A Reforma da Regulação nos
Estados Unidos: A Competição
na Geração
Ronaldo Fiani
Instituto de Economia da UFRJ
Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 Dada a impossibilidade da estocagem
de energia em grandes volumes, a
demanda que determina o tamanho do
mercado é a demanda instantânea, ao
contrário de outros produtos e serviços
cuja demanda se estende ao longo do
tempo.
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2
Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 No caso desses outros produtos, dada a
extensão da demanda no tempo, ela
possui maior chance de ser mais do que
suficiente para ocupar a capacidade
instalada de uma única empresa
ofertante.
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3
Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 Na prática isso implica que,
especialmente em mercados regionais,
não é raro que uma empresa geradora
assuma características de monopólio
natural.
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4
Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 A combinação da característica de
variabilidade da demanda com a
necessidade de estabilidade do sistema
exige dos produtores a manutenção de
reserva de capacidade para atender a
quaisquer aumentos imprevistos de
demanda, o que encarece o custo de
capital por unidade de demanda no
setor.
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5
Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 A essa necessidade soma-se o fato de
que o setor elétrico naturalmente
emprega tecnologias capital-intensivas,
o que faz da diluição do custo fixo médio
uma necessidade para a operação
eficiente das empresas produtoras.
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Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 A necessidade da diluição do custo fixo
de capital é, assim, outro fator que
requer a concentração de um grande
número de consumidores em um único
produtor, e que pode contribuir para
transformar um produtor em monopólio
natural.
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Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 Ainda que não seja suficiente para
transformar um produtor em monopólio
natural, pode reduzir significativamente
o número de empresas competidoras.
Especialmente no caso de geração
hidrelétrica, cujos custos de capital são
elevados, com longo prazo de
maturação.
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8
Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 Além disso, diferenciais nas estruturas
de custos das tecnologias de geração
(hidro, térmica, nuclear, etc.) pode gerar
vantagens absolutas de custos,
dependendo da oferta de insumos para
a geração.
 Esse pode ser um obstáculo muito sério
para a introdução de competição.
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9
Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 O papel das restrições na capacidade de
transmissão também não deve ser
minimizado, quando se trata de discutir
a introdução de competição na geração.
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10
Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 Quando se trata de considerar
problemas de poder de mercado na
oferta de energia, restrições na
capacidade de transmissão da rede
podem limitar a oferta a um pequeno
número de empresas, e assim
provocarem um preço da energia
significativamente acima do seu custo
médio de fornecimento.
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Dificuldades para a Introdução
de Competição na Geração
 Veremos que aqui, exatamente, residiu o
ponto crucial das reformas que visaram
introduzir a competição na geração, nos
EEUU nos anos 90.
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12
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Considere uma empresa monopolista M,
que possui o monopólio sobre a rede
que é necessária para a prestação de
um dado serviço (por exemplo,
transmissão).
 Essa rede será suposta um monopólio
natural estrito.
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13
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Contudo, para o setor ao qual o serviço
é prestado (atividade verticalmente
relacionada) vigoram condições
competitivas (geração).
 Qual deve ser o papel de M em relação
a este serviço?
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14
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Uma possibilidade é conferir a M
também o monopólio sobre a prestação
do serviço.
 Isso tornaria toda a indústria um
monopólio verticalmente integrado.
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15
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 A alternativa, que passou a ser adotada
com freqüência crescente a partir dos
anos 90 consiste em desregular as
atividades potencialmente competitivas.
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16
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Isso leva a duas questões importantes.
 A primeira questão é a questão da
estrutura vertical.
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17
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 A questão da estrutura vertical envolve
decidir se M pode, ou não, entrar no
setor competitivo.
 Ou se o monopólio natural
(representado por M) deve ser excluído
da participação no setor competitivo.
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18
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Há uma segunda questão a ser
considerada.
 Essa é a questão da conduta vertical.
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19
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 A questão da conduta vertical diz
respeito a como regular os termos nos
quais M dá acesso a sua rede às demais
empresas, que prestam o serviço
competitivo.
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20
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Note que essa questão está presente
mesmo que haja separação vertical
entre M e as demais empresas
prestadoras do serviço.
 Mas ela se torna muito mais complexa
no caso da ausência de separação
vertical.
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21
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Isso, em função da assimetria entre M e
as demais firmas prestadoras do serviço
competitivo.
 Mais ainda, a ausência de separação
vertical cria incentivos a condutas anticompetitivas de M contra os seus
competidores no segmento prestador de
serviço.
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22
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Ao discutir-se a questão da estrutura
vertical a ser admitida pelo regulador, é
importante não esquecer que a rede de
transmissão de energia apresenta um
caráter de bem público.
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23
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Uma vez que um agente esteja
conectado à rede, não se pode negar o
acesso à energia ofertada na rede, o
que gera externalidades positivas,
desestimulando o investimento na rede.
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24
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 O agente conectado à rede não tem os
incentivos adequados para investir na
rede, uma vez que seus benefícios não
podem ser apropriados privadamente,
mas são compartilhados por todos os
demais agentes conectados.
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25
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Além de externalidades positivas, há
também externalidades negativas
associadas ao funcionamento conjunto
da rede de transmissão e da geração.
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26
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 A subtração de capacidade de geração,
ou um excesso de capacidade de
geração para ser despachada, podem
afetar negativamente a todos os agentes
conectados à rede.
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27
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Como explica Steiner (2000), em função
destas externalidades negativas, o
investimento em capacidade de geração
e transmissão envolve otimização
dinâmica bastante complexa.
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28
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Em função disso, a coordenação
eficiente dos agentes na transmissão e
na geração, assim como a redução dos
problemas de exercício de poder de
mercado por parte de empresas
dominantes (às vezes por restrições na
capacidade de transmissão), exige um
desenho institucional que não é trivial e
não se estabelece espontaneamente.
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29
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Em outras palavras, a introdução da
competição no setor elétrico (e seus
efeitos) não é indiferente ao desenho
institucional adotado.
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30
Regulação de Mercados
Verticalmente Relacionados
 Veremos agora um rápido panorama do
setor de energia elétrica nos Estados
Unidos, para compreendermos melhor
os avanços e retrocessos da reforma do
setor, do final dos anos noventa aos
últimos anos.
Prof. R. Fiani: [email protected]
31
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 O setor elétrico norte-americano é
dominado pela presença de empresas
privadas. Não obstante, há uma grande
diversidade de agentes no setor. De
uma forma geral, é possível classificar
os agentes em 5 tipos mais ou menos
amplos (OECD, 1999):
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32
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 Investor-Owned Utility ou IOU:
empresas privadas verticalmente
integradas, muitas vezes atuando
desde a geração até a distribuição de
energia.
Prof. R. Fiani: [email protected]
33
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 É o tipo predominante de agente no
setor, estando sujeito a
regulamentação tanto dos aspectos
econômicos, quanto de segurança e
meio-ambiente, por parte de
reguladores federais e estaduais.
Prof. R. Fiani: [email protected]
34
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 Usualmente atuam em regime de
concessão com caráter de monopólio,
com a obrigação de atender aos
consumidores em uma dada área.
Prof. R. Fiani: [email protected]
35
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 Empresas Federais. Usualmente
geradoras integradas com transmissão
própria, algumas delas podendo ser de
grande tamanho.
 Raramente se encontram integradas
também no segmento de distribuição e
se encontram sujeitas a uma regulação
muito limitada.
Prof. R. Fiani: [email protected]
36
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 Empresas Estaduais e Municipais.
Nesta categoria se encontram
agrupados agentes econômicos
diversos: empresas de energia
estaduais e municipais, outras
organizações públicas e até
cooperativas.
Prof. R. Fiani: [email protected]
37
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 Dificilmente se apresentam como
empresas e organizações
verticalmente integradas: em geral
apenas adquirem energia e a
distribuem aos seus membros.
 Freqüentemente são de pequeno
tamanho e, assim como as empresas
federais, estão sujeitas a uma
regulação muito limitada.
Prof. R. Fiani: [email protected]
38
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 Geradores Privados Independentes ou
Non-Utility Generators (NUG).
Empresas de geração que não
possuem vínculos com as IOU,
respondiam no final dos anos 90 por
9% do total da oferta da energia nos
Estados Unidos (OECD 1999, p. 6).
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39
A Reforma nos Estados
Unidos nos Anos 90
 Era sobre eles que recaía a maior
expectativa de crescimento da
capacidade de oferta do sistema norteamericano. Não estão sujeitos a
regulação tarifária.
Prof. R. Fiani: [email protected]
40
O Crescimento da Oferta
Independente
Participação dos Geradores Independentes na Geração Líquida Estados Unidos (%)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2001
Prof. R. Fiani: [email protected]
2002
2003
2004
2005
41
O Crescimento da Oferta
Independente
 Assim, o quadro que surge a partir das
reformas do início do século XXI nos
Estados Unidos é o de uma entrada
significativa de agentes independentes,
desvinculados das grandes empresas
verticalizadas, e de um setor de gás,
insumo importante para o estímulo ao
crescimento da oferta, desregulado.
Prof. R. Fiani: [email protected]
42
O Crescimento da Oferta
Independente
 Especialmente surpreendente, neste
contexto, é a afirmação de Joskow
(2006, p. 15) de que:
 Despite
the enormous quantity of new
generating capacity that entered service
between 2000 and 2004, and the existence of
excess capacity in most regions of the
country, policymakers are now very
concerned about the future shortages of
generating capacity resulting from retirements
and inadequate investment.
Prof. R. Fiani: [email protected]
43
O Crescimento da Oferta
Independente
 Joskow (2006, p. 15) explica que muitas
das empresas responsáveis pelo
crescimento da oferta entre 2000 e 2004
foram à bancarrota. Vale a pena citar o
seu diagnóstico na íntegra:
Prof. R. Fiani: [email protected]
44
O Crescimento da Oferta
Independente
 The
liberal financing arrangements available
to support these projects during the financial
bubble years are no longer available and
project financing for new generation plants is
difficult to arrange unless there is a long term
sales contract with a creditworthy buyer to
support it. Rising natural gas prices have
changed the economic attractiveness of the
combined-cycle gas turbine technology that
has dominated the fleet of new plants.
Prof. R. Fiani: [email protected]
45
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 O primeiro passo para aumentar a
competição no setor elétrico foi o Public
Utility Regulatory Policy Act (PURPA),
em 1978.
Prof. R. Fiani: [email protected]
46
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Naquele ato as empresas do setor
elétrico foram obrigadas a adquirir
energia elétrica de qualifying facilities,
basicamente empresas de co-geração
de energia.
 Há evidências, contudo, que esta
entrada no setor provocou aumento, e
não diminuição de custos (Moot 2004, p.
274).
Prof. R. Fiani: [email protected]
47
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 O passo mais importante, depois do
PURPA, no sentido de aumentar a
competição no setor elétrico nos
Estados Unidos foi o Energy Policy Act
(EPA) de 1992.
Prof. R. Fiani: [email protected]
48
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 O EPA dava poder à FERC para obrigar
as empresas de infra-estrutura a
permitirem que suas linhas de
transmissão fossem utilizadas para
transportar energia (wheeling).
 Esse ato teria conseqüências
importantes quatro anos depois, como
será visto mais adiante.
Prof. R. Fiani: [email protected]
49
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 É importante não perder de vista que a
partir dos anos 90 generalizou-se a tese
de que a desregulação da geração seria
essencial para promover reduções
substantivas no custo final da energia.
Prof. R. Fiani: [email protected]
50
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Com efeito, dada a parcela da geração
nos custos finais de energia, esperavase que a desregulação da geração fosse
capaz de reduzir, via competição, os
custos associados à produção de
eletricidade.
Prof. R. Fiani: [email protected]
51
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 De acordo com Viscusi, Vernon e
Harrington Jr. (2000, p. 390), enquanto
que os custos de geração respondem
por algo em torno de 50% (uma parcela
expressiva, capaz de ter impacto
significativo nos preços finais), no início
das reformas alguns estados
apresentavam diferenciais substantivos
de preços.
Prof. R. Fiani: [email protected]
52
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Por exemplo, enquanto que em Nova
York o custo do quilowatt-hora excedia,
em média, os 10 centavos de dólar, em
outros estados como o Oregon o preço
não passava de 4,7 centavos, para uma
média no país de 6,9 centavos de dólar.
As oportunidades de arbitragem no
preço da energia eram evidentes.
Prof. R. Fiani: [email protected]
53
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Isso não significa que não tenha havido
uma significativa controvérsia acerca
dos problemas que a introdução de nova
oferta no setor por parte de empresas
independentes pudesse causar.
Prof. R. Fiani: [email protected]
54
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Com efeito, as empresas reguladas
rapidamente chamaram a atenção para
o problema dos investimentos em ativos
específicos de custos irrecuperáveis,
que possivelmente nunca teriam sido
realizados em um ambiente competitivo,
onde a rentabilidade projetada é
significativamente menor.
Prof. R. Fiani: [email protected]
55
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Por outro lado, também havia os
contratos de longo prazo, firmados nos
anos 70 e 80 a partir de expectativas de
custos mais elevadas, e que não
incorporavam as mudanças no ambiente
institucional e competitivo que se
pretendia programar a partir dos anos
90.
Prof. R. Fiani: [email protected]
56
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Essa combinação de ativos específicos
com custos irrecuperáveis e contratos
de longo prazo com expectativas nãorealizadas ficou conhecida na literatura
sob o nome de stranded costs, que deu
origem a um debate que parece, até o
momento, longe de ser totalmente
resolvido.
Prof. R. Fiani: [email protected]
57
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Em 1996, dando seqüência ao EPA de
1992, a FERC estabeleceu em 1996 a
Ordem 888, a qual exigiu que todas as
empresas verticalmente integradas do
setor fornecessem acesso à sua rede de
transmissão aos seus competidores.
Prof. R. Fiani: [email protected]
58
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Esta resolução, contudo, possuía um
alcance limitado em termos de eficácia,
dado o caráter fragmentário da
administração das redes de transmissão
nos Estados Unidos.
Prof. R. Fiani: [email protected]
59
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Assim, a FERC, na mesma Ordem 888
recomendou, mas não obrigou às
empresas reguladas, que formassem
Operadores Independentes de Sistema
(ISO) regionais, para combinarem a
operação dos sistemas de transmissão
em uma mesma região.
Prof. R. Fiani: [email protected]
60
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 O objetivo maior com os ISO era, além
de evitar distorções em tarifas de
transmissão em cascata, que poderiam
embutir margens cumulativas de lucro,
criar um agente desinteressado na
geração, com capacidade para arbitrar
de modo eficiente o racionamento de
capacidade de transmissão escassa.
Prof. R. Fiani: [email protected]
61
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Em 1999, dando seqüência a sua
política de introdução da competição na
geração, a FERC adotou a Ordem 2000.
Prof. R. Fiani: [email protected]
62
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 A Ordem 2000 buscava encorajar todas
as regiões a criarem as suas
Organizações de Transmissão Regional
(RTO), para operarem e planejarem a
rede nacional de transmissão.
 Vale a pena aqui fazer uma pausa, para
avaliar o sentido dessas duas ordens, a
Ordem 888 e a Ordem 2000.
Prof. R. Fiani: [email protected]
63
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Como vimos anteriormente, a rede de
transmissão possui um caráter de bem
público, com fortes externalidades
positivas e negativas.
Prof. R. Fiani: [email protected]
64
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 A adesão de novos geradores a uma
dada rede pode significar não só uma
maior complexidade operacional para
garantir a confiabilidade do sistema, mas
também uma diluição do poder de
mercado para as empresas já
estabelecidas.
Prof. R. Fiani: [email protected]
65
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Isso resulta em uma distorção dos
incentivos para a operação eficiente da
rede, assim como para uma expansão
adequada.
Prof. R. Fiani: [email protected]
66
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Problemas de comportamento
oportunista no momento de investir na
expansão da rede, típicos de bens
públicos, ou manipulação de tarifas de
transmissão são alguns exemplos dos
problemas que justificam uma
organização com papel de operador
independente, para viabilizar a
competição na geração.
Prof. R. Fiani: [email protected]
67
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 A proposta de estender as RTO para
todas as regiões dos Estados Unidos,
contudo, começou a enfrentar
dificuldades crescentes.
Prof. R. Fiani: [email protected]
68
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Antes do prazo final, em dezembro de
2001, para que as regiões que ainda
não dispunham de suas RTO criassem
as organizações, o presidente George
W. Bush indicou o novo chairman da
FERC, Pat Wood III, o que levou ao
abandono dos principais pontos da
Ordem 2000.
Prof. R. Fiani: [email protected]
69
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 O diagnóstico da FERC, a partir do seu
novo chairman, foi de que a Ordem 2000
estaria estimulando a formação de RTO
pequenos e com padrões institucionais
muito diversificados.
Prof. R. Fiani: [email protected]
70
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Influenciada pela crise da Califórnia, e
temendo que um desenho institucional
equivocado levasse a outras crises, a
FERC propôs uma nova Ordem, que
ficou conhecida como Standard Market
Design ou SMD.
Prof. R. Fiani: [email protected]
71
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 A Ordem SMD tinha três características
muito importantes:


1) Ao contrário da Ordem 2000, suas
prescrições eram obrigatórias.
2) Impunha um “desenho padrão de
mercado” para todas as RTO: o modelo de
preço local marginal (LMP), em uso em
Nova York e PJM.
Prof. R. Fiani: [email protected]
72
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.

3) Pretendia eliminar a discriminação entre
consumidores livres e consumidores
cativos especificamente no que diz
respeito a tarifas de transmissão.
Prof. R. Fiani: [email protected]
73
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Um dos principais elementos de
oposição à Ordem SMD foi o modelo
LMP.
Prof. R. Fiani: [email protected]
74
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Esse modelo foi implementado
inicialmente pelo ISO PJM em abril de
1998.
Prof. R. Fiani: [email protected]
75
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 O operador independente determina o
preço da energia em cada localização
da rede, para cada intervalo de
despacho (5 minutos), dado o custo de
oferecer um incremento de carga em
cada localização, os preços oferecidos
pelos geradores e as restrições na
capacidade da rede.
Prof. R. Fiani: [email protected]
76
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 As críticas ao modelo LMP se
explicavam pelo fato de que:
 (a) era complexo;
Prof. R. Fiani: [email protected]
77
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 (b) eliminava importantes subsídios, que
estavam implícitos nos preços quando
estes eram calculados pela média, e:
 (c) era criticado por remunerar
excessivamente os geradores, pois
estes eram pagos pelos preços que
equilibravam oferta e demanda em suas
localizações, e não pelo valor que
inicialmente tinham feito as suas ofertas.
Prof. R. Fiani: [email protected]
78
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Outro importante motivo de rejeição foi a
tentativa da FERC de regular as tarifas
de transmissão dos consumidores
cativos.
Prof. R. Fiani: [email protected]
79
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Mais especificamente, os estados do
Sudeste viram a tentativa da SMD (de
regular a tarifa de transmissão de
consumidores cativos) como sendo uma
intromissão injustificável em sua
jurisdição, uma vez que ainda não
tinham introduzido o livre acesso para os
pequenos consumidores.
Prof. R. Fiani: [email protected]
80
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Esses estados reagiram não apenas
mobilizando seus deputados para
bloquear a SMD no Congresso norteamericano, mas de uma forma muito
mais importante, se recusaram a
transferir o controle sobre as redes de
transmissão que estavam sob sua
jurisdição, condição essencial para a
formação das RTO.
Prof. R. Fiani: [email protected]
81
O Gargalo da Reforma: a
Transmissão.
 Diante da reação crescente, a FERC
acabou por retirar a SMD.
Prof. R. Fiani: [email protected]
82
Resumo dos Problemas
 Assim, a lição da reforma da geração
nos Estados Unidos é a de que:
1.
2.
A abertura da geração à concorrência
não pode prescindir de algum controle de
entrada, que garanta que a qualidade
dos novos produtores efetivamente
aumente a confiabilidade do sistema.
O desenho institucional na transmissão é
um fator crucial no sucesso das
reformas.
Prof. R. Fiani: [email protected]
83
Muito Obrigado
[email protected]
Prof. R. Fiani: [email protected]
84