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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
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PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
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INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
BRASILEIRA:
ATEMPORALIDADE E ECOS DE SEU IDEÁRIO
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RUI, ETERNO PATRONO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Por: Débora Pacheco Pereira
Orientador
Prof. Koffi Djima Amouzou
Goiânia
2011
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
RUI, ETERNO PATRONO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
BRASILEIRA:
ATEMPORALIDADE E ECOS DE SEU IDEÁRIO
Apresentação
Candido
de
Mendes
monografia
à
Universidade
como requisito parcial
para
obtenção do grau de especialista em Gestão
Pública.
Por: Débora Pacheco Pereira
3
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todos que contribuíram
para a concretização deste trabalho. Em
especial, aos instrutores e tutores que,
em tempos adversos, ordenaram esta
pesquisa.
Ademais, àqueles que estimularam e
despertaram os fatores determinantes
para se vencer no Caminho: Ki, Ken, Tai e
Un.
4
DEDICATÓRIA
‘’Ser samurai.
Um estilo de vida.
Ver-se em combate a todo momento.
Vencer cada batalha com honra e
dignidade.
Sem medo.
Sem arrependimento.
Com coragem.
Na vida, precisamos de espírito de
combate.
Quem entra sem espírito de guerra vê
pouco na luta.’’
Às palavras de sabedoria e reflexão do
grande mestre Bushi Sensei Jorge
Kishikawa.
5
EPÍGRAFE
‘’Bem – aventurados o que a si mesmos se estatuam em atos memoráveis’’
(Rui Barbosa)
6
RESUMO
Rui Barbosa de Oliveira é patrimônio intelectual, moral e cultural do Brasil. Faz-se
pertinente evidenciar a contribuição e as influências do legado intelectual de uma
das maiores personalidades brasileiras. Por meio da leitura de seus discursos,
obras e de produções a seu respeito de diversos autores – sobre sua vida, legado
e pensamento; ao lado de bibliografia acerca da administração pública – intenta-se
evidenciar a magnitude de seu ideário e seus reflexos na gestão pública brasileira.
Não é possível falar desta área da gestão sem perpassar pelos caminhos da
legalidade, da moralidade e da ética, uma das grandes bandeiras ideárias ruianas.
Antes de ser apenas um idealista, Rui institucionalizou e ecoou para a eternidade
suas idéias e princípios, influenciando e norteando programas, projetos e
instituições públicas.
7
METODOLOGIA
O método utilizado para o desenvolvimento deste trabalho baseia-se
essencialmente em uma abordagem qualitativa e em pesquisas (delimitadas
precipuamente entre 1849, ano de nascimento de Rui Barbosa, aos dias
atuais): bibliográficas, na leitura de bibliografias e na ánalise de discursos e
Conferências de Rui Barbosa, disponibilizados para consulta on line pela
Fundação Casa de Rui Barbosa; na leitura e revisão de literatura –
principalmente no campo da administração pública, de autores como Hely
Lopes Meirelles e Celso Antônio Bandeira Mello; artigos em periódicos
nacionais e internacionais – como a Revista de Direito Administrativo
Brasileiro, Revista do TCU e publicações do departamento das Nações Unidas
para Administração Pública e Desenvolvimento; livros de autores com
experiência dos assuntos abordados – sobre Rui Barbosa e sobre o Tribunal
de Contas, com destaque para as contribuições de Carlos Henrique Cardim,
Eurico Barbosa e João Mangabeira; monografias, dissertações e teses
fulcradas em Administração Pública e seus princípios – com destaque para as
contribuições de Luiz Carlos Bresser Pereira - e fulcradas na ação,
pensamento e contribuições de Rui Barbosa, como os escritos de Leonardo
José Andriolo.
Diante destas fundamentações, far-se-á uma breve reflexão a cerca dos
princípios básicos da gestão pública, tão bem defendidos e trazidos à baila por
Rui Barbosa, destacando os ecos atuais da moral pública de Rui na gestão
pública brasileira, por meio da criação do Tribunal de Contas da União, e das
reverberações de seus ideais na Lei de Responsabilidade Fiscal e na Lei da
Ficha Limpa.
8
9
LISTA DE ABREVIATURAS OU SIGLAS
ABL
Associação Brasileira de Letras
ABRACCI
Articulação Brasileira contra a Corrupção e a
Impunidade
LDO
Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA
Lei Orçamentária
LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
MEGP
Modelo de Excelência em Gestão Pública
MCEE
Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral
PPA
Plano Plurianual
10
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 – Rui Barbosa de Oliveira.......................................50
Figura 02 – Rui Barbosa de Oliveira, Ministro da Fazenda da República
dos Estados Unidos do Brazil..............................................................51
Figura 03: ‘Dentro de uma cabeça’ – Storni, 31/08/1907........52
Figura 04: Rui na Conferência de Haia...................................53
Figura 05: Rui Barbosa em Queluz – MG, durante a campanha civilista,
1910.....................................................................................................54
Figura 06: Cruzado, 1986 – 1989............................................55
11
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 – Comportamentos anômicos, Durkheim......42
12
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
12
CAPÍTULO I - Rui, do vulto histórico de sua época
aos princípios da gestão pública
13
1.1. A trajetória de Rui Barbosa, seu tempo e suas idéias
1.1.2. O ideário de Rui Barbosa
1.2.
Os princípios da gestão pública
1.2.1. O princípio da legalidade
1.2.2. O princípio da moralidade
1.2.3. O princípio da publicidade
1.2.4. O princípio da eficiência
1.2.5. O princípio da impessoalidade
1.3. Rui Barbosa e os princípios da gestão pública
13
18
21
23
23
24
25
26
27
CAPÍTULO II - Da criação do Tribunal de Contas
da União à Lei de Responsabilidade Fiscal
30
2.1. Rui – idealizador, criador e patrono do Tribunal
de Contas da União no Brasil
2 .1.1. Breve histórico dos órgãos de controle
2.1.2. Antecedentes – no Brasil
2.1.3.A criação do Tribunal de Contas da União no Brasil
2.2. A Lei de Responsabilidade Fiscal
30
30
32
36
39
2.2.1. Antecedentes
39
2.2.2 Lei Complementar número 101, de 2000
40
CAPÍTULO III – A perenidade do ideário de Rui Barbosa
44
3.1.O credo de Rui
3.2. Perenidades e Reverberações
3.3 Considerações Finais
44
47
48
ANEXOS
52
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
58
BIBLIOGRAFIA CITADA
62
ÍNDICE
68
FOLHA DE AVALIAÇÃO
70
13
INTRODUÇÃO
Faz-se pertinente – em estudo - evidenciar a contribuição do trabalho e
do legado intelectual de uma das personalidades brasileiras mais influentes na
história do Brasil. Sua herança é notável, nas áreas de jornalismo, da
diplomacia, do direito, da política.
Neste particular, as linhas mestras que embasavam suas ações, visões
e idéias fomentaram princípios e instituições de controle no Brasil. A defesa da
liberdade, do Estado de Direito, dos princípios morais, da legalidade, da
probidade e da moralidade administrativa marcaram sua atuação política.
Ao caracterizar a magnitude de seu trabalho, evidenciando o fomento da
prática das diretrizes precípuas à gestão pública, suscita-se a reflexão a cerca
dos princípios a serem seguidos por todos os aplicadores do direito e
administradores da coisa pública; ademais, evidencia-se o quanto o
pensamento de Rui Barbosa contribuiu para o aperfeiçoamento do sistema
público brasileiro, o que consagra, ainda mais, suas idéias e ações, fazendo
delas um manancial de ensinamentos. Pontos estes, tratados no Capítulo I.
A questão central deste trabalho é, pois, o estudo das idéias e teorias
de Rui Barbosa no campo da administração pública e, ademais, o eco que
estas encontram na contemporaneidade - pontos ilustrados no Capítulo II com a apresentação da criação do Tribunal de Contas da União e a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Intenta-se no Capítulo III, a partir dos exemplos dados, destacar a
perenidade do pensamento de Rui Barbosa e de suas reverberações na
atualidade e no porvir.
14
CAPÍTULO I
RUI, DO VULTO HISTÓRICO EM SUA ÉPOCA AOS
PRINCÍPIOS DA GESTÃO PÚBLICA
1.1. A trajetória de Rui Barbosa, seu tempo e suas idéias
Em 05 de novembro de 1849 nascera em Salvador, na Bahia, um dos
homens mais atentos à realidade de sua época. Com uma eloqüência
torrencial e uma vasta bagagem intelectual e cognitiva, desde cedo, cevada no
seio familiar, vinha ao mundo um dos ‘’maiores brasileiros de todos os
1
tempos’’ e que, ademais, atuaria, com grande maestria, em diversas áreas do
conhecimento humano.
Rui Barbosa de Oliveira atuou como advogado, jurista, jornalista,
ministro da fazenda, deputado provincial, deputado geral, senador e diplomata.
Acumulara alguns dos mais prestigiosos títulos no Brasil de sua época. Foi
Presidente da Academia Brasileira de Letras (ABL) - grande estudioso da
língua portuguesa, substitui Machado de Assis - e do Instituto dos Advogados
do Brasil.
Seu vasto e diversificado itinerário, por vezes, se mistura à história
brasileira. Rui se envolveu ativamente na campanha em favor da abolição da
escravatura, foi dele a idéia precursora da Lei do Ventre Livre (libertação do
15
ventre das escravas dos Maçons), redigiu o projeto sobre emancipação dos
escravos que, posteriormente, se converteu na Lei dos Sexagenários –
determinando que todos os escravos com mais de 60 anos deveriam ser
alforriados.
Enquanto deputado é porta-voz de importantes questões aferidas ao
sistema educacional 2 e eleitoral no Brasil. Com relação a este último, elabora
e redige projetos sobre a Reforma Eleitoral, que culminam na conhecida Lei
Saraiva ou Lei do Censo ou, ainda, da Eleição Direta (a qual aboliu a eleição
indireta vigente até então).
Sua história, por vezes, se mistura com a história brasileira. Defensor
do Federalismo e da Institucionalização, pode-se dizer, foi um dos
organizadores da República, atuando, principalmente, na defesa da União e na
promoção dos direitos e garantias individuais. Defendia a igualdade de
salários entre homens e mulheres, a proteção à trabalhadora gestante e a
liberdade de cultos.
Proclamada a República, tem início o governo provisório. Neste novo
cenário republicano, Rui ocupa cargos como vice-chefe e ministro da Fazenda,
ele defende que ‘’a República não é uma série de fórmulas, mas um conjunto
de instituições, cuja realidade se afirma pela sua sinceridade no respeito às
3
leis e na obediência à Justiça (Barbosa, 1892:133).’’
Também teve importante contribuição para o Código Civil brasileiro, foi
presidente da Comissão Especial do Código no Senado. Ademais, ao elaborar
um parecer sobre sua redação, também elabora um dos grandes trabalhos
sobre a filologia brasileira: a Réplica.4
16
Com o advento da República, Rui é chamado a participar da estrutução
das então nascentes instituições, dando-lhes estrutura nacional e jurídica.
Para ele (Barbosa, 1982:133):
As instituições planejam-se para a humanidade com as suas
contingências e as suas fraquezas, contando especialmente com
elas,
e tendo particularmente em
mira as violências, as
mancomunações, as corruptelas, que possam ameaçá-las ou
explorá-las.5
Para Rui, a industrialização no país era indispensável e urgente para o
desenvolvimento
brasileiro.
A
democracia
e
uma
federação
forte
instrumentalizariam o crescimento, transpondo os limites impostos pela
inexperiência e pelo atraso nacional.
A legalidade, o constitucionalismo, a pacificação e o governo civil
delineariam os grandes temas e reformas defendidas por Rui à época;
considerava estes elementos indispensáveis à ‘republicanização da República’
(Lamcombe, 2001:42)6, e, quando não tinha meios, ‘procurava pela força das
7
palavras, realizar a revolução das consciências’’(Lamcombe, 2001:42).
Com o advento da Revolta da Armada, Rui busca exílio em Bueno Aires,
onde sua vernaculidade é reconhecida – o jornal El Diário publica artigo sobre
o exilado brasileiro e, ademais, Rui escreve artigos para jornais locais
importantes, como La Nation -
e, posteriormente, vai para a terra que
germinara muitas de suas idéias, a Inglaterra. Internacionalmente, a erudição e
a cultura invulgar de Rui são reconhecidas. Para muitos autores, ultrapassa o
reconhecimento brasileiro.
17
Com a morte de Floriano Peixoto e o fim do período dos governos
provisórios, toma posse o primeiro presidente civil do Brasil: Prudente de
Morais. Rui Barbosa retorna ao Brasil. Sua habilidade e tino político lhe
garantem a vice-presidência do Senado.
Haia, nos Países Baixos, é sede, em 1907, da 2ª Conferência
Internacional de Paz. A atuação conjunta de Rio Branco e Rui Barbosa, como
delegado brasileiro, inaugura um novo momento da diplomacia brasileira e,
ademais, imprime o início da construção de novos paradigmas na inserção
8
internacional do Brasil – o paradigma da igualdade entre as Nações e o da
perspectiva universalista.
Ao defender e debater, habilmente, com os representantes das grandes
potências o princípio da igualdade jurídica entre os Estados, transpôs para o
âmbito internacional os princípios da democracia e da igualdade, inaugurando
a tradição da diplomacia multilateral brasileira. Encerrou sua participação com
notabilidade e distinção, recebendo a alcunha de a águia de Haia9. Para o
presente ministro francês, Georges Clemenceau, o porta-voz brasileiro foi um
"idealista humanitário, eloqüente ao extremo; enfim, jurisconsulto de Haia, para
coroar tantas virtudes."10
Este reconhecimento internacional aumentava, ainda mais, o prestígio
que gozava. Rui11 era considerado, para muitos, um prócer da cultura e
erudição brasileira.
Apesar de ter reconhecidas suas habilidades políticas, Rui não tem
êxito em várias de suas campanhas políticas – é fato que a máquina do poder
18
12
manipulava os resultados eleitorais -, como é o caso da campanha civilista ,
para a presidência do Brasil.
Aos poucos, começara a retirar-se da cena política - a saúde debilitada
começava a trazer-lhe limitações. Uma de suas últimas pérolas vernaculares
foi produzida por ocasião da formatura dos bacharelados de Direito da
Universidade de São Paulo, 50 anos após sua formatura. De sorte que voltaria
13
(virtualmente, uma vez que a saúde não lhe permitiu ir à São Paulo ) à base
que forneceu os subsídios iniciais para seus ideais do direito e da liberdade.
Era um discurso de redenção, em que reconhecia que nem sempre fora justo
com os adversários, e agradecimento às contradições e lutas.
Dois dias após o diagnóstico de paralisia bulbar - seu estado já era
frágil, era acometido, recorrentemente, por várias outras doenças, como
edema pulmonar -
caracterizada pela lesão dos nervos cranianos que afetam
a fala e a comunicação, ‘’a luz daquela inteligência poderosa não iluminaria
mais os caminhos da pátria.’’ (D´Amaral, 1974:28)
14
. Não da forma como
costumara até então.
Como as lúcidas palavras de Hipólitico (1808):
Os indivíduos que abrangem o bem geral duma sociedade vem a
ser o membro mais distindo dela: as luzes que ele espalha tiram
das trevas, ou da ilusão, aqueles que a ignorância precipitou no
labirinto da apatia, da inépcia e do engano. Ninguém mais útil, pois,
do que aquele que se destina a mostrar, com evidência, os
acontecimentos do presente e desenvolver as sombras do futuro.15
19
A clareza com que Rui Barbosa olhava para os fenômenos e para a
coisa pública, suas idéias e teorias, se propagariam no porvir.
1.1.2. O ideário de Rui Barbosa
´´Nem homem nem nação podem existir sem uma idéia sublime’’
(Dostoievski).16
Deliberadamente,
os
valores-mestres
ruianos
pautavam-se
no
predomínio da Lei, na fortificação das instituições – livres e pautadas no bem
comum - , na implementação e consolidação da justiça e da ética no seio do
povo, no seio da humanidade.
Faz-se necessário pautar um horizonte largo, tendo sempre em mente a
realidade, seu contexto e seus motores. O ideal é o sopro que move os
motores que fazem girar a história, que inspira e embasa seus engenheiros.
Utilizando as palavras de Rui: ‘’o ideal é o espírito, o órgão da vida eterna
17
(Barbosa, 1981:16) .
Muitos retratam Rui Barbosa como um idealista, apenas. Suas idéias,
seus escritos, seus pareceres, suas pedagogias e suas posições pautadas em
uma ética e moral elevadas, e, ademais, fulcradas em um forte senso de
justiça, soam inatingíveis para muitos que não compartilham de sua visão.
É fato que antes de um instaurador, Rui foi um grande padagogo da
justiça, da igualdade e da moral, um ‘’pedagogo da nacionalidade’’ (Lourencço,
18
2001:83) , tomando emprestado a expressão de Lourenço Filho. O destino por
20
vezes lhe negaria a transposição desta pedagogia para a glória da
concretização e materialização na prática das Reformas por ele ambicionadas.
Malogros políticos constantemente o impediram de efetivar as Reformas
políticas, educacionais, morais que esposava; além de ocupar cargos públicos,
como o da presidência da república.
Conquanto que em alguns momentos se deparava com portas fechadas
e, por vezes, pensava em desistir da vida pública, logo encontrava inspiração
para enfrentar os novos desafios. Como diria Eça de Queiroz: ‘’para um
homem, o ser vencido ou derrotado na vida depende, não da realidade
aparente a que chegou - mas do ideal íntimo a que aspirava. (Queroz)’’
19
Adentro, a definição de Rui (1892) a cerca do ideal se pautava na
seguinte:
O ideal não se define; enxerga-se por clareiras que dão para o infinito:
o amor abnegado; a fé cristã; o sacrifício pelos interesses superiores
da humanidade; a compreensão da vida no plano divino da virtude;
tudo o que alheia o homem da própria individualidade, e o eleva, o
multiplica, o agiganta, por uma contemplação pura, uma resolução
heróica, ou uma aspiração sublime.20
Desde o início de seus estudos na área de Direito, ainda na Academia,
manifesta seu interesse e trabalho em prol de sua pátria. Organiza debates,
discute sobre temas sensíveis à época, como a abolição da escravatura,
discorre sobre reformas e, juntamente com Luís Gama, Américo de Campos e
Bernadino Pamplona, funda o jornal Radical Paulistano, no qual divulga suas
idéias sobre os acontecimentos da época e suscita a leitura crítica e um olhar
justo sobre a realidade da nação.
21
Ninguém melhor que o próprio Rui Barbosa para nos aclarar sobre sua
visão sobre a pátria:
O sentimento que divide, inimiza, retalia, detrai, amaldiçoa, persegue,
não será jamais o da pátria. A pátria é a família amplificada. E a
família, divinamente constituída, tem por elementos orgânicos a honra,
a disciplina, a fidelidade, a benquerença, o sacrifício.
A pátria não é ninguém: são todos; e cada qual tem no seio dela o
mesmo direito à idéia, à palavra, à associação. A pátria não é um
sistema, nem uma seita, nem um monopólio, nem uma forma de
governo: é o céu, o solo, o povo, a tradição, a consciência, o lar, o
berço dos filhos e o túmulo dos antepassados, a comunhão da lei, da
língua e da liberdade. (Magalhães, 2001)21
Seus trabalhos fulcravam - se nesta visão e eram orientados por uma ética
que primava pela justiça e pelo bem-comum. Fiel ao seu ideário, sempre andava
‘’com a lei, pela lei e dentro da lei; porque fora da lei não há salvação’’
(Barbosa,1898).
22
Adentro, acreditava que a lei maior de um país, a Constituição Federal,
deveria refletir os mais nobres princípios de igualdade, justiça, transparência.
Seus guardiões deveriam ser incorruptíveis, fieis ao princípio público.
Rui participou do desenvolvimento do projeto constitucional da década de
80, no século XIX. Foi com a Constituição da República dos Estados Unidos do
Brasil de 1891 que estabeleceu - se formalmente no Brasil a forma federativa de
estado e a forma republicana de governo e a repartição, e independência
harmônica, dos poderes em três funções: Legislativo, Executivo e Judiciário. A
Constituição de então, recebeu importantes contribuições de Rui Barbosa: a
defesa dos direitos e das liberdades individuais, o controle sobre a
constitucionalidade e sobre atos e leis do Legislativo e Executivo foram
22
contemplados com a instituição e a previsão expressa do direito ao habeas23
corpus e a criação do Supremo Tribunal Federal, respectivamente .
Além da defesa da justiça e da probidade pública, Rui também buscava o
estabelecimento de um equilíbrio e racionalidade nas finanças públicas. Defendia
que o orçamento público também deveria ser uma instituição inviolável e
soberana, transpor suas idéias a respeito em um projeto, que culminou
posteriormente, na criação do Tribunal de Contas da União.
Rui Barbosa ‘’estremeceu a pátria, viveu no trabalho e não perdeu o
ideal.’’
24
Suas lições ao homem público, suas contribuições, idealizações e
implementações para as instituições republicanas foram/são de elevada e nobre
importância para a administração pública.
1.2. Os princípios da gestão pública
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá
aos princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência
(...).(Morais, 2004:15)25
A administração pública brasileira é regida por princípios constitucionais
que norteiam a atividade imediata e concreta do Estado frente à consecução dos
interesses coletivos e, adjacentemente, do conjunto de órgãos e de pessoas
jurídicas aos quais legalmente foi atribuído o exercício da gestão do Estado.
Desta forma, a Constituição Federal traz os elementos organizadores das
estruturas funcionais e governamentais do Estado.
23
Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos
instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido
material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos
em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a
Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das
necessidades coletivas. (Meirelles, 1996:31)26
Destarte, os princípios constitucionais têm importante função, fornecem as
diretrizes do ápice do sistema, as quais devem ser seguidas por todos os
aplicadores de direito.
Muitos autores e doutrinadores do direito destacam, tacitamente, outros
princípios implícitos e arraigados, não só nos artigos e parágrafos da emenda
constitucional nr. 19/98 – que deu origem ao Artigo 37(o qual reza sobre a
Administração Pública), mas da Constituição Federal como um todo. Como os
princípios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da supremacia
do interesse público sobre o interesse privado e o princípio da indisponibilidade
dos interesses públicos. Estes dois últimos, pode-se dizer que seriam os
princípios gerais do Direito, inerentes a qualquer sociedade, e à função
administrativa do Estado, seriam a sua razão precípua de existência.
Como já mencionado, explicitamente, na Constituição da República
Brasileira vigente estão descritos os seguintes princípios: da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade administrativa, da publicidade, da eficiência.
1.2.1. O princípio da legalidade
24
Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o
sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução
jurídica de um propósito político: o de submeter os exercentes do poder
em concreto – administrativo – a um quadro normativo que embargue
favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se através da
norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo –
que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive
minoritárias) do corpo social – garantir que a atuação do Executivo nada
mais seja senão a concretização da vontade geral.27
No campo da administração pública, o gestor tem a lei como seu único e
definitivo parâmetro de ação. Assim, todo ato legislativo deve fornecer, em boa
dimensão jurídica, as orientações necessárias aos atos administrativos, os quais
abarcam, essencialmente, as realizações das disposições legais públicas
estabelecidas e dos presságios gerais e abstratos estabelecidos. Perfilhando
este
entendimento,
Konstantinos
Stassinopoulos
afirma:
“A
atuação
administrativa não pode se realizar contra legem ou praeter legem”, mas
secundum legem” (Mello, 2002:63)28
Com efeito, a finalidade pública deve orientar o ato administrativo para que
este atinja seu fim legal, subordinado à lei, e inafastável do interesse público.
1.2.2. O princípio da moralidade
‘’Um homem desmoralizado não poderá governar’’(Sólon).29
Os atos do administrador público devem estar balizados na moral e na
ética administrativa – pública. A probidade administrativa é precípua a realização
das ações dos gestores públicos, os quais devem concretizar suas atividades
25
fulcrados na honestidade e no não- aproveitamento ou favorecimento de
interesses pessoais ou de outrem.
Segundo Cardoso (1999):
Entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que
determina que os atos da Administração Pública devam estar
inteiramente
conformados aos padrões éticos
dominantes
na
sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de
invalidade jurídica.30
Apesar da fluidez do termo, que muitas vezes se depara ou se resume a
um ‘’conceito indeterminado’’ ou a um ‘’conceito vago socialmente típico’’,
conforme a visão de Cláudio Luzzati (1990)31 , o termo moralidade se vincula ao
dever de bem administrar as tarefas do Estado, com base no interesse público.
1.2.3. O princípio da publicidade
Segundo a definição de Cardoso (1999):
Entende-se por princípio da publicidade aquele que exige, nas formas
admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente
estabelecidos, a obrigatória divulgação dos atos da Administração
Pública, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos
órgãos estatais competentes e por toda a sociedade.32
Um dos mais clássicos princípios administrativos, a transparência dos atos
públicos, suas ações, posições e linhas governamentais devem ser divulgados no Brasil por meio de publicação em boletins oficiais ou comunicação escrita,
26
como as publicações diárias do Diário Oficial da União – a fim de que os
administrados tomem a devida ciência acerca dos atos dos administradores.
Ademais, se constitui um desdobramento do princípio da publicidade,
conforme Artigo 5° da Constituição Federal, o direito à obtenção junto aos órgãos
públicos de informações de interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral;
de certidões em repartições públicas, que visem esclarecimentos ou a defesa de
interesse pessoal e, obviamente, do acesso a registros administrativos e de atos
do governo.
1.2.4. O princípio da eficiência
A eficiência administrativa vincula-se à otimização das atividades
administrativas. Tomando emprestado um conceito do campo da economia:
eficiência - o qual, se relaciona com o uso racional dos recursos escassos para a
obtenção dos melhores resultados, a administração pública deve se propor a agir
abraçando a devida otimização, embasada do dever da eficiência, como traz a
ponto Meirelles na seguinte afirmação:
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar
suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o
mais moderno princípio da função administrativa, que já não se
contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo
resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento
das
necessidades
da
comunidade
e
de
33
(Meirelles,1996:50).
Cardoso bem clarifica o ‘ser eficiente’ na gestão pública:
seus
membros
27
Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o
aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em
todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa
racionalidade
e
aproveitamento
máximo
das
potencialidades
existentes. Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que
consideramos correta, também deve abarcar a idéia de eficácia da
prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuação
estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado
quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o
universo possível de atendimento das necessidades existentes e os
meios disponíveis.34
Assim, a melhor alocação dos recursos permite o melhor atendimento do
interesse e utilização dos recursos públicos. Bem complementando neste
sentido, França diz o seguinte:
(...)há respeito à eficiência quando a ação administrativa atinge
materialmente os seus fins lícitos e, por vias lícitas. Quando o
administrado se sente amparado e satisfeito na resolução dos
problemas que ininterruptamente leva à Administração. O princípio da
eficiência administrativa estabelece o seguinte: Toda a ação
administrativa deve ser orientada para a concretização material e
efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cânones do regime
jurídico-administrativo (Cardozo,1999:41).35
1.2.5. O princípio da impessoalidade
Reza o principio da impessoalidade que o ato do gestor público deve estar
orientado para a coletividade e que o gestor deve realizar o ato em nome do ente
ou órgão a que representa.
28
No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a
Administração tem que tratar a todos os administrados sem
discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem
perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais,
políticas
ou
ideológicas
não
podem
interferir
na
atuação
administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou
grupos de qualquer espécie. O princípio em causa é senão o próprio
princípio da igualdade ou isonomia.(Mello,1998:32)36
Conforme o Artigo 6° da Constituição Federal, o princípio da eficiência se
baseia em uma “adequada e eficaz prestação de serviços públicos em geral”.
Com qualidade, destreza e respeito ao cidadão.
1.3. Rui Barbosa e os princípios da gestão pública
A reforma administrativa de 1988, formalizada pela emenda Constitucional
nr. 19/98, a qual alterou os dispositivos da Constituição Federal acerca da
Administração Pública, bem como do servidor público, ecoou de maneira
significativa no regime administrativo brasileiro, modificando seus princípios,
normas e propondo controles – como o controle das despesas e finanças
públicas.
Conforme Bulos (1998):
(...)dentre os inúmeros aspectos comuns às reformas administrativas,
está implantação do modelo gerencial em substituição ao modelo
burocrático de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de
Administração Pública de Resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se
num modelo gerencial, bem como definir o núcleo estratégico do
Estado,
através
da
delimitação
de
políticas
públicas
e
do
29
equacionamento financeiro da máquina administrativa. Neste último
aspecto, tem em vista o equilíbrio da receita e da despesa.
37
Os princípios explícitos mencionados na Constituição giravam em torno da
probidade, da moralidade e do controle de todos os setores no campo da
administração pública. Pontos, há muito, defendidos por Rui Barbosa. Para ele,
a moralização da administração pública era um item básico para o
desenvolvimento de uma país – nos seus dizeres: ‘’a descrença, o descrédito da
sociedade em um político, o menosprezo da atividade política, qualquer que a
causa, constituía-se grande risco à democracia e à República.’’ 38
Rui ia além da pregação da virtude e da moralidade, defendia a
institucionalização da penalização e da responsabilização. A probidade era
‘’inteiriça e indecomponível, não é suscetível de se fracionar, nem admite
mescla.’’39
Em 1981 foi nomeado Primeiro Vice-Chefe do Governo Provisório,
abandonando o cargo um ano depois, ao se deparar com uma situação em que
lhe fora solicitado posições tendenciosas e que favoreciam interesses pessoais,
em detrimento da coletividade. Em discurso, justificou à nação, momento em que
proferiu a célebre frase: ‘’Com a Lei, pela Lei e dentro da Lei; porque fora da Lei
não
há
salvação.Eu
ouso
dizer
que
este
é
o
programa
da
república’’(Barbosa,1898)40
Rui se recusava a infringir os princípios da legalidade, da moralidade,
da transparência, da impessoalidade. Neste sentindo, uma outra afirmação de
Rui perfilha este campo:
Só onde os povos se acostumaram a tomar contas aos seus
administradores, e estes a dar-lhas, é que os homens públicos
30
apreciam as vantagens dos regimens de responsabilidade. Nestes
aleijões constitucionais da América Latina, como o Brasil, nestes
míseros tolhiços de repúblicas, qua tais qual o pau torto
denascença, tarde, mal ou nunca se endireitam, o ideal dos
governos está na irresponsabilidade (...).(Barbosa,1893)41
No Brasil do século XIX, Rui já defendia a criação de órgãos de controle,
de princípios norteadores da ação pública. Este grande brasileiro estava atento a
todos os movimentos e tendências das áreas intelectuais dos principais centros
de vanguarda mundiais; de sorte que bem fundamentava suas idéias com
procedimentos e mecanismos de controle já implantados ou em processo de
implantação em outros países.
31
CAPÍTULO II
DA CRIAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO À
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
2.1. Rui – idealizador, criador e patrono do Tribunal de Contas da
União no Brasil
“Bem-aventurados os que a si mesmos se estatuam em atos
memoráveis.’’(Barbosa)42
Rui Barbosa sempre foi adepto e defensor dos órgãos de controle no
plano público. Em sua atuação neste setor, implantou reformas e ações
voltadas para a organização e otimização dos bens e do orçamento público.
Durante seu mandato de ministro da Fazenda, se especializou em
finanças públicas. Neste momento, aliou seu vasto conhecimento teórico,
histórico e contextual, também no âmbito internacional, à prática e ao
conhecimento empírico adquiridos neste período.
Recuperando a idéia de controle esquecida pelo Legislativo brasileiro
há décadas e se inspirando em instituições forjadas em países além-mar;
idealizou e defendeu a implantação de um órgão de controle no Brasil, um
mediador independente entre os atos do Executivo e o orçamento público.
32
2 .1.1. Breve histórico dos órgãos de controle
Remonta há 03 mil anos a.C. os primeiros registros a cerca da tentativa
de controle e planejamento do dinheiro público. Tratam-se dos papiros do
Faraó egípcio Menés I, então governante do Alto Egito. Segundo registros,
havia uma classe de funcionários públicos, os escribas, responsável pela
supervisão da administração pública, além da cobrança de impostos.
Ainda antes de Cristo, já se dispunham de escritos, disposições e
orientações sobre o Direito Público, a administração financeira e instrumentos
de fiscalização. Data do século XIII a.C. o Código indiano de Manu, que
tratava sobre questões relacionadas, dentre outras, à moral e às leis civis.
Na China antiga havia uma espécie de órgão, chefiado por um censor,
o qual fiscalizava a administração financeira do Estado, abarcando, inclusive,
a administração do Rei.
Os gregos e os romanos, no entanto, foram os primeiros a buscarem a
institucionalização da atividade fiscalizadora do Estado. Os primeiros criaram a
figura dos logistas, aqueles que recebiam as prestações de contas dos
homens públicos e faziam com que fossem gravadas em pedras e postos à
vista. Os segundos eram membros do colégio do senado romano, tinham
funções administrativas e ocupavam o cargo inicial na hierarquia política da
Roma Antiga.
Ao longo da história, a criação de órgãos responsáveis pelo controle
das contas públicas aflorariam. Foi no período medieval que surgiu o Tribunal
de Justiça Financeiro, que posteriormente cederia lugar para o Comptroller
General of the Receipt and Issue of his Majesty´s, na Inglaterra, em 1215; e, na
33
França, durante a Revolução Francesa, as Chambres de Compte, que no
porvir inspirariam a Cour de Compte.
Estes dois modelos influenciaram e inspiraram os movimentos em prol
da gestão pública em todas as regiões do mundo. (Moreira,2005:33)
43
2.1.1.2 Antecedentes – no Brasil
O controle da despesa pública no Brasil se fez presente desde os tempos
coloniais, período em que a Junta das Fazendas das Capitanias e a Junta da
Fazenda do Rio de Janeiro cumpriam este papel, ainda que jurisdicionadas a
Portugal. Em 1720, com a oficialização da condição de Vice - Reino do Brasil,
nota-se o ensejo de aumentar a possibilidade de fiscalização no setor público.
Com a vinda da família real, em 1808, momento em que o Brasil passava
da condição de colônia portuguesa para a condição de país – sede do governo
de Portugal, a administração pública e os serviços do governo passaram por
algumas, ainda que discretas, modificações. Criou-se o Erário Régio, futuro
Tesouro – após a Constituição Política do Império do Brasil - de 1824, e,
posteriormente, estabeleceu-se o Conselho da Fazenda, órgão responsável pelo
controle dos gastos públicos.
A constituição monárquica de 1821 dispunha, em mais de um artigo,
acerca do controle público.
No artigo 170, dispunha que ‘’a Receita e a Despesa da Fazenda Nacional
será encarregada a um Tribunal, debaixo do nome de Thesouro Nacional.’’
44
34
Doravante, este aspectos ilustram o nascer de tentativas de controle do
orçamento público e de um planejamento dos balanços.
O Thesouro e o ministro da fazenda de então detinham controle e
discricionariedade sobre o dinheiro público e sobre o Tribunal. Diante deste fato,
ainda no 2° Império, manifesta-se a sugestão, por meio do senador Felisberto
Caldeira Brant Pontes Oliveira e Horta, de Visconde de Barbacena, e de José
Inácio Borges45, da separação destes aspectos e da criação de um Tribunal de
Revisão de Contas. Nesta esteira, em 1845, Manuel Alves Branco – ministro da
fazenda à época - ,apresenta o seguinte projeto de Lei:
Art.8°: São negócios da competência do Tribunal, e que por isso ficam
separados do Tribunal do Thesouro:
1° Julgar anualmente as contas de todos os responsáveis por contas,
seja qual for o Ministério a que pertençam, mandando-lhes dar quitação,
quando correntes, e condenando-os, quando alcançados, a pagarem o que
devem, dentro de um prazo improrrogável, de que se dará parte ao Ministro e
Secretário de Estado dos Negócios da Fazenda, para mandar proceder contra
eles na forma das leis, si o não fizerem.
2° Marcar aos responsáveis, por dinheiros públicos, o tempo em que
devem apresentar suas contas ao secretário do Tribunal; suspendendo os
omissos, mandando prender os desobedientes e contumazes, e finalmente
julgando as contas que tiverem de dar, pelos documentos que tiver, ou puder
obter de quaisquer cidadãos, autoridades ou repartições públicas.’’46
Quarenta e cinco anos depois, Rui Barbosa faz a seguinte observação
sobre a questão:
Mas, como não é de se estranhar, atenta à importância do assunto, a
idéia adormeceu, na mesa da Câmara, desse bom sono que raramente
acordavam as idéias úteis, especialmente as que podiam criar
35
incômodos à liberdade da politicagem eleitoral. E, quarenta e cinco anos
deixou a monarquia entregue ao grande pensamento, ao pó protetor dos
arquivos parlamentares.’’ (Barbosa, 1890)47
Com efeito, a discussão acerca da efetiva instalação de um Tribunal de
controle percorreu séculos e, apenas no período de republicanização, marcado
por reformas político – administrativas, ela tomou forma e foi institucionalizada
por Rui Barbosa de Oliveira, então Ministro da Fazenda – por meio do Decreto nº
966 – de 07 de novembro de 1980.
Rui conjugava grande saber acerca do movimento - não apenas o
presente, mas de seus antecedentes - que ocorria nos principais países
europeus em prol da criação efetiva de mecanismos e instrumentos de órgãos
fiscalizadores dos orçamentos públicos; almejando, principalmente, assegurar
a execução de balanços financeiros prévios, por meio da criação de
instituições e órgãos de controle.
Possui sólidos, amplos e lúcidos conhecimentos da Cour des Comptes
na França, criada por Napoleão Bonaparte em 1807; do Tribunal da Prússia,
criado em 1824 – e que, em 1876, culminaria no Tribunal de Contas do Império
da Alemanha; do Tribunal do Tesouro Público de Portugal, instituído em 1832,
do Conselho Fiscal de Contas, de 1844; as chamadas cortes, que
posteriormente se tornariam o Tribunal de Contas, da Bélgica e da Itália, em
1831 e 1862, respectivamente. Citando apenas alguns exemplos. (Barbosa,
2001).
Em períodos que as nações mais desenvolvidas já buscavam tornar o
Orçamento uma instituição inviolável, o Brasil iniciava a discussão a respeito
do tema. Um de seus mais ilustres cidadãos detinha grande conhecimento do
panorama prático e teórico do tema.
36
Rui Barbosa destacava à época o sistema francês e o sistema italiano.
Ademais, apontava, dentre todos os movimentos que aconteciam neste setor,
em âmbito mundial,
aqueles que considerava mais atrativos, incluindo
algumas leis na área de finanças públicas.
No primeiro sistema, a fiscalização se limita a impedir que as despesas
sejam ordenadas ou pagas, além das faculdades do orçamento. No outro,
a ação desta magistratura vai muito mais longe: antecipa-se ao abuso,
atalhando e, sua origem os atos do poder executivo susceptíveis de gerar
despesa ilegal.
(...) Dos dois sistemas, o último é o que satisfaz cabalmente os fins da
instituição, o que dá toda a elasticidade necessária ao seu pensamento
criador. Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido,
colher a exorbitância, ou a prevaricação, para os gerir. Circunscrita a estes
limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil,
pois omissa, tardia ou impotente. Convém levantar, entre o poder que
autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a
executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que,
comunicando com a legislatura, e intervindo na administração, seja, não só
o vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a
perpetração das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do
executivo, que indireta, próxima ou remotamente discrepem da linha
rigorosa das leis de finanças.’’48(Barbosa, 2001: 132)
Rui defendia, e embasava com habilidade e conhecimento, as bandeiras
que levantava. Com percepção aguçada acerca do assunto, aproveitou o
momento pelo qual passava o Brasil no ano de 1890 – período em que
mudanças e consolidações eram recorrentes – para trazer à tona a antiga
proposta de Alves Branco e, com auxilio do Poder Legislativo, instaurar a
moralidade administrativa e implantar o controle da legalidade, da legitimidade,
da publicidade, da impessoalidade, da eficácia e da eficiência; sugerindo:
(...)a necessidade de tornar o Orçamento uma instituição inviolável e
soberana, em sua missão de prover às necessidades públicas mediante o
menor sacrifício dos contribuintes, a necessidade urgente de fazer dessa lei
das lei uma força da nação, um sistema sábio, econômico, escudado contra
37
todos os desvios, todas as vontades, todos os poderes que ousem
perturbar-lhes o curso traçado.
(...) O primeiro dos requisitos para a estabilidade de qualquer forma de
governo constitucional consiste em que o orçamento deixe de ser uma
simples combinação formal, como mais ou menos tem sido, sempre, entre
nós, e revista o caráter de uma realidade segura, solene, inacessível a
transgressões impunes.’’ (Barbosa, 2001: 98)49
Nesta esteira, apresentou à República o Projeto de Criação do Tribunal
de Contas. Mencionava, especificava e justificava os motivos da criação.
Detalhava e conjunturava para a realidade brasileira as experiências de outros
países, além de prever as atribuições do Tribunal. Rui apresentara o Decreto
nr. 966 – A, de 07 de novembro de 1890.
2.1.1.3 A criação do Tribunal de Contas da União no Brasil
´´ O Marechal Deodoro da Fonseca, chefe do Governo Provisório da
República dos Estados Unidos do Brasil, constituído pelo Exército e pela
Armada, em nome da Nação. Decreta:
Art 1 ° - - É instituído um Tribunal de Contas, ao qual incumbirá o exame, a
revisão e o julgamento de todas as operações concernentes à receita e
despesa da República.
Art. 2° - Todos os decretos do Poder Executivo, ordens ou avisos dos
diferentes Ministérios, susceptíveis de criar despesa, ou interessar às
finanças da República, para poderem ter publicidade e execução, serão
sujeitos primeiro ao Tribunal de Contas, que os registrará, pondo-lhes o seu
“visto”, quando reconheça que não violam disposição de lei, nem excedem
os créditos votados pelo Poder Legislativo.
Art. 3° - Si o Tribunal julgar que não pode registrar o acto do Governo,
motivará a sua recusa, devolvendo-o ao Ministério que o houver expedido.
Este, sob sua responsabilidade, si julgar imprescindível a media impugnada
pelo Tribunal, poderá dar-lhe publicidade e execução. Neste caso, porém, o
Tribunal levará o facto na primeira ocasião opportuna, ao conhecimento do
38
Congresso, registrando o acto sob reserva, e expendendo os fundamentos
desta ao Corpo Legislativo.
Art. 4° - Compete, outrossim, ao Tribunal de Contas:
1° - Examinar mensalmente, em presença das contas e documentos que
lhe forem apresentados, ou que requisitar, o movimento da receita e
despeza, recapitulando e revendo, annualmente, os resultados mensais;
2° - Conferir esses resultados com os que encomendas excedentes à
medida dos créditos
legislativos, em que se firmavam.
3° - Julgar annualmente as contas de todos os responsáveis por contas,
seja qual for o Ministério a que pertençam, dando-lhes quitação,
condenando-os a pagar, e, quando o não cumpram, mandando proceder
na forma de direito;
4° - Estipular aos responsáveis por dinheiros públicos o prazo de
apresentação de suas contas, sob as penas que o regulamento
estabelecer;
Art. 5° - O Tribunal de Contas poderá delegar nas Thesourarias da
Fazenda, ou em comissões de empregados idôneos, que para esse fim
sejam mandados aos Estados, o
conhecimento, em primeira instância, das contas de qualquer responsável
por dinheiros públicos, excepto os inspetores de Fazenda e thesoureiros
geraes.
Art. 6° - Compõem o Tribunal os funcionários, a que se conferir voto
deliberativo nas matérias submetidas à competência dessa corporação.
§ 1° - Esses funcionários serão nomeados por decreto do Presidente da
República, sujeito à approvação do Senado , e gozarão das mesmas
garantias de inamovibilidade que os membros do Supremo Tribunal
Federal.
§ 2° - Vagando logar entre os membros do Tribunal de Contas durante a
ausência das Camaras, o Presidente da República poderá preenche-lo, e o
funcionário entra em exercício, ficando porém a nomeação dependente
sempre de annuência do Senado, em sua primeira reunião.
Art. 7° - O serviço de contabilidade, nos assumptos sujeitos ao Tribunal,
bem como o processo, exame, verificação e informação, nas matérias e
papeis também dependentes delle, serão commettidos a um corpo de
funcionários administrativos, distribuídos segundo reclamar a classificação
natural dos trabalhos. Desse pessoal o regulamento determinará quais ou a
quem deve caber voto consultivo nas deliberações do Tribunal.
Art. 8° - Além das atribuições estatuídas nos arts. 3° e 4°, o Tribunal de
Contas exercerá todas as outras fixadas no respectivo regulamento, que
convierem à natureza de suas funcções e dos fins.
39
Art. 9° - As comunicações entre o Tribunal de Contas e o Congresso
effectuar-se-hão mediante relatórios annuaes e declarações quinzenais,
quando para estas houver assumpto.
Art. 10 – O Tribunal, no exercício de suas funções, se corresponderá
directamente, por intermédio do seu presidente, com todas as autoridades
da República, as quaes todas são obrigadas a cumprir-lhe as requisições e
ordens, sob pena da mais restritiva responsabilidade.
Art. 11 – O Ministério da Fazenda expedirá regulamento, em decreto
especial, estabelecendo a organização e as funções do Tribunal de Contas,
desenvolvendo-lhe a competência, especificando-lhe as atribuições,
estipulando os vencimentos ao seu pessoal, e determinando-lhe a demais
despeza necessária, para a qual fica desde já autorizado o Governo.
Art. 12 – Revogam-se as disposições em contrário. Sala das Sessões do
Governo Provisório, 7 de novembro de 1890, 2° da República.’’50
Por meio deste Decreto, institui-se, pois, a criação do Tribunal de
Contas, atualmente da União.
Durante sua rápida (14 meses), porém com frutos eternizados,
passagem pelo Ministério da Fazenda, Rui deixou um dos mais relevantes
legados que um ministro da fazenda poderia deixar em prol da defesa das
finanças e da probidade pública.
Justificava com as seguintes palavras a criação do Tribunal de Contas:
Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o
poder que cotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar
de um e de outro, que, comunicando com a Legislatura e intervindo na
Administração, seja não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a
segunda, obstando a perpetração de infrações orçamentárias por um veto
oportuno aos atos do Executivo, que direta ou indiretamente, próxima ou
remotamente, discrepem das linhas rigorosas das leis de finanças. O
Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à administração e
á legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de
revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças,
40
possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional’’
(Barboda, 2001: 63)51
Após a Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União (TCU) teve
ampliadas sua jurisdição e competências. Por exemplo, foi-lhe conferido o
papel de auxiliador do Congresso Nacional para o controle externo. Ademais,
o
TCU
fiscaliza,
orçamentariamente,
contabilmente,
financeiramente,
patrimonialmente, operacionalmente - no que se refere à legalidade,
legitimidade e à economicidade das operações - os entes da administração
pública direta e indireta – além de pessoas jurídicas e físicas, públicas ou
privadas, que tenham qualquer relação de natureza pecuniária com a União.
Hodierno, o Tribunal de Contas da União tem sua atuação consolidada
e respeitada. Para Rui, uma nação próspera passava por um equilíbrio
orçamentário, por um controle e pela formalização de instrumentos que
impedissem as transgressões públicas e que assegurassem a efetividade da
moralidade e da justiça.
2.2. A Lei de Responsabilidade Fiscal
2.2.1. Antecedentes
A elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) buscou atender
às expectativas e à realidade da sociedade brasileira, nos quesitos de
responsabilidade, equilíbrio orçamentário e bom uso do bom público. Para tal,
vários parâmetros para a otimização das finanças públicas no Brasil foram
utilizados.
Um dos
referenciais
fulcra-se
nas
influências de modelos
e
experiências de outros países e de organismos internacionais, destacar-se-ão
41
alguns: do Fundo Monetário Internacional (FMI); do Fiscal Responsability Act,
da Nova Zelândia; do Tratado de Maastricht, da Comunidade Européia; do
Budget Enforcement Act, dos Estados Unidos da América. (Nascimento e
Debus, 2006)
52
O Fundo Monetário Internacional também atua na área de gestão
pública, mantendo departamentos que, dentre outras atividades, editam e
difundem normas de administração pública. Uma delas, utilizada como
referência para a elaboração da LRF, é a Fiscal Transparency.
De modo geral, estabelece a transparência dos atos, a qual defende
que as funções de política e gestão devem ser bem estabelecidas e
divulgadas;
o
planejamento,
estabelecendo
objetivos
das
políticas,
especificando estruturas e pontuando riscos; e a publicidade, prestação das
contas e relatórios fiscais, a qual reza que as contas devem ser apresentadas
aos entes e ao público periodicamente.
Com o Tratado de Maastricht, da Comunidade Econômica Européia,
elementos como metas e punições, relativa independência politica entre os
entes, mas que sempre convertam para os objetivos acordados, foram
utilizados.
O Budget Enforcement Act, dos Estados Unidos, contribuiu com a idéia
de Accountability, de disciplina e controle dos gastos.
Nesta esteira, Rui Barbosa dizia que:
O lema do novo regime, deve ser, pois, fugir dos empréstimos e
organizar a amortização, não contrair novas dívidas e reservar,
ainda que com sacrifício nos seus orçamentos, quinhão sério ao
resgate (...), o desequilíbrio entre a receita e a despesa é a
42
enfermidade crônica da nossa existência nacional.(Nascimento e
Debus,2006)53
2.2.2 Lei Complementar número 101, de 2000
Em 04 de maio de 2000 foi decretada e sancionada pelo Congresso
Nacional a Lei Complementar número 101, conhecida como a Lei de
Responsabilidade Fiscal, a qual versa sobre as normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal nas três esferas de poder,
municipal, estadual e federal. Em particular, esta responsabilidade na gestão
fiscal fulcra-se nos seguintes postulados: ação planejada e transparente;
prevenção de riscos, garantias e correção de desvios que afetem o equilíbrio
das contas públicas.
Vale ressaltar que, com a Constituição de 1988 buscou-se concretizar
instrumentos para que o planejamento e orçamento na administração pública
fossem vinculados.
Três instrumentos básicos foram institucionalizados para este fim, a
saber: O Plano Plurianual (PPA), que visa estabelecer as diretrizes e metas da
administração, no tocante às despesas de capital e outras dela decorrentes.
Deve ditar as diretrizes, objetivos e metas dos demais planos e programas
contidos no sistema de planejamento público; em um período de quatro anos.
A Lei Orçamentária (LOA) ou o Orçamento Anual é o instrumento que gerencia
o equilíbrio entre receitas e despesas públicas, mantendo os objetivos
definidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), o terceiro instrumento
criado. Este, deve estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos
recursos no orçamento anual, tornando compatível o planejamento e a
43
concretização; garantindo assim, a realização das metas e objetivos
estabelecidos no PPA.
Vale ressaltar que a LDO submete à soberania popular a definição dos
objetos da aplicação dos recursos públicos. Ainda, destacar-se-ão o Anexo de
Metas Fiscais da LDO, especifica quantitativamente estas metas, além de
contemplar uma avaliação do cumprimento das estabelecidas em exercícios
anteriores; e o Anexo de Riscos Fiscais da LDO, a qual destaca os elementos
que poderão impactar os objetivos e resultados estabelecidos.
A moralidade administrativa construída e oriunda de um ambiente
social,
mais especificamente a tolerância da sociedade frente a estas
questões de responsabilidade e gestão do bem-comum, são também
importantes parâmetros. Segundo Durkheim, a ação humana segue um padrão
médio de comportamento, embasado no nível de tolerância social, tendo em
vista um limite para a sanção. O gráfico abaixo, ilustra esta questão:
44
Fonte: ROCHA, 200954
O ‘‘bom administrador–aquele que usando de sua competência legal se
determina não pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum’’
(Lopes,2008, p.47)55
A probidade administrativa, perpassa não apenas pelas predisposições
legais, mas também pela conscientização politica da sociedade – felizmente,
cada vez mais consciente.
Este mote, se reveste nas seguintes palavras de Rui:
O Brasil não é isso. É isto. (...) O Brasil é este comício imenso de
almas livres. Não são os comensais do erário. Não são as
ratazanas do Tesouro. Não são os mercadores do Parlamento.
Não são as sanguessugas da riqueza pública. (...) Não são os
corruptores do sistema republicano. São as células ativas da vida
nacional. É a multidão que não adula, não teme, não recua, não
deserta, não se vende. É o povo, em um desses movimentos
seus, sem que se descobre toda a sua majestade (Lopes,
2008:58).56
45
CAPÍTULO III
A PERENIDADE DO IDEÁRIO DE RUI BARBOSA
3.1.O credo de Rui
Por mais de meio século Rui Barbosa foi fiel defensor do direito público
e das causas cíveis. Seus princípios e crenças perfilavam vivamente suas
ações e implantações.
A moralidade, a probidade, a justiça e a ética eram componentes
básicos de sua postura e realizações. Acreditava que deveriam ser os fios
condutores das ações no plano político, ao mesmo tempo em que deveriam se
formalizarem e se institucionalizarem.
O princípio da legalidade deveria emanar das instituições e dos poderes
soberanos. Instituições estas oriundas da soberania e da aprovação popular,
contrárias à força e à imposição de regimes tolhedores.
46
Com empenho e inteligência, este ilustre estadista brasileiro, em seu
vasto e diversificado itinerário, mantinha-se em consonância com as
prescrições legais. Desvios neste sentido, eram tempestivamente combatidos,
a exemplo de seu pedido de exoneração do cargo público de Primeiro ViceChefe do Governo Provisório; situação em que deixou claro alguns de seus
princípios orientadores – os quais estão recorrentemente à tona no percurso
de sua vida - , a saber, o princípio da impessoalidade e o princípio da
moralidade – ressaltando a sua postura de caminhar dentro da Lei e com a Lei.
Em sua defesa pela instauração do Tribunal de Contas, a publicidade
dos atos e das contas da Administração pública constava nos pilares
funcionais
básicos
defendidos
por
Rui
por
ocasião
da
defesa
da
institucionalização do TCU.
Este princípio – da publicidade - figura na jornada de Rui desde os seus
tempos de Academia; neste período, organizava debates e discussões sobre
temas
sensíveis
à
época.
Ademais,
fundou,
como
já
mencionado
anteriormente, juntamente com Luís Gama, Américo de Campos e Bernadino
Pamplona, o jornal Radical Paulistano – reconhecido por publicar idéias e fatos
fomentadores da visão crítica dos entes da realidade.
O princípio da eficiência é um dos primeiros a se manifestar em seus
credos.
Ainda
na
infância,
já
manifestava
sua
genialidade,
rápida
aprendizagem – prematuramente atingira os requisitos para ingressar na
academia - e grande habilidade de orador.
Escrevia artigos aprofundados
sobre os mais diversos assuntos, inclusive aqueles solicitados por terceiros e
sobre assuntos que ainda não dominava radicalmente. É fato conhecido que
estas situações incorriam na aquisição de todas as publicações especializadas
e atualizadas disponíveis sobre o tema.
Sua vida ilustra o seu credo político.
Rui sempre viveu em seus ideais, porém não foi apenas um idealizador.
Concretizou e institucionalizou muitos deles, como o Tribunal de Contas. Para
47
além, ofertou recursos valiosos para a gestão pública, tanto em discussões
como em práticas administrativas e de controle.
Meu país conhece o meu credo político, porque meu credo político
está em minha vida. CREIO na liberdade onipotente criadora das
nações robustas; CREIO na lei emanação dela, o seu órgão capital,
a primeira das suas necessidades; CREIO que neste regime não há
poderes soberanos e que soberano é o direito interpretado pelos
tribunais; CREIO que a própria soberania popular necessita de
limites e que esses limites vêm a ser às suas constituições por ela
mesma criadas, nas suas horas de inspiração jurídica, em garantia
contra os seus impulsos de paixão desordenada; CREIO que a
República decai porque se deixou estragar, confiando-se ao regime
da força; CREIO que a federação perecerá, se continuar a não
acatar a justiça, porque da justiça nasce a confiança, da confiança a
tranqüilidade, da tranqüilidade o trabalho, do trabalho a produção,
da produção o crédito, do crédito a opulência, da opulência a
respeitabilidade, a duração, o vigor; CREIO no governo do povo
pelo povo; CREIO, porém, que o governo popular tem a base de
sua legitimidade na cultura da inteligência nacional pelo
desenvolvimento nacional do ensino, para o qual as maiores
liberdades do erário constituirão sempre o mais reprodutivo
emprego da riqueza pública; CREIO na tribuna sem fúria e na
imprensa sem restrições, porque acredito no poder da razão e da
verdade; CREIO na moderação e na tolerância, no progresso e na
tradição, no respeito, e disciplina, na impotência fatal dos
incompetentes e no valor insuprível das capacidades. REJEITO a
doutrina do arbítrio. ABOMINO as ditaduras de todo o gênero,
militares ou científicas, coroadas ou populares; DETESTO os
estados de sítio, as suspensões de garantias, as razões de Estado,
as leis de salvação pública. ODEIO as combinações hipócritas do
absolutismo dissimulado sob as formas democráticas e
republicanas. OPONHO-ME aos governos de seita, aos governos
de facção, aos governos de ignorância. Bem o sabeis: essas são as
minhas crenças, os meus ódios são esses. (Barbosa, 2001:116)57
3.2. Perenidades e Reverberações
A conduta de Rui esteve sempre pautada pela probidade e pela ética
pública. A malversação de recursos públicos é fato recorrente e de ampla
divulgação hodierno. As obras ruianas refletem sua alma e seu ideal: promover a
justiça, a moral e a ética na alma do povo e da sociedade.
48
Suas ações e discursos pedagógicos permanecem inspirando pessoas e
instituições na defesa e na ação/construção de uma sociedade democrática e
politicamente otimizada, desenvolvida e justa economicamente/socialmente;
embasada no predomínio da Lei e de instituições livres e fortificadas.
O espírito no Rui reverbera na gestão pública quando se criam leis e
programas que se pautem na responsabilidade, equilíbrio orçamentário e bom uso
do bem público. E que, ademais, busquem otimizar e equilibrar as finanças
públicas com planejamento, avaliação e metas; como a Lei Complementar número
101, de 04 de maio de 2000, ou a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP), que integra o
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GESPÚBLICA),
surge, no ano de 2005, como um instrumento de gestão para o ambiente público,
o qual busca um equilíbrio das demandas da sociedade frente aos recursos do
governo, com o intento de melhorar a máquina governamental.
Foi lançado pelo governo federal, sendo então administrado pelo Ministério
do
Planejamento,
Orçamento
e
Gestão,
abarcando
também
pesquisas
comparativas entre os países da América Latina no quesito da ineficiência
governamental.
Os recursos ruianos são profícuos ao olhar frente à administração pública.
Seus ideais, no passado, institucionalizados – criação do TCU - e, no presente,
ainda que por vezes, aparentemente, olvidados sempre encontram eco, como o
estabelecimento do Projeto da Lei da Ficha Limpa no Brasil.
Rui, contemporâneo da Administração Pública burocrática e patrimonialista,
já profetizava reformas e defendia a moralidade administrativa como pressuposto
básico para a validade do ato administrativo. Ademais, não deveria consistir na
49
interpretação isolada, mas na leitura conjunta e institucionalização dos princípios
da impessoalidade, lealdade, probidade, imparcialidade, publicidade.
A moralidade como pressuposto para a validade de atos administrativos
repercutiu e se concretizou na sociedade brasileira por meio da elaboração de um
Projeto de Lei de Iniciativa Popular, conhecido como Lei da Ficha Limpa.
A mobilização da sociedade civil, do Movimento de Combate à Corrupção
Eleitoral (MCCE) e da Articulação Brasileira contra a Corrupção e a Impunidade
(ABRACCI) culminou na Lei Complementar nº. 135/2010. A Constituição brasileira
prevê a possibilidade de apresentação ao Congresso Nacional de projeto de lei
com base em iniciativa popular, desde que este apresente pelo menos 1% da
assinatura de todos os eleitores do Brasil.
Doravante, foi por meio deste instrumento que foi sancionada pelo
presidente Luiz Inácio Lula da Silva, após votação largamente acompanhada na
Câmara dos Deputados e no Senado, em 04 de junho de 2010, a lei que visa
ensejar mais moral e ética nos cargos eletivos públicos no Brasil. Para tal, cria um
instrumento de avaliação da vida pregressa e do perfil dos candidatos a estes
cargos, enrijecendo os critérios de elegibilidade.
A maestria de Rui e os elementos por ele tão bem discutidos iluminam a
longa jornada em direção a uma gestão pública pautada pela ética e pela moral.
3.3 Considerações Finais
Na tela da história, Rui Barbosa de Oliveira, trilhou um caminho
demasiadamente perspicaz e diversificado. Um homem de aguçado sentimento de
justiça e de moral, com contribuições nas mais diversas áreas do conhecimento
humano.
50
Considerado um prócer da civilização nacional, um patrimônio político,
intelectual e moral do Brasil. Deixou marcas na advocacia, na diplomacia, no
jornalismo, na política.
Rui Barbosa, em mais de meio século, foi fiel e gabaritado defensor dos
direitos e da moral públicas. Seu busto se faz presente no Senado Federal, o seu
espírito de defesa do bem comum e sua amplitude de contribuições são cultuadas
com sua presença em bronze no plenário.
Faz-se oportuno lembrar uma de suas formulações em que falava sobre a
boa aventurança do homem que eterniza seus atos pela memorabilidade. Rui
anteviu uma das formas em que ecoaria para a posteridade.
Prematuramente, demonstrava sua genialidade e seu apetite pelo
conhecimento. Ainda em pequeno, a rapidez de seu aprendizado era notável e
desde já, fazia grandes discursos e já demonstrava sua grande vocação política.
Inquieto, na Academia já convivia com grandes nomes da história brasileira e
fundava jornais. Ativista lúcido, deputado, e demasiado defensor da abolição da
Escravatura, do federalismo e da moral, da justiça e da igualdade social – inclusive
entre as nações.
Sua força propulsora eram seus ideais astutos e precognitivos, os quais se
perfaziam em suas defesas, atos e concretizações institucionais. Rui se gloriou
perante a história e a monumentalidade de suas idéias e atos se fez perene no
porvir.
Adentro, Eurico Barbosa, de forma lúcida, e em poucas palavras, define a
perenidade de Rui ao falar sobre a fecundidade imortalizadora de seu trabalho,
impulsionada por um pensamento superior.
É justamente nesta ‘fecundidade imortalizadora’ que reside a atualidade de
seu ideário. A moral e a ética por ele defendidas sufazem com que seu espírito
esteja sempre presente na gestão publica contemporânea. Outrossim, não seria
51
exagero ou acetinação afirmar que as ações de otimização da administração
estatal sejam reflexos e inspirações do eterno patrono da gestão pública brasileira.
52
ANEXOS
Anexo 01 - FIGURAS
Figura 01 – Rui Barbosa de Oliveira
Fonte: Cardim, 2007
53
Figura 02 – Rui Barbosa de Oliveira, Ministro da Fazenda da
República dos Estados Unidos do Brazil.
Fonte: Cardim, 2007
54
Figura 03: ‘Dentro de uma cabeça’ – Storni, 31/08/1907.
Fonte: Cardim, 2007
55
Figura 04: Rui na Conferência de Haia.
Fonte: Cardim, 2007
56
Figura 05: Rui Barbosa em Queluz – MG, durante a campanha
civilista, 1910.
Fonte: Cardim, 2007
57
Figura 06: Cruzado, 1986 – 1989
Fonte: Cardim, 2007
58
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
1.1
Livros
ARAUJO, Marcos Valerio de. O Tribunal de Contas da União e a República:
uma análise histórica de causas e efeitos. Revista do Tribunal de Contas da União,
Out/Dez 1990.
ASMAR, José. Um Tribunal na História. Goiânia: Editora Kelps, 1999.
BARBOSA, Eurico. Rui Barbosa e o ideal do Tribunal de Contas. Goiânia:
Editora Kelps, 2001.
BARBOSA, Rui. A imprensa e o dever da verdade. In: Obras completas de Rui
Barbosa. Rio de Janeiro: Fundação Casa de Rui Barbosa,1923 . Volume 50, t.1.
BARBOSA, Rui. A questão social e política do Brasil. Disponível em:
<<http://www.casaruibarbosa.gov.br >>. Acesso: 02/11/2010.
BARBOSA, Rui. Às classes conservadoras. In: Obras Completas de Rui
Barbosa. Rio de Janeiro: Fundação Casa de Rui Barbosa,1919. Volume 46, t.1,
p.25.
BARBOSA, Rui. Discurso no Colégio Anchieta. Fundação Casa de Rui Barbosa:
Rio de Janeiro, 1981.
BARBOSA, Rui. Escritos e Discursos Seletos. 1ª edição, segunda reimpressão.
Rio de Janeiro, Aguillar, 1995.
CARDIM, Carlos Henrique. A raiz das coisas: Rui Barbosa – o Brasil no
mundo. Rio de Janeiro: Editora Civilização Brasileira, 2008.
CARDOZO,
José
Eduardo
Martins.
Princípios
Constitucionais
da
Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). In:
59
MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Editora
Atlas, 1999.
CHARAUDEAU, Patrick. Discurso Político. São Paulo: Contexto, 2008. Tradução:
Dílson Ferreira da Cruz e Fabiana Komesu.
D’AMARAL, Márcio Tavares. Rui Barbosa (A vida dos grandes Brasileiros).. São
Paulo: Editora Três, 2001. Supervisão de Américo Jacobina Lacombe.
FRANÇA, Wladimir da Rocha. Eficiência administrativa na constituição federal
Revista de Direito Administrativo. Vol. 220. Rio de Janeiro: Renovar, abril/junho
2000.
GOUVEIA, Maurílio. Rui - O Apóstolo do Direito. Rio de Janeiro: Gráfica Tupy,
1951.
LOURENÇO FILHO, Manoel Bergstrom. A pedagogia de Rui Barbosa. 4ª edição.
Brasília: Intituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais IDEP/MEC, 2001.
LUZZATI, Cláudio. Lavaghezza delle norme. Milão: Editora Giuffre, 1990.
MAGALHÃES JÚNIOR, Raimundo. Rui – O Homem e o Mito. Rio de Janeiro:
Editora Civilização Brasileira, 1965.
MANGABEIRA, João. Rui — O Estadista da República. Rio de Janeiro: Editora
Livraria José Olímpio, 1943.
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Publica Contemporânea. São
Paulo: Atlas, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros, 2005.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. São
Paulo: Malheiros Editora. 2006 p. 57.
MORAIS, Alexandre de (Organizador). A Constituição da República Federativa
do Brasil: de 05 de outubro de 1988. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2004.
60
1.2 Periódicos
Jornal Correio Brasiliense. Nr. 03, volume 01,1808.
Jornal do Comércio, 1908.
Jornal Folha de São Paulo. Edição de 1° de abril de 2007
1.3 Revistas Especializadas
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão.
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA; Prêmio
Nacional da Gestão Pública – PQGF; Instrumento para Avaliação da Gestão
Pública – ciclo 2008/2009. Versão 1/2008. Brasília: MP, SEGES, 2008
BULOS,
Uadi
Lammêgo.
Reforma
administrativa.
Revista
de
Direito
Administrativo. vol. 214. Rio de Janeiro: Renovar ,outubro/dezembro 1998.
FRANÇA, Wladimir da Rocha. Eficiência administrativa na constituição federal.
Revista de Direito Administrativo. Vol. 220. Rio de Janeiro: Renovar, abril/junho
2000.
Revista do TCU – Tribunal de Contas da União. Disponível no site:
<http://www.tcu.gov.br>.
1.4. Web sites
http://www.bresserpereira.org.br
http://www.casaruibarbosa.org.br
http://www.enap.gov.br
http://www.fichalimpa.org.br
61
http://www.gestaopublica.net
http://www.planalto.gov.br
http://www.planejamento.gov.br
http://www.tcu.gov.br
http://www.unpang.org.br
62
BIBLIOGRAFIA CITADA
1 Conforme a Enquete ‘’Maior Brasileiro (a) de Todos os Tempos’’, publicada pelo
jornal Folha de São Paulo, em sua edição de 1° de abril de 2007. Rui Barbosa figura
em quarto lugar - resultado de uma pesquisa com duzentas personalidades - após,
respectivamente, Getúlio Vargas, Juscelino Kubitscheck e Machado de Assis.
2
‘’A nosso ver, a chave misteriosa das desgraças que nos afligem, é esta e só esta: a
ignorância popular, mãe da servilidade e da miséria.’’ (Obras Completas de Rui
Barbosa -OCRB-, in Reforma do Ensino Primário. Vol.10, p.121.)
3
OCRB, vol. 19, 1892, t. 3, p. 133.
4
Rui fora incumbido para formalmente revisar o projeto. Após já ter passado pelas
mãos de ilustres leitores de clássicos e filólogos, as mais de mil emendas exaustivamente analisadas, fundamentadas, exemplificadas e com citações – ao
texto são eruditamente apresentadas e defendidas. O resultado fora reconhecido
como objeto de perfeição literária.
1
6
OCRB, vol. 19, 1892, t. 3, p. 133.
Tomando emprestada e expressão, que faz alusão ao período de fundação da
República , apoiada pela espada de Deodoro e frustrada pela espada de Floriano,
utilizada na obra de d´Amaral, Márcio Tavares. Rui Barbosa (A vida dos grandes
Brasileiros). Supervisão de Américo Jacobina Lacombe. São Paulo: Editora Três,
2001.
7
D´Amaral, Márcio Tavares. Rui Barbosa (A vida dos grandes Brasileiros).
Supervisão de Américo Jacobina Lacombe. São Paulo: Editora Três, 2001.
8
‘’Desinteressando-se das rivalidades estéreis dos países sul-americanos ,
entretendo com estes Estados uma cordial simpatia , o Brasil entrou resolutamente
63
na esfera das grandes amizades internacionais (...).’’ (Rio Branco, em entrevista ao
Jornal do Comércio, em 1908).
9
Alcunha esta, estabelecida pelo Barão do Rio Branco. Conforme informação
disponível em:
www.casaruibarbosa.gov.br , acesso em 15/10/2010.
10
Conforme informação disponível em: http://www.casaruibarbosa.gov.br. Acesso:
15/10/2010.
11
Rui possuia hábitos rígidos que o acompanhariam até o final de sua vida. Em
períodos que estava fora do governo, por exemplo, levantava-se às 4h30min e
estudava até às 6h. Após o café, um passeio pelo seu jardim e uma conversa com
sua mulher, Maria Augusta, voltava para seu escritório, onde ficara até o almoço. Às
17h30min voltava para seu escritório, de onde saia apenas para o jantar e para onde
voltava a se encerrar após a refeição, ficando até às 22h30min. Lia, estudava e
escrevia sobre todos os assuntos, nunca se esquecendo de cultivar as línguas que
falava: francês, inglês, espanhol, alemão e grego. (D’AMARAL, Márcio Tavares. Rui
Barbosa (A vida dos grandes Brasileiros). Supervisão de Américo Jacobina Lacombe.
São Paulo, Editora Três, 1974).
12
A campanha civilista fulcrava-se na participação, efetiva, de segmentos mais
amplos da sociedade na área política e, de modo geral, representava a luta pela
consolidação da ordem civil no Brasil. Ao contrário do que se observava à época, em
que campanhas políticas envolviam a participação de classes limitadas, como as
formadas pelos militares e pelas elites latifundiárias, esta abrangeu setores mais
vastos. Ademais, é considerada a primeira campanha presidencial com esta
característica.
Conforme informação disponível em: www.casaruibarbosa.gov.br , acesso em
15/10/2010.
13
D’AMARAL, Márcio Tavares. Rui Barbosa (A vida dos grandes Brasileiros).
Supervisão de Américo Jacobina Lacombe. São Paulo, Editora Três, 1974).
14
Conforme palavras escritas por Hipólito José da Costa , no Correio Braziliense, nr
03, volume 01, julho de 1808.
64
15
Frase atribuída a Dostoievski.
16
BARBOSA, Rui. Discurso no Colégio Anchieta. Fundação Casa de Rui Barbosa:
Rio de Janeiro, 1981.
17
LOURENÇO FILHO, Manoel Bergstrom. A pedagogia de Rui Barbosa. 4ª edição.
Brasília: Intituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais IDEP/MEC, 2001.
18
Queiroz, Eça.
19
Frases de Rui Barbosa. Disponível: www.casaruibarbosa.gov.br. Acesso:
15/10/2010.
20
MAGALHAES, Rejane Moreira. A atualidade de Rui. Texto disponível em:
http://www.casaruibarbosa.gov.br. Acesso: 15/10/2010
21
Em: http://www.casaruibarbosa.gov.br. Acesso em 15/10/2010.
22
Constituição da República Federativa do Brasil, 1981. Disponível em:
< http://www.soleis.com.br/ebooks/1-Constituicoes0.htm >. Acesso em 01/11/2010.
23
Dizeres de Rui Barbosa, em um de seus famosos discursos, ao descrever a forma
como gostaria de ser lembrado.
In: Barbosa, Rui. Discurso no Colégio Anchieta. Fundação Casa de Rui Barbosa: Rio
de Janeiro, 1981.
24
Dizeres de Rui Barbosa, em um de seus famosos discursos, ao descrever a forma
como gostaria de ser lembrado.
In: Barbosa, Rui. Discurso no Colégio Anchieta. Fundação Casa de Rui Barbosa: Rio
de Janeiro, 1981.
25
MORAIS, Alexandre de (Organizador). A Constituição da República Federativa
do Brasil: de 05 de outubro de 1988. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2004, p.15.
65
26
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.Edição atualizada por
Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero, e José Emmanuel Burle Filho. São
Paulo: Malheiros, 1996,p.31.
27
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. São
Paulo: Malheiros Editora, 2002, p.63.
28
Frase
atribuída
à
Konstantinos
Stassinopoulos.
Conforme:
http://www.fundacaoruibarbosa.gov.br. Acesso em 15/10/2010.
29
Frase atribuída à Sólon.
30
CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração
Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). IN MORAES,
Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Editora Atlas, 1999.
31
LUZZATI, Cláudio. Lavaghezza delle norme. Milão: Editora Giuffre, 1990.
32
CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração
Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). IN MORAES,
Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Editora Atlas, 1999.
33
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. Edição atualizada por
Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero e José Emmanuel Burle Filho. São
Paulo: Editora Malheiros, 1996,p.50.
34
CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração
Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). IN MORAES,
Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Editora Atlas, 1999,p.41.
35
FRANÇA, Wladimir da Rocha. Eficiência administrativa na constituição federal
Revista de Direito Administrativo. Vol. 220. Rio de Janeiro: Renovar, abril/junho
2000.
66
36
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7ª Edição.
São Paulo: Malheiros, 1998, p.32.
37
BULOS, Uadi Lammêgo. Reforma administrativa. Revista de direito
administrativo. vol. 214. Rio de Janeiro: Renovar ,outubro/dezembro 1998.
38
Em: http://www.casaruibarbosa.gov.br. Acesso em 15/10/2010.
39
Trecho da Conferência ‘Às Classes Conservadoras’. In: Obras Completas de Rui
Barbosa. Volume 46. Rio de Janeiro: Fundação Casa de Rui Barbosa. T.1, 1919,
p.25.
40
Em: http://www.casaruibarbosa.gov.br. Acesso em 15/10/2010.
41
Trecho da Conferência ‘A imprensa e o dever da verdade’. In: Obras completas de
Rui Barbosa. Rio de Janeiro: Fundação Casa de Rui Barbosa. V. 50, t.1, 1923.
42
Discurso na Biblioteca Nacional, nas festas do jubileu, em 1918. In: Novos
Discursos e Conferências.
Disponível em << http://www.casaruibarbosa.gov.br >>. Acesso em 10/11/2010.
43
Conforme informações históricas contidas em: MOREIRA, Maria do Céu Couto.
Artigo: Os 70 anos da Corte de Minas Gerais. In: Revista do Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais, ano XXIII, nr 03, 2005,p.33.
44
Conforme historicidade fornecida pelo Tribunal de Contas da União. Disponível em
< http://www.tcu.gov.br >. Acesso em 05/11/2010.
45
Idem.
46
Conforme informação disponível em << http://www.casaruibarbosa.gov.br >>.
Acesso em 10/11/2010.
47
Trecho extraído da Revista do Tribunal de Contas do Município de São
Paulo,1973..
48
Trecho do Decreto 966 – A, que dispunha sobre a criação do Tribunal de Contas
da União. Foi enviado, em 07 de novembro de 1890, ao Marechal Deodoro da
67
Fonseca, então chefe do Governo (Provisório). In: BARBOSA, Eurico. Rui Barbosa e
o ideal do Tribunal de Contas. Goiânia: Editora Kelps, 2001.
49
Idem.
50
Texto integral, com ortografia original do Decreto nr 966 – A, de 07 de novembro de
1890. Assinado por Marechal Deodoro da Fonseca na mesma data e redigido pelo
então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa de Oliveira. In: BARBOSA, Eurico. Rui
Barbosa e o ideal do Tribunal de Contas. Goiânia: Editora Kelps, 2001.
51
Conforme transcrito em: BARBOSA, Eurico. Rui Barbosa e o ideal do Tribunal de
Contas. Goiânia: Editora Kelps, 2001, p. 6
52
NASCIMENTO, Edson Ronaldo e DEBUS, Ilvo. Lei complementar nr 101/2000.
Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. TESOURO NACIONAL,2006.
53
NASCIMENTO, Edson Ronaldo e DEBUS, Ilvo. Lei complementar nr 101/2000.
Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. TESOURO NACIONAL,2006.
54
ROCHA, José Manuel de Sacadura. Sociologia Jurídica: fundamentos e
fronteiras. 2 ed.
Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
55
LOPES, MAURICIO Antonio Ribeiro. Ética e Administração Pública.. São
Paulo:2008, p.36.
56
LOPES, MAURICIO Antonio Ribeiro. Ética e Administração Pública.. São
Paulo:2008, p.58.
57
BARBOSA, Eurico. Rui Barbosa e o ideal do Tribunal de Contas. Goiânia:
Editora Kelps, 2001, p. 116.
60
BARBOSA, Eurico. Rui Barbosa e o ideal do Tribunal de Contas. Goiânia: Editora
Kelps, 2001, p. 116.
68
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO
2
AGRADECIMENTO
3
DEDICATÓRIA
4
EPÍGRAFE
5
RESUMO
6
METODOLOGIA
7
LISTA DE ABREVEATURAS OU SIGLAS
8
LISTA DE FIGURAS
9
LISTA DE GRÁFICOS
10
SUMÁRIO
11
INTRODUÇÃO
12
CAPÍTULO I - Rui, do vulto histórico de sua época
aos princípios da gestão pública
13
1.1. A trajetória de Rui Barbosa, seu tempo e suas idéias
1.1.2. O ideário de Rui Barbosa
1.2.
Os princípios da gestão pública
1.2.1. O princípio da legalidade
1.2.2. O princípio da moralidade
1.2.3. O princípio da publicidade
1.2.4. O princípio da eficiência
1.2.5. O princípio da impessoalidade
1.3. Rui Barbosa e os princípios da gestão pública
13
18
21
23
23
24
25
26
27
CAPÍTULO II - Da criação do Tribunal de Contas
da União à Lei de Responsabilidade Fiscal
30
2.1. Rui – idealizador, criador e patrono do Tribunal
de Contas da União no Brasil
2 .1.1. Breve histórico dos órgãos de controle
2.1.1.2 Antecedentes – no Brasil
2.1.1.3 A criação do Tribunal de Contas da União no Brasil
2.2. A Lei de Responsabilidade Fiscal
30
30
32
36
39
69
2.2.1. Antecedentes
39
2.2.2 Lei Complementar número 101, de 2000
40
CAPÍTULO III – A perenidade do ideário de Rui Barbosa
44
3.1.O credo de Rui
3.2. Perenidades e Reverberações
3.3 Considerações Finais
44
47
48
ANEXOS
52
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
58
BIBLIOGRAFIA CITADA
62
ÍNDICE
68
FOLHA DE AVALIAÇÃO
70
70
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
Título da Monografia: Rui, eterno patrono da Administração Pública
Brasileira: atemporalidade e ecos de seu ideário.
Autor: Débora Pacheco Pereira
Data da entrega: 04/02/2011
Avaliado por:
Conceito: