da prestação dos seus serviços, pois ele poderia comparecer ao seu posto de
trabalho sem as devidas condições de saúde para o exercício profissional.
Dessa forma, o incentivo financeiro idealizado e colocado em movimento
como um dispositivo legal, embora se traduzindo em queda do absenteísmo
marcada pela diminuição da quantidade de atestados evidenciados a partir
de sua implantação, não poderá, isoladamente, favorecer a qualificação do
trabalho oferecido se, paralelamente, não contar com políticas de avaliação
do desempenho institucional do hospital como um todo. Neste sentido, será
necessária a inclusão de outros indicadores e parâmetros gerais que possam
avaliar cada unidade de produção e a instituição como um todo, incluindo-se
também mecanismos de avaliação e de proteção à saúde dos trabalhadores.
Referências
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Brasília: Ministério da Saúde, 2002.
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doenças entre membros da equipe de enfermagem de um hospital escola.
Revista Brasileira de Enfermagem, Brasília, v. 62, n.1, p.38-44, jan./
fev. 2009.
CUIABÁ. Câmara Municipal de Cuiabá. Lei complementar nº 93, de
23 de junho de 2003. Dispõe sobre o estatuto dos servidores públicos da
administração pública direta, autárquica e fundacional do município de
Cuiabá. Gazeta Municipal, Cuiabá, 4 jul. 2003a.
CUIABÁ. Câmara Municipal de Cuiabá. Secretaria de Apoio Legislativo. Lei
complementar nº 94, de 3 de julho de 2003. Consolida as leis municipais
de saúde e dá outras providências. Gazeta Municipal, Cuiabá, 4 jul. 2003b.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
CUIABÁ. Secretaria Municipal de Saúde. Portaria Nº 016/GAB/
SMS/2009, de 01 de março de 2009. Cuiabá, 2009.
DATASUS. Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde. Disponível
em: <http://cnes.datasus.gov.br/>. Acesso em: 20 maio 2010.
LACERDA, M. R; OLINISKI, S. R. Cuidando do cuidador no ambiente
de trabalho: uma proposta de ação. Rev. Bras. Enferm., v. 59, n. 1, p. 100104, 2006.
LARANJEIRA, C. A. O. Contexto organizacional e a experiência de estress:
uma Perspectiva Integrativa. Rev. salud pública, v. 11, n. 1, p. 123-133, 2009.
MORAES, M. V. G. Enfermagem do trabalho: programas, procedimentos
e técnicas. 3. ed. rev. São Paulo: Látria, 2008.
PRIMO, G. M. G; PINEIRO, T. M. M; SAKURAI, E. Absenteísmo no
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QUICK, T. C.; LAPERTOSA, J. B. Análise do absenteísmo em usina
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SELIGMANN-SILVA, E. Saúde mental no trabalho contemporâneo.
In: CONGRESSO DE STRESS DA INTERNATIONAL STRESS
MANAGEMENT ASSOCIATION (ISMA-BR), 9, 2009, Porto Alegre. 43p.
125
SILVA, LUIZ SÉRGIO. Perfil do absenteísmo em um banco estatal:
análise no período de 1998 a 2003. 2004. 160 f. Dissertação (Mestrado em
Saúde Pública) – Faculdade de Medicina, Universidade Federal de Minas
Gerais, Belo Horizonte, 2004.
Absenteísmo / Presenteísmo: A Enfermagem Hospitalar em Foco
S
Sumário
S
Sumário
Gestão do cuidado no pré-natal pela equipe de enfermagem
Sebastião Junior Henrique Duarte 1
Neuci Cunha dos Santos 2
Marli Villela Mamede 3
Introdução
A situação da saúde feminina no período gravídico puerperal é uma
preocupação ao longo de várias décadas e tem mobilizado tanto a sociedade
civil organizada, quanto o sistema governamental, na perspectiva de reduzir a
mortalidade materna, que ainda se constitui em um desafio para o setor saúde
e para a sociedade (DUARTE; ANDRADE, 2006).
Morte materna é definida pela Organização Mundial da Saúde (OMS)
como sendo o óbito de uma mulher grávida em qualquer fase da gestação até
42 dias após o parto, independente da duração e da localização da gravidez
(OMS, 1996).
Na tentativa de reduzir a mortalidade materna e perinatal o governo brasileiro
incorporou, a partir de 1996, às políticas de atenção materna e infantil o projeto
Maternidade Segura, em parceria com a Federação Brasileira das Sociedades
de Ginecologia e Obstetrícia, o Fundo das Nações Unidas para a Infância e a
Organização Pan-Americana da Saúde. A principal meta de tal programa é a
melhoria da assistência ao parto e nascimento (BRASIL, 2003).
Esta proposta encontra-se alicerçada na iniciativa do Grupo Interagências
(IAG), formado pela OMS, para estudos e propostas de redução da morte
materna e perinatal a nível mundial. A Iniciativa por uma Maternidade Sem
Risco, lançada em 1987 pela OMS, como resultado dos estudos feitos pela
IAG propõe uma série de estratégias e passos bem definidos para aumentar
a consciência mundial sobre o problema e conseguir gravidez e parto mais
seguros à mulher e aos recém-nascidos (MAcDONALD; STARRS, 2003).
1
Doutor em Ciências da Saúde, Professor Adjunto da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul.
2
Doutora em Ciências da Saúde, Professora Associada da Universidade Federal de Mato Grosso.
3
Pós-Doctor, Professora Titular, Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto, Universidade de São Paulo.
127
S
Sumário
128
Essas preocupações fundamentam-se no conhecimento sobre a magnitude
do problema da morte materna em vários países como no Brasil e na
convicção de que tal problema é reflexo da qualidade da assistência recebida
pelas mulheres durante o ciclo gravídico-puerperal, pois a assistência pronta,
oportuna e adequada pode evitar a maioria dessas mortes (BRASIL, 2006).
Em 1997, o IAG convocou uma conferência internacional com o objetivo
de examinar as lições aprendidas durante o primeiro decênio do projeto
denominado Iniciativa por uma Maternidade Sem Risco e para identificar
estratégias mais eficazes e mobilizar ações, a nível nacional, para implementar
estas estratégias. Surgiu desta conferência, um claro consenso sobre o valor da
atenção qualificada durante o parto, como uma intervenção fundamental para
tornar as gravidezes e partos mais seguros (MAMEDE et al., 2008).
A atenção qualificada ao pré-natal se refere ao processo que consiga garantir
que a mulher grávida e o recém-nascido recebam atendimento adequado
durante: a gravidez, o trabalho de parto, o parto, o período pós-parto e o
neonatal, independente do local de atendimento acontecer no domicílio, no
centro de saúde ou no hospital (ICM, 2002).
Nesse sentido, a Organização Mundial de Saúde, as Nações Unidas, a
Confederação Internacional de Parteiras (ICM) e a Federação Internacional
de Ginecologia e Obstetrícia (FIGO) estabeleceram um consenso sobre a
necessidade de uma clara definição sobre indicadores do perfil esperado do
profissional com habilidades essenciais para oferecer a atenção à mulher no
ciclo gravídico-puerperal (MAMEDE et al, 2008).
Há evidência histórica e epidemiológica de que a atenção qualificada
durante o parto e pós-parto produz efeito significativo na redução das
mortes maternas. Os países que têm dado prioridade à ampliação da atenção
qualificada, durante o ciclo gravídico-puerperal, têm alcançado uma redução
substantiva na mortalidade materna.
Na capital do Estado de Mato Grosso, a razão ou taxa da mortalidade
materna por 100.000 nascidos vivos, apresentou os seguintes registros:
Quadro 1 - Série histórica da razão de mortalidade materna no município de Cuiabá,
entre os anos de 2002 a 2006
Cuiabá
2002
2003
2004
2005
2006
Mortalidade Materna
78.23
89.27
97.79
52.14
63.22
Fonte: BRASIL (2005).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Os dados apresentados no Quadro 1 revelam que, mesmo com todo
recurso e infraestrutura disponível, a cidade de Cuiabá- MT apresenta cifras
preocupantes em relação à mortalidade materna e o problema é apontado como
sendo em todo o Estado de Mato Grosso. Esses registros estão muito distantes
do desejado pela Organização Mundial da Saúde que estima o total de 10
óbitos maternos para cada 100.000 nascidos vivos (MOURA; HOLANDAJUNIOR; RODRIGUES, 2003), o que justifica o desenvolvimento de
investigações e medidas de intervenção que possam contribuir na redução da
mortalidade materna e neonatal em Cuiabá-MT.
Outra problemática apresentada na atenção ao pré-natal foi a falta de um
protocolo padronizado pela Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá-MT, anterior a
esse estudo, para todos os profissionais seguirem o mesmo modelo de atendimento.
Os resultados da pesquisa intitulada “Estudo das competências essenciais
na atenção ao pré-natal: ações da equipe de enfermagem no município de
Cuiabá-MT” (DUARTE, 2010) apontaram algumas fragilidades técnicas
na assistência pré-natal pela equipe de enfermagem, entre elas, a falta de
padronização nas ações e atividades a serem desempenhadas pela equipe de
enfermagem, levando-nos a desenvolver um projeto de intervenção, cujo
produto final gerou a construção de um protocolo voltado à assistência
pré-natal por Enfermeiros, fundamentado nas orientações dos manuais do
Ministério da Saúde brasileiro (BRASIL, 2006) e nas Competências Essenciais
em Obstetrícia da Confederação Internacional de Parteiras (ICM, 2002).
Diante do exposto, esta pesquisa teve como objetivo descrever o processo
de construção de um protocolo voltado para a assistência à saúde da mulher
pela equipe de enfermagem e avaliar a funcionalidade desse protocolo,
especificamente os conteúdos referentes ao pré-natal.
129
Procedimentos metodológicos
Este projeto de intervenção, financiado pela estação do Observatório de
Recursos Humanos estação “Saúde, Trabalho e Cidadania” da Universidade
Federal de Mato Grosso, objetivou a qualificação dos profissionais da equipe
de enfermagem, atuantes na atenção básica da saúde do município de
Cuiabá-MT segundo as rotinas estabelecidas em protocolo por esta pesquisa.
O processo de construção e avaliação desse protocolo seguiu quatro
fases: na primeira, foi organizado um grupo formado por cinco enfermeiras
da Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá e quatro docentes do curso de
graduação em Enfermagem da Universidade Federal de Mato Grosso, todos
Gestão do cuidado no pré-natal pela equipe de enfermagem
S
Sumário
130
S
Sumário
com vasta experiência seja na assistência, no ensino e na pesquisa na área
de saúde da mulher, para a elaboração de um protocolo que teve por título
“Linhas de cuidados em enfermagem para a saúde da mulher cuiabana”. Os
conteúdos são apresentados no apêndice 1.
Na segunda fase foi realizada consulta pública a todos os enfermeiros da
Estratégia Saúde da Família (63) e dos Centros de Saúde (29), do município
de Cuiabá, por um período de 30 dias. Nesse período, esses 92 profissionais
fizeram sugestões, recomendações e opinaram na construção do acima
referido protocolo, especialmente nas ações vigentes que deveriam mudar
ou serem adequadas à realidade local. A Secretaria Municipal de Saúde do
município de Cuiabá se responsabilizou por essa fase.
Na terceira fase, os 92 enfermeiros foram convidados para apreciação
da versão final do protocolo elaborado nominado Linhas de cuidados em
enfermagem para a saúde da mulher cuiabana. No entanto, somente 25
dentre aqueles compareceram, o que suscitou na equipe de coordenação
desta pesquisa, a dúvida se todos os profissionais tiveram acesso à primeira
versão ou o que motivou os 67 enfermeiros se excluírem nessa fase do
projeto? Diante da dificuldade de congregar 100% dos enfermeiros da
rede municipal de saúde de Cuiabá, optamos por finalizar o estudo com a
amostragem de 25 Enfermeiros.
A quarta e última fase foi marcada por dois eventos. O primeiro foi o
encaminhamento do protocolo Linhas de cuidados em enfermagem para a
saúde da mulher cuiabana para o Conselho Regional de Enfermagem do
Mato Grosso, para análise e parecer à luz da Lei nº 7.498/96, para posterior
homologação pelo município de Cuiabá-MT. O segundo evento ocorreu na
maternidade de um hospital público do município, momento em que os
25 enfermeiros tiveram a oportunidade de rever procedimentos específicos
do protocolo e sanar as dúvidas a respeito das rotinas de enfermagem na
atenção pré-natal.
Um questionário estruturado subsidiou a avaliação do projeto de
qualificação dos profissionais da equipe de enfermagem atuantes na atenção
básica à saúde do município de Cuiabá-MT, após a quarta fase. As questões
referiam-se somente aos conteúdos correspondentes à assistência pré-natal.
Os dados foram digitados em planilha Excel e organizados de acordo com a
estatística descritiva.
Esse projeto de qualificação de profissionais enfermeiros foi aprovado
pelo Comitê de Ética em pesquisas da Universidade Federal de Mato Grosso,
com protocolo número 005/2011 e todos os seus participantes assinaram o
Termo de consentimento livre e esclarecido.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Resultados e Discussão
Do total de enfermeiros que opinaram na construção do protocolo
e participaram das oficinas 22 (88%) são do sexo feminino e 3 (12%)
masculino, com idade média de 37,8 anos (25 – 53 anos). Em relação à
escolaridade, o tempo após a graduação variou de 2 a 31 anos; 20 eram
especialistas, 5 (20%) não cursaram nenhum curso de pós-graduação e
dentre os 20 especialistas, 4 (16%) possuíam especialização em Obstetrícia.
O tempo de experiência no atendimento às mulheres grávidas variou de
menos de 1 ano a 27 anos de experiência. Ao serem questionados a respeito
da qualificação para o trabalho com gestantes, 4 (16%) afirmaram que
nunca tiveram cursos de atualização ou capacitação, os outros 21 (84%)
mencionaram ter participado de cursos de curta duração.
Na análise do perfil dos profissionais de enfermagem que prestam
atendimento às gestantes nas instituições da Atenção Básica em Cuiabá
observou-se predominância do sexo feminino. Em relação à experiência de
vida, apresentam média de idade maior que 30 anos, são casadas e muitas
dentre estas já passaram pela experiência de ter filhos.
O estudo realizado por Santos e Barreira (2008) aponta que, apesar das
transformações ocorridas na área da Enfermagem nos últimos anos, em
relação de gênero, a força de trabalho predominante ainda é essencialmente
feminina, conforme confirmam os dados levantados neste trabalho.
Na análise dos estudos em nível de pós-graduação, constatou-se que
20% dos enfermeiros não estão pós-graduados. Embora o município de
Cuiabá conte com uma universidade pública e outras quatro privadas que
oferecem o curso de graduação em enfermagem, nenhuma dessas escolas
oferta curso de especialização em enfermagem obstétrica. Ressalta-se que
a universidade pública tem o curso de mestrado em enfermagem desde
2006 e oferece a residência multiprofissional na área hospitalar a partir
do ano de 2010.
Assim, como há escassez de cursos de pós-graduação na área da saúde
da mulher, os cursos de atualização também não atendem às necessidades
de qualificação profissional nessa área. A maioria dos profissionais de
enfermagem que atuam no pré-natal em Cuiabá não participou de
cursos de atualização relacionados com o ciclo gravídico puerperal após a
formação profissional.
Na tabela 1 são apresentadas as limitações para o cuidado pré-natal
pela equipe de enfermagem.
Gestão do cuidado no pré-natal pela equipe de enfermagem
131
S
Sumário
Tabela 1 - Motivos referidos por enfermeiros da rede básica de saúde do município de Cuiabá
quanto à limitação para o cuidado pré-natal. Cuiabá, 2012
Motivo*
Falta de materiais
Demora no retorno dos exames
Dificuldade pessoal
Dificuldade com a referência
Não respondeu
N.
0
8
6
4
3
%
40
32
24
16
12
Notas: Construção dos autores.
Legenda: * Admitiu-se mais de um motivo por sujeito.
132
S
Sumário
Os dados chamam atenção para o gerenciamento de materiais e
equipamentos, especialmente por serem itens de responsabilidade do
gestor central disponibilizar/ manter/repor materiais e equipamentos, em
sua maioria considerados essenciais ao cuidado pré-natal, como o aparelho
de sonar utilizado para a ausculta dos batimentos cardíacos do bebê. A
maioria dos enfermeiros referiu dificuldade na devolutiva desse aparelho
quando enviado para manutenção e, até mesmo, inexistência do mesmo
em sua unidade de trabalho.
Outro aspecto relacionado à gestão central refere-se à demora no retorno
dos exames laboratoriais e no agendamento da ultrassonografia. Embora a
gestação não seja doença, requer cuidados e possíveis intervenções nas situações
de patologias assintomáticas e de grande importância na gravidez, como por
exemplo, a Toxoplasmose que, quando diagnosticada no início da gestação, é
possível o seu tratamento, evitando complicações para o bebê.
Com relação às limitações por dificuldade pessoal em prestar o cuidado
pré-natal, 24% dos enfermeiros reconheceram que a formação básica não
foi suficiente para qualifica-los ao atendimento pré-natal. Nesse sentido, o
protocolo Linhas de cuidados em enfermagem para a saúde da mulher cuiabana
poderá suprir grande parte dessa limitação e colabora com a qualificação da
equipe de enfermagem no atendimento às mulheres grávidas.
A qualificação profissional deve ser considerada de acordo com as
necessidades do mercado de trabalho que, conforme afirma Oliveira et al.
(2009), há competitividade e é imprescindível ao enfermeiro, que presta
assistência, buscar o conhecimento cientifico atualizado que subsidie a prática
assistencial e, desse modo, fazer a atenção de qualidade.
Também os dados do presente estudo revelam que, na realidade
estudada, ou seja, no município de Cuiabá, nem todos os profissionais
de enfermagem que exercem sua prática no atendimento ao pré-natal
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
atendem ao perfil traçado pela definição de profissional qualificado
ao atendimento pré-natal da Confederação Internacional das Parteiras
(ICM), OMS, Federação Internacional de Ginecologia e Obstetrícia
(FIGO) (OMS, 2004).
Entre as prováveis causas do número reduzido de pessoal de enfermagem
qualificado para o pré-natal, uma delas relaciona-se às dificuldades de acesso
aos cursos de atualização do conhecimento e das práticas. Vale destacar que
o Estado de Mato Grosso, dada a sua grande extensão territorial, conta com
mais de 140 municípios, alguns distantes de Cuiabá mais de 24 horas de
viagem, o que, muitas vezes, dificulta e até inviabiliza a participação desses
profissionais em cursos presenciais.
Continuando o acima exposto, se os enfermeiros encontram dificuldades
para se deslocarem, certamente o nível médio de enfermagem também será
prejudicado, pois são os enfermeiros que devem promover e viabilizar a
educação continuada de toda a equipe de enfermagem. Estudo realizado por
Peduzzi et al. (2006) evidenciou as diferenças no resultado da qualificação
de profissionais do nível médio de enfermagem quando a educação
continuada ocorre externa ao ambiente de trabalho; em algumas situações,
o conhecimento adquirido fora da realidade do local de trabalho não pode
ser implementado.
Diante da dificuldade do manejo às situações diversas que requerem o parecer e
a conduta de especialistas foi que o Ministério da Saúde criou o projeto Telessaúde,
que permite a tomada de decisão respaldada pela opinião de profissionais mais
experientes, implantado também em Mato Grosso. Por esse projeto, os profissionais
residentes em municípios poderão acionar os especialistas sempre que tiverem
dúvidas, especialmente na assistência pré-natal (BRASIL, 2007).
Em relação ao protocolo Linhas de cuidados em enfermagem para a saúde da
mulher cuiabana, os enfermeiros, após a leitura da redação final, expressaram
as seguintes opiniões (Tabela 2):
133
Tabela 2 – Opinião de enfermeiros da rede básica de saúde do município de Cuiabá a respeito do
protocolo Linhas de cuidados em enfermagem para a saúde da mulher cuiabana. Cuiabá, 2012
Opinião
N.
%
Melhorou minha orientação nas condutas de pré-natal
24
96
Tem expectativa que irá melhorar as condutas de pré-natal
1
4
Total
25
100
Nota: Construção dos autores.
Gestão do cuidado no pré-natal pela equipe de enfermagem
S
Sumário
Os dados da tabela 2 revelam que a maioria dos enfermeiros reconheceu
o potencial do protocolo, não só pelo seu conteúdo mas também pelo
envolvimento deste, desde o processo de elaboração, análise na consulta
pública e consenso na redação final. Esses cuidados foram tomados pelo grupo
que redigiu a primeira versão, no sentido de estimular a construção coletiva
de um documento norteador da prática de enfermagem naquela localidade.
Destaca-se que os protocolos assistenciais são utilizados para guiar e
respaldar a assistência de qualidade no pré-natal e propiciar a legalidade das
práticas profissionais de enfermagem. Também possibilitam criar condições
para a atenção qualificada como a infraestrutura adequada, aquisição e
manutenção de equipamentos e insumos, inclusive do funcionamento
do sistema de referência, comunicação e transporte que são requisitos
necessários à garantia da atenção qualificada no atendimento das gestantes
(MCDONALD; STARRS, 2003).
Considerações finais
134
S
Sumário
A realização deste estudo permitiu suprir a lacuna de inexistência de
documento norteador da prática do cuidado de enfermagem às mulheres
grávidas no município de Cuiabá-MT.
Esse protocolo nominado Linhas de cuidados em enfermagem para a
saúde da mulher cuiabana surgiu da necessidade de legitimar e legalizar
as ações e atividades que a equipe de enfermagem vem desempenhando
em torno da atenção pré-natal, com isso beneficiar a gestante, sua família,
a comunidade, o serviço de saúde e a nação. A Universidade Federal de
Mato Grosso, através do Observatório de Recursos Humanos, estação
“Saúde, Trabalho e Cidadania”, cumpre o papel social de se envolver com
as demandas da sociedade, de produzir e financiar pesquisas e projetos
de intervenção, entre tantos outros benefícios a serviço da população.
Desse modo, a equipe do projeto Qualificação dos profissionais da equipe
de enfermagem atuantes na atenção básica à saúde do município de CuiabáMT, além de atingir o objetivo de criar um documento que explicita as
competências e os procedimentos a serem desenvolvidas pela equipe de
enfermagem em Cuiabá-MT, possibilitou a (re)definição e a padronização
das ações que possam ser desenvolvidas pela equipe de enfermagem em
Cuiabá-MT, levando ao fortalecimento da assistência prestada às mulheres
grávidas e, com isso, a melhoria na assistência pré-natal.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
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136
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
PARTE III
Educação e Comunicação
em Saúde
S
Sumário
Política de Educação Permanente em Mato Grosso:
medidas adotadas entre 2003 e 2007
Vera Lúcia Honório dos Anjos 1
Introdução
Neste trabalho apresenta-se uma análise do processo de formulação da política
de educação permanente em saúde no Estado Mato Grosso, institucionalizada
no período de 2003 a 2007. Trata-se de uma reflexão sobre a reorientação do
processo de trabalho adotado no âmbito da saúde, para reorganizar o modelo
de atenção no Sistema Único de Saúde (SUS). Considera as medidas aplicadas
pelo Ministério da Saúde, com vista à formulação de uma política de educação
permanente em saúde no SUS, que se faz necessária para contemplar a regulação
do trabalho e a educação dos trabalhadores, de modo a superar o desafio da
inadequada formação e gestão dos trabalhadores do SUS.
A formulação de uma política de educação para a saúde no contexto
do Sistema Único de Saúde (SUS) tem sido considerada de fundamental
importância para a implementação do sistema público, já que o cumprimento
do direito à saúde, à descentralização e reorganização dos serviços assistenciais
vai implicar em mudanças profundas na formação, capacitação e valorização
dos trabalhadores do setor de saúde.
A necessidade de implementar esse conjunto de ações remonta ao
processo de reforma do sistema de saúde brasileiro, que resultou, no ano
de 1988, na criação do Sistema Único de Saúde. Este sistema, garantido
constitucionalmente, vem sendo, ao longo dos últimos anos, regulamentado
por leis, normas e decretos, que visam à sua operacionalização, merecendo
destaque os seus princípios doutrinários e organizativos.
Enquanto os princípios doutrinários tratam a essência do SUS
(universalidade, integralidade e equidade), os organizativos delineiam os
contornos político-administrativos e permitem a operacionalização do sistema:
regionalização e hierarquização, descentralização e participação popular.
Na descentralização se assenta a relevância atribuída à formulação de políticas
para regulação, tanto do trabalho quanto da educação dos trabalhadores do SUS e
1
139
Mestre em Saúde Coletiva pela Universidade Federal de Mato Grosso, Assistente Social da Secretaria de
Estado de Saúde de Mato Grosso.
S
Sumário
140
S
Sumário
dela se tem obtido subsídios para a elaboração de uma política para o setor, visando
superar o desafio da inadequada formação e gestão dos trabalhadores do SUS.
A necessidade de se instituir uma política tem sustentação no princípio
da descentralização, cuja importância se impõe sobre a sua compreensão.
Descentralização é aqui entendida como a redistribuição de poder e
responsabilidades entre união, estados e municípios, o que garante a autonomia
e o comando único em cada uma dessas esferas de governo.
A descentralização, ao assumir a forma de municipalização, não só aproxima
o poder de decisão sobre a organização do modelo assistencial e os problemas
de saúde vivenciados pela população, como permite, ainda, proporcionar
serviços de maior qualidade controlados e fiscalizados pelos cidadãos. Isso
implica dotar o município de condições gerenciais, técnicas, administrativas e
financeiras para exercer estas novas funções (CUNHA; CUNHA, 2001).
Organizar serviços pautados por princípios de organização e doutrina passou a
exigir novas funções dos gestores e dos profissionais da saúde, que podem ser agrupadas
inicialmente em três grandes desafios: operacionalizar a descentralização do sistema;
mudar a lógica do modelo de atenção à saúde e qualificar os trabalhadores para atender
às exigências do novo modelo de saúde (CARVALHO; CESSE; MACHADO, 2004).
Esta conformação de funções e desafios confere complexidade à organização
do sistema de saúde e isso exige do Ministério da Saúde o exercício de um
forte papel de regulação e de execução da política, bem como a adoção de
mecanismos para sensibilização à adesão dos estados e municípios aos objetivos
e metas desenhadas na Constituição Federal.
Tomando-se o recorte dos antecedentes à Política Nacional de Educação Permanente
em Saúde (PNEPS) como ponto de partida/parâmetro, tem-se o grande desafio de
qualificar os trabalhadores para atender ao novo modelo de atenção à saúde.
Nesta perspectiva, este artigo tem sua finalidade atribuída à necessidade do
reconhecimento da reorientação proposta no processo de trabalho para o SUS,
amplamente adotada para reorganizar o modelo de atenção à saúde. Com base
em preceitos legais, objetiva-se aqui apontar quais medidas são necessárias e
adotadas à formulação de uma política de educação permanente na saúde.
Convém ressalvar a importância da PNEPS para promover não só a compreensão
situacional da realidade da força de trabalho por parte dos gestores e leitores, mas
também para auxiliar no gerenciamento da força de trabalho. Por certo, a execução de
tal incumbência possibilitará ter uma visão estratégica da reorganização dos recursos
humanos, podendo, inclusive, subsidiar a elaboração e/ou incremento da Política de
Educação Permanente em Saúde e a estruturação da gestão do trabalho no âmbito local.
Portanto, configura-se como objeto deste artigo conhecer as ações e as
estratégias adotadas em Mato Grosso e verificar se elas refletem as medidas
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
adotadas em âmbito nacional. A gênese dessa investigação está no ensejo de
contribuir com os processos de mudanças nas práticas de formação, atenção e
gestão no setor saúde, como uma das medidas para obtenção das informações
necessárias para um planejamento adequado.
Assim, o interesse em analisar as ações desenvolvidas pelo Polo de Educação
Permanente em Saúde de Mato Grosso (PEPSUS-MT) considerou, dentre
outras, as seguintes questões:
a. a importância da mudança na capacitação, desenvolvimento e formação
dos profissionais de saúde para a consolidação do SUS, a integração da
gestão, formação e trabalho;
b. a possibilidade de aprofundar aspectos específicos deste Polo que não
foram abordados em estudos previamente realizados;
c. a experiência recente de constituição dos Polos; e
d. a contribuição do estudo para aprimorar a implantação da política de educação
permanente no Estado, conforme recomendado pela Portaria/GM n.º 1996/07.
Assinalar as mudanças exigidas pelo Sistema de Saúde requer compreender
que a abordagem da Política de Educação Permanente em Saúde inclui em
seu escopo o debate da Gestão do Trabalho, por esta ser considerada uma
estratégia política para a tomada de decisões institucionais.
A concepção de gestão do trabalho implica entender o trabalho como
uma categoria central na construção dos atores sociais, em um movimento
construtivo, no qual o trabalhador se constrói, atua e se reconhece como
pertencente ao ambiente de trabalho. Tal concepção pressupõe adoção de uma
gestão democrática, participativa pelos três entes federados (BRASIL, 2005a).
As organizações e governos “voltados para o interesse público enfrentam
situações complexas, que exigem, cada vez mais, a adoção de estratégias para a
melhoria nas relações e na gestão do trabalho.” (BRASIL, 2005a, p. 32).
Logo, para o SUS, gestão do trabalho é a prática que se ocupa de toda
e qualquer relação de trabalho necessária ao funcionamento do sistema,
compreendendo os cuidados diretos à saúde até as atividades meio, que são
necessárias para seu desenvolvimento, as ações de gestão e administração em
geral do trabalho (BRASIL, 2005b).
Nessas dimensões que envolvem o trabalho e os trabalhadores em saúde, a
gestão do trabalho está relacionada à Política de Educação Permanente em Saúde.
A atribuição/competência dessa subordinação pressupõe basicamente uma agenda
de trabalho como política de estado e não de governo, envolvendo as diferentes
esferas que caracterizam o Estado Nacional, visando à consolidação ampliada de
mudanças para o sistema de saúde e para o desenvolvimento da sociedade.
Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
141
S
Sumário
Considerando os padrões diferenciados de gestão entre as esferas de
governo, a realização deste estudo deveu-se também à importância da
observação investigativa específica, que permitiu analisar aspectos particulares
e percepções sobre a Política Nacional de Educação Permanente em Saúde em
Mato Grosso, por meio do reconhecimento da extensão das ações de caráter
geral nos serviços e instituições de ensino no estado (MT).
Por fim, há que se admitir que a análise das ações desenvolvidas pelo PEPSUSMT, lócus estratégico para a implementação da política de Educação Permanente em
Saúde em Mato Grosso, tornou-se um grande desafio a ser superado, requerendo
para o alcance dessa meta a adoção de um método de estudo que possibilite obter
informações de modo qualitativo e exploratório para subsidiá-la em todo o processo.
Materiais e Método
142
S
Sumário
Para debruçar sobre a instituição do Polo de Educação Permanente em Saúde
de Mato Grosso, adotou-se como caminho metodológico a análise qualitativa,
cuja estratégia foi o estudo de caso exploratório, envolvendo representantes
dos diferentes segmentos que compunham o Polo e desenvolvido por meio de
entrevistas semiestruturadas e análise documental.
A pesquisa foi realizada no período de 2008 a 2009, tendo-se recorrido a estas
fontes secundárias de informação: relatórios das oficinas e seminários realizados pelo
PESPSUS-MT; relatórios, projetos, pareceres e sínteses de oficinas sobre os projetos
apreciados pelo Polo; projetos pactuados pelo Polo; documentos produzidos pelo
Polo (Regimento); documentos fornecidos pela Secretaria do Estado de Saúde;
resoluções do Conselho Estadual de Saúde (CES) e da Comissão Intergestora Bipartite (CIB) e portarias do Ministério da Saúde e da Secretaria do Estado de Saúde.
Os critérios de identificação dos entrevistados, um total de sete pessoas,
foram obtidos a partir da análise de documentos do Polo (folhas de frequência
das reuniões do Colegiado Pleno do Polo – MT, especificamente de suas atas),
que resultou na seleção daqueles que, de alguma forma, contribuíram para a
elaboração da própria política de educação permanente.
Destacaram-se aqueles representantes das instituições que mais se
fizeram presentes. Nas atas, observou-se o registro do maior número de
intervenções do representante nos debates ocorridos nas reuniões. Desta
análise, resultaram os sujeitos que foram incluídos no estudo, correspondendo
àqueles que compareceram às reuniões assiduamente, fizeram maior número
de intervenções, representavam as diferentes instituições participantes do
PEPSUS-MT relacionadas à formação, gestão e ao serviço.
Assim foram escolhidos os participantes da pesquisa: de forma intencional
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
e aleatória, dentre aqueles que tiveram relação significativa com o objeto
de estudo e que participaram desde a implantação do Polo de Educação
Permanente no Estado de Mato Grosso.
As entrevistas tiveram como sustentação um roteiro com perguntas abertas
e foram acompanhadas de um guia de temas que deveriam ser abordados pelos
entrevistados. A escolha por esse tipo de entrevistas justificou-se por serem
consideradas um encontro no qual se observa a conduta verbal, conforme
definição de Tobar e Yalour (2001, p. 97): “é o relato que faz o entrevistado
sobre o significado, em sua mente, o que aconteceu e/ou que está por ocorrer.
O entrevistado diz, do que ele pensa, é o seu comportamento manifesto.”
A pesquisa envolveu dois momentos: a coleta e sistematização de
documentos disponíveis e a análise da percepção das falas com base na
legislação, documentos e teoria.
O estudo levou à necessidade de compreender a estrutura organizacional e
a dinâmica de funcionamento do PEPSUS-MT. Para tanto, foram identificadas
as instituições participantes que configuraram uma estratégia da política de
educação permanente para os trabalhadores do SUS em Mato Grosso.
Os dados coletados estão aqui compreendidos e estruturados em dimensões
temáticas: constituição do Polo, baseando-se na legislação que o instituiu nas
esferas federal e estadual, relacionando seu formato ao desenho normativo
proposto e ressaltando seus aspectos peculiares ao PEPSUS-MT; e gestão e
condução do Polo em seus aspectos organizativos (planejamento, organização do
trabalho, alternativas adotadas para autogestão e dinâmica de funcionamento).
143
Discussões e Resultados
Trajetória da Educação Permanente em Saúde
As mudanças exigidas pelo Sistema requerem, além de outras condições, a
transformação no processo de formação e desenvolvimento dos trabalhadores
do SUS. Estas transformações devem ocorrer no âmbito da graduação,
educação permanente e nas condições de inserção nos postos de trabalho.
Pode-se dizer que o debate sobre a inadequação entre a formação de recursos
humanos para a saúde e um sistema centrado na atenção de profissionais
generalistas esteve presente no cenário nacional durante o movimento da Reforma
Sanitária, desde a década de 1970 (GIL; CERVEIRA; TORRES, 2002).
Algumas experiências aconteceram para minimizar principalmente
a deficiência de trabalhadores qualificados na área de enfermagem,
como os projetos Larga Escala (década de 1980) e Profissionalização dos
Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
S
Sumário
144
S
Sumário
Trabalhadores da Área de Enfermagem/PROFAE (1999) (PIERANTONI,
2002). Já os problemas relacionados aos demais trabalhadores ganharam
maior visibilidade na década de 1990, quando da introdução da reforma do
sistema de saúde no Brasil.
Para Carvalho, Cesse e Machado (2004), a formação e desenvolvimento
dos trabalhadores do SUS constituem um nó crítico que permeia toda a
conjuntura político-econômico-social do sistema de saúde brasileiro, sendo,
ainda, um gargalo reconhecido como desafio a ser superado.
Os problemas relacionados ao trabalho em saúde no Brasil foram objetos
de discussão em conferências de saúde em geral e nas específicas sobre essa
temática. Campos, Pierantoni e Machado (2006), destacam principalmente
a VIII Conferência Nacional de Saúde (CNS) como marco histórico que,
além de ter aprovado os princípios orientadores do SUS, apresentou um
conjunto articulado de formulações para a formação e desenvolvimento de
recursos humanos em saúde. Estes autores também afirmam que, nas questões
relacionadas aos recursos humanos, especialmente no que se refere à formação
e qualificação profissional, as mudanças têm se processado de forma lenta, não
acompanhando as exigências da reorganização do novo modelo de saúde.
A I Conferência Nacional de Recursos Humanos em Saúde, em 1986,
traçou as atuais diretrizes para a formação e o desenvolvimento de recursos
humanos para o SUS, tanto para as instituições de ensino quanto para as de
serviço (FARAH, 2006; MACHADO, 2006).
Por julgar o momento propício, a IX Conferência Nacional de Saúde, realizada no
ano de 1992, segundo Campos, Pierantoni e Machado (2006), reafirmou a necessidade
de definição da política de formação e capacitação de recursos humanos para o SUS.
Para o campo da formação, essa Conferência recomendou a imediata regulamentação
do artigo 200 da Constituição Federal do Brasil, que atribui ao Ministério da Saúde o
papel de ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde.
Oportunamente, na II Conferência Nacional de Recursos Humanos, que
aconteceu no ano de 1993, os problemas relacionados aos recursos humanos
em saúde foram organizados em grandes temas para discussão, tais como:
“valorização profissional, preparação de recursos humanos e compromisso
social, nova ética para os trabalhadores de saúde.” (MACHADO, 2006, p. 24).
Campos, Pierantoni e Machado (2006, p. 11) destacam que essas
Conferências, além de terem aprofundado as análises dos diversos aspectos
relacionados aos problemas enfrentados pelos profissionais da área de saúde,
como a formação, a capacitação e as condições precárias de trabalho, discutiram
também “a falta de motivação para o trabalho nas instituições públicas de
saúde, traduzida como um descompromisso ético e social.”
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Convém destacar que no texto do art. 200 da Constituição Federal é atribuída
ao SUS a responsabilidade de “ordenar a formação de recursos humanos na área da
saúde.” (BRASIL, 2006a, p. 130). Assim, o Ministério da Saúde, a fim de atender às
necessidades de investimentos para capacitação de recursos humanos, implantou,
a partir de 1998, os Polos de Capacitação, Formação e Educação Permanente de
Pessoal para Saúde da2 Família. Desses Polos participavam instituições de ensino
superior, Secretarias de Estado e/ou Secretarias Municipais de Saúde, responsáveis
pelo desenvolvimento das equipes de saúde da família.
Os Polos, quando lhes coube a vez, se organizaram a partir da apresentação
de projetos, respondendo ao Edital Público n.º 4 de 12 de dezembro de 1996
(UNICAMP, 2001). Tinham por objetivo compatibilizar o perfil dos trabalhadores
das equipes de saúde da família com a necessidade do novo modelo de atenção
básica, além de influenciar na formação e desenvolvimento de recursos humanos
(RH) no âmbito das universidades, principalmente por meio das escolas de
medicina e enfermagem (CAMPOS; PIERANTONI; MACHADO, 2006).
Consoante às diretrizes, o perfil profissional exigido pelo Manual de Atenção
Básica (BRASIL, 2006b) implica o desenvolvimento de trabalhadores com novos
saberes, que articulem a clínica, a epidemiologia, as ciências sociais e a psicologia para
uma nova abordagem profissional. No campo da gestão, isto significa a incorporação
mais efetiva dos instrumentos de planejamento, como também a participação da
comunidade no trabalho de equipe (MENDES, 2002). Em outras palavras, a
proposta do Programa Saúde da Família (PSF) evidencia a necessidade de novos
processos de desenvolvimento de recursos humanos para responder a esse conjunto
de competências (GIL; CERVEIRA; TORRES, 2002; MENDES, 2002).
Por meio dos Polos de Capacitação da Saúde da Família, ocorreram
inúmeros projetos de formação e qualificação profissional, que foram objetos
de análises e estudos. Destaca-se aqui o relatório da pesquisa do Núcleo de
Estudos de Políticas Públicas (NEPP-UNICAMP), que reforçou os aspectos
positivos dos Polos, mas também demonstrou a insuficiência de políticas para
desenvolvimento de perfis profissionais adequados aos primeiros níveis de
assistência do sistema de saúde.
Estudos evidenciaram que as metas programadas não foram suficientes
para modificar o perfil do profissional para as necessidades do modelo em
construção, muito embora os resultados obtidos com as ações dos Polos
demonstrarem ter havido superação. Gil, Cerveira e Torres (2002, p. 117)
2
145
Usualmente denominado de Polo de Saúde da Família, ou de Polos de Capacitação, Formação e
Educação Permanente de Pessoal das Equipes de Saúde da Família.
Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
S
Sumário
146
S
Sumário
e Souza et al. (2002) reiteram esta afirmação, argumentando que a oferta de
capacitação pelos Polos foi “insuficiente para o tamanho e a velocidade da
expansão das equipes de saúde da família.”
Apesar de os Polos fomentarem a organização de residências na área de
saúde da família, como estratégia de formação de profissionais pautados pela
excelência, Campos e Aguiar (2006) constataram que são poucas as vagas para
residência nessa especialidade, denotando que os programas de capacitação
nessa área não acompanham o ritmo de expansão das equipes.
Machado (2000), após analisar a problemática de inadequação do perfil
e insuficiência de profissionais para atuar no SUS, sobretudo em relação aos
profissionais do Programa Saúde da Família (4.945 equipes distribuídas em
1.870 municípios do país), tornou conhecido o fruto de suas observações:
baixa qualificação especializada dos médicos e pouca habilitação profissional
do enfermeiro. Do universo de 3.131 profissionais estudados, 39,53 % dos
médicos e 35,49 % dos enfermeiros fizeram alguma especialização. Destaquese que o número de profissionais especialistas é relativamente pequeno, sendo
os médicos majoritariamente qualificados nas especialidades clínicas (pediatria,
cirurgia, gineco-obstetrícia) e os enfermeiros, nas sanitaristas.
Para contornar e remediar essa defasagem, Campos (2006) sugere a intervenção
massiva em educação permanente para as equipes de saúde da família e para os
docentes das instituições formadoras, considerando que havia em todo o país,
aproximadamente 24 mil equipes de atenção primária sem especialização ou
residência na área, no ano de 2006. Estes resultados indicam, como já ressaltaram
Gil, Cerveira e Torres (2002), a necessidade de soluções corajosas para aprimorar
a formação e a educação permanente de pessoal para a saúde.
Por outro lado, Mendes (2002, p. 69) destaca que a “educação permanente
dos profissionais do Programa Saúde da Família (PSF) carece de doutrina e
sistemas operativos mais eficazes.” Logo, tornam-se necessárias medidas de
melhorias que contenham estratégias de atuação nos âmbitos da graduação,
da pós-graduação e da educação permanente, orientadas para os aspectos
cognitivos e doutrinários da saúde da família. A esse respeito, acresce informar
que as residências uni ou multiprofissionais têm alta capacidade formativa de
gerar novos comportamentos no cuidado à saúde.
Além da indução para a capacitação em saúde da família, a partir de
2000, o Ministério da Saúde instituiu, entre outros, os seguintes projetos de
investimentos na área de recursos humanos para a implementação do SUS: a
criação e expansão da Rede de Escolas Técnicas do SUS (RETSUS); o curso
de desenvolvimento gerencial de unidades básicas de saúde (GERUS); o
Programa de Interiorização do Trabalho em Saúde (PITS), implementado a
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
partir de 2001; o incentivo às mudanças curriculares nos cursos de graduação
em medicina (PROMED), instaladas em 2002; o mestrado profissionalizante
para trabalhadores do SUS (PIERANTONI, 2002; BRASIL, 2005c).
Apesar dos esforços e da boa intenção, essas experiências representaram
iniciativas pontuais. Foram programas que não se tornaram ações contínuas
com status de política de Estado, para efetivamente enfrentar as questões da
formação, qualificação no setor saúde e gestão do trabalho no âmbito do SUS.
Editada em 2004 pelo Ministério da Saúde para instituir a Política Nacional
de Educação Permanente em Saúde (PNEPS), em substituição aos Polos de
Saúde da Família pelos Polos de Educação Permanente em Saúde (PEPSUS’s)
(BRASIL, 2004a; 2004b), a Portaria GM n.º 198/04 foi o instrumento de
que seu autor se valeu para ordenar as transformações educativas nas práticas
de formação, atenção e gestão no setor saúde.
Ainda que se identifique uma reflexão teórica consistente sobre os problemas
dos recursos humanos em saúde, oriunda de estudiosos e das conferências sobre
o tema, a tradução dessas reflexões em política pública para o setor ganhou
maior relevância no cenário nacional a partir da Norma Operacional Básica
de Recursos Humanos (NOB-RH) (BRASIL, 2005b) e da realização da III
Conferência Nacional de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde, em 2006.
Em síntese, observa-se que as exigências do sistema de saúde para
reorganizar o seu modelo de atenção são cada vez maiores na área de formação
e gestão dos trabalhadores. As contribuições da experiência dos Polos, dos
demais cursos apoiados pelo Ministério da Saúde, das conferências e dos
estudos realizados ofereceram subsídios para a elaboração de uma política
para o setor, visando superar o desafio da inadequada formação e gestão
dos trabalhadores do SUS.
A necessidade de valorização do trabalho no SUS, apontada na XI
Conferência Nacional de Saúde e na III Conferência Nacional de Gestão do
Trabalho e da Educação na Saúde, levou o Ministério da Saúde a se estruturar
administrativamente para implementar a Política Nacional de Educação
Permanente em Saúde (PNEPS). Para o desempenho dessa tarefa, utilizouse da Portaria GM n.º 198/2004, que propunha ações estratégicas do SUS
para a formação e o desenvolvimento de trabalhadores do setor de saúde,
visando contribuir para qualificar a atenção à saúde, a organização das ações
e dos serviços, como também os processos formativos, implicando, assim,
no trabalho articulado entre o sistema de saúde e as instituições de ensino
(BRASIL, 2004a).
Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
147
S
Sumário
Conceitos relacionados à Política de Educação Permanente
Essa política, considerada como resultado de um processo de discussão
com as instâncias gestoras do SUS, representadas pelos Conselhos (CONASSCONASEMS-CNS), conceituou educação permanente como:
[...] aprendizagem no trabalho, onde o aprender e o ensinar se incorporam ao
quotidiano das organizações e ao trabalho, [...] que os processos de capacitação dos
trabalhadores da saúde tomem como referência as necessidades de saúde das pessoas
e das populações, da gestão setorial e do controle social em saúde, tenham como
objetivos a transformação das práticas profissionais e da própria organização do
trabalho e sejam estruturados a partir da problematização do processo de trabalho.
(BRASIL, 2004a, p. 9).
148
Este conceito propunha o estabelecimento de relações orgânicas entre o
ensino e os serviços, entre docência e atenção à saúde, ou seja, a Educação
Permanente em Saúde seria o ponto de convergência, no qual se realizaria
a reflexão crítica sobre o trabalho, a resolutividade clínica, a promoção da
saúde coletiva, ampliando as relações entre formação e gestão setorial,
desenvolvimento institucional e controle social em saúde (BRASIL, 2004a).
Merece destaque no conceito de educação permanente a:
[...] busca por alternativas e soluções para os problemas reais e concretos do trabalho habitual
privilegiando o processo de trabalho como eixo central da aprendizagem e enfatizando a
capacidade humana de criar conhecimento novo, a partir da discussão e análise conjuntas
e participativas dos problemas reais, de suas causas e das implicações que as alternativas
de solução têm na busca da transformação da prática de saúde, objetivo essencial do ato
educativo [...] (HADADD et al., 1990, p. 25 apud FARAH, 2006, p. 64).
Embora esta reflexão não tenha tomado como objeto as diferenças
conceituais entre educação permanente, educação continuada e ensino
em serviço, considera-se importante diferenciá-las por dois motivos: em
razão do intenso emprego dessas expressões no contexto dos serviços
de saúde e, secundariamente, porque podem demonstrar, em certa
medida, as demarcações do propósito de sua adoção e aplicação, seja
na perspectiva da manutenção de um modelo de atenção à saúde, seja
em sua reestruturação com vista à reorganização da força de trabalho no
SUS, como estabelecido constitucionalmente.
A aplicação dessas expressões pode ser atribuída às exigências dos
serviços de saúde, que têm determinado, ao longo dos anos, a necessidade
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
da organização dos seus profissionais, por meio de processos educativos,
para neles atuarem. A apropriação desses termos é uma forma de tornar os
recursos humanos capazes de compreenderem as lacunas dos serviços e os
problemas de saúde da população (FARAH, 2006).
Farah (2006) concorda que o conceito de educação permanente difere de outros
(qualificação profissional, educação continuada ou ensino em serviço), por vezes
utilizados na literatura como uma mesma coisa, ou como técnicas incompatíveis
entre si. Esta autora analisou a capacitação em saúde no Brasil e, em citando Silva,
Pereira e Benko (1989), considera o ensino em serviço como conjunto de práticas
educativas planejadas para que o funcionário atue de maneira mais efetiva e eficaz,
de modo a atingir diretamente os objetivos da instituição.
O conceito de educação continuada foi debatido na I Conferência Nacional
de Recursos Humanos para Saúde (1986), que a definiu como “um processo
organizado, permanente, sistemático, direcionado a clientes institucionais, com
uma política de saúde definida, tendo em vista a real necessidade dos usuários.”
(BRASIL, 1993; FARAH, 2006). O conceito de educação continuada foi também
explicado como um processo “[...] descendente, ou seja, a partir de uma leitura
geral dos problemas, identificam-se temas e conteúdos a serem trabalhados com os
profissionais, geralmente sob o formato de cursos [...]” (USP, 2008, p. 127).
Observa-se que tanto a educação continuada como o ensino em serviço
orientam as necessidades de capacitação como instrumentalização técnica; mas,
quando se trata da decisão de realizá-la, verifica-se que a ordem é descendente
e não leva em conta os processos de trabalho nem a autonomia.
O conceito de educação permanente é amplo, entendido como um processo
cuja finalidade é melhorar a qualidade de vida humana, no âmbito pessoal e
social, auxiliando na formação integral do indivíduo e na transformação do
meio para uma futura sociedade.
Portanto, dentre esses processos de formação e desenvolvimento, a educação
permanente se destaca por configurar-se como um processo ascendente,
referenciado a partir das necessidades de saúde, visando às mudanças não
somente nas práticas profissionais e na organização do trabalho mas sobretudo
na vida humana, almejando com isso a transformação da sociedade.
Carece ainda ser dito que a educação permanente é uma estratégia para
se alcançar a qualificação das práticas de saúde dos profissionais nos serviços
de saúde e que essa tarefa se faz compartilhando, coletivamente entre os
trabalhadores, a identificação das necessidades e das alternativas de solução. E
não somente isso, uma vez que sua realização deve ter por finalidade propiciar
aos profissionais de saúde uma reflexão sobre a realidade dos serviços e as
necessidades coletivas de saúde da população a que estes atendem.
Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
149
S
Sumário
Como estratégia, a educação permanente ousa ir além da proposta da
educação continuada, podendo não ser incompatível, por se almejar uma
“[...] atuação criadora e transformadora dos profissionais nos serviços de
saúde”, pois é pertinente e natural buscar a educação permanente, por ser
um “processo [...] compartilhado coletivamente entre trabalhadores de saúde
e usuários do sistema e instituições de ensino para a busca de soluções dos
problemas reais locais.” (FARAH, 2006, p. 66).
Condução da Política de Educação Permanente em Saúde
150
S
Sumário
A condução das ações para viabilizar as propostas da Política de Educação
Permanente em Saúde coube aos Polos de Educação Permanente em Saúde
(PEPSUS’s), como fóruns articuladores das instituições. Assim sendo,
deveriam pensar a formação de forma ampla, acolhendo as necessidades de
capacitação de trabalhadores desde a atenção básica até a alta complexidade,
além de preparar os cidadãos para o exercício do controle social, sem perder o
foco na saúde da família (CAMPOS et al., 2006).
A referida política de educação permanente propunha a ampliação da
possibilidade de capacitação para todos os trabalhadores do SUS, inclusive
para o preparo de conselheiros de saúde e participantes de movimentos sociais.
A clientela a ser atendida ficava a critério dos participantes dos Polos, que se
pautariam pelas necessidades locorregionais (BRASIL, 2004a).
Desses Polos, previu-se a participação dos seguintes representantes: gestores
estaduais e municipais de saúde e de educação; instituições de ensino com cursos na
área de saúde; estudantes e trabalhadores; e conselhos municipais e estaduais de saúde.
Como previsto em Portaria GM n.º 198/04, o PEPSUS era o local
de articulação interinstitucional, em que se exigia: esforços das entidades
participantes responsáveis pelos serviços e ensino, e a manutenção de constante
diálogo para gerar processos educativos efetivos e coerentes com as necessidades
dos trabalhadores e contribuir com a reorganização dos serviços e reorientação
dos modelos assistenciais de saúde (BRASIL, 2004a; FARAH, 2006).
Nesse espaço, eram apresentadas as necessidades para a formação e
desenvolvimento de profissionais, ao mesmo tempo em que se elaborava a Política
de Educação Permanente, cujos projetos eram financiados pela esfera federal. A
Política Nacional reiterava que o aprender e o ensinar deviam ser incorporados ao
cotidiano das organizações e que os processos de capacitação dos trabalhadores
da saúde, estruturados a partir da problematização do processo de trabalho,
tomassem como referência as necessidades de saúde das pessoas e das populações,
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
da gestão setorial e do controle social em saúde, objetivando a mudança das
práticas profissionais e da própria organização do trabalho (BRASIL, 2004a).
Esperava-se que, no âmbito do Polo, as relações instituídas comprometessem
os gestores com a formação dos profissionais de saúde e os docentes das instituições
de ensino com o SUS, resultando produção e disseminação de conhecimento
comprometido com a consolidação do sistema de saúde (BRASIL, 2004a).
Contudo, após o lapso de três anos, a Portaria/GM n.º 198/04, instituída para
viabilizar a implementação da Política de Educação Permanente, foi substituída
pela Portaria/GM n.º 1996, de 20 de agosto de 2007, que definiu novas diretrizes e
estratégias para a Política Nacional de Educação Permanente em Saúde, adequandoas ao Regulamento do Pacto pela Saúde (BRASIL, 2007a). Quanto à qualificação
dos profissionais e ao funcionamento dos Polos, no documento do Pacto pela
Saúde, encontra-se expresso o propósito da efetiva “[...] descentralização das
atividades de planejamento, monitoramento, avaliação e execução orçamentária
da Educação Permanente para o Trabalho no SUS.” (BRASIL, 2006b, p. 40).
Observa-se que após processo de avaliação dos polos (CONASS, 2006), a
política de educação permanente para os trabalhadores do SUS ganha novos
contornos advindos da sua descentralização, colocando, assim, os municípios
como maiores protagonistas para a sua condução (BRASIL, 2007b).
151
Implementação da Política de Educação Permanente em Saúde
em Mato Grosso
A implementação da Política de Educação Permanente em Saúde em Mato
Grosso se materializou com a formalização e constituição do PEPSUS/MT, de
maneira antecipada à publicação da própria Portaria GM nº 198/2004, na
qual orientava para a criação dos Polos nos Estados Brasileiros. Essa posição
de vanguarda do Estado de Mato Grosso se atribui à experiência dos técnicos
da Secretaria Estadual de Saúde (SES), dos docentes da UFMT na condução
do Polo da Saúde da Família e na de outros projetos de formação motivados
pelo Ministério da Saúde, como o PITS e o PROFAE.
Considerando a experiência bem sucedida da Escola de Saúde Pública na
condução do Polo de Saúde da Família, esta escola sediou e apoiou os trabalhos
do Polo, oferecendo, inclusive, os serviços de secretaria executiva, dentre outros.
A composição do colegiado do Polo deu-se em dois momentos: inicialmente,
com a participação expressiva de entes/órgãos governamentais (Secretaria de
Estado de Saúde, Instituições de Ensino Superior e Secretaria Municipal de Saúde
de Cuiabá); com participação de discentes e sem representação dos trabalhadores
Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
S
Sumário
152
S
Sumário
e dos serviços privados conveniados ao SUS. No segundo momento não houve
participação de discentes, como também sem a participação dos trabalhadores
e dos serviços privados conveniados ao SUS. Contudo as representações das
escolas técnicas de saúde e dos movimentos sociais foram incluídas.
A ausência dos representantes dos segmentos dos serviços conveniados ao
SUS e dos trabalhadores impossibilitou que as demandas específicas desses
segmentos fossem incorporadas aos projetos, o que dificultou a reflexão sobre o
papel dos serviços privados conveniados ao SUS no âmbito estadual, no que se
refere à educação e desenvolvimento profissional dos trabalhadores de saúde.
Considerando que a educação permanente pauta-se pela problematização
do processo de trabalho, a falta de representação dos trabalhadores
comprometeu a reflexão sobre as reais necessidades de formação e qualificação
experimentadas por esse grupo, geralmente diferentes daquelas captadas pela
visão dos supervisores, gestores e docentes.
Além do mais, os gestores dos serviços públicos foram representados
pelo Conselho de Secretários Municipais de Saúde (COSEMS), Secretaria
Municipal de Saúde de Cuiabá e de Várzea Grande, respectivamente, nas duas
vezes em que as composições foram discutidas e apenas no segundo momento.
Considerando a grande extensão do estado mato-grossense e a diversidade de
problemas enfrentada pelos gestores municipais, em relação à formação, gestão e
desenvolvimento dos trabalhadores, seria mais coerente aumentar a representação
desse setor de serviço do SUS para subsídio aos encaminhamentos do Polo.
Observou-se também um aumento significativo da representação das
instituições de ensino superior privadas na segunda composição, além da
predominância de representantes da SES, o que favoreceu na pactuação dos
projetos encaminhados por essa instituição.
De certa maneira, a representação das instituições no Polo cumpriu
parcialmente ao que era preconizado pela Portaria 198/04, contando,
para a constituição do Colegiado, com representações de instituições
de ensino técnico; universidades públicas e privadas; serviços de saúde;
secretarias estadual e municipal de saúde; movimentos sociais; e conselhos
de atividades profissionais.
Da análise sobre a Política de Educação Permanente em Mato Grosso, como
estratégia para reorganizar o modelo de atenção à saúde, depreenderam-se as
alternativas adotadas para se autogerir, na dimensão da gestão e condução do
Polo em seus aspectos organizativos (planejamento, organização do trabalho)
e sua dinâmica de funcionamento.
No que se refere à gestão e condução dos trabalhos, observou-se que a
forma de realizá-las iniciou com o pacto entre o Polo e seus participantes,
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
que posteriormente foi transmutado em Regimento. Observou-se o cuidado
daqueles que conduziram o Polo com os registros de frequência dos participantes
e dos assuntos abordados e decisões tomadas nas reuniões.
Para a condução dos seus trabalhos, a gestão do PEPSUS-MT vivenciou vários
problemas, merecendo destaque os seguintes: rotatividade das representações das
instituições; desconhecimento da proposta da Política Nacional de Educação
Permanente por parte de seus participantes e dos próprios técnicos do Ministério
de Saúde; contradições do Ministério da Saúde na operacionalização da
Portaria, que aparentemente descentralizava para o Polo a elaboração da política
de educação permanente, ao mesmo tempo em que impunha a sua agenda,
acompanhava a execução dos projetos sem a participação do Polo e negociava
o financiamento de projetos diretamente com as instituições proponentes; e
insuficiência de participantes para assumir os trabalhos nas comissões e grupos.
Constatou-se, inclusive, a manutenção da lógica de balcão na negociação dos
projetos; a organização do trabalho do Polo em função da agenda do Ministério da
Saúde atropelando a dinâmica de discussão do PEPSUS-MT; a impossibilidade
de o Polo acompanhar o processo de execução dos projetos; a pouca autonomia
dos representantes das instituições privadas de ensino superior para introduzir as
mudanças na formação dos profissionais de saúde para atender às necessidades do
SUS; o desconhecimento dos participantes da dinâmica de “Roda” proposta para
a condução do Polo, o que propiciou o surgimento de vários conflitos, para os
quais os seus participantes tiveram que se preparar para conduzi-los.
O Polo adotou a realização de oficinas como estratégia para preparar
seus participantes para compreender a proposta de educação permanente,
posto que somente a leitura e discussão da Portaria foram insuficientes para
esclarecer os pontos obscuros. Nessas ocasiões contou-se com a participação
de técnicos do Ministério da Saúde.
Quanto à formulação de uma política de educação permanente para os
trabalhadores do SUS de Mato Grosso, principal tarefa do PEPSUS-MT,
pode-se afirmar que ele tentou elaborá-la, utilizando para isso o diagnóstico de
morbimortalidade apresentado pela SES e SMS de Cuiabá. Esses diagnósticos
não apresentaram os problemas relacionados com a formação e gestão dos
trabalhadores do SUS do Estado, embora o projeto de pesquisa com o objetivo
de conhecer o perfil de qualificação da força de trabalho do nível médio do
SUS em Mato Grosso fosse pactuado no Polo. Contudo, essas exposições,
sobre a situação de saúde do município e do Estado foram importantes, pois
muitos participantes do Polo desconheciam os dados apresentados.
Durante seu período de atividade, o Polo pactuou 54 projetos, a saber:
saúde da família (9); gestão de serviços de saúde (14); infraestrutura (5);
Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
153
S
Sumário
154
S
Sumário
qualificação da formação dos profissionais de enfermagem e medicina (4);
melhoria da assistência na atenção básica, secundária e hospitalar (17);
pesquisas (3); e controle social (2). Verificou-se que, do elenco de projetos
pactuados no PEPSUS-MT, não se tem registro da execução de alguns.
Além disso, o Polo realizou cerca de 10 atividades de trabalho distribuídas entre
oficinas, seminários e reuniões ampliadas, tudo registrado em mais de 30 atas de reuniões
ordinárias e extraordinárias. O PEPSUS-MT constituiu17 comissões e Grupos de
Trabalho- GT’s para atender às demandas apresentadas em Colegiado Pleno.
Diante do volume de projetos apresentados e da necessidade de deliberar
sobre a pactuação deles, considera-se que o Polo concentrou grande parte de
seu trabalho em ações relacionadas com estes projetos, a saber: propor e pactuar
critérios para sua aceitação e posterior análise; apoiar as instituições proponentes
para reformulá-los; e propor a integração de instituições para executá-los.
Cabe destacar que os projetos propostos guardavam mais relação com os
interesses e capacidade de atendimento das instituições que os propunham do
que com os diagnósticos realizados no âmbito do Polo. Ressalte-se, também,
que a forma como foram propostos se aproxima mais da lógica do ensino em
serviço ou da educação continuada do que da educação permanente.
A experiência do Polo evidenciou alguns aspectos positivos: aglutinou
instituições diferentes em um mesmo espaço para discutir as questões
relacionadas com a formação e desenvolvimento dos trabalhadores do SUS;
propiciou a integração de instituições ligadas a ensino e serviço para a condução
de projetos comuns; financiou não apenas os projetos de qualificação da
formação no âmbito da graduação, que não são financiados por outras fontes
como também a formação dos participantes do Polo e de outros profissionais, a
exemplo dos facilitadores em educação permanente.
Sobre a participação dos representantes no Polo, cabe destacar que a
origem institucional definiu as características dessa participação, mediada pelo
acúmulo teórico-prático que cada segmento dispunha. Sendo assim, alguns
enfrentamentos ocorreram com limitada participação de certos segmentos,
que pode ser atribuída a pouca experiência cultural para o exercício do
processo de discussão no seu ambiente de trabalho e também por não ter, na
grande maioria, conhecimento suficiente sobre a formação e desenvolvimento
de trabalhadores para o SUS.
Enfim, o interesse em descentralizar o PEPSUS-MT, formando núcleos
de educação permanente nas macrorregiões foi um tema abordado de forma
constante pelo Polo que, no entanto, não se consumou. De tal situação pode-se
inferir que o tempo de vigência da Portaria 198/2004 foi insuficiente para que
o Polo construísse as condições necessárias para implementar essa proposta.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Notas finais
A Política de Educação Permanente é um processo em curso, que, mesmo
em face de diversas experiências adquiridas, ainda carece de ampla discussão
e envolvimento dos trabalhadores, usuários e gestores, de modo que, em
conformidade com os princípios doutrinários e organizativos do SUS, essas
atitudes resultem na efetividade e consolidação do sistema de saúde.
Observou-se que as tentativas de implementação da política de educação
permanente contribuíram para a falta de continuidade na oferta de cursos de
formação e qualificação, apontando-se para tal, dentre outras razões: o dispêndio
de tempo para que as propostas de formação e qualificação fossem submetidas à
apreciação, tanto na sua pactuação como na remessa de recursos; e o descompasso
entre a proposição de projetos e a execução que não refletia a realidade de saúde,
pois os proponentes que a motivaram já não eram os mesmos.
O princípio de articulação interinstitucional desenhado pela política
de Educação Permanente, que exigia esforços das entidades participantes,
responsáveis pelos serviços e ensino, na manutenção de constante diálogo,
ficou prejudicado porque não propiciou a participação ou a adesão dos
gestores nos processos de proposição e definição das estratégias da política
em âmbito locorregional, os quais fizeram uso da prerrogativa de enviar em
seu lugar representantes, muitas vezes, sem a autonomia de propor e/ou de
executar o que era pactuado.
De aspectos positivos, o polo proporcionou a integração de instituições
ligadas a ensino e serviços para a condução de projetos comuns. Isso
possibilitou, aos discentes e profissionais, melhores conhecimentos sobre a
realidade da saúde, em decorrência não só de exposições de propostas, como
na participação em fóruns de debates e reflexões, sobre as problemáticas do
SUS. Principalmente por ter favorecido um amplo processo de discussão sobre
questões relacionadas à saúde, apesar de muitas vezes prevalecer um jogo de
forças, em que a disputa por recursos para financiar projetos de formação e
qualificação tenha preponderado (ou seja, a recorrência da relação de balcão
de negócios), contrariando ao propósito do polo.
Esses aspectos são desafios tanto para a superação da inadequada formação
e gestão dos trabalhadores do SUS, quanto para o atendimento das demandas
dos serviços de saúde dos trabalhadores. São medidas que requerem o alcance
das seguintes metas: contemplar o cumprimento dos direitos constitucionais e a
reorientação do processo de trabalho; reorganizar o modelo de atenção vigente; e
oferecer subsídios para a efetivação de uma política para o setor, visando superar
o desafio da inadequada formação e gestão dos trabalhadores do SUS.
Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
155
S
Sumário
A análise ora apresentada possibilita fazer projeções de como reorganizar
a força de trabalho (recursos humanos), podendo, além disso, subsidiar a
elaboração e/ou incremento da Política de Educação Permanente em Saúde
como também a estruturação da gestão do trabalho no âmbito local.
Finalmente, cabe destacar que a análise das ações realizadas pelo PEPSUSMT permitiu compreender que qualquer projeto de formação, desenvolvimento
e gestão dos trabalhadores do SUS tem que ter como base o conhecimento da
rede de serviços de saúde, sua complexidade, o perfil da força de trabalho e a
forma como ocorre a sua gestão, para permitir que tais projetos possam impactar
a realidade locorregional à qual estão adscritos. A descentralização dos Polos
proposta pela Portaria/GM n.º 1996/07 com a constituição das Comissões
Interinstitucionais de Ensino e Serviço (CIES) é uma alternativa possível que
tem sido adotada e que poderá facilitar a realização dessa proposta de melhoria
da formação dos profissionais para o atendimento e gestão do SUS.
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Política de Educação Permanente em Mato Grosso: medidas adotadas entre 2003 e 2007
159
S
Sumário
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
Nídia Fátima Ferreira 1
Introdução
No conjunto de princípios do SUS, a participação da comunidade foi
identificada como elemento vital para a garantia da gestão democrática
da instituição e para o controle da sociedade sobre o sistema e serviços de
saúde. A legislação que regulamentou o SUS, em consonância com os
princípios constitucionais, definiu que a participação da sociedade deveria ser
institucionalizada por meio de conselhos e conferências de saúde.
Em seu parágrafo 2º, a Lei 8.142/90 define que:
O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado
composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de
saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da
política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos
e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente
constituído em cada esfera de governo. (BRASIL, 1992).
161
Em Mato Grosso, o Conselho Estadual de Saúde (CES/MT), procurando
investir na melhoria de qualidade da participação da sociedade, deliberou
que, para desempenhar adequadamente sua missão e atuar de acordo com o
que lhe é preconizado pelas Leis 8.080/90 e 8.142/90, os conselheiros (os do
CES/MT e dos Conselhos Municipais de Saúde (CMS) necessitam passar por
um processo contínuo de capacitação e aperfeiçoamento.
Para colocar tal decisão em prática, o CES/MT propôs, em 2004, a
elaboração de uma política de educação permanente em saúde voltada para o
aprimoramento de conselheiros e agentes sociais na gestão e na construção do
Sistema Único de Saúde. Para essa tarefa, o CES/MT constituiu um Grupo de
Trabalho Interinstitucional (GTI), cujo objetivo foi o de formular e coordenar
a construção da “Política de Educação Permanente para Conselheiros e Agentes
Sociais do Estado de Mato Grosso (PEP)”. O GTI ficou sob a coordenação da
1
Mestre em Gestão do Trabalho e Educação em Saúde, Psicóloga da Secretaria de Estado de Saúde
de Mato Grosso.
S
Sumário
162
S
Sumário
Escola de Saúde Publica do Estado de Mato Grosso (ESP/MT), que indicou
uma profissional para exercer a função de mediadora das atividades. Reunindose quinzenalmente na ESP/MT, o GTI teve como membros mais assíduos os
representantes do segmento dos profissionais de saúde e dos movimentos sociais.
Entre 2004 e 2006, o GTI, por meio de oficinas descentralizadas e
regionalizadas, elaborou a PEP e o plano de ações que deveriam ser colocados em
prática. Marcados por duros embates entre os atores participantes, os encontros de
trabalho revelaram-se extremamente conflituosos e de difícil pactuação. Em função
dos dissídios, poucos acordos foram firmados, o que levou à demora na aprovação
da PEP, ocorrida só em 2006, e à preterição da política, que nunca foi implantada.
Em 2009, o CES/MT deliberou pela retomada do processo de capacitação,
propondo a implantação e a execução da Política de Educação Permanente para
conselheiros. Para isso, apoiou-se na Resolução n.º 354 do Conselho Nacional
de Saúde (CNS) – Diretrizes Nacionais para o Processo de Educação Permanente
no Controle Social do Sistema Único de Saúde – e na atuação do Ministério da
Saúde (MS) que, por meio da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa
(SGEP/MS), publicou a Portaria n.º 3.060, definindo as diretrizes da Política
Nacional de Gestão Estratégica e Participativa no SUS (ParticipaSUS).
O investimento na pesquisa de tal tema justifica-se porque o estudo do
processo decisório das políticas públicas tem efetiva capacidade de evidenciar e
de promover a compreensão de importantes situações que levam, por exemplo,
a não implantação de uma determinada política. Além disso, pode identificar,
nos diferentes atores envolvidos no processo decisório, motivações que levam a
não execução da política. Se a compreensão desses problemas já é importante
para a análise do processo decisório, tal importância amplia-se quando a política
não implantada é reinserida na agenda pública, como é o caso da PEP.
O raciocínio hipotético que norteou os rumos da investigação daí suscitada
foi fundamentado no fato de que, durante a etapa de formulação da PEP, não
houve consenso entre os atores envolvidos, o que resultou em uma política que
não atendia aos interesses do CES/MT e, ao mesmo tempo, não contava com o
apoio dos demais atores envolvidos no processo decisório. Neste estudo, definiu-se
por analisar o processo decisório da Política de Educação Permanente em Saúde
para Conselheiros e Agentes Sociais do Estado de Mato Grosso (2004/2006).
Para alcançar tal intento, a opção foi trabalhar apenas com fontes secundárias. O
trabalho com fontes secundárias traz limitações próprias, dentre as quais, a principal é
que tais fontes não são construídas com os mesmos interesses que o pesquisador desposa.
No entanto, casos como o dos documentos de referência trabalhados no presente
estudo, por serem de domínio público, reduzem as possibilidades de manipulação
quando submetidos à aprovação do coletivo que participou do processo que o gerou.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Foram trabalhadas as atas das reuniões ordinárias e extraordinárias
realizadas pelo CES/MT no período de 2004 a 2007. Com a intenção
de reproduzir, com o máximo possível de clareza, o que ocorreu no
processo decisório, as atas foram, num primeiro momento, organizadas e
sistematizadas cronologicamente para, posteriormente, terem selecionados
os trechos que se referiam à formulação da PEP. Gerou-se, assim, um novo
documento, que teve como único tema a PEP, em cuja idealização buscouse identificar os momentos em que os atores políticos que participaram do
processo decisório produziram embates e alianças.
O estudo foi trabalhado em dois eixos: na cronologia e relações e nos embates
e alianças travadas pelos atores políticos participantes do processo decisório da PEP.
Procedimento este típico da análise documental utilizada em estudos qualitativos.
Para melhorar o rendimento de tal procedimento e reforçar as estratégias
metodológicas que lidam com a assimetria de interesses entre autores da ata
e pesquisadora, foram incorporados neste estudo determinados pressupostos
da técnica de análise de discurso, em especial o que se refere à ênfase na
compreensão do papel social desempenhado pelo ator político como
determinante para a fala que este produz.
Processo decisório e etapas de formulação e implementação de
políticas públicas
163
As políticas públicas resultam de um complexo processo que abarca
múltiplos interesses – inclusive divergentes –, negociações e confrontos entre
diferentes atores, podendo ser definida como:
Um conjunto de ações e omissões que manifestam uma modalidade de intervenção
do Estado em relação a uma questão que chama a atenção, o interesse e a mobilização
de outros atores da sociedade civil. Desta intervenção pode-se inferir uma
determinada direção, uma determinada orientação normativa que, presumivelmente,
afetará o futuro curso do processo social desenvolvido, até então, em torno do tema.
(OZZLAK; O’DONNELL, 1976).
Neste sentido, as políticas têm como objetivo:
[...] promover uma determinada intervenção sobre um problema social especifico a
fim de superá-lo em um dado intervalo de tempo a partir da mobilização de diversos
atores e de um deliberado investimento. (BODSTEIN; MOREIRA, 2007, p.18).
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
S
Sumário
Percebe-se, pois, que a política pública pressupõe um processo de intenções
e disputa de interesses que delineiam o caminho da ação estatal. Este processo
é estudado por diversos autores que, como recurso metodológico para uma
melhor análise e avaliação, dividem-no em etapas e/ou fases.
Viana (1996), por exemplo, considera a existência de quatro etapas – construção
da agenda; formulação de políticas; implementação de política; e avaliação de política.
Em tom similar, Labra (2007) propõe as seguintes distinções: (i) o surgimento de
uma questão que inquieta a sociedade e/ou o governo; (ii) a inclusão da questão na
agenda governamental; (iii) a formulação do problema, que compreende o exame
das possíveis soluções, a escolha de alternativas de ação, a tomada da decisão
final, aprovação e promulgação mediante um estatuto legal; (iv) a execução ou
implementação da política; e (v) o monitoramento e a avaliação.
Adotando-se a proposta de divisão por etapas/fases e compreendendo que os
autores citados (e outros) trabalham de maneira a analisá-las não como estanques
e/ou lineares, mas como dispostas em ciclos, intrinsecamente articuladas e
retroalimentáveis, procuramos centrar esforços na compreensão do processo decisório
e nas suas diferentes etapas, em especial as de formulação e de implementação.
164
O processo decisório
Lindblon (1981) em sua ‘abordagem política da decisão’, afirma que o
processo decisório é extremamente complexo, sem princípio e fim e de limites
incertos, sendo composto por uma cadeia de decisões tomadas por diferentes
representantes em diferentes arenas políticas. É, pois, um caminho no qual
as decisões, compreendidas como soluções por/para determinados grupos,
podem representar, para outros, problemas e usurpação de interesses legítimos.
De acordo com o referido autor, o sistema de decisão política tem um importante
efeito sobre as aspirações, opiniões e atitudes que respondem às políticas. Seu
funcionamento não é como o de uma máquina que é alimentada com demandas para
produzir decisões, pois ele é a ‘própria máquina que fabrica necessidades e demandas’.
Modelando as aspirações dos cidadãos, o processo decisório inclui
determinados temas na agenda política e rejeitam outros; apresenta certas
políticas; e informa as opiniões que vão condicionar tais escolhas:
[...] o processo decisório político [...] produz acordos, conciliações e ajustes,
cuja avaliação com vistas à equidade, aceitabilidade, possibilidade de reexame
e atendimento à variedade dos interesses em jogo é sempre inconclusiva.
(LINDBLON, 1981, p. 110)
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Lindblon (1981) aponta duas questões essenciais para a compreensão do
processo decisório:
i. como tornar as políticas efetivas na solução concreta de problemas sociais
– análise; e
ii. como tornar o processo decisório sensível ao controle popular – jogo do
poder.
Em relação à primeira questão, demanda-se uma boa análise sobre o
problema, enquanto, na segunda, requer-se que a decisão política mantenhase sempre como um processo “político”.
Lindblon (1981) afirma que não é possível chegar, analiticamente, a
políticas boas para todos, pois, se de um lado faltam informações necessárias à
análise, por outro, pode se receber um fluxo muito grande de dados, que são
de difícil análise. Além disso, a análise está limitada pela necessidade de ser
realizada nos limites impostos pelo tempo e pelos recursos disponíveis.
O autor considera ainda que as pessoas podem se organizar em grupos
mediante objetivos comuns para fazer valer seus interesses junto ao poder
público e atuar na função fiscalizadora mediante a prática do lobbying.
Os chamados “grupos de interesse” ou “grupos de pressão” representam o
principal método de exercer influência no processo decisório, embora não
participem diretamente da tomada de decisão. São intermediários que
transmitem os interesses dos seus grupos aos centros de decisão. Por meio de
pressão, procuram impor seus interesses junto ao poder público, na tentativa
de influenciar o processo decisório.
Por outro lado, faz-se importante a atividade dos grupos de interesse
no jogo do poder. Uma vez que podem promover a liberdade dos cidadãos,
exercem funções específicas no processo decisório de políticas por meio da
informação e da análise sobre os problemas de políticas, desenvolvendo
grande habilidade na capacidade de persuasão. Na tentativa de alcançar
resultados esperados, os grupos de interesses formam alianças a fim de
se fortalecerem. Porém, é importante ressaltar que o poder público não
fica imóvel frente a essa situação e pode reagir e trabalhar no sentido de
abafar, abrandar, regulamentar ou até mesmo coibir a pressão, integrando e
institucionalizando as organizações.
A democratização do processo decisório das políticas públicas é um
processo que convive com a tensão entre os atores incluídos e os tradicionais.
Essa tensão torna-se mais palpável quando se dispõe a analisar o processo
decisório em suas diferentes etapas, pois elas dão mais visibilidade aos
embates e acordos travados.
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
165
S
Sumário
Dessa maneira, é possível compreender que, num processo decisório em que
atores não buscam construir uma deliberação consensual, a etapa de formulação
das políticas públicas tende a ser marcada por acirrados embates, que contaminam
a etapa da implementação. Moreira (2009) aponta que a articulação entre os
diferentes atores, a busca pelo consenso possível e a pactuação em torno de
políticas estão, desde que representem os interesses envolvidos, mas sem usurpálos, na essência da deliberação política que pode, em sentido amplo, ser definida
como a tomada de decisões por meio do debate entre cidadãos livres e iguais.
Importância das etapas de formulação e implementação para as
políticas públicas
166
S
Sumário
Para Viana (1996 p. 78), a implementação define-se em um espaço
administrativo, sendo concebida como um processo racionalizado de procedimentos
e rotinas, “uma ação social, traduzindo-se no encontro de diferentes intenções, de
diferentes atores”, envolvendo recursos, ideias e valores, isto é, uma “relação entre
atores (governamentais e não governamentais), na qual estes ganham status de
sujeitos intencionais.” Citando Lester e Perez, define que a implementação diz
respeito ao processo que vai do estabelecimento da política até o seu impacto.
Ao avaliar o processo de implementação de políticas educacionais, este autor
destacou três dimensões analíticas: i) as relações entre o desenho ou formulação da
política ou programa, de um lado, e o formato que o programa adquire ao final
do processo; ii) a dimensão temporal do processo e seus efeitos diferenciados no
tempo sobre a organização em que se processam e o comportamento dos atores no
processo de decisão e implementação, em termos de resistência ou adesões; e iii) as
condições que propiciam ou entravam o processo de implementação.
Compreende-se que a etapa de implementação não se confunde com a
política em si nem com o produto desta, sendo, em essência, um processo de
tomada de decisões práticas, iniciado com a oficialização do resultado da etapa
de formulação (normalmente um documento, uma normativa, uma portaria
ou mesmo uma lei), que têm como objetivo viabilizar a execução das ações e
serviços propostos para aquela política. Em síntese, é o conjunto de relações
que vai construir e tornar possível o funcionamento da política formulada.
Dessa forma, pode-se compreender que as políticas públicas são
mais ou menos transformadas pelas decisões tomadas durante a etapa da
implementação. Assim, nesta etapa, há, em maior ou menor grau, o redesenho
da política formulada, quer para modificar os objetivos, quer para mobilizar
novos recursos, de modo a atingir antigos objetivos pendentes.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Porém, é importante ressaltar que, embora possam visar ao aprimoramento
da política formulada, as decisões concretizadas durante a implementação
também podem inviabilizar a continuidade e/ou a execução desta política. Isso
tende a ocorrer em situações nas quais a política evidencia descompromissos
e/ou conflitos exacerbados entre os atores políticos, em especial em torno dos
interesses que vão implementar a política, normalmente os ligados ao poder
executivo. Portanto, a etapa da implementação, ainda mais quando é atribuição
de atores, cujos interesses não foram levados em conta na formulação, pode,
paradoxalmente, produzir até mesmo a não implantação da política pública.
Refletindo de maneira similar, Labra (2007) afirma que a implementação
dificilmente transcorre como previsto ou desejado pelos formuladores.
Segundo a autora, esta compreensão tem gerado muitos estudos sobre as
“falhas” da implementação, particularmente em relação a políticas reformistas,
cujos resultados deveriam ser duradouros.
Neste descompasso, entre formulação e implementação, despontam
situações geradoras de problemas e motivos fortes o suficiente para impedirem
a concretização de uma política pública. Labra (2007), afirma ainda que:
[...] para além dos fatores externos e internos que incidem em todo e qualquer
processo de produção de políticas, a própria política pode ter sido mal formulada, ou
seja, pode conter defeitos de concepção que tornam extremamente difícil efetivar as
mudanças desejadas. Em todo caso, as falhas ou brechas, e mesmo o fracasso de uma
política são inevitáveis. Em outras palavras, não existe uma implementação perfeita.
(LABRA, 2007, p. 26).
167
Assim sendo, torna-se necessário compreender a etapa de formulação de
uma política pública, relacionando-a à da implementação.
Viana (1996) considera a etapa da formulação como um diálogo entre
intenções e ações, ou seja, um contínuo processo de reflexão para dentro e ação
para fora. Por consequência, a etapa de implementação torna-se um processo
prático de decisão, considerando que a quantidade de mudança nela envolvida
influencia o grau de consenso ou conflito em torno das metas e objetivos.
Para Labra (2007), na etapa da formulação, a politização em torno do
problema acentua-se de tal forma e, consequentemente, os confrontos e as
incertezas quanto aos resultados também, que a decisão final poderá vir à luz
num tempo impossível de se determinar. E, caso a decisão seja tomada, tanto
a definição do problema quanto a alternativa de solução encontrada podem
estar longe dos propósitos iniciais de seus promotores, porque há o crivo das
diversas instâncias que intervêm no processo decisório.
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
S
Sumário
168
S
Sumário
Há, portanto, uma relação direta entre a etapa de formulação e a de
implementação: esta última é modificadora das condições inicialmente
estabelecidas pela primeira. A implantação e, de certa maneira, o sucesso
de uma política pública envolvem, pois, a criação de condições adequadas
assim como o estabelecimento de processos de negociação e de acordo que
possibilitem a pactuação entre os atores envolvidos nas duas etapas.
Por isso, a articulação entre formuladores e implementadores, numa
dinâmica que garanta o conhecimento destes sobre as atividades pertinentes
a cada fase de elaboração do projeto, é um aspecto fundamental para o êxito
de uma determinada política. A disposição dos implementadores também está
condicionada à compreensão que têm da política, além da intensidade da
aceitação e/ou rejeição que têm dela (VIANA, 1996).
Caso essa articulação não aconteça, pode ocorrer uma espécie de
“divórcio” entre os formuladores e os implementadores, em que os primeiros
consideram que aos segundos cabe única e exclusivamente colocar em prática
a política como foi formulada mediante expedientes normativos internos.
Para esta “miragem” concorre a “despolitização” da política durante a etapa da
implementação, momento em que o debate sai da cena pública e as decisões
ficam confinadas aos circuitos burocráticos da agência incumbida de pôr em
marcha a nova política (LABRA, 2007).
Reforçando a posição de Labra (2007), Hogwood e Gunn (1984) consideram
que o sucesso de uma política depende, em última instância, da vontade e da
habilidade de algum grupo dominante (ou coalizão de grupos) para fazer valer
seus interesses. Em algumas circunstâncias, a distribuição de poder pode ser tal
que produz um impasse na fase de implementação, mesmo quando a política
tenha sido em sua formulação, autorizada e legitimada oficialmente.
Conclui-se que, ainda que a etapa de formulação de uma determinada política
pública tenha oficialidade, normatividade e institucionalidade, as relações de embate
e aliança que são travadas em seu desenrolar são fundamentais para delimitar o
desenho da política e, por isso, podem contaminar a etapa de implementação.
Dessa forma, processos de formulação construídos a partir da
preponderância de embates e enfretamentos tendem a gerar implementações
com maior grau de problemas, nas quais a política formulada tende a ser
redesenhada na prática pelos implementadores. Tais mudanças podem
ser tão drásticas, que são capazes de gerar, inclusive, a não implantação de
determinada política. Por sua vez, a não implantação é uma possibilidade
ainda maior quando, durante a formulação, um determinado grupo de atores
(ou uma coalizão) obtém recursos políticos para impor seus interesses aos dos
demais atores envolvidos no processo decisório.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Tais questões remetem a quem são os atores que participam do processo
decisório das políticas públicas, em que instituições vão atuar e em que bases
serão travadas suas relações. É necessário, portanto, compreender melhor a
participação dos Conselhos no processo decisório das políticas de saúde.
Participação dos conselhos de saúde no processo decisório
Autores como Moreira e Escorel (2005), Cortez (2009) e outros vêm
estudando os conselhos de saúde e, apesar das divergências, convergem em
maior ou menor grau para um ponto importante: embora tenham obtido
sucesso em sua tarefa inclusiva, os conselhos de saúde ainda precisam suplantar
importantes problemas para que possam influir de forma efetiva e proativa no
processo decisório das políticas de saúde.
Nesta conjuntura, Moreira (2009), estudando os Conselhos Municipais
de Saúde (CMS) aponta que:
Os CMS [...] por não conseguirem oferecer a todos os atores envolvidos no
processo decisório garantias concretas de que seus interesses não serão usurpados
[...] geram insegurança [no processo decisório]. Esta insegurança é mais forte entre
os governantes que, por representarem, na maioria dos casos, atores políticos que
tradicionalmente concentraram poder decisório e por terem interesses inflados por
práticas ultrapresidencialistas, tendem a identificar ações de desconcentração de poder
como usurpação, reagindo contra a institucionalização dos CMS e questionando,
direta ou indiretamente, sua legitimidade. (CORTEZ, 2009, p. 89).
169
Embora o autor acima citado refira-se ao processo decisório municipal, considerase aqui que tal realidade é passível de ser também aplicada ao nível estadual.
É possível compreender que, num processo decisório em que atores
não buscam construir uma deliberação consensuada, a etapa de formulação
das políticas públicas tende a ser marcada por acirrados embates, que
contaminam a etapa da implementação.
No caso da política de saúde brasileira, há um elemento que potencializa as
possibilidades de acirramento desses embates, qual seja a inclusão de atores cujos
interesses foram historicamente usurpados. Neste caso, é ainda mais necessário que
o processo decisório seja orientado por dinâmicas deliberativas, pois a tendência é a
de que tais atores enfrentem diretamente os demais, considerando-os como atores
que devem ser vencidos, dentre aqueles cujos interesses estão, historicamente,
pouco ou nada ligados à democracia, devendo, portanto, ser sobrepujados.
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
S
Sumário
170
Aprofundando esta compreensão, considera-se que, à medida que um
determinado Conselho de Saúde, protagonista da etapa de formulação do
processo decisório de uma determinada política de saúde, constrói este processo
de maneira a multiplicar embates e conflitos e estimula determinados atores
a ter posturas nas quais a deliberação racional não é buscada, haverá maior
expressão da política formulada pelo interesse dos atores que adquiriram
recursos políticos suficientes para impor seus interesses sobre os demais.
Dessa maneira, quando a política formulada for implementada, se elevará a
possibilidade de que tais conflitos sejam reproduzidos. Nesta etapa do processo
decisório, quando o protagonismo do conselho é reduzido e, sobretudo, quando
o poder executivo recupera centralidade, força e recursos políticos, a tendência
é que o ator usurpado busque fazer valer seus interesses, ainda que, para isso,
tenha que desconsiderar o que foi decidido na etapa de formulação.
É certo que se em praticamente todos os cenários, dos mais conflituosos
aos mais articulados, a implementação modifica a política formulada, também
é certo que se esta implementação ocorrer em um ambiente contaminado
pelo acirramento dos conflitos e que se devolver poder aos que tiveram
interesses pouco valorizados, serão elevadas as possibilidades de ela modificar
radicalmente o que foi formulado ou de a política não ser implementada.
Conselho Estadual de Saúde de Mato Grosso e o processo decisório da
Política de Educação Permanente para Conselheiros e Agentes Sociais
O atual Regimento Interno do CES/MT é composto por 30 conselheiros
titulares e 30 conselheiros suplentes, eleitos para exercerem o cargo por dois anos,
permitida a recondução, não sendo, porém, especificado o número de vezes
em que o conselheiro poderá ser reconduzido. Os conselheiros são nomeados
pelo Governador do Estado para o mandato, mediante indicação formal dos
respectivos órgãos e entidades que representam. O CES/MT tem como presidente
nato o Secretário de Estado de Saúde, conforme determina o § 1º do art. 20 do
Código Estadual de Saúde, a Secretaria Executiva é eleita pelo pleno e o ouvidor
é escolhido pelo CES, dentre os sanitaristas de carreira da administração direta,
indireta e fundacional, das instituições participantes do SUS.
De acordo com o art. 20 do Código Estadual de Saúde, a estrutura
organizacional básica do CES/MT é a seguinte (MATO GROSSO, 2007):
Conselho Pleno, Secretaria Geral – Ouvidoria Geral, Comissões Especiais. Possui
uma estrutura administrativa e Secretaria Executiva própria, sendo que esta
responde ao plenário do Conselho. Tem dotação orçamentária e gerencia seu
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
próprio orçamento. Discute e aprova a proposta orçamentária anual da saúde,
mas a discussão da programação e execução orçamentária e financeira, como
item único de pauta, é realizada parcialmente pelo Colegiado. O Conselho
reúne-se pelo menos uma vez ao mês e as reuniões são abertas ao público.
O planejamento e aprovação da pauta das reuniões não ocorrem em sessão
plenária. As pautas são encaminhadas aos conselheiros com antecedência
suficiente, mas o material de apoio às reuniões nem sempre as acompanha.
Em março de 2008, o CES/MT teve seu quadro de conselheiros renovado, para o
biênio março de 2008 a março de 2010, porém as entidades permaneceram as mesmas,
pois se encontram definidas no Código Estadual de Saúde (BRASIL, 1992).
Em Mato Grosso, a participação da sociedade foi marcada por lutas dos
movimentos sociais na tentativa de participar do processo decisório das instâncias
da saúde, ou seja, do Conselho de Saúde. Um dos resultados dessas lutas referese à inclusão de segmentos sociais, que até então estavam alijados do contexto.
No entanto, havia a necessidade de se pensar na formação e qualificação desses
atores que estavam integrando o sistema para que atuassem de acordo com o
que é preconizado pelas Leis n.º 8.080/90 e 8.142/90 (BRASIL, 1992).
Assim sendo, no período de 1997 a 2002 foram desenvolvidas capacitações
periódicas para conselheiros e agentes sociais, através de parcerias com Organizações
não Governamentais, Movimentos Populares, Gestores Municipais e Instituições
Formadoras. A primeira e a segunda etapas da capacitação foram viabilizadas com
recursos próprios da Secretaria Estadual de Saúde (SES). A terceira etapa, em
2002, aliou-se ao projeto do Ministério da Saúde – Fortalecimento do Controle
Social no SUS, financiado com recursos do REFORSUS.
Após a realização da terceira etapa de capacitação, foram feitas várias avaliações
das capacitações, das quais se depreendeu a necessidade de se traçar uma Política
de Educação Permanente para o Controle Social envolvendo a sociedade civil.
Assim, o CES/MT constituiu, em dezembro de 2004, um Grupo de Trabalho
Interinstitucional (GTI) com o objetivo de formular e coordenar a construção da
Política de Educação Permanente para Conselheiros e Agentes Sociais (PEP).
171
Grupo de Trabalho Interinstitucional (GTI)
O CES/MT instituiu, em 14 de dezembro de 2004, via Resolução
n.º 023/04, o “Grupo de Trabalho Interinstitucional de Formulação,
Coordenação, Acompanhamento e Avaliação da Política Estadual de
Educação Permanente para Conselheiros de Saúde e Agentes Sociais” doravante denominado GTI.
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
S
Sumário
172
S
Sumário
Seguindo o que foi definido na resolução, o GTI foi formado por doze
membros: três representantes do Conselho Estadual de Saúde, um conselheiro
usuário, representante do NEOM (Núcleo de Estudos e Organização da Mulher)
e dois conselheiros do segmento dos profissionais de saúde – CRESS (Conselho
Regional de Serviço Social) e CRP (Conselho Regional de Psicologia); dois
representantes das instituições públicas de formação em recursos humanos –
UFMT e UNEMAT, respectivamente, Universidade Federal de Mato Grosso
e Universidade Estadual de Mato Grosso; cinco representantes de movimentos
sociais (escolhidos pelo fórum dos movimentos sociais); um representante da
Secretaria Estadual de Saúde (indicado pela Escola de Saúde Pública do Mato
Grosso - ESP/MT) e um representante do COSEMS/MT.
Este grupo iniciou suas atividades em janeiro de 2005, reunindo-se na ESP/
MT, quinzenalmente até abril de 2005. Após várias reuniões, o GTI elaborou
uma proposta segundo a qual a PEP seria formulada a partir de oficinas regionais
descentralizadas que abrangessem os dezesseis Escritórios Regionais de Saúde do
Estado de Mato Grosso (unidades administrativas da SES/MT responsável pela
condução da Política Estadual de Saúde em nível regional e pela coordenação
e articulação técnica e política com os municípios): Juína, Diamantino, Alta
Floresta, Juara, Porto Alegre do Norte, Barra do Garças, Pontes e Lacerda,
Tangará da Serra, São Félix do Araguaia, Colíder, Sinop, Baixada Cuiabana,
Cáceres, Água Boa, Peixoto de Azevedo e Rondonópolis.
A proposta formulada pelo GTI foi apresentada ao CES/MT na reunião
ordinária do dia 6 de abril de 2005. O GTI informou que o processo de construção
da PEP estava sendo deflagrado e que as ações a serem desenvolvidas seriam voltadas
para o contato com os dezesseis Escritórios Regionais de Saúde a fim de que estes
se articulassem e organizassem-se, entre maio e junho de 2005, para que as oficinas
regionais acontecessem ficando a execução sob a coordenação da ESP/MT.
Nessa reunião não ocorreu a deliberação sobre a realização das oficinas
regionais. Como o CES/MT não deliberou sobre a proposta do GTI na
reunião de abril e também não a incluíram na pauta da reunião ordinária de
maio de 2005, as oficinas regionais previstas para maio e junho de 2005, que
construiriam a política, não ocorreram. A despeito disso, o GTI continuou a
realizar as suas reuniões e a planejar as suas atividades.
Na reunião ordinária de junho de 2005, o CES/MT voltou a incluir o
assunto em sua pauta. A primeira pauta, que dizia respeito ao Regimento
Interno do GTI (elaborado pelo próprio GTI), provocou discussões que
giraram em torno do papel e da legitimidade do GTI. As discussões foram
tensas e acaloradas e o resultado final foi a aprovação, com modificações,
do Regimento Interno do GTI.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
No segundo ponto de pauta referente à PEP, o CES/MT retomou a
discussão das oficinas regionais. Um novo cronograma foi apresentado e
as oficinas regionais foram previstas para o período de agosto a outubro de
2005. Nos objetivos do novo projeto, foi destacado que a construção da
PEP no âmbito regional estava em consonância com as diretrizes da Política
Nacional, pois havia a preocupação entre os conselheiros, mais precisamente
os do segmento dos usuários, de que a PEP regional fosse de encontro à
Política Nacional de Capacitação de Conselheiro.
Durante o processo de discussão da PEP nesta reunião, os conselheiros
representantes de movimentos sociais (‘Movimento de Raças’, ‘Núcleo de
Estudos e Organização da Mulher’ e ‘Entidades de Defesa dos Direitos das
Crianças e dos Adolescentes – Pastoral da Criança’) e todos os representantes
do segmento de usuários apontaram a necessidade de rever as questões
financeiras do novo projeto.
Isso ocorreu porque a Coordenadoria de Planejamento da Secretaria Estadual
de Saúde, respondendo a um pleito desses conselheiros, informou que, devido ao
contingenciamento financeiro determinado pelo Governo do Estado, não havia
previsão de recursos para a capacitação de conselheiros e que o recurso originalmente
destinado para tal havia sido remanejado. Diante de tal informação, o CES/MT
deliberou que o problema fosse encaminhado para a Comissão de Orçamento do
CES/MT a fim de se proceder a um levantamento dos recursos disponíveis.
As discussões sobre o PEP continuaram nessa mesma reunião, centrandose no segmento dos usuários (mais especificamente nos representantes
do Conselho Indigenista Missionário, do Sindicato dos Profissionais da
Educação, da Associação dos Aposentados de Mato Grosso, da Associação de
Proteção das Vítimas de Acidentes do Trabalho e Trânsito, do Movimento de
Raças, do Sindicato dos Garimpeiros do Estado) e no do Governo (Fundação
Nacional de Saúde – FUNASA), com o propósito de tratar, dentre outros
questionamentos: i) processo de seleção dos participantes das oficinas; ii)
valores a serem investidos na PEP; e iii) se o orçamento da PEP deveria ser
alocado na Escola de Saúde (ESPMT) ou no Conselho.
A preocupação com a alocação de recursos, por parte dos conselheiros
(usuários e governo), tinha relação com outra atividade de responsabilidade
do CES/MT – Monitoramento e Avaliação dos Conselhos Municipais de
Saúde, pois, caso o recurso fosse totalmente alocado para a ESP/MT, haveria
a necessidade de dividi-lo entre as partes.
O Pleno então deliberou que a Comissão de Planejamento e Orçamento do
Conselho buscasse uma alternativa dentro do orçamento do CES/MT para o
cumprimento das metas de construção da PEP e das Ações de Monitoramento
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
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Sumário
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Sumário
e Avaliação dos Conselhos Municipais de Saúde. Embora tivesse havido nessa
reunião a apresentação da PEP, com muita discussão e debate, ela não foi deliberada
pelo CES/MT, que decidiu condicionar sua deliberação à liberação dos recursos.
Nos meses de julho e agosto de 2005, o processo de construção da PEP
não entrou como ponto de pauta do CES/MT e nem as oficinas regionais
previstas aconteceram. Neste período, houve ainda a mudança de gestor da
Secretaria Estadual de Saúde.
No mês de setembro de 2005, houve uma reunião extraordinária do CES/
MT com o objetivo de tratar especificamente do Plano de Trabalho Anual (PTA)
da Secretaria de Estado de Saúde do Mato Grosso para 2006. Nela, a Secretária
Executiva do CES/MT esclareceu que o PTA do Conselho foi elaborado com
a colaboração de dois conselheiros (o representante do Movimento de Raças –
usuário – e a representante da Fundação Nacional de Saúde – governo) e que
haviam sido alocados recursos para a implantação e execução da PEP.
Contudo, o GTI, por ter a garantia da ESP/MT de que esta dispunha
de recursos para realizar as oficinas, definiu que, a despeito da posição e dos
recursos do CES/MT, deveria dar início às oficinas regionais. Tal foi feito
e informado ao CES/MT na reunião ordinária de novembro de 2005, na
qual foi apresentado ao Pleno do CES/MT um memorando do GTI, que
definia um novo cronograma para a realização das oficinas de capacitação de
conselheiros e para a construção da PEP. As relações entre CES/MT e ESP/
MT, que já estavam complicadas, ficaram ainda mais difíceis, após a iniciativa
da ESP/MT de começar as oficinas sem a deliberação do CES/MT.
Entre 23 de novembro e 16 de dezembro de 2005, o GTI realizou as
dezesseis oficinas regionais, cada uma com dezesseis horas de duração, de forma
descentralizada e com o apoio dos Escritórios Regionais de Saúde (ERS). As
oficinas envolveram 101 municípios, com a participação de 323 conselheiros de
saúde e 63 agentes sociais. Para a consecução das oficinas foram selecionados 4
facilitadores com vivência e experiência em educação popular, os quais passaram
por capacitação na metodologia da problematização. As oficinas contaram com
o acompanhamento dos membros do GTI e da ESP/MT.
Como originalmente previsto, o GTI, a partir dos relatórios das oficinas,
formulou a proposta da “Política de Educação Permanente para Conselheiros
e Agentes Sociais (PEP)”, assim como o “Plano de Ação da Política”, no qual
foram definidos ações e valores para sistemas de monitoramento e avaliação.
O CES/MT só retomou os debates sobre a PEP em abril de 2006, com a seguinte
pauta: “Apresentação e Votação da Política Estadual de Educação Permanente para
Conselheiros de Saúde e Agentes Sociais e Apresentação do Plano de Ação da Política
Estadual de Educação Permanente para Conselheiros e Agentes Sociais”.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Essa pauta foi geradora de muitas discussões e, não tendo chegado a um
consenso, o pleno decidiu continuar os debates na reunião ordinária de maio de
2006. As discussões, sobretudo pelo segmento dos usuários (na representação
do Movimento de Raças – GRUCON, Associação de Proteção das Vítimas
de Acidentes do Trabalho e Trânsito, Sindicato dos Garimpeiros do Estado
– Sindiminério, Movimento Ambientalista e Ecológico - ECO) giraram em
torno da forma como a PEP foi formulada pelo GTI, bem como em torno
da necessidade de se esclarecer qual a instituição que deveria capacitar os
conselheiros, pois na resolução CNS n.º 354 está definida a responsabilidade
intransferível do conselho na realização da capacitação.
Após discussões tensas e acirradas, a pauta foi colocada em votação pelo
presidente do CES/MT e a Política Estadual de Educação Permanente foi
aprovada com cinco abstenções. Também colocado em deliberação, o Plano
de Ação 2006 foi aprovado com seis abstenções.
Nessa mesma reunião ordinária, o conselho discutiu, também, a Resolução
n.º 023/04, que criou o GTI. Após intensas críticas (sobretudo dos representantes
dos segmentos de usuários e de trabalhadores em saúde) e debates sobre a qual
instituição compete acompanhar, executar e coordenar o processo de capacitação, o
Pleno deliberou pela constituição de uma comissão especial que deveria apresentar,
na reunião seguinte, uma proposta alternativa para a execução da política.
Esta comissão foi formada por representantes do Conselho Regional de
Serviço Social (CRESS – representante dos trabalhadores em saúde), Classistas das
Centrais Sindicais (CUT – representante dos usuários), Sindicato dos Garimpeiros
do Estado (Sindiminério – representante dos usuários), Fundação Nacional de
Saúde (FUNASA – representante do governo), Sindicato dos Trabalhadores
da Saúde (SISMA – representante dos profissionais de saúde) e Associação dos
Aposentados de Mato Grosso (AMAP – representante dos usuários).
Na reunião do CES/MT de junho de 2006, foram apresentadas duas propostas
de resolução: uma elaborada pela comissão especial instituída pelo CES/MT para
este fim, e outra, elaborada por uma parte da Comissão – Sindiminério, AMAP
e ECO (ressalta-se que o representante do ECO, Movimento Ambientalista
Ecológico não fazia parte da comissão, porém participou da reunião), que se
reuniram em separado e formularam uma nova proposta, uma vez que nas
reuniões da comissão especial não conseguiram chegar ao entendimento.
Durante as discussões no pleno do CES/MT, não se chegou a consenso
algum, sendo solicitado o pedido de vistas das duas propostas por dois
conselheiros do segmento de usuários (Associação dos Deficientes - AMDE e
Associação de Proteção das Vítimas de Acidentes do Trabalho e Trânsito). A
vista foi concedida pelo presidente do CES/MT, com prazo de 30 dias.
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
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Sumário
176
S
Sumário
Na reunião do CES/MT de julho de 2006, esta temática voltou ao
pleno e as discussões foram muito tensas, gerando um ambiente desfavorável
para a continuidade do assunto. O Presidente do CES/MT (representante
do executivo) propôs, então, a retirada da matéria de pauta, sugerindo a
constituição de uma nova comissão para apresentação, na reunião seguinte, de
uma minuta de resolução devendo levar em conta as proposições anteriores.
Este encaminhamento foi aprovado pelo pleno e deliberou-se, ainda, por se
consultar o Conselho Nacional de Saúde, solicitando orientações sobre as
novas diretrizes da política de capacitação.
Nos meses de agosto e setembro de 2006, nada relacionado à PEP
foi colocado em pauta nas reuniões do CES/MT. A única menção foi a
solicitação, na reunião de setembro, dos conselheiros representantes do
Conselho Regional de Serviço Social (CRESS) e do Conselho Regional
de Psicologia (CRP), ambos do segmento dos trabalhadores em saúde,
de esclarecimento sobre os trabalhos da comissão instituída para tal
finalidade, porém, as atas não registram manifestação de nenhum dos
membros desta comissão.
A PEP só voltou à pauta do CES/MT na reunião de abril de 2007.
Nesta reunião, a comissão especial encarregada de formular uma proposta ao
pleno do CES/MT sobre a formação de uma Comissão Especial Temporária,
para tratar dos assuntos de Capacitação de Conselheiros e Agentes Sociais,
apresentou uma minuta de resolução.
Ocorreram muitos debates sobre quem deveria conduzir as capacitações
e o que sobressaía era que os Processos de Educação Permanente eram de
responsabilidade intransferível dos próprios conselheiros de saúde, que
poderiam desenvolver parcerias com instituições e entidades.
A discussão da Capacitação Permanente para Conselheiros e Agentes
Sociais de Saúde veio à baila na reunião ordinária de agosto de 2007, cuja
pauta previa a Composição da Comissão Especial de Educação Permanente e
a Coordenação do Processo de Capacitação.
A Comissão Especial de Educação Permanente de Conselheiros deveria
ser composta por cinco membros de forma paritária e eleita na plenária. Após
muitas discussões entre os segmentos do conselho, o presidente do CES/MT
encaminhou o processo de votação dos membros, homologado da seguinte
forma: i) um representante do trabalhador em saúde, ii) um representante do
governo; e iii) três representantes de usuários.
O presidente apontou ainda, que a comissão tinha sessenta dias para
apresentar a proposta de Regimento Interno (RI). A minuta de RI da
Comissão Especial de Educação Permanente de Conselheiros foi apresentada
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
ao pleno na reunião ordinária do mês de novembro de 2007 e foi seguida de
muitos debates e sugestões de inclusão e exclusão de artigos. Nessa reunião, o
regimento interno foi votado parcialmente, ficando deliberado pelo pleno que
o que havia sido discutido não seria objeto de rediscussão e que o regimento
interno entraria na pauta na próxima reunião ordinária.
Em dezembro de 2007, o RI voltou a ser debatido e com discussões
acaloradas quanto à inclusão da ESP/MT como uma das instituições que
poderia capacitar conselheiros e agentes sociais. A Representante da Associação
dos Deficientes – AMDE (segmento de usuário) solicitou que a votação da
reunião de novembro de 2007 fosse anulada, em função de se ter incluído a
ESP/MT como executora da capacitação.
Houve muitas manifestações contrárias a esse posicionamento, uma vez
que o pleno havia deliberado que não retomaria as discussões já aprovadas.
Após intensos debates, o presidente do CES/MT encaminhou pelo andamento
das discussões, conforme deliberação anterior do pleno.
O regimento interno da comissão foi então aprovado com várias sugestões.
O presidente do CES/MT encaminhou-o à assessoria jurídica do conselho
para que desse uma formatação final e depois o encaminhasse novamente ao
pleno para conhecimento.
Os trabalhos da Comissão Especial de Educação Permanente para
Conselheiros só se efetivaram quando foi aprovada a portaria do Ministério
da Saúde, através da Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa – SGEP/
MS, que definiu as diretrizes da Política Nacional de Gestão Estratégica e
Participativa no SUS – Participa SUS.
Para viabilizar a implantação da política, a SGEP/MS publicou
a Portaria n.º 3.060/08 regulamentando a aplicação do incentivo
financeiro destinado ao componente para a qualificação da Gestão
do SUS, no que se refere à regulação, controle, avaliação, auditoria
e monitoramento, participação popular e fortalecimento do controle
social. A Portaria n.º 3060/08 condicionava o repasse do recurso à
elaboração de um Plano de Ação, posteriormente construído e aprovado
pelo CES/MT, sendo uma das propostas a retomada do processo de
capacitação de Conselheiros e Agentes Sociais.
De 2004 a 2007 a Política de Educação Permanente para Conselheiros
e Agentes Sociais foi debatida, discutida, brigada, não consensual e,
embora aprovada, nunca chegou a ser implantada. Com a retomada do
processo pela SGEP/MS, um novo panorama se apresenta, traz para a
arena política novas demandas de negociações e pactuações. Enfim, um
novo processo decisório.
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
177
S
Sumário
Análise do processo decisório da Política de Educação Permanente
para Conselheiros e Agentes Sociais
178
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Sumário
A hipótese inicial do estudo era a de que, por ter sido a etapa de formulação da
PEP marcada por tantos e tão acirrados embates, a não implantação da Política de
Educação Permanente para Conselheiros e Agentes Sociais era presumida/inevitável.
Ao longo da pesquisa realizada, em especial durante a leitura das atas e
durante a categorização dos fatos lidos, esta hipótese, ao menos em sua parte
mais geral, foi sendo confirmada.
Há dois importantes panos de fundo para os embates que inviabilizaram a
implantação da PEP: o já tradicional embate entre usuários e poder executivo; e o
que se refere à definição das instituições responsáveis pela educação permanente
de conselheiros. Interessante notar que estes dois embates, que acontecem, com
maior ou menor grau de acirramento, em grande parte dos conselhos brasileiros,
são aqui concretizados pelo embate entre CES/MT, mais especificamente por
seus conselheiros usuários, e o GTI, na figura de sua Escola de Saúde Pública de
Mato Grosso. Assim, pode-se, com um maior refinamento, localizar CES/MT
e ESP/MT como os protagonistas dos embates.
É um tanto surpreendente que, no que diz respeito ao primeiro pano de
fundo, constate-se que, embora joguem papéis não desprezíveis, os conselheiros
que representam o poder público no CES/MT não são, nos embates relativos
à PEP, os principais representantes do governo do estado do Mato Grosso,
papel ocupado pela Escola de Saúde Pública.
Atendo-se ao segundo pano de fundo, que reproduz a tensão gerada pelo
Conselho Nacional de Saúde, que considera que a educação permanente de
conselheiros deve ser atribuição de conselheiros e não “da academia” (embate que
se refletiu no veto do CNS à participação de “acadêmicos” na relatoria da XIII
Conferência Nacional de Saúde e está concretizado na resolução do CNS sobre
educação permanente), reforça-se o embate do CES/MT com a ESP/MT, que passa
a ser vista como ‘academia’ e, pior, uma academia do poder executivo estadual.
Ambientados nesses panos de fundo, os principais embates travados no
processo decisório da PEP podem ser sintetizados em uma disputa intensa
destes atores políticos para terem preponderância nas etapas de formulação,
implementação e mesmo execução da PEP. Neste sentido, os dois principais
atores buscaram protagonizar – quando não buscaram ter a exclusividade – de
todas estas etapas do processo decisório.
Os conselheiros usuários apresentaram maior poder de negociação com
outros segmentos, fortalecendo-se no CES/MT e amparando-se em um discurso
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
nacionalizante, que relaciona diretamente CES e CNS, considerando que o
processo de educação permanente é tarefa intransferível de conselheiros. Por outro
lado, a ESP/MT parecia não ter força suficiente para debater suas proposições,
tornando o GTI (do qual era o principal ator político), sobretudo para os
usuários, uma instância que representava o poder executivo e, por isso, ilegítimo.
Tal circunstância foi reforçada pela ação da ESP/MT que, em uma ação típica do
poder executivo, realizou as oficinas a despeito da não deliberação do CES/MT.
De qualquer forma, foi possível perceber que as posturas compreendidas
por um ator político como soluções, representavam, para outro, problemas
e usurpação de interesses legítimos. Qualquer proposta que não seguisse o
recomendado pelo CNS seria entendida pelos usuários como usurpação de um
direito. Frente a essa situação, os embates desencadeados no CES/MT, no que se
refere à PEP, tinham como foco principal o GTI e o papel que este desempenhava,
ou seja, o de usurpador. Diversos foram os momentos em que a legitimidade
do GTI foi questionada, embora este tenha sido criado pelo próprio CES/MT
com a finalidade de formular, coordenar e acompanhar a Política Estadual de
Educação Permanente para Conselheiros e Agentes Sociais. E, por isso, as ações
desenvolvidas eram sempre seguidas de críticas pelo pleno do CES/MT.
Diversos autores citados anteriormente apontam que há uma relação
direta entre a etapa de formulação e a de implementação. Em virtude
disso, a articulação entre elas é um aspecto fundamental para o êxito de
uma determinada política. Quando não há uma boa articulação e um bom
entrosamento, acontece o que os autores chamam de “divórcio”. Seguindo este
raciocínio é possível afirmar que não houve condições adequadas de negociação
e de um acordo que possibilitassem uma pactuação entre os principais atores
envolvidos, ESP/MT e CES/MT.
Ainda que a PEP tenha sido oficializada na etapa de formulação, as relações de
embate e aliança travadas em seu desenrolar foram fundamentais para delimitar
o desenho da política e, por isso, contaminou a etapa de implementação.
Dessa forma, o processo de formulação da PEP, que foi construído a partir do
predomínio de embates e enfrentamentos (não diretamente ao GTI, mas entre
este e o CES/MT), tinha, per si, a tendência de gerar uma implementação
com maior grau de problema, e nele a política formulada inclinou-se para ser
redesenhada na prática pelos implementadores.
No caso aqui estudado, os dois atores – CES/MT e ESP/MT –
disputaram o exercício do papel de formulador, implementador e executor
da PEP. De forma sui generis, tal disputa pode, de maneira sintética,
ser considerada como a principal motivadora dos embates travados e a
responsável pela não implantação da PEP.
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
179
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Sumário
Considerações
180
S
Sumário
A participação política criada e ampliada a partir da Constituição de 1988
contribuiu no sentido de aumentar a qualidade da experiência democrática
no Brasil. A existência de instituições públicas mais suscetíveis à influência da
sociedade civil, para a entrada de novos atores na arena pública, é certamente
uma abertura vantajosa para a democracia.
A institucionalização dessas arenas, embora tenha valor em si, não é condição
suficiente para que a participação política ocorra em sintonia com o que é preconizado
na Constituição, pois são espaços de conflitos e de interesses muitas vezes divergentes.
Assim, frente a diversidades de interesses, a formulação de uma política
pública passa a ser uma tarefa complexa e com graus de dependência em
determinantes sociais, econômicos e políticos. E com a política pública de
saúde não poderia ser diferente, pois, como em qualquer processo decisório,
existe necessidade de interação, negociação e pactuações entre os diversos
segmentos que compõem os Conselhos de Saúde.
Contudo, formulação e implementação de políticas se retroalimentam e fazem parte
do mesmo processo. Para acontecer a formulação de uma política, há primeiramente a
necessidade imprescindível de se ter acesso às informações e conhecimentos a fim de se
ter argumentos para sua propositura. As diferenças de poder, em face do conhecimento,
precisam ser entendidas e levadas em consideração dentro das arenas políticas, já que
conhecimento é poder. Assim, a participação de representantes dos implementadores
no processo de formulação facilita, ao menos idealmente, a concretização da política.
A partir da leitura dos referenciais teóricos que orientaram a análise das
atas e de posse dos resultados apresentados é possível inferir que o Conselho
Estadual de Saúde, em relação ao processo de formulação da PEP, tinha uma
participação pouco articulada entre os conselheiros, porém os conselheiros
usuários apresentaram maior poder de negociação com outros segmentos,
fortalecendo-se no CES/MT e abrindo dessa forma possibilidades para o
uso de métodos de influência.
Constatou-se ainda que, na grande maioria das vezes, nas discussões da PEP
não se chegava a um consenso e que, no jogo do poder existentes, os fatores
como os interesses divergentes e confrontos pessoais se sobressaiam. Podese concluir que, no CES/MT havia uma escassez de capital social – ou seja,
relações de confiança, solidariedade e cooperação disseminadas – e, portanto,
escassez de elementos indispensáveis para que o conselho se constituísse de
efetivo canal de democratização das decisões e de controle social.
Manim (1987) comenta que a tomada de decisões é sempre uma escolha entre
incertezas. Aponta que os indivíduos, ao tomarem decisões sobre os rumos da
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
sociedade, possuem informações. Entretanto, elas são fragmentadas, incompletas
e, até mesmo, contraditórias, o que não permite a formação de convicções que
fundamentem a tomada de decisões. A confrontação e o debate entre os vários
pontos de vista acerca de uma proposta, ao invés de prejudicar, é fundamental
para que os indivíduos clarifiquem, aperfeiçoem e selecionem as informações de
que dispõem, minimizando seus níveis de incerteza e modelando suas preferências,
ainda que isso represente uma mudança de seus vagos objetivos iniciais.
Mesmo tendo uma cultura em que a sociedade espera que o governo tome
as decisões, há possibilidades de se inverter o jogo do poder. Para tanto, a
busca e divulgação de informações e saberes podem ser incentivadas nessa
arena, com a intenção dos conselheiros se reconhecerem como participantes
iguais e ativos, ou seja, com condições iguais de jogar o ‘jogo do poder’.
Pateman (1992) afirma que a participação é educativa e promove, através
de um processo de capacitação e conscientização seja individual e/ou coletiva, o
desenvolvimento da cidadania, cujo exercício se configura como requisito central na
ruptura com o ciclo de subordinação e de injustiças sociais. A participação confere
outro ciclo, caracterizado pela relação direta que se estabelece entre a participação
cidadã, a mudança da consciência política e a diminuição das desigualdades sociais.
Este mesmo autor afirma que os indivíduos precisam de tempo para aprender
a importância da participação política, aprender a atuar como cidadãos e por fim
participar no processo decisório político, pois, como resultado de sua participação
na tomada de decisões, as pessoas aprendem a distinguir entre seus próprios
impulsos e desejos, a ser tanto cidadão público quanto privado. Isso faz com que
as pessoas se sintam importantes nos resultados do sistema político como um
todo. Quanto mais atores sociais participarem do curso político das políticas, mais
amplo este poderá ser, e mais relações poderão ser estabelecidas entre estes atores.
O Conselho de Saúde certamente constitui um espaço público
privilegiado para, por intermédio da participação, aumentar o capital social
e formar cidadãos mais conscientes, de modo que ampliem a democracia
e sejam instrumentos na defesa dos interesses da maioria dos cidadãos.
Nessa perspectiva, pode-se também contribuir para uma qualificação do
processo decisório nesse fórum.
O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
181
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Sumário
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O processo decisório da política de educação permanente em
saúde para conselheiros e agentes sociais em Mato Grosso
S
Sumário
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em
município de menor porte
Nereide Lucia Martinelli 1
Marina Atanaka dos Santos 2
Maria Angélica Santos Spinelli 3
Introdução
Desde que o SUS foi implantado, a organização dos serviços de saúde
tem se constituído em desafios aos entes federativos, em um contexto que
requer da gestão, a sistematização do planejamento de forma a viabilizar o
processo de trabalho para o desenvolvimento das ações e serviços, com práticas
profissionais capazes de intervir sobre o modelo de atenção.
Organizar processos educativos no cotidiano das práticas de saúde
constitui-se em demandas da gestão do trabalho dos serviços de saúde pública
no que se refere aos aspectos relacionados às condições de trabalho e à formação
e capacitação dos profissionais inseridos no sistema. As práticas educativas
denominadas capacitações, reuniões técnicas, treinamentos, cursos, palestras
nas comunidades e outras, dependendo do momento ou concepções, têm
sido referidas como: educação em serviço, educação continuada e educação
permanente. São necessidades que requerem a implementação da Educação
Permanente em Saúde (EPS) como uma política pública.
A Educação Permanente em Saúde ganhou estatuto de política pública
a partir da difusão, pela Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS), da
proposta de Educação Permanente do Pessoal de Saúde, para promover o
desenvolvimento dos sistemas de saúde (CECCIM, 2005).
Na educação permanente em saúde, as atividades educativas constituemse meios que criam as condições para a reflexão sobre os processos de trabalho.
Compreende-se como atividades educativas, o conjunto de atividades capaz de
proporcionar, entre outras atitudes, a reflexão, a troca do saber, a reorientação
1
Doutoranda em Ciências/FMP/USP. Professora do Departamento de Saúde Coletiva – UFMT.
2
Doutora em Saúde Pública pela Fundação Oswaldo Cruz. Professora do Departamento de Saúde
Coletiva – UFMT.
3
Doutora em Saúde Coletiva. Professora Associada do Departamento de Saúde Coletiva – UFMT.
185
S
Sumário
186
das práticas. Portanto é uma ação que deve estar ancorada no cotidiano dos
serviços e ser permanente na instituição, para a efetiva concretização dos
princípios do SUS (FARAH, 2003).
A Educação Permanente em Saúde propõe que os processos de capacitação
dos trabalhadores tomem como referência as necessidades de saúde das
pessoas e da população, da gestão setorial e do controle social em saúde.
Além de desenvolver a educação dos trabalhadores, possibilita a ampliação da
capacidade resolutiva dos serviços (BRASIL, 2005).
Com a implementação do SUS na década de 1990, a descentralização dos
serviços ganha impulso e prevê que, no âmbito da gestão local, sejam organizadas
estruturas político-administrativas, com capacidade de assumir as singularidades
da gestão pública. Entre as prerrogativas assumidas pela gestão local, destaca-se
a gestão do trabalho, que se institucionaliza na política nacional de saúde, cujos
processos estão sendo desenvolvidos e requer estudos avaliativos que identifiquem
potencialidades e fragilidades e, assim, orientar a implementação de políticas que
possam subsidiar e apoiar os sistemas locais (PIERANTONI, 2004).
A organização da gestão do trabalho no âmbito do Sistema Único de
Saúde (SUS) ainda se constitui em importante questão. Entre os problemas
do cotidiano, em especial da gestão local, destacam-se:
a. a formação dos profissionais que ainda não corresponde ao modelo de
atenção que prioriza a atenção primária;
b. a baixa qualificação dos profissionais já inseridos no mercado de trabalho;
c. o despreparo para trabalhar com os problemas de saúde de coletividades.
Estas questões comprometem os princípios orientadores do SUS, em
especial o estabelecimento de vínculos do trabalhador com a população
usuária dos serviços de saúde (JUNQUEIRA et al., 2010).
Estudo realizado por Pierantoni (2004), sobre a capacidade gestora de
recursos humanos em saúde em municípios com população superior a
100 mil habitantes, apontou que os profissionais são administrados, entre
outros, por sistemas de controle de pagamento e benefícios. Essas atividades
administrativas, voltadas exclusivamente para fins administrativos da vida
funcional do trabalhador, são insuficientes para a gestão de pessoas inseridas
na rede de saúde pública e podem indicar que o planejamento das ações de
educação permanente em serviço não é uma prática na gestão destes sistemas
locais de saúde. Diante deste quadro, este trabalho investiga se é possível a
prática de educação permanente em municípios de menor porte.
Diante da necessidade de implementar os serviços de saúde pública bem
como readequar o perfil dos profissionais inseridos nesta rede de atenção à
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
saúde, a Secretaria Municipal de Saúde de Campo Novo do Parecis desenvolveu
atividades educativas no período de 2004 a 2007, que foram objeto de análise
deste estudo. Como ponto de partida desta investigação, definiu-se a seguinte
questão: as práticas educativas planejadas e realizadas se configuram como
educação permanente ou educação continuada? Como elas ocorrem?
Materiais e Métodos
Realizado no município de Campo Novo do Parecis, este estudo de
caso exploratório, de abordagem qualitativa e quantitativa, analisa o tema
educação permanente e educação continuada dentro do seu contexto real.
Para isso, recorre a múltiplas fontes de evidências, tais como o cenário
de realização das atividades educativas e a estratégia de mudança na
gestão de saúde, aplicada no período de 2004 a 2007. Com base nestas
informações, descreve a situação onde a intervenção ocorreu e verifica
se estas se configuraram como práticas de Educação Permanente ou de
Educação Continuada.
Para o levantamento do número de profissionais que compunha o
Sistema Municipal de Saúde, foram analisados os documentos do sistema
de informação de controle de frequência e os Relatórios de Gestão do
período de 2004 a 2007. As atividades educativas programadas foram
identificadas nos Planos de Saúde e as realizadas foram verificadas nos
Relatórios de Gestão e no livro Registro de Atividades Educativas realizadas
pela Secretaria Municipal de Saúde, onde também foram inscritos o
tipo de atividade e a clientela envolvida: trabalhadores, comunidade e
conselheiros de saúde.
No Plano Municipal de Saúde e nas Programações Anuais de Saúde,
foram verificadas as informações referentes à metodologia utilizada no
processo de elaboração, as atividades educativas programadas e como estas
emergiram. Foram também incluídas na análise das atividades educativas,
os temas propostos nas programações anuais.
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
187
S
Sumário
Quadro 1 - Fonte de informações e as informações da pesquisa
188
Fonte de Informação
Informações da pesquisa
Planos Municipais de Saúde
•Objetivo principal da atividade; •Atividades educativas
programadas; •Método(s) utilizado(s) para o planejamento
das atividades educativas e construção dos Planos de
Saúde; •Origem da demanda (emergência e contexto das
atividades educativas);
Programações anuais de Saúde
• Procedimentos metodológicos e técnicos para
programação das Atividades Educativas; • Modus operandi;
Relatórios de Gestão
• N.º de profissionais da SMS; • Atividades Educativas
realizadas; • Origem da demanda; • Local de realização;
• Duração; • Público-alvo; • Tipo de atividade;
Relatórios de reuniões de
condução
• Métodos e estratégias das atividades educativas;
•Avaliação da atividade educativa realizada; • Modus
operandi / estratégica de ensino;
Sistema de Controle de
Frequência
•Nº de profissionais da SMS;
Livro de Registro de Atividades
Educativas
•Atividades Educativas realizadas; •Origem da demanda;
•Local de realização; •Duração; •Público-alvo; •Tipo de
atividade; •Modus operandi / estratégica de ensino;
Nota: Construção dos autores.
Para a classificação das atividades educativas programadas e realizadas, adotou-se,
como matriz de informação, a “Proposta Política do MS/SGTES/DEGES - Educação
Permanente em Saúde”, de 2004 (BRASIL, 2004), que as classifica segundo as seguintes
dimensões: pressuposto pedagógico, objetivo principal, público, modus operandi e
atividades educativas, expostas no quadro abaixo. As dimensões foram classificadas
conforme as características de Educação Continuada e Educação Permanente.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Quadro 2 - Dimensões segundo características de Educação Permanente e
Educação Continuada conforme a política do MS/ SGTES/DEGES/2004
Dimensões
Educação Continuada
Educação Permanente
Pressuposto
Pedagógico
O “conhecimento” preside /
define as práticas.
As práticas são definidas por múltiplos
fatores (conhecimento, valores, relações
de poder, organização do trabalho etc.);
a aprendizagem dos adultos requer que
se trabalhe com elementos que “façam
sentido” para os sujeitos envolvidos
(aprendizagem significativa).
Objetivo
principal
Atualização de
conhecimentos específicos
Profissionais específicos,
de acordo com os
conhecimentos a trabalhar.
Público
Modus operandi
Atividades
educativas
Descendente. A partir da
leitura geral dos problemas,
identificam-se os temas
e conteúdos a serem
trabalhados com os
profissionais, geralmente sob
o formato de curso.
Cursos padronizados - carga
horária, conteúdo e dinâmicas
definidos centralmente.
As atividades educativas
são construídas de forma
desarticulada em relação
à gestão, organização do
sistema e controle social. São
pontuais, fragmentadas e se
esgotam em si mesmas.
Transformação das práticas.
Equipes (de atenção, de gestão) de
qualquer esfera do sistema.
Ascendente. A partir da análise coletiva
dos processos de trabalho, identifica-se
se os nós críticos (de natureza diversa)
enfrentados na atenção ou na gestão;
possibilita a construção de estratégias
contextualizadas que promovem o
diálogo entre as políticas gerais e a
singularidade dos lugares e pessoas.
Os problemas são resolvidos/
equacionados em situação. As
atividades educativas são construídas
de maneira ascendente, considerando
as necessidades específicas de
profissionais e equipes. Articuladas
com as medidas para reorganização do
sistema (atenção - gestão - educação –
controle social articulados), que implicam
acompanhamento e apoio técnico.
Exemplos: constituição de equipes de
especialistas para apoio técnico às
equipes da atenção básica em temáticas
específicas prioritárias; instituição de
processos de assessoramento técnico
para formulação de políticas específicas.
189
Fonte: Brasil (2004, p. 68).
Conforme especificado no quadro 3, para cada variável, foram definidas as
categorias operacionais com o objetivo de analisar se estas atividades configuram
como práticas de Educação Permanente ou de Educação Continuada.
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
S
Sumário
Quadro 3 - Matriz de Informação das atividades educativas por variável e categoria
Variável
Categorias Operacionais
Reunião técnica de condução e reuniões técnicas realizadas com trabalhadores do serviço.
Foram consideradas mais próximas das atividades de educação permanente por envolverem
de forma articulada a atenção à saúde, à gestão e ao controle social.
Tipo de
atividade
educativa
Capacitações - Internas - as que ocorreram dentro do município, inclusive de conselheiros
de saúde. Externas – as que ocorreram fora do município. Também se analisou os
temas trabalhados e, considerando o conceito de integralidade, verificou-se se estavam
relacionados com atividades de promoção, prevenção e recuperação da saúde e, portanto,
correlacionados com a Educação Permanente.
Atividades na Comunidade, Semanas educativas e Conferências - todas as atividades que
envolveram profissionais e comunidade: palestras, reuniões em sala de espera, teatros,
escolas, meio rural. Por estarem diretamente relacionadas com o processo de trabalho, foram
consideradas como práticas de Educação Permanente.
Atividades educativas realizadas fora do município: a participação de profissionais em
congressos, conferências, seminários, capacitações, reuniões técnicas.
Essas atividades por serem pontuais e pautarem na valorização da ciência como fonte do
conhecimento e no conhecimento técnico-científico, foram consideradas próximas ao que
propõe a educação continuada.
Área específica - Agentes Comunitários de Saúde, Agentes de Saúde Ambiental, Conselheiros
- as atividades com estes profissionais foram consideradas com características de educação
continuada.
Público
Alvo
190
Todos os trabalhadores - quando houve participação de diferentes categorias profissionais,
– as atividades, por estarem voltadas para a multiprofissionalidade e a interdisciplinaridade,
foram consideradas atividades que se aproximaram das práticas de educação permanente.
Comunidade - atividades realizadas pelo trabalhador na comunidade: palestras, reuniões em
sala de espera, teatros, - foram consideradas como próximas às de Educação Permanente,
por estarem relacionadas aos processos de trabalho.
Tradicionais – aulas expositivas, capacitações, painéis, seminários e similares – por serem
pontuais, foram consideradas mais afinadas com a educação continuada.
Estratégias
de ensino
Participativas - atividades que estimulam a participação: discussão em grupo, reuniões
técnicas e de condução, oficinas de trabalho, aula dialogada, atividades com a comunidade.
Foram consideradas como potencial para a implantação da Educação Permanente no
serviço.
Internas – atividades que ocorreram no município/serviço - foram consideradas afinadas com
a Educação Permanente.
Local de
realização
Origem da
demanda
Externas – atividades que ocorreram fora do município - por serem pontuais, foram
consideradas afinadas com a Educação Continuada.
Internas/comunidade – atividades realizadas pelos profissionais do serviço. Ocorreram no
município, com participação de usuários do SUS, inclusive as realizadas em sala de espera e
de outros setores fora da SMS. Todas essas foram consideradas afinadas com a Educação
Permanente.
Internas – atividades realizadas para profissionais do serviço e conselheiros de saúde (dentro
e fora do município).
Externas - atividades realizadas na comunidade local ou outros setores fora da Secretaria
Municipal de Saúde.
Curta duração - atividades realizadas dentro do município.
Duração
Media/longa – atividades referentes aos cursos técnicos e de pós-graduação e outras
realizadas fora do município.
Fonte: Adaptado de Peduzzi et al. (2009).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Para a apresentação das atividades educativas, as categorias foram distribuídas
em frequência simples e ou relativa.
Resultados e Discussões
O município Campo Novo do Parecis foi criado pela Lei n.o 5.315 de
04 de julho de 1988 e está localizado no médio norte de Mato Grosso, na
região de saúde de Tangará da Serra, distante 390 km da capital Cuiabá. Tem
área de 9.630 km2, sendo 30% de reserva indígena e abrigava, em 2007, uma
população com total de 22.322 habitantes. Este município é destaque no
agronegócio com produção de soja, algodão, milho e arroz e possui inúmeras
belezas naturais (CAMPO NOVO DO PARECIS, 2007a).
Até 2007, a Secretaria Municipal de Saúde estava habilitada na Gestão
Plena da Atenção Básica Ampliada NOAS/02. A rede pública de Campo Novo
do Parecis é constituída por cinco Unidades de Saúde da Família, um Centro
de Saúde, um Posto de Saúde no meio rural, um Consultório Odontológico de
referência para Equipes de Saúde Bucal com Raios-X, um Laboratório Central,
uma Central Municipal de Regulação, um Centro de Reabilitação, uma Farmácia
Central, um Hospital Municipal de 25 leitos administrado pela Organização
Social e integrante do Consórcio Intermunicipal de Saúde da região.
Em 2004, a cobertura do Programa de Saúde da Família (PSF) atendia
83,48% dessa demanda em saúde neste município e, em 2007, esse percentual
decresceu para 72,59%. O hospital municipal atende as demandas internas e,
quando necessário, encaminha os pacientes para o Consórcio Intermunicipal
de Saúde da região, com sede no município de Tangará da Serra.
Em 2004, exerciam atividades na Secretaria Municipal de Saúde 164
profissionais e esse número aumentou para 208, em 2007. O incremento de
26,82% no total de profissionais vinculados à SMS ocorreu devido à mudança
na estrutura organizacional da prefeitura de Campo Novo do Parecis, que passou
para a Secretaria de Saúde, a gestão do Departamento de Água e Lixo.
Dentre as categorias profissionais vinculadas a saúde, há
multiprofissionalidade. Entre os profissionais de nível médio, no período de
2004 a 2007, a maior proporção é de ACS, 21,4% em 2004 e 18,26% em
2007. Dos profissionais de nível superior a maior proporção é de médicos,
8,53% em 2004 e 9,13% em 2007, seguido da categoria de enfermeiros. Os
cargos administrativos da área meio representam, em media 7,3% em 2004
e 7,2% em 2007. Os dados citados nos permite afirmar que, de modo geral
a maior proporção de profissionais vinculados a SMS de Campo Novo do
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
191
S
Sumário
192
Parecis, é da área assistencial, ou seja, profissionais que desempenham tarefas
voltados para a atenção e cuidado e contato direto com o usuário.
Quanto à multiprofissionalidade, ainda que com pequenas proporções, a
rede pública de saúde conta com a incorporação de categorias profissionais que
contribuem para implementar a atenção primária e reorganizar o modelo de
atenção. Estes profissionais exercem suas atividades em unidades de referência
cuja proporção é de 2,2 profissionais de nível superior para um médico. Pelo
próprio modelo de atenção do município, que prioriza o Programa de Saúde
da Família, entre os profissionais das equipes há predominância da categoria
médica, seguida de técnicos de enfermagem e enfermeiros.
Os profissionais do sistema público estão vinculados à prefeitura através
de cargos comissionados, concursos públicos e contratos temporários. No
período de 2005 a 2007, os profissionais não concursados, em especial os
profissionais médicos, foram contratados por uma Organização da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIP) com sede na capital do estado. Embora seja
de pequeno porte, o município de Campo Novo do Parecis segue as tendências
do mercado de trabalho que emergiu a partir da década de 90, que entende
este tipo de vinculação dos profissionais como precarização das relações de
trabalho, ou seja, como outra modalidade de vinculação do profissional ao
sistema de saúde e com perdas da proteção social do trabalho (PEDUZZI,
2007). Em 2006, foi implantado o Plano de Carreiras, Cargos e Salários, mas
os profissionais médicos continuaram com contratos temporários (CAMPO
NOVO DO PARECIS, 2004a, 2005a, 2006, 2007).
A emergência das atividades educativas: o processo de elaboração do
plano municipal de saúde
O Secretário Municipal de Saúde instituiu o Planejamento na rotina de
trabalho da Secretaria de Saúde entendendo-o como um processo que poderia
resultar em aprendizado para a equipe e qualidade na gestão da saúde. Para
isso designou uma equipe técnica, inicialmente, composta por profissionais
da(s): coordenadorias da Secretaria Municipal de Saúde, Unidades de Saúde,
Vigilância Epidemiológica e Ambiental, Vigilância Sanitária, Centro de
Reabilitação, Saúde Bucal, Laboratório, Assistência Farmacêutica e Gestão.
Com estes profissionais, denominados de equipe de condução,
foram realizadas oficinas, que enfatizaram a abordagem do planejamento
estratégico situacional no processo de planejamento. Com a metodologia
da problematização as necessidades foram levantadas, tendo como subsídios
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
os Relatórios de Gestão, os resultados dos indicadores da atenção básica e a
programação pactuada e integrada (PPI), do período de 2003 a 2007.
Neste contexto, para a SMS, foram definidos os seguintes princípios: promover
o contínuo desenvolvimento gerencial e organizacional: promover a valorização
do ser humano e efetivar o controle social; e realizar o planejamento, controle,
avaliação e auditoria das atividades de promoção, prevenção e recuperação.
Estes princípios nortearam a elaboração das ações/atividades e respectivas metas
estratégicas do Plano Plurianual/2006-2009, inseridas em 9 projetos prioritários.
O processo de planejamento foi, assim, incorporado nas práticas das
equipes de trabalho e, anualmente, os Planos de Saúde foram acompanhados,
avaliados e suas metas atualizadas para o ano seguinte, tendo como base os
resultados do ano anterior. Observa-se, nos registros, que estes instrumentos
foram inseridos na prática cotidiana dos profissionais e podem ter direcionado
a rotina do trabalho das equipes de saúde nas Unidades de Saúde da Família
(USF) (CAMPO NOVO DOS PARECIS, 2004a; 2004b; 2005a; 2005b;
2005c; 2006; 2007).
Nas reuniões bimestrais de condução, as ações programadas eram
avaliadas, reiteradas ou redefinidas, com base nos relatórios mensais das
atividades realizadas nas Unidades de Saúde e nas realizadas pelas equipes e
coordenadorias da SMS.
O Plano Municipal de Saúde de 2004 foi avaliado e, com base nos resultados
alcançados, entendeu-se que as capacitações poderiam se constituir em
estratégia viabilizadora para implementar as ações e fortalecer os profissionais.
Desta forma, foi construída uma agenda de capacitações, renovada a cada
ano, tendo como referência os resultados da avaliação da Programação anual
vigente e as propostas da Programação Anual do ano subsequente.
193
Atividades educativas programadas e realizadas
No período de 2004 a 2007, para os 9 projetos prioritários, foram
programadas 143 atividades educativas com o objetivo de implementar as
seguintes áreas: saúde da mulher; saúde da criança e do adolescente; saúde
do idoso e do adulto; saúde bucal; vigilância epidemiológica e ambiental;
vigilância sanitária; água; lixo; reabilitação; assistência farmacêutica e
laboratorial; e gestão e planejamento. Pelo registro das atividades verifica-se
que estas atividades educativas estão relacionadas com: a reorganização do
modelo de atenção, a integralidade e o cuidado da saúde (CAMPO NOVO
DOS PARECIS, 2004a; 2005a; 2006; 2007).
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
S
Sumário
Inicialmente, foram programadas 36 atividades educativas para o ano de
2004, 38 para 2005, 24 para 2006 e 45 para 2007. Pelo fato da programação
anual ser acompanhada e reprogramada pela equipe de condução, as
atividades educativas foram incrementadas e, por contar com o apoio dos
profissionais, teve como resultado 813 atividades educativas realizadas no
período acima citado.
Tomando como referência o Quadro 3, descrito na metodologia de
trabalho, as 813 atividades educativas realizadas no período de 2004 a 2007,
foram analisadas segundo variável e categoria como demonstra o tabela 1.
Tabela 1 - Atividades educativas realizadas e classificadas segundo variável e
categoria de análise, Campo Novo do Parecis, 2004 a 2007
Variável
194
Categoria
Reunião técnica
Capacitação
Tipo de atividades educativas
Atividade na comunidade
Atividade fora do município
Total - Tipo de Atividades Educativas
Área específica:
Publico alvo
Todos os trabalhadores
Comunidade
Total - Público Alvo
Tradicionais
Estratégias de ensino
Participativas
Total - Estratégias de Ensino
Interna- no município
Local de realização
Externa - fora do município
Interna na comunidade
Total - Local de Realização
Interna (serviço)
Origem da demanda
Externa (comunidade e outros)
Total - Origem da Demanda
Curta
Duração
Média/longa
Total – Duração
No
191
97
484
41
813
139
194
480
813
41
772
813
259
41
513
813
302
511
813
772
41
813
%
23,50
11,93
59,53
5,04
100
17,10
23,86
59,04
100
5,05
94,95
100
31,86
5,04
63,10
100
37,15
62,85
100
94,95
5,05
100
Fonte: Campo Novo do Parecis (2004a, 2005a, 2006, 2007).
As atividades educativas realizadas no município pesquisado tiveram
como monitores os técnicos da equipe de condução e das Unidades de Saúde
(CAMPO NOVO DOS PARECIS, 2004a, 2004b, 2005a, 2005b, 2005c,
2006, 2007).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Os temas trabalhados nestas atividades educativas estão relacionados
com a implementação das ações contidas nas Programações Anuais de
Saúde e contemplam as atividades de atenção e vigilância à saúde, gestão
e controle social, associadas ou com as ações de promoção, prevenção e
reabilitação da saúde ou com as ações organizadas com as combinações
entre essas atividades.
Direta e indiretamente, esses temas estão relacionados com a
integralidade da atenção à saúde e com o cotidiano das práticas de trabalho.
Pode-se dizer que se constituem em processos de aprendizado para o
profissional inserido no serviço e um princípio de reorganização do sistema
municipal de saúde como um todo (CAMPO NOVO DOS PARECIS,
2004a, 2005a, 2006, 2007).
As reuniões técnicas classificadas em reuniões de vigilância à saúde e
de condução das ações, foram realizadas entre profissionais da Secretaria
Municipal de Saúde e de outros setores. Das 191 reuniões realizadas, 145
(75,91%) foram reuniões de condução, relacionadas, entre outros assuntos,
com medidas de reorganização do sistema para a vigilância à saúde. Essas
medidas implicam em acompanhamento, monitoramento e apoio técnico,
a exemplos das comissões montadas para: elaborar o protocolo de saúde
mental, padronizar os medicamentos básicos, elaborar e monitorar os planos
de saúde, organizar as duas Conferências Municipais de Saúde, entre outras
(CAMPO NOVO DOS PARECIS, 2004a, 2005a, 2006, 2007).
Das 674 atividades educativas, 480 dentre estas (59,04%), envolveram a
participação da comunidade e 194 (23,86%) contaram com a participação de
todos os trabalhadores (Tabela 2).
O primeiro resultado pode indicar a responsabilização do usuário por
sua condição de saúde e o estreitamento da relação entre o trabalhador
e o usuário (PEDUZZI et al., 2009). Já o último resultado evidencia
que a prática comunicativa e de interação dos trabalhadores se aproxima
das práticas propostas pela educação permanente, por estar relacionada
com o processo de trabalho que valoriza o coletivo, as necessidades de
profissionais, as equipes de gestão e atenção e usuários. Portanto, se
aproxima também da prática projetada pelo modelo de atenção integral e
do cuidado à saúde.
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
195
S
Sumário
Tabela 2 - Frequência do tipo de atividades educativas realizadas, segundo público alvo, no
Município de Campo Novo dos Parecis, 2004-2007
Tipo de atividade educativa
Reunião técnica
Capacitação
Atividades Comunidade, Semanas
educativas e Conferências
Atividades educativas realizadas
fora do município
Total
Área Específica
5
52
Público Alvo
Trabalhadores
134
45
Comunidade
-----
Total
191
97
4
---
480
484
26
15
---
41
139
194
480
813
Fonte: Campo Novo do Parecis (2004a, 2005a, 2006, 2007).
196
Nas estratégias de ensino, as categorias trabalhadas em: aulas expositivas, painéis,
seminários e capacitações, estas fora do município foram consideradas tradicionais
por serem pontuais. Foram consideradas como participativas, aquelas cujas estratégias
estimulam a participação do público alvo, entre estas: discussão em grupo, reuniões
técnicas e de condução, oficinas de trabalho, aula dialogada, atividades com a
comunidade e também as capacitações que ocorreram naquele município.
Dentre as atividades educativas participativas as realizadas com a comunidade
representaram 62,69% do total. Este resultado pode ter sofrido a influência do
trabalho do Agente Comunitário de Saúde, do Agente de Saúde Ambiental,
do Agente da Vigilância Sanitária, que, devido ao perfil epidemiológico do
município com o registro de casos de hantavirose e dengue, demandou, por
parte da vigilância à saúde, intensificação das atividades educativas para a
prevenção e promoção da saúde, com atividades educativas realizadas, dentre
outros, nos seguintes locais: salas de espera, comunidades, fazendas e escolas
(CAMPO NOVO DOS PARECIS, 2004a, 2005a, 2006, 2007).
Tabela 3- Frequência do tipo de atividades educativas realizadas segundo estratégias de ensino,
no Município de Campo Novo dos Parecis, 2004-2007
Tipo de atividade educativa
Reunião técnica
Capacitação
Atividades Comunidade, Semanas educativas e
Conferências
Atividades educativas realizadas fora do município
Total
Estratégia de Ensino
Tradicionais
Participativas
--191
--97
---
484
S
484
41
---
41
41
772
813
Fonte: Campo Novo do Parecis (2004a, 2005a, 2006, 2007).
Sumário
Total
191
97
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
A origem da demanda foi classificada como interna e interna/
comunidade. Interna, quando realizada para os profissionais do serviço e
conselheiros de saúde (dentro e fora do município); e interna/comunidade,
quando realizada na comunidade ou adscrita a Unidade de saúde ou nas
comunidades rurais (Tabela 4).
Tabela 4 - Frequência do tipo de atividades educativas realizadas segundo origem da demanda,
Município de Campo Novo dos Parecis, 2004-2007
Tipo de atividade educativa
Origem da demanda
Interna
Interna/comunidade
Total
Reunião técnica
171
20
191
Capacitação
90
7
97
Atividades comunidade, semanas educativas e
conferências
---
484
484
Atividades educativas realizadas fora do município
41
---
41
Total
302
511
813
Fonte: Campo Novo do Parecis (2004a, 2005a, 2006, 2007).
197
Dentre as atividades educativas, a demanda interna/comunidade
representou 62,85% do total das atividades realizadas, evidenciando mais
uma vez a influência do trabalho dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS)
e Agentes de Saúde Ambiental (ASA) na comunidade.
Apesar do município de Campo Novo do Parecis estar vinculado ao Polo
de Educação Permanente, situado no município de Cuiabá, sob a gestão da
Secretaria de Estado da Saúde, a participação de seus profissionais nos eventos
realizados no referido Polo foi pontual e o Polo de educação permanente não
se destacou como instância para demandar ou realizar capacitações e ações
de Educação Permanente em Saúde para Campo Novo do Parecis.
As atividades educativas internas, ou seja, as que ocorreram dentro do
município de Campo Novo dos Parecis, representaram 94,95% do total das
atividades registradas no período de 2004 a 2007 (Tabela 5).
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
S
Sumário
Tabela 5 - Frequência do tipo de atividades educativas realizadas segundo local de realização,
interna e externa ao Município de Campo Novo dos Parecis, 2004-2007
Local de realização
Tipo de atividade educativa
Interna
Externa
Interna/
Comunidade
Total
Reunião técnica
173
---
18
191
Capacitação
86
---
11
97
Atividades Comunidade, Semanas
educativas e Conferências
---
---
484
484
Atividades educativas realizadas fora
do município
---
41
---
41
Total
259
41
513
813
Fonte: Campo Novo do Parecis (2004a, 2005a, 2006, 2007).
198
Do total das atividades educativas realizadas no município de Campo Novo
do Parecis, 31,85% foram desenvolvidas com os profissionais das unidades de
saúde e da Secretaria Municipal de Saúde, cujos temas trabalhados estavam
diretamente relacionados com a condução das ações para a vigilância à saúde,
conforme consta nas Programações Anuais.
As atividades realizadas junto à comunidade representaram 63% do
total e podem ser consideradas atividades educativas para o trabalhador,
pois, para realizá-las, exige do trabalhador: preparação para discutir o tema e
conhecimento da programação de trabalho, do serviço e das necessidades do
usuário. Neste sentido, o trabalho pode se constituir em espaço de interação
entre sujeitos profissionais e sujeitos usuários, ambos com demandas de suas
respectivas necessidades.
Tabela 6 - Frequência do tipo de atividades educativas realizadas segundo duração,
Município de Campo Novo dos Parecis, 2004-2007
Tipo de atividade educativa
Duração
Curta
Média/Longa
Total
Reunião técnica
191
---
191
Capacitação
97
---
97
Atividades comunidade, semanas educativas e
conferências
484
---
484
Atividades educativas realizadas fora do município
---
41
41
Total
772
41
813
Fonte: Campo Novo do Parecis (2004a, 2005a, 2006, 2007).
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Do total de atividades educativas realizadas, 94,95% ocorreram no
município e foram todas de curta duração, ou seja, menor que 20 horas e
contaram com o envolvimento dos profissionais do serviço e comunidade.
As atividades educativas que ocorreram fora do município foram
consideradas de média a longa duração, com mais de 20 horas e perfizeram os
cursos de formação técnica, pós-graduação, seminários, oficinas e outros.
Atividades educativas realizadas fora do município
Fora do município, foram realizadas 41 atividades educativas, a saber:
seminários de avaliação, oficinas, congressos, conferências, curso de formação
técnica, pós-graduação, reuniões técnicas e outras, que contaram com
a participação de profissionais da rede de saúde pública do município e
conselheiros de saúde. Os temas destas atividades educativas estavam ligados
entre outros, à saúde do trabalhador, vigilância epidemiológica, saúde bucal,
saúde mental, vigilância sanitária e gestão.
Quadro 4 - Demonstrativo por ano do número de eventos realizados fora do município e
total de participantes. Campo Novo do Parecis, 2004, 2005, 2006, 2007
Eventos realizados fora do município
2004
2005
2006
2007
Total
No de eventos
6
10
8
17
41
No de participantes
9
24
20
30
83
199
Fonte: Campo Novo do Parecis (2004a, 2005a, 2006, 2007).
As atividades ocorridas fora do município foram realizadas pela Secretaria
de Estado da Saúde e ou pelo Ministério da Saúde. Os profissionais que
participaram foram: enfermeiras, médicos, cirurgiões dentistas, auxiliares de
consultórios de odontologia, fisioterapeutas, agentes da Vigilância Sanitária
(VISA), veterinários, da vigilância epidemiológica e ambiental, da gestão da
SMS, pesquisadores de hantavirose do município, técnicos administrativos,
digitadores, psicólogos, conselheiros de saúde e agentes indígenas.
Além de esses profissionais serem liberados para participarem de cursos fora
do município, a Secretaria Municipal de Saúde liberou um cirurgião dentista
para ser monitor no curso Técnico em Higiene Dental realizado em Tangará da
Serra pela Escola de Saúde do Estado. Também houve a participação de dois
técnicos, na Assembleia de Saúde Indígena realizada na Aldeia Rio Verde. Uma
técnica da Secretaria Municipal de Saúde apresentou na I EXPOGEST - Mostra
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
S
Sumário
200
Nacional de Vivencias Inovadoras de Gestão no SUS, realizada em Brasília, o
trabalho “Análise da experiência da Secretaria Municipal de Saúde de Campo
Novo do Parecis em 2004 e 2005 no processo de gestão do conhecimento”
(CAMPO NOVO DO PARECIS, 2006).
Em 2007, três técnicos da Secretaria Municipal de Saúde, integrantes da
pesquisa de roedores realizada no município de Campo Novo do Parecis, em
parceria com equipe do Ministério da Saúde, participaram da VII Conferência
Internacional de Hantavirose realizada em Buenos Aires, quando expuseram
os resultados parciais dessa pesquisa. Uma técnica da Secretaria Municipal de
Saúde participou do XXIII Congresso Nacional das Secretarias Municipais
de Saúde do CONASEMS, realizado em Joinville/SC, apresentando trabalho
sobre o processo de educação permanente no município.
As participações dos técnicos em eventos fora do município estiveram
mais relacionadas com as reuniões de condução do que de capacitação. A
participação nesses eventos indica a possibilidade não só de motivar o
profissional para inovar suas ações, mas também de oportunizar a sua
atualização. Em 2007, houve mais participações do que em 2006 e foram
realizados 5 cursos, duas conferências, um congresso, um seminário e 5
reuniões de condução (CAMPO NOVO DO PARECIS, 2007).
Considerações finais
A descentralização dos serviços de saúde para os municípios desencadeou
avanços no sentido de consolidar o Sistema Único de Saúde local, mas
certamente os limites e os pontos de estrangulamento ainda hoje se fazem
presentes. A nova responsabilidade assumida implica numa gestão de saúde
democrática, participativa e com controle social, voltada para a realidade e o
perfil epidemiológico do município.
Nesse contexto de construção de novas práticas de saúde, observa-se a adoção
de estratégias para superar o modelo de saúde vigente, hegemônico, biológico e
mecanicista, para constituir outro, onde a integralidade da atenção e a educação
permanente são transversais ao sistema. A compreensão da saúde como qualidade
de vida e condição para a cidadania é fundamental nesse processo de mudança de
paradigma, do qual se espera a garantia de acesso a serviços de saúde resolutivos e
de qualidade com plena atenção às necessidades da população.
A metodologia do planejamento estratégico utilizada pela Secretaria
Municipal de Saúde de Campo Novo do Parecis, no período de 2004 a 2007,
propiciou à equipe de condução e à gestão, reflexões sobre as diferentes visões
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
do mundo do trabalho, da realidade do serviço e das necessidades da população.
Com a problematização de situações consideradas preocupantes, selecionou-se
os problemas e, para enfrentá-los, foram geradas programações com definição
de estratégias e prioridades de intervenção que direcionaram a gestão.
O Planejamento foi discutido e realizado considerando as questões
subjetivas da equipe de condução, dos profissionais e as necessidades da
população, portanto, um instrumento que definiu intenções e considerou
o cenário vivido no cotidiano das práticas de trabalho, como oportunidade
educativa e meio para viabilizá-lo. A equipe de condução foi indutora da
efetivação da construção do planejamento e de sua execução de forma
participativa.
Com esta metodologia do planejamento estratégico foi possível
compartilhar características comuns entre os diferentes setores da SMS, que
frequentemente, fragmentam as ações e os serviços, devido às especificidades,
complexidade e heterogeneidade das categorias profissionais. A tentativa de
superar ações fragmentadas deu sentido e direcionalidade técnica às ações
e o processo de educação permanente possibilitou a reflexão-ação criando
condições para o desenvolvimento das pessoas e reorganização dos serviços
de saúde.
Foram realizadas 813 atividades educativas e estas instituíram o processo
organizador no interior da Secretaria Municipal de Saúde. Além disso, este
processo alterou as relações e os valores, pois exigiu articulação entre os
profissionais da Secretaria Municipal de Saúde e os das Unidades de Saúde.
A qualificação dos profissionais das Unidades de Saúde criou condições
favoráveis para influenciar positivamente as ações da atenção básica.
Apesar desta dinâmica de trabalho, verificou-se nos relatórios de gestão
a resistência por parte de alguns profissionais que ainda mantém, em suas
percepções, a visão centrada na especificidade e fragmentação das ações.
Essa visão está expressa em críticas a esta estratégia de educação permanente,
com afirmações do tipo “é trabalhosa e burocrática”, pois exige disciplina e
organização no trabalho diário, na entrega de relatórios e no monitoramento
das ações programadas. Essa percepção de atividades e ações de saúde focadas
nas partes, sem estabelecer a conexão entre os setores da SMS, profissionais
e comunidade, indicam barreiras a serem vencidas para a implementação do
princípio da integralidade no sistema de saúde.
Do ponto de vista da condução, verificou-se que ajustes e adaptações
ocorreram na agenda de atividades educativas, o que não comprometeu as
etapas estabelecidas. O movimento de compreender as dimensões técnica e
política do planejamento como instrumento de gerenciamento na gestão e
Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
201
S
Sumário
202
S
Sumário
desenvolvimento das pessoas, colocou em evidência o fato de que mudança
não é algo que ocorre apenas pela vontade de alguns, mas pelo envolvimento
da maioria em um projeto institucional. Exige, portanto, um sentido na
direção e uma intenção pré-determinada para mudar.
É perceptível que a Secretaria Municipal de Saúde optou pela adesão a uma
nova cultura organizacional, apesar de alguns atores institucionais a negarem,
pois criou as condições favoráveis à mudança que foram incorporadas no
processo de trabalho e no meio organizacional.
Na história da Secretaria Municipal de Saúde sempre houve defasagem
entre a oferta e as necessidades de atividades educativas. A disponibilidade
de cursos sempre foi pequena e a agenda de atividades educativas no
município foi uma oportunidade e condição fundamental para melhorar o
desempenho dos profissionais. Por outro lado, embora os polos de educação
permanente tenham sido criados para funcionar como dispositivos do
SUS no que se refere a mudanças nas práticas de saúde e de educação na
saúde verificou-se pouca oportunidade oferecida ao município de Campo
Novo do Parecis para possibilitar a participação dos seus profissionais
nesses eventos.
A adoção do planejamento estratégico, no período de 2004 a 2007,
facilitou o desenvolvimento das atividades educativas na perspectiva
da Educação Permanente em Saúde. O projeto construído através da
problematização contribuiu para a participação efetiva dos profissionais na
gestão e aprimoramento de suas ações.
A Secretaria Municipal de Saúde, através da programação e realização das
atividades educativas, recuperou a dimensão da gestão de pessoas, valorizou
os conhecimentos existentes, estimulou o aumento da capacidade e do
potencial das pessoas diante dos problemas detectados, para assim conseguir a
participação dos sujeitos de forma comprometida com a transformação social
por meio de soluções criativas.
As atividades educativas ocorridas no município de Campo Novo do
Parecis ilustram a possibilidade de implementação de Educação Permanente em
Saúde na perspectiva de desconstruir e reconstruir o saber a partir das práticas
vivenciadas no cotidiano de atendimento e de aumentar a competência, a
habilidade e o compartilhamento dos conhecimentos entre os profissionais de
saúde. Como limite dos resultados aqui descritos, encontra-se a dimensão da
qualidade técnica das atividades educativas realizadas no referido município e
não abordada neste estudo.
Este estudo foi realizado em um município cujo gestor, pela sua percepção,
facilitou para que as condições de educação permanente fossem criadas. Esta
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
forma de conduzir e o seu apoio, analisando e compreendendo as forças e
as inter-relações no interior dos serviços, alcançou os seguintes resultados:
integrou o saber e a prática, envolveu e comprometeu as pessoas e facilitou o
alcance de melhores resultados. Estes fatos, entre outros, vêm reiterar o que
Testa (1995) enfatiza de maneira muito especial, ou seja, o seu convencimento
de que nenhuma proposta participativa se consolida de maneira permanente,
se não for acompanhada por processos democratizadores que transformem, ao
mesmo tempo, a condição interna de funcionamento do setor.
Este estudo revelou que as 813 práticas educativas implementadas pelo
município de Campo Novo do Parecis, tiveram relação com a educação
continuada (5,04%), mas que houve predominância de atividades educativas
com características de práticas de educação permanente (94,96%).
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Educação Permanente & Educação Continuada:
gestão e planejamento das práticas educativas em município de menor porte
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S
Sumário
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção
do Cuidado em Saúde: o Curso de Desenvolvimento
Gerencial do SUS em Mato Grosso
Julio S. Müller Neto 1
Fátima A. Ticianel 2
Aline Paula Motta 3
Sônia M. de Souza Correa 4
Diogo do Araguaia Vasconcelos 5
Introdução
Este texto aborda a experiência de ensino-aprendizagem do Curso
de Desenvolvimento Gerencial do Sistema Único de Saúde (CDG-SUS)
realizado em municípios de Mato Grosso, no período de 2008 a 2012, e
sua influência no desenvolvimento da percepção dos participantes sobre as
práticas de gestão e do cuidado em saúde. Participaram dessa experiência:
gerentes, trabalhadores e conselheiros do sistema municipal de saúde,
além dos tutores responsáveis pela execução do curso.
O Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS (CDG-SUS) é um
programa formulado e coordenado pelo Núcleo de Desenvolvimento em
Saúde do Instituto de Saúde Coletiva da Universidade Federal de Mato Grosso
(NDS/ISC/UFMT), em parceria com o Conselho de Secretarias Municipais
de Saúde de Mato Grosso (COSEMS/MT), Secretarias Municipais de Saúde
do Estado de Mato Grosso e a Escola de Saúde Pública do Estado de Mato
1
Doutor em Ciências pela ENSP/FIOCRUZ. Médico, psiquiatra e sanitarista. Professor adjunto do
ISC/UFMT. Pesquisador associado ao Grupo de Pesquisa de Avaliação em Saúde (ISC/UFMT), ao
LAPPIS (IMS/UERJ) e ao Grupo de Planejamento e Gestão (ENSP/FIOCRUZ).
2
Mestre em Saúde Coletiva pelo ISC/UFMT. Enfermeira da SES/MT e Pesquisadora associada no
NDS/ISC/UFMT. Pesquisadora associada ao Grupo de Pesquisa de Avaliação em Saúde (ISC/UFMT),
ao LAPPIS (IMS/UERJ) e ao Grupo de Planejamento e Gestão (ENSP/FIOCRUZ).
3
Especialista em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde pelo ISC/UFMT. Bacharel em Direito.
Servidora da SES/MT.
4
Especialista em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde pelo ISC/UFMT. Assistente Social do Instituto
Nacional de Seguridade Social. Ex-secretária municipal de saúde de Novo São Joaquim/MT.
5
Especialista em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde pelo ISC/UFMT. Administrador. Servidor e
ex-secretário municipal de saúde de Canarana (MT).
205
S
Sumário
206
S
Sumário
Grosso (ESP-MT) e teve ainda a cooperação da equipe do Laboratório de
Práticas de Integralidade em Saúde (LAPPIS/IMS/UERJ).
O Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS (CDG-SUS) teve por
objetivo contribuir para a qualificação das práticas de gestão e do cuidado
em saúde, além de fortalecer a relação entre as instituições de ensino e
pesquisa e a gestão municipal do SUS na implementação da educação
permanente em saúde.
Esse projeto teve como referência normativa a Política Nacional de
Educação Permanente e incorporou a participação dos gestores e técnicos
municipais de saúde como forma de fortalecer as parcerias entre as
instituições de ensino e pesquisa e os serviços de saúde locais, conforme
estabelecido na Portaria MS n. 1.996 (BRASIL, 2007).
Os quatro principais momentos, não sequenciais, do projeto do curso
foram: 1) formulação da proposta político-pedagógica; 2) escolha, seleção
e formação de tutores; 3) elaboração e revisão do material pedagógico; e 4)
realização presencial dos cursos nos municípios.
A partir da experiência bem-sucedida no ISC/UFMT, o programa do
curso foi adaptado pelo Laboratório de Práticas de Integralidade em Saúde
(LAPPIS) para os municípios do estado do Rio de Janeiro e para o município
de Rio Branco, no Acre, processos estes que contaram com a colaboração
dos membros do NDS/ISC/UFMT.
O presente trabalho traz as referências teóricas e metodológicas que
orientaram a implementação do curso de desenvolvimento social e a
caracterização do mesmo. Incorpora a avaliação realizada sobre o curso a
partir da percepção do conjunto dos alunos e duas avaliações realizadas
por meio de estudos de caso nos municípios de São Félix do Araguaia e
Canarana, exemplos vivos e pulsantes desta experiência em educação
permanente (MOTTA, 2012; CORREA, 2012; VASCONCELOS, 2013).
A avaliação abrangeu os 55 cursos realizados no período. A caracterização
do perfil dos alunos foi realizada com base nas fichas de inscrições dos 1.560
participantes certificados e a percepção dos alunos sobre o curso foi feita
considerando os 1.380 questionários respondidos.
O estudo avaliativo apoiou-se em abordagem quanti-qualitativa
(MINAYO, 2005), que utilizou técnicas de pesquisa documental e
bibliográfica, questionário com perguntas fechadas e pré-codificadas e
incorporou as diferentes respostas dos atores envolvidos. As duas únicas
questões abertas foram categorizadas em quatro opções (sim, não, não se
aplica e não respondeu) e quantificadas. Por meio de uma amostragem
aleatória sistematizada foram selecionadas 50 respostas no universo de
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
1.380; dessa seleção, foram escolhidas as respostas com diversidade de
conteúdo para exemplificar a opinião dos participantes.
Além da abordagem quanti-qualitativa, o estudo de caso no município
de São Félix do Araguaia, utilizou a técnica de entrevista com roteiro
semiestruturado. O critério utilizado para a escolha dos entrevistados
considerou os que tinham concluído o curso e que também continuavam
atuando na gestão municipal. Outras importantes fontes de informação
usadas nos estudos de caso foram os documentos disponibilizados para o
curso: plano municipal, relatório final da conferência municipal de saúde
e relatório de gestão. Também foram utilizados os documentos produzidos
durante o curso, como o registro da memória viva, o mosaico e as planilhas
usadas para a construção da agenda de fortalecimento, produto final do
curso. Além dos mencionados, o estudo no município de Canarana utilizou
o relatório do tutor sobre o desenvolvimento do curso.
O Curso de Desenvolvimento Gerencial do Sistema Único de Saúde
realizado em municípios de Mato Grosso, no período de 2008 a 2012, gerou
a pesquisa “Avaliação do Curso de Desenvolvimento Gerencial (CDG-SUS)
nos municípios de Mato Grosso em uma perspectiva do agir comunicativo
e das práticas da integralidade”, registrada na Pró-Reitoria de Pesquisa
(Propeq) da UFMT sob n.º 174/CAP/2012. Essa pesquisa avaliativa deu
origem a 03 (três) monografias de conclusão de cursos de especialização, que
foram utilizadas neste capítulo.
207
Autonomia do sujeito e integralidade nas práticas de formação para
o cuidado em saúde
A qualificação dos gerentes é uma demanda crescente no SUS em função da
complexidade do sistema, da diversidade dos sujeitos e dos processos de trabalho
da gestão e da rede de cuidados. Por outro lado, os projetos formativos enfocam
o modelo biomédico e da doença, que aumentam os efeitos da racionalidade
médica e tecnicista na produção do cuidado em saúde, e, na busca de conhecer
os mecanismos produtores de doenças, os profissionais de saúde distanciaram-se
das relações com os seres humanos em sofrimento (SILVA JÚNIOR et al., 2005).
Para Pontes, Silva Júnior e Pinheiro (2005), no modelo biomédico e da
medicalização biopolítica, o hospital é do médico; o médico é o topo. A noção
de equipe ou de rede ocupa lugar de complemento/suplemento e não de
garantia de integralidade. A integralidade não está em causa, já que o paradigma
é biomédico. O enfrentamento do predomínio da formação hospitalar, centrada
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
208
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Sumário
na doença e nos aspectos biológicos e tecnológicos da assistência, demanda a
mudança da formação dos trabalhadores ao tempo em que se processa a mudança
das práticas de saúde e da organização do cuidado.
A educação permanente voltada para o cuidado, diversamente do modelo
biomédico, é dialógica, trabalha em equipe, constrói o conhecimento de modo
coletivo, é centrada na pessoa necessitada de ajuda, elabora em conjunto com
a pessoa e sua família seus planos de cuidado, entre outros aspectos.
O Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS (CDG-SUS) do Núcleo
de Desenvolvimento em Saúde (NDS), integrante do Instituto de Saúde
Coletiva da Universidade Federal de Mato Grosso (ISC/UFMT), tem como
proposta o desenvolvimento e fortalecimento da autonomia das pessoas por
meio do entendimento e das práticas de gestão do cuidado em saúde, em uma
perspectiva comunicativa, ética e de integralidade em saúde (MÜLLER NETO;
SCHRADER; MOTTA, 2009). O seu referencial teórico e metodológico
apoia-se na teoria do “agir comunicativo” (HABERMAS, 1987) que também
orienta a gestão comunicativa por meio da participação ativa dos trabalhadores
da saúde e usuários na construção do SUS (RIVERA, 2003).
O programa do acima referido curso também adotou o conceito ampliado
de gestão, entendida como a capacidade de uma organização de formular
projetos, políticas e normas legais; pela capacidade técnica e administrativa
e pela capacidade de articular e de mobilizar parcerias com a finalidade de
assegurar as condições políticas para a busca dos objetivos perseguidos
(GUIMARÃES et al., 2004).
No mesmo sentido, Müller Neto (2010) afirma que a gestão perpassa pelos
seguintes aspectos: a) políticos, referentes à tomada de decisão e condução
estratégica; b) tecnopolíticos, relacionados ao processo de planejamento; e c)
administrativos ou gerenciais, referentes à operacionalização.
As práticas correntes, hegemônicas, de formulação e implementação
de políticas de saúde no SUS partem do universo cultural dos gestores e
técnicos de saúde, uma vez que estes, que detêm o poder de formular e
implantar, esquecem com frequência que, quando dois ou mais grupos de
diferentes mundos de vida interagem para pensarem uma ação conjunta,
a decisão não pode ser tomada a partir dos valores e normas de um só
grupo (MÜLLER NETO; SCHRADER; MOTTA, 2009). Este modelo,
que é reproduzido em boa parte dos itinerários formativos na educação
permanente em saúde, desconsidera a educação como o agir voltado para
o entendimento que estabelece formas coletivas de aprendizagem e que
assegura a competência comunicativa dos sujeitos em interação, para
serem livres e responsáveis (GOMES, 2007).
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Na formulação da proposta político-pedagógica do curso partimos da premissa
de que os atores sociais e os trabalhadores de saúde devem ser reconhecidos
como sujeitos portadores de valores, crenças, direitos e competências para agir
comunicativamente em busca do entendimento, pois uma ação voltada para o
entendimento é diferente da ação estratégica ou instrumental, voltada para o sucesso
e para fins. Isso porque o entendimento não pode ser induzido externamente, ao
contrário, necessita ser aceito pelos próprios participantes (ARTMANN, 2001;
RIVERA; ARTMANN, 2006).
Neste sentido, apostamos na possibilidade de se chegar ao entendimento
no processo educacional por meio do exercício racional de argumentação não
coercitiva e, desse modo, valorizar as experiências do cotidiano dos sujeitos
participantes. Esta premissa resultou formalizar no planejamento do acima
referido curso, as metodologias participativas, a cooperação e o diálogo.
A proposta pedagógica do curso incorporou a contribuição de Peduzzi (2007),
que se apoia no agir comunicativo para o entendimento do trabalho em equipe e para
a compreensão e intervenção na realidade, visando à mudança das práticas, sempre
respeitando a vontade e opinião política dos trabalhadores e usuários do sistema
público de saúde. A proposta do CDG-SUS adotou como orientação para o trabalho
coletivo a transformação de “equipes agrupamentos” em “equipes integração”.
Outro eixo foi o conceito de integralidade em saúde, entendida aqui nas
dimensões da organização da rede de serviços, dos conhecimentos e práticas
dos trabalhadores de saúde, das práticas do cuidado e da participação social na
formulação e avaliação das políticas de saúde (PINHEIRO; FERLA; SILVA
JÚNIOR, 2004). O conceito de integralidade também orientou o processo de
escolha, seleção e formação dos tutores. Este processo adotou como referência a
diversificada experiência prévia das pessoas como trabalhadores de saúde, gestores
e docentes que entendem a educação como trabalho coletivo e comunicativo.
As referências discutidas conformam uma nova perspectiva para a educação
permanente em saúde que, segundo Motta (2010), é o processo de aprendizagem
no trabalho, no qual a construção do saber é feita de forma coletiva, crítica e
inserida no contexto social, levantando problemas e necessidades de natureza
pedagógica. Isto representa uma importante mudança na concepção e nas
práticas dos trabalhadores, na medida em que incorpora o ensino e o aprendizado
à vida cotidiana, coloca as pessoas como atores reflexivos, busca a transformação
do processo de trabalho orientado para a melhoria da qualidade dos serviços
e para a equidade no cuidado e no acesso aos serviços de saúde (RIBEIRO;
MOTTA, 1996). Apoiada na aprendizagem significativa e na possibilidade
de transformar as práticas profissionais, a educação permanente acontece no
cotidiano das pessoas e das organizações, a partir dos problemas enfrentados na
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
209
S
Sumário
realidade, levando em consideração os conhecimentos e as experiências que as
pessoas já possuem (BRASIL, 2007).
Este trabalho também utiliza a noção de competência, que, na leitura de
Ramos (2009), significa unidade e ponto de convergência entre conhecimentos,
habilidades e atitudes para discutir a avaliação, feita pelos participantes sobre o
curso. O currículo por competências promove uma redefinição dos conteúdos
de ensino, de modo a atribuir sentido prático aos saberes, abandonando a
preeminência dos saberes disciplinares para se centrar em competências
supostamente verificáveis em situações e tarefas específicas. Nessa referência,
os participantes deverão ser capazes de compreender e dominar os conteúdos
de ensino, recorrendo às disciplinas somente na medida das necessidades
exigidas pelo desenvolvimento dessas competências.
Para Ramos (2009, p. 120), trabalhar com a noção de competências significa:
Selecionar conhecimentos dos quais os estudantes necessitam para aplicar em
esquemas operatórios, para entender o que significam e como funcionam, ou seja,
deixar de fazer a separação entre o saber e o saber-fazer para centrar o esforço em
resultados de aprendizagem nos quais se atinge uma integração entre ambos.
210
As competências são deduzidas das relações entre resultados e conhecimentos
(saber), habilidades (saber fazer) e atitudes (querer fazer) dos trabalhadores
(RAMOS, 2009). Em relação ao processo de trabalho, a mesma autora analisa que
é possível relacionar as atividades pedagógicas às situações de trabalho e práticas
sociais, que se constituem em referência para a formação dos trabalhadores.
Essa noção de competências, que prioriza a compreensão dos conteúdos e
atribui sentido prático aos saberes, nos remete à educação permanente em saúde e à
integralidade, que propõe produzir: a) mudanças de práticas de gestão e de atenção;
b) saber dialogar com as práticas e concepções vigentes, problematizando-as no
concreto do trabalho de cada equipe; e c) construir novos pactos de convivência
e práticas, que aproximem os serviços de saúde dos conceitos da atenção integral,
humanizada, de qualidade e com equidade (CECCIM, 2005).
O Curso resgata a história da saúde local e contribui para a constituição
de novos sujeitos
O CDG-SUS oferecido pelo NDS/ISC/UFMT tem proposta de resgate
da história da saúde pública nos municípios, de debate sobre os rumos do
SUS no estado e regiões de Mato Grosso e de fortalecimento da gestão
municipal e da atenção primária. Promove a reflexão, integrando o coletivo de
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
gestores, trabalhadores e conselheiros de saúde na busca do compromisso, da
responsabilidade e da integralidade, com base na defesa de: o cuidado como
valor ético, o trabalho em equipe, a humanização e a educação permanente
(PINHEIRO; FERLA; SILVA JÚNIOR, 2004).
O foco na realidade e nos atores locais orientou os debates conceituais
e as escolhas metodológicas do curso, embasados em um conjunto de
textos e informações que possibilitaram a reflexão e a construção coletiva
do conhecimento. O Curso de Desenvolvimento Gerencial trabalha com
a especificidade e a singularidade de cada município e o fortalecimento
do controle social. Promove a sistematização do conhecimento a partir da
própria prática e das experiências do cotidiano e busca o entendimento entre
os participantes para trabalhar questões desafiadoras que permeiam a política
e a organização das práticas de saúde dos trabalhadores, ainda fortemente
influenciados pelos modelos centrados na racionalidade biomédica e tecnicista
(MÜLLER NETO; SCHRADER; MOTTA, 2009).
A metodologia do acima referido curso incorpora técnicas participativas
de: pequenos grupos e plenárias, estudo dirigido em grupo, mosaico, memória
viva, que permitem a reconstrução da história dos sujeitos que fazem o SUS.
Além destas, utiliza a construção de narrativas, a partir das entrevistas com
usuários das unidades de saúde, a agenda, utilizada para orientar a intervenção
do coletivo do curso e as técnicas de dinâmica de grupos.
A metodologia enfatiza a relação entre o conteúdo temático, na
constituição de novos sujeitos no sistema municipal, e a formação de
coletivos. Está voltada para favorecer a participação e deliberação livre
e igual dos participantes, de modo que, gradativamente, assumam a
condução do processo, cooperando ativamente com os tutores. Como
afirmou um participante no curso em Várzea Grande: “[...] a gente não
estava acostumada a debater. O curso faz a gente discutir e respeitar mais
a opinião dos colegas.” (CDG-SUS, 2011).
O curso ocorre em duas semanas. Na primeira, são enfocados o processo
saúde doença, a política de saúde nacional, estadual e municipal, o planejamento
e a gestão comunicativa, a avaliação da saúde do município na perspectiva do
usuário, do trabalhador e da gestão e a participação e controle social. As horasaulas são assim distribuídas:
Unidade I: Condição de vida, política e gestão do SUS - 30 horas
211
• Módulo 1 – 8 horas: Condição de vida e política de saúde
• Módulo 2 – 10 horas: Política e gestão de saúde no município
• Módulo 3 – 12 horas: Informação e planejamento em saúde
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
Eixo integrador: Trabalho de campo
• 20 horas de dispersão – Leitura de textos, visita às unidades de saúde
e entrevistas com usuários e trabalhadores e observação da gerência de
material das unidades de saúde.
Na segunda semana são enfocados: a área de organização da atenção e do
cuidado, o processo de trabalho e as práticas de saúde, o trabalho em equipe,
a gerência da unidade e de materiais e a educação permanente, segundo os
seguintes módulos da Unidade II:
Unidade II: Gerenciamento e organização do sistema e serviços de
saúde: integralidade e direito à saúde - 30 horas
• Módulo 4 – 12 horas: Modelos tecnoassistenciais em saúde e avaliação
do cuidado
• Módulo 5 – 6 horas: Trabalho em equipe
• Módulo 6 – 7 horas: Gerência de recursos na unidade
212
• Módulo 7 – 5 horas: Educação permanente para o fortalecimento
gerencial do SUS
Planejar coletivamente o Cuidado e a Gestão
Do mesmo modo que as práticas comunicativas são transversais ao percurso
metodológico, foi o itinerário terapêutico do Sr. Pedro (FARIA, 2011), um
usuário do SUS de Mato Grosso e portador de uma condição crônica, que
orientou e direcionou o seguinte debate e indagações dos participantes em
relação ao conteúdo:
As políticas de saúde contemplam os problemas apresentados pelo Sr.
Pedro?
O plano e a gestão da saúde priorizam as questões referidas por ele?
Quem são os responsáveis pelo cuidado e acompanhamento do Sr.
Pedro?
A equipe de saúde da unidade elaborou seu plano de cuidado de comum
acordo com ele?
Foram mobilizadas as redes de apoio para o cuidado?
Como esperado, surgem narrativas de muitas pessoas e problemas iguais/
diferentes aos do Sr. Pedro em cada município. O debate e a construção do
conhecimento partem da realidade observada nas práticas dos alunos e nas
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
unidades de saúde. O conceito ampliado de integralidade permite a interação
entre prática, teoria e prática por meio do movimento dialético e comunicativo
entre o conflito e o entendimento.
Para que o processo de construção coletiva e de corresponsabilidade
na condução do SUS seja apropriado no cotidiano dos serviços, os alunos
trabalham em atividades teóricas e práticas, organizados em quatro grupos,
os eixos estruturantes da gestão e da organização dos serviços e constroem
uma agenda de proposições com o objetivo de melhorar as práticas do
cuidado em saúde.
A metodologia utilizada para construção dessa agenda baseia-se em
exercícios de seleção e explicação dos problemas e de proposições de
ações para enfrentamento dos mesmos. A rede explicativa é realizada
com base numa planilha que contém: a) situação-problema; b) definição
do problema (onde, quando, quanto, com quem e como acontece); c)
explicação do problema (causas primárias e secundárias); d) objetivos;
e) ações estratégicas; f ) responsáveis; g) parceiros e prazo para execução
(CDG-SUS, 2011).
Ao final de cada módulo, os alunos elaboram a rede explicativa e as
propostas de enfrentamento dos problemas identificados e priorizados. Ao
final do curso, consolidam as propostas em uma Agenda de Fortalecimento
Gerencial e da Educação Permanente do SUS no município, que enfatizam os
conteúdos e as práticas trabalhadas nas duas unidades.
A agenda é construída pelos participantes, ao longo do curso, em sete
momentos:
1. No Módulo 3, após a aula dialogada sobre planejamento, à luz do exercício do
Módulo 2, os participantes são organizados em quatro grupos e orientados
a fazerem a primeira rede explicativa de um problema selecionado, dentre
os quatro seguintes temas da realidade local: financiamento, recursos
humanos, controle social e planejamento em saúde;
213
2. No Módulo 3, após a aula dialogada sobre a informação em saúde e a
leitura do Caderno de Indicadores de Saúde do Município, os quatro
grupos elegem, do referido Caderno, um problema como prioritário e
dele elaboram a segunda rede;
3. No Módulo 5, após análise das modalidades de atenção existentes no município
e tendo como recurso as entrevistas realizadas com os usuários locais, os grupos
de participantes discutem os problemas, constroem e apresentam um caso.
A partir da discussão desse caso, selecionam um problema relevante sobre o
cuidado ao usuário e constroem a terceira rede explicativa;
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
4. No Módulo 6, após a leitura dirigida e debate em plenária sobre trabalho em
equipe, os participantes discutem um caso previamente elaborado sobre o
tema e, na sequência, caracterizam o próprio processo de trabalho a partir de
suas experiências e das entrevistas com trabalhadores de saúde do município,
elegem um problema prioritário para produzem a quarta rede;
5. No Módulo 7, após terem sido feitas: a leitura dirigida sobre gestão do
trabalho; a análise das entrevistas com trabalhadores e a observação de
unidades de saúde do município, os grupos elegem outro problema
prioritário para dele criarem a quinta rede explicativa;
6. No Módulo 8, após a aula e exercício sobre educação permanente, os
quatro grupos fazem o alinhamento e a consolidação de todas as redes
em uma agenda de fortalecimento para a apresentação desse trabalho na
plenária final do curso.
214
7. Plenária Final: a plenária é realizada durante o último dia do curso,
previamente programada e organizada pelo tutor, com apoio da equipe
gestora, e contou com a presença de: todos os participantes do curso, o
gestor municipal de saúde e sua equipe de condução, outras autoridades
a convite do gestor, como o prefeito, vereadores, conselheiros de saúde
e o ministério público. Durante a plenária é feita a apresentação da
agenda pelos quatro grupos a qual é amplamente debatida por todos os
presentes e, ao mesmo tempo, feito o estabelecimento de compromissos
entre todos os participantes e o gestor municipal. Nessa fase, fica claro
que o gestor tem a competência de formalizar o coletivo e constituir
uma comissão permanente de acompanhamento da agenda. E que o
gestor deve responsabilizar-se, conjuntamente com o coletivo, pelos
encaminhamentos e ações definidas como prioridades (MÜLLER
NETO; SCHRADER, 2011a, 2011b, 2011c).
Operacionalização do Projeto
O projeto do Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS integrou
a Agenda de Educação Permanente dos Colegiados de Gestão Regional e
foi aprovado na Comissão Intergestores Bipartite do estado, por meio da
Resolução 072 de 13/10/2008 (MATO GROSSO, 2008). A gestão do acima
referido curso, por parte do NDS/ISC/UFMT, deu-se através de um processo
permanente de articulação e comunicação entre os atores e instituições
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
parceiras nas fases de formulação, execução e avaliação e integrou as ações de
ensino, pesquisa e serviço. Foi elaborado um protocolo, discutido e firmado
pelos responsáveis, que definiu e especificou as atribuições e responsabilidades
dos participantes institucionais (MÜLLER NETO; SCHRADER, 2011a).
O primeiro contato com o secretário de saúde do município é realizado pelo
representante do Conselho de Secretarias Municipais de Saúde de Mato Grosso,
que informou e esclareceu ao gestor, as regras da cooperação entre as secretarias
de saúde dos municípios mato-grossenses e a UFMT. O gestor municipal assina
o Termo de Cooperação, que é homologado pelo Conselho Municipal de Saúde,
tendo como contrapartida do município: a logística, a liberação dos alunos para as
atividades, os documentos sobre a saúde municipal e a mobilização do informantechave para a narrativa sobre a história viva da saúde pública municipal.
A Coordenação Pedagógica é constituída por docentes do ISC/UFMT
e contou com uma equipe técnica e administrativa responsável pela execução,
acompanhamento e monitoramento do projeto. As atividades relativas ao projeto
têm sido campo de práticas para estágios de extensão e pesquisa dos cursos de
graduação em saúde coletiva, comunicação social e medicina da UFMT e origem
de pesquisas, monografias, dissertações e outros trabalhos. O CDG-SUS é
ministrado por um tutor diretamente ligado às instituições proponentes, com a
colaboração de um apoiador local, que atua como elo permanente entre os alunos,
os tutores e a coordenação do projeto, sobretudo durante os trabalhos de campo.
Os tutores do CDG-SUS foram formados de modo permanente, a partir
da primeira etapa do referido curso, em 2007. Na segunda etapa, iniciada
em 2009, seis tutores da primeira fase contribuíram significativamente para
a avaliação e revisão do curso e a formação dos novos tutores. A escolha e
seleção dos tutores foram feitas segundo o perfil necessário para o curso: ter
conhecimentos teóricos e experiência em docência e gestão em saúde.
Importante ressaltar o papel, ou melhor, os papéis do tutor no desenvolvimento
do curso: dominar os conceitos e saber trabalhar a metodologia do curso; saber
escutar, acolher, estabelecer vínculos e compromissos com os participantes; saber
facilitar o diálogo, o entendimento e a interação entre os participantes; ter habilidades
para coordenar o trabalho dos grupos e lidar com conflitos entre os participantes;
ter sensibilidade política para enfrentar e lidar com problemas decorrentes de
conflitos entre trabalhadores, usuários e gestores; ter atitude democrática e afeita à
crítica; ter compromisso ético com SUS, com o projeto e com os participantes; ter
atitudes e práticas democráticas, favoráveis ao desenvolvimento pessoal e coletivo,
visando a autonomia e emancipação das pessoas. Em resumo, o tutor formado
no curso de desenvolvimento gerencial deve refletir muitas características das
lideranças comunicativas (RIVERA; ARTMANN, 2006).
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
215
S
Sumário
216
A formação dos novos tutores ocorreu em oficinas com esta finalidade e
durante os próprios cursos, que funcionaram como laboratório de práticas
de educação permanente: um tutor formador acompanhava e supervisionava
a prática de um novo. De um total de 40 pessoas selecionadas nas duas
etapas do curso e que passaram por diferentes processos de formação, 23
permaneceram como tutores e participaram efetivamente da execução dos
cursos em 2009-2011. O perfil, os conhecimentos, habilidades, atitudes e
práticas do tutor são, atualmente, objeto de uma pesquisa em andamento
no ISC/UFMT.
A elaboração e revisão da proposta político-pedagógica e do material
pedagógico do curso foram realizadas pelos coordenadores, tutores e
convidados, em oficinas de trabalho. As atividades referentes às etapas
de elaboração, planejamento e avaliação do projeto, qualificação dos
tutores, elaboração e revisão do material didático do curso demandaram
244 horas de trabalho em oficinas, realizadas no período de 2 anos. A
coletânea de textos e o caderno de exercícios, que compõem o material
pedagógico, foram publicados pela Editora da Universidade Federal
de Mato Grosso (EdUFMT) em parceria com o Centro de Estudos e
Pesquisa em Saúde Coletiva (CEPESC/UERJ) e estão disponíveis no site
www.observarh.ufmt.br.
O Curso vai onde estão as pessoas, os problemas e as soluções
O estado de Mato Grosso possui área de 903.366,192 km², é dividido
em 141 municípios, com população, em 2010, de 3.033.991 habitantes
e densidade demográfica de 3,36 hab/km² (IBGE, 2012). O curso foi
realizado em 50 municípios do estado, no período de 2008 a 2011, o
que totalizou 55 cursos presenciais de desenvolvimento gerencial nas 16
microrregiões de saúde (figura 1). Em alguns municípios, a quantidade
deste curso foi ampliada para dois e três, respectivamente, nos municípios
de Rondonópolis, Várzea Grande e Cuiabá. (CDG-SUS, 2011). Os
municípios foram selecionados pelo Colegiado do COSEMS/MT,
priorizando aqueles com mais de 20 mil habitantes.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Figura 1 - Mapa dos municípios que realizaram o CDG-SUS de 2008 a 2011, por microrregiões de saúde. Mato Grosso, 2012
217
Fonte: Relatórios do Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS, NDS/ISC/UFMT, 2008-2011.
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
A barreira da grande extensão territorial do estado foi superada, e o Curso
de Desenvolvimento Gerencial do SUS ministrado pelo NDS/ISC/UFMT
foi realizado em 35% dos municípios contemplados.
O referido curso abrangeu 16 microrregiões de saúde. Em quatro dentre estas
contemplou 50% dos seus municípios. Esse percentual subiu para 80% no caso
da microrregião de Peixoto de Azevedo. Em oito microrregiões, a cobertura foi
de 30% a 43% dos municípios; as demais ficaram entre 10% e 29% (tabela 1).
Ressalta-se que os municípios pertencentes às microrregiões de Água Boa,
Alta Floresta, Colíder, Juara, Juína e Peixoto de Azevedo possuem municípios
que estão localizados a mais de 600 km da capital Cuiabá e os das microrregiões
de São Félix do Araguaia e Porto Alegre do Norte, a mais de 1.000 km.
Tabela 1 - Números absolutos e percentual dos municípios que realizaram o CDG-SUS por
microrregiões de saúde, no período de 2008 a 2011, Mato Grosso, 2012
Qtd. de
municípios por
microrregiões
Qtd. de municípios que
realizaram o CDG-SUS
% de municípios que
realizaram o CDG-SUS
nas microrregiões
Peixoto de Azevedo
5
4
80%
Cuiabá
11
6
55%
Alta Floresta
6
3
50%
Juara
4
2
50%
Diamantino
7
3
43%
Porto Alegre do Norte
7
3
43%
São Félix do Araguaia
5
2
40%
Rondonópolis
19
7
37%
Cáceres
12
4
33%
Colíder
6
2
33%
Barra do Garças
10
3
30%
Tangará da Serra
10
3
30%
Sinop
14
4
29%
Água Boa
8
2
25%
Juína
7
1
14%
Pontes e Lacerda
10
1
10%
Microrregiões de
saúde
218
Fonte: Relatórios do Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS, NDS/ISC/UFMT, 2008-2011.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
O quadro 1 mostra que do total de 1.968 inscritos, 161 desistiram do
curso, 246 não conseguiram concluí-lo e 1.560 (79% ) receberam a titulação.
Quadro 1 - Número de cursos realizados nos municípios por ano de execução incluindo o total de
participantes inscritos e certificados. Mato Grosso, 2012
Anos
Quantidade de
Cursos Realizados
Inscritos
2008
2009
2010
2011
Total
8
3
18
26
55
280
114
668
906
1.968
Número de Participantes
Não
Não Participantes
Certificados
18
41
6
11
59
75
78
119
161
246
Certificados
221
97
533
709
1.560
Fonte: Relatórios do Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS, NDS/ISC/UFMT, 2008-2011.
Quem são os participantes?
O perfil dos 1.560 participantes e que foram certificados nos 55 cursos nos
municípios de Mato Grosso foi caracterizado segundo faixa etária, gênero,
escolaridade, tempo de serviço, vínculo trabalhista e participação em cargos
comissionados das Secretarias Municipais de Saúde e resultou nos seguintes dados:
A maioria (67%) dos participantes tinha idade de 20 a 39 anos e a efetiva
participação das mulheres (79%) em relação aos homens (21%), reiterou a
indicação do processo de feminização da força de trabalho no setor da saúde
(MACHADO et al., 2006).
Em relação à escolaridade, 1.060 (68%) dos 1.560 participantes tinham
perfil compatível com a proposta do curso, que definiu como público
prioritário, atender aos profissionais de nível superior e 604 (57%) dentre
estes, tinham curso de pós-graduação, o que indicou a crescente qualificação
da força de trabalho nos municípios mato-grossenses.
Entretanto, ao constatar que as funções gerenciais e dos conselhos de saúde
também eram exercidas por trabalhadores com escolaridade de nível médio e
fundamental, a exigência de nível superior foi flexibilizada, para permitir a
participação, no curso, desses trabalhadores e usuários.
Em relação ao tempo e serviço, dos 1.560 participantes que receberam
certificados, 40% e 17% atuam no SUS municipal no período de 1 a 5 anos e de
seis a dez anos, respectivamente. Os menores percentuais, 14% e 12% ficaram,
respectivamente, para os que atuam a mais de 11 anos e a menos de um ano.
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
219
S
Sumário
Para Duarte et al. (2012), a composição da força de trabalho com até 10 anos
de atuação indica a previsão de muitos anos de trabalho pela frente para esses
grupos e mostra a potencialidade do curso para fortalecer a gestão municipal.
Com relação ao vínculo empregatício, 57% eram estatutários, fato este que
pode favorecer a disseminação do conhecimento adquirido e contribuir para a
melhoria das práticas de gestão e do cuidado em saúde. Do total de 1560 dos
participantes, apenas 18% informaram ter cargo comissionado na instituição. Esse
baixo percentual pode significar ou a quantidade de cargos informais de gerência
ou que o município não selecionou os profissionais com perfil gerencial.
Avaliação didática pedagógica
220
A avaliação didática pedagógica considerou os seguintes aspectos
do curso: adequação do conteúdo e da metodologia para o processo de
aprendizagem proposto; compreensão do material didático e sua suficiência
para a reflexão sobre os temas; qualificação dos tutores quanto ao domínio
de conteúdo e da metodologia; adequação da estrutura física e dos recursos
audiovisuais; participação individual e do grupo nas atividades propostas;
ampliação do conhecimento e aspectos significativos que o aluno considera
possível modificar no gerenciamento do SUS municipal. Os dados da avalição
didática pedagógica foram levantados de 1.380 questionários respondidos por
participantes que concluíram o curso.
Conteúdo, metodologia e material didático
O conteúdo do curso foi considerado, pelos 82% dos participantes
respondentes, adequado aos objetivos propostos. A discussão dos temas
propostos foi classificada como muito boa devido a abordagem metodológica
adotada, o que estimulou a participação dos alunos: esta foi a opinião de 76%
dos respondentes.
Conforme apresentado no referencial teórico, a formulação da proposta
pedagógica do curso partiu da premissa de que os trabalhadores da saúde
deveriam ser reconhecidos como sujeitos portadores de valores, crenças, direitos
e competências para agir comunicativamente, em busca do entendimento, que
deveria ser construído pelos próprios participantes sem indução externa. Essa
premissa implica em construir o curso estruturado em: metodologias participativas,
cooperação e diálogo, na aprendizagem significativa e na possibilidade de
transformar as práticas profissionais.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Schrader e Müller Neto (2012) enfatizam que a metodologia do curso
incorpora técnicas participativas com formato de pequenos grupos e
plenárias, estudo dirigido em grupo, mosaico e memória viva, que permitem
a reconstrução da história dos sujeitos que fazem o SUS. A construção de
narrativas a partir das entrevistas com usuários das unidades de saúde e da
agenda que orientará a intervenção do coletivo do curso e a utilização de
técnicas de dinâmicas de grupos também perfazem a metodologia do curso.
Os autores acima citados enfatizam ainda a relação entre o conteúdo temático
na constituição de novos sujeitos no sistema municipal e a formação de coletivos
e entendem que a metodologia deve estar voltada a favorecer a participação e
deliberação livre e igual dos participantes de modo que, gradativamente, estes
assumam a condução do processo e cooperem ativamente com os tutores.
O material didático disponibilizado foi avaliado positivamente pelos
participantes, já que 76% dentre estes são de opinião que os textos
ofereceram subsídio à discussão dos temas propostos nos diferentes
módulos do curso. Também a linguagem utilizada nesse material foi
considerada muito boa e acessível para 62% dos respondentes.
A elaboração e revisão da proposta político-pedagógica e do material do
curso foram realizadas pelos coordenadores, tutores e convidados em oficinas
de trabalho, assim como a seleção dos textos, elaboração do material didático,
adequ­ação da linguagem e a dinâmica utilizada.
221
Desempenho dos tutores
Os tutores foram bem avaliados pelos participantes. Para 91% e 87% dos
respondentes, respectivamente, os tutores dominavam muito bem o conteúdo
abordado e satisfatoriamente a metodologia adotada. A excelente avaliação dos
tutores pode ser explicada pelos seguintes cuidados: critérios de seleção, que
buscou o perfil compatível com o curso e a realização do processo de formação
e avaliação permanente a que foram submetidos, conforme assinalam Schrader
e Müller Neto (2012, p. 291):
É importante ressaltar os papéis do tutor no desenvolvimento do curso: dominar
os conceitos e saber trabalhar a metodologia do curso; saber escutar, acolher,
estabelecer vínculos e compromissos com os participantes; saber facilitar o
diálogo, o entendimento e a interação entre os participantes; ter habilidades para
coordenar o trabalho dos grupos e lidar com conflitos entre os participantes; ter
sensibilidade política para enfrentar e lidar com problemas decorrentes de conflitos
entre trabalhadores, usuários e gestores; ter atitude democrática e afeita à crítica; ter
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
compromisso ético com o SUS, com o projeto e com os participantes; e ter atitudes
e práticas democráticas, favoráveis ao desenvolvimento pessoal e coletivo, visando à
autonomia e emancipação das pessoas.
Os tutores selecionados passaram por processo de qualificação ao longo do
desenvolvimento do projeto. Os primeiros foram formados em 2008 e 2009. Os
tutores formados na primeira fase e que continuaram no projeto participaram
da revisão pedagógica do curso e da qualificação dos novos tutores.
Enquanto ocorriam os cursos em 2009 e 2010, a coordenação pedagógica, com
o apoio dos tutores formadores e consultores, continuou o processo de revisão do
material pedagógico do curso, tendo realizado ao todo quatro Oficinas de Revisão
Conceitual e Metodológica com carga horária global de 72 horas, sendo que na quarta
oficina participaram os novos tutores selecionados, reforçando assim a qualificação
dos mesmos, promovendo um processo interativo entre a teoria e a experiência prática
dos tutores dos cursos. (CDG-SUS, 2011, p. 13).
Estrutura física e recursos audiovisuais
222
A estrutura física foi considerada muito confortável, adequada e boa para
a realização do curso, respectivamente, para 47% e 42% dos respondentes.
Os recursos audiovisuais foram suficientes para subsidiar as atividades para
56% dos respondentes. Os aspectos referentes à estrutura física e aos recursos
audiovisuais foram os quesitos que alcançaram menor percentual de aprovação
e refletem as carências de infraestrutura física e financeira em geral, existentes
em muitos municípios de Mato Grosso, sobretudo nos pequenos e médios.
Participantes percebem o processo do curso como espaço de reflexão
e transformação
Müller Neto, Schrader e Motta (2009) avaliam que o CDG-SUS/NDS/
ISC/UFMT promoveu mudanças na forma de pensar e agir dos alunos em
relação à gestão do SUS e ao cuidado porque fomentou: maior integração das
equipes e dos serviços; a valorização da força de trabalho; o aprofundamento
do princípio da integralidade na gestão dos coletivos; o sentimento de
pertencimento e de corresponsabilidade com a política e com o sistema de
saúde; o redimensionamento das práticas e processos de trabalho com foco no
usuário e o fortalecimento da participação popular.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Para os autores supracitados, o CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT não só ampliou
a percepção do aluno “de si” como ser social, que participa do desenvolvimento
de outros integrantes da equipe e dos coletivos do SUS, mas também desenvolveu
habilidades no aluno a partir das situações vivenciadas nos processos de seu trabalho,
fortalecendo, por conseguinte, a capacidade de aprender com a sua prática. Nesses
sentidos, as respostas dadas às questões abertas foram significativas.
Conhecimentos adquiridos e mudanças no gerenciamento
O Curso contribuiu para ampliar o conhecimento sobre o SUS na opinião
de 84% dos participantes entrevistados. O percentual de avaliação classificada
como muito boa é próximo ao percentual de 81,59% alcançado pela avaliação
sobre a adequação do conteúdo do curso.
Os pontos significativos apontados pelos participantes como possíveis de serem
modificados no gerenciamento do SUS municipal foram: o planejamento, a educação
permanente e o cuidado com o usuário. Neste quesito de mudança no trabalho cada
um dos avaliadores poderia fazer três opções de temas entre os sete apresentados.
Mudanças no relacionamento e no modo de trabalho
223
A maioria (89,22%) dos participantes respondeu que pretende modificar o
próprio modo de trabalhar e de se relacionar com a equipe. Essa afirmação mostra
que o curso sensibilizou os participantes quanto ao papel que cada um tem, na
organização e nas necessidades de mudanças, no processo de seu trabalho. Esse
resultado encontrou respaldo no resultado positivo da avaliação dos conteúdos e
da proposta pedagógica do curso e influenciou a percepção e as necessidades de
mudanças de atitude e disposição dos participantes em relação às suas práticas.
A decisão de mudança de atitude na relação com a equipe e no
desenvolvimento gerencial, observada nas respostas da maioria dos
participantes, foram exemplificadas nos seguintes depoimentos:
Pretendo desenvolver uma estratégia de ação em equipe. Promover o planejamento
das ações com todos os trabalhadores; reuniões semanais para discussão de problemas
e soluções possíveis com alterações no cronograma; e capacitação dos profissionais
com a valorização de cada setor. (PARAN 814).
Acompanhando as equipes da saúde na criação do planejamento anual, participar das
análises das situações da secretaria e ajudar na melhor forma no gerenciamento dos
recursos. (SJRC 1150).
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
Com esse curso, pude repensar a forma de interagir com as pessoas. O conceito
de “equipe” foi reformulado e, por isso, acredito que serei um profissional que
valorizará as diversas pessoas agregadas a minha equipe. Pretendo fazer isso, dando
abertura e respeitando os diversos pontos de vista, ou seja, tecer relações baseadas
no diálogo. (TS 1262).
A avaliação positiva do curso evidencia, por parte dos participantes, a
aquisição de novas competências, seja em relação aos conhecimentos adquiridos
sobre o SUS, seja quanto às mudanças de atitude no relacionamento destes
para com: a equipe, o trabalho e o cuidado.
Mudanças no cuidado
O curso despertou o interesse de 83,33% dos participantes para a
importância do desenvolvimento de novas formas de cuidado à saúde e de
práticas gerenciais na unidade, em busca da integralidade.
224
Gráfico 1 - Intenção de desenvolver novas formas de cuidado à saúde e sua gestão. Mato Grosso, 2012
Fonte: Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS, NDS/ISC/UFMT, 2008-2011.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Quatro em cada cinco participantes do curso manifestaram motivação de
mudanças em relação à prática do cuidado traduzidas no vínculo, acolhimento,
respeito e responsabilização pelo usuário, qualidade da atenção e integralidade,
que foram exemplificadas nas respostas abaixo descritas:
No 1° módulo já foram repassadas algumas informações, quero trabalhar com eles (os
colegas) a questão do vínculo, responsabilização e acolhimento. (BG-I 142).
Penso implementar mudanças que resultem em um novo processo de trabalho,
visando a qualidade da atenção ao usuário. (MDO 646).
O produto final, que é levar a saúde aos usuários, tem que ser o melhor, sendo assim,
pretendo rever nossas práticas e colocar na ativa o que aprendemos aqui. (PAN 954).
Pretendo mostrar à equipe a importância da integralidade, responsabilidade,
acolhimento, atitude de escuta e respeito com usuário. (TAB 1234).
Por outro lado, algumas respostas às perguntas abertas levantaram questões
e dúvidas referentes à continuidade do processo e ao acompanhamento dos
coletivos e das agendas. Questões e dúvidas também foram levantadas quanto
ao papel das instâncias colegiadas regionais e dos escritórios regionais da
secretaria estadual de saúde, em relação à política de educação permanente
para o desenvolvimento gerencial.
225
Influência no processo de planejamento e na constituição do coletivo:
o caso de São Félix do Araguaia
A realização do curso ocorreu em setembro e outubro de 2010 e o estudo
de caso foi feito em 2012, ambos em São Félix do Araguaia. Foram inscritos
35 alunos no curso e 23 dentre estes (66%) o concluíram e foram certificados.
A história de vida da comunidade e dos trabalhadores da saúde, o engajamento
do coletivo, o sentimento de compromisso dos alunos e a herança cultural de
luta de Dom Pedro Casaldáliga, herdada pelos moradores da região, instigaramnos a escolher esse Município como local para a pesquisa de campo.
O município de São Félix do Araguaia é um dos 141 municípios que compõem
o estado de Mato Grosso. Pertence à macrorregião do Araguaia e à microrregião
do Baixo Araguaia e é o município sede da regional de saúde de São Félix do
Araguaia. Sua colonização se deu nos anos 1940, com a “Marcha para o Oeste”
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
e foi emancipado em 13 de maio de 1976. Sua população, segundo o IBGE, é
de 10.713 habitantes. Está distante da capital (Cuiabá) 734 quilômetros. Em
2000, segundo o PNUD/ADH, seu IDH era de 0,726, colocando-o na 2.503ª
posição no país e 71ª em Mato Grosso (CDG-SUS, 2010a).
Foram analisados os instrumentos de gestão municipal, planos e relatórios,
para verificar se nestes instrumentos foram incorporadas as propostas
construídas pelos alunos no decorrer do curso e transcritas na Agenda de
Fortalecimento Gerencial e da Educação Permanente do SUS.
O Plano Municipal de Saúde de São Félix do Araguaia foi elaborado no início
de 2011, logo após ter sido realizado, nesse município, o CDG-SUS/NDS/ISC/
UFMT. A equipe técnica de planejamento da gestão municipal foi formada por
12 integrantes, dentre os quais apenas 03 tinham participado e concluído o
referido curso. Esse plano de saúde foi regulamentado pela Resolução nº 20, do
Conselho Municipal de Saúde (SÃO FÉLIX DO ARAGUAIA, 2011).
Do total de 18 prioridades presentes no item 11 do Plano Municipal
de Saúde para o ano de 2011, 09 constaram na Agenda de Fortalecimento
Gerencial, construída pelos participantes, durante período do curso, a saber:
1. capacitação dos conselheiros do Conselho Municipal de Saúde;
226
2. redução de doenças preveníveis e evitáveis;
3. implantação de política de valorização dos servidores da saúde pública
municipal;
4. fortalecimento da gestão participativa e descentralizada para planejamento
local ascendente;
5. Cumprimento dos compromissos assumidos no Pacto pela Saúde nos seus
três componentes;
6. consolidação e qualificação da Estratégia de Saúde da Família;
7. readequação física e tecnológica das Unidades de Saúde;
8. qualificação da gestão da saúde, com ênfase no fortalecimento do
financiamento e tecnologia da informação e comunicação; e
9. planejamento e realização de mutirões de saúde pública na zona rural
municipal.
Esta confrontação de dados sugere uma semelhança muito forte
entre as ações constantes no planejamento local e as ações propostas pelo
programa de curso do CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT ministrado em São
Félix do Araguaia.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Pode-se constatar, inclusive, durante a realização das entrevistas com
os participantes do curso nesse município, que muitas propostas discutidas
durante o CDG-SUS tornaram-se, também, propostas aprovadas pela
Conferência Municipal de Saúde de São Felix e incorporadas, posteriormente,
quando da formulação do Plano Municipal de Saúde desse município. No
entanto, segundo os entrevistados, essa agenda não foi utilizada como subsídio
direto para a Programação Anual de Saúde.
A construção do coletivo
Após o término do curso ministrado em São Felix do Araguaia, um grupo de
alunos fez a apresentação da agenda de prioridades construída durante o período
desse curso. Para isso, foram convidados, além do Prefeito Municipal e vereadores
de São Felix do Araguaia, todos os demais servidores municipais de saúde e os
parceiros citados nas ações planejadas pela referida agenda. A seguir, foi assinado o
comprometimento do Prefeito para com a realização daquelas prioridades.
Ao serem indagados sobre o funcionamento do coletivo que se formou
após o CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, os entrevistados declararam que esse
coletivo se reuniu por mais três vezes para discutir e traçar o planejamento das
ações constantes na Agenda. No entanto, também assinalaram que esse sujeito
coletivo não se tornou permanente. Um dos entrevistados relatou: “[...] porém
o que se pode observar não somente neste curso, mas como em vários outros,
é a ausência de continuidade do mesmo, ainda falta um feedback maior entre
esses profissionais, embora alguns desses tenham deixado nosso município [...]”.
Outro participante entrevistado afirmou que, no seu entendimento, o coletivo
não teve continuidade devido aos inúmeros motivos que fizeram distanciar os seus
membros, mas reconheceu que muitas atitudes foram modificadas e que a postura
dos profissionais envolvidos muito contribuiu para a melhoria da saúde em geral.
A segunda pergunta solicitava aos entrevistados que descrevessem as
facilidades e as dificuldades encontradas para a execução das ações propostas no
CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT. Ao se referirem às facilidades, alguns citaram
o aprendizado adquirido no curso, os exercícios dos trabalhos em grupo, o
sentimento de responsabilidade e o compromisso deles, enquanto gerentes e
gestores, nas suas unidades de atuação.
Em relação às dificuldades, os participantes assinalaram a ausência ou
insuficiência da relação interpessoal intra e entre as equipes, principalmente
as marcadas pelo relacionamento entre os responsáveis pela gestão e os
profissionais e executores do serviço. Entre as dificuldades, foi registrada
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
227
S
Sumário
228
também, a estranheza com que os trabalhadores receberam as críticas em
forma de problematização na Rede Explicativa da Agenda de Fortalecimento
Gerencial, construída no curso e a percepção de alguns, desse exercício como
uma forma de afrontamento às suas práticas.
A dificuldade em firmar as parcerias no desenvolvimento das ações;
o fato de terem ficado reféns dos prazos estabelecidos no planejamento
da agenda; a não continuidade do sujeito coletivo formado pelo CDGSUS/NDS/ISC/UFMT, além da migração dos profissionais qualificados
durante o curso para outros setores ou para outros municípios, perfazem
outras dificuldades experienciadas, pelos participantes entrevistados, para
a execução das ações propostas no Curso de Desenvolvimento Gerencial
(CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT).
Em relação aos trabalhadores e gerentes de saúde que não participaram do
curso, a questão da dificuldade de receberem críticas aos seus desempenhos
sugere, pelo menos, duas questões: a primeira, a inexistência de processos
comunicativos permanentes de avaliação, característica do modelo burocrático
de gestão, já assinalado por Deluiz (1997), o que é confirmado pelos déficits de
comunicação e coordenação entre gestores, gerentes e trabalhadores observados
nas entrevistas. A segunda mostra a necessidade de desenvolver e fortalecer
as competências comunicativas do conjunto dos trabalhadores de saúde. A
dificuldade de estabelecer e cumprir prazos pode ser vista como decorrência do
próprio processo de aprendizagem, que não exercita a capacidade de trabalhar
e planejar coletivamente.
Na terceira questão, quando perguntados se gostariam de acrescentar
alguma coisa sobre o CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, os participantes
salientaram a importância do Curso para o Município de São Félix do Araguaia
e declararam que observaram, após o CDG, melhorias na em suas práticas e
nos seus atendimentos aos usuários das unidades de saúde. Um dos alunos
afirmou: “[...] com este curso aprendemos a ter um olhar mais crítico, a saber
buscar parcerias, a trabalhar em equipe na tentativa de construir um SUS de
mais qualidade e efetividade [...].” Outro participante disse que gostaria que o
Curso tivesse continuidade, com o retorno dos professores ao município, para
avaliação das ações propostas.
Os resultados da pesquisa de campo no município de São Félix do Araguaia
mostraram que é possível fazer:
a. o fortalecimento da ação coletiva e comunicativa que favoreça trabalhadores
e usuários da saúde reconhecerem-se como sujeitos, de direito e de fato, na
condução dos processos decisórios da gestão da saúde;
S
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Sumário
b. a possibilidade de interagir e integrar diferentes saberes entre si para colaborar no
processo de gestão democrático e participativo no interior da saúde pública;
c. a modificação da lógica fragmentada do planejamento das ações e
serviços de saúde; e do SUS um sistema orientado ao cuidado do usuário
de forma universal, integral e equitativa, reconhecendo o seu usuário
como um cidadão de direito e não um mero consumidor de serviços.
Memórias vivas tecem novas Agendas: o caso de Canarana
O CDG-SUS em Canarana foi realizado em duas unidades. A Unidade
I foi realizada de 8 a 12 de março de 2010 e a Unidade II de 26 a 30 de
abril de 2010. As duas unidades ocorreram nas instalações da Universidade
de Cuiabá (UNIC).
Do total de 33 inscritos, 28 concluíram com a frequência exigida (80%
de presença), dois tiveram frequência insuficiente e três não participaram
do curso.
O curso teve por objetivo conhecer e recuperar o significado da história
da saúde pública no município e isso foi feito por meio da Memória Viva.
Essa atividade foi organizada pelo apoiador local, com o respaldo do
gestor, mais duas informantes-chave participantes do curso, porque todos
vivenciaram os seguintes fatos históricos do município: foram os primeiros
profissionais da saúde a atuar no local, logo, conheceram as práticas
desenvolvidas e os fatos que marcaram a implantação da política de saúde
municipal (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010c). O mosaico histórico
foi organizado, pelos alunos, a partir de fotos, revistas, jornais, relatórios
e a apresentação feita segundo a linha do tempo (CDG-SUS/NDS/ISC/
UFMT, 2010c).
Assim, como registra o relatório do CDG-SUS de Canarana, destacamos
alguns trechos dessa história, que foi apresentada ao final do curso, em
trabalho sistematizado pelos participantes do curso (CDG-SUS/NDS/ISC/
UFMT, 2010c). Até então, não havia um registro organizado da história da
saúde pública no município.
A recuperação da história de saúde do município foi uma experiência
importante de reencontro da identidade coletiva, sobretudo se considerarmos
que no dia 03 de agosto de 2002, a Prefeitura de Canarana foi alvo de
um incêndio criminoso, momento que também marcou a população, pois
todos os registros foram perdidos (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010c).
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
229
S
Sumário
Ocupação e emancipação do município de Canarana
230
S
Sumário
O processo de colonização de Canarana foi iniciado em 1972, por Norberto
Schwantes, pastor Luterano. O nome do município foi inspirado em um famoso
capim da Amazônia, o Canarana. A localidade foi fundada em primeiro de maio
de 1975. A Lei n.º 3.762 de 29 de junho de 1976 criou o Distrito de Canarana,
ligado ao município de Barra do Garças. Sua emancipação ocorreu através da
Lei n.º 4.165, de 26 de dezembro de 1979. O Município pertence à Regional
de Saúde de Água Boa (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010d).
Canarana surgiu em função dos problemas fundiários do sul do país e durante o
regime militar. Em 1970, viviam em Tenente Portela 4.077 famílias de agricultores
em uma área de 34.000 hectares. Mais da metade dessas famílias não tinham terras
suficientes para seus sustentos, já que cada ano se formavam cerca de 450 novas
famílias e muitas dentre estas acabavam se mudando para as favelas das cidades da
região do município de Tenente Portela (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010c).
O trabalho que deu origem ao projeto Canarana iniciou com a criação da
Rádio Municipal de Tenente Portela, inaugurada no dia 11 de outubro de 1970.
Além do trabalho da equipe da emissora, liderada pelo então Pastor Norberto
Schwantes, foram realizadas reuniões, onde o problema de falta de terra era
diretamente debatido com os agricultores, apesar de que, falar abertamente
sobre problemas fundiários era, na época, interpretado como subversão, pelo
governo de regime militar. (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010c).
A meta inicial era viabilizar uma lavoura com maior produtividade, a
exemplo da agricultura centro-europeia, mas logo foi constatado que esse
projeto era insuficiente. O agrônomo Orlando Roewer apresentou uma ideia
que já era tradicional, a emigração para outros lugares do país. Três membros
da Rádio Municipal visitaram Mato Grosso e voltaram entusiasmados.
Descobriram um imenso vazio demográfico com muita terra boa e barata.
Para os agricultores dispostos a emigrar, a equipe sugeriu a criação de uma
cooperativa e, para os que queriam ficar, um programa de reagrupamento
mini fundiário (CDG-SUS, 2010c).
A Cooperativa de Colonização (COOPERCOL) 31 de Março Ltda teve sua
assembleia de criação no dia 31 de março de 1971. Entrou para a história como
a primeira cooperativa colonizadora do país (CDG-SUS, 2010c). O sonho dos
agricultores era ir para Dourados, Mato Grosso do Sul, mas lá as terras já estavam
inflacionadas. A diretoria da cooperativa, em 15 de fevereiro de 1972 viajou para
o Mato Grosso a fim de ver as terras no então Município de Barra do Garças.
Na altura da localidade conhecida como Váo, o ônibus atolou e muitos queriam
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
voltar atrás. Os persistentes levaram a viagem até o fim, mas, ao voltarem para
Tenente Portela, o agrônomo alemão Diter Fomford pintou um quadro muito
negativo das terras do Mato Grosso, o que causou uma debandada geral e, dos
400 sócios iniciais, restaram apenas 36 (CDG-SUS, 2010c).
Figura 1 - Famílias chegando à Mato Grosso, 1972
231
Fonte: Pró Memória.
A esse grupo juntaram-se mais 44 famílias totalizando 80 famílias (figura
1), pioneiras desse município. Foi então que a Coopercol adquiriu, em Mato
Grosso, uma área de 39.981 hectares, que era da viúva Fontoura, proprietária do
Laboratório fabricante do Biotônico Fontoura. Em 14 de julho de 1972 chegaram
as duas primeiras famílias do Projeto Canarana I lideradas por Siegfried Bruno
Geib e Ervino Teixeira Berf (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010c).
No dia 1° de maio de 1975 foi realizada a 1ª festa do arroz e no mesmo dia
aconteceu a inauguração do povoado de Canarana, a entrega das escrituras das
terras dos agricultores e a liberação do financiamento pelo Banco do Brasil.
Em 05 de julho de 1975 foi criada a Cooperativa Agropecuária Mista de
Canarana (COOPERCANA) (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010c). Em
1980 iniciou-se o ciclo da soja.
Em 11 de setembro de 1979 foi realizado o Plebiscito para a consulta sobre a
emancipação do Distrito e, no dia de 26 de dezembro de 1979, Canarana tornouse município através da lei estadual n° 4.165.
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
Origens da saúde pública de Canarana
232
S
Sumário
O primeiro médico a realizar o atendimento na comunidade de
Canarana foi o Dr. Henrique Hauzer, que vinha de Barra do Garças,
esporadicamente, acompanhado pela sua esposa e assistente, Júlia. A
vacinação dos alunos de Canarana ficava a cargo do Dr. Dalton Siqueira,
também morador de Barra do Garças (CDG-SUS, 2010c).
A medicação era comprada e compartilhada entre os pioneiros e pelo
médico, quando vinha fazer o atendimento. O primeiro hospital do
município foi construído em Serra Dourada, na rodovia BR-158.
A Saúde Pública teve seu início em 1981, com sede na Av. Paraná, em
espaço físico cedido pela acima referida Cooperativa. O prédio contava
com um consultório médico, um consultório odontológico, uma sala para
procedimentos, uma sala para dispensação de medicamentos e uma recepção.
A primeira equipe de Saúde Pública do município foi constituída
pelos seguintes profissionais: o médico Dr. Luciano do Prado Monteiro;
a odontóloga Dra. Ivone Roewer Kummer; as atendentes de enfermagem
Altair Sortica e Eugênia, e a auxiliar de limpeza Terezinha Parente. O Sr.
Célio Kappaun foi 1° Secretário de Saúde, durante a gestão do primeiro
prefeito, nomeado, de Canarana, Sr. Luiz Cancian (CDG-SUS, 2010c).
Em 1982 foi construída a sede própria da saúde pública, conforme
mostra a figura 2, contendo um laboratório de análises clinicas. Os exames
eram realizados pela técnica Elizabete Irber. A médica e sanitarista Dra.
Vanja Bonna foi a Secretária Municipal de Saúde na gestão do primeiro
prefeito eleito na história do município de Canarana (CDG-SUS/NDS/
ISC/UFMT, 2010c).
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Figura 2 - Inauguração da sede própria do Posto de Saúde de Canarana/MT, 1982
Fonte: Pró Memória.
233
Municipalização da saúde e expansão dos serviços
Em 1998 foi implantada a Vigilância Sanitária (VISA). Lorena Parode
foi a primeira técnica a cadastrar todos os estabelecimentos do município.
Nos dias atuais, o município conta com uma equipe formada pelos seguintes
profissionais: 01 veterinário e 02 auxiliares que dispõem de automóvel para
fazer as visitas domiciliares e recolher o lixo reciclável.
Em 1998 também foi inaugurado o Centro de Reabilitação tendo como
Fisioterapeuta o Dr. André Goming (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010c).
Em agosto de 1999 foi implantado o Programa de Saúde da Família (PSF)
Pioneiros, e realizado o treinamento de duas semanas para a equipe do PSF,
ministrado pela Coordenação Estadual do Programa de Agentes Comunitários
de Saúde (PACS). Nessa época, foram contratados os Agentes de Combate à
Dengue e todos os Agentes Comunitários de Saúde da Família (CDG-SUS/
NDS/ISC/UFMT, 2010c). Em 31 de março de 2000, foi criado o PSF do
Jardim Tropical e, em 3 de julho de 2001, inaugurada a Unidade Mista, com
funcionamento de urgência e emergência nas 24 horas.
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
A Agenda pactuada para enfrentar os novos problemas
A Agenda de Fortalecimento Gerencial e da Educação Permanente em
Canarana foi construída pelos participantes do curso, organizados em quatro grupos,
autonomeados de: Verão, Furacão, Primavera e RH (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT,
2010c). Para melhor compreensão da metodologia utilizada na construção das redes
explicativas, apresentamos no quadro a seguir, o exercício de um dos grupos:
Quadro 2 - Exercício de construção de rede explicativa (CDG-SUS, 2010c)
Questões
Descrição
Situação problema
Gerência de Recursos e Materiais na Unidade Mista: Deficiência no
planejamento, gestão e controle de compras.
Explicação do problema
A Unidade Mista de Saúde onde se encontra a Farmácia é a
responsável pelo pedido e licitação, armazenamento e distribuição
de medicamentos.
Os medicamentos e insumos são comprados de formas
inadequadas e sem planejamento, gerando a falta de medicamentos
e insumos mais consumidos e o excesso daqueles que são poucos
utilizados.
Falta comissão técnica da SMS no momento da solicitação de
compras.
Há deficiência na elaboração de protocolos de especificação e falta
de autonomia técnica na SMS.
Objetivo que justifica a
Ação
Incentivar o planejamento de aquisição de medicamentos e insumos
e balanceamento permanente no que é demandado e distribuído.
Ações propostas para
enfrentar o problema
Criar por meio de ato normativo uma Comissão Permanente
Multiprofissional, interna à SMS, com objetivo de normatizar e
organizar a compra de medicamentos, insumos, materiais etc.;
Estabelecer a padronização e seleção dos itens para aquisição;
Informatizar os processos de trabalho, para melhor controle da
entrada e saída de medicamentos e insumos;
Capacitar a equipe envolvida; e
Buscar a autonomia da SMS para administrar o seu orçamento, bem
como o seu financeiro.
Responsáveis
Nome dos gerentes responsáveis pela operação.
Parceiros
Técnicos e gerentes que apoiaram ou executarão as ações.
234
Órgãos e Instituições
envolvidas
Prazo
Dezembro de 2010
Fonte: Rede Explicativa CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT Canarana/MT, 2010.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
A Agenda de Fortalecimento Gerencial e da Educação Permanente de
Canarana (CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT, 2010c) destacou a importância da
reorganização da gestão e planejamento estratégico e participativo. Salientou
o empenho da gestão municipal para garantir a participação do Distrito
Sanitário Especial Indígena – DSEI – Xingu, fato este que, pela primeira
vez, proporcionou a interação entre os trabalhadores da saúde da Secretaria
Municipal de Saúde e do Distrito e comparece como um dos destaques da
Agenda que trata do planejamento das ações da Secretaria.
Em Canarana, na área de Gestão do Trabalho, a primazia do coletivo
resultou nas ações de melhoria das relações de trabalho no SUS, na implantação
do Plano de Carreiras, Cargos e Salários (PCCS) do SUS, na realização de
reuniões de condução e de cursos de motivação e relacionamento interpessoais,
na criação do setor gestão do trabalho na Secretaria Municipal de Saúde e na
definição de competência profissional.
Na área de Gestão da Educação na Saúde foram priorizadas as ações de educação
permanente dos profissionais envolvidos na gestão, vigilância e atenção à saúde e
das equipes da recepção das unidades. Foram realizados: cursos de humanização
e trabalho em equipe, reuniões de planejamento e avaliação, supervisão dos
cursos, avaliação dos impactos das capacitações, atualização, e sensibilização dos
profissionais sobre educação permanente na rotina do trabalho.
Quanto aos financiamentos, o grupo de alunos participantes elegeu maior
transparência na aplicação dos recursos financeiros. Para isso, incluiu, na gestão financeira
da saúde, ações de revisão do orçamento, articulação intersetorial e mobilização social.
No que se refere ao controle social, o coletivo definiu a necessidade de
fortalecer o Conselho Municipal de Saúde, com a ampliação da participação
dos usuários e da valorização do espaço da Conferência em relação aos
problemas locais de saúde e a realização de pré-conferências como estratégia
de mobilização e maior envolvimento da população na saúde.
As prioridades da Agenda para a área de administração de recursos nas
unidades de saúde foram assinaladas na rede explicativa acima descrita. Em
relação ao gerenciamento e organização dos serviços, a Agenda incluiu as ações
de qualificação da atenção, nas áreas urbana e rural, o fortalecimento do plano de
combate à dengue, as ações de promoção, prevenção e assistências, sendo destacada
a necessidade de garantir referência especializada na região e no estado.
Outro ponto destacado na Agenda, elaborada pelos alunos foi a necessidade
de melhorar a recepção e o acolhimento ao usuário nas unidades de saúde,
como dispositivo da integralidade, principalmente na unidade mista, que
funciona como pronto atendimento. Também foi pautada a necessidade de
viabilizar nova sede da unidade de reabilitação, um projeto em andamento no
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
235
S
Sumário
236
município que, além de beneficiar a população, torna possível a ampliação e a
reorganização do laboratório municipal e da unidade mista.
Tradicionalmente, o setor saúde, seja na esfera federal, estadual ou
municipal, trabalha com as políticas de saúde de modo fragmentado:
gestão separada da atenção; atenção à saúde, da vigilância; planejamento,
do orçamento, entre outras atividades, o que faz ocorrer várias divisões e
fragmentações das áreas técnicas no processo de planejamento e gestão do
sistema e dos serviços de saúde.
Durante o curso, os participantes puderam exercitar a integração
dos processos de gestão do conhecimento e das práticas no processo de
aprendizagem, o que pode ter-lhes gerado a compreensão e a percepção de
si e do grupo, de que a qualidade da atenção e a integralidade só podem ser
asseguradas mediante a responsabilização e a coparticipação do trabalhador,
gestor e usuário do sistema SUS.
Em síntese, a metodologia de construção da Agenda de Fortalecimento
Gerencial e da Educação Permanente, utilizada no curso, demonstrou as
possibilidades de inovações e mudanças das concepções e práticas de saúde e
do resgate da possibilidade de produzir conhecimento a partir do cotidiano
dos serviços em Canarana.
Mudanças na forma de pensar e agir em relação ao cuidado e à equipe
Os resultados do questionário de duas perguntas abertas foram analisados
e relacionados com os temas e conceitos-chave trabalhados durante o Curso de
Desenvolvimento Gerencial ministrado pelo NDS/ISC/UFMT em Canarana,
a saber: educação permanente, integralidade/cuidado, planejamento
participativo, comunicação e escuta.
Do total de 28 participantes do curso, 23 responderam ao questionário,
21 (91,30%) afirmaram que pretendem mudar o modo de trabalhar e de se
relacionar com a equipe, o que confirma a mudança de atitude encontrada
na avaliação geral do curso. O quadro 3 traz os temas e conceitos-chave
encontrados e seus respectivos relatos.
Em relação à gestão do cuidado, do total de 23 alunos, 20 (86,96%)
responderam que pretendem discutir com a equipe de trabalho novas formas
de cuidado à saúde e as práticas gerenciais na unidade.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Quadro 3 - Intenção de Mudança em relação ao trabalho e à equipe de
saúde apurada no CDG-SUS em Canarana (MT), 2010
Temas e conceitos-chaves
RELATOS
Trocar conhecimento
adquirido com os colegas
“Ser portador dessas informações e dos conhecimentos adquiridos
junto aos colegas de trabalho para melhorar o atendimento na
unidade de saúde; adotar o conhecimento adquirido com o curso;
passar o que eu aprendi com CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT.”
Ter ações mais
participativas e integradas
através da prática de
integralidade
“Saber ouvir o usuário e encaminhá-lo aos profissionais
competentes; adotar conduta participativa e integrada nas
atividades desenvolvidas; ser mais participativa aos problemas
e tentar ajudar a solucioná-los; procurar encorajar mais a equipe
através de reuniões para discussão de paciente em comum;
buscar a interação entre a equipe multidisciplinar, para tornar o
ambiente de trabalho cooperativo e fazer com que a atenção ao
usuário seja mais eficiente através da prática da integralidade, com
o foco na prevenção e promoção a saúde.”
Proporcionar a educação
permanente no trabalho em
equipe
“Mudar meu pensar e agir, trabalhando em equipe, escutando
opiniões e ideias de todos os integrantes da equipe
proporcionando educação permanente e momentos de escuta
dos profissionais; buscar os membros da equipe que estão mais
“isolados” e fazê-los sentir-se mais integrados e importantes para
o serviço de saúde; ouvir mais, ouvir a todos, tomar decisões
em equipe; ouvir mais as necessidades de cada um do grupo da
equipe do setor onde trabalho; buscar resolver e dar maior retorno,
realizar avaliações com grande grupo.
Tudo o que obtive de conhecimento neste curso me fez repensar
na maneira que tenho desenvolvido meu trabalho: devo abrir
espaço para oferecer à equipe e à população, para ideias
inovadoras; trabalhar em equipe e descobrir a verdadeira finalidade
do local onde trabalho.”
Trabalhar coletivamente o
planejamento considerando
a participação popular
“Pretendo trabalhar coletivamente e conhecer o trabalho do
outro, planejar ações e avaliá-las, para continuar as ações ou
as atividades; melhorar e inovar depois do resultado obtido;
propor à equipe que podemos melhorar nosso trabalho,
levando em consideração a participação popular, para fazer:
a análise da situação local de saúde, a análise de nosso
trabalho, o planejamento com base nas propostas dos usuários,
o planejamento das ações, o controle, o monitoramento e
a avaliação. Participar mais com a equipe em questões de
planejamento.”
237
Fonte: Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS, NDS/ISC/UFMT, 2010.
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
O quadro 4 caracteriza as dimensões e o tipo de mudanças das práticas
gerenciais nas unidades de saúde pretendidas pelos participantes.
Quadro 4 - Intenção de desenvolver novas formas de cuidado e de sua gestão nas
unidades de saúde levantada no CDG-SUS, Canarana (MT), 2010
Temas e conceitos-chave
Agir de forma mais
democrática e participativa
e comunicativa
RELATOS
“Comunicar os problemas ao gestor e tentar ajudá-lo a escolher
o melhor caminho; pretendo agir de forma mais democrática e
participativa; pretendo continuar ativa nas reuniões e nos projetos.”
“O conhecimento dos diversos aspectos discutidos no curso é de
fundamental importância para melhorar o trabalho nas unidades
básicas de saúde; é com a discussão que passamos trabalhar a
prática e o gerenciamento do nosso município.”
Conhecimento, motivação
e valorização
“[...] envolver a equipe nos aspectos que foram discutidos neste curso,
para que a equipe possa compreender um pouco, refletir sobre estas
questões e ser informada sobre o intuito deste curso; o meu pensar
sobre esta justificativa é de que a equipe onde trabalho se sinta
valorizada também, assim como eu; temos um grande desafio que vai
exigir bastante empenho, dedicação e motivação, pois desta forma eles
se sentirão motivados para o desenvolvimento das atividades.”
Visão
“Desejo que a saúde de Canarana seja exemplo para o estado.”
Ações de parceria, diálogo
e resolutividade
“Fazer parcerias com até mesmo outros setores para conseguir a
melhoria do atendimento ao paciente; trabalhar mais em equipe com
uma visão mais ampla, cobrando ações de parcerias com todos os
membros da SMS, através do diálogo e resolutividades. Dessa forma
podemos melhorar o atendimento do usuário: procurando estimular o
trabalho em equipe junto com a comunidade, identificando os atores
que possam ser parceira na nova prática de saúde, tenho como meta
levá-los a refletir o que é: trabalhar em equipe, complementação,
integração, respeito e união; tentando sempre trabalhar em equipe
para que o usuário seja mais bem atendido.”
Educação permanente
com foco no usuário
“Fazer reuniões mensais e discutir sobre trabalho, fazer educação
permanente; avaliando as práticas assistenciais, implantando
educação permanente; melhorando o tratamento dispensado
ao usuário e a resolutividade das ações por nós desenvolvidas;
tenho como meta levá-los a refletir o que é trabalhar em equipe,
complementação, integração, respeito e união.”
238
Fonte: Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS, NDS/ISC/UFMT, 2010.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
No quadro 5 estão listados alguns comentários gerais sobre o curso
ministrado em Canarana:
Quadro 5 - Comentários gerais apurados no CDG-SUS, Canarana (MT), 2010
N.
RELATOS
A1
“Pra mim este curso serviu para conhecer o sistema de funcionamento do SUS e ver como
tem problemas a serem resolvidos. Vou colaborar para melhorar o que for do meu alcance,
estando na saúde há muito pouco tempo, pra mim valeu muito mesmo. Obrigada pela
oportunidade.”
A2
“Que mais vezes se possa oportunizar curso que contemple o conhecimento de várias
propostas para o profissional aplicá-lo no serviço do dia-a-dia de trabalho, melhorando o
atendimento em conjunto com a equipe.”
A3
“O curso foi de grande importância para despertar na equipe noções de planejamento,
comprometendo/envolvendo os participantes. Será o ponto de partida para mudanças.”
A4
“Muitos de nós nos sentimos sensibilizados. E no que depende de cada um, saímos daqui
com uma visão de acolhimento, integralidade e humanização.”
A5
“Espero que, com o curso, o modelo de atenção básica mude no município.”
A6
“O CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT com certeza irá marcar um grande divisor em nosso
município, desde a prática de gerenciamento e planejamento, até na forma de abordar o
atendimento do usuário.”
A7
“Aprendi muito com este curso e pretendo mudar.”
239
Fonte: Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS, NDS/ISC/UFMT, 2010.
Com base nos resultados, observamos que o Curso de Desenvolvimento
Gerencial do SUS, ministrado no município de Canarana pelo NDS/ISC/
UFMT, amparado pelos tutores, pelo material didático, pela metodologia de
discussões e debates, motivou mudanças na atitude profissional dos alunos.
A maioria dos participantes assinalou a disposição para implementação de
novas medidas a serem incorporadas no trabalho gerencial, a partir do melhor
conhecimento acerca do funcionamento das atividades desenvolvidas pelas
equipes nos diferentes setores do atendimento à saúde.
Entre as atividades propostas, foram citadas: o fomento à discussão entre
as equipes de trabalho, com base nos conteúdos do curso (trocar e multiplicar
conhecimento); realização de encontros mensais para a abordagem de temas
importantes para o desenvolvimento do trabalho e motivação dos profissionais,
visando a integração da equipe e a compreensão das limitações das abordagens
disciplinares tradicionais; melhoria do gerenciamento dos recursos da unidade
e execução do planejamento local.
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
A responsabilidade de cada um dos participantes e do coletivo de
trabalhadores pelo processo de mudanças das práticas, gerada a partir do
Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS, foi ressaltada por quase todos
os discentes no processo de avaliação final do curso.
Considerações finais
240
S
Sumário
A qualificação dos gerentes, trabalhadores e usuários da saúde contribuiu
para o desenvolvimento das práticas de gestão do sistema e do cuidado em saúde
centrado nos usuários. A formulação e execução de uma proposta políticopedagógica orientada por referenciais da teoria do agir comunicativo e apoiada
no conceito ampliado de integralidade mostrou ser uma iniciativa possível e
enriquecedora da práxis que a formação dos trabalhadores de saúde está a exigir.
O projeto do Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS (CDGSUS), oferecido pelo NDS/ISC/UFMT foi pensado à luz da política
nacional de educação permanente e incorporou a participação dos gestores e
trabalhadores na sua formulação, execução e avaliação do citado curso, como
forma de construção coletiva, a envolver todos os interessados no processo
de elaboração. Esta orientação fortaleceu as parcerias entre as instituições
de ensino e pesquisa e a gestão municipal. Esse projeto atualmente é campo
de estágio para os alunos da UFMT. O esforço de valorizar as práticas e as
experiências dos gerentes e trabalhadores de saúde nos municípios de Mato
Grosso deu origem a pesquisas, monografias e dissertações.
Esse curso contribuiu também para formar mais de duas dezenas de tutores
que hoje integram a Rede de Apoio ao SUS em Mato Grosso, instituída pelo
COSEMS/MT. A experiência desse curso de desenvolvimento gerencial tem
sido valorizada pelos trabalhadores, gerentes e usuários do SUS de outros
estados por meio da ação coordenada pelo LAPPIS/CEPESC/UERJ, que
contou com a cooperação do ISC/UFMT.
O efeito multiplicador do curso; a integração das instituições de ensino
e gestão na formulação, execução e avaliação do curso; o foco na realidade
do município e na experiência dos próprios sujeitos; o desenvolvimento das
capacidades comunicativas e da autonomia dos participantes; a constituição de
novos coletivos na saúde municipal e a construção da Agenda de Fortalecimento
Gerencial e da Educação Permanente do SUS, ao final de cada curso, foram
os aspectos que contribuíram para a mobilização e o fortalecimento dos
trabalhadores da saúde, orientados para a prioridade dos usuários na gestão do
cuidado e na garantia do direito à saúde. A avaliação realizada pelos alunos sobre
o CDG-SUS/NDS/ISC/UFMT dá visibilidade aos resultados alcançados.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Ressaltamos e agradecemos o apoio e financiamento por parte do Ministério
da Saúde, a cooperação de todos os parceiros institucionais e equipe de tutores
e membros da equipe do NDS e COSEMS/MT, atores estes decisivos para o
êxito do referido curso.
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Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
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S
Sumário
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S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
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Janeiro: IMS / UERJ / CEPESC / ABRASCO, 2007. p. 161-177.
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atenção à saúde da população. In: MARINS, J. J. N. et al. (Orgs.). Educação
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realidades. São Paulo: Hucitec, 2004. p. 269-284.
Educação Permanente, Trabalho em Equipe e Produção do Cuidado em Saúde:
o Curso de Desenvolvimento Gerencial do SUS em Mato Grosso
S
Sumário
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em Gestão de Sistemas e Serviços de Saúde)- Instituto de Saúde Coletiva.
Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiabá, 2013.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
O Curso de Especialização Modular e
Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
Maria da Anunciação Silva 1
Reni A. Barsaglini 2
Stella Maris Malpici Luna 3
Vanessa T. B. Vilas Boas 4
Introdução
Neste capítulo analisamos os desafios da educação na saúde a partir de uma
experiência de implementação do Curso de Especialização Modular e Integrado
em Saúde da Família (CMISF), vivenciada na Secretaria de Estado de Saúde de
Mato Grosso (SES-MT), quando a Saúde da Família foi prioridade de governo
entre 1995 e 2002. Nossa análise foca o período entre 2001 e 2006, considerando
em seu interior dois momentos específicos: formulação e implementação.
A educação na saúde no contexto do Sistema Único de Saúde (SUS) assume
novas dimensões após a Constituição Federal de 1988 e das Leis 8.080 e 8.142.
Esses documentos legais subsidiaram a elaboração da Política Nacional de
Educação Permanente em Saúde (PNEPS) - Portaria GM/MS 198/2004, e as
Diretrizes para implantação da PNEPS - Portaria GM/MS 1996/07.
Nestas Portarias, observa-se que a concepção de educação permanente
(entendida aqui como educação na saúde) se relaciona diretamente com o trabalho
em saúde, incorpora as suas necessidades e dificuldades cotidianas, problematizaas e busca superá-las. A educação permanente baseia-se no trabalho/aprendizagem
significativo e na possibilidade de transformar as práticas profissionais. Pode ser
entendida como uma forma de aprendizagem-trabalho realizada a partir dos
problemas enfrentados na realidade, já que considera os conhecimentos e as
experiências que as pessoas possuem, para além da problematização da realidade.
Assim, a educação permanente deve incorporar as demandas advindas do processo
de trabalho, como registra os seus objetivos (BRASIL, 2009, p. 20):
1
Doutora, Professora do Departamento Interdisciplinar do Instituto de Humanidades e Saúde do
Campus Universitário de Rio das Ostras da UFF.
2
Doutora, Professora do Instituto de Saúde Coletiva da UFMT.
3
Mestre, Nutricionista da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
4
Mestre, Enfermeira da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
245
S
Sumário
[...] considera que as necessidades de formação e desenvolvimento dos trabalhadores
sejam pautadas pelas necessidades de saúde das pessoas e populações. Os processos
de educação permanente em saúde têm como objetivos a transformação das práticas
profissionais e da própria organização do trabalho.
246
S
Sumário
Ao ressaltar que o espaço em que se desenvolve o trabalho em saúde é
também local de aprendizagem, a PNEPS coloca frente a frente os formadores
dos profissionais e os trabalhadores e espera que esta relação produza mudanças
em ambos os cenários, do ensino e das práticas em saúde.
O Programa de Saúde da Família (PSF), hoje Estratégia Saúde da Família
(ESF), foi fundamental na operacionalização da atenção básica no Sistema
Único de Saúde (SUS), principalmente no que se referiu à mudança do
modelo assistencial e do processo de trabalho dos profissionais de saúde. A
ESF valoriza o trabalho em equipe multiprofissional pautado na integralidade
da assistência e considera os sujeitos contextualizados (família, comunidade).
Isso é feito com ações na perspectiva da atenção primária.
Em Mato Grosso, a ESF teve sua implementação intensificada entre 1998
e 2002 (MATO GROSSO, 1998) e esse aumento expressivo das equipes levou
a SES-MT a desenvolver diferentes estratégias para qualificar os profissionais,
por meio de parcerias com várias instituições.
Como tática para enfrentar a escassez e preparar os profissionais para
compor as equipes da ESF, o Ministério da Saúde iniciou, em 1997, uma
política nacional de qualificação dos trabalhadores da saúde através da
implementação dos “Polos de Capacitação, Formação e Educação Permanente
de Recursos Humanos para a Saúde da Família” (SILVA, 2005).
Neste sentido, a prioridade dada pela SES-MT à qualificação dos
trabalhadores do SUS no estado foi sintetizada com a criação da Escola de
Saúde Pública Dr. Agrícola Paes de Barros/ESP, em 7 de abril de 2000, que,
desde o início de seu funcionamento, definiu a capacitação para a ESF como
eixo central de sua atuação (DUARTE, 2002) e acolheu o Polo supracitado.
O “Curso de Especialização Modular Integrado em Saúde da Família”
(doravante denominado CEMISF) foi fruto das avaliações das capacitações
oferecidas pela SES-MT, além da necessidade de acompanhar a vertiginosa
ampliação das ESF. Tinha por objetivo dar terminalidade às capacitações
realizadas pelas áreas técnicas da SES-MT e de valorizar o profissional das
ESF, oferecendo-lhe a oportunidade de titular-se como especialista.
O CEMISF, no qual se agregavam todas as capacitações oferecidas para as ESF,
vivenciou dois momentos com políticas institucionais de características distintas:
no primeiro, as disciplinas da matriz curricular foram desenvolvidas em parceria
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
com Instituto de Saúde Coletiva (ISC), segundo os critérios da Coordenação de
Pós-graduação da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), para fins de
titulação como Especialista, correspondente ao período (2001-2005) (DUARTE,
2002). No segundo momento, a Escola de Saúde Pública–SES/MT passou a
coordenar a realização do CEMISF e a titular os egressos, (2005-2006). Ao final
de 2002, havia uma expectativa de formar, aproximadamente quatrocentos (400)
profissionais especialistas para Mato Grosso.
Os resultados apresentados advêm de pesquisas relativas a cada um dos
períodos: Vilas Boas (2009) e Silva, Barsaglini e Luna, (2010)5.
Metodologia
Este estudo trata da avaliação de implementação de políticas e programas,
fase essa em que se observa a dificuldade dos governos para atingirem as
propostas de suas políticas sociais. A implementação representa um jogo entre
formuladores, implementadores e beneficiários, que permite acomodações,
adesões e confrontos, o que interfere diretamente no resultado do programa/
projeto proposto pelo gestor. Estudos recentes enfatizam os elementos de
aprendizagem presentes nos processos de implementação tomando-a como
autônoma, não subsequente à formulação, na qual decisões cruciais são
tomadas, não só implementadas (SILVA; MELO, 2000).
Segundo Contandriopoulos (2006, p. 4), a implementação corresponde
“[...] à execução de atividades que permitem que ações sejam implementadas
com vistas à obtenção de metas definidas no processo de formulação
das políticas.” Nem sempre essas metas definidas pelos formuladores são
apreendidas pelos implementadores, ocorrendo assim aparentes desvios
dos objetivos propostos, muitas vezes entendidos como resistências.
Contandriopoulos (2006, p. 6) destaca que “o grande desafio da avaliação
é conseguir incorporar nas suas estratégias os pontos de vistas de atores em
diferentes posições, a fim de fornecer às instâncias de decisão, as informações
de que precisam para um julgamento mais amplo possível.”
Este estudo entende a proposta do CEMISF como uma das estratégias de
implementação de uma política pública de saúde, aproximando-a da corrente
teórica de avaliação de implementação, que a concebe como um momento de
5
247
Projeto desenvolvido no âmbito do 1º Plano Diretor do ORH MS/OPAS, do NDS/ISC/UFMT
(2008-2010).
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
248
aprendizagem. Recusa a noção de implementação como etapa subsequente
à formulação ou instrumento de “correção de rota” para entendê-la como
um processo autônomo, onde decisões são tomadas subsidiando constantes
reformulações, ajustes, rearranjos e redirecionamentos que a literatura
especializada denomina policy learning (MARTES et al., 1999), de modo que
o aprendizado pessoal ou institucional favoreça o aprimoramento do próprio
programa ou ação.
Essa dimensão pedagógica da avaliação de implementação amplia a sua
função de contribuir com a prática cotidiana de gestão na tomada de decisão,
pressupondo outras razões que vão além das evidências técnicas, do custo e
da efetividade envolvidos, no âmbito das intervenções sociais (MARTINIC,
1997). Ao gerar feedback aos atores, reafirmam-se as naturezas formativa e
somativa da avaliação (MARTES et al., 1999). Dessa forma, espera-se que
este estudo contribua para que a avaliação deixe “[...] de ser instrumento
de poder de um determinado grupo de atores e [...]” e se torne “[...] um
verdadeiro instrumento de liberação, permitindo uma visão crítica da norma
estabelecida.” (CONTANDRIOPOULOS, 2006, p. 6).
Como metodologia utilizada neste trabalho, comparece a pesquisa
avaliativa do tipo descritiva e exploratória (GIL, 1996) com abordagem
qualitativa. A coleta dos dados deu-se mediante duas estratégias:
i. levantamento de informações secundárias e pesquisa documental referente
ao CEMISF; e
ii. entrevista semiestruturada com informantes-chave.
Foram considerados como sujeitos da pesquisa, os agentes institucionais,
estratégicos para a implementação da política, a saber: decisores/formuladores
da proposta e os implementadores, ambos responsáveis pela operacionalização
do CEMISF. Considerando o interesse e a vinculação com o Curso, todos se
constituíram no grupo de implementadores no seu sentido amplo.
Dos envolvidos na primeira fase do CEMISF (2001 a 2005) foram
entrevistados o total de oito sujeitos (formuladores e implementadores). Na
segunda fase, (2005-2006) foram entrevistados oito, dentre estes, coordenadores
e docentes do Curso e também foram aplicados 74 questionários aos egressos6,
dos quais, 39 retornaram respondidos.
6
S
Sumário
Neste segmento foram incluídos os alunos que cursaram todos os componentes curriculares do CEMISF
(n= 91), estando entre eles os que não entregaram a monografia (n=50) e aqueles que a concluíram,
formando, portanto, especialista (n= 41). Diante da perda de 17 alunos, restaram 74 como potenciais
participantes da pesquisa (VILAS BOAS, 2009).
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
No tratamento dos dados, empregou-se a análise temática (MINAYO,
2000), cotejada com a matriz de avaliação, que contempla as seguintes quatro
dimensões articuladas:
i. política, em que se aborda o contexto político organizacional (decisão
política, transição de governo, parcerias);
ii. pedagógica, no qual se analisa as concepções dos cursos, acompanhamento
dos alunos (capacitações e cursos oferecidos, corpo docente);
iii. operacional (financiamento e atividades-meio); e
iv. desempenho (resultados quantitativos e qualitativos do CEMISF).
Os sujeitos da pesquisa serão indicados ao longo do texto por “A”,
referindo-se a agente implementador de modo geral. Ambos os estudos foram
aprovados por Comitê de Ética em Pesquisa com seres humanos.
Descrição do Curso de Especialização Modular e Integrado em
Saúde da Família (CEMISF)
O CEMISF pretendeu atender às necessidades de educação permanente das
equipes atuantes de saúde da família, que cresciam com a implementação da ESF
nos municípios, ao lado de perfis profissionais insuficientes para atuar sob a lógica da
atenção primária e também não capacitadas para os problemas endêmicos da região.
Uma vez formulado, o CEMISF foi aprovado pelo Conselho Estadual
de Saúde (CES), tornando-se referência à formação em Saúde da Família no
estado, com certificação pela UFMT. Outros cursos de pós-graduação tiveram
seus componentes7 “testados/ensaiados”. Após a ESP ter sido credenciada
no CES e assumir a certificação do CEMISF, foram organizadas turmas
descentralizadas em quatro regionais de saúde, no período de 2005 a 2006.
De acordo com Vilas Boas (2009), o embrião da proposta do CEMISF surge
das discussões de um curso de capacitação em “Grandes Endemias”, voltado
para a atenção aos agravos como malária, leishmaniose, doença de Chagas e
febre amarela. Este curso visava preparar as equipes para lidar com os problemas
mais comuns em seu território de atuação e criticava o modelo de realização de
capacitações temáticas pontuais, desarticuladas das particularidades locais.
Assim, a concepção do CEMISF reunia e integrava as capacitações nas
diferentes áreas temáticas priorizadas, buscando responder à necessidade de
7
249
Foi o caso da especialização em Saúde da Família ofertado aos profissionais vinculados ao Programa de
Interiorização do Trabalho em Saúde – PITS e da Especialização em Saúde da Família sob a forma de
residência, ambas oferecidas pela ESP-MT em parceria com a UFMT.
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
desenvolvimento de um núcleo comum para a fundamentação da atuação
em saúde da família, que instrumentalizasse o profissional na resolução dos
problemas de saúde mais relevantes. Foi concebido como um curso lato sensu
em formato modular, descentralizado, próximo à realidade sociossanitária de
atuação profissional. Previu fluxo contínuo de realização dos processos seletivos
e definiu os critérios de certificação. A estrutura curricular do CEMISF continha
vinte e dois componentes curriculares obrigatórios com foco no desenvolvimento
de habilidades clínicas necessárias aos profissionais para manejo dos principais
problemas de saúde encontrados no estado, perfazendo um total de 570 horas
para médicos e enfermeiros e 555 horas para odontólogos (VILAS BOAS, 2009).
Resultados, discussões
Dimensão política
A construção da proposta
250
A dimensão política do processo de implementação do CEMISF
compreende o breve histórico sobre as capacitações em Saúde da Família cujas
características motivaram a decisão política da proposta do acima referido
curso e comporta duas subdimensões: a do contexto político e institucional e
a parceria interinstitucional, a serem abordadas a seguir.
Alguns aspectos importantes antecedem à formulação do CEMISF, dentre
estes, a expansão das equipes de saúde da família em Mato Grosso (tabela 1).
Tabela 1 - Agentes Comunitários de Saúde, Equipes de Saúde da Família e Equipes de Saúde
Bucal, em atuação em MT, nos anos de 1998, 2002 e 2005
PACS/PSF
Munic. com PSF
1998
2002
2005
N.º
%
N.º
%
N.º
%
17
13,5%
133
95,7%
138
97,9%
Munic. com ESB
0
0
89
64,0%
119
84,4%
Pop. acomp. PSF
72.301
3,2%
1.137.577
44,4%
1.452.630
54%
25,0%
1.214.549
45,2%
Pop. acomp. ESB
0
640.473
N. ESF
21
344
445
N. ESB
0
109
233
126
139
141
N. Município MT
Nota: * População estimada para MT pelo IBGE 2.287.846 habitantes.
** População estimada para MT pelo IBGE 2.560.584 habitantes.
*** População estimada para MT pelo IBGE 2.689.052 habitantes.
Fonte: Departamento de Atenção Básica/MS.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Observa-se que a implementação da ESF iniciou tardiamente em Mato Grosso
e, em 1998, cobriu 13,5% dos 126 municípios existentes. Em 2005, apresentou
um crescimento acelerado que cobriu 97,9% dos municípios, com 445 equipes
de ESF. A Equipe de Saúde Bucal, criada em 2000, pelo Ministério da Saúde, em
2005, assistiu 84,4% dos municípios com 233 equipes constituídas.
A carência de profissionais com perfil adequado para atuar na ESF, era
considerado um dos obstáculos para a efetivação da mudança de modelo assistencial
proposto pelo SUS. Neste sentido, Campos et al. (2006, p. 39) afirmam que:
No cenário da formação educacional, destacam-se, pelo menos, dois aspectos que têm
merecido a atenção dos formuladores e gestores da política e dos programas de saúde. O
primeiro refere-se à necessidade crescente de adequar os antigos currículos das escolas
médicas e de enfermagem às mudanças sociais, aos novos perfis epidemiológicos e às
demandas dos serviços. O segundo refere-se ao descompasso entre os serviços que
configuram o primeiro nível de atenção e a suficiente disponibilidade de pessoal
preparado para atender às necessidades de saúde da população.
A formação nesse perfil não fazia parte ainda das graduações na área de
saúde, embora o Ministério da Saúde investisse em sua ordenação (BRASIL,
2007). A educação permanente focada na ESF foi uma definição política da
SES/MT e assim interpreta o respondente A2 do questionário, diante do fato
da SES ter assumido a estratégia saúde da família como modelo assistencial,
para implementá-la no SUS neste Estado:
251
Então, o estado começou com um avanço muito grande e muito rápido da
implantação das Equipes e a gente até ouvia falar assim a ideia do gestor na época,
do gestor estadual era formar uma massa pensante em Saúde da Família no estado
inteiro [...].
O CEMISF passou a ser oferecido para os profissionais atuantes na ESF
com foco nas necessidades de trabalho destes. Isso não acontecia nas capacitações
anteriores, já que os municípios enviavam trabalhadores para participarem
das capacitações e não se preocupavam com a inserção destes nas equipes de
atendimento. No caso do CEMISF, por exemplo, o odontólogo contava com um
módulo específico. Porém, o curso acompanhava a inserção desse profissional nas
equipes. Essa característica foi apresentada no depoimento de A1:
A diferença que eu achei assim interessante é que o curso era oferecido para os
profissionais que estavam atuando. Então, não tinha como aluno, pessoas assim de áreas
administrativas, pessoas que não estavam atuando. A intenção era capacitar pessoas que
estavam na prática, no exercício do programa para capacitá-los. Isso para mim era o
principal diferencial dos outros. [...] Era uma proposta para que os profissionais de
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
Saúde da Família pudessem fazer as suas capacitações, né, principalmente naquilo que
eles precisavam pra manejar problemas que eram considerados frequentes no estado.
As capacitações anteriores ao CEMISF também careciam de um eixo
ordenador e articulador, eram onerosas, não se preocupavam com uma
terminalidade que titulasse o profissional, incentivando-o, valorizando-o e
favorecendo a sua fixação nos municípios do interior.
Alguns professores da área de saúde da UFMT, já participavam de cursos
de especialização, residência e capacitações no âmbito do Polo de Capacitação,
Formação e Educação Permanente de Pessoal para Saúde da Família, coordenado
por técnicos da SES/MT. Tal experiência serviu para preparar esses docentes
para participarem do CEMISF, conforme mostra o depoimento de A8:
Mas eu acho que a primeira residência, ela foi o grande embrião que nos preparou para
que depois continuássemos com o modular. Acho que foi onde nos capacitou, também, ao
mesmo tempo, numa aprendizagem professor-aluno, nessa relação, que contribuiu muito
para a UFMT. E aí falando, talvez mais da saúde coletiva, porque naquele momento era
mais a saúde coletiva na frente, junto com algumas pessoas da enfermagem.
252
A discussão iniciada na área técnica de grandes endemias da SES/
MT problematizou as capacitações oferecidas pela mesma. Participaram,
desta reunião, parceiros da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) e
da Faculdade de Ciências Médicas/UFMT. Resultou desse processo uma
proposta de capacitação, cujos conteúdos contemplaram três eixos: i)
assistência ao paciente; ii) vigilâncias ambiental e epidemiológica; e gestão.
Para cada eixo foi identificado o público alvo, os instrutores e o grau de
descentralização da oferta da capacitação.
Para o CEMISF, coube o eixo de assistência ao paciente, que integrava as
seguintes endemias: leishmaniose, malária, dengue, febre amarela, hanseníase,
tuberculose, DST, AIDS e Doença de Chagas (MATO GROSSO, 2001). A
experiência dos participantes na elaboração dessa capacitação apontou os
caminhos para proposta do CEMISF, conforme afirmou o depoimento de A7:
Então, essa discussão do curso de grandes endemias com os professores da Universidade,
com o pessoal da FUNASA, da vigilância da própria secretaria, e, aí, da escola recémcriada, ela oportunizou essa sistematização, da gente dizer, o que tava ruim, o que
poderia orientar melhor as capacitações. Daí o exercício de fazer uma proposta voltada
para a assistência ao paciente com as grandes endemias e da gestão da vigilância
epidemiológica e ambiental, focando especificamente esses agravos, que eram nove
agravos, (malária, febre amarela, hanseníase, tuberculose e alguns outros) que eram
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
as endemias de interesse e prevalentes em Mato Grosso; então, esse exercício deu uma
motivação ou deu uma impulsionada, de a gente pensar também que esses cursos,
voltados para as equipes da saúde da família, poderiam integrar um processo ou um
programa mais articulado, menos fragmentado, mais racional, mais otimizador de
recursos e do tempo das equipes para capacitação, voltado para saúde da família. Então,
o módulo assistencial desse curso integrado, de grandes endemias, passa a compor um
processo de formação, que aí se começou a pensar de forma mais articulada, o que mais
tarde foi chamado de CEMISF, voltado para as equipes da saúde da família.
Para Rossi e Freeman apud Martes et. al. (1999), são diversas as razões pelas quais,
na prática, programas raramente são implementados de acordo com sua concepção
original, entre elas a dinâmica do contexto político imediato e mais amplo, o que
faz com que ocorram mudanças imprevistas no momento da sua implementação.
Em decorrência, as mudanças políticas imprimem variações nas prioridades
estabelecidas, no grau de influência e no poder de decisão dos atores envolvidos, em
momentos diferentes da formulação e da implementação do programa.
Contexto político
No caso do CEMISF, que comparece como um projeto político
comprometido com a mudança do modelo de atenção, os aspectos
de natureza política se configuraram como fatores facilitadores e
obstaculizadores do seu processo de implementação. É o caso da decisão
política expressa pelos informantes como “a vontade do gestor estadual”,
o seu envolvimento e apoio, além do afinamento da equipe gestora com
a proposta do Curso, que foram fundamentais para a viabilização do
CEMISF, como mostra o depoimento de A1.
253
O que facilitou, foi, eu acho, que em primeiro lugar foi a vontade [...] do gestor. O
gestor queria de fato, né. [...] O [gestor] estadual se empenhou bastante com relação
a isso. [...] Basicamente foi o envolvimento do gestor e dos gestores imediatos que
estavam na época na Escola que realmente faziam todo o esforço para que fluísse,
acontecesse. As chefias, todos muitos envolvidos com isso.
Além da decisão política, o momento político foi destacado pelos informantes
como fator facilitador da implementação do CEMISF, já que a ESF era prioridade
na agenda nacional, acompanhada pela estadual, inclusive, com o estabelecimento
de significativos incentivos financeiros destas duas esferas que visavam, em
última instância, o fortalecimento da atenção primária. Atrelado aos incentivos, a
política nacional induzia a criação do “Polo de Capacitação Formação e Educação
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
Permanente de Pessoal para Saúde da Família”, estabelecendo editais viabilizando
recursos financeiros, para a realização de especializações em saúde da família, inclusive
sob a forma de residência multiprofissional. A política estadual também priorizou
e participou dessas diferentes estratégias para propiciar tais capacitações, em virtude
do número significativo de equipes implantadas no Estado naquele momento.
Como parte integrante desse projeto político maior, foi criada a Escola
de Saúde Pública do Estado de Mato Grosso, uma importante estratégia para
contribuir com os municípios na capacitação e formação dos profissionais do
SUS, conforme mostra o depoimento de A5.
254
[...] E eu dizia: a nossa Escola ela vai fazer as duas coisas: ela vai formar o pessoal de
nível médio, mas ela também vai ser uma ESP pra fazer esse processo que hoje nós
chamamos de educação permanente.
[...] a Escola, ela tem uma missão essencial na saúde, [...] no SUS-MT, que é ajudar
a qualificar o PSF, vamos dizer, na época já como estratégia, entendendo a SF como
a grande possibilidade de mudar o modelo de atenção à saúde no SUS e, no caso, em
MT. [...] É uma escola pra formar as pessoas para o Sistema Único. E a maior parte
das pessoas que estão na ponta, que estão no cuidado; estão no município. Então essa
tem que ser uma escola aberta, completamente aberta aos municípios e formando em
cima das necessidades dos municípios.
Não obstante, a implementação sofreu reveses que dificultaram a realização e a
continuidade do CEMISF, derivadas da esfera política, entre estas, as decorrentes
da alternância do executivo estadual, do gestor da saúde e da direção da ESPMT.
O processo de transição de governo engloba desde o período eleitoral (que
na administração pública mobiliza o último ano de gestão), até a transição e
mudança efetiva do governo. No último ano, verifica-se mudança no ritmo das
atividades, como a desaceleração das atuações tendo em vista a prestação de
contas para a entrega do governo, já que a continuidade, inclusive do mesmo
grupo político, sempre traz novas configurações nas instituições.
Foi nesse cenário instável de transição que se formalizou a parceria da ESPMT
com o ISC-UFMT para realização do CEMISF e a certificação dos alunos. É válido
lembrar que há várias formas de esvaziar iniciativas, mesmo concordando com
elas e, o CEMISF, tão atrelado a uma dada política, não resistiu a tal turbulência
presente nas transições, como se entrevê no depoimento de A7:
Outra coisa que recaiu sobre ele [o CEMISF], que acho que é um fator que corrobora pra ele
não ser implementado como foi concebido: ele ficou como a marca do governo passado [...]
ele é identificado como uma proposta do governo passado, ficou com nome e sobrenome
colado à outra gestão, que não era meu: era de um governo X de uma administração Y. Era
muito maior que a própria Escola. Então, acho que a tendência foi um pouco essa [...].
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Conforme a opinião da maioria dos implementadores, a mudança de
governo estadual foi crucial para a descontinuidade do CEMISF porque
imprimiu uma ruptura no processo em andamento, devido à fragilização das
instituições envolvidas. Ainda que tenha sido institucionalizada, a proposta
não alcançou status de política de Estado porque foi identificada com o
governo que saía. Apoiá-la ou não, decorria de decisões baseadas em interesses
meramente políticos que não contabilizavam as evidências técnicas, o custo
e a efetividade envolvidos no complexo processo decisório no âmbito das
intervenções sociais (MARTINIC, 1997). Pode-se supor que o ISC-UFMT
perdeu a referência nesta situação de desmobilização e redesenho político, se
considerarmos o fato de que vários profissionais do seu quadro, que estavam na
administração estadual e envolvidos com a proposta, retornaram à academia.
Além da mudança de governo, a SES-MT vivenciou várias mudanças na
gestão, inclusive na iminência da extinção da ESPMT, sob a justificativa da
criação de uma Escola de Governo, o que não ocorreu devido à mobilização de
técnicos e alguns setores cientes da relevância do papel político e pedagógico
da Escola comprometida com o SUS.
A ESPMT desenvolveu cursos de especialização em parceria com outras
instituições de ensino superior, privilegiando aquelas de natureza pública.
Se de um lado havia a vantagem de contar com corpo de profissionais
experientes na área, por outro, propostas inovadoras que fugiam dos formatos
tradicionais acadêmicos, como era o caso do CEMISF, exigiam esforços e
tempo na negociação da parceria para que as pessoas compreendessem a
proposta e a apoiassem, requerendo, para isso, o envolvimento de gestores
das instituições parceiras. Como explica o depoimento de A7:
255
A implementação dele era diferente do processo de formalização dele dentro da
universidade; quando a gente formalizou dentro da universidade, o CEMISF já vinha
acontecendo, os módulos já vinham sendo desenvolvidos e a gente não discriminou
os módulos a partir do dia que ele foi formalizado na universidade, a gente considerou
todo o histórico pregresso do desenvolvimento dos bancos (dados) nas secretarias; O
Curso do jeito que ele estava concebido; modular, de fluxo contínuo, não era um curso
tradicional da Universidade; isso foi [...] uma queda de braço com a universidade pra que
eles entendessem o quê é isso, um curso que não matricula, desenvolve a turma e certifica;
fluxo continuo, o que é isso? A pretensão nossa era de matricular 600 alunos. (A7).
O grupo docente da Universidade envolvido com o Curso era restrito/pequeno
no momento da sua operacionalização, inclusive, com a participação de pessoas que
contribuíram ativamente para a sua idealização, que atuaram na SES e na ESPMT,
na gestão anterior. Assim, parte das pessoas sensíveis à proposta do CEMISF que
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
esteve inserida no “momento” da sua formulação na SES-MT, também se envolveu
com a operacionalização do referido Curso, agora inserida na UFMT.
O pouco envolvimento da SES-MT com o Curso foi, também, uma
dificuldade para a implementação do CEMISF. Diante disso, em alguns
momentos, percebe-se certo desamparo bilateral para implementar a proposta,
agravado pelas reconfigurações no contexto político, especialmente no que
tange ao investimento de recursos financeiros nas ações da Escola:
[...] Então eu diria que a ideia do CEMISF foi essa: ele rompia com essa visão
tradicional da Universidade [...]. Então, acho que foi muito inovador: foi tão
inovador que pra gente convencer a Universidade a aceitar a parceria (outro modelo
de parceria) [...] foi tão [...] eu me lembro que eu tive pelo menos três entrevistas
com os reitores [...] pra explicar o que era, como era etc. e pedir o apoio deles pra
aprovar o Curso nas instâncias colegiadas superiores da Universidade – existia uma
resistência muito grande a essa concepção [...] a essa forma de conceber o Curso.
[...] Nós tínhamos poucos quadros na Escola e até na Universidade pra poder tocar
a proposta. [...] Porque a própria Universidade não teve pernas pra ajudar mais [...]
evidentemente que quando se falta prioridade, falta dinheiro, falta gente aí falta tudo.
Quando não há prioridade política não tem mais as coisas. (A5).
256
[...] antigamente, quando assumimos aqui a gestão da Escola, que implantamos as pósgraduações [...] era significativo. Nós tínhamos um orçamento de quase seis milhões!
Hoje estamos com 400 mil, uma diferença muito grande! [...] Antigamente, o recurso,
a parte de financiamento pelo estado, era bem maior. A gente tem percebido, assim,
uma curva que vem descendo. E isso tem [...] prejudicado as ações da Escola [...]. (A9).
A parceria ESPMT e ISC-UFMT foi encerrada após a vigência do
convênio em 2005. A ESPMT entrava em outro momento histórico, em
que se credenciou junto ao Conselho Estadual de Educação de Mato Grosso
obtendo, a partir de então, autonomia para a oferta de cursos de pós-graduação
lato sensu. A ESPMT assumiu a execução e certificação do CEMISF, promoveu
pequenas alterações operacionais como, por exemplo, a formação de turmas
fechadas e regionalizadas (VILAS BOAS, 2009).
No período compreendido entre 2005 e 2006, a prioridade política dada
ao CEMISF pela ESP foi considerada parcial, ou seja, uma ação considerada
prioridade, por parte de alguns atores da Escola, dependendo de quem exercia
a gestão. Não se firmou como uma prioridade institucional, de fato, pelo
envolvimento de poucos na sua implementação e porque procedimentos
fundamentais à realização do curso dentro do planejado (contratação de
docentes, locação de infraestrutura, entre outros) não foram realizados,
provocando diversas interrupções no desenvolvimento do mesmo.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Segundo Vilas Boas (2009), as principais parcerias firmadas pela ESPMT para
realização das turmas descentralizadas foram: os Escritórios Regionais de Saúde das
regiões de saúde em que os cursos foram realizados; as secretarias municipais de
saúde e seus profissionais alunos, que passavam a atuar, nesse segundo momento,
como professores; e os setores responsáveis pela parte pedagógica, a saber, a ESP e
o Ministério da Saúde. Estas parcerias foram fundamentais para a implementação
das turmas, na opinião da coordenação central e da gestão escolar à época, que
destacaram a sua indispensabilidade para o financiamento do referido curso,
conforme mostram os depoimentos abaixo transcritos:
É, assim, com certeza, precisou e sempre, [...] que tiver cursos nessas áreas, vai precisar
de parcerias. Não tem como fazer sozinho, não. (A9).
[...] a importância foi muito grande do financiamento, da gente ter essa parte,
porque o recurso financeiro era uma das áreas prioritárias para que você possa realizar
as ações, principalmente as da escola. [...] Não só com especialização, talvez com
outros cursos, mas que precisamos sim desses financiamentos pra dar continuidade,
porque o investimento do estado para 2010 ficou muito pequeno pra escola. Ficou
400 mil, que só a manutenção da escola é isso durante o ano. Então, efetivamente, se
a gente não tiver esses financiamentos, não dá pra gente avançar muito nessa política
de educação permanente. (A10).
257
As mudanças políticas, as frequentes trocas na gestão da ESP e na
condução da SES fragilizaram a Escola e comprometeram a sua capacidade
de apoio à implementação de um projeto do porte do CEMISF. Entretanto,
o compromisso dos coordenadores do CEMISF e os recursos financeiros do
Ministério da Saúde garantiram a continuidade do Curso, de acordo com os
seguintes depoimentos:
[...] eu acho que a grande dificuldade foi, assim, a gente na Escola também passou
por várias mudanças de gestão, né, na gestão da Escola. E somada a isso, a gestão
estadual também e eu acho que só continuou porque tinha dinheiro do Ministério
e aí é um convênio e você tem que fazer, você tem responsabilidade, o dinheiro está
aí [...] tem também o compromisso das pessoas que estavam à frente disso [...] que
coordenavam. (A2).
[...] Então, acho que por todas essas razões e, evidentemente, que aí faltou [...] que
quando se falta prioridade, falta dinheiro, falta gente, aí falta tudo. Quando não há
prioridade política não tem mais as coisas. [...] sobretudo as pessoas que assumiram
a direção da Escola que não tiveram uma visão [...] a Escola ficou muito [...] depois
dessa coisa de fechar a Escola, ela ficou muito enfraquecida, né. Ela levou muito
tempo pra se recuperar e perdeu o foco. (A5).
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
Todavia, a parceria ESP e UFMT, como era de se esperar, trouxe
benefícios para ambas as instituições: o ISC-UFMT ampliava seu alcance
na formação de recursos humanos em saúde, com o qual é historicamente
comprometido, além de incrementar a sua prática da integração ensinoserviço e capacitar seu quadro interno na proposta inovadora da ESF, o
que trouxe elementos práticos para a reflexão e planejamento sobre a sua
atuação, levantados pelo depoimento de A8:
258
[...] eu acho que quem naquela época estava muito avançado nessa ideia modular,
nessa forma, era a Secretaria do Estado. Porém, como tinha tudo um trâmite
formal e naquela época a Escola ainda não podia certificar, acho que aí foi
perfeita essa fusão. A Universidade entrava também para acompanhar, tanto para
refletir aqui nas mudanças curriculares, quanto para poder fazer a certificação e
mudanças nessas práticas dos profissionais. Então, acho que nesse sentido que
a gente avançou. [...] Para a formação de professor, tanto a Residência como
o CEMISF foi muito rico para nós, a minha formação, a parceria com Estado,
naquela época, e acho que o Estado nos proporcionou muitas capacitações que
demoraram a vir para a academia. Depois, então, nós fomos praticamente os
inovadores, e aí trouxemos para a graduação essa experiência. Por exemplo, na
medicina tivemos a oportunidade de estar com professores X e Y, indo para o
PSF, fazendo essa mudança com muito medo, naquela época, [...] a gente estava
arriscando; e, mais tarde, a enfermagem veio com as professoras nos pedir ajuda
e acabou também incorporando na saúde da família. Com certeza, foram frutos
dali que me formaram, me ajudaram, me capacitaram. (A8).
Os técnicos da ESP envolvidos na implementação do Curso, por sua vez,
não tinham experiência com os processos pedagógicos pertinentes à formação
lato sensu (normas acadêmicas, por exemplo), de domínio da UFMT e os
servidores recém- nomeados e ali lotados tiveram que se familiarizar tanto
com os processos burocráticos para a execução dos convênios, quanto com a
utilização dos recursos financeiros na viabilização do CEMISF. Os benefícios
mútuos transpareceram nos trechos dos seguintes relatos:
[...] Acho que teve várias coisas positivas. O próprio trabalho, a gente aprendeu
muito na ESP nesse processo. Acredito que quem estava junto/participou aprendeu
muito – sofreu muito [...] muitas angústias aí [...], mas aprendeu. (A6).
[...] o que a Escola fazia muito bem na época com os professores da UFMT? As capacitações.
Assim, a Escola tinha o seu papel muito claro. Qual era o papel da Escola? Capacitar
profissionais para as equipes de Saúde da Família. Ponto. Quem faz especialização? A
Universidade. Hoje eu digo qualquer Universidade. Não precisa ser necessariamente
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
UFMT. [...] Você acha porque que as pessoas queriam tanto fazer o Curso? Olha o título
que estava por trás. Assim, essa é a grande diferença. Assim, nós tínhamos algo muito forte
por trás da gente ou junto com a gente e o título no final disso – “a Universidade Federal
certificará vocês”. [...] [interrogado sobre a parceria se limitar à certificação, responde]
Não. É isso que eu digo: ela era do processo porque assim a gente dava as capacitações. A
Escola dava, [...]. Mas nós tínhamos todos os professores com a gente, todas as pessoas.
Não necessariamente dando aula. Tinha gente que nem dava aula. Tinha gente que vinha
aqui para fazer oficina, discutir, dar sugestão, não dava aula. Mas ele era da UFMT e
como nós tínhamos o convênio, ele estava junto. Ele não se negava [...] Isso era muito, a
gente era muito próximo. Esse era o ponto de excelência da coisa. (A3).
Por fim, um ponto de cunho micropolítico incidiu no poder de decisão no
processo de formulação do CEMISF, manifestado pela baixa ou insuficiente
participação dos que atuavam e atuariam na operacionalização do curso. Essa
questão refere-se à dissociação do envolvimento dos atores na formulação/
implementação do CEMISF para que tivessem visão ampla da proposta e
que participassem mais efetivamente das decisões e, assim, se reduzirem os
entraves técnicos.
Há de se considerar que os diferentes agentes implementadores ocupam
posições diferentes, o que lhes permite ter uma visão mais aprofundada e clara
de uns aspectos, em detrimento de outros. Somam-se a isso, os gradientes dessa
participação diversificada devido à posição desses implementadores, em relação
aos momentos da formulação e da operacionalização do CEMISF. Isso pode
explicar o contraste da percepção dos informantes sobre a ampla participação dos
agentes na implementação do CEMISF, como evidenciam os trechos a seguir do
depoimento de A1:
259
[...] por ter sido o primeiro projeto não foi assim bem fundamentado antes de aplicar,
de começar, né. [...] que [embora houvesse] reuniões com todas as áreas, não teve uma
abertura de quem, por exemplo, já tinha experiência com as capacitações, né. (A1)
Pode-se concluir que uma proposta inovadora e ousada como a do CEMISF,
que deveria capacitar inúmeros profissionais que atuavam na ESF dos diversos
municípios do Estado ao mesmo tempo, diante da ESPMT recém-criada e
em fase de estruturação e em um contexto político, político-pedagógico e
organizacional apresentou alguns aspectos fragilizados. Certamente enfrentou
dificuldades que devem ser apontadas para subsidiar novos cursos a serem
planejados e ofertados. Com certeza, os ambientes, interno e externo da
organização, devem ser considerados, pois influenciam decisivamente na
operacionalização da proposta.
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
Dimensão pedagógica
Esta dimensão engloba duas subdimensões que se refletem no processo
educativo e na implementação do CEMISF: o corpo docente e os mecanismos
de acompanhamento dos alunos e seus desdobramentos.
O corpo docente
260
O modelo de atenção traduzido pela ESF que orientava o CEMISF
requeria instrutores que dominassem a sua lógica e, diante do exíguo quadro
de docentes com esse perfil, era mister que, paralelamente, se pensasse na
formação desse docente. Por se tratar de uma experiência relativamente nova,
não havia quadros preparados (quali e quantitativamente) afinados com esta
proposta, tanto na academia, quanto nos serviços de saúde.
Embora houvesse egressos de cursos de especialização em Saúde da Família,
faltava experiência àqueles vinculados à academia e, nos serviços, nem sempre
os profissionais se dispunham a atuar na docência. Duas estratégias foram
empregadas: as consultorias externas 8 e a formação de profissionais pelo
CEMISF. As consultorias externas favoreciam o preparo de um quadro de
instrutores afeitos aos princípios da atenção primária e que participavam da
própria formatação e execução do CEMISF. O depoimento transcrito abaixo
registra a opinião de A6 sobre as consultorias:
Acho que a própria consultoria esteve presente e colaborou bastante, mas teve todo
o apoio da gestão estadual digo assim, tanto da parte do secretário, diretor da Escola,
coordenadores, da equipe mesmo de trabalho que pensaram na proposta.
A segunda estratégia era “formar docentes” ao longo das capacitações,
identificando profissionais-alunos com potencial para atuar como instrutores
e convidá-los, posteriormente, para cursar módulos específicos de capacitação
pedagógica. Nem sempre esses profissionais se identificavam com a docência.
Considerando que a clientela das capacitações era de profissionais que,
majoritariamente, atuavam na assistência direta e não possuíam o título de
mestre para poderem ministrar aulas em cursos de especialização, a estratégia
8
S
Sumário
A ESPMT contratou consultoria externa nacional e internacional (canadense) especialmente para
a formação de instrutores afinados com os princípios da atenção primária. Contava ainda com
colaboradores do quadro das universidades públicas, privilegiadamente, bem como de técnicos dos
serviços de saúde que contribuíram essencialmente, no apoio, na construção e operacionalização da
proposta pedagógica do CEMISF.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
foi atribuir a coordenação do módulo a um docente titulado e este convidar
outros técnicos (com experiência em Saúde da Família) para participarem
como instrutores. Se assim se contornava a qualificação docente para viabilizar
a implementação do CEMISF, esta instituição ficava, de certa forma,
comprometida no recrutamento de docentes por editais:
[...] os professores: sempre foi tentar os melhores profissionais da área, os mais
qualificados pra estar ministrando os cursos, então, não necessariamente um doutor
era melhor que um técnico porque dependendo do que fosse abordado os técnicos
tinham até mais condições de ministrar o curso e isso era feito. Então era procurado
o melhor, o mais capacitado na área realmente para estar dando o curso. [...] Que
acontecia acabava na verdade muitos técnicos dando o curso mas os coordenadores
do curso, no nome e no papel, era o da Universidade, isso era o que acontecia. (A1).
Em relação às turmas do CEMISF, realizadas no período entre 2005 e 2006,
os docentes foram selecionados por meio de um processo seletivo aberto ao
público em geral, segundo critérios específicos. Contudo, 60% dos docentes
pesquisados por Vilas Boas (2009) assinalaram ter sido escolhidos, para esta
atividade, por meio da indicação da própria ESPMT. Nenhum respondente
apontou a alternativa referente a ter participado de um processo seletivo público.
Dentre os docentes, verificou-se que a grande maioria possuía somente o
título de especialista: 75,0% na turma de Cáceres, 76% em Barra do Garças,
79,2% em Tangará da e Sinop com 68%. A maior parte dos docentes que
participou da pesquisa (60%) afirmou possuir experiência prévia na área
específica relacionada à Saúde da Família, todavia, esta experiência centrava-se
na docência e não na atuação direta no serviço. O desempenho dos docentes
foi considerado adequado por 79,5% dos alunos participantes da pesquisa e
17,9% julgaram o desempenho parcialmente adequado.
A intenção, na proposta do CEMISF, era descentralizar as capacitações,
levando-a mais próxima possível do profissional, para não só evitar os
deslocamentos e afastamentos de sua unidade de saúde, mas também poder
ser mais significativa e sensível às peculiaridades da situação de saúde local. No
entanto, alguns cursos em que a disponibilidade de monitores era restrita, foi
feita a centralização na regional ou em Cuiabá.
Visando contornar essas situações, de descentralização das capacitações e de
disponibilidade de monitores, foi proposta a centralização de alguns componentes
curriculares, executada por uma programação antecipada semestral ou anual das
capacitações previstas, conciliando os períodos das capacitações com a agenda
pessoal ou institucional dos participantes.
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
261
S
Sumário
Nas turmas de 2005, a análise documental e de opinião dos alunos
e coordenadores do curso demonstraram a deficiência no cumprimento
dos cronogramas: 74,4% dos alunos pesquisados considerou que o
cumprimento foi parcialmente adequado, com algumas mudanças no
decorrer do curso e 12,8% considerou inadequado, devido às muitas
mudanças ocorridas (VILAS BOAS, 2009).
Além da incompatibilidade das agendas, como motivo apontado para tais
alterações, somam-se os problemas decorrentes da morosidade dos processos
burocráticos na SES-MT para viabilizar os pagamentos e o provimento de
infraestrutura. A falta de autonomia administrativa e financeira da Escola de
Saúde Pública deixava-a de mãos atadas frente às dificuldades. Professores com
participação em disciplinas pontuais não tinham a percepção do curso em sua
totalidade, apesar de que a lógica da atenção primária deveria ser transversal
em cada um dos seus componentes. Se para alguns módulos foi possível
interiorizar os instrutores, em outros, a centralização em poucos profissionais
persistiu ao longo do CEMISF. De acordo com o relato de A7:
262
Então, a ideia era a gente ter nestes cursos contínuos, tijolinhos que eram os módulos,
[...] cada um tinha uma terminalidade em si, mas estariam articulados dentro de um
programa de formação; cada tijolinho tinha um propósito para a que veio, a quem se
dirige, que conteúdo, que monitor, com que grau de descentralização ele vai ser realizado,
que avaliação ele [terá] [...] mas ele é uma peça chave que articula com todos os outros para
certificação como especialista desse profissional de saúde da família. [Estava] articulado
nesse sentido de que ele era pensado no tempo, na carga horária, com o conteúdo, com
aprofundamento. Ele era pensado num todo, na lógica de o programa de formação de
saúde da família, não era pensado só na área técnica [...] mas nem tudo foi feito assim.
A habilidade clínica sobressaía-se em detrimento dos princípios da Saúde
da Família que acabavam restritos aos módulos: Introdutório e Básico em
Saúde da Família, ficando a cargo do aluno fazer as articulações necessárias do
conteúdo clínico com a lógica da atenção primária, presentes nos componentes
do núcleo comum do Curso.
Há de se ressaltar a dualidade desse processo diante da disparidade entre
o perfil dos profissionais de saúde que se inseriam na ESF e a proposta que se
pretendia implantar no estado. Os implementadores entrevistados apontaram
características desses profissionais em Mato Grosso como: formados há mais
de vinte anos; vindos de outras regiões do país e, então, em muitos casos,
não capacitados para o enfrentamento dos problemas de saúde locais; com
habilitações clínicas específicas e sem formação em saúde pública.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Esses dados corroboram os resultados do estudo de Canesqui e Spinelli
(2006) realizado com 252 profissionais atuantes no PSF em Mato Grosso em
2002, quando demonstraram que 48,6% procediam de outros estados; com
tempo mediano de formação de 11,1 anos e média de idade de 36,0 anos
(considerados “maduros” em relação aos achados em estudos semelhantes),
o que pressupôs serem profissionais que possuíam experiência e relativa
maturidade profissional. Contudo, se por um lado, esse profissional favorecia
o processo de implementação da ESF quanto à qualidade da mão-de-obra, por
outro lado, era incapaz de garantir a adequação do seu perfil à ESF, uma vez
que a sua formação tendia a ser especializada e não generalista.
Diante desse quadro, nota-se que necessitavam da apropriação dos
fundamentos da atenção primária inscrita na ESF, ao mesmo tempo em que
careciam de capacitações em áreas específicas que os qualificassem para a
prática clínica. Pode-se considerar como positivo o fato de o Curso privilegiar
a habilidade clínica porque mostra certa adequação do conteúdo ofertado às
características dos profissionais já mencionados.
Como as necessidades acima mencionadas eram diversificadas, o
CEMISF idealizou um componente que “personalizaria” a capacitação
e cuja dinâmica convergia para a da educação permanente, no âmbito
do serviço. Tratava-se do componente optativo de “aprimoramento de
habilidade clínicas” que, conforme o plano de curso, seria realizado em
serviços regionais de referência e acompanhado por tutores credenciados
para este fim, como mostra o depoimento de A7:
263
[...] por exemplo, um médico pediatra que há muito tempo, desde a graduação não
acompanha um parto, e isso poderia ser necessário para ele na prática da saúde na
família; ou, por ocasião [...] ou por um acidente, a mulher bater no centro de saúde tendo
neném, ou para acompanhar, no hospital, as suas gestantes. Porque a ideia é que o médico
poderia entrar em um hospital de pequeno porte e ajudar a apoiar a mulher, ou mesmo
fazer o parto dela em um hospital de pequeno porte, de um município pequeno; por
que não? [...] Vou botar um exemplo simples, ele não é um cirurgião, é um clínico, é um
pediatra, não faz mais uma pequena sutura, que seria de responsabilidade de uma equipe
da saúde da família para aumentar a sua resolutividade. Então, ele poderia identificar
[...] uma demanda e a gente, enquanto coordenação do curso, viabilizar, [...] um estágio
em hospitais municipais, [...] num hospital regional. [...] Pensamos em drenagem de
abcessos, pequenas suturas, acompanhamento de parto. No caso de uma enfermeira,
para treinar uma coleta de sangue, uma coleta de exame Papanicolau. [...] Então, [...]
ter a possibilidade de personalizar para atender necessidades específicas dos profissionais.
Isso era optativo, nós chegamos a fazer, na Escola, uma identificação de monitores desses
serviços de referência, fizemos uma primeira oficina com esses monitores [...] pra pactuar
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
com eles como seria esse profissional acompanhado, dentro desse serviço de referência.
[...] O quê que aconteceu? Os próprios dirigentes desses serviços não liberaram todas
as pessoas que a gente tinha identificado pra apoiar. [...] a gente não teve tempo pra
tocar essa iniciativa para frente; [...] Então ele foi um componente inovador dentro da
concepção do Curso, que, pelo o que eu sei, nunca foi implementado.
264
Essa preocupação de aliar capacitação com as necessidades advindas da
prática profissional aproximava a proposta do CEMISF com a perspectiva
atual de educação permanente do MS destacado em Campos et al. (2006) que
reforçam os aspectos já sinalizados neste texto.
Explicando as diferenças entre a Educação Permanente e a Educação
Continuada, Pereira et al. (2009) destacam que, enquanto a primeira
objetiva principalmente transformar as práticas, a segunda visa a atualização
de conhecimentos específicos, podendo ser utilizada como recurso para a
Educação Permanente, mas não se esgotando nela mesma.
Não obstante, todos os componentes do Curso deveriam integrar-se, daí a
denominação do mesmo como Curso de Especialização Modular Integrado em
Saúde da Família – CEMISF, confluindo para a atenção primária, fazendo as
conexões com este nível de atenção. No entanto, requeria-se do aluno algo que
o corpo docente não conseguia elaborar, como descreve o depoimento de A2:
[...] Porque, principalmente, para quem está começando, está entrando na Equipe, é uma
coisa nova, por mais que a gente tenha feito a graduação, ter passado por internato rural que
o pessoal da UFMT faz e aí os alunos ficam em equipes de PSF e tal; mas você não tem
maturidade ainda pra ir juntando o que é discutido numa disciplina e na outra e dando
essa “liga” [...] esse contexto. Acho que faltou isso [...] as coisas meio pontuais, assim, e
cabia só ao aluno fazer essas [relações] [...] Mas outra coisa também que eu acho que ficou
muito pesada: a questão da discussão só do desenvolvimento de habilidade clínica no
profissional, né. Acho que mais de 80% dos componentes eram voltados pra isso [...] enfim
[...] e a discussão própria do campo de Saúde da Família, da filosofia [...] enfim, da proposta
mesmo; ficava muito restrita – um pouquinho no Introdutório [...] [...] e um pouquinho
mais aprofundada no Básico. [...] Mas eu acho que isso só é pouco [...] Pra mim, [...] pra
discutir a complexidade que é você trabalhar em atenção primária, lidar com família, lidar
com comunidade, com um monte de problemas [...] Eu acho que era pouco. [...] Enfim,
acho que a gente tinha que dar mais ênfase nisso [...] essa coisa do que é Saúde da Família,
trabalhar com essa coisa difícil da promoção da saúde, da participação social.
Neste sentido, Vilas Boas (2009) verificou que os componentes curriculares
do CEMISF tiveram grande importância para a formação da maioria dos alunos,
no sentido de melhoraria de sua atuação na ESF, com destaque àqueles do módulo
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
de delimitação do campo da Saúde da Família: Básico em Saúde da Família e
Fundamentos da Atenção Primária, ambos considerados de grande relevância por
97,3% dos respondentes, além do Introdutório, com 97,2% de aprovação.
Por fim, a carga horária foi apontada como o fator dificultador da
implementação do CEMISF e as áreas responsáveis relutaram na redução daqueles
componentes que anteriormente eram oferecidos como capacitação isolada. A
carga horária total do Curso ultrapassava 400 horas, apesar da exigência mínima
para especialização ser de 360 horas. A compatibilização e incongruências assim
se apresentaram: o desenho do Curso previa o fluxo contínuo, integralização dos
créditos, respeito ao ritmo do aluno para a oferta das capacitações. No entanto,
esbarrou-se em normas acadêmicas que estipulavam prazos e, certamente, com
justificativas para tal. Soma-se, ainda, às incongruências que esta elasticidade de
tempo, possível pelo desenho do Curso, não cabia no contrato interinstitucional.
O mecanismo de acompanhamento dos alunos
A ESPMT documentava as capacitações isoladas ofertadas para fins de
certificação e, no caso do CEMISF, além de efetuar o registro nominal das
participações por componente, impunha-lhe a tarefa de monitorar a situação
acadêmica dos profissionais. A ESPMT precisava desenvolver o registro
sistematizado de informações acadêmicas para acompanhar a trajetória do
aluno no decorrer do Curso. Esse registro configurou-se como aspecto positivo
do Curso, porém, não foi institucionalizado pela ESPMT. Esse processo
contava com o apoio dos Escritórios Regionais de Saúde (ERS).
A comunicação da ESPMT com os profissionais era dificultada devido
à mobilidade/rotatividade dos mesmos dentro do estado. A rotatividade dos
profissionais atuantes em PSF é conhecida (CANESQUI; SPINELLI, 2006).
Apesar de permanecerem no próprio estado e se manterem no Programa, essa
rotatividade trouxe consequências para a implementação do Curso em questão.
Pelo CEMISF, o profissional atuante em ESF poderia solicitar a sua
matrícula ao concluir o Introdutório e o Básico, que eram pré-requisitos
para seu ingresso no CEMISF. Também estava previsto o aproveitamento
de estudos anteriores, o que permitiu que as capacitações cursadas pelos
profissionais fossem reconhecidas.
A ESP monitorava a integralização dos componentes curriculares pelos
profissionais e, periodicamente, quando havia um número de alunos com esse
processo adiantado e que poderia compor uma turma, formalizava a matrícula
junto à UFMT e enfocava a oferta das capacitações que faltavam para a
conclusão. Essa era uma das estratégias de operacionalização do CEMISF para
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
265
S
Sumário
se ajustar às normas acadêmicas, uma vez que, originalmente, se pensou num
fluxo contínuo, mais aberto e flexível, para evitar as perdas/desistências ou
impedimentos decorrentes de imprevistos cotidianos profissionais ou pessoais.
A grande crítica que eu faço – a turma de Cáceres, de Barra do Garças, de Sinop,
de Tangará na época era Alta Floresta, qual outra? Tinha mais uma, Sinop? Essas
seis, a gente perdeu, nós erramos porque o modelo do formato voltou a ser o “não
CEMISF” embora usando o mesmo menu. Essa turma, então, vamos lá quem são os
quarenta. Quando a gente fez isso, a gente engessou o processo e o curso ficou como
uma turma de especialização de qualquer lugar. E não era a proposta [original] do
CEMISF. A grande inovação do CEMISF era dizer - Opa! você está chegando agora,
adentra; se tá chegando, adentra. Quando você forma uma turma de quarenta alunos,
fechado o que começa acontecer a gente sabe que quarenta, não é? Vínculo, enfim,
ene situações, morre pai, morre mãe. Tudo isso acontece nos cursos e [...] é adventista
[...] essas pessoas vão desistir, desistem e isso é natural. (A3).
266
O registro para o acompanhamento das capacitações dos profissionais
atuantes transcendia à sua utilidade de controle dos componentes integralizados,
para servir, de certa forma, de instrumento de gestão e referência sobre a
qualificação dos profissionais, como foi expresso neste depoimento de A3:
Mas não é a questão de quantos formaram. A questão é a seguinte: nós tínhamos
o processo, nós conhecíamos seiscentos profissionais deste Estado. [...] você estava
lá em Peixoto de Azevedo, eu olhava aqui no computador numa planilha e dizia:
você tem o curso Introdutório, não fez o Básico [...] Mas é isso que a gente tem,
esse acompanhamento do profissional, essa Escola tinha. Isso é gestão de pessoas
mais forte do que nunca, que não existe hoje neste país. Não no Estado, no país.
É o que eu fiquei, um ano na coordenação da atenção primária, tentando fazer e
não consegui fazer ainda. Nós tínhamos naquela época. E conseguimos isso em
menos de sessenta dias e tínhamos os seiscentos cadastrados, mais de seiscentos. O
CEMISF proporcionou isso.
A dimensão pedagógica foi um importante ponto na concepção do
CEMISF na medida em que possibilitou a elaboração de um desenho
adequado à real necessidade loco regional, contribuiu com a política que
estava em construção e com a qualificação do perfil profissional e valorizou
a interiorização e a fixação do profissional (se não no município, ao menos
no estado). Porém, obstáculos foram encontrados, como a falta de docentes
preparados, o que o Curso tentou equacionar, realizando a formação a partir
da identificação de pessoas com perfil adequado entre os próprios discentes
para suprir essa vital necessidade.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
O acompanhamento pedagógico na construção dos saberes ideológicos
do SUS, da ESF e das habilidades técnicas, não foi suficiente para contagiar
docentes e discentes, segundo os atores implementadores e constituiu uma
fragilidade na implementação do curso em 2005/2006. Neste sentido,
o acompanhamento local da ESPMT durante a realização do Curso foi
esporádico, com algumas tentativas pontuais (VILAS BOAS, 2009) e, diante
disso, a capacitação pedagógica dos professores do Curso parece ter sido a
aposta para garantir o bom andamento do processo.
Dimensão operacional
Esta dimensão desdobra-se nos aspectos do financiamento que comportam
facilidades e obstáculos para a implementação do CEMISF, referentes às fontes
dos recursos, seleção e remuneração de instrutores e logística.
No período de 2001 a 2005, as duas principais fontes de recursos financeiros
para a implementação do CEMISF eram os convênios das áreas técnicas e
os recursos próprios da SES-MT, definidos e aprovados no orçamento da
ESPMT. Os recursos advindos das áreas técnicas destinavam-se à execução
das capacitações: despesas com instrutores e refeições para os participantes. Já
os recursos de fonte própria da SES-MT foram empregados, em parte, para o
acompanhamento/coordenação do Curso e sua certificação pelo ISC-UFMT,
repassados a esta instituição por meio da Fundação Uniselva.
Ocorre que o custo da otimização dos recursos de projetos e convênios
alocados para as capacitações, almejadas e proporcionadas pelo CEMISF, foi
a dependência visceral das áreas técnicas da SES-MT. Essa relação embutia
tensões porque, de certa forma, interferia na gestão de recursos e, assim,
o CEMISF materializou a decisão de condução de todos os processos de
capacitação no âmbito da SES-MT, a partir da criação da ESPMT, com
prioridade política à atenção primária. Em consequência, as mudanças
políticas posteriores influenciaram fortemente a execução do CEMISF em
relação ao seu financiamento. Neste sentido, “o curso não resistiu” a tais
mudanças, principalmente com o comprometimento da remuneração dos
instrutores na gestão estadual seguinte, interpretado por ser o CEMISF
“identificado como uma proposta do governo passado, entre outros fatores,
portanto deixando de ser prioridade”.
Enfim, a continuidade do processo ficou comprometida tanto em relação
aos recursos humanos envolvidos, quanto em relação aos recursos financeiros
necessários à sua manutenção. Corrobora com essa situação, o fato de que
recursos específicos para o financiamento de outros cursos de especialização
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
267
S
Sumário
eram executados sem muitos problemas – foi o caso das especializações em
Saúde da Família vinculadas ao grupo do PITS e ao REFORSUS 9 os quais
aconteciam, concomitantemente, ao processo de elaboração e implementação
do CEMISF. A integração e discussão dessas capacitações contribuíram,
inclusive, para os ajustes na proposta final do CEMISF. Esses aspectos estão
presentes no fragmento do relato abaixo de A6:
[o CEMISF é concebido] mais dentro deste contexto de uma política estadual
induzindo a Saúde da Família no estado e tomando pra si a formação desses
profissionais. Ele não nasce como um curso teórico [...]. Ele nasce como uma
consequência deste processo de indução pela própria SES.[...] as áreas “técnicas”,
entre aspas, se sentiram perdendo poder quando a Escola foi criada; porque ela
ganhou força no sentido de mobilizar recursos, de mobilizar, inclusive, decisões sobre
se vai ser feito esse curso ou não, se vai mobilizar tal recurso para esse curso, de forma
descentralizada ou não, [...] Então, as áreas técnicas recuaram muito e resistiram um
pouco à própria criação da Escola.
268
De acordo com Vilas Boas (2009), no período de 2005-2006, com
o desenvolvimento e certificação do CEMISF pela ESPMT, os recursos
financeiros foram captados por meio da apresentação de projeto ao Ministério
da Saúde com o qual foi estabelecido um convênio, cabendo à SES-MT uma
contrapartida de 10% do valor total de recursos. A gestão destes recursos,
considerados suficientes, foi feita pelos setores de acompanhamento de
convênios e financeiro da SES-MT, mas principalmente pela ESPMT.
A necessidade de remunerar instrutores e orientadores, demandados
pelo CEMISF se refletiu nos aspectos pedagógicos e operacionais da
implementação, com o qual a ESPMT já convivia, pois, na época, a legislação
vigente não permitia ao servidor público receber remuneração por atividade
docente. Ocorre que, salvo algumas exceções, os potenciais instrutores eram
da academia ou atuantes nos serviços públicos estaduais ou municipais, o que
impossibilitou serem remunerados.
Tal situação inviabilizava a atuação como docente no CEMISF, diante
da impossibilidade de ser remunerado por essa função ou serviço. Uma
das estratégias para resolver essa questão, foi a de remunerar essa atividade
9
S
Sumário
Esse Curso de Especialização em Saúde da Família estava previsto no Plano de Trabalho Anual da
ESP/SES/MT e foi financiado pelo Ministério da Saúde - Projeto de Reforma do Setor de Saúde
“REFORSUS”. O Contrato 141/2001 entre a UNISELVA e SES/MT previa o acompanhamento pela
UFMT/FAEN das atividades acadêmicas e certificação dos concluintes. (Dados do Projeto do Curso
CEMISF - ISC, 2003).
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
dos instrutores somente com as diárias, condição nem sempre aceita pelos
mesmos. Isso toca na questão de que a ESPMT não possuía, e ainda hoje não
possui “docentes”, embora seja reconhecida como instituição de ensino:
A parte difícil também é a docência [...] Por exemplo, olhando lá pro lado da Escola
que não tem docentes, não tem um corpo docente fixo, né. O CEMISF era um curso
assim que ele envolvia vários profissionais com vários conhecimentos [...] é difícil
você ter 2 ou 3 profissionais com tudo aquilo lá com aquele arcabouço com que ele
foi desenhado. Então é complicado você trazer esse profissional pra dar aula. Deve ter
um incentivo, um estímulo de estar remunerando ele pra isso. (A6).
A dificuldade com a remuneração das horas-aula aos docentes oriundos de
instituições públicas foi, em parte, resolvida (e estimulada pelo CEMISF por ter
colocado a questão em pauta no Estado) a partir da Lei nº 8151 de 8 de julho de
2004 (MATO GROSSO, 2004), que regulamentou o pagamento de horas-aula
aos servidores públicos, por meio de editais. Esse processo, nem sempre atendia
às necessidades do CEMISF conforme mostra o depoimento de A6:
[...] não tinha uma aula pra você ver como que era [...] Tinha o currículo do profissional
[...] Por exemplo, a maior dificuldade que a gente tinha era em ele ter experiência com
Saúde da Família: se já trabalhou, já tinha conhecimento, já participou de discussões
[...] Era a uma das maiores dificuldades [...] E continua hoje, né?
269
Cumprindo as imposições legais, a seleção por editais estendeu-se ao
acompanhamento e à orientação das monografias, restringindo o grupo de
orientadores àqueles que se candidatavam. Neste sentido, a identificação dos
orientadores foi trabalhosa, dado o grande número de alunos, a disponibilidade
dos orientadores, o título mínimo de mestre e as próprias dificuldades
referentes à orientação, quanto à distância e ao tempo do aluno-profissional.
Outro aspecto operacional que remete à gestão dos recursos foi o
descompasso entre o tempo de conclusão da monografia e a vigência do
contrato entre ESPMT e ISC-UFMT, que comprometeu parte da remuneração
dos orientadores e gerou, inclusive, desgastes na relação interinstitucional, o
que foi resolvido com novo processo seletivo de orientadores conduzido pela
ESPMT, conforme mostra o depoimento de A4:
A gente tava sim com problema mesmo de pagamento da UFMT que estava expirando
o tempo e a gente não conseguia pagar [...] E a gente não conseguia também, não
estava também conseguindo fazer os cursos andarem de forma que iria acabar o
contrato com a Uniselva e a gente não ia certificar quase ninguém.
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
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Sumário
Mesmo após a Lei nº 8151, de 8 de julho de 2004, as dificuldades para
o pagamento de horas-aula para os professores do CEMISF permaneceram
presentes, especialmente no caso dos servidores públicos estaduais. Neste caso, a
implantação de uma carreira docente e a existência de um quadro de professores
qualificados e próprio da ESPMT poderia ser uma alternativa para minimizar
este problema. Tais questões permeiam o relato do informante A10:
[...] precisava estar contando [com] um favor de um profissional pra sair de Cuiabá
e ir dar aula no interior. Aí a gente pagava a hospedagem e alimentação. Quer dizer,
ele estava trabalhando a troco só da cama e da alimentação. Não tinha nenhum
incentivo que pudesse estar fazendo com que ele recebesse para preparação das aulas
dele, do momento que ele estava dando aula [...] a gente tinha muitos profissionais
que não eram nossos, de outras instituições e que atenderam ao nosso convite no
sentido de estarem contribuindo para o sistema e a gente pagava [...] a hospedagem
e alimentação. [...] Vários fizeram isso, esse papel junto à escola no sentido de
reconhecer o papel da escola, o esforço da escola em estar qualificando as equipes.
270
S
Sumário
A análise da dimensão do contexto organizacional, feita por Vilas Boas (2009)
na implementação de turmas em 2005-2006, destaca três aspectos: i) autonomia
decisória; ii) autonomia na gestão financeira e da ESPMT; e iii) as suas formas
de gestão do processo de implementação do Curso. Pode-se considerar que a
ESPMT possuía plena autonomia decisória devido ao fato de poder definir,
sem qualquer interferência, sobre o projeto de curso, a metodologia adotada, o
planejamento de sua realização, os recursos a serem utilizados, etc.
Todavia, não dispunha de autonomia administrativa, tampouco de gestão
dos recursos financeiros, dependendo da SES-MT para os processos de licitação,
compras, pagamentos, entre outros; ainda que a lei de sua criação (169/2001)
lhe conferisse autonomia administrativa e financeira que, de fato, nunca se
efetivou. Os problemas organizacionais que ocorreram na SES-MT, no período
de mudanças na gestão, tiveram reflexos importantes na implementação do
curso, gerando atrasos e interrupções no processo.
As providências referentes à logística (despesas de deslocamento, estadia,
produção e reprodução de material didático, alimentação, local de realização
da capacitação, equipamento áudio visual etc.) para atender aos módulos do
Curso também foram influenciadas, em parte, pela fonte de financiamento.
Como já citada, a necessidade de domínio sobre os processos pedagógicos
envolvidos na formação lato sensu e sobre aqueles referentes à execução dos
convênios, especialmente para servidores recém-nomeados e lotados na
ESPMT, foram considerados como ganhos positivos, tanto no plano pessoal/
profissional, quanto no institucional. Ao pensar uma proposta de tamanha
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
grandeza e impacto no Estado, a dimensão operacional recebe destaque
devido aos seus inúmeros aspectos. O financiamento é estratégico e foi ponto
nevrálgico, ainda que não deva ser considerado de forma isolada, como nos
lembra Giovanella (1990, p. 144):
A tipificação de um poder administrativo tem como pressuposto um “poder
econômico”, onde o dinheiro é equivalente universal. Recursos financeiros, porém,
não podem ser mecanicamente considerados como equivalentes de todos os recursos,
de todas as capacidades. Uma capacidade administrativa não compreende apenas
uma disponibilidade de recursos financeiros, mas, também, a organização e gestão
dos chamados “recursos humanos”, a força de trabalho — habilidades adquiridas que
transcendem, sem dúvida, à questão financeira. Esses outros recursos são capacidades
que só podem ser colocadas em ação a partir da disponibilidade dos recursos
financeiros, mas que não se confundem com estes.
A questão operacional nos aspectos administrativos e financeiros da
ESPMT, que a deixa extremamente dependente da SES, foi apontada como
uma das fragilidades para a execução e oferta mais efetiva dos componentes
curriculares e dos Cursos propostos. Finalmente, a ESPMT não conseguiu
oferecer todas as disciplinas em tempo hábil para todos os alunos matriculados
no CEMISF por questões administrativas, financeiras e políticas.
271
Resultados (quantitativos e qualitativos) do CEMISF
No período analisado, os dados do Relatório Final de Curso/CEMISF
(ISC, 2005) informaram que havia 384 matrículas deferidas. Ao findar o
contrato entre a SES-MT/ISC-UFMT haviam sido certificados um total de
21 alunos, profissionais das ESF, dentre os quais, 19 receberam o certificado
de especialista e 02 de aperfeiçoamento.
A partir de então, a ESPMT assumiu a formação e a certificação dos
demais alunos e manteve a implementação do CEMISF até 2006. Entre
2005 e 2006 certificou como especialistas 41 dos 150 alunos matriculados
nas quatro subturmas descentralizadas, apesar de outros 50 alunos terem
concluído todos os componentes curriculares, mas não terem elaborado a
monografia (VILAS BOAS, 2009).
Passados três anos, em 2009, um grupo de aproximadamente 30 alunos
formalizaram solicitação à ESPMT para concluírem a monografia, uma vez
que haviam integralizado todos os créditos obrigatórios. O Conselho Escolar
recomendou o atendimento à demanda por se tratar de número significativo
de alunos não concluintes.
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
S
Sumário
Na visão da maioria dos egressos e docentes do CEMISF 2005/2006,
79,5% e 80% respectivamente, a modalidade de monografia e o prazo para
a sua elaboração e entrega foram considerados adequados. A atuação do
orientador (relação e comunicação) foi apontada pelos alunos como fator que
mais contribuiu para concluírem a monografia (78,2% das respostas), seguida
do esforço, dedicação e persistência do aluno (56,5%) (VILAS BOAS, 2009).
Os mesmos sujeitos foram unânimes em considerar que o Curso contribuiu
para melhorar a capacidade individual de resolver os problemas enfrentados
no dia-a-dia da prática na ESF, desenvolvendo-lhes conhecimentos e
habilidades pertinentes, relacionadas às atividades de gestão ou de assistência.
Foram identificados, nas declarações, o apoio a alguns pontos fundamentais
relacionados à ESF e à APS, a saber: o papel da atenção básica como base
do sistema de saúde, a concepção de determinação social do processo
saúde-doença, a abordagem familiar e comunitária, o trabalho em equipe, a
perspectiva da promoção da saúde. Nas palavras do Egresso 3:
272
Sim, em vários aspectos, minha visão após a formação ou graduação era muito
hospitalocêntrica. O curso me abriu algumas portas para a área preventiva, a
importância da atenção básica que, após o curso, me esclareceu que é a base de tudo
mesmo. Como podemos verificar, e com grande louvor ao Programa Saúde da Família,
o fechamento de vários hospitais e a diminuição significativa dos internamentos.
Tem-se a impressão que as especializações em Saúde da Família passaram
por um certo período de “esquecimento”, ao menos por parte de instituições
públicas de ensino superior em Mato Grosso, reflexo talvez da dinâmica das
prioridades políticas nas diferentes esferas de governo.
Em 2009, a ESPMT retomou as especializações nesta área com quatro
turmas descentralizadas (em Peixoto de Azevedo, Pontes e Lacerda, Juara e
Água Boa) e uma estrutura curricular bem mais reduzida, que enfocava os
princípios da atenção primária e priorizava os fundamentos da ESF que, de
certa forma, podem ser decorrentes de reflexões e de mudanças em certo grau
de aprendizagem institucional proporcionado pelo CEMISF.
Considerações finais
Os dados analisados com base no referencial teórico da avaliação de
implementação de políticas revelam que uma atividade desta natureza, quando
apoiada pela decisão política de um grupo gestor, pode se configurar em uma
proposta mais orgânica, com capacidade de apoiar de forma decisiva a mudança
do modelo assistencial de saúde, com vistas à implementação do SUS.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
No processo de elaboração do CEMISF percebe-se que, além da decisão
política do secretário em implementá-lo, a sua construção exigiu, no espaço
da micropolítica, a identificação de parceiros e apoiadores internos entre os
técnicos da SES/MT, como aqueles mais abertos às mudanças, no caso, os da
área das grandes endemias que desenvolveram uma proposta de capacitação
com significativos avanços para aquele momento.
A integração entre os aspectos assistenciais, de gestão, de prevenção e
promoção da saúde das endemias selecionadas, explicitou a necessidade de
formação educacional de todos os trabalhadores das equipes, nos diferentes
níveis de atenção. A implementação da proposta de educação nos cursos de
especialização, inclusive no CEMISF, restringiu-se à dimensão assistencial. É
necessário refletir sobre as razões de ter sido valorizada a perspectiva assistencial,
em uma proposta que objetivava promover a integralidade da assistência e do
processo de trabalho das equipes.
Os condutores da elaboração do CEMISF ofereceram aos profissionais
das equipes de saúde da família e parceiros das instituições de ensino,
discussões com consultores nacionais e internacionais em atenção familiar
na esfera da atenção primária. Isso oportunizou um aprendizado significativo
aos implementadores envolvidos, na medida em que ficaram evidenciados
elementos próprios de educação permanente, em que os professores das
universidades aprendem com os trabalhadores de saúde, em um encontro
pedagógico. Nesse caso, especificamente, toma-se como prática a própria
condução dada pelos gestores estaduais na construção do CEMISF.
O CEMISF foi mais rico e interessante durante seu processo de construção
que de sua implementação, com destaque no primeiro momento para: i) os
espaços criados para as discussões das disciplinas; ii) a inclusão de novas disciplinas
e de odontólogos na equipe de saúde da família; e iii) por se configurar como
uma prática resolutiva, pautada nos princípios da atenção primária. Pode-se
afirmar que muitos aspectos abordados, naquele primeiro momento, ainda
estavam distantes de serem incorporados pelas equipes da ESF.
A gestão responsável por conduzir a elaboração do CEMISF também foi
inovadora ao propor, em outras bases, a parceria com a UFMT para certificação
dos egressos do Curso, ao mesmo tempo que questionava a maneira como esta
instituição ofertava pós-graduações lato sensu.
A implementação do CEMISF encontrou várias dificuldades, algumas
relacionadas com a sua própria magnitude de especializar, em dois anos,
aproximadamente 400 profissionais e outras inerentes ao momento político
e institucional em que este Curso foi proposto. O Curso e a própria ESP/
MT foram assumidas, pelo novo gestor da saúde, como marca identificadora
O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
desafios da Educação na Saúde no SUS
273
S
Sumário
274
S
Sumário
da gestão anterior e não como política de Estado, daí a Escola ter sido,
inclusive, ameaçada de fechamento.
Outro aspecto que pode ter dificultado a implementação do CEMISF
foi a sua proposição de integrar as capacitações oferecidas pelas áreas técnicas
da SES/MT. Esse fato interferiu no poder acumulado pelos profissionais das
referidas áreas na condução dos seus processos formativos.
O CEMISF, analisado como uma proposta de uma política a ser
implementada, sofreu o efeito da possível assimetria de comprometimento entre
os que a propõem/formulam e aqueles que a operacionalizam. Isso pode estar
relacionado com as seguintes situações: posições contrárias claras e conscientes;
não participação no processo de elaboração; acúmulo de conhecimento
diferenciado entre os envolvidos; e resistência às mudanças. Por ser uma proposta
inovadora, encontrou dificuldades com a instituição parceira, responsável pela
titulação dos concluintes, com a SES e com a própria Escola.
Percebe-se que a elaboração e a implementação do CEMISF foram descritas,
por parte do segmento de decisores, como um processo amplamente discutido
e construído democraticamente. Entretanto, para alguns implementadores
essas fases foram discutidas entre um grupo pequeno, denominado grupo
de condução. Desse modo, consideram que os docentes foram inseridos sem
conhecerem suficientemente a proposta daquele Curso.
Por fim, as mudanças de gestão que aconteceram na condução do
CEMISF, decorrentes da troca de governo em 2003, levam-nos a refletir
sobre a necessidade de proteger as propostas de educação na saúde que se
configurem em estratégias importantes para garantir os princípios do SUS, das
mudanças na gestão e dos governos. E, em ato contínuo, perguntar: Quais são
as características que os profissionais estratégicos no âmbito da gestão devem
ter, para assumir a condução dos processos de construção e implementação
de tais estratégias? Tais questões apontam para a necessidade de pensar os
projetos de qualificação para o SUS como políticas públicas que mereçam ser
analisadas, considerando as disputas dos diferentes atores envolvidos.
Mesmo acreditando que a promoção da mudança do modelo assistencial e
a reorganização dos sistemas de saúde a partir da atenção primária dependem,
não só da capacitação dos trabalhadores, mas de uma série de outros aspectos
como políticas adequadas, gestão eficiente, recursos financeiros, estruturais
e humanos (em quantidade e qualidade suficientes), entre outros, as
opiniões positivas dos egressos do CEMISF sobre sua contribuição para o
desenvolvimento profissional, levam a concluir que este tipo de intervenção
deve ter continuidade e investimentos, devendo-se ampliar o seu acesso a mais
profissionais de Saúde da Família no estado.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
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O Curso de Especialização Modular e Integrado em Saúde da Família em Mato Grosso:
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S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Jovens Urbanos:
Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde
Benedito Dielcio Moreira 1
Maria Angélica dos Santos Spinelli 2
Apresentação
A oportunidade de um trabalho conjunto entre o Núcleo de
Desenvolvimento em Saúde, do Instituto de Saúde Coletiva, e o Núcleo
de Estudos de Comunicação, Infância e Juventude, do Departamento de
Comunicação Social, ambos da Universidade Federal de Mato Grosso,
permitiu a realização de um projeto denominado “Construindo tecnologias
de comunicação social e educação popular com jovens e comunidades e com
equipes de Saúde da Família”. Realizado em um bairro em Cuiabá, capital do
Estado de Mato Grosso, esse projeto visou compreender como se dão as trocas
comunicacionais e a interação de saberes entre profissionais das equipes de
saúde da família e os jovens.
A acima referida pesquisa teve por objetivo buscar elementos que pudessem
contribuir para a construção de meios capazes de abordar a educação no
trabalho de saúde de jovens, sob a perspectiva da educação popular, o que
exigiu a aproximação de todos os sujeitos envolvidos neste processo, inclusive
dos jovens, sempre distantes dos postos de saúde. Alguns dos resultados aqui
apresentados3 respondem às seguintes questões:
i. como os jovens se veem;
277
ii. quais peças de comunicação produziram nas oficinas de mídias; e
iii. quais foram os resultados das entrevistas realizadas com os jovens e os
profissionais de saúde da equipe de saúde da família4.
1
Doutor em Educação. Professor Adjunto do Departamento de Comunicação Social – UFMT.
2
Doutora em Saúde Coletiva. Professora Associada do Departamento de Saúde Coletiva – UFMT.
3
Pesquisa apoiada pelo Ministério da Saúde, no âmbito do Plano Diretor 2010-212 – Observatório de
Recursos Humanos: Estação Trabalho Saúde Cidadania. NDS/ISC/UFMT.
4
Para a identificação das falas citadas no texto, utilizaram-se as iniciais (PS) para os profissionais de saúde
e (J) para os jovens.
S
Sumário
278
O bairro pesquisado pertence a uma região pobre, é resultado de um
processo de ocupação ilegal e está situado muito próximo da área central de
Cuiabá. Conta com uma população de 2.358 habitantes, sendo 29,77% entre
10 e 24 anos. Ali residem 687 responsáveis por domicílios, com uma renda
média mensal de R$ 742,29 (CUIABÁ, 2012). O seu urbanismo advém de
uma área de invasão, apresenta ruas estreitas, muito lixo, calçadas esburacadas
e saneamento básico deficiente. O bairro configura-se como uma ilha de
população pobre, já que é cercado por uma região muito valorizada, com
edifícios de classe média alta, situação essa que foi destacada pela entrevista
com o agente de saúde PS4: “Você tá andando assim, parece que você tá numa
favela, de repente você sai numa avenida grande, tipo Bosque da Saúde.”
Os grandes investimentos imobiliários ocorridos recentemente na área
entorno levaram o poder público municipal a realizar o asfaltamento das vias
estreitas do bairro, sem fazer nenhuma benfeitoria de infraestrutura, como
alargamento das ruas, serviços de esgotamento sanitário, limpeza dos córregos,
perpetuando, assim, as condições de risco. A valorização dos terrenos do bairro,
em consequência de sua localização, tem provocado tanto a atração de novos
moradores quanto a conhecida “expulsão branca”: venda do imóvel/terreno
valorizado e aquisição de outro, em áreas mais distantes e pouco valorizadas.
Nas residências das famílias do bairro foram encontrados modernos
aparelhos de televisão, computadores, cabos de Internet e, com os jovens,
aparelhos celulares com acesso à Internet. Com isso, as questões contextuais
que envolvem os seus moradores, como o consumo de mídias e a intervenção
nas famílias por parte dos agentes de saúde com a proposta de educação para
a saúde preventiva, formam um complexo de questões totalmente pertinente
aos propósitos deste estudo. Em outros termos, estão integrados ao cotidiano
dos moradores, as condições precárias dos habitantes do bairro, os perigos
a que eles estão submetidos, o consumo midiático e as rotinas de visitas
estabelecidas pelos agentes de saúde.
Comunicação, juventude e mídias
A aproximação do grupo desta pesquisa com os jovens de 12 a 16 anos
ocorreu na escola municipal do bairro. Sob a condução de alunos do curso
de Comunicação Social, foram ofertadas seis oficinas de mídias: rádio, TV,
fotografias, publicidade, jornal e Internet. Familiarizar os jovens com o
processo de produção de cada meio e proporcionar competências básicas para
a elaboração de conteúdos foram os objetivos dessas oficinas.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Como introdução a esses trabalhos foram realizadas atividades de
sensibilização, cujo propósito era o de conhecer como os jovens percebem
a saúde. Em uma destas atividades, foi-lhes solicitado a construção, sob a
forma de linha do tempo, sobre o que significou para eles a saúde na infância
(passado), o que significa na adolescência (presente) e a expectativa para a vida
adulta (futuro)5. A execução desta atividade deu-se por meio de colagens de
figuras em papel e foi feita por 45 adolescentes, divididos em quatro grupos.
Para retratar a infância, em representação do passado, os adolescentes
recortaram e colaram figuras que mostravam crianças saudáveis, se divertindo,
pensativas, fazendo caretas e poses e sorridentes: brincar muito, aprender,
descobrir, se sujar, contar - ouvir estórias perfizeram as imagens de saúde da
fase de criança, além de temas relacionados com a natureza.
Com base nas representações acima expostas, deduz-se que os jovens entendem
que a criança deve ser cuidada, bem alimentada, (frutas, leite, legumes) e participar
de muita brincadeira. Foram mostradas sempre com a presença da mãe e/ou da
família em seu formato mais tradicional (pai, mãe e os filhos, às vezes, o cachorro).
Para a representação do momento atual, a adolescência, os recortes mostraram
jovens com saúde, se divertindo, promovendo moda, praticando esportes, como:
corrida, remo, ciclismo, natação - competições - momentos de desafios, sucesso futebol, vôlei, basquete e natação. Foram apresentados, também, artistas de sucesso
e jovens interagindo com jovens por meio de grupos de amigos, conversas e leituras.
Também foram incluídas figuras de brinquedos, equipamentos sofisticados,
cuidados com a pele, cabelos, com a beleza: Filtro solar, cremes e xampus.
Destacam-se, ainda, as colagens de natureza com imagens de sustentabilidade,
representadas por jardins, parques, árvores, flores, paz e amor!
No que se refere à alimentação as figuras representaram comida mais
pesada, como macarrão, pizza, almôndegas, leguminosas o que indicou que
são permitidos os abusos [...] mas, principalmente para as meninas, a norma é
não engordar! Um grupo também apresentou carnes sob o formato de várias
preparações, geleias, cogumelos e bebidas – champagnes - gastronomia!
Foi também incluída dentre as representações da adolescência e, com destaque,
a Internet. Sobre o ficar conectado, os jovens disseram: “Além da conexão com
amigos, com o mundo, pode-se também encontrar remédio para dor de cabeça e/
ou, principalmente, resolver o trabalho escolar.” O amor, o namoro, o sonho - o
casamento em grande estilo foram também nesta fase representados.
5
279
Essa atividade foi concebida e realizada com a participação do Grupo Popular de Saúde, professores da
Escola Brasilis e do Departamento de Saúde Coletiva e alunos do Curso de Comunicação Social.
Jovens Urbanos: Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde
S
Sumário
280
O futuro desejado pelos jovens pesquisados é de terem vida adulta saudável.
Para isso entendem que devem cuidar da saúde, consumir alimentação saudável
com verduras, legumes, frutas, sucos e vitaminas, viver novas experiências ter
uma profissão, se apaixonar, se casar, ter um bom carro, ser rico e feliz!
A velhice foi representada por casais saudáveis e homens reconhecidos
publicamente como bem sucedidos, exemplificados por repórteres, artistas
e intelectuais. Um grupo, laconicamente, representou respectivamente o
passado, o presente e o futuro com estórias de princesas, o celular e o carro!
Este futuro imaginado contrasta com a realidade do bairro, marcado pelas
condições precárias de vida.
A considerar as condições do bairro para a vivência da infância, da
adolescência e da vida adulta, as colagens marcaram mimeticamente6 o mundo
projetado pelos meios de comunicação. Expressaram a infância como espaço
da brincadeira, do aprendizado e do cuidado. A adolescência como o momento
em que as expectativas se abrem em várias possibilidades de sucesso e poder.
Reivindicam para si o que a sociedade de consumo, a mídia e os bairros de
classe média alta do entorno estão a lhes oferecer ou a lhes demonstrar. As
práticas de alimentação saudável, de exercícios e de esportes parecem expressar
tanto a preocupação com a beleza quanto o cuidado com o corpo e com a
saúde, aproximando-os da promoção da saúde.
A relação dos adolescentes, principalmente com as mídias eletrônicas e
digitais, ganha maior importância quando encontramos nos conteúdos midiáticos
os mesmos predicados que os jovens caracterizaram a adolescência e a juventude, a
saber: energia, superação, beleza, liberdade, conquista, erotismo e sexo. Silverstone
(2002) considera o erotismo, a poética e a persuasão tão relevantes na análise das
mídias quanto a importância que atribuímos às tecnologias, ao consumo e à
mediação. Em resumo, as mídias envolvem todo o nosso cotidiano.
As compreensões que os adolescentes formam acerca do seu tempo de
adolescente, as leituras que apreendem do mundo à sua volta e o futuro que
idealizam, para si mesmo e para a sua família, têm estreita relação com o consumo
midiático que praticam e com a relação intersubjetiva que estabelecem com
os seus atores midiáticos prediletos. Por isso não se pode ignorar os modelos
midiáticos que circundam as andanças dos adolescentes pelas mídias.
6
S
Sumário
Segundo Gebauer e Wulf (2004), ações miméticas significam “fazer o mundo mais uma vez” (p.14).
Para estes autores, comportamento mimético não é a mera repetição, ou a existência de semelhança.
Muito mais importante é a “produção de uma relação” (p.15), isto é, os componentes criativos, estéticos,
sociais e culturais contidos no ato de apropriação humana.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
No ato de transitar entre ou intra-mídias, sabe-se que a escolha de um
canal, de um filme, de uma página na Internet, por exemplo, é tanto um ato de
formação quanto de identificação daquele que escolhe. Há na relação do jovem
e de todos nós com os meios de comunicação um tratado comunicacional, um
confronto de ideias e de afetos. Para Freire e Guimarães (1985), a comunicação
é um encontro de sujeitos, ou seja, a comunicação é coparticipação.
Kerckhove (2009) entende que a leitura é uma experiência privada e
pessoal, mas o uso da televisão e dos computadores remete esse leitor para a
experiência coletiva, o que significa que o ponto de vista está de lado de fora
do receptor, isto é, o discurso já vem formado. Para o mesmo autor (2009, p.
224), “enquanto assistimos a TV, se a nossa mente não divaga, se não tivermos
um controle remoto à mão, as imagens da tela substituem as nossas.”
Por este pensamento, o controle remoto e a divagação são escapes da força das
imagens construídas por produtores televisivos, à revelia de nossas próprias construções
imagéticas. Explicando, quando estamos concentrados na TV, o que temos na mente
são imagens vindas de fora, prontas, e, quando divagamos ou mudamos de canais,
construímos, nós mesmos, as imagens que povoam a nossa imaginação.
A manifestação da adolescência mostra-se de diferentes formas, tem motivações
sociais, culturais e biológicas. Se considerarmos o vasto campo comunicacional no
qual o adolescente está inserido, estes enredamentos culturais assumem, em sua
formação, influências determinantes. Neste sentido, olhar a adolescência a partir
das referências midiáticas dos filmes, da publicidade, dos seriados, das telenovelas
e dos clips musicais preferidos, significa assuntar a adolescência e a juventude pelos
mesmos pontos de vistas externos que a envolve.
A adolescência é um período de passagem entre a infância e o mundo
adulto. É um tempo de afirmação. As tecnologias digitais de informação e o
entretenimento auxiliam, de modo acentuado, a superação, pelo adolescente,
de seus limites. Disponibilizam espaços e conteúdos de aproximação do
mundo adulto, ao mesmo tempo em que lhes dá as ferramentas necessárias
para se desprender da família e fortalecer os seus laços sociais.
Por conta da grande quantidade de formatos e conteúdos de produtos
midiáticos endereçados aos adolescentes e jovens, da ubiquidade das mídias e
da facilidade de aquisição de dispositivos midiáticos de som, imagem e texto,
especialmente os móveis, fizemos a opção de abordar os jovens da comunidade
por meio de oficinas de capacitação de geração de conteúdo e compreensão
do funcionamento de cada mídia. Este modelo permitiu tanto a discussão de
uma visão crítica porque foi dado ao controlador o poder de escolha sobre
o que pode e o que não pode veicular quanto permitiu, aos participantes,
conhecimentos técnicos elementares de produção.
Jovens Urbanos: Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde
281
S
Sumário
282
Com a temática centrada na saúde, foram ofertadas oficinas de fotografia,
jornal, propaganda, blog, rádio e televisão. Os participantes puderam escolher até
duas oficinas, que foram ministradas em quatro finais de semanas consecutivos.
Cada oficina gerou produtos distintos, cujos conteúdos foram decididos pelos
próprios integrantes. A oficina de fotografia resultou em fotos relacionadas com
o bem estar, respeito ao meio ambiente e sociabilização, entre outros aspectos
inversos aos encontrados no cotidiano do bairro: esgoto a céu aberto, lixo nas
ruas, córrego poluído e ausência de espaços comunitários e de praças.
Em outros termos, foram buscados ângulos que mostrassem como o bairro
poderia ser. Faz-se necessário aqui destacar que, em outra comunidade7, com
a qual idêntica oficina foi realizada, apesar de ser dotada de mais espaços de
socialização e de natureza exuberante, as fotos registradas mostraram os sintomas
de doenças, como precariedade do hospital local, detritos às margens de córregos
e lagoas, lixo amontoado nas ruas à espera da coleta, entre outros.
Na oficina de estudo e elaboração de jornal, os alunos do curso de Comunicação
Social apresentaram algumas características básicas de um texto jornalístico e
critérios que devem ser seguidos no processo de apuração da informação. Com
o conhecimento das técnicas mais elementares à mão, os participantes criaram
o nome do jornal, definiram as pautas de entrevistas e de fotos e dividiram as
responsabilidades. Uma vez produzidos, os textos foram editados e realizadas a
revisão gramatical, a avaliação da informação, a escolha das fotos e a ocupação dos
espaços conforme a importância atribuída à notícia e à redação dos títulos. Nesta
atividade, os jovens puderam perceber que a edição não é tão somente uma ação
técnica, mas um ato de escolha e político, norteado tanto por aspectos técnicos
quanto pelas intenções dos redatores. Como resultado, o jornal foi usado pelos
alunos para trazer denúncias do abandono do bairro, valorização de moradores,
história da comunidade e textos de orientação para a prevenção à saúde.
As demais oficinas, de rádio, televisão, blog e publicidade, foram dedicadas
à geração de produtos midiáticos educativos. As peças publicitárias, por
exemplo, mostraram jovens em situação de contestação aos conselhos dos
pais, as consequências deste gesto para a saúde e o reconhecimento do valor
dos ensinamentos de prevenção.
Os blogs foram construídos com foco na prevenção e os programas de televisão
e rádio foram montados com notícias sobre problemas de saúde e entrevistas
com médicos, enfermeiros, agentes de saúde, professores e monitores envolvidos
7
S
Sumário
Projeto semelhante foi desenvolvido pela mesma equipe junto aos jovens pertencentes a duas Unidades
da Saúde da Família do município de Nossa Senhora do Livramento, em Mato Grosso.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
com as oficinas. Neste conjunto de oficinas, foi possível perceber que os jovens
atribuem importância à educação preventiva em saúde, mas não participam
deste esforço. Sobre este paradoxo, duas constatações se mostraram relevantes: as
mensagens publicitárias oficiais não conseguem alcançá-los e, ao mesmo tempo,
eles entendem que os profissionais de saúde são agentes curativos.
De modo geral, nestas oficinas os jovens experimentaram e relacionaram,
com temas de saúde, as questões cotidianas vividas por eles. Foram atividades
lúdicas, pelas quais os jovens estabeleceram o diálogo com os alunos do curso
de Comunicação, e assim fizeram a conexão entre as duas áreas, saúde e
comunicação, em suas especificidades: o que veicular e como fazê-lo. Registrase que, em todas as oficinas, definiram os conteúdos e suas apresentações.
Embora breve e insuficiente para a reconstrução de novas atitudes, a experiência
de oficinas conferiu, aos participantes, o caráter protagonista naquelas produções,
o que podemos considerá-las como indicativa de caminhos para a educação
popular em saúde, a possibilitar novos diálogos e a favorecer o surgimento de
elementos que possam vir a ter sentido no cotidiano daqueles jovens.
A seguir, trazemos algumas falas desses jovens, que foram corrigidas
gramaticalmente e omitidas a procedência. Sobre a vivência nas oficinas, as
jovens e adolescentes entenderam-nas como uma oportunidade que lhes foi
dada para fazerem algo que gostam muito.
“Ah, eu amei. Eu adoro comunicação!” Esta foi a afirmação da jovem J1
sobre as oficinas de fotografia e jornal, percebidas por esta entrevistada, como
oportunidade de se expressar, de escrever e de ter autoria! E sobre a oficina de
fotografia a mesma jovem J1 afirmou: “eu aprendi [...] a olhar além da foto,
olhar assim, os detalhes, os contrastes, essas coisas.”
Nas oficinas, as discussões fortaleceram aspectos da promoção à saúde,
como alimentação, cuidados com o volume dos fones de ouvido, entre outros,
conforme mostra a opinião da entrevistada J2:
283
Achei muito interessante, porque isso interessa aos alunos, a se cuidarem mais,
a se preservar mais com a saúde. [...] Agora, assim, que abriu a minha mente,
agora eu posso falar que eu tenho uma opinião formada, um elogio [incerto]
para fazer sobre a saúde.
As adolescentes disseram nas entrevistas que gostam da Escola, de seus
professores e, principalmente, do grupo de amigos. A escola ocupa a centralidade
no cotidiano das meninas, com aulas pela manhã e revisão das matérias à tarde.
Os mundos infanto-juvenis estão completamente ocupados pelas
tecnologias de informação e de entretenimento. Pesquisas de 2012 mostraram
Jovens Urbanos: Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde
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Sumário
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Sumário
que 60% dos jovens entre 18 e 25 anos utilizam mais de um meio de
comunicação ao mesmo tempo, 76% são internautas, 92% estão nas redes
sociais e 94% possuem telefone celular8, quase a totalidade tem televisão e,
destes, 41% possuem, em suas casas, TV a cabo.
Com a presença determinante das mídias eletrônicas e digitais no cotidiano
dos jovens, os universos simbólicos acessados tornam-se, no entendimento de
Baacke (2003, p. 257), parte “genuína” da realidade. Disso decorre o que
Babin e Kouloumdjian (1989) já advogaram nos anos de 1980: a presença do
audiovisual e dos computadores geraram novos modos de compreensão.
Apesar da presença massiva dos meios tecnológicos entre os jovens, isso,
por si só, não significa inclusão digital, nem condições de utilização plena
das oportunidades disponíveis no mundo virtual. Explicando, este estudo
considera como excluído socialmente o indivíduo que não participa dos bens
materiais e simbólicos gerados pela sociedade em que vive.
Demo (2005) critica o modelo vigente, que estende o limite da inclusão social
até à fronteira da exclusão. Em outros termos, ter um smarthphone com acesso
à Internet não altera a condição concreta de um jovem excluído socialmente,
assim como sua matrícula na escola não assegura o seu letramento.
Em 2003, o estudo da ONU9 levantou a existência de uma população
de 1,2 bilhões de jovens entre 10 e 29 anos. Destes, 87% vivem em países
periféricos e pobres. Isso remete para a hipótese de que aparatos tecnológicos
disponíveis a todos, como pregam as leis de mercado, são usufruídos de modo
desigual. Os estudos de Mead (1971), na década de 1960, já apontavam que
enquanto os astronautas norte-americanos pisavam na Lua, os nativos de
Nova Guiné não sabiam contar.
É importante destacar que os responsáveis por canais comunicativos sejam eles
dos meios de comunicação de massa, como as TVs e rádios, ou dos meios digitais,
como os responsáveis por portais, por blogs, páginas e perfis nas redes sociais, tomam
decisões sobre o que publicar e o que aceitar como conteúdo sob sua responsabilidade.
Esta tarefa exige-lhes escolhas de ordem técnica, ética e ideológica.
Quando o meio é um negócio e o conteúdo a mercadoria colocada à venda,
fatores econômicos e financeiros influem nas escolhas. Castells (2001) chama
estes pontos de convergência de audiência de “nós”, de conectores, de centrais
8
Ver pesquisa IBOPE/YOUPIX, disponível no endereço http://www.youpix.com.br/festival/8-revelacoessobre-o-comportamento-do-jovem-digital-segundo-o-ibope/
9
Disponível nos endereços www.onu.org ou www.unfpa.org.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
de filtros: são os gatekeepers 10 da informação. O jovem iniciante nas tecnologias
eletrônicas e digitais trafega por estes “nós” e compartilha conteúdos cuja
escolha do que veicular ou informar independe de sua vontade ou até mesmo
de seu entendimento. Se para os adultos escolarizados relacionar fatos dispersos,
veiculados segundo critérios técnicos, ideológicos e de crenças não é uma tarefa
simples, mais difícil fica para o jovem e o adolescente essa tarefa.
A complexidade do campo da comunicação, em especial das mídias,
requer o entendimento de que, na interface com a saúde, os limites não são
claros nem delimitados. Conforme já discutiu Araújo e Cardoso (2007), a
comunicação não pode ser pensada como um instrumento que a saúde lança
mão para melhor executar a sua tarefa. Na interface, ambas são contextuais.
Comunicação e saúde exigem, na relação com a população, sensibilidade e
sabedoria para ouvir e falar. É sabido, por exemplo, a importância que desfruta,
entre os adolescentes e jovens, as séries televisivas, os filmes, jogos eletrônicos e
as redes sociais. Nestes programas e meios, a saúde inexiste enquanto interface,
pelo menos a saúde propositiva, voltada para a atenção integral. Ao contrário,
habitam nessas narrativas midiáticas, circunstâncias potencializadoras de
riscos à saúde (RANGEL-S, 2007), como o consumo de bebidas, de drogas,
de alimentos industrializados e indutores da obesidade, entre outros.
Ragel-s (2007) também critica os critérios sensacionalistas que norteiam
tanto as escolhas dos acontecimentos a serem veiculados quanto o modo
como os conteúdos são apresentados. De fato, ao construir uma informação
de modo a dar um sentido espetacular, este modelo acaba por realçar, o
que Alsina (1989) chama de metacomunicação, o que torna os elementos
constituidores do espetáculo mais relevantes do que o próprio acontecimento
gerador da notícia. Neste sentido, a própria informação assume sua faceta de
mercadoria, consumível e perecível.
Neste cenário, informações úteis à promoção da saúde, igualmente
espetacularizadas, perdem a sua força educativa. Por isso, concordamos
com Uranga, Femia e Díaz (2002), quando defendem que na interface
comunicação e saúde a informação não pode prescindir das lógicas
que orientam o processo de ensino-aprendizagem. Para estes autores,
comunicação e saúde são geradores de processos de “aprendizagem social”
e pedem sempre a mediação pedagógica.
285
10 Entre as centenas e milhares de informações prontas para divulgação até a publicação propriamente dita
de uma pequena parcela há inúmeros “portões”, cujos responsáveis – pauteiros, produtores, repórteres e
editores, os Gatekeepers, decidem o que deve e o que não deve ser publicado.
Jovens Urbanos: Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde
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Sumário
Educação e saúde
286
Como visto anteriormente, no que tange à adolescência, sua definição
não é unânime, constitui uma fase transitória, mutante. No Brasil, o
Estatuto da Criança e Adolescente considera como adolescência, o período
compreendido entre 12 e 18 anos (Lei 8069/90). Já a Organização Mundial
da Saúde (OMS) delimita a adolescência entre 10 e 19 anos e, a juventude, o
período que abrange dos 15 aos 24 anos11.
A adolescência é um período marcado por crises de identidade, que
contribuem para atingir o autoconhecimento, o amadurecimento individual
e o desenvolvimento de valores próprios, que acontecem em tempo paralelo
à maturação sexual e reprodutiva (SOUSA; MARTINS; GIACOMASSA,
2011). As dimensões biológicas da adolescência (crescimento, maturação
sexual) encontram-se intimamente relacionadas aos processos psicológicos
de afirmação e de identidade inseridos em um contexto social, econômico
e cultural definidores das oportunidades de educação e de trabalho na
nossa sociedade. A adolescência envolve importantes transformações físicas
e psicológicas, articuladas ao redirecionamento de identidades e de papéis
sociais (AYRES, FRANÇA JÚNIOR, 2000).
O Ministério da Saúde (MS) define o jovem beneficiário dos serviços
de saúde, aquele de idade entre 10 e 24 anos, com vivência da sexualidade
e saúde reprodutiva (MS, 2006). O Programa Saúde do Adolescente, criado
pelo Ministério da Saúde em 1989, fundamenta-se na promoção da saúde,
práticas educativas e participativas que devem permear o conjunto das ações
voltadas para o jovem. A atenção integral à saúde, nessa faixa etária, requer a
relação intersetorial com a cultura, esporte e lazer, apoiados nos princípios da
cidadania (SOUSA; MARTINS; GIACOMASSA, 2011).
Os limites etários de quando começa a juventude e termina a infância,
ou mesmo quando começa a idade adulta, trazem imprecisões que exigem
reflexões mais próximas do universo midiático, apesar dos esforços dos
órgãos, que representam estes públicos, para estabelecer as fronteiras legais.
Não se fala mais em juventude, mas em juventudes, no plural.
Gouveia (2000), Prout (2002), Rocheblave-Spenlé (1995), entre outros,
entendem que tanto a infância quanto a juventude e a adolescência são
construções sociais, o que nos remete para a importância dos contextos
11 Considerando que as diferenças etárias entre o jovem e o adolescente, conforme definição do OMS, não eliminam
as condições de vulnerabilidades dos grupos, utilizamos neste trabalho as duas denominações indistintamente.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
histórico-culturais, conforme pensam autores como Luria (1992), Vygotski
(1996; 2001; 2002) e Leontiev (2004).
Encontramos nas comunidades com as quais já trabalhamos adolescentes
mães com 15 anos, vivendo como mulheres de idade adulta. Como já dito por
Moreira (2008): “Um jovem-adulto vivendo sua infância é tão contraditório
em sua lógica quanto verdadeiro em suas circunstâncias.” A adolescência
envolve, então, importantes transformações físicas e psicológicas, articuladas
ao redirecionamento de identidades e de papéis sociais (AYRES; FRANÇA
JUNIOR, 2000, p. 68).
Os resultados obtidos das entrevistas feitas com os profissionais da equipe
de saúde da família do bairro pesquisado nos permitem apreender não só
como se dá a presença dos jovens e adolescentes nas unidades de saúde, a
receptividade e a importância atribuída aos agentes de saúde, mas também
como é precária a comunicação entre os agentes de saúde e os jovens.
De fato, a relação dos profissionais de saúde com os jovens é eventual.
Os agentes comunitários de saúde não têm, em geral, contato com os
jovens nas visitas domiciliares, conforme mostra o depoimento da agente
PS2: “eles não são muito de se abrir”. Segundo a mesma agente, “[...]
é muito difícil o jovem vir na unidade de saúde, só quando está ruim
mesmo”. Nesta situação, as informações a respeito deles são transmitidas
pelos pais e, especialmente pela mãe.
A sexualidade não é abordada entre mães e filhos, conforme relata o
depoimento da agente PS1, que não concorda com essa situação: “Deveria
partir da própria mãe, de ter a liberdade com os filhos, de admitir que
seu filho, ou filha, iniciou a atividade sexual, [...] mas (a mãe) continua
achando que tem uma menininha em casa. Poucas mães têm essa liberdade
com suas filhas.”
Também os jovens não conversam com seus pais sobre saúde, o que
é explicado pela agente PS1, porque “provavelmente, devido ao trabalho;
trabalhar exige ausentar da vida dos filhos.”
Uma das jovens entrevistadas, a J1, assim relata como a sua mãe percebe
questões relacionadas à saúde: “quando surge uma doença nova, ela vem
doida falar pra mim que aquela doença, meu Deus [...] que não era para
fazer isso [...] ou aquilo.” Medo, apreensão/repressão e desejo de proteção
confundem-se com a desconfiança, o que só dificulta a conversa entre os
jovens e seus pais.
Mais do que a falta de tempo dos pais e a dificuldade de diálogos
sobre a sexualidade entre pais e filhos, é a ambiguidade surgida na própria
comunicação, um misto de desconfiança e proteção, que se aproxima do que
Jovens Urbanos: Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde
287
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Sumário
288
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Sumário
Bateson (1991) chamou de duplo vínculo na comunicação, problema também
discutido por Verón (2004). Em “Paradoxos da Comunicação Humana”,
Wadislavick, Beavin e Jackson (2004) ressaltam como a ambiguidade
promove distâncias e incompreensões.
Os jovens também não conversam sobre sexo com os profissionais de
saúde. A sexualidade é abordada entre os colegas da mesma idade e o diálogo
entre amigos é importante instrumento para a reflexão e o encaminhamento
dos problemas por eles vivenciados.
Livros, filmes e outras atividades artísticas e educativas (debates e
palestras) tendem a libertar e reforçar novos valores. O espaço entre o que
os adolescentes e jovens podem fazer sozinhos e aquilo que potencialmente
poderiam fazer com a ajuda de um adulto mais esclarecido, o que Vigotski
(1996) chamou de “Zona de Desenvolvimento Proximal”, é ocupado com
maior frequência pelos amigos do mesmo grupo e por atores midiáticos.
Para a agente PS1, o estabelecimento de diálogo dos agentes com os
jovens exige investimentos em cursos para os agentes e a equipe de saúde.
O treinamento oferecido aos agentes tem sido insuficiente para conseguir
essa aproximação. Os profissionais de saúde reconhecem que o lugar ideal
para esse treinamento e interação seria a escola, “onde ele (o jovem) se sente
à vontade e está com a turma dele!” (PS1). Entre as atividades sugeridas pela
agente PS1, comparecem a gincana, jogos e eventos com atividades educativas
sobre sexualidade e de ajuda ao próximo, envolvendo todo o bairro.
Também há falta de continuidade de bons projetos na gestão da saúde
da família, reconhece a agente PS1. Os profissionais de saúde pesquisados
admitem também que a educação tradicional em saúde é unilateral, visa o
repasse de informações de conteúdos biomédicos, traduzidos em regras de
comportamentos. Este modelo se apresenta como insuficiente para atrair e
envolver os jovens da comunidade em estudo.
Por certo, experiências de uma educação e saúde integral, como propõem
Guimarães e Lima (2012), podem introduzir o debate de abordagens
e alternativas à questão. Para os referidos autores, a educação em saúde
requer uma construção compartilhada de abordagens entre os participantes,
centradas em experiências e vivências que trazem do sentir o próprio corpo.
Para os autores Guimarães e Lima (2012, p. 898), os elementos “culturais,
sociais e afetivos” são determinantes, “para que os sujeitos empreendam a
construção do seu ser e modifiquem as relações sociais que influenciam a
sua qualidade de vida.” O processo educativo passa a ser, então, o mediador
entre as experiências individuais dos jovens e as relações com o mundo e são
significativas para o desenvolvimento pessoal de cada um.
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
A presença e uso de droga no bairro
O problema da drogadição foi abordado pelos profissionais de saúde,
conforme mostra o depoimento de PS3: “[...] muitos (jovens) têm partido
pro caminho (da droga e do crime), devido à ausência dos pais, por morte
ou trabalho.”. Porém, esta dificuldade vem sempre acompanhada da vida
desregrada do jovem, que dorme durante a manhã e convive com os amigos
nos períodos da tarde e noite. A mesma agente acima referida explica essa
situação com base no fato do jovem se sentir rejeitado e daí evitar o convívio
com outras pessoas, ou seja, “não gostam de se expor”. Nesses casos, são as mães
que tentam conversar com os filhos para convencê-los a buscar tratamento e
ou internação, conforme mostra o depoimento de PS1. “Os pais, não vou
falar todos, alguns até conversam, mas a maioria [...] [tende solucionar pela]
expulsão de casa, já quer dar [o filho] como perdido mesmo.”
De fato, é visível na sociedade a presença de jovens nas ruas vitimizados
pelo consumo de drogas e pela ausência de projetos sociais e de Estado
direcionados para cuidar do cotidiano juvenil, com políticas centradas nas
artes, na cultura e no aprendizado cidadão e profissional. Mais visível ainda
é a presença de jovens envolvidos em crimes nas manchetes de jornais e no
noticiário da televisão. Os agentes de saúde não só veem este problema do
lado de dentro da casa das famílias afetadas, como se mostram impotentes e
incapazes para estabelecer e encaminhar ações de saúde mais efetivas.
Por outro lado, ainda que isso fosse possível, ainda que o agente de saúde
fosse treinado para lidar com este tipo problema, o que objetivamente não
ocorre, e isso eles mesmos declaram, não há um processo que possa reverberar e
potencializar ações preventivas e recuperadoras. O que atualmente existe, para
amenizar essas questões, são ações isoladas, compartimentalizadas, geralmente
encabeçadas por entidades não governamentais e religiosas.
Ayres e França Júnior (2000) chamam atenção para os índices de mortes
evitáveis e para os quadros mal definidos dos atestados de óbitos dos adolescentes,
que indicam a baixa qualidade da assistência à saúde desse grupo, agravada pela
suscetibilidade às drogas, à gravidez precoce e ao avanço da infecção do HIV. Os
altos índices de violência que permeiam os nossos centros urbanos têm nos jovens,
pobres e negros, principalmente os das periferias, suas vítimas mais frequentes.
Fichtner (2013) busca, em três pensadores, o caráter perverso da tipificação
de jovens e adolescentes. Para este autor, a importância dada pela sociedade
à delinquência juvenil esconde que a prática da violência tem diferentes
indutores, aos quais os jovens “são submetidos a diversas formas de violência
social, institucional e pessoal” (FICHTNER, 2013, p. 81).
Jovens Urbanos: Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde
289
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Sumário
Os jovens do Canjica, como de toda a cidade de Cuiabá, não contam com
espaços de socialização e de cultura, de ofertas de assistência social, psicológica
e de introdução às artes e ao esporte. A falta de estrutura técnica do Estado
para atender ao jovem no cotidiano de sua caminhada rumo ao mundo adulto,
a escassez do tempo presente e de recursos financeiros dos pais deixam-no,
principalmente, à deriva do futuro e refém das drogas. Os estudos de Dollinger,
Heitmeyer e Honneth, serviram de base para Fitcher (2013) analisar o caráter
perverso da tipificação de jovens e adolescentes, descritos a seguir.
O primeiro pensamento discutido por Fichtner é a ideia de “punitividade”
contida em Dollinger que a encontra nas seguintes esferas:
i. institucional, na medida em que o Estado vê o jovem delinquente como
um problema policial;
ii. política, já que a voz dos jovens está excluída das decisões nacionais;
iii. nas mídias, porque é comum os jovens serem apresentados como
delinquentes apesar de abrirem-lhes espaços de trabalhos e notícias; e
iv. no universo cultural, que entrega-lhes muito pouco do que lhes é oferecido.
290
Continuando a sua análise sobre o caráter perverso da tipificação dos jovens
e adolescentes, Fitchner (2013, p. 85), agora com base no estudo “Teorema da
Desintegração”, desenvolvido por Heitmeyer, destaca como o modelo de capital e
de produção da sociedade atual gera a desintegração dos processos “institucional”,
“pessoal” e “emocional”, promovendo, respectivamente, a dissolução da “participação
ativa nas instituições sociais”, a dissolução de “relacionamentos com outras pessoas”
e a dissolução “do entendimento sobre os valores e as normas comuns”.
Para Fichtner, então, a chave para o entendimento da violência entre os
jovens está no interior das “estruturas dos mecanismos de socialização”. Um olhar
mais atento para as comunidades fragilizadas pela ausência do Estado mostra
mecanismos de socialização centrados na prática de diferentes tipos de violência.
Neste mesmo sentido e direção, Moreira (2009), em sua discussão sobre a
“a periferia e a sociedade na era da Internet”, sustenta que a escolha dos jovens
sobre o que ler, ouvir e ver tem estreitos vínculos com os relacionamentos
sociais travados no mundo off-line. Se ao jovem de famílias mais pobres não lhe
é concedido o acesso às boas escolas, à prática de esportes e aos bens culturais
gerados na sociedade, então não lhe pode ser possível o reconhecimento social.
Como terceiro pensamento utilizado em sua análise sobre o caráter
perverso da tipificação dos jovens e adolescentes Fichtner discute a questão da
importância da aceitação, da estima social para a formação plena de uma pessoa.
S
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Sumário
Para isso, busca na “Teoria da Falta de Reconhecimento”, do filósofo Axel
Honneth, as noções de respeito e desrespeito. Explicando, apoio emocional,
solidariedade e direito ao reconhecimento formam o que Honneth considera
respeito. Como desrespeito, comparecem a agressão, a “exclusão social como
privação de direitos e desvalorização de formas de vidas”.
De fato, no consumo de drogas entre os jovens esta pesquisa encontrou a falta
de reconhecimento, a punitividade e a desintegração de todos os processos que
deveriam estar a serviço da formação do jovem. Respostas a este modelo perverso e
excludente não faltam e são conhecidas. Por exemplo, as políticas sociais integradas
poderiam ser um passo para resolver esse modelo, como pensa um agente de saúde
PS3 e conseguir melhorar a renda, os salários, de forma dar condições de:
só o pai trabalhar e a mãe cuidar dos filhos, porque os filhos estão muito jogados,
(com) mãe e pai trabalhando [...]; não sabem do próprio filho [...], então um salário
mais justo, [...] lá na frente ele ia ter retorno, porque não iria ter jovem viciado, [...],
não ia ter jovem internado, não ia ter tantos no presídio.
Segundo passo para resolver a questão da saúde dos jovens, foi retirado do
depoimento de E3 que recomenda o sistema de:
291
educação integral, pra ficar de manhã e a tarde num colégio que desse estrutura pra
ele ter atividades físicas, ter lazer, recreação [...]; assim se estaria garantindo vida digna
aos jovens, eles não seriam problema. E a saúde da família cuidaria “mais da meiaidade, terceira idade, segunda idade”.
Considerações Finais
A experiência pesquisa/intervenção de oficinas de mídia com os jovens
possibilitou a discussão crítica dos temas elaborados e veiculados nos diferentes
meios mediáticos e a relação destes com a representação que os jovens têm
sobre a saúde. O mundo real do lúdico, do cuidado e da liberdade e também
o idealizado, projetado pela sociedade de consumo e propagado nos meios de
comunicação, cujas práticas de prevenção da saúde vinculam-se ao ideal de
beleza e sucesso perfazem a representação de como os jovens compreendem a
questão da saúde apresentada em conformidade o solicitado por esta pesquisa,
segundo a linha tempo de vida de cada um.
Entendendo a adolescência como tempo de passagem, é inegável a
influência exercida pelas tecnologias que ampliam a visão de mundo dos
jovens pesquisado e os aproximam do mundo adulto. No entanto, o uso das
Jovens Urbanos: Comunicação Centrada na Educação Popular em Saúde
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Sumário
292
tecnologias virtuais é insuficiente para ser considerado uma real inclusão digital,
dado o acesso limitado que esses jovens têm em relação aos bens materiais,
culturais e simbólicos produzidos socialmente. No entanto, importa ressaltar
que quando deles usufruem, o fazem de maneira intensa.
Foram diferentes os enfoques dos trabalhos produzidos nas oficinas. Nas de
fotografias, os ângulos escolhidos mostraram o que o bairro poderia ser e não
como o bairro é. Na oficina de edição de jornal, os jovens realçaram a dimensão
política da escolha dos temas a serem veiculados, a valorização da comunidade, a
denúncia do abandono do bairro e orientações de prevenção a saúde. Nas oficinas
de blogs, rádio, TV e publicidade, os jovens destacaram as peças educativas, as
entrevistas com profissionais da saúde e educação e, em algumas das produções,
foram representadas a contestação às normas e aos conselhos familiares.
Embora as oficinas tenham sido insuficientes para fazerem mudanças
profundas de atitudes, essa experiência assumiu os jovens como protagonistas
daquelas produções, condição esta que os mobiliza para práticas educativas
no campo da saúde e favorece diálogos e experiências relacionados com o
cotidiano de cada um.
Os dados levantados por esta pesquisa também mostraram que:
i. a atenção à saúde dos jovens e adolescentes na unidade saúde da família
tem se restringido ao momento da doença;
ii. a relação entre o jovem e o adulto é limitada na medida em que inexiste
com os profissionais de saúde; é distante e impregnada de desconfianças
com os pais e temas caros aos adolescentes como a sexualidade não são
abordados;
iii. os profissionais de saúde reconhecem que não estão preparados para
lidar/dialogar com o jovem ou oferecer práticas de educação e saúde mais
eficazes.
iv. a questão da drogadição merece atenção especial do governo já que
os familiares e profissionais de saúde sentem-se impotentes frente à
complexidade deste problema.
Altos índices de violência vitimizam principalmente os jovens pobres e
negros das periferias, uma expressão dessa tragédia.
Segundo Fichtner (2013) a violência juvenil está vinculada às estruturas
de socialização da criança e do adolescente e está muito presente nos bairros
periféricos, pela ausência ou insuficiência do acesso a serviços de qualidade
que contemplem de forma integrada educação, cultura, esporte. Condição
que se constitui em uma privação do direito a uma socialização digna e cidadã.
S
Sumário
Saúde, Trabalho e Cidadania em Mato Grosso
Apesar de não ser suficiente, a escola comparece como o lócus inicial e principal
dessa integração. Por qualquer ângulo de aproximação do problema depara-se
com a complexidade e a exigência de uma iniciativa de tal porte.
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Sumário
Maria Angélica dos Santos Spinelli
Nutricionista, professora associada do Instituto
de Saúde Coletiva da Universidade Federal
de Mato Grosso. Doutora em Saúde Coletiva
pelo Departamento de Medicina Preventiva e
Social da Faculdade de Medicina da Unicamp.
Foi Diretora do Instituto de Saúde Coletiva da
Universidade Federal de Mato Grosso.
Simone Carvalho Charbel
Assistente Social da Secretaria de Estado de
Saúde de Mato Grosso. Mestre em Saúde e
Ambiente pelo Instituto de Saúde Coletiva
da Universidade Federal de Mato Grosso.
Pesquisadora Associada do Núcleo de
Desenvolvimento em Saúde do Instituto de
Saúde Coletiva/UFMT.
Nina Rosa Ferreira Soares
Assistente Social e Sanitarista, pesquisadora
e supervisora do Núcleo de Desenvolvimento
em Saúde do Instituto de Saúde Coletiva
da Universidade Federal de Mato Grosso.
Mestre em Educação pelo Instituto de
Educação/UFMT.
Fátima Aparecida Ticianel
Enfermeira e Sanitarista da Secretaria de
Estado de Saúde de Mato Grosso e da
Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá.
Mestre em Saúde Coletiva pelo Instituto de
Saúde Coletiva da Universidade Federal
de Mato Grosso. Pesquisadora Associada
do Núcleo de Desenvolvimento em Saúde
do Instituto de Saúde Coletiva/UFMT. Foi
Superintendente de Atenção Integral à
Saúde da SES/MT e Diretora de Atenção
Secundária da SMS/Cuiabá.
Este livro, composto de 14 estudos, analisa temas relevantes
à gestão do trabalho e da educação na saúde em diferentes
contextos da realidade do SUS em Mato Grosso.
As distintas abordagens, apresentadas por autores da
Universidade Federal de Mato Grosso, da Escola Nacional
de Saúde Pública/Fiocruz e da Escola de Saúde Pública do Estado
de Mato Grosso, interessam aos profissionais e estudiosos da
área da saúde por contribuírem com o aperfeiçoamento
do Sistema Único de Saúde.
Governo do Estado de
Mato Grosso
Escola de Saúde Pública
Secretaria de Estado de Saúde
ISBN 978-85-327-0538-9 (e-book)