PROGRAMA DE MESTRADO EM EDUCAÇÃO
ROSANGELA DA SILVA PARDO
EFEITOS FINANCEIROS DO PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA
TODOS (PROUNI) EM UMA INSTITUIÇÃO DE EDUCAÇÃO
SUPERIOR PRIVADA
SÃO PAULO
2013
PROGRAMA DE MESTRADO EM EDUCAÇÃO
ROSANGELA DA SILVA PARDO
EFEITOS FINANCEIROS DO PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA
TODOS (PROUNI) EM UMA INSTITUIÇÃO DE EDUCAÇÃO
SUPERIOR PRIVADA
Dissertação apresentada ao Programa de
Mestrado em Educação da Universidade
Cidade de São Paulo, como requisito
exigido para a obtenção do título de Mestre
em Educação, sob orientação da Profª. Drª.
Celia Maria Haas.
SÃO PAULO
2013
Ficha Elaborada pela Biblioteca Prof. Lúcio de Souza. UNICID
P226e
Pardo, Rosangela da Silva
Efeitos financeiros do Programa Universidade
para Todos (PROUNI) em uma instituição de
educação superior privada / Rosangela da Silva
Pardo. São Paulo, 2013.
140 f.; e anexos.
Bibliografia
Dissertação (Mestrado) – Universidade Cidade
de São Paulo. Orientador: Profª. Drª. Celia Maria
Haas.
1. Políticas públicas. 2. Educação superior. 3.
PROUNI 4. Acesso è educação superior l. Haas,
Celia Maria. II. Título.
CDD. 378
Dissertação (Mestrado em Educa
ROSANGELA DA SILVA PARDO
EFEITOS FINANCEIROS DO PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA
TODOS (PROUNI) EM UMA INSTITUIÇÃO DE EDUCAÇÃO
SUPERIOR PRIVADA
Dissertação
apresentada
ao
Programa
de
Mestrado em Educação da Universidade Cidade
de São Paulo, como requisito exigido para a
obtenção do título de Mestre em Educação, sob
orientação da Profª. Drª. Celia Maria Haas.
Área de Concentração: Política Educacional
Data da Defesa: 13 / 12 / 2013
BANCA EXAMINADORA:
Prof. Dr. José Rubens Lima Jardilino
_____________________________
Universidade Federal de Ouro Preto
Profª. Drª. Angela Maria Martins
_____________________________
Universidade Cidade de São Paulo
Profª. Drª. Celia Maria Haas
Universidade Cidade de São Paulo
_____________________________
Em memória, ao meu pai, Vicente Pardo;
À minha querida mãe, Aparecida;
Tudo que sou devo aos meus pais que me
ensinaram os valores mais importantes
desta vida: amor e respeito;
Ao meu marido, Davis, pelo amor e
companheirismo;
À Sophia, minha fiel companheira.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, pela oportunidade desta encarnação e pela minha família
maravilhosa;
Em especial, aos meus pais, Vicente e Aparecida, pelo exemplo de vida e pela
educação que me proporcionaram;
Ao meu marido, Davis, que me acompanhou nessa trajetória - o curso de mestrado e soube compreender os meus momentos de silêncio e ansiedade;
À minha querida Sophia, que, mesmo sem entender minha falta de tempo para os
passeios diários, se fez presente todos os dias, deitada ao meu lado, em todo o período
de dedicação a este trabalho;
À minha orientadora, Professora Doutora Celia Maria Haas, pela pessoa
maravilhosa que é, por ter acreditado em mim e nesta pesquisa, pelo estímulo, e,
sobretudo, pela paciência. Obrigada por dividir comigo sua amizade e seus preciosos
conhecimentos;
Aos Professores Doutores Sandra Maria Zakia Lian Sousa e José Rubens Lima
Jardilino, membros da Banca Examinadora, pelas importantes contribuições a este
trabalho no Exame de Qualificação.
À minha amiga Fernanda Pimenta, pelo apoio durante esta caminhada e pela valiosa
ajuda na coleta de dados junto à Instituição.
Sei o que devo ser e ainda não sou, mas
rendo
graças
a
Deus
por
estar
trabalhando, embora lentamente, por
dentro de mim próprio, para chegar, um
dia, a ser o que devo ser.
Francisco Cândido Xavier
RESUMO
PARDO, Rosangela da Silva. Efeitos financeiros do Programa Universidade para
Todos (PROUNI) em uma instituição de educação superior privada. Dissertação
(Mestrado em Educação) - Universidade da Cidade de São Paulo (UNICID), São
Paulo, 2013.
A presente pesquisa teve por objetivo verificar os efeitos financeiros do Programa
Universidade para Todos (PROUNI) em uma Instituição de Educação Superior
Privada, com fins lucrativos. Buscou ainda identificar se a isenção fiscal alcançada,
após adesão ao Prouni, superou os investimentos em bolsas de estudos ofertadas
pelo programa assegurando a continuidade e uma possível expansão desta
instituição no mercado educacional. A investigação, desenvolvida em duas etapas,
teve na primeira um estudo dos documentos contábeis e dos termos de adesão da
IES ao Prouni. A entrevista com o mantenedor da instituição, na segunda etapa, foi
realizada para qualificar as informações obtidas na análise dos documentos. A
interpretação dos dados foi realizada com apoio de autores que discutem a temática
sob a ótica das finanças públicas relacionando-a com outras áreas do conhecimento,
principalmente a ciência econômica e contábil. Os resultados demonstraram que o
ganho fiscal alcançado por esta instituição, após sua adesão ao programa,
contribuiu financeiramente para a estabilização, manutenção e crescimento
institucional nos últimos anos. Como apontam alguns autores, pôde-se apreender,
com a pesquisa, que a redução fiscal foi o principal resultado positivo da adesão da
IES ao programa.
Palavras-chave: Políticas públicas. Educação superior. PROUNI. Acesso à
educação superior.
ABSTRACT
PARDO, Rosangela da Silva The financial effects of the program Universidade
para Todos (PROUNI) in a private university. Dissertation (Master of Education)
University of São Paulo City, São Paulo, 2013.
This research aimed at verifying the financial effects of the program Universidade
para Todos (PROUNI) in a profit-seeking private university. Furthermore, it
investigated to what extent the university’s exemption from taxation after taking part
of PROUNI outnumbered the investments in scholarships offered by the program as
well as the permanence and a potential expansion of the institution in the market.
The research was developed in two stages. Firstly, it was done a study of the
accounting documents and the rules for enrollment in the program PROUNI.
Secondly, an interview with the maintainer of the private institution aimed at
qualifying the information obtained during the analysis of the documents. The
interpretation of data was carried out with the support of the authors who discuss the
theme in the light of public finances and also making connections with other major
areas, especially Economics and Accounting Sciences. The outcomes demonstrated
that the profits made by the institution after enrolling in the program contributed to its
stabilization, maintenance and expansion in the last few years. As some authors
point out, we can apprehend with this research that the fiscal reduction was the main
positive result of enrolling in the program.
Keywords:
Public policies. Higher education. PROUNI. Access to higher education.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABMES
Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior
ANDIFES
Associação Nacional dos Dirigentes de Instituições Federais de
Ensino Superior
ANUP
Associação Nacional das Universidades Particulares
CAPES
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CEP
Comitê de Ética e Pesquisa
CMN
Conselho Monetário Nacional
COFINS
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
COPOM
Conselho de Política Monetária
CSLL
Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido
ENEM
Exame Nacional do Ensino Médio
ENADE
Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes
FIES
Programa de Financiamento Estudantil
FMI
Fundo Monetário Internacional
IES
Instituição de Ensino Superior
IFES
Instituição Federal de Ensino Superior
GTI
Grupo de Trabalho Interministerial
IRPJ
Imposto de Renda da Pessoa Jurídica
LDBEN
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MARE
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
do Brasil
PDE
Plano de Desenvolvimento da Educação
PDI
Plano de Desenvolvimento Institucional
PIB
Produto Interno Bruto
PIS
Programa de Integração Social
PPP
Parcerias Público-Privadas
PSDB
Partido da Social Democracia Brasileira
PROUNI
Programa Universidade para Todos
REUNI
Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais
SEMESP
Sindicato das Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos de
Ensino Superior no Estado de São Paulo
SINAES
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
SISPROUNI
Sistema Informatizado do Programa Universidade para Todos
SESU
Secretaria de Educação Superior
LISTA DE GRÁFICOS
Pág.
Evolução do número de vagas ociosas na graduação
presencial segundo a categoria administrativa das IES (20002008) ...........................................................................................
29
Gráfico 2 -
Total estimado de alunos ingressantes (2008-2011) ...................
81
Gráfico 3 -
Alunos ingressantes em relação aos bolsistas PROUNI integrais (100%) e parciais (50%) ................................................
83
Gráfico 4 -
Bolsas integrais (2008-2011) .......................................................
85
Gráfico 5 -
Bolsas parciais - (50%) (2008-2011) ...........................................
86
Gráfico 1 -
LISTA DE TABELAS
Pág.
Tabela 1 -
Evolução das Instituições de Ensino Superior (IES) públicas e
privadas, por organização acadêmica, no Brasil (1996-2005).....
27
Tabela 2 -
Alíquotas e base de cálculo dos tributos federais por
categoria de IES ..........................................................................
46
Tabela 3 -
Receita semestral da instituição (2007-2010) .............................
65
Tabela 4 -
Alunos matriculados ingressantes que pagam mensalidades
(2008 - 2011) ...............................................................................
69
Tabela 5 -
Bolsistas integrais (2008-2011) ...................................................
70
Tabela 6 -
Bolsas parciais (50%) obrigatórias (2008-2011) ..........................
70
Tabela 7 -
Bolsas parciais (50%) adicionais (2008-2011) ............................
72
Tabela 8 -
Demonstrativo da isenção fiscal em função da adesão da IES
ao PROUNI (2008-2010) .............................................................
75
Tabela 9 -
Investimentos realizados pela IES em bolsas de estudo
ofertadas pela IES (2008-2010)...................................................
77
Tabela 10 -
Isenção fiscal x Investimentos em bolsas de estudo (20082010) ...........................................................................................
78
LISTA DE QUADROS
Pág.
Quadro 1 -
Cursos de graduação oferecidos pela instituição em 2010 .......
63
Quadro 2 -
Cursos oferecidos pela instituição em 2011, de acordo com
turno, regime de exigência, duração, mensalidade bruta,
desconto e mensalidade média..................................................
66
Quadro 3 -
Pesquisas sobre FIES de acordo com a instituição, autor, nível,
ano de publicação (2006 - 2011) ...............................................
111
Quadro 4 -
Pesquisas sobre o REUNI, De acordo com a instituição, autor,
ano de publicação (2007 – 2011)................................................ 112
Quadro 5 -
Pesquisas sobre PROUNI, de acordo com a instituição, autor,
ano de publicação (2006 - 2011) - parte 1 .................................
Quadro 6 -
Pesquisas sobre PROUNI, de acordo com a instituição, autor,
ano de publicação (2006 - 2011) - parte 2 .................................
115
118
SUMÁRIO
Pág.
INTRODUÇÃO
................................................................................................
14
1
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO
BRASIL ...................................................................................
19
1.1
Finanças públicas e renúncia fiscal no Brasil (19601980) .......................................................................................
19
1.2
Política econômica e reforma estatal no Governo Fernando
Henrique Cardoso ...............................................................
20
1.3
O contexto das reformas no Governo Luis Inácio Lula da
Silva (2003- 2006) ...............................................................
30
PROGRAMAS DE FINANCIAMENTO PARA A
EDUCAÇÃO SUPERIOR NO GOVERNO LUIS INÁCIO
LULA DA SILVA .....................................................................
36
2.1
Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais (REUNI).....................
36
2.2
Programa de Financiamento Estudantil (FIES) .......................
38
2.3
Programa Universidade para Todos (PROUNI) ......................
41
2.4
Principais alterações promovidas no Projeto de Lei do
PROUNI ..................................................................................
50
3
O CENÁRIO DA PESQUISA: UMA INSTITUIÇÃO DE
ENSINO SUPERIOR PRIVADA COM FINS LUCRATIVOS ...
58
3.1
Procedimentos metodológicos e caracterização da
pesquisa ..................................................................................
58
3.2
A Instituição de Educação Superior (IES) ...............................
60
3.3
Apresentação dos Termos de Adesão ao PROUNI .............
64
4
PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI)
EM UMA INSTITUIÇÃO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR
PRIVADA: RESULTADOS DA ADESÃO ...............................
74
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...............................................................................
91
REFERÊNCIAS ..................................................................................................
97
2
APÊNDICE “A” - Termo de consentimento livre e esclarecido........................... 108
APÊNDICE “B” - Questionário elaborado para entrevista com o mantenedor
da instituição
................................................................................................
110
Pág.
APÊNDICE “C” - Levantamento das pesquisas realizadas sobre os
programas de financiamento no Banco de dados da 111
CAPES: FIES; REUNI; e PROUNI ..........................................
APÊNCIDE “D” - Referências das pesquisas realizadas sobre os programas
de financiamento na CAPES: FIES, REUNI; e PROUNI......
122
ANEXO “A”
- Respostas do mantenedor antecedente à entrevista 127
pessoal ...................................................................................
ANEXO “B”
- Transcrição da entrevista pessoal ......................................... 129
14
INTRODUÇÃO
Em 2004, no Governo de Luis Inácio Lula da Silva, foi criado o Programa
Universidade Para Todos (PROUNI), por meio da Medida Provisória nº. 213, de 10
de setembro daquele ano, efetivamente implementado com a edição da Lei Federal
nº. 11.096, de 13 de janeiro de 2005, tendo como finalidade a concessão de bolsas
de estudos, integrais e parciais, a estudantes brasileiros e sem diploma de nível
superior, em cursos de graduação de instituições privadas de educação superior
(BRASIL, 2004b; 2005).
O programa foi criado para favorecer o acesso à educação superior privada
por estudantes de baixa renda, mediante concessão de bolsas de estudos pelas
Instituições de Ensino Superior (IES) privadas. Em contrapartida, o Governo Federal
concede isenção dos tributos federais às instituições que aderem ao Programa,
como Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ); Contribuição Social Sobre o
Lucro Líquido (CSLL); Programa de Integração Social (PIS); e Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS).
A Lei Federal nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional (LDBEN), em seu artigo 19, classifica as instituições
de ensino dos diferentes níveis em públicas, mantidas e administradas pelo poder
público, e privadas, mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de
direito privado (BRASIL, 1996).
A mencionada norma orienta, no artigo 20, sobre a diferença entre as
instituições que são classificadas em privadas particulares em sentido estrito assim
entendidas as que são instituídas e mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou
jurídicas de direito privado e as comunitárias; confessionais; e filantrópicas. São
consideradas comunitárias as IES instituídas por grupos de pessoas físicas ou por
uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas educacionais, sem fins
lucrativos, que incluam na sua entidade mantenedora representantes da
comunidade. Às confessionais exige-se, além da presença de representantes da
comunidade, aqueles que tenham orientação confessional e ideologia específicas.
A partir da nova LDBEN o que distingue o sistema de instituições
confessionais, comunitárias e filantrópicas são as isenções fiscais das quais
15
usufruem, por se caracterizarem instituições sem fins lucrativos. Isto significa que os
resultados positivos de suas atividades devem ser reinvestidos nelas mesmas, não
podendo haver distribuição de lucros.
A partir da Lei Federal nº. 9.732, de 11 de dezembro de 1998, as IES sem fins
lucrativos são consideradas imunes das contribuições sociais e devem destinar 20%
da receita em gratuidade e as IES privadas em sentido estrito que têm como
finalidade a obtenção de lucros passaram a recolher todos os tributos federais,
elevando seus custos operacionais (BRASIL, 1998).
Após a edição da Nova LDBEN , as IES privadas, que não pagavam Imposto
de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ), Imposto sobre Serviços (ISS) e Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU), foram divididas em instituições com fins
lucrativos e sem fins lucrativos, deixando, aquelas, de se beneficiarem com
obtenção de recursos públicos, ao passo que as demais permaneceram imunes ou
isentas à incidência tributária.
Com a criação do PROUNI, pela Lei Federal nº. 11.096/2005, as IES privadas
que mais se beneficiam são aquelas com fins lucrativos, que, ao aderirem ao
programa tornam-se isentas do recolhimento dos tributos federais (BRASIL, 2005).
A renúncia fiscal proporcionada às IES que aderem ao programa reduz a
arrecadação pública e, de certa forma, pode configurar transferência de recursos
públicos para o setor privado na forma de isenção fiscal. Matéria publicada na Folha
de São Paulo indica que a isenção fiscal proporcionada pelo PROUNI, em 2010,
atingiu seu auge representando naquele ano ao governo federal uma renúncia fiscal
de R$ 676,4 milhões (FOREQUE, 2013).
O PROUNI, vincula-se ao projeto de democratização do acesso à educação
superior no Governo de Luis Inácio Lula da Silva. O programa contempla alunos
carentes, mas exige que se obedeçam alguns critérios, como baixa renda familiar,
bem como destina um percentual de bolsas para alunos autodeclarados negros,
indígenas e portadores de deficiência, e beneficia a formação de professores de
ensino básico da rede pública.
De acordo com a lei 11.096/05 em seu artigo 14 prevê que os alunos que
possuem bolsas parciais de 50% do PROUNI e não conseguem custear a metade
faltante, têm prioridade na aquisição do novo Programa de Financiamento Estudantil
(FIES), podendo pleitear este financiamento sem a necessidade de apresentação de
16
um fiador.
Até o primeiro semestre de 2013, mais de 1,2 milhão de estudantes foram
beneficiados pelo PROUNI (FOREQUE, 2013).
Embora a posição dos alunos1 e das IES privadas seja favorável à
implantação do PROUNI, este também recebe críticas, principalmente de
pesquisadores ligados ao setor público, ao indicarem que o programa incentiva a
oferta privada de educação e favorece o crescimento do setor privado a partir das
isenções fiscais.
Para verificar o encaminhamento das pesquisas em relação ao programa foi
realizado um levantamento junto ao Banco de Teses da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)2
No que se refere ao REUNI e o FIES as pesquisas apresentadas no
apêndice “C” deste estudo indicou que estas se dividem em duas abordagens, a
primeira aponta que os programas não são uma política de democratização da
educação superior, bem como aprofunda o seu grau de privatização, alinhando-se
com os organismos internacionais, a segunda, mostra resultados que apontam o
REUNI e o FIES como uma medida política que assegura acesso ao nível superior a
partir da sua expansão por meio do financiamento público.
O levantamento, realizado no banco de Teses e dissertações da Fundação
Capes indicou que existem duas principais abordagens sobre o PROUNI, que
constitui o objeto deste estudo. A primeira, que discute eventuais contribuições do
programa para ampliação do acesso à educação superior, bem como a
democratização dessa modalidade de ensino e a outra abordagem que congrega
argumentos
críticos
e
busca
evidenciar
o
movimento
de
privatização
e
mercantilização da educação superior no Brasil, induzida por programas
governamentais.
Entretanto, o estudo do cenário das pesquisas no Banco de Dados da Capes
1
FOREQUE, Flávia. PROUNI rende isenção fiscal de R$ 4 bi a faculdades privadas. Folha de São
Paulo, São Paulo, 4 ago. 2013. OLIVEIRA, Cristiane Pereira Melo de. Programa Universidade Para
Todos: a percepção dos estudantes de uma universidade privada de São Paulo. Dissertação
(Mestrado em Educação) - Universidade Cidade de São Paulo, São Paulo, 2012.
2
O levantamento realizado junto ao banco de dados da fundação CAPES se encontra no apêndice
“C” desta pesquisa.
17
sobre financiamento da educação superior no Brasil, em especial, sobre o PROUNI
trouxe estudos que apontam novos dados sobre o programa e que contribuirão para
a reflexão ao longo desta pesquisa os principais resultados destes estudos estão
apresentados a seguir,
Oliveira (2007),
aponta que o PROUNI possui aspectos tanto públicos
quanto privados o que revela sua complexidade ao analisá-lo.
Oliveira (2012), por sua vez, lembra a posição dos alunos beneficiados pelo
programa, na qual, a maioria dos entrevistados mostra-se favorável ao programa.
O estudo realizado na CAPES mostrou que não existem pesquisas sobre o
PROUNI que tenham analisado o programa na perspectiva do benefício fiscal
alcançado por uma instituição privada e sugere a necessidade de explorar o assunto
e de verificar se o benefício fiscal concedido a uma Instituição de Educação Superior
(IES) particular supera os investimentos em bolsas de estudos ofertadas pelo
PROUNI.
O presente estudo pretendeu identificar quais seriam os efeitos financeiros
provocados pelo PROUNI em uma Instituição de Educação Superior privada que
tenha aderido ao programa, com objetivo de verificar se a isenção fiscal auferida
após adesão desta IES ao programa supera os investimentos em bolsas de estudos
do programa. Quanto à abordagem metodológica, este trabalho consiste em uma
pesquisa documental e os dados que a subsidiaram foram coletados, com
autorização do seu mantenedor em uma IES Privada localizada no município de
Cotia no Estado de São Paulo que aderiu ao Programa Universidade para Todos
em 2008. Os dois principais documentos utilizados foram os Termos de Adesão e os
Balanços Patrimoniais dessa IES.
Como a pesquisa envolveu uma entrevista com um membro da instituição, o
projeto de pesquisa foi encaminhado para a análise e recebeu a aprovação do
Comitê de Ética e Pesquisa (CEP) da Universidade Cidade de São Paulo (UNICID),
no mês de maio de 2012,
A apresentação dos resultados da pesquisa foi organizada em quatro
capítulos visando assegurar melhor clareza e entendimento.
a) Capítulo 1 - O Financiamento da Educação Superior no Brasil apresenta as políticas econômicas que orientaram as finanças públicas e a
18
questão da renúncia fiscal no Brasil desde a década de 1960 até o primeiro
mandato do Presidente Luis Inácio Lula da Silva, em especial, da reforma
estatal proposta pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado do Brasil (MARE), nos anos 1990, e suas implicações na educação
superior;
b) Capítulo 2 - Programas de Financiamento para Educação Superior no
Governo Luis Inácio da Silva - apresenta os programas de financiamento
implantados pelo governo Lula, quais sejam, Novo FIES, REUNI e
PROUNI, e como este programa se consolida a partir das diversas
alterações propostas no Projeto de Lei que dele trata;
c) Capítulo 3 - O Cenário da Pesquisa: uma IES privada com fins
lucrativos - refere-se à descrição do processo de desenvolvimento da
pesquisa, apresenta a instituição e mapeia os dados dos termos de
adesão; e
d) Capítulo 4, Programa Universidade Para Todos (PROUNI) em uma
Instituição de Educação Superior Privada: resultados da adesão - traz
os resultados da pesquisa realizada na IES. Nesse capítulo, busca-se uma
reflexão relativa aos dados coletados nos termos de adesão e nos
balanços patrimoniais, em comparação com as respostas obtidas em
entrevista com o mantenedor, procurando identificar os efeitos financeiros
do PROUNI na instituição.
19
1
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL
Para que se possa entender o contexto em que foi instituído o Programa
Universidade para Todos (PROUNI), convém conhecer o cenário econômico no qual
este programa está inserido. Assim, apresentam-se, inicialmente, as medidas de
política econômica que orientaram as finanças públicas e a questão da renúncia
fiscal no Brasil, desde a década de 1960, e como esta isenção fiscal beneficiou a
criação, o financiamento e a expansão das instituições privadas de educação
superior, até os anos mais recentes.
1.1 Finanças públicas e renúncia fiscal no Brasil (1960-1980)
A partir dos anos 60, o Governo Militar utilizou-se de incentivos e isenções
fiscais para apoiar a atuação privada na educação superior e impulsionar o projeto
de desenvolvimento nacional, conforme explica Carvalho (2005, p. 3),
O mecanismo de renúncia fiscal tornou-se fator central no financiamento do
segmento privado. A Lei n. 5.172/66, que instituiu o Código Tributário
Nacional, em concordância com a CF/67, determinava a não incidência de
impostos sobre a renda, o patrimônio e os serviços dos estabelecimentos de
ensino de qualquer natureza. Em outras palavras, as organizações privadas
de ensino superior gozaram do privilégio, desde a sua criação, de
imunidade fiscal, não recolhendo aos cofres públicos a receita tributária
devida.
Esse instrumento de financiamento indireto a partir da renúncia fiscal foi
fundamental para o financiamento e o crescimento das instituições de educação
superior privadas. Neste aspecto, a autora analisa no mesmo trabalho os efeitos da
renúncia fiscal no processo de expansão das instituições privadas de educação
superior a partir dos anos 1970, ao mostrar que:
A imunidade do ISSQN e a isenção da COFINS estimularam o aumento de
matrículas, já que não há ônus tributário sobre a ampliação da prestação de
serviços. A imunidade do Imposto de Renda e a isenção da CSLL
possibilitaram a continuidade da atividade educacional e evidenciaram a
saúde financeira da instituição. O resultado positivo viabilizava o
financiamento bancário, o auxílio externo e a obtenção de recursos de
agências de fomento (CARVALHO, 2005, p. 3).
20
De um modo geral, nas décadas de 60 e 70, a política baseada na renúncia
fiscal desempenhou um papel central no financiamento da educação superior
privada.
O incentivo fiscal foi essencial para o crescimento das IES privadas nos
períodos de prosperidade econômica, como, também, garantiu a continuidade da
atividade das instituições em momentos de crise, por meio da redução dos efeitos
sobre custos referentes à prestação de serviços educacionais.
Entretanto, a renúncia fiscal implicou na redução da arrecadação tributária, o
que, de certa forma, na visão de Lopreato (2004), pode ser considerada uma
transferência de recursos financeiros públicos às instituições privadas de educação
superior, já que as IES deixam de recolher alguns tributos.
A década de 80 foi marcada por uma crise econômica decorrente do aumento
das taxas de juros internacionais ocasionado pelas crises do petróleo em 1973 e
1979, que reverteram o fluxo de divisas para os países centrais, e o ajuste
promovido pela política econômica do período provocou aumento da inflação,
estagnação econômica e a queda dos salários reais.
Para Carvalho (2005, p. 4):
A renúncia fiscal amenizou os impactos da inadimplência, do desemprego e
da queda dos salários reais sobre os estabelecimentos particulares,
permitindo a continuidade da atividade educacional e evitando muitas
falências no setor.
Assim, a renúncia fiscal na década de 80 beneficiou as IES privadas
amenizando naquele período os efeitos da crise econômica e permitindo a
continuidade de suas atividades.
1.2 Política econômica e reforma estatal no Governo Fernando Henrique
Cardoso
No início década de 90, o Brasil ainda enfrentava uma crise econômica que
se refletia em processos inflacionários crescentes e um Estado devedor, incapaz de
manter políticas econômicas autônomas, o que o colocou à mercê de diagnósticos e
conselhos oriundos de organismos internacionais, especialmente o Fundo Monetário
21
Internacional (FMI) e o Banco Mundial, que orientavam para a adoção de uma
política de estabilidade monetária, ajuste fiscal, políticas anti-inflacionárias e
liberalização da economia por meio de aberturas comerciais e privatizações. As
propostas oriundas desses órgãos, privilegiavam a soberania do mercado
autorregulável e reduziam o tamanho e o papel do Estado.
O FMI e o Banco Mundial defendiam corte nos gastos públicos como medida
de ajustamento e o controle do déficit público ocupava lugar central nessa política
macroeconômica juntamente com o controle inflacionário, assim, o equilíbrio dessas
variáveis, de acordo com o FMI, era importante para o controle da economia.
Para Lopreato (2005, p. 95):
O controle do déficit público ocupava lugar central na política
macroeconômica do período. Não é por outra razão que os organismos
multilaterais sempre defendiam seu corte como medida inicial da política de
ajustamento.
Destaque-se que a abertura dos mercados financeiros provocou inversões no
fluxo de capitais especulativos, o controle do déficit deixou de ser a referência
principal e o novo indicador passou a ser de sustentabilidade da dívida brasileira. A
este respeito, assim manifestou-se Carvalho (2006, p. 982):
O indicador de sustentabilidade da dívida permitiu incorporar o problema da
avaliação do comportamento esperado das finanças públicas em cenários
prováveis. A partir do momento em que essa ideia tornou-se dominante,
deixou de ser suficiente o País demonstrar que goza de boa situação fiscal.
É preciso que o mercado acredite que, no cenário esperado para um
determinado tempo no futuro, não haverá risco de calote na dívida.
Após acordo com o FMI, em 1998, o órgão exigiu do segundo governo de
Fernando Henrique um superávit primário3 capaz de assegurar a sustentabilidade da
dívida brasileira qualquer que fosse a taxa de juros incidente sobre a dívida pública,
amenizando os riscos do capital financeiro especulativo.
Neste contexto, a questão fiscal ganhou lugar central na política
macroeconômica brasileira, em meados dos anos 1990, assim, a dívida pública
tornou-se um dos ativos usados na valorização do capital financeiro, pois os
3
Superávit primário, de acordo com Lopreato (2005, p. 95) é o resultado do total da receita tributária
auferida, menos os gastos do governo, sem considerar o valor dos juros incidentes.
22
investidores precisavam ter confiança no sentido de que a dívida fosse sustentável e
a elevação do superávit primário ocorreu com um aumento da carga tributária
brasileira, como, também, com cortes nos gastos públicos.
No Brasil, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, observa-se a
adoção de uma política econômica baseada no ajuste fiscal e na implantação da
reforma do Estado. A crítica ao Estado Intervencionista e a busca da minimização de
sua atuação no que se refere às políticas sociais são prescritas como solução para a
retomada do crescimento econômico por meio de sua reforma.
Logo, essa reforma foi implementada pelo discurso de sua modernização e
racionalização, defendida como saída para a crise dos anos 90, e o objetivo era a
superação dos problemas do mundo contemporâneo, como o desemprego, altas
taxas de inflação e a redução do crescimento econômico.
A reforma ocorreu a partir de 1995, aliada aos objetivos de modernização e
racionalização. Luiz Carlos Bresser Pereira, então Ministro da Administração Federal
e Reforma do Estado (MARE), no Governo Fernando Henrique, propôs uma reforma
estatal e apresentou um Plano Diretor, sugerindo mudanças nas formas de
organização e gestão do Estado brasileiro.
No documento base para a reforma de Estado, intitulado “A reforma do
Estado dos anos 90 crise e reforma”, Bresser Pereira (1997) afirmou que a crise
fiscal do Estado constituía a causa principal da crise pela qual passava a economia
brasileira. Uma vez que esse Estado deficitário era incapaz de promover as mesmas
estratégias de desenvolvimento que lograram sucesso na década anterior e acabou
por se tornar um obstáculo ao desenvolvimento. Para Bresser Pereira (1997 p. 321)
havia um esgotamento do modelo desenvolvimentista fomentado pelo Estado
interventor.
O diagnóstico feito pelo MARE, no ano de 1995, mostrava que, para uma
reforma consistente do Estado, convinha a superação de suas formas de atuação o
que implicava na descentralização e redesenho das suas estruturas, dotando-as de
inteligência e flexibilidade (BRASIL, 1995a).
De modo geral, para Bresser Pereira a reforma do Estado deveria superar,
mediante a implantação do gerencial, o modelo burocrático. Nesse novo modelo
gerencial “o Estado reduziria seu papel de prestador direto de serviços, mas
23
manteria o papel de regulador e promotor desses serviços, entre os quais destacase os de educação e saúde” (SGUISSARDI; SILVA JÚNIOR, 2001, p. 40).
No novo modelo, de acordo com o Plano Diretor de 1995, o Estado passou a
ter quatro setores:
a) núcleo estratégico - a ele cabe definir as leis, as políticas públicas,
cobrando seu cumprimento;
b) atividades exclusivas - o setor em que são prestados os serviços que só
o Estado pode realizar;
c) serviços não exclusivos - correspondem ao setor no qual o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e
privadas. As instituições desse setor não possuem o poder do Estado. São
exemplos desse setor as universidades, os hospitais, os centros de
pesquisa e os museus; e
d) produção de bens e serviços para o mercado - corresponde à área de
atuação das empresas e é caracterizado pelas atividades econômicas
voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como,
por exemplo, as do setor de infraestrutura (BRASIL, 1995).
Além das características acima mencionadas, o Plano Diretor de 1995
também sugere uma distinção importante no que se refere às formas de
propriedade, ainda que se considerem apenas duas delas, a propriedade estatal e a
propriedade privada (BRASIL, 1995).
Destaque-se, ao lado das formas tradicionais, a propriedade pública não
estatal. Para Bresser Pereira (1997, p. 43) “existe no capitalismo contemporâneo
uma terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a propriedade pública
não estatal”. Com o conceito de público não estatal consolida-se uma das principais
medidas das reformas educacionais nos anos 90, a transferência de atividades
realizadas pelo Estado ao setor privado.
À luz do conceito do público não estatal, o Estado é um ente burocrático,
ineficiente e ineficaz na execução de serviços públicos, como a educação, em
especial, a educação superior, e deve deixar, portanto, o setor privado encarregado
de oferecer estes serviços, para os quais recebe recursos estatais.
24
Dourado (2002, p. 236) observa que:
Essa lógica propõe o enxugamento da máquina estatal e a reforma do
Estado é entendida como superação de visões do passado de um Estado
assistencialista e paternalista por meio da transferência da produção de
bens e serviços à sociedade, à iniciativa privada.
Nos anos 90, especialmente, na gestão de Fernando Henrique as políticas
públicas são orientadas pela reforma de Estado que alteram os padrões de
intervenção estatal redirecionando as suas formas de gestão e atuação.
As diretrizes da reforma proposta pelo MARE efetiva-se pela reconfiguração
do papel desempenhado pelo Estado, que é tido como ineficiente. A reforma foi
implementada pelo discurso de modernização do Estado.
Nesta ótica, a reforma estatal buscou a minimização da atuação estatal no
tocante às políticas sociais, prescrita como o caminho para a retomada do
crescimento econômico.
No que diz respeito à reforma estatal, Mancebo (2004, p. 848), ao analisar o
contexto das políticas públicas e o papel do Estado no governo de Fernando
Henrique, destaca a transferência de atividades públicas para o setor privado, ao
afirmar que:
A privatização e a constituição do setor público não-estatal [sic] seriam os
grandes instrumentos de execução dos serviços, que assim não
demandariam o exercício do poder do Estado, mas apenas o seu subsídio.
Como consequência imediata, obteve-se a diminuição dos investimentos
públicos em saúde e cultura, bem como em educação, incluindo a educação
superior e todo o campo de produção de ciência e tecnologia.
O Estado deveria, pois, deixar de ser o responsável direto pelo
desenvolvimento econômico e social por meio da produção de bens e serviços e
deveria fortalecer seu papel de regulador desse desenvolvimento. Para tanto, faziase necessária a transferência, para o setor privado, das atividades que pudessem
ser controladas pelo mercado. A privatização e a constituição do setor público, não
estatal, seriam os grandes instrumentos de execução desses serviços.
Considerando a classificação da educação superior, proposta pelo MARE,
como atividade não exclusiva do Estado, a ela seria aplicada essa forma de
25
propriedade.
Por este modo, as universidades públicas não foram poupadas, passando,
então, por uma reforma que as submeteram a políticas de austeridade, com salários
arrochados e diminuição do repasse de recursos para manutenção e investimento, o
quadro geral das instituições de educação superior no período era de crise.
Sguissardi e Silva Júnior (1999, p. 41) observam que as reformas propostas
nos anos 90 no Brasil
podem ser caracterizadas pela categoria privatização do público. O saber
mercantilizado, bem individual antes que direito coletivo e condição de
cidadania, e a educação superior, como prestação de serviços por
empresas competitivas exigiriam a máxima diferenciação institucional e
flexibilização curricular. O modelo humboldtiano de universidade que alia
ensino e pesquisa deve ser substituído por outro que possibilite a máxima
expansão das chances de quantos queiram alcançar o ‘olimpo meritocrático’
de um curso ‘pós-médio’, sequencial que seja com as mil combinações de
saberes/mercadorias garantidoras dos títulos/menus nos ‘self-services’
acadêmicos oferecidos à milionária demanda reprimida de candidatos ao
terceiro grau. Trata-se dos modelos das universidades de ensino, já
largamente hegemônicas a fiar-se no insuspeito testemunho da opinião
pública.
Para os autores, a educação superior foi reduzida à condição de mercadoria e
diagnosticada como espaço a ser assumido pelo mercado, capaz de dotar-lhe de
competitividade, gerindo-a de modo mais eficiente que o Estado.
As concepções subjacentes ao atual processo de reforma não possuem
autonomia em relação às políticas macroeconômicas atinentes à
reestruturação da produção e à reforma do Estado. A reforma em curso
revela uma clara subsunção da educação superior a uma política de gastos,
de redução do déficit público, de destinação do Fundo Público para quase
exclusivo benefício do capital, em detrimento do trabalho e dos serviços
sociais do Estado, isto é, subsunção do educacional ao econômico e às
regras do mercado. Assim submetida a uma política de gastos, ao mercado
e ao estritamente econômico. Trata-se, não mais de uma política
educacional, mas de uma política genuinamente econômica, nos moldes
dos diagnósticos e recomendações dos organismos financeiros
transnacionais (SGUISSARDI e SILVA JUNIOR, 2000, p. 43).
Para Sguissardi e Silva Júnior (2000), o Brasil seguiu, à risca, a cartilha com
as recomendações dos organismos multilaterais resultando na perda de espaços
importantes na soberania nacional e, no caso específico da educação superior, esta
passou a ser considerada um serviço a ser oferecido no mercado.
26
No caso específico da educação superior, Dourado (2002) observa que as
recomendações do Banco Mundial para este nível de ensino estavam centradas.
A privatização desse nível de ensino, sobretudo em países como o Brasil
que não conseguiram estabelecer políticas de expansão das oportunidades
educacionais pautadas pela garantia de acesso e equidade ao ensino
fundamental, bem como, pela garantia de um padrão de qualidade a esse
nível de ensino; estímulo à implementação de novas formas de regulação e
gestão das instituições estatais, que permitam alterações e arranjos jurídicoinstitucionais, visando à busca de novas fontes de recursos junto à iniciativa
privada sob o argumento da necessária diversificação das fontes de
recursos; aplicação de recursos públicos nas instituições privadas;
eliminação de gastos com políticas compensatórias (moradia, alimentação);
diversificação do ensino superior, por meio do incremento à expansão do
número de instituições não universitárias; entre outras (DOURADO, 2002, p.
240).
O autor argumenta que o modelo de privatização dirigido às áreas de
proteção social concentrou-se na estratégia de desqualificação da gestão pública e
da atuação do Estado. No caso específico da educação superior as diretrizes do
Banco Mundial eram a diversificação das fontes de financiamento, via setor privado,
e o fortalecimento de sua própria expansão, por meio da liberalização dos serviços
educacionais.
É importante ressaltar que a diversificação das Instituições de Ensino
Superior seguiu as orientações do Banco Mundial para a educação superior na
América Latina, que foram sistematizadas no documento La enseñanza superior: las
lecciones derivadas de la experiencia, de 1994, que recomenda:
A introdução de uma maior diversificação no ensino superior, ou seja, a
criação de instituições não universitárias e o aumento de instituições
privadas, podem contribuir para satisfazer a demanda cada vez maior de
educação superior e fazer com que os sistemas de ensino melhor se
adéqüem [sic] às necessidades do mercado de trabalho (BANCO
MUNDIAL, 1994, p. 31).
As recomendações do Banco Mundial para educação superior contidas, no
documento acima mencionado, cujas prescrições apontam a implementação de
novas formas de regulação e gestão das instituições, visa à busca de novas fontes
de recursos junto ao setor privado e a diversificação desse nível de ensino por meio
da expansão do número de instituições não universitárias. Ao final do segundo
mandato de Fernando Henrique foi instituído o Decreto Federal nº 3.860, de 09 de
27
junho de 20014, que alterou as regras de organização do ensino superior e da
avaliação de cursos e instituições. Foi estabelecido em seu artigo 7º novas formas
de organização acadêmica: I - Universidades; II – Centros Universitários; III Faculdades Integradas; Faculdades; Institutos Superiores e/ou Escolas Superiores.
Estudo realizado por Oliveira et al. ([S.d.], p. 02) mostra que:
Nos anos de 1990 foram significativas as alterações no âmbito da educação
superior. Dentre outras, as mudanças na organização acadêmica, nos
processos de avaliação, nas diretrizes curriculares dos cursos de
graduação, principalmente a partir de 1995, tiveram o objetivo de promover
a diversificação, e a rápida aceleração da oferta de educação superior - o
que veio a ocorrer, em especial, através do crescimento significativo do
setor privado.
De modo geral, verifica-se que essa política de diversificação institucional
expressa-se por meio dos dados do Censo do Ensino Superior, os quais mostram
que no Brasil havia, em 1996 um total de 922 instituições de Educação Superior em
2005 estas instituições somavam 2.169, sendo 176 Universidades, 114 Centros
Universitários, 117 Faculdades Integradas, 1.574 Faculdades/Escolas/Institutos e
184 Centros Federais de Educação Tecnológica e Faculdades de Tecnologia.
Tabela 1 - Evolução das Instituições de Ensino Superior (IES) públicas e
privadas, por organização acadêmica, no Brasil (1996 - 2005)
Universidades
Ano
Centros
Universitários
Faculdades
Integradas
Centros de
Educação
Tecnológica e
Fac Tecnologia
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
Pública
Privada
1996
72
64
0
0
11
132
128
515
0
0
1997
77
73
0
13
1
77
133
526
0
0
1998
77
76
0
18
0
75
132
595
0
0
1999
72
83
0
39
2
72
102
711
16
0
2000
71
85
1
49
2
88
83
782
19
0
2001
71
85
2
64
2
97
82
954
26
8
2002
78
84
3
74
3
102
80
1160
31
22
2003
79
84
3
78
4
115
82
1321
39
54
2004
83
86
3
104
3
116
86
1388
49
95
2005
90
86
3
111
4
117
81
1493
53
131
Fonte: MEC/INEP.
4
Faculdades,
Escolas e
Institutos
Hoje modificado pelo Decreto nº. 5.773, de 09 de maio de 2006
28
Os dados da Tabela 1 indicam a expansão do setor privado entre 1996 e
2005. As Universidades Privadas apresentaram um crescimento de 34%, no
período, enquanto que as Faculdades Escolas e Institutos Privados variaram 189%.
Em contrapartida, em se observando as instituições públicas é possível verificar
variações de 25%, no caso das Universidades, já as Faculdades, Escolas e
Institutos Públicos tiveram variação negativa, com decréscimo de 36%. Esses dados
apontam que as medidas direcionadas à educação superior favoreceram a
expansão do setor privado. Esse crescimento das IES privadas, sobretudo a partir
da segunda metade dos anos 1990, proporcionou um aumento progressivo da oferta
de vagas por este setor.
Conforme evidencia estudo realizado pela Carvalho (2006, p. 5):
O crescimento da oferta de vagas foi mais acelerado que a evolução na
procura pelas instituições particulares, reduzindo a relação candidato/vaga
de 2,2 em 1998 para 1,6 em 2002. O esgotamento da expansão pela via
privada fica ainda mais evidente quando se observa o percentual de vagas
não preenchidas pelo vestibular nestas instituições. Enquanto em 1998 a
proporção já era de 20%, em 2002, as vagas não preenchidas saltam para
37%.
Essa ampliação da oferta de vagas pelas IES privadas desencadeou o
problema das vagas ociosas no setor, que se traduz na diferença entre a quantidade
de vagas a serem ofertadas em cada IES e o número efetivo de ingressantes nessas
instituições, em cada ano.
O Gráfico 1 mostra que, no ano 2000, existiam 328.730 vagas ociosas na
graduação presencial, das quais 306.181 (93.1%) estavam no setor privado. Em
2002, o sistema registrou 567.947 vagas ociosas, das quais 553.084 (99.1%)
estavam nas instituições privadas. Em 2004, antes da criação do PROUNI, o censo
da educação superior registrou um total de 1.017.311vagas ociosas, dentre as quais,
996.061 (97.9%) estavam nas IES privadas.
29
Gráfico 1 - Evolução do número de vagas ociosas na graduação presencial
segundo a categoria administrativa das IES (2000- 2008)
Fonte: MEC/ INEP.
Estudo elaborado por Lopreato (2005, p. 102) sobre a expansão das
instituições de educação superior privada nos últimos anos mostra que:
Esta situação colocou as instituições particulares diante de um quadro de
incerteza. O fato ganha maior relevância, quando se leva em conta a queda
nos rendimentos reais e o nível elevado de desemprego que dificultam a
sustentação dos gastos com as mensalidades pelos assalariados.
Assim, os dados do censo do MEC/INEP mostravam que, em 2002, o Brasil
apresentava 1.637 instituições de educação superior das quais 1.442 eram privadas
e 195 públicas, totalizando uma oferta de vagas de 1.773.087, sendo que 37,5% das
vagas estavam nas IES privadas, o que correspondia a, aproximadamente, meio
milhão de vagas ociosas. No que diz respeito as instituições públicas existiam
14.863 vagas não preenchidas, o que correspondia a 5%.
No que se refere as vagas não preenchidas e a expansão das matrículas na
educação superior pela iniciativa privada ensaio elaborado por Castro (2004),
integrante da ABMES, mostra que:
É muito grande o número de alunos que cursariam uma faculdade se as
mensalidades fossem mais baixas. Para reduzir o desembolso dos alunos,
há duas soluções clássicas, as bolsas de estudo e o crédito educativo.
Nenhuma das duas alternativas é desconhecida no ensino superior
30
brasileiro. O valor elevado das mensalidades parece ser o grande obstáculo
à expansão de matrícula no ensino superior privado. Portanto, se for
possível uma redução neste montante, isso poderia induzir uma grande
expansão na matrícula, já que existe hoje ampla capacidade ociosa na rede
privada (CASTRO, 2004, p. 56).
Para Castro (2004), o valor elevado das mensalidades é um obstáculo à
expansão do setor privado de educação superior e uma redução no valor destas a
partir da ampliação de bolsas de estudos e créditos educativos aos alunos carentes
seria uma solução para este problema.
Para o então Ministro da Educação, Paulo Renato Souza em entrevista
concedida a Augusto Guzzo, da Revista Acadêmica, é certo que
o investimento na educação é o caminho efetivo para uma melhor
distribuição de renda. A grande preocupação foi criar condições para a
expansão da oferta do ensino superior, pois há uma demanda grande
decorrente da melhoria do fluxo nos níveis fundamental e médio. Em sete
anos, mais de um milhão de pessoas entraram no ensino superior. Em
1994, eram 1,6 milhão de estudantes; hoje, são 2,6 milhões [...] o tamanho
do nosso sistema de ensino superior é extremamente modesto para as
dimensões e necessidades do país (GUZZO, 2002, p. 10-11).
Nessa mesma oportunidade o Ministro assegurou que o grande desafio na
área da educação era democratizar o acesso à educação superior.
1.3 O contexto das reformas no Governo Luis Inácio Lula da Silva (20032006)
As expectativas em torno da eleição de Luiz Inácio Lula da Silva foram
significativas, em particular, dos segmentos populares que vislumbravam em sua
eleição a inauguração de uma nova fase no cenário político nacional, que
apresentasse alterações no quadro da política econômica do governo antecessor.
As primeiras medidas no campo econômico, contudo, apontaram outra
realidade, demonstrando que a política econômica deveria seguir a mesma
orientação do governo anterior. Lula nomeou, como Presidente do Banco Central, o
Sr Henrique Meireles, um economista com experiência na área de serviços do
sistema bancário nacional e internacional e eleito Deputado Federal pelo Partido da
31
Social Democracia Brasileira (PSDB).
Desta maneira, em fevereiro de 2003, as reformas começaram a ser
implantadas na reunião do Conselho de Política Monetária (COPOM) que aumentou
a taxa de juros em um ponto percentual, com a taxa Selic 5 atingindo 26,5% ao ano.
Ainda, na mesma reunião, foi elevada a alíquota de recolhimento compulsório6 dos
depósitos à vista, passando de 45% para 60% (BANCO CENTRAL, 2013a; 2013b).
Assim, o aumento da taxa de juros tende a reduzir os investimentos na
produção e o aumento da alíquota da taxa de compulsório dos depósitos bancários
diminui a moeda em circulação na economia indicando a adoção de uma política
econômica austera baseada em um ajuste econômico e na contenção da inflação.
Em 2003 ainda se verificou a elevação do superávit primário que deu-se por
meio de duas medidas, como aponta Carvalho (2006, p. 986) “em primeiro lugar,
houve o aumento da carga tributária de 30% do PIB, em 1998, para 35%, em 2003.
Em segundo lugar, ocorreram importantes cortes nos gastos públicos”.
Por este modo, com aumento da carga tributária pretendia-se aumentar a
arrecadação do governo, bem como reduzir o seu déficit a partir de cortes nos
gastos públicos. Destaca-se que os cortes nos gastos públicos foram feitos em
áreas prioritárias como saúde e educação.
Desta forma, ao final do primeiro ano de mandato de Lula, o superávit
primário foi maior do que o acordado com o FMI 7, atingindo 4,3% do Produto Interno
Bruto (PIB) (BANCO CENTRAL, 2013b).
Por sua vez, esta elevação do superávit primário, acima da meta estabelecida
com o FMI foi uma maneira de ganhar a confiança dos mercados indicando que o
governo de Lula priorizava o pagamento da dívida brasileira, considerando ainda
que este superávit reduzia a relação dívida versus PIB e garantia o pagamento dos
5
Selic - é a taxa básica utilizada como referência pela política monetária no Brasil.
6
Depósito Compulsório - é uma das formas que o Banco Central tem para controlar a quantidade
de dinheiro na economia. O compulsório obriga os bancos a depositar parte dos recursos captados
dos clientes, via depósitos à vista numa conta no Banco Central.(Grifos nossos).
7
A dívida líquida chegou a 64% do PIB, em setembro de 2002, reacendendo o temor de uma
possível moratória. Nesse contexto, o governo de FHC negociou, com o apoio dos principais
candidatos a presidência, uma extensão do programa com o FMI para 2003, com o compromisso de
geração de um superávit primário consolidado de 3,75% do PIB no primeiro ano do futuro governo
(GIAMBIAGI, 2004, p. 9).
32
credores.
Mancebo (2004) faz uma análise dos primeiros 19 meses do Governo Lula
indicando que:
[...] Não se registram iniciativas significativas, nem de ordem política nem de
ordem legal, que visem à modificação de acordos e contratos feitos no
período anterior; os ajustes fiscais continuam impondo-se como prioridade
governamental e os projetos sociais permanecem relegados a um plano
secundário, o que vem impedindo a tão desejada e necessária reversão do
quadro de disparidades e injustiças sociais no país (MANCEBO, 2004, p.
848).
De modo geral, as medidas de política econômica adotadas por Luis Inácio
Lula da Silva no início de seu primeiro mandato indicavam uma continuidade do que
vinha sendo implementado pelo governo de Fernando Henrique uma política que
priorizava o ajuste fiscal e o pagamento da dívida brasileira.
No primeiro mandato do Governo Lula (2003-2006), a educação superior
passou a ser debatida a partir da criação do Grupo de Trabalho Interministerial
(GTI), que, dentre seus objetivos, tinha a intenção de regulamentar a relação entre o
Estado e as Instituições de Educação Superior, tanto públicas quanto privadas.
O GTI era composto por integrantes dos Ministérios da Educação,
Planejamento, Ciência e Tecnologia, Fazenda, Casa Civil e Secretaria Geral da
Presidência da República.
O relatório final do GTI, divulgado em dezembro de 2003, intitulado ‘Bases
para o enfretamento da crise emergencial da universidade brasileira’, é
composto de quatro partes, enfocando: ações emergenciais; autonomia
universitária; complementação de recursos [financiamento] e as etapas para
a implementação da reforma universitária (ALMEIDA, 2006, p. 61).
O relatório final do GTI reconhece que a educação superior encontrava-se em
crise e apontava soluções com base em um programa emergencial de apoio à
educação superior, especialmente às universidades federais, bem como fazia
referência
à
problemática
de
acesso
à
educação
superior,
tendo
como
encaminhamento uma proposta de “criação de (100 mil) vagas em universidades
privadas” (LIMA, 2004, p. 40).
No que diz respeito às universidades públicas, a reforma proposta pelo GTI
33
caracterizava-se pela reposição do quadro docente, ampliação de vagas para
estudantes, educação à distância, autonomia universitária e financiamento.
Dentre as medidas propostas pelo GTI pode-se destacar o SINAES, a Lei de
Inovação Tecnológica, as Parcerias Público-Privadas e o PROUNI (OTRANTO,
2007, p. 8).
O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) foi
instituído pela Lei Federal nº. 10.861, de 14 de abril de 2004, com o objetivo de
conduzir o processo de avaliação da educação superior. Foi estabelecida a
avaliação das instituições de educação superior, dos cursos de graduação e do
desempenho dos estudantes (BRASIL, 2004a).
O SINAES é um instrumento de fiscalização, cuja centralidade está fixada no
desempenho do aluno, dos cursos e das instituições. O que se propõe é a garantia
de padrões mínimos de qualidade e estimula-se um clima de competição entre as
instituições para o alcance do melhor posicionamento no ranking das avaliações.
A implantação do SINAES reforçou o papel assumido pelo Estado brasileiro
no contexto das reformas dos anos 90, passando de provedor para avaliador e
regulador não ofertando diretamente os serviços educacionais, mas controlando as
instituições de educação superior com constantes avaliações tanto de alunos quanto
das próprias IES.
Por sua vez, a Lei nº. 10.973, de 2 de dezembro de 2004, dispõe sobre
incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e
dá outras providências. Segundo esta lei, o montante principal das verbas de
pesquisa será repassado às universidades (BRASIL, 2004c).
Por este modo, a Lei de Inovação Tecnológica consolida-se na educação
superior a partir da transferência de tecnologia das universidades e centros de
pesquisa para as empresas, com o pagamento de incentivos adicionais a
pesquisadores/docentes dedicados a projetos de inovação em parceria com
empresas, a transferência de tecnologia das universidades e centros de pesquisa
para as empresas e o aporte de recursos orçamentários diretamente à empresa, no
âmbito de um projeto de inovação (MANCEBO, 2007).
34
No âmbito das políticas da educação superior, a Lei de Inovação Tecnológica
reafirma a conformação da universidade ao modelo de adequação demandada pelo
mercado. Nesses moldes, a produção de conhecimento passou a ser orientada e
financiada, predominantemente, para a realização de pesquisa aplicada 8. Ademais,
a lei estimulou um quadro de clara ingerência no princípio constitucional de
autonomia didático-científica, ocorrendo a transferência de tecnologia para as
empresas, o uso do espaço e equipamentos das universidades no desenvolvimento
de pesquisas encomendadas por essas empresas, e ainda, a dedicação do trabalho
de pesquisadores que, recorrentemente, não podem exercer a propriedade
intelectual dos resultados obtidos nas pesquisas (MANCEBO, 2007).
As Parcerias Público-Privadas (PPP) foram implementadas pela Lei nº.
11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitação e
contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública
(BRASIL, 2004d).
Para Mancebo (2007) a justificativa para a edição desta Lei foi que, diante da
falta de recursos para investimentos, da dívida pública herdada de governos
anteriores, da necessidade de retomar o crescimento econômico e de gerar
empregos, o governo necessita de investimentos privados e, portanto, das parcerias
público-privadas.
Mancebo (2007, p. 107) argumenta que:
Todavia, o texto da Lei é demasiado abrangente, delegando atribuições do
Estado à iniciativa privada para todos os tipos de empreendimentos e
gestão, inclusive para os serviços públicos sociais, incluindo, portanto,
saúde e educação.
No que diz respeito à educação superior essas PPP’s instalam-se a partir da
isenção de impostos, contribuições e com a ampliação de recursos do Estado para
as IES privadas como forma de expansão da educação superior. Por sua vez, a
renúncia fiscal em troca de vagas, conforme estabelece o PROUNI, constitui-se em
mecanismo que se aproxima da lógica das parcerias público-privadas na educação
8
Utiliza o conhecimento da pesquisa básica para resolver problemas relacionados a aplicações
concretas. Neste caso objetiva gerar conhecimentos para aplicação prática atendendo as
necessidades empresariais (UNICAMP, 2013).
35
superior (MANCEBO, 2007).
No caso das políticas direcionadas à educação superior no governo Lula, as
Parcerias Público-Privada e a Lei de Inovação Tecnológica deram materialidade à
reconfiguração deste nível educacional,
com a
diluição das fronteiras entre o
público e o privado, em que instituições privadas com a implantação do Prouni a
partir de Lei 11.096/05 deixam de pagar tributos federais e as instituições públicas a
partir Lei 10.973/04 de Inovação Tecnológica passaram a ser induzidas na busca de
financiamento na iniciativa privada, consolidam
a premissa defendida por esse
Governo de que a educação é um bem público, mas não necessariamente estatal.
Logo, ela não perde sua essência de atendimento ao interesse público se for
ofertada pela iniciativa privada (MANCEBO, 2007).
Na questão das reformas promovidas, Luis Inácio Lula da Silva lançou, pois,
os programas de financiamento para a educação superior, instituindo o PROUNI,
ainda em seu primeiro mandato, no ano de 2004, com a edição da Medida Provisória
nº. 213; o REUNI, com o Decreto Federal nº. 6.096, em 2007; e disciplinou o Novo
FIES, com as Portarias Normativas nos. 10 e 18, no ano de 2010, ao final do seu
segundo mandato, com o objetivo de ampliar o acesso a este nível educacional.
Apresenta-se, a seguir, os três programas acima mencionados, implantados
por Luis Inácio Lula da Silva, cuja centralidade está na expansão do acesso à
educação superior.
36
2
PROGRAMAS DE FINANCIAMENTO PARA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO
GOVERNO LUIS INÁCIO LULA DA SILVA
Este capítulo mostra programas de financiamento para Educação Superior
adotados no Governo Luis Inácio Lula da Silva. O REUNI instituído pelo Decreto
Federal nº. 6.096, de 24 de abril de 2007, o novo FIES regulamentado pela Portaria
Normativa nº. 1, de 22 de janeiro de 2010, Portaria Normativa nº. 10, de 30 de abril
de 2010, Portaria Normativa nº. 18, de 28 de julho de 2010, e o PROUNI, criado a
partir da medida provisória nº. 213, de 10 de setembro de 2004, posteriormente
transformada em Lei Federal, sob o nº. 11.096, em 13 de janeiro de 2005.
2.1 Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais (REUNI)
Embora o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais (REUNI) não seja o foco desta pesquisa, mas, por se tratar
de um programa de financiamento direcionado ao acesso à educação superior pelo
aumento de vagas nas instituições públicas já existentes ou por meio de criação de
novas Universidades e Institutos Federais, serão apresentadas apenas as principais
características que regem o programa a partir de sua instituição pelo Decreto
Federal nº. 6.096/2007 (BRASIL, 2007).
O Programa foi objeto de ação conjunta para atingir a meta estabelecida pelo
Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) 9, lançado pelo Presidente da
República, em 24 de abril de 2007 (BRASIL, 2007), que no artigo segundo, prevê as
diretrizes norteadoras das condições para adesão das universidades públicas
federais.
o
Art. 2 O Programa terá as seguintes diretrizes:
I - redução das taxas de evasão, ocupação de vagas ociosas e aumento de
vagas de ingresso, especialmente no período noturno;
II - ampliação da mobilidade estudantil, com a implantação de regimes
curriculares e sistemas de títulos que possibilitem a construção de
9
O PDE constitui-se num conjunto de programas e ações governamentais que institui diversas
reformas, abrangendo todos os níveis e modalidades do sistema educacional brasileiro. Na educação
superior se materializa a partir da instituição Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais (REUNI) e no Programa Universidade para Todos (PROUNI).
37
itinerários formativos, mediante o aproveitamento de créditos e a circulação
de estudantes entre instituições, cursos e programas de educação superior;
III - revisão da estrutura acadêmica, com reorganização dos cursos de
graduação e atualização de metodologias de ensino-aprendizagem,
buscando a constante elevação da qualidade;
IV - diversificação das modalidades de graduação, preferencialmente não
voltadas à profissionalização precoce e especializada;
V - ampliação de políticas de inclusão e assistência estudantil;
VI - articulação da graduação com a pós-graduação e da educação superior
com a educação básica (BRASIL, 2007).
As ações do programa contemplam o aumento de vagas nos cursos de
graduação, a ampliação da oferta de cursos noturnos, combate a evasão,
reestruturação acadêmico-curricular, a promoção de inovações pedagógicas da
educação superior (BRASIL, 2007).
As metas globais do programa são as de alcançar, gradualmente, ao final de
cinco anos a taxa de conclusão média de 90% nos cursos de graduação e a relação
de 18 alunos de graduação por professor nestes cursos. A expectativa de elevação
dessa taxa deve resultar de uma administração eficiente das vagas ociosas,
facilitada pela flexibilidade curricular.
A proposta do programa reforça a ampliação do acesso com o melhor
aproveitamento da estrutura física e do aumento do contingente de recursos
humanos nas universidades federais. O objetivo principal do programa é, portanto,
criar condições para ampliação do acesso e permanência na educação superior, em
nível de graduação, oferecidos pelas universidades federais.
Ao longo de 2008, 54 universidades federais do país aderiram ao REUNI. O
instrumento de adesão utilizado foi o contrato de gestão, com definição de metas
assumidas pelas universidades. A contrapartida do MEC foi o acréscimo de 20% nos
recursos destinados às instituições, liberado gradativamente e condicionado, de um
lado, ao cumprimento dos objetivos estabelecidos e, de outro, à capacidade
orçamentária do Ministério.
No final do segundo mandato do Governo Lula, divulgou-se a criação de 14
novas universidades. Entretanto, matéria publicada pela Revista Época mostrou que:
O Governo [Lula] anunciou a maior expansão das universidades federais da
história. Mas os novos cursos estão funcionando em laboratórios sem
equipamento, em lugares improvisados e com professores voluntários, a
falta de planejamento aliada à pressa eleitoral em expandir o ensino
superior está prejudicando a formação de milhares de alunos. [...] A
38
improvisação se transformou [sic] na regra das novas universidades porque
o motor da expansão parece ter seguido mais o ritmo da política que o da
educação. Das 88 mil vagas criadas ao longo dos oito anos de governo, 46
mil foram abertas em 2009 - um ano antes das eleições presidenciais. Mas
das 14 novas universidades anunciadas na campanha eleitoral, apenas
quatro são realmente novas. As outras dez eram pólos de universidades já
existentes que ganharam reitoria própria (ARANHA, 2011).
O estudo de Araújo (2011) indica que das 14 novas universidades anunciadas
pelo governo de Lula, seis delas foram criadas a partir de campi, faculdade e escola
que já existiam e que se transformaram em Universidades.
A adoção pelas universidades federais de instrumentos eficientes de
planejamento, execução, acompanhamento e gestão das ações necessárias à
aplicação desses recursos configura-se importante condicionante para viabilidade do
programa.
É importante destacar que o levantamento das pesquisas da CAPES relativas
ao REUNI, que alicerçam este estudo, indicam que existem estudos elaborados por
Costa (2010), Camargo (2011), Andrade (2011), Silva (2011) e Arruda (2011),
favoráveis ao programa, mostrando que o programa contribui para o acesso e
expansão da educação superior pública.
Em contrapartida, pesquisas, como as de Paula (2009), Santos (2010),
Cislaghi (2010) e Araujo (2011), tentam evidenciar como o programa se assemelha
às diretrizes dos organismos internacionais em torno de um modelo flexível de
educação superior, bem como indicam que o financiamento condicionado ao
cumprimento de metas quantitativas e com prazo determinado é uma forma de
privatização interna das universidades públicas.
Em continuidade à política de ampliação do acesso à educação superior, o
Governo Federal instituiu em 2010 o Novo Programa de Financiamento Estudantil
(FIES), cujo modelo inicial fora criado em 1999.
2.2 Programa de Financiamento Estudantil (FIES)
O Programa de Financiamento Estudantil (FIES) foi criado em 1999, durante o
governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir da Medida Provisória nº. 1.827, de
27 de maio de 1999, das Portarias Ministeriais nos. 860, também de 27 de maio de
39
1999, 1.386, de 15 de setembro de 1999 e da Resolução CMN nº. 2.647, de 22 de
setembro de 1999.
O objetivo do FIES é financiar, total ou parcialmente, o curso dos estudantes
que estejam matriculados regularmente em instituições privadas e que comprovem,
através de documentos, sua renda familiar. O programa é direcionado aos alunos
que não tenham condições de arcar com os custos inerentes às mensalidades do
curso de graduação.
Em 2005, o Governo Lula propôs uma mudança na operacionalização do
FIES e o integrou ao PROUNI, instituído em 2004. Considerando que os alunos do
PROUNI já possuíam bolsas de 50%, estes tem prioridade na aquisição das bolsas
parciais de 50% do FIES.
Em 2010, o governo propôs mudanças que foram implementadas com o
objetivo de ampliar o acesso à educação superior. As principais portarias que
regulamentaram o Novo programa FIES foram: Portaria Normativa nº. 10, de 30 de
abril de 2010, Portaria Normativa nº. 18 de 28 de julho de 2010 e Portaria Normativa
nº. 1 de 22 de janeiro de 2010, todas promovendo mudanças no FIES .
Na implantação do programa, em 1999, o financiamento só poderia ser obtido
pelo estudante no momento da matrícula e sempre considerando o valor total da
mensalidade, portanto, os alunos só poderiam pleitear bolsas no valor de 100% da
mensalidade.
Com a implementação do Novo FIES, a partir da portaria normativa nº 1 de
janeiro de 2010, as regras do programa foram alteradas e os estudantes puderam
solicitar financiamento a qualquer tempo, durante o desenvolvimento do curso de
graduação e não somente no ato da matrícula. Desta maneira, as novas
determinações ampliaram os
interessados no programa e não apenas os
ingressantes, mas também os alunos já matriculados em cursos de graduação em
instituições privadas puderam usufruir do financiamento.
O programa desobrigou a exigência de fiador para quem cursa uma
licenciatura e para quem apresenta renda familiar bruta per capita de até 1½ salário
mínimo, bem como ficam dispensados da exigência de fiador os alunos parciais do
PROUNI.
De acordo com o Portal do MEC/FIES, o financiamento é concedido aos
40
estudantes matriculados em cursos presenciais com resultados positivos nas
avaliações do Ministério da Educação.
Podem solicitar o financiamento os estudantes de cursos presenciais de
graduação, não gratuitos, com avaliação positiva no Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Superior (SINAES), oferecidos por instituições de
ensino superior participantes do programa, que atendam as demais
exigências estabelecidas nas normas do FIES para essa finalidade (FIES,
2013).
Desta forma, são considerados cursos com avaliação positiva os cursos de
graduação que obtiverem conceito maior ou igual a três no SINAES, instituído pela
lei nº. 10.861, de 14 de abril de 2004 (BRASIL, 2004a).
A Portaria Normativa nº. 10, em seu artigo 6º, estabelece que o percentual
mínimo de financiamento pelo FIES no momento da inscrição é de 50% do valor dos
encargos educacionais cobrados do estudante por parte da IES. No inciso I,
prescreve que o financiamento de até 100% dos encargos educacionais cobrados do
estudante
por
parte
da
IES
será
concedido
quando
o
percentual
de
comprometimento da renda familiar mensal bruta per capita for igual ou superior a
60%.
Em 2010, a taxa de juros para adesão ao programa foi reduzida de 9% para
3,4% ao ano, e aprovada a ampliação do prazo de carência para pagamento do
financiamento de seis para dezoito meses. Assim, o aluno, depois de formado,
passou a ter maior prazo para começar a pagar as parcelas do empréstimo
(CALDAS, 2012).
O programa contava, em 2012, com cerca de 500 mil contratos assinados.
Mais de 140 mil estudantes contrataram o fundo de financiamento. Um dos grandes
impulsionadores para esse recorde no FIES e o avanço das matrículas na educação
superior privada diz respeito, entre outras coisas, à reformulação pela qual passou o
programa de financiamento (CALDAS, 2012).
Sanchez (2004) e Almagro (2007), por sua vez, indicam que o FIES não
assegura o direito de acesso à educação superior, pois o problema da
democratização da educação superior está relacionado com questões econômicas e
sociais que não são solucionadas somente pela adoção do programa de
41
financiamento.
Outro programa de financiamento e estímulo ao acesso à educação superior,
já mencionado anteriormente, foi o PROUNI, instituído pelo Governo Federal, em
2005, pela Lei 11.096/2005, que prevê a isenção de impostos para as IES privadas
que a ele aderem.
2.3 Programa Universidade para Todos (PROUNI)
Em 10 de setembro de 2004, foi criado o Programa Universidade Para Todos
(PROUNI) por meio da Medida Provisória nº. 213, consolidado no Governo Lula, em
13 de janeiro de 2005, pela Lei Federal nº. 11.096. Este programa tem como objetivo
favorecer o acesso de estudantes de baixa renda à educação superior privada,
mediante concessão de bolsas de estudos por essas IES, que passam a ter, em
contrapartida, a isenção de tributos, como Imposto de Renda de Pessoa Jurídica
(IRPJ), a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), o Programa de
Integração Social (PIS) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS).
O Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ), uma das isenções
asseguradas para as IES que aderem ao PROUNI, está previsto no artigo 153 da
Constituição Federal de 1988. No Código Tributário Nacional, o imposto de renda é
tratado nos artigos 43, 44 e 45 e no âmbito da legislação ordinária existem inúmeras
leis, decretos-lei e medidas provisórias que disciplinam este imposto. Tais
legislações estão consolidadas no Regulamento do Imposto de Renda .
As pessoas jurídicas têm seus lucros tributados pelo (IRPJ) à alíquota de
15%, que pode ser acrescida de um adicional de 10% sobre a parcela do lucro
mensal que exceder a vinte mil reais, conforme disposto no artigo 3º, da Lei Federal
nº. 9.249/1995. As instituições tributadas pelo lucro real poderão apurar o imposto de
renda tomando-se como base de cálculo o lucro anual (BRASIL, 1995).
Segundo Machado (2000 p. 39):
Atribuiu-se a criação e a cobrança de tal imposto à União por duas razões.
Primeiramente, porque por meio dele, a União tem condições de redistribuir
a renda entre diversas regiões do País, aplicando ao Nordeste, por
exemplo, recursos oriundos do imposto arrecadado nas regiões Sul e
Sudeste. Segundo, porque a distribuição das riquezas dos contribuintes por
42
todo o Território Nacional poderia dificultar bastante ou até mesmo
inviabilizar a cobrança desse imposto por estados e municípios, criando
inúmeros conflitos de competência.
As IES que fizeram adesão ao PROUNI estão obrigadas a adotar o regime de
tributação do Lucro Real10.
A Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) é uma fonte de recursos
prevista no artigo 195, Inciso I, da Constituição Federal, estabelecido para atender
ao programa de seguridade social. As instituições sem fins lucrativos e entidades
beneficentes são isentas da cobrança do tributo. A base de cálculo da contribuição
para IES com fins lucrativos é o valor obtido do resultado do exercício (lucro), antes
da provisão para o imposto de renda. A alíquota é de 9% para estas instituições.
A isenção também abrange a contribuição para o Programa de Integração
Social (PIS) que foi instituída pela Lei Complementar n.º 7, de 7 de setembro de
1970, e recepcionada pelo art. 239 da Constituição Federal em vigor (BRASIL,
1988).
O PIS é destinado ao custeio do seguro-desemprego e ao abono de um
salário mínimo anual aos empregados que recebem até dois salários mínimos,
desde que sejam participantes do programa. Trata-se de uma contribuição social
calculada sobre a receita bruta. Para as instituições com fins lucrativos a alíquota do
PIS é de 1,65%.
A contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) foi
instituída pela Lei Complementar n.º 70, de 30 de dezembro de 1991 (BRASIL,
1991). Seus recursos são destinados para as áreas da saúde, previdência e
assistência social. Para IES com fins lucrativos, sua alíquota é de 7,6% e incide
sobre a receita mensal.
Em conformidade com a Lei Federal nº. 11.096/2005, as IES que aderem ao
programa ficam isentas dos impostos acima mencionados e devem conceder bolsas
integrais (100%) e parciais de 50% e 25% para estudantes de cursos de graduação
10
O lucro real é o lucro contábil líquido apurado na escrituração contábil, ajustado por adições e
exclusões ou compensações autorizadas pela legislação fiscal, conforme dispõe o artigo 247 do
Decreto 3.000/1996.
43
e sequenciais11 de formação.
A bolsa de estudo integral será concedida a brasileiros que não possuem
diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita não exceda o valor
de até um salário mínimo e meio. As bolsas parciais de 50% e 25% são destinadas
para estudantes cuja renda familiar mensal per capita não ultrapasse três saláriosmínimos. Conforme Art. 2º, as bolsas destinam-se a:
Art 2º - [...]
I) estudante que tenha cursado o ensino médio completo em escola da
rede pública ou em instituições privadas na condição de bolsista integral;
II) a estudante portador de deficiência, nos termos da lei;
III) o professor da rede pública de ensino, para os cursos de licenciatura,
normal superior e pedagogia, destinados à formação do magistério da
educação básica, independentemente da renda (BRASIL, 2005).
Desde 2007, o candidato contemplado com a bolsa parcial de 50% que não
puder custear os outros 50% da mensalidade poderá utilizar o Fundo de
Financiamento Estudantil sem a necessidade de apresentação de fiador na
contratação do financiamento. Desde que a instituição na qual estude o candidato,
ou pretenda ele estudar, tenha firmado Termo de Adesão ao FIES.
O PROUNI prevê, ainda, vagas a cidadãos autodeclarados indígenas, pardos
ou pretos, conforme o artigo 7º, § 1º, da Lei Federal nº. 11.096/2005, instituidora do
PROUNI:
Art. 7º. - As obrigações a serem cumpridas pela instituição de ensino
superior serão previstas no termo de adesão ao PROUNI, no qual deverão
constar as seguintes cláusulas necessárias:
I - proporção de bolsas de estudo oferecidas por curso, turno e unidade,
respeitados os parâmetros estabelecidos no art. 5º desta Lei;
II - percentual de bolsas de estudos destinado à implementação de políticas
afirmativas de acesso ao ensino superior de portadores de deficiência ou de
autodeclarados indígenas e negros (BRASIL, 2005).
11
Os cursos sequenciais são cursos de nível superior, mas não têm o caráter de graduação. O que se
busca ao definir-se um curso sequencial é uma formação específica em um dado ”campo do saber" e
não em uma "área de conhecimento e suas habilitações". Por exemplo, na área de computação,
pode-se ter um curso sequencial em Redes de Computadores, cujo objetivo é claro e pode ser
atingido em um prazo relativamente curto. Os cursos seqüenciais são considerados, assim, uma
modalidade de curso superior onde os alunos podem, após concluírem o ensino médio, obter uma
qualificação superior, ampliando seus conhecimentos em um dado campo do saber, sem a
necessidade de ingressar em um curso de graduação (MEC, 2013).
44
A reserva de vagas a cidadãos autodeclarados indígenas, pardos ou pretos
constitui obrigação que deve ser cumprida pelas instituições privadas. Estas vagas
devem ser, no mínimo, igual ao percentual do último censo, de acordo com cada
Unidade Federativa. De acordo com a última Síntese de Indicadores Sociais 2010,
publicada pelo IBGE, no Estado de São Paulo, a população dos que se declaram
pretos, pardos e indígenas é de 29,1%.
A manutenção da bolsa pelo beneficiário, observado o prazo máximo para a
conclusão do curso dependerá do cumprimento de requisitos de desempenho
acadêmico, estabelecidos em normas expedidas pelo Ministério da Educação.
O processo seletivo dá-se conforme prescreve o artigo 3º, da norma ora
apreciada:
Art. 3º - O estudante a ser beneficiado pelo PROUNI será pré-selecionado
pelos resultados e pelo perfil socioeconômico do Exame Nacional do Ensino
Médio - ENEM ou outros critérios a serem definidos pelo Ministério da
Educação, e, na etapa final, selecionado pela instituição de ensino superior,
segundo seus próprios critérios, à qual competirá, também, aferir as
informações prestadas pelo candidato (BRASIL, 2005).
Podem se candidatar ao processo seletivo PROUNI apenas os estudantes
que tenham realizado o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), cujo resultado
seja, no mínimo, 450 pontos na média das cinco provas, o que equivale a 40% de
acertos em Redação, Linguagens, Códigos e suas Tecnologias, Matemática e suas
Tecnologias, Ciências Humanas e suas Tecnologias e Ciências da Natureza e suas
Tecnologias. Os candidatos devem ainda ter obtido nota superior a zero na
Redação.
Os resultados do ENEM são utilizados como critério para a distribuição das
bolsas de estudos. Se uma instituição de educação superior oferece uma bolsa
integral para determinado curso e há dois alunos concorrendo a essa vaga, será
contemplado o aluno que contar com a maior nota no ENEM.
A adesão ao programa para as IES privadas com fins lucrativos é voluntária e
o Termo de Adesão terá prazo de vigência de dez anos, contado da data de sua
assinatura, renovável por iguais períodos, observado o disposto em lei.
As IES privadas com fins lucrativos ou sem fins lucrativos não beneficente
devem oferecer, no mínimo, uma bolsa integral a cada 10,7 estudantes regularmente
pagantes e devidamente matriculados ao final do correspondente período letivo
45
anterior. Conforme Art. 5º. da norma em questão, as instituições podem optar por
oferecer uma bolsa integral a cada 22 estudantes regularmente pagantes e
devidamente matriculados em cursos em efetivo funcionamento, desde que oferte
bolsas parciais de 50% e 25% na proporção necessária para que se atinja o
equivalente a 8,5% da receita anual.
Art. 5º- [...]
§ 4º - [...] na proporção necessária para que a soma dos benefícios
concedidos na forma desta Lei atinja o equivalente a 8,5% (oito inteiros e
cinco décimos por cento) da receita anual dos períodos letivos que já têm
bolsistas do PROUNI, efetivamente recebida nos termos da Lei no 9.870, de
23 de novembro de 1999, em cursos de graduação ou sequencial de
formação específica (BRASIL, 2005).
A ausência de resultados satisfatórios nos processos de avaliação realizados
pelo MEC pode acarretar a perda de concessão na participação do programa. Os
critérios de desempenho são dados segundo o Sistema Nacional de Avaliação da
Educação Superior (SINAES)12, por meio de duas avaliações consecutivas,
consoante art. 7º, § 4º.
As IES Privadas que aderirem ao programa ficam isentas dos impostos e
contribuições ao longo do período de vigência do Termo de Adesão. Aquelas com
fins lucrativos deixam de recolher todos os impostos descritos no art. 8º da Lei
11.096/2005, enquanto que as IES sem fins lucrativos deixam de recolher a COFINS
e o PIS já que não recolhem o IRPJ e a CSLL, incidentes sobre o lucro.
No contexto de renúncia fiscal, a instituição do PROUNI destaca-se no estudo
realizado por Carvalho (2006), cabendo demonstrar na Tabela 2 os benefícios fiscais
obtidos pelas instituições de educação superior privadas que aderissem ao
programa comparando os dados das entidades com fins lucrativos, daquelas sem
fins lucrativos confessionais, das comunitárias e das filantrópicas, antes e depois de
sua adesão ao programa.
12
Sistema Nacional de Avaliação da Educação – SINAES foi criado pela lei 10.861/2004 é formado
por três componentes principais: avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos
estudantes. O SINAES avalia todos os aspectos que giram em torno desses três eixos: o ensino, a
pesquisa, a extensão, a responsabilidade social, os desempenhos dos alunos, a gestão da
instituição, o corpo docente, as instalações e vários outros aspectos (Lei 10.861/2004).
46
Tabela 2 - Alíquotas e base de cálculo dos tributos federais por categoria de IES
Tributos
Com fins lucrativos
Atual
PROUNI
IRPJ
25% lucro
CSLL
Sem fins lucrativos
Confessional/Comunitária
Atual
Filantrópica
PROUNI
Atual
PROUNI
-
-
-
-
9% lucro
-
-
-
-
COFINS
7,6% receita
-
3% receita
-
-
-
PIS
1,65% receita
-
1% folha
-
1% folha
-
INSS (patronal)
20% folha
20% folha
20% folha
20% folha
-
-
Fonte: CARVALHO (2006).
A renúncia fiscal no PROUNI na visão de Carvalho e Lopreato (2005) tornouse um mecanismo viável para amenizar o problema das IES privadas com relação
ao preenchimento de vagas ociosas. Os dados da Tabela 2 indicam que as
instituições mais beneficiadas são aquelas com fins lucrativos que ficam isentas, a
partir da adesão ao PROUNI, de praticamente todos os tributos federais que
recolhiam.
As instituições sem fins lucrativos deixam de recolher a COFINS e o PIS,
Neste sentido, na visão de Carvalho e Lopreato (2005, p. 102),
o impacto sobre a rentabilidade deve ser importante, uma vez que a isenção
da COFINS estimula o aumento das matrículas e, consequentemente, o
crescimento da receita operacional bruta, já que não há ônus tributário
sobre a ampliação da prestação de serviços. A isenção do PIS para as
confessionais/comunitárias tem impacto muito pequeno sobre a folha
salarial. Já as beneficentes apenas são favorecidas com a isenção do PIS,
cujo ônus fiscal é pouco representativo. Tal contexto leva a compreender as
alegações das filantrópicas em se tornar lucrativas. A troca de imunidade
fiscal por dez anos renováveis por iguais períodos não traz grandes
consequências. No que tange às finanças públicas, o impacto principal do
PROUNI é a redução potencial da receita tributária (CARVALHO;
LOPREATO, 2005, p. 102).
O não recolhimento da COFINS e do PIS estimula o aumento das matrículas
nessas instituições, considerando que o aumento da receita não ocasiona aumento
de impostos.
Entretanto, os critérios adotados pelo PROUNI em relação à adesão das
instituições privadas geraram críticas de alguns autores por entenderem que o
47
programa beneficia o setor privado em detrimento do público.
De acordo com Catani, Hey e Gilioli (2006, p. 137), as verbas destinadas ao
PROUNI poderiam ser direcionadas para melhoria e aumento de vagas nas
universidades públicas, ao afirmarem que: ”Ao invés de privilegiar as IES privadas, o
governo poderia investir no setor público, capaz de democratizar a educação
superior”.
Sguissardi (2006) argumenta que o programa fortalece as IES Privadas
configurando-se transferência de recursos públicos para o setor privado na forma de
isenção fiscal, sendo mais beneficiadas com o programa as instituições privadas
com fins lucrativos. Destaca-se ainda o fato de que essas instituições foram as que
mais exerceram pressão quando da tramitação do Projeto de Lei no Congresso para
que fossem atendidas suas exigências.
O programa, pretextando a publicização do privado, na forma como foi
aprovado e está sendo implementado, fortalece as instituições privadas
comerciais de ensino. Pode-se entendê-la como forma de aplicação lato
sensu do espírito das PPPs no campo do ensino superior. Em troca da
isenção de um conjunto de impostos pelas IES privadas - o programa é
muito mais interessante para as instituições com fins lucrativos - aprovou-se
a possibilidade de troca de cerca de 10% das vagas ou 8,5% da receita
bruta, na forma de bolsas para alunos egressos de escolas públicas
(SGUISSARDI, 2006, p. 1043).
Corroborando a afirmação de Sguissardi podem-se apontar os dados do
MEC/PROUNI de que as instituições mais beneficiadas foram as com fins lucrativos,
pois, de acordo com informações do site do Ministério da Educação/PROUNI, essas
instituições contabilizam 56% de bolsistas. Seguem as entidades beneficentes de
assistência social, com 27% de bolsistas; e as instituições sem fins lucrativos não
beneficentes, com 17% de bolsistas (PROUNI, 2012).
Para Catani, Hey e Gilioli (2006, p. 137),
O que o PROUNI faz é aumentar as isenções fiscais para IES privadas que,
com poucas exceções, não prestam contas de como as usam, remuneram
de forma ilegal seus sócios, não têm transparência na concessão de bolsas
e maquiam balanços. É, assim, uma medida de impacto popular, privatista e
de baixo custo orçamentário.
O PROUNI privilegia as IES privadas pela isenção fiscal e contribui para a
48
oferta privada de educação superior. Em contrapartida, o Estado não fiscaliza de
forma adequada essas instituições, segundo Catani, Hey e Gilioli (2006). Os autores
destacam que o programa é uma medida de baixo custo orçamentário e de impacto
popular, garante o acesso a este nível de ensino, entretanto, não possui medidas
para assegurar a permanência do estudante até a conclusão do curso.
Mancebo (2004) informa que o aproveitamento de parte das vagas ociosas
das instituições de educação superior privadas para o PROUNI, com bolsas de
estudo, possibilitará a elevação do volume de matrícula viabilizando o ingresso de
300 mil novos alunos. A autora ainda ressalta que os incentivos fiscais concedidos
pelo Governo Federal às instituições privadas de educação superior, seriam
suficientes para dobrar o número de alunos nas Universidades federais.
A autora lembra, ainda, que
Caso implementado, o PROUNI não implicará, propriamente, uma redução
dos recursos estatais destinados à educação superior pública, todavia
colocará em curso um mecanismo de realocação de verbas públicas para a
iniciativa privada, aquelas até então auferidas com a cobrança fiscal e que
deixarão de sê-lo para a compra das vagas no setor educacional privado.
Assim, o que está em jogo com esse Programa não é o ‘afastamento’ da
ação estatal, senão sua reconfiguração quanto à oferta do ensino superior
(MANCEBO, 2004, p. 852).
Argumenta ela, ainda, que ocorre uma reconfiguração quanto à oferta da
educação superior no Brasil, na qual o PROUNI é um esforço no sentido de criar
uma nova relação entre o setor público e o privado. Para (MANCEBO, 2004, p. 5) o
PROUNI “promove um embaralhamento das barreiras entre o público e o privado”.
Mancebo (2004, p. 853) acrescenta:
Com relação a esse Programa, deve-se insistir no seu aspecto privatizante,
também, porque ele delega responsabilidades públicas para entidades
privadas e, mesmo que os alunos não paguem mensalidades, contribui para
o aumento da oferta privada nesse campo.
Corroboram a afirmação de Mancebo, os dados estatísticos do Censo 2010
do MEC/INEP, quando evidenciam que a expansão das instituições privadas de
educação superior nos últimos anos resultou na criação de um número excessivo de
vagas, posto que o número de matrículas, nos cursos de graduação aumentou
49
110,1%, na última década. De um total de 2.377 instituições de educação superior
no país, 2.099 são privadas, o que permite contabilizar 4.736.001 de alunos
matriculados, enquanto que 278 são instituições públicas e totalizam 1.643.029 de
matrículas.
Como incentivo para a permanência dos estudantes até a conclusão do curso,
em 2006, foi instituída pelo MEC a bolsa-permanência, vinculada ao PROUNI.
Assim, o aluno que comprovar a falta de condições financeiras de se manter na
educação superior e for beneficiário do programa com bolsa integral, matriculado em
um curso que tenha carga horária igual ou superior a 6 horas de aula por dia, recebe
um valor mensal de R$ 300,00.
Todavia, a assinatura do termo de concessão de bolsa-permanência
assegurará apenas a expectativa de direito ao recebimento mensal da bolsa, ficando
seu efetivo pagamento condicionado à disponibilidade orçamentária e financeira do
MEC.
A bolsa-permanência é solicitada diretamente pelo aluno beneficiário do
programa que, para a obtenção, deve se cadastrar na Secretaria de Educação e
estar matriculado em um curso que atenda as exigências do MEC, comprovando
documentalmente a renda familiar e a sua incapacidade financeira (PROUNI,
2012).
Os dados estatísticos de bolsistas por turno em cursos presenciais
apresentados no site MEC/PROUNI, no 2º semestre de 2012, mostraram que a
maioria dos bolsistas, 710.694 alunos, estavam matriculados em cursos presenciais
no período noturno, seguido de 180.620, em cursos matutinos, 30.710, no período
vespertino, com carga horária de quatro horas/aula/dia, enquanto que somente
36.025 estavam matriculados em cursos presenciais com seis horas/aula/dia, o que
representa 4% do total (PROUNI, 2012).
Portanto, como a bolsa-permanência é concedida somente para bolsistas que
possuem bolsa integral e que tenha carga horária igual ou superior a 06 horas aula
por dia, o percentual de alunos que podem usufruir deste benefício representa no
máximo 4% (PROUNI, 2012).
Catani, Hey e Gilioli (2006, p. 126) observam que:
50
O PROUNI promove uma política pública de acesso à educação superior,
pouco se preocupando com a permanência do estudante, elemento
fundamental para sua democratização. Orienta-se pela concepção de
assistência social, oferecendo benefícios e não direitos aos bolsistas.
A crítica dos autores é de que o PROUNI promove uma política de acesso à
educação superior, mas não garante a permanência do estudante argumentam que
o programa oferece benefícios, mas não direitos.
De acordo com os dados divulgados pelo site MEC/ PROUNI (2012), no que
se refere à bolsa-permanência, a maioria dos alunos beneficiários do PROUNI, que
representa 78%, estão matriculados em cursos presenciais no período noturno com
carga horária de quatro horas de aula por dia, o que não dá o direito ao benefício da
bolsa-permanência.
2.4 Principais alterações promovidas no projeto de lei do PROUNI
O Programa Universidade Para Todos, no Governo Lula, teve origem legal a
partir do Projeto de Lei nº. 3.582/2004 e, antes mesmo da votação no congresso,
diversas instituições privadas de educação superior comprometeram-se em assinar
o termo de adesão ao programa e ceder bolsas de estudos aos alunos de baixa
renda em troca de isenções fiscais.
Quando o Projeto de Lei foi encaminhado, em regime de urgência, para
análise e discussão no Congresso Nacional, as Mantenedoras representadas pela
Associação Nacional das Universidades Particulares (ANUP), pela Associação
Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior (ABMES) e pelo Sindicato das
Entidades Mantenedoras de Estabelecimentos de Ensino Superior no Estado de São
Paulo (SEMESP), reivindicaram a desobrigação das instituições filantrópicas em
destinarem 20% da gratuidade em bolsas integrais, porém com a pretensão de
incluir bolsas parciais, ampliar a faixa de renda familiar per capita de um para três
salários mínimos, como, também, exigiam processos seletivos nas instituições além
do ENEM, a participação de estudantes oriundos do ensino médio privado como
bolsistas integrais e inclusão de uma regra de transição tributária para as IES “sem
fins lucrativos” se transformarem em “instituições com fins lucrativos”.
No que se refere à transição tributária mencionada, o benefício fiscal
51
decorrente da adesão ao PROUNI e incide apenas sobre as instituições com fins
lucrativos, uma vez que aquelas sem fins lucrativos, não beneficentes, e de
assistência social, possuem tratamento próprio e favorecido (BRASIL, 2009).
Baleeiro (2012 apud OLIVEIRA, 2012, p. 25) aborda esse assunto em sua
pesquisa e mostra que:
As instituições sem fins lucrativos possuem tratamento favorecido na
medida em que usufruem de imunidade tributária prevista na Constituição
Federal, no artigo 150, inciso VI, alínea c. Baleeiro (2005) explica que a
imunidade é a vedação absoluta ao poder de tributar certas pessoas ou
certos bens, prevista na Constituição Federal. Não se confundem com
isenções, derivadas da lei ordinária ou da lei complementar, que,
decretando o tributo, exclui expressamente certos casos, pessoas ou bens,
por motivos de política fiscal.
De acordo com Cássia Andrade (2009), a imunidade tributária conferida às
instituições sem fins lucrativos prevista na Constituição Federal revela uma
preocupação do legislador constituinte, no sentido de preservar essas entidades de
cobrança de impostos incidentes sobre o patrimônio, a renda e os serviços, com o
objetivo de assegurar-lhes condições mínimas para o seu pleno desenvolvimento e,
assim, o cumprimento das nobres finalidades a que estão voltadas.
A imunidade é uma limitação constitucional do poder de tributar, de alcance
restrito aos impostos, mas não se estende às taxas, às contribuições de melhoria,
aos empréstimos compulsórios e às contribuições especiais. Por tais motivos, as
instituições sem fins lucrativos permanecem sujeitas ao pagamento do PIS sobre a
folha de salários, em virtude de o programa ser considerado contribuição social, que
incidirá sobre a folha de salários, a uma alíquota de 1% (OLIVEIRA, 2012).
Desta forma, o artigo 8º, da Lei Federal nº. 11.096/2005, que instituiu o
PROUNI, utiliza o termo “isenção de impostos e contribuições” quando se refere ao
benefício concedido às instituições de ensino com fins lucrativos que aderem ao
referido programa.
Como já mencionado nesta pesquisa, as IES com fins lucrativos são as
maiores beneficiadas com o programa e ficam isentas do recolhimento de todos o
tributos e contribuições federais após assinar o respectivo Termo de Adesão. Porém,
ainda ficam responsáveis por recolherem o imposto devido ao Instituto Nacional de
Seguro Social (INSS patronal), que corresponde a 20% e incide sobre a folha de
52
salários, e o Imposto sobre Serviços (ISS), que corresponde a 5% e incide sobre a
receita.
No que se refere às IES sem fins lucrativos, a Lei que instituiu o PROUNI
prevê que suas mantenedoras, ao adotarem as regras de seleção de estudantes
bolsistas, poderão optar por transformar sua natureza jurídica em sociedade de fins
econômicos, passando a pagar a quota patronal para a previdência social de forma
gradual, durante o prazo de 5 (cinco) anos, na razão de 20% (vinte por cento) do
valor devido a cada ano, cumulativamente, até atingir o valor integral das
contribuições devidas.
De modo geral, as IES com fins lucrativos pretendiam reservar apenas 5% de
suas vagas aos alunos carentes, sem oferecer bolsas integrais e conceder bolsas
parciais de 20% a 80%.
Antes mesmo da votação no Congresso, o governo fechou um acordo com as
IES privadas que se comprometeram a participar do programa para que os bolsistas
fossem contemplados já no primeiro semestre de 2005.
Segundo a própria ABMES (2004, p. 8), “paralelamente às emendas
apresentadas
pelos
parlamentares,
dava-se
continuidade
ao
processo
de
negociação com o Ministério da Educação, com o escopo da melhoria ao projeto de
lei”.
No parlamento, essas entidades encontraram parlamentares que atuaram
representando seus interesses. Segundo levantamento feito pela Folha de São
Paulo:
A Comissão de Educação da Câmara possuía quatro membros que são
proprietários de IES privadas: Átila Lira (PSDB/PI), Bonifácio de Andrada
(PMDB/MG), Clóvis Fecury e Murilo Zauith (PFL-MS) (GUERRA;
FERNANDES, 2009).
O Deputado Átila Lira (PSDB/PI) foi o parlamentar que mais sugeriu
alterações no Projeto de Lei. Na emenda 151, o deputado propôs que mesmo as IES
com débitos junto à Secretaria da Receita Federal, com vencimento até 30 de abril
de 2004, poderiam aderir ao PROUNI, e, em troca, ofereceriam bolsas nos mesmos
percentuais e condições previstas na lei.
53
Na emenda 175, Átila Lira propôs uma alteração no artigo 1º do Projeto de
Lei, o qual previa somente a concessão de bolsa de estudo integral para cursos de
graduação e sequenciais de formação específica, em instituições privadas de
educação superior, com ou sem fins lucrativos.
Desta forma, a emenda 175 estabeleceu a seguinte alteração:
bolsa integral para estudantes cuja renda per capita não exceda o valor de
até um salário mínimo e meio e bolsas parciais de 50% e 25% são
destinadas para estudantes cuja renda familiar mensal per capita não
ultrapasse três salários mínimos (GUERRA; FERNANDES, 2009).
A alteração da concessão de bolsas foi uma vitória no Congresso das IES
privadas em relação ao Projeto de Lei inicial. Com essa alteração, as IES
aumentaram o número de beneficiados pelo PROUNI, contribuindo para diminuir o
problema das instituições privadas com o alto número de vagas ociosas.
Segundo Guerra e Fernandes (2009, p. 10),
Em um cálculo bastante simplista, se o número de alunos beneficiados com
bolsas integrais em uma determinada IES fosse de 300, a mesma IES
poderia oferecer 100 bolsas integrais, 200 bolsas de 50% e mais 400 bolsas
de 25%. O número inicial de bolsistas passa de 300 para 700, mais que o
dobro.
As reivindicações das mantenedoras foram atendidas em grande parte na
Medida Provisória modificando o texto original do Projeto de Lei do PROUNI.
Sguissardi (2005, p. 172) argumenta que: “o conjunto das ações de interesse
privado que permearam todo o processo de negociação do programa revelou que o
governo cedeu às exigências do setor privado”.
A análise da proposta inicial do PROUNI, no período de abril de 2004 a
janeiro de 2005, demonstrou que o setor privado foi o maior beneficiado com o
programa, já que teve, praticamente, todas as suas reivindicações atendidas na
Medida Provisória e na Lei 11.096/2005. Estudo realizado por Carvalho e Lopreato
(2005) traz um paralelo entre os três documentos: Projeto de Lei (PL), Medida
Provisória (MP) e a Lei nº. 11.096/05, mostrando o processo de formulação da
política pública sob a qual se materializou o PROUNI e a disputa de interesses que
permeou a implantação do programa. Entre as principais mudanças ocorridas, os
54
autores destacam os seguintes aspectos:
No PL somente seriam concedidas bolsas integrais para alunos, cuja renda
per capita não ultrapassasse um salário mínimo. Na MP, além do aumento
no limite de renda para um salário mínimo e meio, passou a vigorar a
concessão, também, de bolsas parciais de 50% para alunos com renda per
capita que não ultrapassasse três salários mínimos. Com base na lei, foram
estabelecidas ainda bolsas de estudos parciais de 25% para os bolsistas
com as mesmas condições sociais daqueles com direito à metade de
gratuidade. A possibilidade de bolsas parciais permite aos estabelecimentos
particulares maior flexibilidade para compor a receita comprometida com o
programa (CARVALHO; LOPREATO, 2005, p. 96-99).
No Projeto de Lei, o programa concederia bolsas de estudo integrais a alunos
cuja renda familiar per capita fosse até um salário mínimo. Na Medida Provisória, o
limite se expandiu para um salário mínimo e meio per capita, e foram criadas bolsas
parciais de 50% e 25% do valor da mensalidade, para alunos cuja renda fosse até
três salários mínimos.
A alteração na quantidade de bolsas representou, portanto, uma vitória para o
setor privado que poderia aumentar a quantidade de alunos beneficiados pelo
programa e solucionar seus problemas em relação a vagas ociosas. Entretanto, a se
considerar a faixa de renda familiar per capita de até três salários mínimos, a
probabilidade de evasão dos bolsistas parciais aumenta.
O SEMESP ainda sugeriu uma importante mudança no Projeto de Lei em
relação ao público alvo.
Outra modificação da Medida Provisória em relação ao Projeto de Lei é o
aumento do público alvo do programa, inicialmente destinado a estudantes
que cursaram as três séries do ensino médio em escolas públicas. A MP
abre vagas no programa para estudantes de escolas particulares que
receberam bolsa integral. No Projeto de lei, bolsas de estudos seriam
destinadas apenas aos estudantes que cursaram o ensino médio completo
em escola da rede pública e a professores da rede pública de educação
básica. Na Medida Provisória, ampliaram-se os benefícios para egressos
das instituições privadas na condição de bolsistas integrais e estudantes
portadores de necessidades especiais (CARVALHO; LOPREATO, 2005, p.
96-99).
Esta modificação, como a anterior, contribuiu para o aumento de beneficiários
do programa, pois ampliou o público alvo das instituições privadas que enfrentavam
problemas para preenchimento das vagas ociosas devido à grande expansão
ocorrida no setor privado, a partir de meados dos anos 1990, em decorrência das
55
políticas adotadas no período que propiciou a expansão.
De acordo com o Censo da Educação Superior (2005), das 922 IES
existentes no Brasil em 1996, 211 eram públicas (22,9%) e 711 eram privadas
(77,1%). Em 2005, passaram a 2.165 IES no país, sendo 231 (10,7%) públicas e
1.934 (89,3%) privadas. O crescimento das IES no período foi de 134,8%, sendo
que as públicas cresceram 9,5% e as privadas 172%.
No que diz respeito ao critério de seleção dos bolsistas, conforme Projeto de
Lei, a seleção era feita exclusivamente pelo desempenho do estudante no ENEM.
Já, na Medida Provisória, as IES poderiam adotar outro processo seletivo, tornando,
na prática, o desempenho do aluno no ENEM uma das etapas da seleção dos
estudantes, oferecendo-se maior autonomia às instituições no processo seletivo dos
bolsistas.
No Projeto de lei, a seleção de candidatos ao PROUNI restringia-se ao
desempenho no Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) e perfil socioeconômico,
sendo que o texto previa, até mesmo, a dispensa de processo seletivo específico. A
Medida Provisória (consolidada em lei) previu um segundo processo seletivo, com
critérios a serem determinados pela instituição de educação superior, ao passo que
o resultado do ENEM tornou-se apenas uma pré-seleção de seus estudantes
(CARVALHO; LOPREATO, 2005, p. 96-99).
A alteração conferiu maior autonomia às IES privadas para selecionar os
candidatos e direcioná-los aos cursos com menor procura dentro da instituição, já
que o candidato faz até cinco opções de curso.
Outra modificação importante da Medida Provisória em relação ao Projeto de
Lei refere-se ao critério de desempenho institucional baseado no SINAES.
Carvalho e Lopreato (2005) argumentam que houve flexibilização deste
critério na medida em que:
No PL previa-se a desvinculação da instituição que apresentasse resultado
insatisfatório por dois anos consecutivos ou três intercalados, no período de
cinco anos. Na MP ratificada pela lei, desvincula-se o curso mal avaliado
por três avaliações consecutivas, cujas bolsas passam a ser redistribuídas
pelos demais cursos da mesma escola (CARVALHO; LOPREATO, 2005, p.
98).
56
Nesta perspectiva, cabe ressaltar que, na Câmara Federal, o Projeto de Lei
que instituiu o PROUNI (PL nº. 3.582/04), recebeu 292 emendas e, antes mesmo de
sua votação, diversas instituições13 comprometeram-se em assinar o Termo de
Adesão ao programa e ceder bolsas de estudos a alunos de baixa renda em troca
de isenções fiscais (PARAGUASSU, 2004).
A Associação Nacional dos Dirigentes de Instituições Federais de Ensino
Superior (ANDIFES), grupo que congrega os reitores das universidades públicas,
divulgou um manifesto sobre a criação de vagas públicas nas universidades
particulares, dentro o Programa Universidade Para Todos. Na visão da ANDIFES:
O que garante a inclusão social duradoura não é a simples (e
absolutamente necessária) expansão da oferta de vagas, mas a qualidade e
a pertinência da formação. O poder público não pode patrocinar a oferta de
oportunidades desiguais de acesso à educação superior. Aos pobres,
negros, pardos, índios e a tantos outros setores excluídos da educação
superior, deve-se oferecer oportunidade igual de formação qualificada, o
que se faz através do fortalecimento da educação pública e da ampliação
da oportunidade de acesso republicano - ‘pela porta da frente’ - à formação
superior (ANDIFES, 2004).
Para a Associação, a expansão do acesso à educação superior pelo setor
privado provoca outras formas de desigualdade por não oferecer, às camadas mais
pobres da sociedade, oportunidades iguais de formação qualificada. Isto ocorreria
somente pelo fortalecimento e acesso à educação pública.
Para Covac e Carbonari (2004 apud ABMES, 2004, p. 8), respectivamente,
consultor jurídico e vice-presidente da Associação Brasileira de Mantenedoras do
Ensino
Superior,
“várias
emendas
foram
elaboradas
pelas
instituições
representativas de ensino superior e contaram com o apoio de diversos
parlamentares”.
De modo geral, verifica-se durante o período de tramitação do Projeto de Lei
13
Universidade Metodista de SP, Centro de Educação Tecnológica das Américas (SP), Centro de
Educação Tecnológica Internacional (PR), Centro de Educação Tecnológica Prof. Luiz Rosa
(SP),Centro de Educação Tecnológica Flamingo (SP), Centro Universitário Carioca (RJ), Faculdade
dos Imigrantes (RS), Faculdade Drummond (SP) , Faculdade Michelangelo (DF), Faculdade
Pitágoras (BH), Faculdade Politécnica de Campinas (SP), Instituto de Ensino Superior Camões
(PR), Instituto de Ensino Superior Presidente Prudente (SP), Instituto Metodista Bennet (RJ),
Faculdade Internacional de Curitiba (PR), Faculdade São Lucas (RO), Universidade do Grande
ABC (SP), Faculdade Tuiuti do Paraná (PR), Centro de Ensino Superior Birigui (SP), Ibegen (RS),
entre outras. Correio Braziliense disponível em http://www.correiobraziliense.com.br. Acesso em
julho 2012.
57
no Congresso Nacional, a atuação das Mantenedoras com o objetivo de propor
alterações no documento original em benefício do setor privado.
É importante, aqui, destacar a posição dos pesquisadores, principalmente
aqueles ligados ao setor público, por se mostrarem contrários ao programa e
evidenciam argumentos críticos em relação à sua implantação, bem como à visão e
os argumentos favoráveis defendidos pelas mantenedoras do setor privado, quais
sejam, SEMESP, ABMES e ANUP.
Da mesma forma, o levantamento das pesquisas no Banco de Teses e
Dissertações da CAPES, sobre o PROUNI, indicaram esta mesma oposição em
relação ao programa. Foi possível verificar que existem duas principais abordagens
sobre o PROUNI, que constitui o objeto deste estudo. Uma que discute eventuais
contribuições do programa para ampliação do acesso à educação superior, bem
como a democratização dessa modalidade de ensino. Outra abordagem é a que
congrega argumentos críticos e busca evidenciar o movimento de privatização e
mercantilização da educação superior no Brasil, induzida por programas
governamentais.
Além destas duas abordagens, existem pesquisas, como a de Oliveira (2012),
que trazem a posição dos alunos beneficiários do PROUNI que também se
mostraram a favor do programa.
Diante dos dados apresentados neste capítulo e para verificar se a adesão de
uma IES Privada ao PROUNI lhe propicia benefícios financeiros, no próximo capítulo
será apresentada a abordagem metodológica, bem como a Faculdade pesquisada e
a descrição dos Termos de Adesão.
58
3
O CENÁRIO DA PESQUISA: UMA IES PRIVADA COM FINS LUCRATIVOS
Este capítulo tem como objetivo apresentar o processo de desenvolvimento
da pesquisa, bem como o histórico da instituição, sua missão, visão, valores e a
descrição dos Termos de Adesão ao PROUNI.
3.1 Procedimentos metodológicos e caracterização da pesquisa
A instituição pesquisada é uma faculdade privada com fins lucrativos,
localizada no município de Cotia, Estado de São Paulo, e aderiu ao PROUNI em
2008, cuja entidade colaborou, disponibilizando as informações necessárias para
este estudo.
De acordo com Gil (1999) “a pesquisa documental têm como objetivo
primordial a descrição de características de determinada população, fenômeno ou
de uma experiência” e pode contribuir, ainda segundo o autor, proporcionando
novas visões sobre uma realidade já conhecida.
Na pesquisa documental, os materiais utilizados geralmente não receberam
ainda um tratamento analítico, por exemplo, documentos conservados em arquivos
de órgãos públicos e privados: cartas pessoais, fotografias, filmes, gravações,
diários, memorandos, ofícios, atas de reunião, relatórios financeiros e contábeis.
Para Fonseca:
A pesquisa documental recorre a fontes mais diversificadas e dispersas,
sem tratamento analítico, tais como: tabelas estatísticas, jornais, revistas,
relatórios, documentos oficiais, cartas, filmes, fotografias, pinturas,
tapeçarias, relatórios de empresas, vídeos de programas de televisão, etc
(FONSECA, 2002, p. 32).
Como já mencionado anteriormente, o propósito desta pesquisa consiste em
avaliar se uma instituição privada com fins lucrativos beneficia-se financeiramente
da isenção fiscal após sua adesão ao PROUNI. Para tanto, procedeu-se um estudo
dos termos de adesão que são os documentos gerados a partir das informações
prestadas pelas IES que aderem ao PROUNI pelo Sistema Informatizado do
Programa Universidade para Todos (SISPROUNI) no site do Ministério da
59
Educação. Os Termos de Adesão estudados foram entregues impressos ao
pesquisador, uma vez que não há como fazer a consulta diretamente no sistema do
SISPROUNI, posto que o sistema exige identificação e senha de acesso que é
liberada somente para as IES participantes do programa. Para verificar os valores
financeiros da receita e do lucro foi realizado levantamento de dados nos balanços
patrimoniais da instituição.
As instituições de educação superior privadas que aderem ao PROUNI ficam
isentas do pagamento de tributos federais o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica
(IRPJ); a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); Programa de Integração
Social (PIS); e Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS).
O Imposto de Renda da Pessoa Jurídica e a Contribuição Sobre o Lucro
Líquido incidem sobre o lucro, o Programa de Integração Social (PIS) e Contribuição
para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), sobre a receita. Para
identificar se a isenção desses tributos supera os investimentos em bolsas de
estudos ofertadas pela instituição, foi realizado um levantamento de dados a partir
dos balanços patrimoniais cedidos pela instituição no período 2008-2010, os quais
serviram para coletar os valores da receita e do lucro para o cálculo da isenção
tributária. A coleta de dados teve início na coordenação do PROUNI junto à IES
investigada, departamento este responsável pelo envio das informações obrigatórias
exigidas pelo MEC via sistema informatizado o SISPROUNI14.
O preenchimento e envio semestral das informações obrigatórias exigidas
pelo MEC no SISPROUNI produz um documento gerado eletronicamente
denominado Termo de Adesão, no qual constam os dados cadastrais da instituição,
bem como o valor da sua receita semestral para fins de cálculo das bolsas
ofertadas, cursos oferecidos, alunos matriculados, tipos de bolsas oferecidas pelo
programa e o valor das mensalidades aplicadas em todos os cursos de graduação.
As características do Termo de Adesão faz desse documento uma das principais
fontes para o levantamento de informações relacionadas ao PROUNI na instituição.
Considerando que um dos objetivos desta pesquisa é analisar os efeitos financeiros
na IES a partir da isenção dos tributos relacionados ao programa, foi necessária a
14
SISPROUNI - Sistema Informatizado do Programa Universidade para Todos, onde são
armazenadas todas as informações referentes às instituições de educação superior participantes do
programa, assim como dos estudantes nele cadastrados.
60
solicitação dos balanços patrimoniais no departamento de contabilidade para
identificar os valores da receita e do lucro da instituição.
Para esclarecimento sobre a adesão da IES ao PROUNI e também com o
propósito de conhecer a opinião do administrador da instituição em relação ao
programa, foi realizada uma entrevista semi-estruturada com o mantenedor.
Para Bogdan e Biklen (1994, p. 134),
Uma entrevista consiste numa conversa intencional, geralmente entre duas
pessoas, embora por vezes possa envolver mais pessoas, com o objetivo
de obter informações sobre a outra. [...] As entrevistas podem ser utilizadas
de duas formas. Podem constituir a estratégia dominante para recolha de
dados ou podem ser utilizadas em conjunto com a observação participante,
análise de documentos e outras técnicas. Em todas estas situações, a
entrevista é utilizada para recolher dados descritivos na linguagem do
próprio sujeito, permitindo ao investigador desenvolver intuitivamente uma
ideia sobre a maneira como os sujeitos interpretam aspectos do mundo.
Para o agendamento do contato
pessoal com mantenedor foi, por ele,
solicitado o envio prévio do roteiro da entrevista. A agenda foi cumprida em 27 de
março de 2013, na própria instituição.
No decorrer do processo de estudo dos Termos de Adesão surgiram dúvidas
em alguns pontos desse documento, mas que foram esclarecidas em entrevistas
com a coordenadora do PROUNI junto à instituição.
3.2 A instituição de educação superior
A faculdade objeto deste estudo, uma instituição privada com fins lucrativos,
está localizada no Estado de São Paulo, mais
precisamente na Granja Viana,
município de Cotia, próximo aos municípios de Osasco, Barueri, Embu, Carapicuíba
e Vargem Grande.
A cidade de Cotia foi fundada em 1580, na oportunidade da concessão de
sesmaria aos índios de Pinheiros, de acordo com os registros existentes no arquivo
do Estado de São Paulo. O município foi participante ativo das Entradas e Bandeiras
no Brasil. Vários bandeirantes, entre os quais Fernão Dias, Manuel Esteves, Pero
Dias e Antonio Bicudo, entre outros capitães do mato são citados na história deste
município paulista.
61
Cotia recebeu sua emancipação político-administrativa em 2 de abril de 1856.
Pelo censo demográfico de 1980, a cidade contava com mais de 62 mil habitantes,
número este que, em 2010, subiu para 201 mil. Cotia possui grande destaque na
atividade econômica do Estado, pois é uma região que conta com um parque
industrial diversificado, com indústrias químicas, de cerâmicas, de brinquedos,
explosivos, alimentos e máquinas agrícolas.
A Faculdade pesquisada foi credenciada pelo MEC em 2006. É um
estabelecimento de educação superior que está integrado a um grupo português,
com estabelecimentos de ensino instalados em Lisboa (sede), Porto, Portimão,
Marinha Grande, Torres Vedras, Rio de Janeiro, Guiné Bissau, Cabo Verde e
Moçambique, além do Brasil.
O projeto educativo da Universidade Portuguesa é uma iniciativa de ensino e
formação surgida da sociedade civil de Portugal. Atualmente, mais de 25.000 alunos
freqüentam, em diversos países, as vinte e duas instituições de ensino que integram
o grupo em Portugal e nos diversos países de expressão portuguesa.
O grupo iniciou sua atuação no Brasil em 2007, a partir da aquisição de uma
da instituição que, naquele ano, foi credenciada no MEC como faculdade, tendo por
missão promover um ensino superior em todas as áreas do saber, que seja de
qualidade e excelência, e garantir a necessária adequação dos seus alunos às
exigências profissionais determinantes no espaço nacional e internacional.
A instituição de acordo com o seu Plano de Desenvolvimento Institucional
(PDI) concebe a sua organização didático-pedagógica, a compreensão da realidade
e reconhece, assim, que todo o conhecimento é igualmente importante. Neste
sentido, procura a integração do ensino com a pesquisa e estimula a extensão por
meio de ações factíveis e razoáveis ao seu universo de aplicação.
Esta instituição de educação superior privada tem como objetivo investir em
um processo de ensino e aprendizagem que capacite os seus egressos a atenderem
às necessidades e expectativas do mercado de trabalho e da sociedade, com
competência para formular, sistematizar e socializar conhecimentos em suas áreas
de atuação. Para alcançar este objetivo, a Instituição promove a educação superior
integrando a pesquisa e a extensão, visando à formação de profissionais
comprometidos com o autoconhecimento, a transformação social, cultural, política e
62
econômica da região, do Estado, nacional e internacionalmente (PLANO DE
DESENVOLVIMENTO INSTITUICIONAL, 2011, p. 13).
De acordo com o (PDI), a faculdade iniciou suas atividades no primeiro
semestre de 2007, com a implantação dos cursos de Direito no período noturno e
Fisioterapia nos períodos diurno e noturno. No segundo semestre de 2007, seguiuse a criação dos cursos de Administração,período noturno,e Biomedicina períodos
diurno e noturno. Os cursos de Gastronomia e de Pedagogia passaram a ser
oferecidos a partir do primeiro semestre de 2008, ambos com turmas no período
noturno. O curso de Marketing foi autorizado e iniciou a primeira turma no primeiro
semestre de 2009, com aulas ministradas no período noturno.
Para conhecer o histórico da instituição e a trajetória profissional de seu
mantenedor, na entrevista foram abordadas questões referentes à instituição e
carreira profissional de seu administrador/mantenedor.
Desta forma, na entrevista, a primeira questão abordou sua trajetória
profissional, visando conhecer um pouco mais do perfil do entrevistado:
Quando o senhor se interessou pela educação e como chegou a
mantenedor?
Praticamente desde o final de meu curso de graduação em Direito, por ter
sido imediatamente convidado para o cargo de professor-assistente-estagiário
(começo da carreira acadêmica antigamente em Portugal) e para o exercício
de funções de administração numa Universidade Privada. A partir daí, toda a
minha vida profissional girou em torno da educação. A vinda para o Brasil foi
um passo na internacionalização do grupo educacional, onde atualmente
trabalho - o Grupo - procura outros mercados, para além de Portugal, onde se
fale a língua portuguesa.
A Questão 2 aborda a educação de modo generalizado e busca levantar
informações sobre o cenário encontrado pelo mantenedor tanto na IES quanto na
educação, ao assumir o cargo.
Qual foi o contexto que o senhor encontrou nesta IES e na educação
quando assumiu este cargo?
Esta IES não tinha ainda existência material, em 2007, quando a compramos.
63
Tinha obtido seus primeiros alvarás de funcionamento, mas não estava ainda
funcionando. Em termos da educação no Brasil, pareceu-nos estar perante
um mercado muito promissor, visto o crescimento econômico exponencial do
país e a necessidade de formação de profissionais qualificados para
acompanharem esse crescimento.
Esta resposta confirma que a IES iniciou suas atividades em 2007, bem como
o interesse do Grupo em explorar o mercado educacional brasileiro que se mostra
com perspectivas promissoras.
Em 2008, a instituição solicitou junto ao MEC autorização para o
funcionamento do curso de bacharelado em Arquitetura e Urbanismo. O pedido foi
indeferido, em julho de 2009, pela Secretaria de Educação Superior (Sesu)15
considerando que o número de vagas solicitado era superior à capacidade de
suporte da infraestrutura existente. Entretanto, desde 2008, a faculdade recebeu
autorização para o curso de Engenharia Civil.
Quadro 1 - Cursos de graduação oferecidos pela instituição (2010)
Turno
Regime
Letivo
Duração
Regular do
Curso
Administração
NOT
Semestral
8
53
R$ 648,00
Biomedicina
MAT
Semestral
8
50
R$ 764,00
Biomedicina
NOT
Semestral
8
50
R$ 764,00
Direito
MAT
Semestral
10
50
R$ 728,00
Direito
NOT
Semestral
10
50
R$ 728,00
Educação
Física
MAT
Semestral
8
50
R$ 576,00
Curso
15
Quantidade de
Valor da
Ingressantes 2010 mensalidade Média
Secretaria de Educação Superior (Sesu) - Unidade do Ministério da Educação responsável por
planejar, orientar, coordenar e supervisionar o processo de formulação e implementação da
Política Nacional de Educação Superior. A manutenção, supervisão e desenvolvimento das
Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) e a supervisão das instituições privadas de
educação superior, conforme a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), também
são de responsabilidade da SESU.
64
Educação
Física
NOT
Semestral
8
50
R$ 576,00
Enfermagem
MAT
Semestral
8
50
R$ 698,00
Enfermagem
NOT
Semestral
8
50
R$ 698,00
Engenharia
Civil
NOT
Semestral
10
50
R$ 716,00
Fisioterapia
MAT
Semestral
8
50
R$ 764,00
Fisioterapia
NOT
Semestral
8
50
R$ 764,00
Gastronomia
NOT
Semestral
4
50
R$ 1.016,00
Marketing
NOT
Semestral
4
50
R$ 400,00
Pedagogia
NOT
Semestral
7
50
R$ 400,00
Fonte: Termo de Adesão (2010).
É importante destacar que a instituição aderiu aos programas de
financiamento estudantil, FIES e PROUNI, logo após aprovação de seu
credenciamento junto
ao MEC, em 2007. No que diz respeito ao PROUNI, os
primeiros beneficiários ingressaram na Faculdade no primeiro semestre de 2008.
3.3 Apresentação dos Termos de Adesão ao PROUNI
O termo de adesão ao programa é composto por dez itens. O primeiro referese aos dados cadastrais da mantenedora no qual se destacam: razão social: CNPJ;
código da mantenedora no INEP; categoria na qual a instituição pesquisada se
enquadra em sociedade simples e com fins lucrativos; nome completo do
responsável legal da mantenedora; CPF; cargo; telefone; e e-mail.
No item dois são registrados os dados cadastrais da instituição, razão social,
código do INEP, CNPJ, organização acadêmica, na qual a IES se enquadra como
faculdade, situação de funcionamento: ativa, categoria administrativa em que, da
mesma forma que a mantenedora, a faculdade é considerada entidade com fins
lucrativos.
65
Destaca-se, no item 2.1.10, o fato de a instituição assumir que não realizará
processo seletivo próprio para estudantes pré-selecionados pelo MEC, bem como
utilizará, para cálculo das bolsas, a regra de uma bolsa para cada 22 alunos
matriculados pagantes e bolsas parciais de 50% ao equivalente de 8,5% da receita
anual. Verifica-se que a instituição reserva 2% de bolsas aos seus funcionários e
dependentes.
Os itens três e quatro apresentam as informações cadastrais da unidade
administrativa e do campus, bem como os dados do coordenador e o representante
do PROUNI na instituição.
Ressalte-se que, no item 3.1.13 do Termo de Adesão, a instituição divulga o
valor de sua a receita. Esta informação é utilizada para fins de cálculo das bolsas de
estudo parciais a serem cedidas pela instituição. Os dados são apresentados na
Tabela 3.
Tabela 3 - Receita semestral da instituição (2007-2010)
1º semestre
2007
2º semestre
2007
1º semestre
2008
2º semestre
2008
1º semestre
2009
2º semestre
2009
1º semestre
2010
0,00
150.291,48
784.489,38
859.283,87
1.694.127,45
2.473.735,70
3.004.347,39
2º semestre
2010
Lucro
Receita
4.025.000,61
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
Nota: Valores expressos em reais.
Consta na Tabela 3 que a receita semestral referente ao primeiro semestre de
2007 foi zero. Esse número levantou uma dúvida sobre o motivo que teria levado a
receita a apresentar esse valor naquele ano, que foi esclarecida pela coordenadora
do PROUNI na instituição. Isso teria ocorrido devido ao fato de a IES ter iniciado
suas atividades no segundo semestre de 2007 e, portanto, no primeiro semestre não
teve receita declarada proveniente dos cursos de graduação.
Ainda em relação à Tabela 3, percebe-se o movimento ascendente da receita
semestral, que passou de R$ 150.291,48, no 2º semestre de 2007, para R$
4.025.000,61, no 2º semestre de 2010, o que representa uma variação percentual 16
16
Variação Percentual - expressa a diferença percentual entre dois valores genéricos.
66
da receita no período de 2,578%.
Ainda no que se refere ao item 3 do Termo de Adesão, o número 3.1.14
define um percentual17 27,4% de bolsas destinadas à política de cotas para negros,
indígenas e pardos, percentual que não se altera no decorrer do período 2007-2010.
De acordo com a Lei Federal nº 11.096/2005, em seu artigo sétimo, o
percentual de bolsas destinadas às políticas afirmativas deve ser, no mínimo, igual
ao percentual de cidadãos autodeclarados indígenas, pardos ou pretos, na
respectiva unidade da Federação, segundo o último censo do IBGE (BRASIL, 2005).
Em continuidade à descrição do Termo de Adesão, o item 4 indica os dados
do coordenador do PROUNI na instituição, como nome completo, CPF, e-mail, cargo
e telefone.
O item 5 do Termo expõe a oferta de cursos de graduação pela instituição em
2011, conforme Quadro 2, foram oferecidos naquele ano 15 cursos de graduação
nos períodos noturno e matutino, sendo dois cursos de licenciatura, três cursos na
área da saúde, três na área de humanas e somente um na área de exatas. Os
cursos apresentam duração regular de oito semestres, exceto os cursos de direito,
engenharia civil e marketing, gastronomia que têm duração de dez e quatro
semestres, respectivamente.
Quadro 2 -Cursos oferecidos pela instituição em 2011, de acordo com turno,
regime de exigência, duração, mensalidade bruta, desconto e mensalidade média.
LicenCurso
Turno
Regime
letivo
ciatura
educação
básica
Mensalida-
Mensalida-
Mensalida-
de bruta
de estimada
de
Regular
do curso
estimada
2011 (com
estimada
em sem.
2011
desconto)
2011
Duração
Duração
máxima
média
Administração
NOT
S
Não
16
8
R$ 809,00
R$ 606,00
R$ 606,00
Biomedicina
MAT
S
Não
16
8
R$ 955,00
R$ 764,00
R$ 764,00
Biomedicina
NOT
S
Não
16
8
R$ 955,00
R$ 764,00
R$ 764,00
17
A IES utiliza o percentual de 27,4% de cidadãos autodeclarados indígenas, pardos ou pretos
publicados no censo de 2000. Este percentual se altera para 29,1% no Censo 2010 que de acordo
com o site do IBGE só foi divulgado a partir de abril de 2011.
67
Direito
MAT
S
Não
20
10
R$ 911,00
R$ 682,00
R$ 682,00
Direito
NOT
S
Não
20
10
R$ 911,00
R$ 682,00
R$ 682,00
Educação Física
MAT
S
Sim
16
8
R$ 676,00
R$ 540,00
R$ 540,00
Educação Física
NOT
S
Sim
16
8
R$ 676,00
R$ 540,00
R$ 540,00
Enfermagem
MAT
S
Não
16
8
R$ 819,00
R$ 654,00
R$ 654,00
Enfermagem
NOT
S
Não
16
8
R$ 819,00
R$ 654,00
R$ 654,00
Engenharia Civil
NOT
S
Não
20
10
R$ 893,00
R$ 670,00
R$ 670,00
Fisioterapia
MAT
S
Não
16
8
R$ 955,00
R$ 764,00
R$ 764,00
Fisioterapia
NOT
S
Não
16
8
R$ 955,00
R$ 764,00
R$ 764,00
Gastronomia
NOT
S
Não
8
4
R$ 1.069,00
R$ 1.016,00
R$ 1.016,00
Marketing
NOT
S
Não
8
4
R$ 500,00
R$ 374,00
R$ 374,00
Pedagogia
NOT
S
Sim
14
7
R$ 500,00
R$ 374,00
R$ 374,00
Fonte: Termo de Adesão (2011).
Considerando os dados apresentados no
Quadro 2, verifica-se que a
instituição oferece um desconto entre 20 e 25%, em média, em todos os cursos
oferecidos. A única exceção está no curso tecnológico de Gastronomia, em que o
desconto é de apenas 5% e sua mensalidade é de R$ 1.016,00, uma das mais altas
da instituição, ultrapassando o valor dos cursos de Engenharia, Direito e
Biomedicina.
Para esclarecer o motivo do desconto inferior aplicado ao curso de
Gastronomia, foi elaborada a seguinte questão:
Examinando os termos de adesão ao PROUNI, verifiquei que a
instituição oferece desconto em média entre 20% e 25% em todos os
cursos de graduação, exceto para o curso de Gastronomia, cujo
desconto é inferior, na faixa de 5%. Por que somente este curso tem
desconto diferenciado em relação aos demais?
Tem um desconto maior que de 5%. Depois [da matrícula] nós damos, em
termos reais, um desconto semelhante aos outros cursos. [...] No momento da
68
candidatura o aluno requer um desconto maior. Este curso é um dos mais
caros porque utiliza muitos consumíveis. Você não dá uma aula de
gastronomia sem utilizar consumíveis... E consumíveis caros. Por outro lado,
é um curso mais breve de 2 anos e pode ser um investimento maior para os
alunos. Mas é um investimento maior em menos tempo e por outro lado é um
curso que é caro. [...] Tem uma infraestrutura maior, tem um laboratório, uma
cozinha, mas também tem turmas pequenas, você não pode por numa
cozinha uma turma com 40 alunos e também os alunos a cada aula que
fazem estão consumindo bens alimentares, vinho, azeite, manteiga, carnes,
frutas. [...] O desconto acaba sendo maior do que 5%, acaba por ser parecido
com os dos outros cursos. Agora o preço absoluto é maior que os outros.
Como o mantenedor esclarece que após a matrícula na instituição o aluno
solicita na secretaria um desconto superior a 5% e recebe um desconto similar ao
aplicado nos demais cursos da instituição. O mantenedor explica que este curso
tem uma mensalidade superior aos demais, pois o mesmo necessita de
infraestrutura diferenciada, bem como nas aulas práticas há o consumo de
alimentos, as turmas são menores, bem como é um curso tecnológico com duração
de apenas 4 semestres. Entretanto, apesar especificidades deste curso o desconto
deste é maior que 5%.
No que se refere ao Termo de Adesão, o item 6 apresenta o quadro de
composição de bolsas. Destaque-se que, para examinar este quadro, antes, é
preciso compreender sua legenda que possui 23 itens, no qual estão descritas todas
as suas características.
A Tabela 4 foi organizada a partir das informações do item 6 do Termo de
Adesão que trata do número de alunos ingressantes18 na instituição no período
2008-2011. Constatou-se que mesmo após a abertura dos novos cursos de
engenharia civil e enfermagem no segundo semestre de 2010, isto não proporcionou
um aumento no número total de ingressantes a partir daquele ano na IES.
18
No Termo de Adesão, alunos ingressantes são aqueles matriculados no primeiro semestre das
turmas iniciais.
69
Tabela 4 - Alunos matriculados Ingressantes que pagam mensalidades (2008-2011)
1º Sem
2008
2º Sem
2008
1º Sem
2009
2º Sem
2009
1º Sem
2010
2º Sem
2010
1º Sem
2011
2º Sem
2011
Pedagogia
50
33
48
48
48
48
48
48
Administração
50
29
0
48
48
48
53
48
Direito
100
33
95
48
95
48
95
48
Biomedicina
100
33
95
95
48
51
48
48
Curso
Enfermagem
0
0
0
0
0
48
48
48
Fisioterapia
100
29
95
48
48
51
48
48
Gastronomia
0
33
95
48
48
48
48
48
Marketing
0
29
95
48
48
48
48
48
Ed Física
0
0
0
48
48
48
48
48
Eng. Civil
Total
0
0
0
0
0
48
95
48
400
219
523
431
431
486
579
480
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
Um dos principais desafios para esta instituição, que atua no mercado de
educação superior há apenas seis anos, é aumentar a sua demanda nos cursos de
graduação. Neste sentido, o PROUNI favorece esta IES, pois, a partir de sua adesão
ao programa, a instituição tem seu nome divulgado no site do MEC/PROUNI.
Em continuidade a descrição do Termo o item 7 apresenta o quadro de
bolsas do PROUNI. No que se refere às bolsas oferecidas de acordo com a Lei
Federal nº. 11.096/2005, a IES optou por ofertar uma bolsa para cada 22 alunos
pagantes e bolsas complementares de 50%, até que se atinja o percentual
equivalente de 8,5% de sua receita.
No que diz respeito às bolsas PROUNI a tabela 5 apresenta a quantidade de
bolsistas integrais por curso na instituição entre 2008 e 2011. Em relação às bolsas
oferecidas pelas IES privadas o Projeto de Lei do PROUNI previa a oferta de uma
bolsa integral para cada 9 alunos sem a opção de oferecer bolsas parciais. Contudo,
isto foi modificado na Medida Provisória 213/04 e na Lei 11.096/05.
As bolsas de estudos integrais no Projeto de Lei deveriam ser destinadas a
alunos, cuja renda familiar per capita não fosse superior a um salário mínimo.
Entretanto, na Medida Provisória essa oferta abrange alunos, cuja renda seja de um
salário mínimo e meio e ainda há a possibilidade bolsas parciais de 50% e 25% para
bolsistas com renda de até três salários mínimos.
70
A alteração acima mencionada, na quantidade de bolsas oferecidas pelas IES
Privadas representou uma vitória para o setor privado que poderia, por conta da
alteração na Lei 11.096/2005, aumentar a quantidade de alunos beneficiados pelo
programa a partir da oferta das bolsas parciais de 50% e 25%.
Tabela 5 - Bolsistas integrais (2008 -2011)
1º Sem
2008
2º Sem
2008
1º Sem
2009
2º Sem
2009
1º Sem
2010
2º Sem
2010
1º Sem
2011
2º Sem
2011
Pedagogia
2
2
3
0
1
0
0
2
Administração
2
1
1
2
3
3
2
1
Direito
4
2
6
1
3
2
2
1
Biomedicina
4
2
5
1
0
0
0
0
Enfermagem
0
0
0
0
2
2
1
2
Fisioterapia
4
1
4
2
0
0
0
1
Gastronomia
2
2
4
0
0
2
2
1
Marketing
0
1
4
1
0
1
0
0
Ed Física
0
0
0
2
2
2
3
1
Eng. Civil
0
0
0
0
2
2
5
3
Total
18
11
27
9
13
14
15
12
Curso
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
A Tabela 6 apresenta a quantidade de bolsas parciais ofertadas pela
instituição com sua adesão ao PROUNI. Considerando a oferta dessas a instituição
deve de acordo com a Lei 11.096 oferecer bolsas parciais até 8,5% de sua receita
auferida com base nos números do ano anterior.
Tabela 6 -Bolsas parciais (50%) obrigatórias (2008-2011)
1º Sem
2008
2º Sem
2008
1º Sem
2009
2º Sem
2009
1º Sem
2010
2º Sem
2010
1º Sem
2011
2º Sem
2011
Pedagogia
30
2
7
4
4
0
0
2
Administração
30
3
0
4
0
3
2
1
Direito
26
2
11
4
6
3
8
3
Biomedicina
26
2
9
3
0
3
4
3
Enfermagem
0
0
0
0
4
4
3
3
Fisioterapia
26
3
4
3
0
4
3
1
Gastronomia
13
2
7
4
4
4
8
0
Marketing
0
3
8
4
4
3
1
2
Ed Física
0
0
0
4
4
4
3
0
Eng. Civil
0
0
0
0
4
4
9
4
151
17
46
30
30
32
41
19
Curso
Total
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
71
Os Termos de Adesão mostraram que a receita da instituição apresentou
crescimento no período 2007-2010, entretanto, o número de bolsas parciais não
cresceu na mesma proporção da receita, pelo contrário, a quantidade ofertada de
bolsas parciais se reduziram no decorrer do estudo.
A Lei Federal nº. 11.096/2005 prevê que a instituição que adere ao PROUNI
poderá optar por oferecer uma bolsa integral para cada 22 estudantes pagantes e
regularmente matriculados em seus cursos, desde que ofereça, adicionalmente,
quantidade de bolsas parciais de 50 ou 25%, na proporção necessária para que a
soma dos benefícios concedidos atinja o equivalente a 8,5% da receita anual.
Para entender o motivo que levou ao decréscimo de bolsas parciais enquanto
a receita da instituição aumentou, foi apresentada ao mantenedor a seguinte
questão:
A instituição tem de oferecer bolsas obrigatórias até que se atinja o
equivalente de 8,5% da receita. Se a receita estava aumentando, por
que a quantidade de bolsas parciais diminuiu?
Esse é o limite. Um limite máximo não tem que ser atingido. [...] o governo
federal / o Estado limita o valor máximo, mas não o valor mínimo. Se forem
bolsas integrais, todas elas são preenchidas, mas as bolsas de 50% nem
todas são preenchidas, portanto, o que você pode ter visto é uma quebra em
alguns cursos com menos demanda de bolsas PROUNI do que em anos
anteriores. Bolsas PROUNI de 50%. [...] Eu não posso obrigar o pessoal a
entrar aqui.
Há um entendimento por parte do mantenedor de que a IES deve ofertar, de
acordo com a Lei Federal nº. 11.096/2005, um limite máximo de até 8,5% da receita
auferida em bolsas parciais. Entretanto, segundo ele se não há demanda para
preencher todas as bolsas parciais que são oferecidas semestralmente, estas não
precisam ser totalmente ocupadas, somente as bolsas integrais são totalmente
preenchidas. Afirma, ainda, que houve queda da demanda por bolsas parciais em
alguns cursos oferecidos pela instituição.
A Tabela 6 mostra o decréscimo na quantidade de bolsas parciais no período
2008-2011, principalmente nos cursos de Administração, Pedagogia, Direito,
72
Biomedicina e Fisioterapia. Esses dados evidenciaram essa redução da demanda
por bolsas parciais na instituição.
Os Termos de adesão ainda mostraram que, em 2008 a instituição ofereceu
bolsas parciais em quantidades acima do previsto na Lei 11.096, foi constado que a
IES ofertou 585 bolsas parciais adicionais.
Para compreender a sistemática de oferta dessas bolsas adicionais, já que
não está prevista na Lei 11.096/05 esta possibilidade, questionou-se a coordenadora
do PROUNI sobre a oferta dessas bolsas pela IES, em 2008. Esta esclareceu que o
MEC pelo SISPROUNI, a cada semestre, concede a opção à IES de ofertar bolsas
integrais e parciais adicionais. A coordenadora ainda explicou que a IES nunca
ofertou bolsas adicionais integrais, todavia optou por oferecer as bolsas adicionais
parciais em 2008, pois havia naquele ano demanda para preenchimento destas
bolsas na instituição.
A Tabela 7 apresenta as bolsas parciais (50%) adicionais oferecidas pela
instituição no período 2008-2011.
Tabela 7 - Bolsas parciais (50%) adicionais (2008-2011)
1º Sem
2008
2º Sem
2008
1º Sem
2009
2º Sem
2009
1º Sem
2010
2º Sem
2010
1º Sem
2011
2º Sem
2011
Pedagogia
100
10
0
0
0
0
0
0
Administração
60
15
0
0
0
0
0
0
Direito
100
10
0
0
0
0
0
0
Biomedicina
100
10
0
0
0
0
0
0
Enfermagem
0
0
0
0
0
0
0
0
Fisioterapia
100
15
0
0
0
0
0
0
Gastronomia
40
10
0
0
0
0
0
0
Marketing
0
15
0
0
0
0
0
0
Ed Física
0
0
0
0
0
0
0
0
Eng. Civil
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Curso
Total
500
85
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
Os dados apresentados na Tabela 7, mostram que a IES somente ofertou as
bolsas adicionais de (50%) no ano de sua adesão ao programa, pois ocorreu uma
queda na demanda por bolsas parciais na IES a partir de 2009, não havendo
demanda suficiente para preencher as bolsas parciais obrigatórias a partir daquele
73
ano o que justifica a IES não ter mais ofertado este tipo de bolsa até o final do
período estudado.
Prosseguindo com a descrição do Termo o item 8 deste documento mostra o
cadastro de cursos inativos na IES, que corresponde aos cursos que foram
encerrados na instituição, o que não ocorreu em todo período estudado.
Por sua vez, o item 9 do Termo trata dos critérios de seleção e classificação
processo seletivo da IES e estabelece as condições essenciais deste que são
divulgadas,
no site da instituição, em
cronogramas com prazos de inscrições,
convocações e listas de espera para efetivar matrículas.
O item 9, ainda prevê a obrigatoriedade das instituições divulgarem as
condições para adesão dos alunos ao PROUNI. A instituição em seu site
apresenta um link que direciona os alunos ao site do PROUNI na página do MEC na
internet, onde são divulgadas todas as portarias e editais que regem o programa,
bem como esclarece as principais dúvidas em relação ao seu funcionamento, tipos
de bolsas oferecidas e documentação necessária para comprovação de renda.
Para concluir, o
item 10 finaliza o Termo de Adesão com a data de
processamento do documento no SISPROUNI, bem como a assinatura do
responsável legal da Mantenedora, seu CPF e sua assinatura digital com a chave de
segurança e acesso da IES ao sistema.
No capítulo a seguir, são expostos os dados da receita e do Lucro da IES,
bem como são apontados os resultados obtidos a partir das informações coletadas
nos Termos de Adesão e nos Balanços Patrimoniais.
74
4
PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI) EM UMA
INSTITUIÇÃO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR PRIVADA: RESULTADOS DA
ADESÃO
Este capítulo tem como finalidade verificar se a adesão da IES ao PROUNI
resultou em um benefício fiscal que possa ter superado os investimentos em bolsas
de estudos ofertados pela instituição contribuindo para sua manutenção expansão
no mercado.
Os valores da receita e do lucro são essenciais para este estudo e foram
coletados nos Balanços Patrimoniais disponibilizados pelo departamento de
contabilidade da instituição, após autorização do mantenedor.
Assim, foi necessário determinar se a isenção fiscal alcançada pela instituição
de educação superior privada supera os investimentos em bolsas de estudos
oferecidas pela mesma após sua adesão ao PROUNI.
Para esta avaliação foi
preciso calcular os tributos relacionados ao programa que a instituição deixa de
recolher para a devida comparação com os valores correspondentes ao investimento
em bolsas de estudo feitas pela IES.
Este cálculo foi elaborado com base nos resultados globais consolidados, que
consistem nos valores da receita e do lucro anual divulgados pela instituição em
seus balanços patrimoniais, que servem de base para verificação da carga tributária
da instituição.
Os valores despendidos19 em bolsas de estudos integrais e parciais de 50%
do PROUNI foram calculados a partir do valor da mensalidade média, aplicada
anualmente, em todos os cursos da IES. Estes valores foram coletados dos termos
de adesão.
A IES em estudo é uma instituição com fins lucrativos, portanto, após sua
adesão ao PROUNI ela deixou de recolher os tributos federais: Imposto de Renda
de Pessoa Jurídica (IRPJ), Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL),
Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição Social para Financiamento
da Seguridade Social (COFINS).
19
Ao oferecer bolsas de estudos do PROUNI, a Instituição deixou de receber as matrículas e
mensalidades correspondentes, para se beneficiar da isenção fiscal.
75
Como já apresentado neste estudo a IES pesquisada é uma instituição com
fins lucrativos, portanto, a mesma fica isenta do pagamento dos tributos federais,
após sua adesão ao PROUNI. Para fins de cálculo da isenção a contribuição para o
Programa de Integração Social (PIS) das instituições com fins lucrativos prestadoras
de serviços calcula-se, atualmente, sobre a receita bruta da instituição, com alíquota
de 1,65%. A Lei Complementar N° 70/91, instituiu a Contribuição Social para
Financiamento da Seguridade Social (COFINS), a contribuição é, atualmente, de
7,6% e incide, sobre a receita bruta. O Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ)
incide sobre o lucro, a alíquota atual é de 15%. A Lei nº 7.689/88 instituiu a
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) a base de cálculo desta
contribuição é o Lucro, a alíquota atual é de 9%.
A Tabela 8 apresenta o cálculo anual da isenção fiscal alcançada pela
Instituição no período 2008-2010.
Tabela 8 - Demonstrativo da isenção fiscal em função da adesão da IES ao
PROUNI (2008-2010)
Período
Receita
2008
1.643.774
2009
4.167.863
2010
7.029.348
Total
12.999.121
Lucro
110.562
110.562
Isenção
PIS
COFINS
IRPJ
CSLL
27.122
124.926
0,00
0,00
152.048
68.770
316.757
16.584
9.950
412.061
115.984
534.230
0,00
0,00
650.214
214.485
987.931
16.584
9.950
1.214.323
Fiscal
Fonte: Balanços patrimoniais / Elaboração própria.
Notas: a) Valores expressos em reais; e
b) A instituição não apurou lucro nos anos de 2008 e 2010.
Os dados da Tabela 8 mostram a isenção fiscal alcançada pela IES desde
2008 até o final do período analisado, em 2010, o valor total da isenção neste
período é de R$ 1.214.323 (um milhão, duzentos e quatorze mil, trezentos e vinte e
três reais).
A partir do estudo dos balanços patrimoniais, verificou-se que a isenção fiscal
em relação aos tributos COFINS e PIS, cuja base de cálculo é a receita anual,
ocorreu em todo período analisado.
Entretanto, como a IES não apresentou lucro nos anos de 2008 e 2010, não
76
fez o recolhimento do Imposto de Renda e da Contribuição sobre o Lucro Líquido
nesses anos.
Embora sem apresentar lucro em todo o período estudado e sem realizar o
recolhimento dos tributos incidente sobre o lucro nos anos de 2008 e 2010, a
instituição beneficiou-se da isenção fiscal deixando de recolher aos cofres públicos o
valor total de R$ 1.214.323,00, este ganho de mais de hum milhão de reais referese aos tributos que deveriam incidir sobre a sua receita de 2008 a 2010, bem como
sobre o lucro no ano de 2009 que a IES deixou de pagar.
Pode-se considerar que o valor desta isenção é relevante para esta instituição
que está há pouco tempo atuando no mercado educacional e que pode utilizar o
valor correspondente aos impostos para ampliar suas instalações físicas, bem como
o benefício fiscal ainda contribui para a sua atuação competitiva no mercado.
A receita que compôs a base de cálculo dos tributos foi a efetivamente
recebida, pois foram descartadas para o cálculo, as mensalidades em atraso,
consideradas inadimplências.
A Tabela 9 apresenta dados relativos ao investimento20 da IES em bolsas de
estudos relacionados ao PROUNI, as bolsas são integrais de 100% e parciais de
50% e estes valores serão utilizados para verificar se o ganho fiscal supera os
valores das bolsas PROUNI ofertadas pela instituição.
Os valores das bolsas relacionadas ao programa foram calculados21
considerando o valor da mensalidade média anual aplicada pela instituição em todos
os cursos ofertados no período 2008-2010.
20
Investimento em bolsas de estudo significa, neste trabalho, o valor de matrículas e mensalidades
que correspondem às bolsas do PROUNI que a IES deixou de receber. Estes valores foram
coletados nos termos de adesão.
21
Média Aritmética Simples - Corresponde à soma do valor total das mensalidades de todos os
cursos da instituição a cada ano no período de 2008 a 2010 dividido pela quantidade de cursos
oferecidos no mesmo período.
77
Tabela 9 - Investimentos realizados pela IES em bolsas de estudos (2008-2010)
Valor da
Quantidade de
Quantidade de
Valor total
mensalidade
bolsas integrais
bolsas parciais
investido em
média (*)
ofertadas
(50%) ofertadas
bolsas (*)
2008
501,91
29
753
203.524,51
2009
615,43
36
76
45.541,82
2010
644,77
27
62
37.396,66
92
891
286.462,99
Período
Total
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
Notas: (*) Valores expressos em reais.
A tabela 9 demonstra o investimento feito pela IES em bolsas de estudos do
PROUNI, (2008-2010) os dados mostram que a instituição ofereceu o total de 92
bolsas integrais e 891 bolsas parciais em todo período estudado.
O valor total investido em bolsas de estudos do PROUNI pela instituição foi de
R$ 286.462,99 valor este que a IES deixou de receber com pagamento de
mensalidades dos alunos beneficiados do programa no período 2008-2010.
Os dados apresentados na tabela 8 e 9 mostram que mesmo sem obter lucro
em 2008 e 2010 a IES beneficiou-se da isenção fiscal deixando de recolher aos
cofres públicos o valor de R$ 1.214.323. Em contrapartida, a IES investiu em bolsas
de estudos relacionadas ao PROUNI o valor de R$ 286.462,99, representando um
ganho de R$ 927.860,00.
Contudo, a economia fiscal alcançada a partir da isenção dos tributos
relacionados ao PROUNI, apresentados na tabela 10, supera em 424% os
investimentos em bolsas de estudos ofertadas pela Instituição no mesmo período.
Como indica Carvalho (2006), se, por um lado, a renúncia fiscal representou a
redução nos custos das instituições, por outro lado, este tipo de incentivo implicou
na redução da arrecadação tributária, o que poderia ser considerado como uma
forma de transferência indireta de recursos financeiros às instituições de ensino
privado.
Neste sentido, a transferência de recursos públicos concretizou-se na IES,
apesar de só ter apresentado lucro no ano de 2009 da seguinte forma conforme
apresentado na Tabela 8 a instituição beneficiou-se da isenção fiscal sobre os
78
tributos que incide sobre sua receita deixando de recolher, entre 2008 e 2010, um
montante22 de R$ 1.202.416, relativo somente ao PIS e ao COFINS.
No ano de 2009, a instituição auferiu lucro. Portanto, beneficiou-se ainda mais
da isenção fiscal, deixando de recolher nesse ano todos os tributos federais que
incidem sobre a receita e o Lucro, os valores da isenção fiscal alcançados em 2009
e que estão apresentados na Tabela 8 mostram que a IES deixou de recolher um
montante de R$ 412.061,00 referente aos tributos do PROUNI naquele ano.
Por sua vez, as instituições privadas com fins lucrativos são as mais
beneficiadas com o programa, pois deixam de recolher todos os tributos federais a
partir da sua adesão ao programa (CARVALHO, 2006).
Tabela 10 - Isenção fiscal x investimentos em bolsas de estudos (2008-2010)
Período
Isenção fiscal
Investimento em
Valor recuperado
bolsas (R$)
(R$)
% Recuperado
2008
152.048
203.524
-51.476
75%
2009
412.061
45.541
366.520
905%
2010
650.214
37.396
612.818
1739%
Total
1.214.323
286.461
927.862
424%
Fonte:: Termo de Adesão e Balanços patrimoniais / Elaboração própria.
A Tabela 10 demonstra que a IES investiu, no ano de 2008, em bolsas de
estudos integrais e parciais, o valor de R$ 203.524,00, obtendo isenção fiscal de R$
152.048,00, com recuperação de 75% do valor investido em bolsas de estudos
PROUNI, índice considerável, lembrando que em 2008 a IES apresentou uma
receita de apenas 152.048,00 e não apresentou lucro, pois iniciou suas atividades
no segundo semestre do ano anterior.
A IES apurou lucro, em 2009, de R$ 110.562,00 e sua receita, conforme
Tabela
3,
aumentou
consideravelmente,
atingindo
R$
4.176.863,00,
isto
proporcionou uma recuperação de 905% do valor investido, o que representa um
ganho de R$ 366.520,00, somente nesse ano. Este dado demonstrou que a IES se
22
Tabela 8 - Valor total do (PIS) 214.485,00 + Valor total da (COFINS) 987.931,00 = 1.202.416,00
79
beneficiou do não pagamento dos tributos relacionados ao PROUNI e que esta
isenção fiscal superou os investimentos em bolsas de estudo em quase mil por
cento no período estudado.
Considerando que em 2010 a instituição investiu R$ 37.396,00 em bolsas de
estudos, representou um ganho real, somente nesse ano, de R$ 612.818,00. Em
termos percentuais, a Tabela 10 mostra que esse ganho equivale a 1.739% do valor
efetivamente recuperado sobre os investimentos em bolsas de estudo.
Os valores mencionados, relativos ao benefício fiscal obtido pela IES, são
representativos e atendem as necessidades dessa instituição de pequeno porte que
atua no mercado há apenas 6 anos e que possui, como público alvo, alunos de
classes populares com baixo poder aquisitivo.
No avançar da entrevista, perguntado ao mantenedor se ele acredita que a
adesão ao PROUNI favoreceu ganhos financeiros ou se o programa contribuiu para
a expansão financeira da instituição, ele afirmou que desde o início das atividades
da IES, em agosto de 2007, esta tem recebido centenas de alunos do PROUNI, o
que trouxe dois resultados importantes para a instituição, quais sejam, o primeiro foi
o aumento da quantidade de alunos e o segundo, a redução fiscal e tributária
resultante da adesão.
Afirma ele, na entrevista:
Sim, contribuiu para uma estabilização financeira da instituição, porque
quando a instituição é nova, como no caso desta, tem vantagem em poder
amortizar impostos que pagaria e que, de outra forma, não viria para cá e em
uma região destas com uma instituição em crescimento, uma instituição ainda
pequena acaba por ser conveniente nesta fase inicial de instalação, agora, se
você pergunta se do PROUNI vieram diretamente recursos financeiros é
lógico que não, pois você sabe que nem é a lógica do programa.
A resposta do mantenedor a esta questão confirma os dados coletados, os
quais demonstraram o benefício da isenção fiscal no período 2008-2010, que,
segundo o próprio mantenedor, contribui para a estabilização financeira da
instituição. Neste sentido, verifica-se que o benefício fiscal alcançado por esta
instituição contribuiu para sua manutenção com possibilidade de expansão no
80
mercado.
A se considerarem os valores mencionados, bem como a fala do mantenedor,
apreende-se que a isenção fiscal foi o principal motivo que levou a instituição à
adesão ao PROUNI.
Pode-se, então, aferir que a possibilidade de isentar-se do pagamento de
impostos a partir da adesão ao PROUNI pela IES em estudo, de pequeno porte,
atuante há pouco no mercado, com público alvo formado de alunos com baixo poder
aquisitivo, considerando o aspecto financeiro esta foi uma ação estratégica, pela
relevância do valor que deixa de recolher aos cofres do Tesouro com os impostos,
cujo montante pode, perfeitamente, ser empregado em investimento nas suas
instalações e na sua expansão competitiva.
Neste sentido, os dados do censo da educação superior 2010 mostram que o
número de matrículas no setor privado aumentou consideravelmente. Este número
em 2001 representava 2.091.529, em termos percentuais 68%. Em 2010, o total de
matrículas passou para 4.736.001, anunciando que 74% do total das matrículas
estavam no setor privado. Estes dados do censo indicam que as políticas
direcionadas para educação superior nos últimos anos favoreceu a expansão da
oferta pela via privada, contribuindo para expansão do setor privado como um todo.
Oliveira (2007) argumenta que o programa traduz conquistas sociais,
enfatizando sua dimensão pública, e, de outro lado, ganhos para o mercado,
enfatizando sua dimensão privada.
No que se refere, à dimensão do público no programa esta se concretiza nos
seguintes aspectos como a transparência de procedimentos e critérios eletrônicos,
estes critérios são pré-estabelecidos e envolvem aspectos meritórios e de
necessidade social, bem como destaca a quase totalidade de bolsistas terem origem
na rede estatal e a duplicação de negros e pardos na educação superior.
Para Oliveira (2007) à dimensão privada, do PROUNI se materializa a partir
dos benefícios que o programa proporciona para as IES privadas com fins lucrativos
a partir da isenção fiscal promovendo a expansão deste setor.
Para confirmar se os efeitos da isenção tributária contribuem para o
crescimento e a expansão da instituição, perguntou-se ao mantenedor se ele
acreditava que o benefício fiscal tivesse alavancado o crescimento da instituição.
81
Afirmou, ele:
Não é uma fonte de recursos. É uma forma de você não pagar determinados
impostos, mas, deste ponto de vista, com certeza traduz-se no lucro líquido,
que impacta no resultado final.
Ao afirmar que “o não pagamento de determinados impostos impacta
diretamente no resultado final da instituição”, observa-se que há entendimento por
parte do mantenedor de que o não pagamento dos impostos relacionados ao
programa converge positivamente para o lucro da instituição e para o resultado final.
Por sua vez o Gráfico 2 mostra os dados totalizados de alunos ingressantes
em todos os cursos oferecidos pela IES no período 2008-2011, cujas informações
revelam um pico de alunos no primeiro semestre de 2008, ano de adesão da IES ao
PROUNI, este movimento ascendente teve uma queda no segundo semestre de
2008 e voltou a apresentar trajetória estável a partir do primeiro semestre de 2009,
até o final do período estudado.
Gráfico 2 - Total estimado de alunos ingressantes (2008-2011)
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
A IES pesquisada iniciou suas primeiras turmas no segundo semestre de
2007 e aderiu ao PROUNI em 2008. Portanto, não se pode afirmar que a vinda de
mais alunos para esta instituição foi somente ocasionada pela adesão, já que a
instituição iniciou suas atividades, praticamente, junto com sua adesão ao PROUNI.
82
Entretanto, o mantenedor, ao ser questionado, admitiu que a adesão da IES
ao programa contribuiu para o aumento da demanda, pois afirma:
De agosto de 2007, quando iniciamos nossas atividades, até hoje, já
recebemos centenas de alunos PROUNI. Numa região pobre, como a que
estamos inseridos, isso é, certamente, um benefício enorme para a
comunidade e nossa região.
Essa questão foi novamente abordada.
A vinda de mais alunos pelo PROUNI contribuiu para a expansão
financeira da instituição?
Teve dois impactos importantes. Teve um impacto de ter mais alunos, os
alunos do PROUNI que recebem bolsa de 50% e que pagam os outros 50%,
depois tem o impacto positivo na redução fiscal e tributária.
A declaração do mantenedor para esse questionamento indica o que os
dados já haviam sinalizado. Que o programa ocasionou dois resultados importantes
na IES, sendo um destes o aumento na quantidade de alunos e o segundo a
redução tributária.
Saliente-se que, ao aderir ao PROUNI, a IES tem seu nome divulgado no site
do MEC como instituição participante do programa, o que, de certa forma, contribui
de maneira positiva para sua divulgação no mercado e consequetemente, para vinda
de mais alunos.
No que se refere à expansão financeira da instituição em relação a sua
adesão ao PROUNI. Estudo realizado pela Carvalho (2006) sobre a isenção fiscal
das instituições privadas sugere que o não recolhimento da COFINS e do PIS
permite uma expansão de receita bruta. Isto ocorre, nesta instituição da seguinte
forma o crescimento das matrículas aumenta a receita bruta desta instituição, em
contrapartida, como a IES se beneficia de sua adesão ao PROUNI e não paga os
tributos que incide sobre a sua receita. No final do exercício esta receita apresenta
um crescimento real.
Neste sentido, os resultados desta pesquisa mostraram que a receita da IES
aumentou, consideravelmente, no período analisado e contribuiu para o aumento do
83
ganho fiscal pelo não recolhimento da COFINS e do PIS, pois, conforme os dados
da Tabela 3, em 2010, a receita da instituição foi de R$ 7.029.348,00 e o benefício
fiscal alcançado pelo não pagamento da COFINS e do PIS apresentados na Tabela
8, naquele ano, foi de R$ 650.214,00. Este valor foi auferido pela instituição e não foi
repassado ao governo federal.
Assim, os valores mencionados na Tabela 8 mostram que, mesmo sem
apresentar lucro nos anos de 2008 e 2010, a isenção da COFINS e do PIS
incidentes somente sobre a receita da IES, garantiu um ganho fiscal que em todo
período estudado atingiu R$ 1.202.486,0023 contribuindo para a sua estabilidade
financeira.
No que se refere a relação dos ingressantes e bolsistas PROUNI o gráfico 3
faz um comparativo entre o número total estimado de alunos ingressantes e o de
bolsistas integrais e parciais do PROUNI na IES, este gráfico mostra que a
quantidade de bolsistas do programa em relação ao total de alunos ingressantes é
pouco representativa, principalmente, em relação aos bolsistas integrais.
Gráfico 3 - Alunos ingressantes em relação aos bolsistas PROUNI - integrais
(100%) e parciais (50%)
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
23
Conforme tabela 8 este valor refere-se ao valor total da (COFINS) R$ 987.931,00 + total (PIS)
214.485,00 = 1.202.416,00 .
84
Vê-se ainda no gráfico 3 que, no primeiro semestre de 2008, existiam 18
bolsistas integrais o que representava apenas 5% relativamente ao total de alunos
ingressantes, enquanto que
os beneficiários do programa que possuíam bolsas
parciais eram em número de 651, o que representava 163% do total. Considerando
todos os alunos bolsistas do PROUNI com bolsas integrais e parciais este
percentual aumenta para 167% do total de ingressantes naquele ano.
O número de bolsistas integrais, no decorrer de todo período analisado,
mostrou-se estável, representando 3% do total de alunos pagantes em 2011.
Entretanto, a quantidade de bolsistas parciais apresentou uma queda e, em 2011,
representavam apenas 4% do total, indicando que a demanda por bolsas parciais de
50% reduziram, consideravelmente, no período analisado.
Não foi possível evidenciar o motivo dessa queda na procura por bolsas
parciais na instituição, a mensalidade média aplicada na IES, entre 2008 e 2011,
estava em torno de R$ 586,0024, indicando, talvez, que para a região onde a
instituição está localizada, com público alvo constituído de alunos de classes
populares e com baixo poder aquisitivo, cinqüenta por cento desse valor pode ser
considerado alto para dispêndio somente com pagamento da mensalidade, já que os
alunos têm outros gastos para sua manutenção e conclusão do curso, como as
despesas com material didático, transporte e alimentação.
Os dados acima indicam o que Oliveira (2012) apontou em seu estudo que as
dificuldades financeiras de alunos do PROUNI, foram apresentadas por estes, em
entrevistas, como a principal causa para desistência do curso, os mesmos indicam
problemas financeiros como a principal motivo para evasão.
Assim, cabe destacar que uma tentativa do governo federal para solucionar
essa questão da desistência dos bolsistas parciais, ocorreram alterações na política
de financiamento estudantil de modo a estabelecer relação de complementaridade
entre PROUNI e FIES, considerando que a partir do momento que os alunos
recebem bolsas de 50% PROUNI os mesmos têm prioridade no financiamento pelo
FIES e não precisam apresentar fiador.
O Gráfico 4 permite visualizar que a IES pesquisada optou por oferecer uma
24
Dado calculado a partir de informações dos Termos de Adesão, considerando todos os cursos da
instituição.
85
bolsa integral a cada 22 alunos pagantes e bolsas parciais de 50% até que se atinja
o percentual de 8,5% da receita. No que diz respeito às bolsas oferecidas pelas IES
que aderem ao PROUNI, essa proporção foi alterada na pela Lei Federal nº.
11.096/2005, para atender as reivindicações das instituições privadas.
Gráfico 4 - Bolsas integrais (2008-2011)
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
No Projeto de Lei 3.582 de maio de 2004, as IES privadas com fins lucrativos
deveriam oferecer uma bolsa integral para cada nove alunos regularmente
matriculados em seus cursos de graduação, sem a opção de oferecer bolsas
parciais. Após aprovação da Lei 11.096/05, as IES privadas com ou sem fins
lucrativos, devem oferecer, no mínimo, uma bolsa integral a cada 10,7 estudantes
pagantes regularmente matriculados ao final do período letivo anterior e, conforme
Inciso IV da referida Lei, as instituições podem optar por oferecer uma bolsa integral
a cada 22 estudantes em cursos efetivamente nela instalados, desde que oferte
bolsas parciais de 50% e 25% na proporção necessária para que se atinja o
equivalente a 8,5% da receita anual.
Um cálculo matemático (regra de três) mostra que antes da alteração do texto
legal, a IES, com 400 alunos pagantes no primeiro semestre de 2008 deveria
oferecer 44 bolsas integrais sem a opção de oferecer bolsas parciais. A partir da
alteração, a IES opta por oferecer uma bolsa integral a cada 22 alunos pagantes e
86
bolsas parciais de 50% equivalente a 8,5% da sua receita. Desta maneira, conforme
demonstrado nos Gráficos 4 e 5, no primeiro semestre de 2008 a IES ofereceu 18
bolsas integrais e 651parciais. Totalizando 669 alunos do PROUNI.
Gráfico 5 - Bolsas parciais – obrigatórias e adicionais (50%) (2008-2011)
Fonte: Termo de Adesão / Elaboração própria.
Os dados do gráfico 5 mostram que esta instituição beneficiou-se da mudança
ocorrida no Projeto de Lei, aumentando o número de bolsistas do programa. Isso
representa uma redução das vagas não preenchidas desta IES, contribuindo para
sua expansão, bem como refletiu em um aumento de sua receita nos semestres
posteriores. O cálculo das bolsas foi feito por uma regra de três simples para chegar
ao total de bolsistas integrais. Para se chegar à quantidade de bolsistas parciais,
verificou-se 8,5% relativamente ao valor da receita auferida no primeiro semestre de
2008. O resultado foi dividido pelo valor equivalente a 50% da mensalidade média
aplicada pela instituição naquele ano.
Para conhecer sua posição em relação ao programa, o mantenedor foi
questionado:
O PROUNI é uma política pública de sucesso?
É uma política público-privada de sucesso, não apenas pública, visto que sem
a adesão das IES privadas ao programa ela não existiria. Mas, sim, é uma
política bem-sucedida.
87
Considerou, ele, que o PROUNI é uma política pública de sucesso,
entretanto, sua resposta sugere tratar-se de uma política pública e privada, pois sem
a adesão das IES privadas o programa não seria consolidado, logo, ineficaz.
Esta pesquisa mostra, portanto, que as IES aderiram ao programa após ter,
praticamente, todas as suas reivindicações atendidas na Lei Federal nº.
11.096/2005.
Ainda em relação ao PROUNI, afirma o mantenedor:
De todos os programas que conheço aqui do Brasil, é, hoje, um dos
melhores. É um programa, como eu dizia, há pouco, uma espécie de cheque
educação negativo. Isto existe nos Estados Unidos, Europa e Suécia. Ao
invés de dar dinheiro para as instituições, dão cheque para as pessoas
credenciadas e elas vão diretamente e pagam. O PROUNI é similar a isso,
pois é como se fosse um cheque passado às pessoas que não têm poder
aquisitivo suficiente para pagar uma faculdade e o governo não repassa o
dinheiro diretamente para as faculdades, mas, por sua vez, as faculdades
amortizam os impostos, portanto, é um cheque negativo onde não há dinheiro
em cima da mesa, mas há dinheiro que não é pago pelas instituições, por isso
é um programa interessante de todos os programas federais hoje o PROUNI
é o melhor.
O mantenedor entende que o PROUNI é interessante para todos e um dos
melhores programas federais. Ele equipara o programa ao cheque educação 25,
adotado em alguns países da Europa e nos Estados Unidos. Compreende que o
PROUNI não é uma transferência direta de recursos para as faculdades, contudo,
estas se beneficiam a partir da isenção de tributos.
Na questão que abordou o contexto encontrado pelo mantenedor na IES e na
educação quando assumiu o cargo. Ele afirmou que:
[...] Em termos da educação, no Brasil, pareceu-nos estar perante um
mercado muito promissor, visto o crescimento econômico exponencial do país
e
25
a
necessidade
de
formação
de
profissionais
qualificados
para
Cheque Educação – é uma solução proposta pelo economista Milton Friedman em seu livro
Capitalismo e Liberdade, onde propôs que o dinheiro atribuído pelo Estado às escolas passasse a
ser distribuído equitativamente por todos os alunos sob a forma de um vale. O vale poderia ser
usado para pagar serviços de ensino em escolas previamente certificadas públicas ou privadas.
88
acompanharem esse crescimento, embora prejudicado por um crescente
intervencionismo do MEC, que quase sempre surte efeitos contrários aos
teoricamente pretendidos. Esta última tendência tem sido agravada com os
anos e poderá ser muito prejudicial ao crescimento de uma educação com
qualidade no Brasil.
Para compreender os efeitos da intervenção do MEC no crescimento e na
qualidade da educação no Brasil, o mantenedor foi questionado sobre essa
repercussão na IES.
Há uma frase que eu costumo utilizar muito, de um economista americano
chamado Milton Friedman26, que costumava dizer que a educação é um
assunto muito sério que não deveria estar na mão do Estado.
Há entendimento do mantenedor de que o Estado não deve interferir na
educação e esta ingerência por parte do MEC com a implantação de exames de
avaliação, tanto para alunos como para as instituições privadas de educação
superior, não implica na melhora de sua qualidade, mas gera fraudes por parte de
algumas instituições que burlam a lei. Continua, ele:
[...] as instituições fraudam a lei, contornam a lei e subvertem completamente
o sentido daquilo. Portanto, o que eu digo com isso? Digo uma coisa muito
simples. É o que está acontecendo no Brasil, por exemplo, o que aconteceu
em Portugal e acontece na maior parte dos países, cuja tradição política é
uma tradição de influência francesa de tradição ‘estatista’. Se você for ver, por
exemplo, o que fazem os países de influência anglo-saxônica. Tanto inglesa...
Quanto os Estados Unidos da América... vão verificar qual é a consequência
disso. O Estado leva a educação como um instrumento e, portanto, está
permanentemente intervindo. É o que está acontecendo no Brasil, um
intervencionismo que se centra no Ministério da Educação, impondo
26
Economista do século XX influente teórico do neoliberalismo e defensor do livre mercado. Em seu
livro Capitalismo e Liberdade Friedman aborda questões como a relação entre liberdade
econômica e liberdade política, o papel do Estado numa sociedade livre, política fiscal, educação,
monopólio, distribuição de renda e bem-estar social. Na educação, ele aborda a falência da
educação pública com péssima qualidade e altos custos e propõe um esquema simples e de
enorme repercussão social tirar o Estado desta atividade. Segundo Friedman, o dinheiro que é mal
gasto nos estabelecimentos públicos de educação deveriam ser convertidos em "vouchers" ou
cheques para cada aluno, de tal forma que, com esses recursos, seria possível pagar a
mensalidade de uma escola privada.
89
exigências, impondo critérios que depois, na prática, seus objetivos não são a
melhoria de seus alunos, mas a corrupção.
Esta resposta remete à discussão abordada no decorrer deste estudo sobre
as reformas implantadas no Brasil, a partir dos anos 90, com o MARE, na qual o
Estado “deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social
pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e
regulador desse desenvolvimento” (BRASIL, 1995a, p. 17).
Essas ações
promoveram o processo de reforma do Estado, alterando sua forma de atuação.
O mantenedor entende que a educação superior deve ser orientada pela livre
concorrência de mercado e a constante regulamentação do Estado, a partir de
instrumentos de avaliação, permite que algumas instituições burlem os exames,
como acontece com o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE),
criando formas de indicar somente os melhores alunos para fazê-lo, e isto gera um
ranking, no qual as instituições que normalmente contornam a lei é que são
definidas como as melhores do mercado.
[...] o melhor critério para as coisas avançarem é o critério do mercado, uma
instituição de ensino superior que está em concorrência com outras. [..] O
exame do ENADE, por exemplo, aqui no Brasil, é uma coisa escandalosa.
Você teve ainda há um ano, um ano e pouco, uma Universidade Privada que
condicionava o acesso dos alunos que eles entendiam que eram alunos com
baixa qualidade ao último semestre para que eles não fizessem o exame do
ENADE, o que eles faziam quando o aluno passava para o último semestre,
eles retinham os alunos e não os inscreviam para o exame, só inscreviam
excelentes alunos. De turmas com cinquenta alunos, só passavam para
último semestre seis ou sete. Somente estes prestavam o ENADE.
[...] qual é o objetivo do governo com o ENADE? É selecionar as instituições
fazendo um ranking. E qual é conseqüência? As instituições fraudam a lei,
contornam a lei e subvertem completamente o sentido. É o que está
acontecendo no Brasil, cada vez mais um intervencionismo que se centra no
Ministério da Educação, impondo exigências, impondo critérios que, depois,
na prática, seus objetivos não são a melhoria de seus alunos, mas a
corrupção.
90
Respondendo ainda a questão que se referia ao intervencionismo do MEC na
educação superior, ele continua:
[...] no Brasil, de uns seis anos para cá, a política do Ministério da Educação é
aquela
que
aconteceu
em
Portugal,
uma política
cada
vez mais
intervencionista e exigente. Se pegarmos o exemplo do ENEM, do ENADE,
você vai ver que quase todas as instituições bem conceituadas são aquelas
instituições maiores que fraudam a concorrência e são grandes instituições
que têm a capacidade de cumprir determinados tipos de requisitos que o
Ministério da Educação impõe e, na prática, isso é uma forma de criar
oligopólios, ou seja, deixar que o mercado fique na mão de seis ou sete
grandes grupos. [Os grandes grupos educacionais] capitalizam os preços que
passam a ser definidos em cartel e não mais pelo [livre concorrência]
mercado. Basta sentar ao redor de uma mesa, seis ou sete pessoas, para
definir os preços para o Brasil inteiro e o mercado tem de ir atrás disso.
Há um entendimento por parte do mantenedor de que essa constante
intervenção por parte do MEC contribui para a formação de oligopólios, bem como
colabora para a concentração da oferta da educação superior em seis ou sete
grupos de grande porte que definem os preços praticados, prejudicando o mercado
educacional como um todo.
Este capítulo mostrou os valores referentes ao benefício fiscal alcançado pela
IES e o investimento realizado em bolsas de estudos do PROUNI, bem como a
relação destas duas variáveis, identificando que a IES se beneficiou financeiramente
de sua adesão ao programa, pois o ganho fiscal superou os investimentos em
bolsas de estudos. Foram ainda apresentadas a quantidade de alunos ingressantes
na instituição em relação aos bolsistas integrais e parciais do programa, este dado
mostrou que os bolsistas integrais mantiveram a mesma proporção enquanto que os
bolsistas parciais reduziram, consideravelmente, a partir de 2009.
91
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa examinou o Programa Universidade para Todos (PROUNI),
proposto pelo Governo de Luis Inácio Lula da Silva como um programa que favorece
o acesso à educação superior privada por estudantes de baixa renda, mediante
concessão de bolsas de estudos pelas Instituições de Ensino Superior (IES)
privadas, as quais se isentam do pagamento de tributos federais, como o Imposto de
Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ), Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido
(CSLL), Programa de Integração Social (PIS) e Contribuição Para o Financiamento
da Seguridade Social (COFINS).
O Programa recebeu críticas de alguns pesquisadores por conta da renúncia
fiscal direcionada ao setor privado, que se configura transferência de recursos
públicos para o setor privado pelo não pagamento de tributos federais. Em
contrapartida, o programa recebeu o apoio das mantenedoras do setor privado e de
alunos beneficiados pelo programa.
O levantamento no Banco de Dissertações e Teses da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) confirmou essa tendência e
mostrou que as pesquisas desenvolvidas sobre o PROUNI estão divididas em duas
principais abordagens, uma que congrega argumentos críticos e busca evidenciar o
movimento de mercantilização da educação superior no Brasil e outra que discute,
com base em levantamento de percepções de professores, alunos e coordenadores,
eventuais contribuições do programa para o estímulo ao acesso e a democratização
do ensino em nível superior.
Este levantamento permitiu identificar que não existiam estudos com foco na
abordagem dos resultados financeiros do PROUNI em uma instituição de educação
superior privada. Assim, o que se buscou nesta pesquisa foi estudar os resultados
do PROUNI em uma instituição de educação superior privada, buscando verificar
financeiramente se a isenção fiscal do PROUNI superou os valores investidos em
bolsas de estudo, bem como verificou se a adesão dessa instituição contribuiu de
alguma forma para sua manutenção e expansão no mercado nos últimos anos.
O estudo evidenciou que, desde o início da tramitação do Projeto de Lei até a
92
sanção
da
Lei
11.096/2005,
as
mantenedoras
sugeriram
mudanças
que
beneficiaram o setor privado, contando com o apoio de parlamentares para sua
aprovação e, após ter a maioria de suas reivindicações atendidas na Lei Federal nº.
11.096/2005, a maioria das IES privadas aderiu ao programa.
A alteração na oferta de bolsas integrais, é considerada uma importante
conquista do setor privado, já que o Projeto de Lei previa a oferta de uma bolsa
integral para cada nove alunos pagantes sem a opção de oferta de bolsas parciais.
O Projeto original foi alterado, passando para uma bolsa integral para o equivalente
a 10,7 estudantes pagantes, regularmente matriculados, ou, ainda, a opção de
oferecer uma bolsa integral para cada 22 pagantes e bolsas parciais de 50% e 25%
até o percentual 8,5% da receita. Esta alteração propiciou que as IES aumentassem
a quantidade de beneficiados pelo programa, contribuindo para redução das vagas
não preenchidas no setor.
O estudo realizado demonstrou que a alteração na oferta de bolsas beneficiou
a IES estudada no ano de sua adesão ao programa. Constatou-se que no primeiro
semestre de 2008, a instituição aumentou o número de bolsas PROUNI de 44 bolsas
integrais para 18 bolsas integrais e 651 bolsas parciais, representando 167% de
alunos PROUNI com bolsas integrais e parciais em relação ao total de ingressantes
naquele ano.
Contudo, na IES estudada a proporção de bolsistas parciais do programa não
se manteve em todo período analisado e, a partir de 2009, apresentou uma queda
de 71%. Desta forma, o total de bolsistas parciais reduziu-se, consideravelmente, e,
em 2011, representavam apenas 4% do total de alunos ingressantes na instituição.
A mensalidade média calculada, considerando todos os cursos da instituição
no período 2008-2010, era R$ 586,00, por sua vez a Lei Federal nº. 11.096/2005
prevê que as bolsas de estudos parciais devem ser direcionadas a estudantes, cuja
renda per capita não exceda a três salários mínimos27, pressupondo
que os
bolsistas atingissem essa renda, cinqüenta por cento da mensalidade representava
21% do salário per capita no período.
27
Considerando (2008-2010) o valor médio do salário mínimo neste período foi de R$ 463,00,
admitindo que o aluno tivesse uma renda per capita de três salários mínimos. Os R$ 463,00 foram
multiplicados por três, resultando um valor médio da renda per capita, no período, de R$ 1.389,00.
93
O
índice
de
21%
é
considerado
um
percentual
satisfatório
de
comprometimento da renda per capita para o pagamento de mensalidades, mas se
considerarmos, além da mensalidade, outras despesas de custeio para se manter no
curso e admitindo que os alunos terão gastos com transporte, alimentação e material
didático, este percentual aumenta e pode representar mais do que 21%, vindo a
comprometer a renda do aluno como um todo.
Este dado indica que os alunos apresentam dificuldades em se manter no
curso com bolsas parciais, tendo em conta, ainda, que esta instituição possui, como
público alvo, alunos de classes populares e, portanto, com baixo poder aquisitivo.
No que se refere ao ganho fiscal apesar de a quantidade de bolsistas parciais
ter reduzido consideravelmente, a partir de 2009, a IES continuou se valendo do
benefício da desobrigação do pagamento de impostos. Em 2009, a receita da
instituição apresentou uma variação28 de 153%, auferindo lucro de R$110.562,00. O
aumento da receita e do lucro, em 2009, permitiu que a IES se beneficiasse isenção
de todos os tributos federais29 que incidem sobre a receita e o lucro.
O não
recolhimento dos tributos representou, naquele ano, a manutenção em caixa de R$
412.061,00, em contrapartida, a IES investiu em bolsas de estudo PROUNI no ano
de 2009 o valor de R$ 45.541,00, o que representou um ganho, pelo não pagamento
de impostos em relação ao investimento em bolsas PROUNI, na ordem de R$
366.520,00. Este dado demonstrou que o ganho fiscal da IES superou, em mais de
900%, o valor do investimento feito em bolsas de estudo relacionadas ao PROUNI,
somente em 2009.
Contudo, para demonstrar o quanto uma instituição privada beneficia-se com
a dispensa de pagamento de tributos relacionados ao PROUNI, esta pesquisa
propiciou o cálculo da isenção fiscal alcançada por esta IES privada com fins
lucrativos no período 2008-2010. Constatou-se que a instituição deixou de recolher
aos cofres públicos o montante de R$ 1.214.323,00 referente aos tributos federais
no período 2008-2010. Este dado demonstrou que se a IES não tivesse aderido ao
programa recolheria em impostos mais de hum milhão de reais entre 2008 e 2010.
28
Receita de 2008 (1.643.774) Δ% Receita de 2009 (4.167.863) = 153%.
29
IRPJ e CSLL incidem sobre o lucro - PIS e COFINS incidem sobre a receita.
94
Para verificar se o benefício fiscal de R$ 1.214.323,00 é superior ao valor que
a instituição investiu em bolsas de estudo do PROUNI, foi apresentado o valor do
investimento total realizado pela IES em bolsas de estudos do programa.
O investimento referiu-se às matrículas e mensalidades que a IES deixou de
receber por ter aderido ao programa em 2008, porém, disponibilizando bolsas de
estudos integrais e parciais. O valor total dessas bolsas representou para IES entre
2008 e 2010 um investimento de R$ 286.462,00. Este dado evidenciou que o não
pagamento de tributos superou o investimento da IES em bolsas do PROUNI, o que
representou um ganho30 de R$ 927.862,00, que, em termos percentuais31 representa
424% do valor efetivamente recuperado sobre as bolsas de estudos direcionadas ao
programa.
Este dado demonstrou que a IES beneficiou-se financeiramente da sua
adesão ao programa deixando de pagar tributos federais enquanto que, em
contrapartida, seu investimento em bolsas do PROUNI foi bem inferior em relação ao
ganho fiscal. Este ganho pode ser considerado como já discutido neste estudo uma
realocação das verbas públicas para o setor privado.
Como argumenta Mancebo (2004), existem situações em que a privatização
se faz presente mesmo com a manutenção e até com o aumento do gasto público
destinado ao setor. O argumento de Mancebo indica que o PROUNI não reduziu os
gastos do governo só transferiu suas responsabilidades pela oferta de educação
superior para as instituições privadas reduzindo a arrecadação que poderia ser
utilizada para aumento da oferta de vagas no setor público.
Para Carvalho (2006), o PROUNI é uma transferência indireta de recursos
públicos para o setor privado. Por sua vez, na instituição estudada esta transferência
indireta de recursos públicos concretiza-se da seguinte forma: o valor resultante de
R$1.214.323,00, fruto do não pagamento dos impostos que deveriam incidir
diretamente na receita e no lucro desta IES, não recolhidos por conta da isenção
propiciada pelo PROUNI, resulta ao final do exercício contábil32 em aumento real da
30
Isenção Fiscal de R$ 1.214.323,00
927.862,00.
31
1.214.323,00 dividido por 286.462,00 vezes 100 = 424%.
32
Ano fiscal ou exercício contábil é o período de tempo escolhido para se fazer a demonstração
menos
Bolsas de Estudos PROUNI R$ 286.461,00 =
95
receita e do lucro dessa instituição, materializando a transferência indireta de
recursos públicos para iniciativa privada.
Verificou-se, na entrevista, que o mantenedor é favorável ao programa por
considerá-lo uma das mais importantes medidas do governo federal, avaliando
positivamente a adesão da IES ao PROUNI, destacando que os principais
resultados positivos dessa adesão foram o ganho fiscal para a instituição e o
aumento na quantidade de alunos.
Os resultados desta pesquisa demonstraram que o ganho fiscal alcançado
por esta IES após sua adesão ao programa contribuiu financeiramente para sua
estabilização. Pode-se, pois, inferir que o aumento da receita e do lucro pela
desobrigação do recolhimento de tributos federais contribui para manutenção e uma
possível expansão da instituição, considerando que esta atua há pouco tempo no
mercado, tendo iniciado suas atividades no ano de 2007, portanto, trata-se uma
empresa educacional de pequeno porte, que possui como público alvo alunos de
classes populares com baixo poder aquisitivo.
Além disso, ao aderir ao programa, a IES teve seu nome divulgado no site do
MEC / PROUNI, o que contribuiu para a divulgação da instituição no mercado e o
possível aumento na procura de seus serviços.
Os dados levantados nesse estudo evidenciam, ainda, que o PROUNI
consolida-se na sua dimensão privada ao promover a transferência de recursos
públicos para a iniciativa privada na forma de isenções tributárias e proporciona
ganhos financeiros para este setor, contribuindo para sua expansão.
Finalizando, convém registrar que não há, aqui, qualquer interesse em esgotar
este assunto, salientando a necessidade da realização de novas pesquisas,
buscando aprofundamento e melhor avaliação dos efeitos financeiros nas
Instituições Privadas de Educação Superior em função da adesão ao PROUNI,
sendo considerada uma ação estratégica, inclusive, traçar estudos comparativos,
valendo-se de dados e resultados de outras instituições. Ainda, sugere-se que os
efeitos não sejam analisados somente em relação ao investimento em bolsas de
de resultados de uma instituição.
96
estudos direcionadas ao programa, mas, também, com relação a outros custos de
manutenção das instalações da instituição e com a folha de pagamento de
funcionários.
97
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APÊNDICES
108
APÊNDICE “A”
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
Comitê de Ética em Pesquisa
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
O Sr.(a) _____________________________________________________________
RG n.o _____________________________, nascido em _______/______/______,
do sexo ___________________, residente em(a) ___________________________
___________________________________________________________________
na cidade de _________________________, está sendo convidado a participar da
pesquisa “EFEITOS FINANCEIROS DO PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA
TODOS
(PROUNI)
EM
UMA INSTITUIÇÃO
DE
EDUCAÇÃO
SUPERIOR
PRIVADA”, cujo objetivo é analisar os impactos econômicos e as implicações no
projeto pedagógico de uma Instituição de Educação Superior Privada que aderiu ao
PROUNI.
Não há riscos envolvidos nesta pesquisa. Qualquer dúvida ou esclarecimento
poderá ser dado pela pesquisadora responsável, Profª. Drª. Celia Maria Haas, que
pode ser encontrada na Rua Cesário Galeno, 448 /475 - Tatuapé pelo telefone (11)
2178 - 1294 ou pelo e-mail: [email protected].
Os participantes têm a garantia de sigilo de todas as informações coletadas e podem
retirar seu consentimento a qualquer momento, sem nenhum prejuízo ou perda de
benefício.
Declaro ter sido informado e estar devidamente esclarecido sobre os objetivos deste
estudo, sobre as técnicas e procedimentos a que estarei sendo submetido e sobre
os riscos e desconfortos que poderão ocorrer. Recebi garantias de total sigilo e de
109
obter novos esclarecimentos sempre que desejar. Assim, concordo em participar
voluntariamente deste estudo e sei que posso retirar meu consentimento a qualquer
momento, sem nenhum prejuízo ou perda de qualquer benefício (caso o sujeito de
pesquisa esteja matriculado na Instituição onde a pesquisa está sendo realizada).
Data: 27/03/2013.
________________________________________________
Assinatura do sujeito da pesquisa ou representante legal
________________________________________________
Pesquisador responsável / orientador
Eu, Celia Maria Haas, responsável pela pesquisa, “EFEITOS FINANCEIROS DO
PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI) EM UMA INSTITUIÇÃO
DE EDUCAÇÃO SUPERIOR PRIVADA”, declaro que obtive espontaneamente o
consentimento deste sujeito de pesquisa para realizar este estudo.
Data: 27/03/2013
________________________________________________
Assinatura do Pesquisador Responsável
110
APÊNDICE “B”
Questionário aplicado junto ao mantenedor da instituição
1) Quando o senhor se interessou pela educação e como chegou a ser
mantenedor?
2) Qual foi o contexto que o senhor encontrou nesta IES e na educação quando
assumiu este cargo?
3) O senhor acredita que o PROUNI é uma política pública de sucesso?
4) Quais os motivos que levaram a instituição a aderir ao PROUNI?
5) Quais os benefícios que o senhor identifica para esta IES após a adesão ao
PROUNI?
6) Quais foram os aspectos positivos e negativos da adesão desta IES ao
PROUNI?
7) Do seu ponto de vista, qual a importância das IES privadas para o PROUNI?
8) Em sua visão o PROUNI beneficiou de alguma forma a expansão desta IES?
9) O senhor acredita que a adesão desta instituição ao PROUNI ocasionou algum
impacto financeiro, isto é, o programa contribuiu para a expansão financeira
desta instituição?
10) Examinando/analisando os termos de adesão ao PROUNI,verifiquei que a
instituição oferece desconto de, em média, 20% a 25% em todos os cursos de
graduação, exceto para o curso de Gastronomia, cujo desconto é inferior, ou
seja, está na faixa de 5%. Por que somente este curso tem desconto diferente
dos demais?
11) No que diz respeito às bolsas oferecidas, de acordo com a legislação e a análise
dos termos, a instituição optou por oferecer uma bolsa integral para cada 22
alunos pagantes, mais bolsas de 50% até atingir percentual de 8,5% da receita
anual. Verifiquei que a receita teve um aumento considerável no período de
2008/2011. Por que, então, a quantidade de bolsas parciais obrigatórias de 50%
tem apresentado uma queda ao longo do período analisado? O que o senhor
poderia me dizer em relação a isso?
111
APÊNDICE “C”
Levantamento das Pesquisas sobre financiamento no Banco de Dados da
CAPES: FIES, REUNI e PROUNI
Para ter uma visão das abordagens das pesquisas que tratam do
financiamento da educação superior no Brasil, nos últimos anos, que envolvem o
Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades
Federais (REUNI), Programa de Financiamento Estudantil (FIES) e, em especial, o
Programa Universidade Para Todos (PROUNI), houve-se por bem proceder a um
levantamento de dissertações e teses que tratam dessa questão junto ao banco de
dados da fundação CAPES, relativamente ao período 2006-2011.
Quadro 3 - Pesquisas sobre FIES de acordo com a instituição, autor, nível, ano de
publicação (2006-2011)
Nº
Título
Instituição
1
Políticas públicas de acesso à
educação superior, beneficiários,
objetivos e resultados, em Vitória da
Conquista
Pontifícia
Universidade
Católica de
São Paulo
2
Políticas públicas de acesso à
educação superior no Brasil
Autor
Publicação
Nível
Abmael da
Cruz Farias
2010
Mestrado
Pontifícia
Universidade
Católica do
Paraná
Milena Maria
Corcini
Almagro
2007
Mestrado
3
A expansão do ensino superior no
Brasil e a participação do
financiamento estatal (1995-2004)
Pontifícia
Universidade
Católica de
São Paulo
Jacqueline
de Oliveira
Lameza
2006
Mestrado
4
O Fundo de Financiamento ao
Estudante do Ensino Superior
(FIES): O desempenho do programa
federal no atendimento à demanda
pelo ensino superior
Universidade
São Marcos
Maria
Hidalgo
Sanches
2006
Mestrado
Fonte: CAPES / Elaboração própria.
A partir das palavras-chave “FIES”, “acesso” e “educação superior”, procedeuse o levantamento no site da CAPES sobre o FIES, resultando no encontro quatro
dissertações que abordam o tema, conforme Quadro 1, acima, onde se verificou:
112
a) Lameza (2006) - observa que os resultados de sua pesquisa indicam um
crescimento significativo do ensino superior privado, sendo as políticas
públicas educacionais indutoras
importantes desse processo
e o
financiamento ao estudante; que amplia as oportunidades de acesso e
permanência nesse nível educacional;
b) Sanchez (2006) - indica como resultado de seu trabalho que o FIES
apresenta caráter elitista, legitimando novas formas de discriminação e
exclusão; e
c) Almagro (2007) - diz que as políticas públicas educacionais não asseguram
o direito ao acesso à educação superior, uma vez que o problema do
acesso não será solucionado de forma rápida e simplista, por possuir
outros fatores que influenciam as políticas públicas, como os problemas
econômicos e sociais enfrentados pelo país, entre outros.
O levantamento sobre o REUNI, no site da Capes referente ao período 20072011, valendo-se das palavras-chave “REUNI”, “acesso” e “educação superior”,
trouxe nove pesquisas sobre o tema, conforme o Quadro 4, a seguir, dentre as
quais, uma de doutorado e nove de mestrado.
Quadro 4 - Pesquisas sobre REUNI, de acordo com a instituição, autor, ano de
publicação (2007 - 2011)
Nº
Título
Instituição
1
Expansão da educação superior:
uma análise do programa de apoio
a planos de reestruturação e
expansão das universidades
federais (REUNI) na Universidade
Federal de Pernambuco
Universidade
Federal de
Pernambuco
2
Planos de reestruturação e
expansão das universidades
federais: o REUNI em Mato Grosso
do Sul
Autor
Publicação
Nível
Ana Lúcia
Borba de
Arruda
2011
Doutorado
Universidade
Federal da
Grande
Dourados
Ana Maria da
Silva
2011
Mestrado
3
Democratizando o acesso à
educação superior: o caso da
UFSCAR - campus Sorocaba
Universidade de
Sorocaba
Elenita
Ferreira
Meira
Camargo
2011
Mestrado
4
Socialização organizacional em
uma IFES mineira em tempos de
REUNI
Universidade
Federal de
Lavras
Diego Cesar
Terra de
Andrade
2011
Mestrado
113
5
Financiamento público e expansão
da educação superior no Brasil
Universidade
Federal de
Santa Catarina
Danilo de
Melo Costa
2010
Mestrado
6
Análise do REUNI: uma nova
expressão da contra-reforma [sic]
universitária brasileira
Universidade do
Estado do Rio
de Janeiro
Juliana Fiuza
Cislaghi
2010
Mestrado
7
Ampliação do acesso ao ensino
superior no Governo Lula:
tenuidade entre democratização e
a privatização
Universidade
Federal
Fluminense
Bruno Lima
Patrício dos
Santos
2010
Mestrado
8
Da educação superior no Brasil: o
REUNI como estratégia do
Governo Lula e da burguesia
brasileira para subordinar a
universidade federal à lógica do
atual estágio
Universidade
Federal
Fluminense
Cristina
Maria de
Paula
2009
Mestrado
9
Democratização do acesso e
políticas afirmativas na educação
superior
Universidade de
Sorocaba
Ana Maria
dos Reis
2008
Mestrado
10
A implantação do Reuni na
Universidade Federal do Pará: Um
estudo de Caso do Campus
Universitário de Altamira
Universidade
Federal do Pará
Rhoberta
Santana de
Araújo
2011
Mestrado
Fonte: Capes (2012) /Elaboração própria.
Das dissertações encontradas, seis consistem em resultados interessantes
para esta pesquisa, dentre as quais, Santos (2010), Paula (2009) e Camargo (2011)
apontam que o REUNI não é uma política de democratização da educação superior
e ainda aprofunda seu grau de privatização alinhando-se com os organismos
internacionais em torno de um modelo flexível de educação superior. Outros, como
Costa (2010), Silva (2011) e Araújo (2011), mostram resultados que apontam o
REUNI como uma medida política que assegura acesso ao nível superior a partir da
sua expansão por meio do financiamento público com qualidade, atendendo a
demanda crescente por educação superior pública e gratuita. Abaixo seguem os
principais resultados destas pesquisas.
a) Santos (2010) constatou que o governo federal falhou diante dos
compromissos assumidos para com a política de democratização da
educação superior, além de aprofundar o nível de privatização, tanto pelos
benefícios concedidos às instituições privadas de educação superior
quanto na privatização interna das universidades públicas;
b) Paula (2009) diz que, com o processo de reforma da educação superior do
Governo Lula, as frações da burguesia brasileira presentes no cenário da
114
reforma alinham-se com os organismos internacionais em torno de um
modelo flexível de educação superior, sendo que os principais interesses
convergentes materializam-se no REUNI. O trabalho indica, ainda, que
essa política pública tem como principal origem o Projeto Universidade
Nova;
c) Camargo (2011) apresenta estudo que indica avanços na democratização,
e, também, demonstra que há muito a ser feito e merece novos
acompanhamentos e novos estudos;
d) Araújo (2011) indica que, a despeito da adesão maciça das universidades
federais ao REUNI, o conjunto de indicadores pactuados no Programa,
notadamente de caráter quantitativo, não vêm sendo plenamente
alcançados. Na Universidade Federal do Pará, apesar da constituição de
um amplo arcabouço normativo destinado a dar materialidade às ações e
metas do Programa e efetividade aos indicadores, como diplomação e
ampliação da oferta no ensino de graduação, até o momento, os resultados
estão aquém das metas pactuadas junto ao MEC. Além disso, observamse
importantes alterações na dinâmica da
gestão da
instituição
universitária, cujos processos administrativos têm sido revestidos de
racionalidade, flexibilidade e eficiência, em suma, tornaram-se gestão
orientada por resultados. A pesquisa evidenciou, ainda, que o marco da
atual
conformação
atribuída
às
universidades
públicas
está
na
ressignificação dos conceitos de público e privado e na progressiva
diminuição da autonomia universitária, apontando, também, uma forma de
expansão sem os correspondentes aportes financeiros e sem a garantia
dos padrões de excelência acadêmica, historicamente atribuídos às
universidades públicas;
e) Costa (2010) aponta um novo fenômeno nacional, pois o Brasil está
vivenciando um momento único no que se refere à expansão da educação
superior por meio do financiamento público, sobretudo em relação às
universidades públicas federais, que estão recebendo os recursos
provenientes do financiamento público e, nas universidades estudadas,
Universidade Federal da Fronteira Sul e Universidade Federal de Santa
Catarina, este fenômeno confirmou-se, sendo responsável não só pela
115
expansão como pela reestruturação física e acadêmica das universidades.
Os gestores de ambas as instituições reconheceram a importância e a
grandeza de tais investimentos, fatores que têm contribuído para o
desenvolvimento não só das universidades como de todo o país; e
f) Silva (2011) mostra como resultado que o REUNI, em Mato Grosso do Sul,
é considerado, nos Planos Institucionais, uma alternativa para viabilizar
expansão com qualidade da educação superior para a demanda crescente
por ensino público e gratuito no Brasil.
O levantamento de dados no site da Capes sobre o PROUNI, também objeto
desta pesquisa, levou em consideração as palavras-chave: “acesso à educação
superior”, “financiamento”, “público”, “privado” e “neoliberalismo”, no período 20062011, obtendo-se como resultado oito teses de doutorado, conforme Quadro 5, a
seguir. Do total de oito teses encontradas, seis delas apresentam os principais
resultados obtidos.
Quadro 5 - Pesquisas sobre PROUNI, de acordo com a instituição, autor, ano de
publicação (2006-2011) - parte 1
Nº
Título
Instituição
Autor
Publicação
Nível
1
Financiamento público estudantil
do ensino superior: uma análise
comparativa entre os casos do
Brasil e Portugal
Universidade
Federal de
Goiás
Ana Maria
Gonçalves
de Souza
2008
Doutorado
2
O Programa Universidade para
Todos (PROUNI) e a
pseudodemocratização na
contrarreforma da Educação
Superior no Brasil
Universidade
Federal do
Ceará
Antonia
Rozimar
Machado e
Rocha
2009
Doutorado
3
A relação entre o público e o
privado na educação superior no
Brasil e o Programa Universidade
para Todos: acertos, ambiguidades
e contradições
Universidade
Federal de
Pernambuco
Alcivam
Paulo de
Oliveira
2007
Doutorado
4
Programa Universidade para
Todos: aspectos da cidadania
fragmentada
Universidade
Metodista de
Piracicaba
Célia Regina
Gonçalves
Marinelli
2010
Doutorado
5
O Programa Universidade para
Todos e a inserção de negros na
educação e a experiência de duas
instituições de educação superior
de Mato Grosso do Sul
Universidade
Federal de São
Carlos
Eugênia
Portela de
Siqueira
Mendes
2010
Doutorado
6
Na trilha do PROUNI: implantação,
Pontifícia
Lizabet Pradi
2010
Doutorado
116
acompanhamento e perspectivas
em uma instituição de ensino
superior de Santa Catarina
universidade
Católica de São
Paulo
Krames
7
Qualidade de educação superior e
o PROUNI: limites e possibilidades
de uma política de inclusão
Universidade do
Vale do Rio dos
Sinos
Marinalva
Linda Moog
Pinto
2010
Doutorado
8
Hegemonia, ajuste neoliberal e
ensino superior no Brasil
Universidade
Federal da
Paraíba / João
Pessoa
Maria Helena
Ribeiro
Maciel
2010
Doutorado
Fonte: Capes (2012) /Elaboração própria.
Nesta etapa, pôde-se constatar o que segue:
a) Souza (2008) concluiu em sua pesquisa que as políticas de financiamento
público estudantil no Brasil e em Portugal ainda não alcançaram o objetivo
de possibilitar acesso universal dos estudantes economicamente carentes
à educação superior;
b) Marques (2010) trouxe como resultados o fato de que os problemas
relativos às desigualdades raciais e ao acesso dos jovens negros à
educação superior no Brasil certamente não serão solucionados por
intermédio do PROUNI e pelas políticas focalizadas, entretanto, poderão,
contudo, ser gradativamente extintos, na medida em que as políticas de
caráter universalista forem capazes de garantir a todos os brasileiros o
direito à cidadania e uma vida digna, independente da cor de sua pele;
c) Krames (2010) observa que as políticas públicas e as ações do Estado
voltadas à inclusão e ao bem-estar social podem, efetivamente, alcançar os
resultados que potencialmente objetivam, desde que haja envolvimento
coletivo das IES que aderirem ao PROUNII, assim, no que concerne ao
aluno PROUNI da IES pesquisada, a autora destaca que o acesso é
considerado uma oportunidade única para a mudança de vida e, apesar
das dificuldades encontradas, a inclusão é tida como um direito. Neste
sentido, o compromisso social das IES que aderem ao Programa precisa
ser traduzido em ações concretas de acolhimento, orientação e
acompanhamento aos alunos bolsistas;
d) Pinto (2010) mostra que os dados empíricos foram organizados em seis
categorias, expressas como:
- Democratização e ampliação do acesso na educação superior;
117
- Permanência dos estudantes na universidade;
- Ascensão na escala social, tendo em vista a condição familiar do
estudante;
- Sucesso no percurso acadêmico;
- Qualificação do estudante no espaço laboral; e
- Consolidação de valores democráticos de equidade e solidariedade.
Com os dados obtidos através da empiria, foi possível fazer algumas
inferências. A mais ampla e geral informa que a presença dos alunos
bolsistas do PROUNI não impacta negativamente a qualidade da educação
superior, na opinião dos professores, gestores e dos próprios estudantes
participantes da pesquisa. Possíveis razões apontadas para tal resultado
dizem respeito à condição de ingresso dos alunos, pautada pelo mérito
obtido no Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM). Este estaria
garantindo um critério meritocrático que se alia aos demais, relativos ao
percurso estudantil prévio em escola pública e à renda familiar. Há,
inclusive, indícios de rendimento positivo dos estudantes, justificado pela
maior motivação e interesse desses alunos que, assim, estariam
valorizando a oportunidade que o Programa lhes proporcionou. Entretanto,
os dados quantitativos evidenciam uma significativa evasão. Esse dado
está estimulando a necessidade de repensar as políticas governamentais e
institucionais, no sentido de prever maior apoio aos bolsistas durante o
percurso de formação e aprofundar as causas da evasão. Ainda assim, os
dados reforçam a importância das políticas de ação afirmativa, com o
intuito de minorar as diferenças de oportunidades educacionais que se
evidenciam em sociedades desiguais, como é o caso do Brasil;
e) Rocha (2009) conclui sua pesquisa apresentando resultados que indicam
que a contrarreforma do Estado é necessária para a implantação do novo
modelo de educação superior e o PROUNI, neste contexto, é uma medida
pseudodemocratizante que visa favorecer a iniciativa privada e reduzir as
possibilidades da classe trabalhadora a uma concepção ampliada de
educação superior, baseada no tripé ensino, pesquisa e extensão; e
f) Oliveira (2007) em suas argumentações salienta que o programa traduz
118
tanto conquistas sociais, enfatizando sua dimensão pública, quanto ganhos
para o mercado, enfatizando sua dimensão privada. No que diz respeito
aos interesses sociais e, portanto, sua manifestação sobre o ‘público’, este
aparece em alguns aspectos do programa, tais como transparência de
procedimentos e critérios eletrônicos, que são pré-estabelecidos e
envolvem aspectos meritórios e de necessidade social, bem como destaca
o fato de a quase totalidade de bolsistas terem origem na rede estatal e a
duplicação de negros e pardos na educação superior. No que se refere à
sua dimensão ‘privada’ o PROUNI trouxe benefícios para as IES com fins
lucrativos a partir da isenção fiscal promovendo a expansão do setor.
O Levantamento no Banco de Teses e Dissertações da Capes ainda resultou
em onze dissertações de mestrado, considerando as mesmas palavras-chave e o
mesmo período, 2006-2011, cujas dissertações estão apresentadas no Quadro 6.
Quadro 6 -Pesquisas sobre PROUNI, de acordo com a instituição, autor, ano de
publicação (2006 - 2011) - parte 2
Nº
Título
Instituição
Autor
Publicação
Nível
2010
Mestrado
1
Políticas públicas de acesso à
educação superior, beneficiários,
objetivos e resultados, em Vitória
da Conquista: FIES e PROUNI
Pontifícia
Universidade
Católica de São
Paulo
Abmael da
Cruz Farias
2
Ampliação do acesso ao ensino
superior no Governo Lula:
tenuidade entre a democratização
e a privatização
Universidade
Federal
Fluminense
Bruno Lima
Patrício dos
Santos
3
A percepção de gestores de
instituições de ensino superior
privadas da cidade de São Paulo
em relação à adesão ao PROUNI
Centro
Universitário
FECAP Ciências
Contábeis
Carlos
Maciel Stieg
2009
4
Programa universidade para Todos
(PROUNI): acesso ao ensino
superior e qualificação. Para quê?
Universidade
Tuiuti do Paraná
Cleverson
Molinari
Mello
2007
5
A finalidade extrafiscal da norma
tributária como mecanismo de
implementação de políticas
públicas: análise da casuística do
Programa Universidade para Todos
(PROUNI)
Centro
Universitário
Brasília
Daniel
Cavalcante
Silva
6
A expansão dos cursos de
graduação em Enfermagem no
Brasil no período de 1991-2005
Universidade
Católica de
Petrópolis
Elizabete
Aparecida de
Souza
Marques da
Mestrado
2010
Mestrado
Mestrado
Mestrado
2007
Mestrado
2007
119
Silva Benitez
7
Políticas públicas de acessibilidade
no ensino superior particular no
Triângulo Mineiro
Universidade
São Marcos
Fernando
Cesar Marra
e Silvas
Mestrado
8
Os alunos do PROUNI e as
políticas sociais: o caso do
município de Campos dos
Goytacazes
Universidade
Estadual do
Norte
Fluminense
Josete
Pereira
Peres
Soares
2009
9
O processo de criação do
Programa Universidade para Todos
(PROUNI)
Universidade
Federal do Rio
Grande do Norte
Lenin
Cavalcante
Brito Guerra
2009
10
Políticas públicas de educação
superior no Governo Lula e
impactos na Universidade Federal
do Amazonas: enfoque na
expansão dos novos campi
Universidade
Federal do
Amazonas
Leyvijane
Souza
Albuquerque
11
A reforma (neoliberal) da
universidade no Brasil: um discurso
(re)velador
Universidade
Federal de
Alagoas
Alexandre
Fleming
Vasques
Bastos
2006
Mestrado
Mestrado
Mestrado
2007
Mestrado
2007
Fonte: Capes (2012) / Elaboração própria.
Seguem, pois, as observações relativas ao Quadro 6:
a) Santos (2010) mostra os resultados que apontam falha do Governo Federal
diante
dos
compromissos
assumidos
no
tocante
à
política
de
democratização da educação superior, além de elevar o nível de
privatização, tanto pelos benefícios concedidos às instituições privadas de
educação superior quanto na privatização interna das universidades
públicas;
b) Stieg (2009), em seu estudo, verificou que a percepção dos reitores sobre
o PROUNI tem um caráter mais amplo, mais filosófico, enquanto a
percepção dos pró-reitores administrativos está mais voltada a aspectos
financeiros, e a percepção dos controllers está relacionada com o aspecto
operacional, isto é, coma forma de operacionalizar seu funcionamento.
Diante de tais fatos, os resultados da pesquisa apontam no sentido de que
a percepção dos gestores pesquisados é fragmentada quanto à adesão ao
PROUNI, em que cada um buscou conhecer os aspectos relacionados à
sua área de atuação e não ao todo;
c) Silva (2006) apresentou como resultados indicadores de que as principais
tendências das políticas públicas de inclusão social, assim como as
120
iniciativas de acessibilidade implementadas pelo PROUNI não serão
capazes de resolver os desafios da inclusão social na educação superior,
considerando os aspectos da qualidade da educação que se está
proporcionando. Quanto às Instituições de Ensino Superior, a adoção de
estratégias de gestão que viabilizem o crescimento pela criatividade com
qualidade e preço é o caminho visualizado;
d) Soares (2009) destacou em sua pesquisa que, apesar de o Programa ser
insuficiente para ampliar o número de acesso de estudantes de baixa renda
à educação superior, os alunos bolsistas mostram-se satisfeitos, por
estudarem em universidades de qualidade e sem custo, embora a oferta de
vagas ainda seja pequena em relação à demanda. Muitos alunos disseram
que, caso não tivessem conseguido a bolsa do PROUNI, continuariam
tentando entrar em uma universidade pública, de onde se depreende que,
caso eles tivessem conseguido passar em um vestibular para instituição
pública, o PROUNI não seria a primeira opção para eles;
e) Albuquerque (2007) observa que os impactos das políticas do Governo
Lula apontam, principalmente, para a expansão da educação superior, não
somente com a criação de novas universidades públicas e de vários campi
pelo Brasil, como os cinco da Universidade Federal do Amazonas, com 30
cursos, mas também pela ampliação de vagas públicas não estatais nas
instituições privadas, verificada através do Programa Universidade para
Todos (PROUNI). Os dados indicam que ao mesmo tempo em que o
governo atual reestrutura a política da oferta e expansão desse nível de
ensino, intensificam-se as continuidades das políticas neoliberais de
subordinação aos interesses internacionais e a não ruptura do jogo de
interesses dos dominadores sobre os dominados;
f) Oliveira (2012) estudou o PROUNI buscando analisar a percepção dos
estudantes de uma IES privada da cidade de São Paulo, procurando
verificar se as dificuldades financeiras e pessoais desses alunos provocam
insatisfação com o programa. Os resultados da pesquisa indicam que o
PROUNI não resolve, em sua totalidade, o problema da inclusão de jovens
na educação superior, mas o programa contribui para a mudança de
cenário da educação superior no Brasil; e
121
g) Borges (2012) comenta em seu estudo que o PROUNI não se mostra
viável à instituição de educação superior voltada para atendimento das
classes “A” e “B”. As bolsas integrais do programa são oferecidas em seus
limites mínimos em todas as unidades do grupo educacional e as bolsas de
50% são oferecidas somente nas unidades de São Paulo e São José dos
Campos, com o direcionamento dos alunos PROUNI para os cursos de
menor demanda. Para este grupo educacional o FIES foi adotado como
programa de financiamento mais adequado à gestão dessa instituição, pois
garante o recebimento de 100% do valor das mensalidades e não é preciso
reduzir o valor da mensalidade média.
122
APÊNDICE “D”
Referências das pesquisas realizadas sobre os programas de financiamento
na (CAPES): FIES; REUNI; e PROUNI
ALBUQUERQUE, Leyviane Souza. Política públicas de educação superior no
Governo Lula e impactos na Universidade Federal do Amazonas: enfoque na
expansão dos campi. Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal
do Amazonas, Manaus, 2007. Disponível em:
<http://www.capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
ALMAGRO, Milena Maria Corcini. Políticas públicas de acesso a educação
superior no Brasil. 98 f. Dissertação (Mestrado em Educação). Pontifícia
Universidade Católica do Paraná, Curitiba, 2007. Disponível em:
<http://www.capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
ANDRADE, Diego Cesar Terra. Socialização organizacional em uma IFES
mineira em tempos de REUNI. Dissertação (Mestrado em Educação) Universidade Federal de Lavras, Lavras, 2011. Disponível em:
<http://www.capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
ARAÚJO Rhoberta Santana de. A implantação do REUNI na Universidade
Federal do Pará: um estudo de caso do Campus de Altamira. Dissertação
(Mestrado em Educação) - Universidade Federal do Pará, Belém, 2011.
ARRUDA, Ana Lucia Borba. Expansão da educação superior: uma análise do
Programa de Apoio e Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades
Federais (REUNI) na Universidade Federal de Pernambuco. Tese (Doutorado em
Educação) - Universidade Federal de Pernambuco, 2011.
http://capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa.
BASTOS, Alexandre F.V. A reforma (neoliberal) da Universidade no Brasil: um
discurso revelador. Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal de
Alagoas, Maceió, 2007. Disponível em:
<http://www.capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
BENITEZ, Elizabeth A. S. M. A expansão do cursos de graduação em
Enfermagem no Brasil no período de 1991 - 2005. Dissertação (Mestrado em
Educação) - Universidade Católica de Petrópolis, Petrópolis/RJ, 2007. Disponível
em: <http://capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
BORGES, Francisco Carlos D’Emilio. Financiamento público e ampliação do
acesso ao ensino superior no Brasil: repercussões em instituições particulares de
ensino. Dissertação (Mestrado em Educação ) - Universidade Cidade de São Paulo,
São Paulo, 2012. Disponível em:
<http://www.capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
CAMARGO, Elenita F. Meira. Democratizando o acesso à educação superior: o
caso da UFSCAR - Campus Sorocaba. Dissertação (Mestrado em Educação) Universidade de Sorocaba, Sorocaba, 2011. Disponível em:
<http://www.capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
123
CISLAGHI, Juliana Fiuza. Análise do REUNI uma nova expressão da
contrarreforma universitária brasileira. Dissertação (Mestrado em Educação) Universidade do Estado do Rio de Janeiro, 2010. Disponível em:
<http://capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
COSTA, Danilo de Melo. Financiamento público e expansão da educação
superior no Brasil. Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal de
Santa Catarina, Florianópolia, 2010. Disponível em:
<http://www.capesdw.capes.gov.br/capesdw/Pesquisa>. Acesso em: 15 ago. 2012.
FARIAS, Abmael da Cruz. Políticas públicas de acesso à educação superior:
beneficiários objetivos e resultados em Vitória da Conquista. 194 f. Dissertação
(Mestrado em Educação) - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2010.
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ANEXOS
127
ANEXO “A”
Respostas do Mantenedor Antes da Entrevista Pessoal
Quando o senhor se interessou pela educação e como chegou a ser
mantenedor?
Praticamente desde o final de meu curso de graduação em Direito, por ter
sido imediatamente convidado para o cargo de professor-assistente-estagiário
(começo da carreira acadêmica antigamente em Portugal) e para o exercício
de funções de administração numa Universidade Privada. A partir daí, toda a
minha vida profissional girou em torno da educação. A vinda para o Brasil foi
um passo na internacionalização do grupo educacional, onde atualmente
trabalho - o Grupo - procura outros mercados, para além de Portugal, onde se
fale a língua portuguesa.
Qual foi o contexto que o senhor encontrou nesta IES e na educação
quando assumiu este cargo?
Esta IES não tinha ainda existência material, em 2007, quando a compramos.
Tinha obtido seus primeiros alvarás de funcionamento, mas não estava ainda
funcionando. Em termos da educação no Brasil, que é - penso - o sentido da
segunda parte da questão, pareceu-nos estar perante um mercado muito
promissor, visto o crescimento econômico exponencial do país e a
necessidade de formação de profissionais qualificados para acompanharem
esse crescimento, embora prejudicado por um crescente intervencionismo do
MEC, que, quase sempre, surte efeitos contrários aos teoricamente
pretendidos. Esta última tendência tem sido agravada com os anos, e poderá
ser muito prejudicial ao crescimento de uma educação com qualidade no
Brasil.
O senhor acredita que o PROUNI é uma política pública de sucesso?
É uma política público-privada de sucesso, e não apenas pública, visto que
sem a adesão das IES privadas o programa ela não existiria. Mas, sim, é uma
política bem-sucedida.
128
Quais os motivos que levaram a instituição a aderir ao PROUNI?
Ter mais alunos e conseguir benefícios fiscais.
Quais os benefícios que o senhor identifica para esta IES após a
adesão ao PROUNI?
Os referidos na resposta à pergunta anterior, e a abertura da Faculdade a
pessoas que, em razão de suas dificuldades de vida, valorizam muito mais o
produto que lhes oferecemos, do que, por vezes, um aluno regular.
Quais foram os aspectos positivos e negativos da adesão desta IES ao
PROUNI?
Na generalidade, os resultados têm sido positivos. Francamente, não
vislumbro, pelo menos por enquanto, qualquer aspecto menos interessante
na nossa adesão ao programa.
Do seu ponto de vista qual a importância das IES privadas para o
PROUNI?
Sem elas o PROUNI não existiria, já que, na prática, todo o ensino público federal e estadual - brasileiro é um gigantesco PROUNI. O ensino superior
privado dá, assim, um enorme contributo ao desenvolvimento da educação
brasileira e ao desenvolvimento do próprio país.
Em sua visão o PROUNI beneficiou de alguma forma a expansão desta
IES?
De agosto de 2007, quando iniciamos nossas atividades, até hoje, já
recebemos centenas de alunos PROUNI. Numa região pobre como aquela
em que estamos inseridos, isso é, certamente, um benefício enorme para a
comunidade e nossa região.
129
ANEXO “B”
Transcrição da entrevista pessoal realizada em 27/03/2013
Pesquisadora (P)
Mantenedor (M)
P: Bom Dia! O senhor concorda com esta entrevista?
M: Sim, pode fazer a vontade.
P: Estou perguntando isso, pois preciso deixar gravado.
M: Sem problemas, pode ficar tranquila.
P: Eu verifiquei que o senhor já chegou a responder as questões por
escrito que acabei de receber pela Gislaine. Eu incluí mais duas
questões após ter enviado o documento para ela. Eu fiquei com uma
dúvida. O senhor disse, na Questão 5 - em sua visão o PROUNI
beneficiou de alguma forma a expansão desta IES? - E o senhor
respondeu por escrito que a instituição iniciou suas atividades em
2007; que recebeu vários alunos do PROUNI; e que a instituição está
em uma região que está inserindo ainda uma população de baixa
renda. O senhor disse que recebeu centenas de alunos, mas no que
diz respeito à parte econômica e financeira da instituição, o senhor diria
que, de alguma forma, o PROUNI beneficiou a expansão financeira
desta faculdade?
M: Como assim?
P: Se de alguma forma a vinda de mais alunos pelo PROUNI
contribuiu para a expansão econômica e financeira da instituição?
M: Ok, já respondi isto. Teve dois impactos importantes. Teve um impacto de
ter mais alunos, os alunos do PROUNI que recebem bolsa de 50% e que
130
pagam os outros 50%. Depois, tem o impacto positivo na redução fiscal e
tributária.
P: E o senhor acredita que, de alguma forma, isto contribuiu para o
crescimento e a expansão da faculdade?
M: Contribuiu para uma estabilização financeira da instituição, porque
quando a instituição é nova, como no caso desta, tem vantagem em poder
amortizar impostos que pagaria e que, de outra forma, não viria para cá e em
uma região destas com uma instituição em crescimento, uma instituição ainda
pequena. Acaba por ser conveniente nesta fase inicial de instalação da
instituição. Agora, se você pergunta se do PROUNI vieram diretamente
recursos financeiros, é lógico que não, pois você sabe que nem é a lógica do
programa.
P: Sim eu sei não é essa a lógica.
M:
Não sei se você conhece o cheque educação?
P: já ouvi falar, mas não conheço muito bem.
M: É uma técnica que foi desenvolvida para alunos norte-americanos, que se
utilizam em alguns países e que consiste em o Estado, ao invés de subsidiar,
financiar as escolas públicas, oferecer aos alunos credenciados um cheque
com um valor determinado que o aluno pode utilizar em qualquer instituição
de ensino, seja público ou privado. Eu chamo isso de cheque negativo, pois o
Estado não dá dinheiro. Simplesmente deixa de receber alguns impostos,
mas não tem que tirar dinheiro dos cofres para por em cima da mesa e dar às
instituições. A princípio é mais ou menos isto que eu estou dizendo. Em
termos financeiros, não alavancou o crescimento da instituição.
P: Então o senhor acha que não alavancou o crescimento da
instituição?
M: Não é uma fonte de recursos. É uma forma de você não pagar
determinados impostos, mas desse ponto de vista, com certeza, se traduz no
líquido que impacta no resultado final.
131
P: Ok, obrigada.
P: Após ter enviado o questionário para sua secretária eu incluí duas
questões. A coordenadora do PROUNI, aqui na instituição, forneceume os Termos de Adesão que vocês enviam semestralmente via
SISPROUNI. Enfim, analisando estes termos eu verifiquei que vocês
oferecem e, aí eu acho que não tem nada a ver com o PROUNI, um
desconto nas mensalidades de todos os cursos de graduação. Este
desconto, eu estive verificando que em todos os cursos da graduação,
é normalmente de 20% a 25%.
M: Sim, é isto mesmo.
P: O único curso que não tem o mesmo percentual de desconto é o
de Gastronomia. Então, eu verifiquei que o curso de Gastronomia é um
dos mais caros e ele tem um desconto de 5%, em média.
M: Tem um desconto, sim. Tem... Tem mais que 5%, depois nós damos em
termos reais um desconto semelhante aos outros cursos.
P: Está certo. Então, primeiramente, o senhor dá um desconto menor
e, depois, não entendi.
M: No momento da candidatura, o aluno costuma requerer um desconto
maior, e o curso é mais caro por definição porque este curso utiliza muitos
consumíveis, você não dá uma aula de Gastronomia sem utilizar
consumíveis. E consumíveis caros, por um lado. Por outro lado, é um curso
mais breve. É um curso de dois anos e pode ser um investimento maior para
os alunos, mas é um investimento maior em menos tempo e por outro lado é
um curso que é caro.
P: Isto ocorre por que esse curso exige uma infraestrutura maior
dentro da Faculdade?
M: Tem uma infraestrutura maior, tem um laboratório, uma cozinha, tem tudo
isso, mas também tem de ter turmas pequenas. Você não pode por numa
cozinha uma turma com 40 alunos e também os alunos, a cada aula,
consomem bens alimentares, como vinho, azeite, manteiga, carnes, frutas .
132
P: Mas, então, na realidade, o desconto acaba sendo maior do que
5%?
M: Sim, o desconto acaba por ser maior do que 5%. Acaba por ser parecido
com os dos outros cursos. Agora, o preço absoluto é maior do que os outros.
P: Mais uma dúvida.... Eu constatei nos Termos de Adesão que a
instituição optou por oferecer uma bolsa integral a cada 22 alunos
pagantes e mais bolsas de 50% até atingir 8,5% da receita anual, de
acordo com a legislação do PROUNI. Eu fiz um levantamento nos
termos de adesão e verifiquei que a receita tem crescido nos últimos
anos, de 2008 a 2011. Entretanto, eu vi que essas bolsas obrigatórias
de 50%, no início desse período, começam numa trajetória ascendente
e depois a partir de 2009 elas caem e se mantém estáveis e a receita,
entretanto, no mesmo período estava aumentando então eu não
entendi isso.
M: Não sei explicar exatamente esse valor, Qual foi a sua análise? Elas se
estabilizaram a partir de que ano?
P: A partir de 2009.
M: Elas estabilizaram em termos de valores financeiros absolutos?
P: Não em termos de quantidade de bolsas oferecidas.
M: Nós não estabelecemos um limite para o número das bolsas PROUNI.
Preciso entender melhor a sua dúvida?
P: Acho que talvez eu não tenha sido clara. Minha dúvida é a
seguinte: se a instituição tem que oferecer bolsas até que se atinja o
percentual de até 8,5% da receita e se a receita estava aumentando
por que a quantidade de bolsas obrigatórias de 50% diminui?
M: Mas, por quê tem?
P: É o que está na legislação.
M: Mas não é obrigatório.
133
P: Até atingir 8,5% é o que diz a legislação.
M: Esse é o limite. Um limite máximo. Não tem que ser atingido.
P: Está certo. Entendi. Não necessariamente é obrigatório oferecer
bolsas atingindo o percentual de 8,5% da receita. Éé até o limite
máximo de 8,5%. É isto?
M: Sim, o governo federal / o Estado limita o valor máximo, mas não o valor
mínimo.
P: Está certo. Então, é ate 8,5% da receita, mas a instituição pode
oferecer menos do que isso, certo?
M: Mas, também, por outro lado, eu não sei exatamente que base você
analisou.
P: Eu verifiquei isso a partir de 2009 e 2010.
M: Não é isso. É porque estes números que você analisou foram números
que depois vieram para a instituição porque, às vezes, nós temos bolsas
PROUNI que não são preenchidas.
P: Está certo.
M: Se forem bolsas integrais, todas elas são preenchidas, mas as bolsas de
50% nem todas são preenchidas, portanto, o que você pode ter visto é uma
quebra em alguns cursos com menos demanda de bolsas PROUNI do que
em anos anteriores, bolsas PROUNI de 50%.
P: Ok, entendi, porque não necessariamente o total de bolsas
oferecidas de 50% serão totalmente preenchidas.
M: Eu não posso obrigar o pessoal a entrar aqui.
P: Ok.
M: Só entra aqui se quiser.
134
P: Está ótimo. Deixe-me verificar aqui outra dúvida. Eu coloquei a
seguinte questão, que o senhor respondeu por escrito: Qual foi o
contexto que o senhor encontrou nesta IES e na educação quando
assumiu este cargo? Verifiquei que o senhor escreveu que se sentia
um pouco prejudicado pelo intervencionismo por parte do MEC. De que
forma isso ocorre na prática? O senhor poderia explicar isso um pouco
melhor.
M: Há uma frase que eu costumo utilizar muito de um economista americano
chamado Milton Friedman que costumava dizer que: “a educação é um
assunto tão sério que não pode estar na mão de burocratas do Estado”. É por
onde devo começar. Vamos, então, começar por uma análise objetiva, por
exemplo, veremos alguns resultados que são divulgados ao público sobre os
exames do ENEM. Esses são muito importantes, como você sabe, são
exames para os colégios e as instituições de ensino não superior, mas são
exames muito importantes porque com base neles é que se estabelece um
ranking para aquelas instituições que são supostamente as melhores escolas
do Estado, do Brasil, enfim.... Não sei se você viu que, duas semanas atrás,
algumas notícias, como a de um alunos que escreveu na redação uma receita
de miojo. Outro, a letra do Hino Nacional do Brasil, e foram bem classificados.
Isto me parece alguma piada, mas isso é uma previsão completa daquilo que
deve ser o funcionamento de a avaliação de uma escola sendo que esta
avaliação depois resulta numa classificação pública da escola. A escola
desse aluno pode ser beneficiada ou prejudicada em relação ao outro e
houve burocratas do Ministério da Educação que avaliaram as provas desses
alunos e as avaliaram mal. Bem, isto é uma pequena amostragem, mas a
pergunta que se faz é a seguinte quantas más avaliações de escolas devem
ter espalhadas pelo Brasil nos exames do ENEM? Nos exames do ENADE?
Bem, isto, pra te dizer o que? Para dizer o seguinte: do meu ponto de vista, o
único juiz competente de qualquer instituição, qualquer empresa, qualquer
serviço prestado é o mercado. Se você põe burocratas para aferir critérios de
qualidade às instituições e depois põe burocratas para avaliar e mensurar
esses critérios a maior parte das vezes acontece situações que desvirtuam a
intenção inicial. Veja a situação do ENEM. Você tem colégios supostamente
bons, colégios que a única coisa que fazem é trabalhar os seus alunos para
responder esse exame, condicionam a aprendizagem dos alunos a isso para
uma lei, cujo objetivo é mensurar a qualidade das instituições, portanto, o
135
objetivo é que as instituições melhorem a sua qualidade para que seus alunos
tenham bons resultados nesse exame. Isso inverte o sentido das coisas e faz
com que as instituições que desmereçam uma preparação integral dos alunos
e passem a orientar os alunos somente para que eles façam esse exame e
depois até tem boas classificações no ranking são consideradas escolas
excelentes. O exame do ENADE, por exemplo... O que se faz com o exame
do ENADE aqui no Brasil é uma coisa escandalosa. Você teve, ainda, há um
ano, um ano e pouco, uma universidade privada que condicionava o acesso
dos alunos que eles entendiam que eram alunos com baixa qualidade ao
último semestre para que eles não fizessem o exame do ENADE. O que eles
faziam quando da passagem para o último semestre? Simplesmente,
retinham os alunos e não os inscreviam para o exame, só inscreviam
excelentes alunos. De turmas com cinquenta alunos, só passavam para
último semestre seis ou sete e só estes prestavam o ENADE e, depois, o que
eles faziam aos outros quarenta alunos? Faziam exames de última hora e os
aprovavam. Tudo isso é uma vigarice, que ocorre pela ansiedade das
instituições em contornarem a lei, portanto, veja você qual é o objetivo do
governo com o ENADE. É, mais uma vez, selecionar as instituições e fazer
um ranking delas. E qual é consequência? As instituições fraudam a lei,
contornam a lei e subvertem completamente o sentido daquilo, portanto, o
que eu digo com isso? Digo uma coisa muito simples, é o que está
acontecendo no Brasil, é, por exemplo, o que aconteceu em Portugal. E o que
acontece na maior parte dos países cuja tradição política é uma tradição de
influência francesa de tradição estatista? Se você for ver, por exemplo, se
você for ver o que fazem em países de influência anglo-saxônica, tanto
inglesa quanto nos Estados Unidos da América. Qual é a consequência
disso? O Estado vai levar a educação como um instrumento que deve utilizar
e está permanentemente a intervir. E o que está acontecendo no Brasil é
cada vez mais um intervencionismo que se centra no Ministério da Educação,
impondo exigências, impondo critérios que depois, na prática, quais são seus
objetivos? Portanto, seus objetivos não são a melhoria de seus alunos, mas a
corrupção. Portanto, o melhor critério para as coisas avançarem é o critério
do mercado. Uma instituição de ensino superior que está em concorrência
com outras, nós temos aqui, em volta, umas seis ou sete instituições que
concorrem conosco, que capacitam mal seus alunos, que preparam mal seus
alunos, que dão uma formação de baixa qualidade. Ficam com uma imagem
136
pública no mercado, e o mercado saberá distinguir as são as instituições de
baixa qualidade, de média qualidade e de qualidade superior. Se você
entrega isso a burocratas que estão enfiados em Brasília, a fazerem planos
gigantescos de avaliação, as coisas acabam por resultar mal por várias
maneiras. É isso que eu posso te dizer, que ocorre no Brasil, de uns seis
anos para cá, é que a política do Ministério da Educação é aquela que
aconteceu em Portugal, cada vez mais intervencionista, cada vez, mais, exige
mais, mais e mais e mais... Se pegarmos o exemplo do ENEM, do ENADE,
você vai ver que quase todas as instituições... São instituições maiores que
fraudam a concorrência, são as grandes instituições que têm a capacidade de
cumprir determinados tipos de requisitos que o Ministério da Educação impõe
e, na prática, isso é uma forma de criar oligopólios, ou seja, deixar que o
mercado fique na mão de seis ou sete grandes grupos, o que se via há alguns
anos atrás, no Brasil, e que estava sendo preparado. Cerca de 80% dos
alunos ficariam concentrados em seis ou sete grupos.
P: Vimos muito isso nos últimos anos, uma concentração muito
grande nesse mercado.
M: Mas isso é atual. Você deixa a educação na mão de seis ou sete grupos,
num mercado desse tamanho, e o que acontece? Eles começam a capitalizar,
os preços começam a ser definidos em cartel e não mais pelo mercado. Basta
sentar ao redor de uma mesa seis ou sete pessoas para definir os preços
para o Brasil inteiro e o mercado tem que ir atrás disso.
P: Mas não é próprio mercado que cria estas estruturas de oligopólio?
M: Não, esta é a teoria marxista de concentração do capital, que está
completamente invalidada. O capital nunca concentra.
P: Me desculpe, mas, em minha opinião, existe, sim, essa
concentração de capital. Na realidade, se o mercado está ficando muito
competitivo, então, às vezes, algumas instituições utilizam isso como
uma estratégia de aumentar seu tamanho para sobreviver a estas leis e
se manter no mercado.
M: Só se for uma estratégia para o suicídio, como pode ser uma boa
estratégia para um crescimento de uma empresa.
137
P: Sim, se associar a outra
M: Mas isso é outra coisa. A teoria do marxismo diz que na mais-valia o
capital não é distribuído, ficando concentrado nos grandes grupos que
seguram o dinheiro não permitindo seu retorno para a economia. Isso é um
disparate. Sabe porque isso é um disparate? Não existe concorrência, você
só consegue fazer isso quando não há mercado, quando há mercado... Para
que serve o mercado? O mercado somos nós e, portanto, quando há
mercado podemos dizer que o mercado é uma ditadura dos consumidores,
quem manda no mercado são os consumidores.
P: Então, voltando à educação, o que senhor quer dizer é que isto não
se concretiza na educação totalmente por causa da intervenção do
MEC?
M: Isso não se concretiza não por vontade do MEC, mas por causa do
mercado em grande expansão e em grande crescimento, e tem um porque.
Porque o Brasil é um país muito grande, tem pouca gente, ainda, com
freqüência universitária, pelo que eu vi do último Censo, não é isso?
P: Sim, de acordo com o censo estamos em torno de 15%.
M: 15% entre a população de 18 e 24 anos
P: Isso mesmo.
M: Quando nosso objetivo era chegar a 30%
P: Isso mesmo.
M: E agora, voltaram a estipular esses objetivos para década atual e 30%
ainda é muito pouco, ou seja, quem concentra consegue ter no Brasil
instituições como essa que consegue ainda se manter, pois apesar da
intervenção do MEC e da pressão dos grandes grupos, há um mercado que
ainda não foi explorado que vai continuar a crescer e que utiliza essas
instituições para se capacitar. Agora, se não tivesse instituições como essas
você teria um ensino superior privado no Brasil, concentrado em seis ou sete
grupos, e isso não seria uma consequência do mercado, mas exatamente o
contrário. É uma consequência do Intervencionismo do Estado que define
138
regras e exigências que só os grandes grupos podem cumprir e se faz com
que o ensino superior privado no Brasil piore fortemente, pois se o mercado
fica na mão de seis ou sete grupos que se entendem uns com os outros, já
não há necessidade de melhorar os serviços, não há concorrência, ou seja,
se eu tiver o mesmo produto no Brasil inteiro e não aparece ninguém para
fazer melhor do que eu, não há termo de comparação.
M: Você está escrevendo sobre isso? O que você exatamente está
pesquisando?
P: Na realidade eu estou estudando o PROUNI e estou levantando
sobre os impactos financeiros e estou tentando analisar se ele é só
mesmo...
M: O PROUNI, de todos os programas que conheço aqui do Brasil, é, hoje,
um dos melhores. É um programa, como eu dizia há pouco, é uma espécie de
cheque educação negativo. Isso existe nos Estados Unidos, Europa e Suécia.
Ao invés de dar dinheiro para as instituições, dão cheque para as pessoas
credenciadas e elas vão diretamente e pagam e o PROUNI. É similar a isso,
pois é como se fosse um cheque passado às pessoas que não têm poder
aquisitivo suficiente para pagar uma faculdade e o governo não repassa o
dinheiro diretamente para as faculdades, mas, por sua vez, as faculdades
amortizam os impostos. Portanto, é um cheque negativo onde não há dinheiro
em cima da mesa, mas há dinheiro que não é pago pelas instituições, por isso
é um programa interessante. De todos os programas federais, hoje, o
PROUNI é o melhor e o que tem mais consequências positivas. Capacita
pessoas, dá educação às pessoas, e não envolve aquela ideia inicial do
subsídio que aconteceu em Portugal, que é criar uma cultura do subsídio, a
dependência na qual as pessoas se acostumam a não trabalhar. O Estado dá
subsídio para isso, para aquilo, está certo?
P: Ok, eu gostaria de agradecer o senhor por ter me recebido e aberto
a instituição para minha pesquisa e gostaria de saber, se surgir mais
alguma dúvida no decorrer do processo, se eu poderia voltar?
M: Pode, com certeza.
P: Muito obrigada.