Tribunal de Contas da União
Assunto:
Relatório de Auditoria Operacional.
Colegiado:
Plenário
Classe:
Classe V
Sumário:
Relatório de Auditoria Operacional. Avaliação do desempenho das concessionárias de
rodovias federais. Determinações e recomendações ao DNER. Remessa de cópia da
decisão à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional. Arquivamento.
Natureza:
Relatório de Auditoria Operacional
Data da Sessão:
12/09/2001
Relatório do Ministro Relator:
Trata-se de Auditoria Operacional nas concessões de rodovias federais realizada em
atendimento à solicitação da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional, tendo como escopo aferir o desempenho das
concessionárias responsáveis pela recuperação, manutenção, conservação, operação e
exploração das rodovias federais, em face das exigências contratuais e do cumprimento dos
Programas de Exploração de Rodovias - PER.
A equipe de auditoria empreendeu exames in loco em quatro das cinco concessões, no
período de 6 a 24.11.2000, apresentando, ao final, o relatório transcrito a seguir:
“I- INTRODUÇÃO
I.1- Objetivo e Escopo da Auditoria
3. Conforme já mencionado, a auditoria operacional nas concessões de rodovias federais foi
uma solicitação do Congresso Nacional, dada sua relevância tanto em termos de volume de
recursos aplicados pelas concessionárias em investimentos, quanto pelo volume de tráfego
e de cargas que por lá circulam. O Congresso destacou em seu requerimento um exame do
cumprimento das cláusulas dos contratos de concessão firmados entre o DNER e as
concessionárias.
4. Desse modo, a auditoria teve por objetivo a aferição do desempenho das concessionárias
quanto às obras e aos serviços executados e, ainda, ao cumprimento das cláusulas
contratuais. Nesse sentido, foram levantados três problemas de auditoria, cada qual
subdividido em questões, quando julgado necessário tal procedimento. A seguir descreve-se
as questões de auditoria examinadas, presentes na matriz de planejamento (fls. 11 a 21).
Problema 1- Examinar o cumprimento dos PER, constantes dos contratos de concessão, no
que se refere ao atendimento do conceito de ‘serviço adequado’, definido no art 6º da Lei nº
8.987/95 como aquele que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência,
conforto e segurança dos usuários, fluidez do tráfego, atualidade das técnicas, generalidade
dos benefícios e modicidade das tarifas.
Questões: 1) Como estão os padrões de qualidade das rodovias?
2) As concessionárias vêm cumprindo o cronograma físico-financeiro de obras e serviços
previstos no PER?
3) O que tem sido feito em termos de tratamento ambiental, de acordo com o exigido pelo
PER e pelos contratos?
4) Quais têm sido e como têm sido tratados as principais ocorrências nos trechos
rodoviários?
Problema 2- Examinar, especificamente, o respeito, pelas concessionárias, ao conceito de
‘modicidade de tarifas’ e às formas de obtenção de receitas complementares que
possibilitem redução das tarifas de pedágio.
Questões: 1) As concessionárias vêm gerando receitas complementares à tarifa por meio da
implementação de projetos comerciais?
2) Qual a situação das multas aplicadas por excesso de peso de carga dos veículos que
trafegam nas rodovias?
Problema 3- De que forma está sendo implementada a fiscalização das concessões, tanto a
realizada diretamente pelo DNER (mediante seus representantes nos Distritos Rodoviários
Federais) quanto a efetivada por parte das empresas supervisoras e pelos usuários?
I.2- Antecedentes
5. A rede rodoviária nacional se estende por mais de 1,5 milhão de quilômetros, dos quais
apenas 147 mil são pavimentados. É nessa rede que é realizada 95% da movimentação de
passageiros e 64% do transporte interno de cargas. A malha rodoviária pavimentada sob
jurisdição do DNER é de cerca de 55 mil quilômetros, respondendo por 43% da
movimentação interna de cargas na modalidade rodoviária.
6. Entre as causas da decadência da malha rodoviária federal, podem ser apontadas as
seguintes: falta de manutenção preventiva; deficiências construtivas e falhas na fiscalização;
idade avançada da malha; aumento da participação de veículos pesados na estrutura do
tráfego; aumento dos custos das obras rodoviárias e escassez e inadequação das fontes de
financiamento (A Privatização das Facilidades Rodoviárias do Brasil, Licurgo do Rego
Almeida, Brasília, 1994, pg 96).
7. Tradicionalmente, o financiamento da infra-estrutura rodoviária no Brasil se deu por meio
de recursos públicos, através de repasses previstos nos orçamentos da União e dos
estados. No entanto, as origens dos recursos variaram, merecendo destaque o Fundo
Rodoviário Nacional (FRN), criado pelo Decreto nº 8.463 de 1945, pelo qual foi instituída a
vinculação ao setor rodoviário de parcelas do Imposto Único sobre Lubrificantes e
Combustíveis Líquidos e Gasosos (I.U.L.C.L.G), ao qual posteriormente foram adicionados
os recursos da Taxa Rodoviária Única (TRU) e do Imposto sobre Serviços de Transportes
Rodoviários Intermunicipal e Interestadual de Passageiros (ISTR). No início dos anos 70, a
arrecadação desses tributos superou US$ 3 bilhões, sendo a maior parte canalizada para as
rodovias federais e estaduais por meio do DNER.
8. Com a Constituição Federal de 1988, ficou vedada a vinculação automática de quaisquer
impostos pagos pelos contribuintes, ressalvados os destinados à educação. Apesar disso,
verificou-se ainda uma expressiva transferência de receita fiscal da União para estados e
municípios. No setor rodoviário, essa transferência ocorreu sem a correspondente
transferência de obrigações.
9. A partir de então, o Governo Federal tentou restabelecer fontes estáveis de financiamento
para as rodovias, como por meio da criação do selo-pedágio e da elevação da alíquota
sobre a importação de petróleo, mas os recursos gerados, conforme dados do DNER, foram
de pequena monta.
10. Atualmente, o financiamento da malha rodoviária federal vem sendo efetivado por
dotações ordinárias do Tesouro e por operações de crédito externo, especialmente do
Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento- BIRD e do Banco
Interamericano de Desenvolvimento- BID, mas ainda assim o DNER não tem conseguido
reduzir a extensão dos pavimentos em mau estado de conservação ou aumentar a
capacidade da malha.
11. Para corrigir o desequilíbrio entre os recursos disponíveis e as necessidades de
investimento na malha federal, o Governo Federal adotou uma política de descentralizar
para estados as responsabilidades pelas rodovias de interesse local ou regional e, para a
iniciativa privada, a responsabilidade por novos investimentos e pela manutenção das
rodovias de tráfego elevado.
12. De acordo com dados da Associação Brasileira de Consultores de Engenharia- ABCE,
durante o ano de 1998, nos 856,4 Km de rodovias federais concedidas pelo DNER (menos
de 2% de toda malha federal pavimentada), as concessionárias investiram cerca de R$ 511
milhões em conservação, manutenção, operação e melhoramentos, enquanto que nos
restantes 98% da rede rodoviária federal foram aplicados no mesmo período, pelo DNER,
apenas R$ 1,7 bilhão.
I.3- O Programa de Concessões de Rodovias Federais
13. Neste contexto, foi criado em 1994 a primeira versão do Programa de Concessões de
Rodovias Federais, abrangendo cerca de 15.500 Km de rodovias federais e 7.500 Km de
rodovias estaduais. Apesar do programa brasileiro ser um dos maiores deste gênero no
mundo em extensão, deve-se destacar, no entanto, que as concessões para construir,
manter e operar rodovias somente são aplicáveis a uma pequena parcela da rede rodoviária
pavimentada nacional, pois a maior parte da rede não apresenta níveis de tráfego
suficientemente altos e/ou de investimentos necessários suficientemente baixos para
assegurar viabilidade econômico-financeira à sua concessão, conforme dados obtidos junto
ao DNER. A tabela a seguir mostra a distribuição da rede rodoviária nacional e dos
programas de concessão.
Tabela 1: Extensão da rede rodoviária e dos programas de concessão (em Km)
PavimentadasNão Pavimentadas
RodoviasTotalProgramas de ConcessãoNão incluídas nos Programas de ConcessãoFederais56.00015.50040.50015.000
Estaduais91.0007.50083.500117.000
Total147.00023.000123.000132.000
Fonte: DNER
14. No quadro a seguir vem a lista dos trechos já concedidos pelo DNER à iniciativa privada,
com as principais características das rodovias concedidas. Ressalte-se que as quatro
primeiras são objeto desta auditoria, sendo que a concessão relativa à Ponte Rio-Niterói não
foi contemplada neste trabalho, conforme critérios definidos na solicitação que motivou esta
auditoria.
Tabela 2: Características gerais das concessões de rodovias federais
Ano: 1998
RodoviaConcessionáriaExtensãoPrazoQtde. praças de pedágioInício da cobrança do
pedágio
BR- 116/ RJ/SP-Pres. DutraNOVADUTRA406,8 Km25 anos3 bidirecional
2unidirecionalAgosto/1996
BR-040/MG/ RJ
Rio-Juiz de ForaCONCER179,7 Km25 anos3bidirecionalAgosto/1996
BR 116/ RJRio-TeresópolisCRT142,5 Km25 anos3 bidirecional
2 bidirecionalPraça1: set/1996
Praça2: abr/1999
Praça3: abr/2003
BR 290/ RS Osório-Porto AlegreCONCEPA112,3 Km20 anos1 bidirecional
2unidirecionalOutubro/1997
Fonte: DNER
I.4- O Modelo de Concessões Rodoviárias do DNER
15. O DNER criou um modelo de concessões para atender à necessidade de obtenção de
novos recursos para investimento nas rodovias, assim como para introduzir novos conceitos
gerenciais, visando à evolução tecnológica, à obtenção de serviço adequado, à redução de
custos e satisfação dos usuários rodoviários, conforme estabelecido na Lei 8.987/95 (Lei de
Concessões). As diretrizes técnicas, administrativas e legais das concessões estão
presentes nos editais e nos PER, constantes dos contratos de concessão. Tal modelo
obedece à seguinte estruturação e terminologia:
Trabalhos do Grupo 1 (cuja maior parcela diz respeito a investimentos):
- recuperação da rodovia, compreendendo os trabalhos iniciais e a recuperação estrutural;
- melhoramentos;
Trabalhos do Grupo 2 (cuja maior parcela diz respeito a custos operacionais):
- conservação;
- manutenção;
- monitoração (das obras e da operação);
- operação da rodovia, compreendendo os trabalhos iniciais e a operação (gerenciamento e
atendimento ao usuário).
Onde:
- trabalhos iniciais de recuperação : referem-se a atividades, trabalhos e eventos
emergenciais, de rápido atendimento, que são executados antes do início da cobrança de
pedágio.
- recuperação estrutural: referem-se a atividades, trabalhos e eventos que elevarão
qualitativamente os componentes já existentes da rodovia, de forma a atender a parâmetros
técnicos preestabelecidos.
- melhoramentos: referem-se a atividades, trabalhos e eventos que serão executados
durante todo o período da concessão, necessários para dotar a rodovia de componentes
novos e/ou mais modernos, inclusive decorrentes dos avanços tecnológicos.
- conservação: referem-se a atividades, trabalhos e eventos que serão executados durante
todo o período de concessão, de caráter rotineiro, ou eventual, diário, de pequena monta.
- manutenção: referem-se a atividades, trabalhos e eventos periódicos, de maior monta, que
serão executados para restabelecer os parâmetros técnicos quando eles atingem os seus
limiares mínimos, preestabelecidos.
- monitoração: refere-se aos levantamentos periódicos de dados e de parâmetros e/ou das
condições técnicas preestabelecidas dos componentes da rodovia, para aferição de
desempenho, planejamento e aceitação dos serviços.
- trabalhos iniciais da operação: refere-se a atividades, trabalhos e eventos de montagem de
equipamentos operacionais necessários ao início da cobrança de pedágio.
- operação: refere-se ao sistema destinado a dotar a rodovia de equipamentos, serviços e
controles de interesse do usuário, da gerência e da administração da concessão, durante
todo o período da concessão.
16. Em geral, os eventos, as obras, os trabalhos ou as atividades devem se referir aos
seguintes componentes rodoviários estabelecidos no modelo:
- pavimentos;
- canteiro central e faixa de domínio;
- obras de arte especiais;
- dispositivos de proteção e segurança;
- acessos, trevos, interseções e retornos.
17. A operação, por sua vez, refere-se a:
- controle de tráfego;
- assistência ao usuário;
- segurança;
- comunicação;
- praças de pedágio, postos de pesagem, centros de controle operacional- CCO, bases
operacionais;
- projetos executivos.
18. Os princípios básicos do modelo são os de que o Poder Concedente (representado pelo
DNER) discrimina suas exigências, mediante parâmetros e prazos limiares de atendimento
(cronogramas físicos- PER) e o concessionário elabora os projetos e a forma de atendê-los,
assumindo o risco técnico e financeiro da concessão e remunerando-se através da tarifa de
pedágio. Além disso, o concessionário tem direito à revisão de tarifa pelo concedente, no
caso da introdução de obras novas ou eventos não previstos ou descritos no PER (não
confundir com os melhoramentos, previstos no PER e, portanto, de obrigação da
concessionária), desde que esses sejam realmente necessários e acarretem o desequilíbrio
econômico-financeiro do contrato. Terminado o período da concessão, a rodovia é devolvida
ao DNER, com as obras e investimentos realizados (bens reversíveis), nas condições
estabelecidas no edital. O Poder Concedente deverá indenizar o concessionário pela parte
dos investimentos realizados e ainda não depreciados.
19. O quadro a seguir apresenta os valores dos investimentos acumulados realizados até
março de 2000, em operação, recuperação e melhoramentos das rodovias concedidas,
objeto desta auditoria. De um modo geral, os investimentos estão coerentes com as
previsões iniciais (de acordo com o DNER, no conjunto das concessões, até o final de março
de 2000, foram investidos 96% do previsto nos PER).
Tabela 3: Investimentos acumulados até março/2000 (em valores correntes- R$ 1.000)
NOVADUTRACONCERCRTCONCEPATOTAL
Operação352.71227.98512.7318.359401.787
Recuperação138.64346.65823.37019.254227.925
Melhoramentos246.577137.46627.12958.263469.435
Total737.932212.10963.23085.8761.099.147
Fonte: DNER
20. Decorridos cerca de 1/5 do prazo das concessões, o total dos investimentos em obras
novas das quatro concessionárias em análise já atingiu 57% do total previsto nos PER, para
todo o período de concessão. Entretanto, esse fato já era esperado, pois, geralmente, o
maior aporte de recursos acontece no início da concessão (trabalhos iniciais, recuperação
da rodovia, compra de equipamentos, construção de cabines de pedágio etc).
21. Os quadros a seguir mostram, respectivamente, os valores dos custos operacionais
(conservação rotineira e operação da rodovia, compreendendo atendimento médico e
mecânico ao usuário, controle de tráfego, sistemas de comunicação, monitoração e
cobrança de pedágio, manutenção e guarda patrimonial) e das receitas de pedágio das
concessionárias até março de 2000.
Tabela 4:Custos operacionais acumulados até março/2000(valores correntes- R$1.000)
NOVADUTRACONCERCRTCONCEPATOTAL
Total de Custos441.107110.58952.77429.776634.246
Fonte: DNER
Tabela 5: Receita de pedágio realizada (valores correntes- R$ 1.000)
19961997199819992000(1)Total
NOVADUTRA82.650202.227225.531246.64167.771824.820
CONCER15.20550.86658.95761.59216.379202.999
CRT7.73625.49327.37931.7819.413101.802
CONCEPA-3.97332.11734.47110.71781.278
Total10.559282.559343.984374.485104.2801.210.899
Fonte: DNER
(1) O ano de 2000 refere-se ao período até o final de março.
22. Conforme se observa dos quadros anteriores, vê-se que os investimentos somados aos
custos operacionais acumulados até março de 2000 (R$ 1.733.393.000,00) são superiores
às receitas no mesmo período (R$ 1.210.899.000,00), revelando, entre outras, que as
concessionárias, provavelmente, não estão sendo totalmente financiadas pela geração de
receitas do projeto.
I.5- Estratégia Metodológica
23. A partir da necessidade de uniformizar os critérios de Avaliação do Desempenho das
Concessionárias, o DNER desenvolveu indicadores de desempenho que têm o objetivo de
assegurar: padrões de excelência das rodovias; prestação adequada aos usuários dos
serviços de que trata a lei de concessões (Lei n° 8.987/95); cumprimento das metas
estabelecidas no PER; e devolução das rodovias federais à União, no término dos contratos,
nas condições estabelecidas nos mesmos.
24. Escolhemos dentre esses índices, três, para podermos avaliar o desempenho das
concessionárias, quais sejam: índice de qualidade da rodovia (Iq), índice de capacitação da
concessionária (Icp) e índice de desempenho ambiental (Ida), cujos demonstrativos de
cálculo encontram-se nas planilhas de inspeção preenchidas pelas empresas supervisoras
(empresas contratadas pelo DNER para a atividade de fiscalização das obras e dos serviços
das concessões) ao longo de sua inspeção visual dos trechos (vide Anexo III, fls. 71 a 82).
I.5.1- Índice de qualidade da rodovia (Iq):
25. Este índice é a média aritmética de três outros índices: índice de condição da rodovia
(Ic), índice de serviço da rodovia (Is) e índice de qualidade do pavimento (Ip).
Índice de condição da rodovia (Ic):
26. Este índice mede as condições de conservação e funcionamento das rodovias através
da análise de 10 itens cujas condições devem ser mensuradas em segmentos com extensão
máxima de 20 km.
27. Os itens analisados são: pavimento (pista de rolamento, acostamentos); drenagem,
encostas, faixa de domínio e canteiro central, obras de arte especiais, sinalização,
dispositivos de segurança (separador rígido, defensas metálicas); dispositivos de controle da
rodovia (contadores de tráfego, radares, detetores de altura, painéis de mensagem variável,
câmeras de vídeo); operação da rodovia (fluxo de tráfego, praças de pedágio, pesagem de
veículos); atendimento ao usuário (atendimento médico, mecânico, comunicação com o
centro de controle operacional-CCO, caixas de chamada de emergência (call-boxes), livro de
reclamações).
Índice de serviço da rodovia (Is)
28. Este índice diz respeito à manutenção, pela concessionária, da fluidez do tráfego. Assim,
nenhum segmento da rodovia poderá operar por mais de 200 horas por ano em nível de
serviço abaixo do nível D (definido no ‘Highway Capacity Manual’ como aquele em que o
fluxo de veículos é estável, porém denso, com restrições na velocidade e níveis de conforto
e bem-estar baixos).
Índice de qualidade do pavimento (Ip)
29. Este índice diz respeito a seis fatores: presença de trincas, gravidade global (quantidade
de defeitos do pavimento), serventia atual (qualidade do pavimento em função de
levantamento visual contínuo), trilha de rodas (profundidade dos afundamentos causados
pela passagem de veículos pesados), panelas (buracos), quociente de irregularidade
(rugosidade do pavimento, conforto de rolamento).
I.5.2- Índice de capacitação da concessionária (Icp)
30. Este índice visa avaliar a capacidade da concessionária de cumprir o PER e é o
resultado da média de dois outros índices: o índice de aplicação de recursos (Ir) e o índice
de atendimento/adequação do cronograma (It). O Ir relaciona os recursos efetivamente
aplicados e os previstos em: trabalhos iniciais, recuperação, melhoramentos e manutenção
da rodovia. Já o It diz respeito à capacidade de a concessionária realizar os serviços
previstos no prazo estabelecido (vale lembrar que esse critério, em algumas situações, pode
indicar uma inadequação do cronograma original à situação vigente, pois muitos serviços
previstos não se revelam necessários, enquanto outros não previstos se mostram
indispensáveis, bem como também revelar falta de estrutura da concessionária para cumprir
o previsto no PER).
I.5.3- Índice de desempenho ambiental (Ida)
31. Este índice diz respeito ao tratamento ambiental que vem sendo dado pelas
concessionárias e subdivide-se em: licenciamento ambiental junto ao órgão licenciador- La
(projetos de compensação ambiental exigidos por causa de desmatamentos, contenção de
erosão etc); implantação do plano de controle ambiental para mitigação dos impactos de
novas obras (Pc), recuperação do passivo ambiental (Rp) (deslizamentos, assoreamentos,
alagamentos, aterros, drenagens etc).
I.5.4- Avaliação qualitativa do desempenho da concessionária
32. A qualidade do desempenho da concessionária será avaliada em relação aos três
índices (Iq, Icp e Ida), separadamente, e segundo a classificação do DNER a seguir: maior
ou igual a 90% (>= 90%) - excelente; de 70% a 89% - bom; de 50% a 69% - regular; menor
que 50% (< 50%) - deficiente.
33. Durante a fase de execução da auditoria, a equipe realizou a inspeção técnica das
rodovias por meio da observação direta dos trechos, da visita às praças de pedágio, aos
centros de controle operacional (CCOs) e às bases operacionais, e ainda, por meio de
entrevistas com as empresas supervisoras, os engenheiros residentes do DNER e os
diretores das concessionárias. Procedeu-se assim com o intuito de obter uma visão geral da
qualidade das obras e serviços. As informações colhidas pela equipe complementaram e,
como verificaremos no desenvolvimento deste trabalho, confirmaram os resultados
apontados nos cálculos dos índices de desempenho.
I.6- Limitações
34. As principais limitações encontradas pela equipe de auditoria relacionaram-se à
confiabilidade dos dados, à dispersão das ocorrências ao longo do tempo (sazonalidade de
alguns problemas), e à falta de cumprimento do cronograma (muitos serviços previstos não
se revelam necessários e outros não previstos se mostram indispensáveis).
II- OS PADRÕES DE QUALIDADE DAS RODOVIAS
35. Descreve-se a seguir os padrões de qualidade de cada rodovia objeto desta auditoria:
- Rodovia Presidente Dutra (BR116-RJ/SP);
- Rodovia Rio-Petrópolis-Juiz de Fora (BR 040- MG/RJ);
- Rodovia Rio-Teresópolis (BR 116-RJ);
- Rodovia Osório-Porto Alegre (BR 290/RS).
II.1- Rodovia Presidente Dutra (BR 116-RJ/SP)
36. A Rodovia Presidente Dutra abrange uma extensão de 406,8 Km (foto no Anexo I, fls
52), compreendendo dois Distritos Rodoviários Federais- DRF, quais sejam: o 7º DRF (6ª
Residência/Seropédica/RJ e 7ª Residência/Resende/RJ) e 8º DRF (1ª Residência/Cachoeira
Paulista/SP e 2ª Residência/Jacareí/SP). A concessionária responsável pela concessão é a
NOVADUTRA.
Quadro 1: Situação da Rodovia Presidente Dutra em novembro/2000
1- Trecho sob jurisdição do 7º DRF (Situação Geral)
Condições geraisO tráfego flui de forma regular em quase toda extensão, apresentando
eventuais retenções em decorrência da execução de obras de melhoramentos, serviços de
manutenção e conservação da rodovia, ou neblinas
PavimentoO pavimento da pista de rolamento apresenta condições satisfatórias de conforto
e segurança para os usuários em quase toda sua extensão, exceções são alguns
segmentos que concentram sinais de desgaste, com presença de trincas e afundamentos,
principalmente nos acostamentos (Anexo II, foto 04, fls 64), o que exige serviços de
conserva e até mesmo de recuperação desses segmentos.
DrenagemA drenagem superficial apresenta algumas deficiências, pois nos períodos
chuvosos é verificada a formação de poças d´água, devendo ser intensificado os serviços de
limpeza e o sistema de drenagem.
Faixa de domínioA faixa de domínio está preservada, verificando-se poucas invasões, mas
as cercas delimitadoras da faixa não estão sendo monitoradas, o que pode ser comprovado
pela existência de segmentos abertos, facilitando a presença de animais na pista, como é
observado no trevo de Resende/RJ, Km 304 N (Anexo II, foto 09, fls 63).
Obras-de-arte especiaisNas obras-de-arte especiais, em sua maioria, de acordo com a
empresa supervisora, há necessidade de reforço estrutural para alargamento, para permitir a
inclusão de acostamento previsto no PER.
Sinalização A sinalização horizontal, apesar dos serviços de conservação da pintura das
faixas, apresenta segmentos com baixa refletividade, e há outros pontos em que as tachas
refletivas já se soltaram e precisam ser repostas. A sinalização vertical está implantada de
forma regular e adequada quanto às placas de regulamentação, advertência e indicativas.
Dispositivos de segurançaOs dispositivos de segurança (barreiras e defensas) estão em
bom estado.
Controle e monitoração de tráfegoEstá sendo feito de forma eficiente. O controle e
monitoração do tráfego são realizados por analisadores de tráfego, painéis de mensagem
variável e câmeras de TV. A instalação dos radares e detectores de altura está sem
previsão.
Praças de pedágio As praças de Viúva da Graça/RJ e de Itatiaia/RJ tem operado
normalmente, sem o registro de filas significativas, conforme informado pela empresa
supervisora.
Postos de pesagemOs postos de pesagem estão inoperantes, ponto que será analisado
mais adiante neste relatório.
Atendimento ao usuárioO atendimento ao usuário é adequado e os equipamentos
disponíveis (viaturas de tráfego, ambulância, carro de resgate etc) estão em bom estado de
funcionamento. Os telefones de emergência (call-boxes) estão instalados a cada quilômetro
da rodovia, em locais de fácil acesso e boa visibilidade, com funcionamento normal.
2- Trecho sob jurisdição do 8º DRF (Situação Geral)
Condições geraisCondições normais de tráfego, com exceção de alguns pontos de
congestionamentos sistemáticos, como entre São José dos Campos e Jacareí e entre
Cumbica e Guarulhos.
PavimentoSão satisfatórias as condições do pavimento na maior parte do trecho, mas se
observa em diversos segmentos já restaurados o aparecimento precoce de defeitos, como
trincas e algumas ‘panelas’ (buracos). Isso ocorre porque nem sempre está sendo feito um
tratamento prévio das trincas e ‘panelas’ e nem recuperada a drenagem profunda, de acordo
com a supervisora.
Os acostamentos, de modo geral, estão em condições razoáveis, mas a grande maioria dos
acessos e estabelecimentos lindeiros, principalmente os postos de abastecimento,
apresenta faixas de aceleração e desaceleração em estado bastante precário, havendo
também acessos não pavimentados cuja poeira prejudica a visibilidade dos usuários.
DrenagemO sistema de drenagem apresenta deficiências, observadas pela existência de
alagamentos junto à barreira central ou meio-fio (Anexo II, foto 07, fls 62), devido a falhas
nos trabalhos de conservação. Contribuem também para o acúmulo de águas as
irregularidades no pavimento.
Faixa de domínioA faixa de domínio encontra-se preservada, vedada com cerca em quase
toda sua extensão, sendo poucas as invasões.
Obras-de-arte especiaisEm muitas obras-de-arte especiais, de acordo com a empresa
supervisora, há a necessidade de recuperação do sistema de drenagem e de reforço, bem
como alargamento dos mesmos.
Sinalização A sinalização horizontal é, de modo geral, satisfatória, com exceção de alguns
segmentos de baixa refletividade, e a sinalização vertical é também satisfatória, exceto
quanto aos balizadores, ainda insuficientes nas barreiras rígidas e defensas.
No trecho há quinze painéis de mensagem variável, oito câmeras de vídeo, treze
controladores de tráfego, uma estação metereológica, um call-box a cada quilômetro. Todos
esses equipamentos estão operando normalmente.
Dispositivos de segurançaEm relação aos dispositivos de segurança, as barreiras rígidas
danificadas por acidentes não estão sendo recuperadas de forma adequada e as defensas
metálicas apresentam segmentos com altos índices de oxidação e sujeira. Além disso, há
vários locais em que há necessidade de implantação seja de barreira ou seja de defensa,
conforme identificado pela equipe.
Controle e monitoração de tráfegoDe modo geral, os dispositivos de controle, controladores
de tráfego e câmeras de TV estão operando normalmente. Ainda não foram instalados os
radares e nem os detetores de altura.
Praças de pedágioAs praças de pedágio operam normalmente, sem filas extensas, sendo a
cobrança em Moreira César nos dois sentidos, em Parateí no sentido RJ-SP e em Arujá no
sentido SP-RJ. O sistema de cobrança por cartão magnético encontra-se em operação
desde 25 de agosto.
Postos de pesagemOs postos de pesagem estão paralisados, estando o de Queluz com
obras concluídas e o de Guararema com obras de reforma paradas.
Atendimento ao usuárioO atendimento ao usuário tem sido adequado e os equipamentos
disponíveis estão em bom estado de funcionamento.
Fonte: visitas/observações in loco e informações repassadas pelas empresas supervisoras.
II.1.1- Cálculo do índice de qualidade da rodovia (Iq)
37. As planilhas de inspeção de campo (Anexo III, fls. 71 a 72), resultam num valor para o
índice de qualidade da rodovia em 2000 de 80%, considerado ‘bom’ de acordo com a
classificação criada pelo DNER (entre 70% e 89%-> bom; a partir de 90%-> ótimo).
II.1.2- Comentários Adicionais e Recomendações
38. O principal problema enfrentado pela Dutra, podendo afetar o desempenho da
concessão no sentido de se constituir numa ameaça de médio prazo ao conforto dos
usuários e à fluidez do trânsito na rodovia, diz respeito ao crescimento urbano deflagrado no
eixo Rio-São Paulo que vem ocasionando uma ‘invasão’ do tráfego local de veículos
provenientes de municípios adjacentes, fazendo com que tais usuários passem a utilizar da
rodovia sem pagar o pedágio (há uma praça de pedágio apenas a cada 100 Km), saindo por
pontos de fuga (desvios presentes às margens da rodovia, que permitem ao usuário ‘fugir’
do pagamento do pedágio, pouco antes da praça) espalhados pelos mais de 3.000 acessos,
conforme relatou um diretor da empresa (a NOVADUTRA estima que 500 mil veículos usem
a Dutra diariamente, dos quais cerca de 80 mil pagam o pedágio). Esse fenômeno pode
causar congestionamentos, aumento do número de acidentes, aumento de custos
operacionais (pois são veículos que gastam o pavimento da rodovia e não contribuem para a
sua manutenção mediante pagamento de pedágio) e a evasão de receita. Entretanto, não se
pode deixar de ressaltar que a projeção de tráfego foi um risco assumido pela
concessionária no momento do certame licitatório.
39. A via Dutra, atualmente, passa a sofrer os impactos negativos gerados pelas condições
de acessibilidade oferecidas inicialmente. De acordo com o engenheiro e professor Nilson
Franco Martins, chefe da 2ª Residência do 8º DRF, é necessário se reordenar a ocupação
física do solo e se promover a adequação técnica e funcional da rodovia, retirando-se o fluxo
de trânsito urbano que flui pela mesma e alocando-o em pistas independentes (marginais à
via Dutra), as quais estariam acopladas ao sistema viário urbano e funcionariam como vias
coletoras-distribuidoras.
40. Considerando-se a tendência gradativa de predominância do fluxo de trânsito local sobre
o fluxo de trânsito de longa distância em alguns trechos da via Dutra, ainda segundo o
professor Martins, é necessário que se realize a segregação do tráfego, conforme sua
natureza: trânsito local, trânsito de longa distância e trânsito intermunicipal.
41. Atualmente, a própria concessionária vem investindo na pavimentação de vias locais
para desafogar o tráfego da rodovia. O DNER, em nossa opinião, deveria estudar formas
alternativas e adicionais de solucionar esse problema, como por meio da colaboração das
prefeituras locais.
42. Em relação à fuga do pedágio (ou às possibilidades de inibi-la), que indiretamente afeta
as condições de trânsito na via, é preciso que se explique os sistemas de pedágio existentes
antes de abordar esse problema.
43. Há dois sistemas de pedágio no mundo: sistema aberto, quando há cobrança de uma
taxa fixa, por categoria de veículo, na sua passagem por barreiras de arrecadação; e
sistema fechado, quando há cobrança de uma taxa em função da distância percorrida e da
categoria do veículo, entre os pontos de entrada e saída da rodovia.
44. No sistema fechado, o usuário paga pelos serviços ofertados na proporção de sua
utilização, sem existir usuários que paguem de mais e outros que paguem de menos ou não
paguem. No entanto, esse sistema é aplicável a rodovias com grandes volumes de tráfego e
acessos controlados, nos quais o veículo é identificado ao entrar na rodovia e o pagamento
de pedágio é feito uma única vez, ao sair dela. É um sistema comum na Europa e nos
Estados Unidos, mas que no Brasil é inviabilizado, pela proliferação de pontos de acesso às
rodovias.
45. Face à impossibilidade de se cobrar de cada usuário exatamente de acordo com a
distância por ele percorrida, um procedimento mais adequado seria localizar as praças de
pedágio a intervalos pequenos, com maior número de usuários pagando tarifas módicas.
Entretanto, existem limitações práticas: custos elevados de implantação; inconvenientes
para os usuários de paradas freqüentes para o pagamento de pedágio; questão jurídica de
se instalar uma praça onde o PER e os contratos não prevêem; e questão política, de se
instalar cabine de cobrança em área urbana, onerando excessivamente os moradores de um
município que precisem passar por lá diariamente para ir, por exemplo, a um supermercado,
escola ou hospital. O TCU, inclusive, já abordou o tema, como na Decisão-Plenário nº
228/1999, em que determinou ao DNER para que, no exato cumprimento do art. 29, VI, da
Lei 8.987/95, revogasse a autorização dada à concessionária NOVADUTRA para a
construção de ‘cabines de bloqueio’ na pista de acesso à BR-465.
46. Fomos informados na auditoria que os congestionamentos causados pela interferência
do tráfego local na rodovia vem obrigando a concessionária a investir na melhoria das
condições das vias alternativas, atividade essa que seria de responsabilidade dos
municípios. Entretanto, conforme também nos foi dito, a fluidez do tráfego é item constante
das obrigações contratuais (‘fluidez do tráfego’ faz parte do conceito de ‘serviço adequado’
que a concessionária deve prestar ao usuário), além de ocasionar aumento de custos
operacionais, pois o processo de crescimento urbano desordenado das áreas marginais à
rodovia pode comprometer o desempenho da concessão. No entanto, entendemos que esse
assunto merece uma abordagem diferente da que nos foi apresentada.
47. A concessionária, enquanto licitante do processo para outorga da concessão de
exploração da rodovia Presidente-Dutra, fez previsões de tráfegos, de custos operacionais e
investimentos, ou deveria tê-las feito, considerando as peculiaridades da citada rodovia
(fugas, usuários que a usariam sem obrigatoriamente passar pelas praças de pedágios etc.),
até porque o mencionado crescimento desordenado da via Dutra não é fato recente. Nesse
sentido, a fim de combater o denominado tráfego local, a concessionária deve estudar junto
às prefeituras municipais a melhor forma de sanar esse problema. Deve ser ressaltado que
as prefeituras municipais recebem parcela do ISSQN, podendo ser, assim, parceiras da
NovaDutra na busca de alternativas viáveis de combater o excesso de desgaste que está
sendo imputado à rodovia por usuários que não contribuem com a sua conservação.
48. Por outro, no que se refere aos usuários que utilizam a rodovia e deixam de pagar o
pedágio, utilizando de pontos de fuga, esse problema é tanto da concessionária, que deixa
de arrecadar tarifas de pedágios, quanto dos municípios, que sofrem grande desgastes em
suas malhas rodoviárias locais. Como já dito, a concessionária, a fim de fundamentar a sua
proposta, deve ter realizado um estudo completo sobre as condições operacionais da via,
incluindo todos esses aspectos que fazem com que a arrecadação da receita de pedágio
seja menor, estimando, assim, as suas receitas operacionais (e em conseqüência, o valor da
tarifa de pedágio) baseada em um tráfego pedagiado previsto livre dessas ‘inadimplências’.
Já no que diz respeito aos municípios afetados pelo desgaste de malhas rodoviárias locais,
podem eles, no âmbito de sua competência constitucional, alvitrar soluções para esse
problema. Ressalte-se que algumas das soluções passíveis de serem adotadas pelos
municípios podem também beneficiar as concessionárias, fazendo diminuir as denominadas
fugas. Nesse sentido, também seria recomendável que as concessionárias e prefeituras
municipais trabalhassem juntas para sanarem problemas comuns.
II.2- Rodovia Rio-Petrópolis-Juiz de Fora (BR 040-MG/RJ)
49. A rodovia Rio-Petrópolis-Juiz de Fora abrange uma extensão de 179,9 Km (Anexo I,
fl.55), compreendendo o 7º DRF (4ª Residência/ Três Rios/RJ e 5ª Residência/Petrópolis/RJ)
e 6º DRF (4ª Residência/Juiz de Fora/MG). A concessionária que administra a concessão é
a CONCER.
Quadro 2: Situação da Rodovia Rio-Petrópolis-Juiz de Fora em novembro/2000
Condições geraisO trecho apresenta uma série de defeitos, especialmente nos pavimentos,
obras-de-arte especiais, dispositivos de drenagem superficial e sinalização horizontal.
Entretanto, a área de operação é o maior problema do trecho, pois ainda não foram sequer
implantados a maioria dos sistemas operacionais previstos.
PavimentoA pista de rolamento, em vários pontos, encontra-se ainda nas condições pós
trabalhos iniciais, com locais onde o revestimento danificado foi fresado e substituído e
outros trechos onde o pavimento foi reciclado. Entre os quilômetros 45,5 e 61, por exemplo,
a faixa da direita apresenta grande incidência de trincas, que não poderiam existir na rodovia
após a fase de trabalhos iniciais, ou seja, a qualidade da pista está abaixo do aceitável.
Além disso, há diversos pontos com escorregamentos e erosões.
DrenagemDiversos pontos necessitam de recomposição de sargetas, meio-fios e caixas
coletoras (sem tampas em alguns pontos) revelando deficiências no sistema de drenagem.
Faixa de domínioEm relação à faixa de domínio, falta recomposição de cercas de arame
farpado em boa parte do trecho.
Obras-de-arte especiaisO pavimento das obras-de-arte especiais, tais como pontes,
viadutos e passarelas, encontra-se com juntas danificadas, e o sistema de drenagem, em
pontos tais como o que vai do Km 64 ao 102, necessita de manutenção.
Sinalização Há falta de tachas refletivas entre os Km 0 e 45,5, criando problemas de
visibilidade noturna. No trecho entre o Km 97 e 124,5, correspondente à Baixada
Fluminense, revela-se sinais de desgaste e refletividade baixa. Quanto à sinalização vertical,
há necessidade de implantação de placas (advertência, indicativa e regulamentação).
Dispositivos de segurançaDiversos pontos necessitam de substituição das lâminas das
defensas metálicas.
Controle e monitoração de tráfegoQuanto à parte operacional, temos o sistema eletrônico de
controle de trânsito deficiente: cabo de fibra ótica apenas parcialmente instalado, ausência
de controladores de tráfego, radares, detectores de altura, câmeras de TV, sensores
metereológicos e call-boxes não implantados.
Praças de pedágioNo Km 45,5 há a praça de pedágio de Areal, operando normalmente. No
entanto, trata-se de uma praça com instalações antigas, já utilizadas pelo DNER antes da
concessionária iniciar a operação, embora reformadas pela concessionária. No Km 104,4, há
a praça de pedágio de Santa Cruz da Serra operando normalmente, o que também acontece
com a praça de Matias Barbosa (Km 814,4).
Atendimento ao usuárioSistema de assistência ao usuário com tempo de assistência acima
do previsto e dificuldades de acesso ao sistema de informação do usuário.
Fonte: visitas/observações in loco e informações repassadas pelas empresas supervisoras.
II.2.1- Cálculo do índice de qualidade da rodovia (Iq)
50. As planilhas de inspeção de campo, mostradas no Anexo III, fls. 73 e 74, resultam num
valor para o índice de qualidade da rodovia, em 2000, de 65%, ‘regular’ de acordo com a
classificação criada pelo DNER (entre 50% e 69%-> regular; menor ou igual a 50% (<50%)->
ruim).
II.2.2- Comentários Adicionais e Recomendações
51. O principal problema da Rio-Petrópolis-Juiz de Fora é o referente ao sistema de controle
operacional da rodovia (‘rodovia inteligente’?), cuja instalação está seriamente atrasada em
relação ao previsto no PER, comprometendo a qualidade do serviço prestado pela
CONCER.
52. Quanto ao atraso na implantação de diversos itens, a causa, de acordo com a diretoria
da CONCER, foi a inadimplência da SIEMENS, contratada pela concessionária em 1996
para fornecimento dos equipamentos necessários à ‘rodovia inteligente’. A CONCER teria
desembolsado R$ 19 milhões e não ter recebido os equipamentos.
53. Devido à ausência dos equipamentos, a CONCER procurou compensar essa deficiência
com o incremento do número de veículos de inspeção e de resgate rodando na rodovia.
54. Outro problema operacional da rodovia, em locais de ausência dos call-boxes, é o fato
de os telefones celulares não ‘pegarem’. A CONCER afirma que já está em contato com a
Telefônica Celular com vistas à resolver esse problema.
55. Parte dos problemas de conservação e manutenção da rodovia, relativos ao pavimento,
à drenagem, às obras-de-arte especiais etc, de acordo com a CONCER, são decorrentes do
prejuízo financeiro que ela sofreu com a SIEMENS e a conseqüente falta de recursos para
corrigir o aparecimento de defeitos ou cumprir metas fixadas no PER. Vale lembrar, no
entanto, que a inadimplência da SIEMENS não exime a concessionária do cumprimento
integral do contrato de concessão, pois o risco do negócio com terceiros é dela. Neste
sentido, o DNER deveria verificar a possibilidade de aplicação de multa à CONCER,
conforme previsão contratual.
II.3- Rodovia Rio-Teresópolis (BR-116/RJ)
56. A rodovia Rio-Teresópolis abrange uma extensão de 149,8 Km (foto no Anexo I, fl. 54),
compreendendo o 7º DRF (2ª Residência). A concessionária que administra a concessão é a
Concessionária da Rodovia Rio-Teresópolis S/A- CRT.
Quadro 3: Situação da Rodovia Rio-Teresópolis em novembro/2000
PavimentoNo trecho entre o Km 0 e o 71, a pista encontra-se em excelentes condições, e a
restauração, conforme informado pela supervisora, foi feita a partir da aplicação de camada
de concreto betuminoso com 5 cm de espessura na pista.
No trecho entre o Km 71 e o 90, situado entre a praça de pedágio de Três Córregos e o final
da serra de Teresópolis, a pista encontra-se em boas condições, apresentando apenas
defeitos localizados (trincamento) de pequeno vulto. Nesse segmento, o processo de
‘favelização’ junto à rodovia, já prejudica suas condições gerais.
Entre os Km 90 e 104 (Serra de Teresópolis), o pavimento é muito antigo, com grandes
extensões recuperadas pela concessionária, mas ainda com muitas placas quebradas
necessitando substituição.
Entre os Km 104 e o 133,5, segmento que atravessa a Baixada Fluminense, com seção em
pista dupla, a pista, em ambos os sentidos, foi recuperada através de fresagem dos trechos
danificados, na fase de trabalhos iniciais em 1996. No entanto, essa solução chegou ao final
de sua vida útil em 1999, apresentando trincamento acentuado, causado pelo excesso de
água na base do pavimento.
Drenagem Foram realizados serviços de implantação de dispositivos de drenagem
superficial. O corpo do bueiro do Km 92,1 e a boca do bueiro do Km 91,1 necessitam ser
recuperados, de acordo com a supervisora.
Faixa de domínioForam realizados serviços de recuperação e implantação de cercas,
recomposição e pintura de meio-fios.
Obras-de-arte especiaisAs pontes sobre os rios Inhomirim e Imbariê necessitam ser
recuperadas e alargadas com prioridade, de acordo com a supervisora.
Sinalização A sinalização é nova, com implantação de tachas refletivas no eixo e bordos.
Dispositivos de segurançaEm relação aos elementos de proteção e segurança, são em sua
maioria defensas metálicas simples, junto aos meio-fios do canteiro central na Baixada
Fluminense e na borda externa dos acostamentos, como forma de evitar a invasão da pista
por animais.
Praças de pedágioFuncionam normalmente.
Atendimento ao usuárioÉ feito normalmente no que se refere ao atendimento médico e
socorro mecânico. No entanto, no que se refere aos call-boxes, 15 de um total de 70
apresentam problemas operacionais.
Fonte: visitas/observações in loco e informações repassadas pelas empresas supervisoras.
II.3.1- Cálculo do índice de qualidade da rodovia (Iq)
57. As planilhas de inspeção de campo (Anexo III, fls. 75 e 76) resultam num valor para o
índice de qualidade da rodovia em 2000 de 82%, considerado ‘bom’ de acordo com a
classificação criada pelo DNER.
II.3.2- Comentários Adicionais e Recomendações
58. O principal problema da Rio-Teresópolis diz respeito ao processo de ‘favelização’
crescente às margens da rodovia, que traz as implicações já analisadas quando da
descrição da Dutra e a necessidade de se segregar o tráfego local daquele de longa
distância.
59. Outro problema, que já foi solucionado em parte, é a presença de animais na pista, o
que tem sido evitado pela colocação de defensas e de ‘mata-burros’ (placas de madeira no
chão que afugentam o animal temeroso de prender suas patas entre elas).
60. Os cruzamentos em nível que há na Baixada Fluminense, que conforme a CRT, são
responsáveis por mais de 80% dos acidentes (Saracuruma, Embariê, Suruí e Piabetá), estão
sendo eliminados com a criação de viadutos transversais.
II.4- Rodovia Osório- Porto Alegre (BR-290/RS)
61. A rodovia Osório-Porto Alegre abrange uma extensão de 112,3 Km (foto no Anexo I, fl.
53), sendo a única rodovia federal brasileira totalmente bloqueada com saídas, acessos e
retornos controlados (daí chamada de ‘Freeway’). Ela está sob a jurisdição do 10º Distrito
Rodoviário. A concessionária que administra a concessão é a Concessionária da rodovia
Osório-Porto Alegre S/A-CONCEPA.
Quadro 4: Situação da rodovia Osório-Porto Alegre em novembro/2000
PavimentoEntre os Km 97 e 112, o segmento é de pista dupla com quatro faixas de tráfego e
um pavimento antigo, mas em boas condições. Os trincamentos são de proporções
reduzidas.
Entre os Km 86 e 97, o segmento está em sua configuração definitiva, com três faixas de
tráfego de 3,75m de largura, acostamentos internos de 2,00m e externos de 3,00m de
largura, apresentando condições de pista nova. O pavimento apresenta excelentes
condições visuais, mesmo onde o alargamento ainda não foi executado.
Entre os Km 1,5 e 86, o segmento apresenta três faixas de tráfego dentro da filosofia
adotada na ‘operação verão’ (explicada mais adiante), onde a largura existente na pista
(anteriormente com apenas duas faixas) foi redistribuída de forma a permitir uma seção de
três faixas de tráfego com largura menor que a original. A pista encontra-se recuperada com
a aplicação de micro revestimento asfáltico.
Entre o Km 0 e 1,5, não está previsto o alargamento e a pista mantém-se com as
características originas de duas faixas.
DrenagemAs sarjetas necessitam de limpeza; já os bueiros funcionam satisfatoriamente.
Faixa de domínioConstatou-se que os serviços de roçada e limpeza ao longo de todo trecho
estão em níveis satisfatórios.
Obras-de-arte especiaisNecessidade de reparos no pavimento do viaduto sobre a rodovia
estadual RS-030, naquele sobre o Rincão do Capim e nas pontes sobre o rio Gravataí e
sobre o rio Guaíba.
Sinalização Estão em bom estado de refletividade.
Dispositivos de segurançaDefensas metálicas em bom estado.
Praças de pedágioA arrecadação do pedágio é feita por 3 praças: no Km 19,5 (St. Antônio
da Patrulha), no Km 77,5 (Gravataí) e no Km 110 (Eldorado do Sul), todas em
funcionamento.
Atendimento ao usuárioOs equipamentos de atendimento médico e mecânico estão
completos, mas as caixas de chamada (call-boxes) se apresentam em número insuficiente,
de acordo com as previsões do PER.
II.4.1-Cálculo do índice de qualidade da rodovia (Iq)
62. As planilhas de inspeção de campo (Anexo III, fls. 77 e 78) resultaram num valor para o
índice de qualidade da rodovia, em 2000, de 75%, considerado ‘bom’ de acordo com a
classificação criada pelo DNER.
II.4.2- Comentários Adicionais e Recomendações
63. Antecedendo a realização dos seus encargos contratuais (em 1997), a CONCEPA
empreendeu um programa especial, chamado de ‘Operação Verão’, que, resumidamente,
teve por objetivo resolver o sério problema dos engarrafamentos que existiam na rodovia
nos fins de semana do verão, quando o tráfego oriundo de Porto Alegre em direção às
praias do norte do Estado, e vice-versa, atinge seu pico.
64. A ‘Operação Verão’ consistiu numa adequação estrutural parcial dos acostamentos e na
eliminação do desnível pista/acostamento, de maneira a manter a largura original (12,00m),
dividindo-a em 3 faixas de tráfego provisórias em cada sentido: a 1ª e 2ª faixas com 3,50m
de largura, e a 3ª com 3,00m (o acostamento externo foi reduzido de 3,5m para 2m e o
acostamento interno de 1m foi eliminado). A ampliação definitiva da capacidade de tráfego
está prevista para terminar em 2003.
65. Apesar da crescente ocupação urbana e industrial que já se inicia às margens da
rodovia, a Freeway, por sua estrutura de acessos controlados, ainda dificulta a ‘ invasão’ do
tráfego urbano.
66. O principal problema da rodovia é decorrente do fato desta ter sido construída
margeando lagoas da costa atlântica gaúcha, o que lhe traz sérios problemas de drenagem,
dificultando sua recuperação e manutenção. Próximo à Lagoa de Barros, por exemplo, a
base do pavimento encontra-se saturada de arenito e água, os quais observamos estarem já
aflorando à superfície da pista, com riscos de causarem trincas, fissuras etc.
67. A CONCEPA, para sanar esse problema, firmou em 1998 um contrato com a Dynatest,
pelo qual foram executados, em 20,5 Km da rodovia, a reciclagem de 18 cm de espessura
do pavimento, adicionando cimento na taxa de 3,5% em peso do material remanescente. No
entanto, apesar de cumprido esse projeto, os resultados não foram satisfatórios, de acordo
com a supervisora, devido à drenagem antiga não ter suportado a elevação do nível d´água
na região, em 2000. Em poucos meses, surgiram fissuras e trincas nos trechos reciclados, e
estes evoluíram tão rapidamente que comprometeram seriamente o pavimento.
68. A CONCEPA, então, decidiu realizar uma experiência sugerida pela ABCP (empresa de
cimento), qual seja, recapear a rodovia com pavimento rígido de concreto cimento, com
espessuras no entorno de 30 cm. Foi escolhido, para teste, um segmento crítico de 3 Km de
extensão, sendo recomendável acompanhar o desempenho do segmento por
aproximadamente 8 meses.
III- CUMPRIMENTO DO CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO DAS OBRAS E DOS
SERVIÇOS
69. Neste item, será analisado a capacidade das concessionárias cumprirem a aplicação
dos recursos previstos no PER em investimentos e custeio operacional (cálculo do índice de
aplicação de recursos- Ir) e o atendimento aos itens do cronograma incluídos no PER
(cálculo do índice de atendimento ao cronograma- Iat).
70. Vale lembrar que, em geral, os cronogramas de avanço físico-financeiro não estão
adequados aos PER, pois há uma grande quantidade de serviços executados que não
estavam previstos, bem como serviços previstos que não foram executados.
III.1- Rodovia Presidente Dutra (BR-116/RJ/SP)
71. Entre as principais obras realizadas pela NOVADUTRA no ano de 2000, merece
destaque os melhoramentos feitos no pavimento da Serra das Araras, iniciados em julho,
entre os Km 218,5 e 227,3. Estão sendo realizados serviços de recuperação do pavimento
(com a fresagem do pavimento), bem como os serviços de drenagem profunda (Anexo II,
foto 06, fl. 62). Também foi reprogramada a recuperação do viaduto de Bulhões.
III.1.1- Cálculo do índice de capacidade da concessionária (Icp)
72. Como pode ser visto na planilha (Anexo III, fl. 82), do total de R$ 832 milhões de
aplicação de recursos previstos até junho de 2000 (subdivididos em R$ 534 milhões de
investimentos e R$ 298 de custos operacionais), foram realizados R$ 888 milhões, ou seja,
106,7% do planejado, como indica o índice Ir de 106,672.
73. Em relação ao atendimento ao cronograma, medido pelo número de itens realizados no
prazo, quanto à recuperação, à manutenção, à monitoração, aos melhoramentos, à
conservação e operação da rodovia, chegou-se a um índice Iat de 53,833 (309 itens
realizados sobre um número ideal de 574).
74. Portanto, a média dos dois índices resulta num índice de capacidade (Icp) de 80,2, o
que, de acordo com a classificação do DNER, é considerado ‘bom’.
III.2- Rodovia Rio-Petrópolis-Juiz de Fora (BR 040/MG/RJ)
75. A maior parte dos investimentos da CONCER concentram-se na Baixada Fluminense,
tais como: a ampliação de capacidade da rodovia, a construção de vias laterais (Km 102,6 acesso a Xerém; Km 105,4- Santa Cruz da Serra e Km 109 ao 113- da interseção da BR 116
com Teresópolis até a REDUC) e a criação de interseção em dois níveis para acesso ao
parque gráfico do jornal ‘O Globo’ (não previsto no PER), alargamento de refúgios e
melhorias na curva do Leal, na serra de Petrópolis, viaduto em Santa Cruz (prevista para o
10º ano, foi antecipada devido ao crescimento das cidades vizinhas).
III.2.1- Cálculo do índice de capacidade da concessionária (Icp)
76. Como pode ser visto na planilha (Anexo III, fl. 79), do total de R$ 246 milhões de
aplicação de recursos previstos até junho de 2000 (subdivididos em R$ 182 milhões de
investimentos e R$ 64 milhões de custos operacionais), foram realizados R$ 233 milhões, ou
seja, 94,8% do planejado, como indica o índice Ir de 94,799.
77. Em relação ao atendimento ao cronograma, medido pelo número de itens realizados no
prazo, quanto à recuperação, à manutenção, à monitoração, aos melhoramentos, à
conservação e operação da rodovia, chegou-se a um índice Iat de 53,461 (224 itens
realizados sobre um número ideal de 419).
78. Portanto, a média dos dois índices (resulta num índice de capacidade (Icp) de 81,9 o
que, de acordo com a classificação do DNER, é considerado ‘bom’.
III.3- Rodovia Rio-Teresópolis (BR-116/RJ)
9.Entre as principais obras previstas no PER para a CRT em 2000, encontra-se a ampliação
da capacidade da subida da serra de Teresópolis, cujo projeto e o levantamento topográfico
já foram feitos. O término está previsto para 2006.
80. Além da eliminação dos cruzamentos em nível, responsável por muitos acidentes, a CRT
implantou as três passarelas previstas no PER, e já está iniciando a recuperação das obras
de arte especiais.
III.3.1- Cálculo do índice de capacidade da concessionária (Icp)
81. Como pode ser visto na planilha de fl. 80 do AnexoIII, do total de R$ 101 milhões de
aplicação de recursos previstos até junho de 2000 (subdivididos em R$ 56 milhões de
investimentos e R$ 45 de custos operacionais), foram realizados R$ 98 milhões, ou seja,
96,57% do planejado, como indica o índice Ir de 96,572.
82. Em relação ao atendimento ao cronograma, medido pelo número de itens realizados no
prazo, quanto à recuperação, à manutenção, à monitoração, aos melhoramentos, à
conservação e operação da rodovia, chegou-se a um índice Iat de 77,551 (114 itens
realizados sobre um número ideal de 147).
83. Portanto, a média dos dois índices resulta num índice de capacidade (Icp) de 87, o que,
de acordo com a classificação do DNER, é considerado ‘bom’.
III.4- Rodovia Osório-Porto Alegre (BR-290/RS)
84. Os melhoramentos previstos no PER estão em sua maioria relacionados à ampliação de
capacidade da rodovia através da execução de faixas adicionais, de forma a estabelecer
uma seção de três faixas por sentido de tráfego e a implantação de interseções.
85. Entre as obras mais relevantes, encontra-se a interseção de Eldorado do Sul, em
desnível, pela qual a rodovia será elevada com a construção de dois viadutos, sendo
executadas ruas laterais para ordenar o tráfego local, que atualmente trafega por um
cruzamento em nível extremamente perigoso. A conclusão da obra está prevista para 2001.
III.4.1- Cálculo do índice de capacidade da concessionária (Icp)
86. Como pode ser visto na planilha de fl. 81 do Anexo III, do total de cerca de R$ 75
milhões de aplicação de recursos previstos até junho de 2000 (subdivididos em R$ 58
milhões de investimentos e R$ 17 milhões em custos operacionais), foram realizados R$ 81
milhões, ou seja, 107,49% do planejado, como indica o índice Ir de 107,49.
87. Em relação ao atendimento ao cronograma, medido pelo número de itens realizados no
prazo, quanto à recuperação, à manutenção, à monitoração, aos melhoramentos, à
conservação e operação da rodovia, chegou-se a um índice Iat de 72,27 (73 itens realizados
sobre um número ideal de 101).
88. Portanto, a média dos dois índices resulta num índice de capacidade (Icp) de 90, o que,
de acordo com a classificação do DNER, é considerado ‘ótimo’.
IV- O TRATAMENTO AMBIENTAL
88. O tratamento ambiental realizado pelas concessionárias implica, basicamente, o
atendimento às exigências do órgão que tem a competência do licenciamento ambiental de
cada concessão, pois condiciona a implementação das obras de melhoria e de ampliação de
capacidade ao previsto no PER.
90. O acompanhamento, pelo DNER (através do DCOR-Diretoria de Concessões e
Operações Rodoviárias), do tratamento ambiental é feito por meio de um relatório semestral
sobre as atividades de proteção ambiental realizadas no período, conforme estabelecido nos
contratos de concessão. As concessionárias NOVADUTRA e CONCER estão inadimplentes
em relação à entrega deste documento.
91. A situação das concessionárias em relação ao tratamento ambiental é descrita a seguir.
a)NOVADUTRA:
92. No trecho de São Paulo, a concessionária celebrou dois termos de compromisso de
ajustamento de conduta ambiental com a Secretaria de Meio Ambiente-SMA para a
realização das obras previstas no PER, um para o trecho entre os Km 222,72 e 198,60
(Guarulhos e Arujá), firmado em janeiro/99, e outro para o trecho entre Km 159,6 e 143,5
(Jacareí a São José dos Campos), firmado em setembro/98.
93. Nesses termos de compromisso foram estabelecidas as condições para a regularização
do processo de licenciamento ambiental na SMA, basicamente, representadas por
programas de mitigação ou compensação ambiental face aos impactos identificados, entre
os quais:
- plano de reassentamento para a população afetada pela construção da pista lateral (Km
215,8);
- programa de mitigação dos conflitos de uso com os trechos urbanizados;
- programa de compensação do eventual impacto da desapropriação;
- programa de recuperação para as áreas de empréstimo;
- programa de recomposição florestal com espécies nativas;
- relatórios comprovando a implantação dos programas ambientais.
94. Quanto ao cumprimento desses requisitos, o DNER tem conhecimento apenas do que foi
produzido pela concessionária até maio/99. Assim, no trecho do Estado do Rio de Janeiro, a
concessionária obteve a licença de instalação 088/98 na Fundação Estadual de Engenharia
do Meio Ambiente -FEEMA, em 26/05/98, e com prazo de validade de 3 anos, no qual é
exigido:
- plano detalhado de monitoração da qualidade do ar, da água, dos solos;
- plano detalhado de monitoração dos níveis de ruídos, contemplando a utilização de
barreiras acústicas;
- plano detalhado de programas de Educação Ambiental.
Sobre esses planos, o DNER tem conhecimento apenas do que foi produzido pela
concessionária de 1998 a jan/99.
a) CONCER (Rio-Juiz de Fora)
95. A concessionária está sujeita à fiscalização da FEAM e FEEMA, respectivamente,
órgãos de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, detendo licença da FEAM de novembro/98 e
autorização da FEEMA de abril/98 para realização das obras na Baixada Fluminense, mas o
DNER não recebe relatório sobre tratamento ambiental desde agosto/96.
a)CRT (Rio-Teresópolis)
96. A concessionária vem atendendo, a contento, as exigências do órgão licenciador FEEMA
para a realização das obras em andamento, conforme divulgado por meio de oito relatórios
semestrais de abril/96 a março/00.
97.Recentemente, o IBAMA assumiu a competência do licenciamento das obras até 2005.
a) CONCEPA (Osório-Porto Alegre)
98. concessionária obteve a licença da FEPAM e vem cumprindo as 19 restrições incluídas,
entre as quais: os cuidados com a vegetação nativas de áreas de preservação permanente
na faixa de domínio e o plano de atendimento de acidentes com produtos perigosos, com
relatórios trimestrais de acompanhamento.
V- PRINCIPAIS OCORRÊNCIAS
99. este item será abordado o número de acidentes e atendimento médico e mecânico aos
usuários, os quais integram o conceito de segurança dos usuários, presente num serviço
que se pretenda ser adequado, conforme definido nos contratos de concessão e na Lei nº
8.987/95.
100. Os acidentes envolvem a interação de três tipos de fatores: a rodovia, o veículo e o
condutor. O campo de atuação da engenharia rodoviária abrange apenas o primeiro fator,
enquanto a tecnologia alcança o segundo, mas o terceiro (o comportamento do homem),
ainda que a legislação preveja punições, entendemos que somente poderá ser efetivamente
atingido por campanhas educativas e fiscalização policial.
101. Como os números absolutos de acidentes não possibilitam comparações sobre a maior
ou menor periculosidade das rodovias, pois esta é influenciada pelo volume de tráfego e
pela extensão percorrida pelos veículos, entre outros fatores, foi criado o coeficiente de
ocorrência de acidentes, o qual, novamente, deve ser analisado com ressalvas, uma vez que
esconde os tipos de acidentes mais freqüentes (choque com objeto, capotagem,
atropelamento, colisão, abalroamento etc) e a gravidade (existência ou não de vítimas
feridas ou mortas).
102. O quadro a seguir mostra informações sobre acidentes ocorridos nas rodovias
registrados no 1º trimestre de 2000 e no 1º trimestre de 1999. O coeficiente de ocorrência de
acidentes foi definido como o quociente entre o número de acidentes e o produto do volume
de tráfego pedagiado (medido em milhões de veículos) e a extensão de cobertura de cada
praça de pedágio, em Km.
Quadro 5: Coeficiente de ocorrência de acidentes (1º trimestre de 2000 e 1999) /10 mil
veículos
Veículos pedagiadosCom mortosCom FeridosSem vítimaTotal
1º tri/2000
1º tri/1999
BR-116/RJ/SP
NOVADUTRA8.703.014651.1881.0972.3502,72,8
BR-040/MG/RJ
CONCER3.602.724233152906283,12,6
BR-116/RJ-Teresópolis CRT2.134.11116124321722,85,3
BR-290/RS
CONCEPA5.290.982122012995121,72,0
Fonte: DNER
VI - FISCALIZAÇÃO DAS CONCESSÕES
103.Apesar de não ter ainda sido implantado um sistema de gestão de qualidade, mediante
a elaboração de um ‘Manual de Qualidade’ especificado na Norma NB-9004 da ABNT
(Associação Brasileira de Normas Técnicas), conforme previsto nos PER, bem como não ter
sido ainda montada uma Comissão Tripartite entre usuários, concessionárias e governo, na
prática, o DNER delineou diretrizes que devem ser seguidas pelas equipes de fiscalização
das empresas supervisoras das concessões, conforme exporemos a seguir.
104. O plano de controle de qualidade das rodovias concessionadas deverá ser estruturado
considerando as seguintes atividades e procedimentos:
- inspeção da execução;
- inspeção de resultados;
- aferição de desempenho;
- relatórios mensais de acompanhamento;
- relatório de desempenho.
Onde:
- Inspeção da execução: são atividades definidas pelas especificações de obras e serviços
dos projetos executivos elaborados pelo concessionário.
- Inspeção de resultados: inspeção do ‘´produto final’, feito através da monitoração e da
inspeção visual.
- Monitoração: caracterizada pela periodicidade de levantamentos de parâmetros
permanentes considerando sempre os mesmos parâmetros, com periodicidade
prestabelecida, de determinado componente rodoviário.
- Inspeção visual: realizada diariamente, no período entre duas monitorações, durante toda a
concessão, objetivando apontar as falhas e os defeitos existentes em cada componente da
rodovia, principalmente os de caráter emergencial.
- Aferição de desempenho: determina o desempenho do concessionário, tendo dois
objetivos: aceitação - usa só os parâmetros da monitoração- e a determinação do ‘nível geral
de desempenho’ - usa parâmetros e dados levantados por todas as inspeções (inspeção da
execução, inspeção visual e monitoração).
- Relatório de acompanhamento: é o procedimento que descreve, sucintamente, em texto,
os comentários da fiscalização, obedecendo um modelo para a apresentação dos dados. É
elaborado pelas empresas supervisoras da concessão, contratadas pelo DNER. A autarquia
confronta os relatórios mensais das concessionárias com aquele das supervisoras e elabora
um relatório trimestral e anual do conjunto das concessões. É necessário que as
supervisoras padronizem estes relatórios.
- Relatório de desempenho: apresenta periodicamente os resultados da aferição de
desempenho.
105. Cabe ao DNER, diretamente ou mediante as empresas supervisoras, a execução da
inspeção visual, o acompanhamento da monitoração e da inspeção de execução e a
elaboração dos relatórios mensais de acompanhamento e periódicos de desempenho. Mais
especificamente, o DNER é responsável pela análise de projetos que as concessionárias
encaminham (pavimentação, obras de arte especiais, drenagem, contenção de encostas,
sinalização, interseções, meio-ambiente e faixa de domínio), pelo acompanhamento das
obras (conservação, manutenção e melhoramentos), pelos aspectos operacionais
(atendimento ao usuário, pesagem e arrecadação de pedágio) e pela monitoração de todos
esses fatores. Os contratos de concessão também prevêem a criação de Comissões
Tripartite para a fiscalização, composta pelas concessionárias, governo e usuários, o que
não foi até o momento implantado.
106. Vale ressaltar que, tanto nas Residências quanto nos Distritos Rodoviários, o DNER
realiza apenas a análise técnica e quantitativa das obras e serviços feitos pelas
concessionárias, uma vez que a parte financeira é analisada apenas no DCOR (Depto. de
Concessões Rodoviárias), em Brasília.
VII - VERBA ANUAL DE FISCALIZAÇÃO
107. O Poder Concedente transferiu a execução dos serviços públicos relativos à exploração
das rodovias para a iniciativa privada, ficando ele responsável pela fiscalização dos
trabalhos executados e pelo cumprimento dos contratos de concessão. O DNER atualmente
utiliza-se das empresas supervisoras para complementar essa fiscalização. Para tanto, o
contrato de concessão prevê uma verba anual de fiscalização, destinada a cobrir as
despesas do DNER com a fiscalização da concessão. Essa verba anual integra o valor da
tarifa e é dividida em parcelas mensais iguais e sucessivas. Os quadros a seguir mostram a
movimentação de verba de fiscalização nas quatro concessionárias objeto deste trabalho, no
período de 1996 a 2000. A fonte de dados é o DNER.
MOVIMENTAÇÃO DA VERBA DE FISCALIZAÇÃO (em R$)
Quadro 6: Recursos financeiros depositados
ExercícioNOVADUTRACONCERCRTCONCEPA
19963.313.976,002.444.880,94705.051,4619975.822.944,001.750.909,581.018.761,62210.000,00
19986.055.083,733.657.655,821.527.927,501.964.370,61
19994.229.599,282.793.193,031.334.320,50867.660,00
20004.279.793,863.214.978,891.024.777,82768.550,13
Quadro 7: Recursos Orçamentários para supervisão
ExercícioNOVADUTRACONCERCRTCONCEPA
1996---19972.310.651,481.552.391,14608.279,88537.412,88
19983.869.038,152.354.052,07894.474,941.144.902,24
19994.832.888,842.928.236,051.216.428,991.614.047,20
20002.867.595,941.910.490,74867.240,131.336.064,03
Quadro 8: Recursos orçamentários destinados aos Distritos
ExercícioNOVADUTRACONCERCRTCONCEPA
1996534.439,00552.898,31179.582,0019971.142.920,00513.482,60268.858,00199856.433,0050.000,0015.000,005.000,00
1999193.916,04230.662,1857.984,00180.831,25
2000---108. As verbas de fiscalização foram definidas nos editais de licitação muito mais em função
das carências das Residências do que da complexidade que envolve a atividade de
exploração das concessões rodoviárias. Nesse cálculo, de acordo com nota técnica emitida
pelo DNER (fl. 30), tomou-se como base apenas a experiência da autarquia em dimensionar
os custos de supervisão de obras. Mesmo tendo sido dimensionadas de forma pouco usual,
as receitas provenientes dessas verbas têm sido suficientes para cobrir os custos de
fiscalização, conforme pode-se verificar nas tabelas anteriores.
109. A verba de fiscalização já tem sua destinação definida no contrato de concessão, qual
seja: a) aquisição de materiais e equipamentos direta e exclusivamente vinculados às
atividades de fiscalização da concessão; b) pagamento de despesas direta e exclusivamente
vinculadas à fiscalização da concessão, inclusive quando contratadas com terceiros; c)
apoio às atividades de fiscalização do trânsito na rodovia, mediante contrato a ser celebrado
com a Polícia Rodoviária Federal; e d) pagamento de despesas pertinentes ao ‘Processo
Amigável de Soluções das Divergências Contratuais’.
110. Todavia, de acordo com Nota Técnica do DNER (fl. 30), em virtude da compressão do
Orçamento do próprio DNER, a partir de 1998, essas verbas não foram totalmente
consignadas à atividade de fiscalização. Uma parcela significativa foi desviada para financiar
outros projetos ou atividades do setor rodoviário, levando a Diretoria de Concessões e
Operações a solicitar suplementação orçamentária para recompor os valores arrecadados e
repassados pelas empresas concessionárias, de forma a quitar os débitos contraídos com
as empresas supervisoras.
111. É oportuno chamar a atenção para o fato de que a mencionada vinculação existe nos
contratos de concessão, ou seja, trata-se de um acordo entre as partes, configurando-se em
uma obrigação entre elas. Nesse sentido, entendemos que essa verba, proveniente de um
acordo contratual (acordo de vontades), não deva ser aplicada em outras finalidades que
não sejam aquelas previamente previstas nos contratos.
112. Recomendamos, portanto, que o DNER crie mecanismos com o propósito de impedir
que esta verba de fiscalização seja destinada a outras despesas que não aquelas
relacionadas à fiscalização das concessões.
VII - MODICIDADE DAS TARIFAS E RECEITAS COMPLEMENTARES À CONCESSÃO
113. Item recorrente nas discussões a respeito das concessões rodoviárias é o valor dos
pedágios cobrados, constituindo tema abordado neste relatório, uma vez que a ‘modicidade
das tarifas’ é item constante dos contratos de concessão.
114. Mais do que a existência de eventuais atrasos nos cronogramas de obras previstas nos
contratos com as concessionárias, ou de falhas na prestação dos serviços concedidos, foi o
preço cobrado nas praças de pedágio o responsável pela parcela de insatisfação dos
usuários com as concessões. A partir do início de 1999, verificou-se o acirramento das
discussões em torno dos valores de pedágio, que culminou com a greve dos caminhoneiros.
115. A questão fundamental é o reconhecimento por parte do Poder Concedente, das
concessionárias e da sociedade em geral, de que a tarifa praticada nos pedágios deve ser
suficiente para garantir o atingimento da taxa de retorno estabelecida nos contratos de
concessão e consequentemente da rentabilidade pactuada do negócio para as
concessionárias, e ao mesmo tempo, não onerar os usuários das rodovias, mantendo-as em
níveis módicos, conforme exigência inclusa nos contratos e na Lei nº 8.987/95.
116. Uma vez que os investimentos previstos nos PER representam parcela significativa do
preço do pedágio cobrado, é de fundamental importância se levar em conta a distribuição
deles nos primeiros anos de concessão (nos quais mais da metade do valor dos
investimentos estão concentrados), suas formas de financiamento e amortização, pois esses
são fatores que impactam no preço final da tarifa.
117. Oportunamente, esta Secretaria vem realizando um trabalho no sentido de avaliar as
revisões de tarifas feitas até o momento nas cinco concessões federais (por exemplo, TC
005.006/98-8, referente à CONCEPA). Desse modo, optamos por deixar que esse assunto
seja abordado em processos específicos de análise de revisões de tarifas, os quais trarão
esclarecimentos mais concretos sobre a correção dos cálculos feitos por ocasião de tais
ajustes.
118. Uma das propostas levantadas para se conseguir uma redução de tarifas seria o
aproveitamento das receitas complementares auferidas pelas concessionárias. Para citar um
exemplo de como essa questão é tratada nos contratos de concessão, vejamos o caso da
NOVADUTRA: conforme previsto no item 75, da seção V (‘Das Fontes de Receita’), na pág.
18 do contrato de concessão PG-137/95-00, assinado entre o DNER e a concessionária
referida, é permitido à concessionária ‘explorar outras fontes de receita, sejam elas
complementares, acessórias ou alternativas à fonte de receita principal (tarifa de pedágio)’;
no item 77, pág 19, está disposto que ‘ a cada período de 12 meses...o DNER e a
concessionária procederão a análise do impacto da receita obtida na relação que as partes
pactuaram inicialmente, revendo o valor da tarifa básica de pedágio, de modo a favorecer a
sua modicidade’.
119. Da mesma forma que com a modicidade das tarifas, a análise das receitas
complementares está sendo tratada por este Tribunal em um processo à parte (TC
014.811/2000-0), e optamos, novamente, por deixar que o processo específico sobre o
assunto esclareça e teça considerações mais detalhadas e precisas sobre a questão. O que
podemos adiantar, numa análise preliminar (a partir de dados extraídos da SISCONempresa de consultoria de sistemas contratada pelo DNER), é que, embora correspondam a
uma parcela reduzida da arrecadação do pedágio (cerca de 4% no caso da NOVADUTRA),
receitas complementares tais como as provenientes do uso da fibra ótica na Dutra
(estimadas em R$ 10 milhões para 2001, pela concessionária) possuem um valor absoluto
elevado, o que poderia ser revertido em prol do usuário de alguma forma.
120. Em relação às multas por excesso de peso, as concessionárias emitem o auto de
infração e o entregam ao DNER, mas a cobrança ainda não foi efetivada, por um problema
de definição de quem ficará com o valor das multas, quem deve pagar a multa e por uma
questão legal envolvendo a legitimidade dessa cobrança em face do Código Nacional de
Trânsito. A título de exemplo, pode-se citar, conforme nos foi informado por pessoal do
DNER, que a autarquia e os DETRANs não chegaram a um acordo sobre os percentuais de
multa que caberiam a cada entidade. Nesse sentido, devido a esse impasse e tendo em
vista o caráter generalista deste trabalho, não teceremos maiores comentários a esse
respeito.
VIII- CONCLUSÃO
121. A partir da análise feita a respeito dos diversos aspectos tratados sobre as atuais
concessões de rodovias federais, objeto desta auditoria, oferecemos a seguir uma visão
global e sintética dos principais achados e das recomendações sugeridas:
a) em termos gerais, pode-se dizer, a partir das observações feitas pela equipe de auditoria
e pelas planilhas de inspeção de campo que apontam um índice de qualidade das rodovias
acima de 80%, de acordo com a classificação do DNER (exceção da CONCER, cujo índice
foi de 65%), que a qualidade das rodovias é ‘boa’ (pavimento, drenagem, encostas, faixa de
domínio, obras-de-arte especiais, sinalização, segurança, operação e atendimento ao
usuário), mas ainda há espaço para melhorias até se atingir um nível de ‘excelência’ (índice
de qualidade acima de 90%), como sugerem as constatações a seguir:
a.1) em relação à Dutra, verificou-se os seguintes problemas: presença de trincas e
afundamentos nos acostamentos, exigindo serviços de conserva e até mesmo recuperação
dos segmentos críticos; formação de poças em períodos chuvosos, indicando deficiência na
drenagem superficial; existência de aberturas nas cercas delimitadoras da faixa de domínio,
facilitando a presença de animais na pista; sinalização horizontal apresenta trechos com
pouca refletividade, crítico principalmente à noite; a instalação de radares e detectores de
altura está sem previsão; os postos de pesagem estão inoperantes [vide parágrafo 36,
Quadro 1];
a.2) em relação à Rio-Petrópolis-Juiz de Fora, verificou-se os seguintes problemas: o
pavimento, em vários pontos, apresenta grande incidência de trincas que já não poderiam
existir desde o término dos trabalhos iniciais; deficiência no sistema de drenagem; falta
recomposição de cercas de arame nas faixas de domínio; falta de tachas refletivas
prejudicando a visibilidade noturna e de placas de advertência, indicativas e de
regulamentação; necessidade de substituição de lâminas de defensas metálicas; parte
operacional deficiente, com fibra ótica só parcialmente instalada e ausência de controladores
de tráfego, radares, call-boxes etc; e tempo de assistência ao usuário acima do previsto.
Neste sentido, o DNER deveria verificar a possibilidade da aplicação de multa à
concessionária, conforme previsão contratual [vide parágrafo 49 a 55, Quadro 2];
a.3) em relação à Rio-Teresópolis, verificou-se os seguintes problemas: em parte da serra
de Teresópolis, onde o pavimento é muito antigo, há muitas placas quebradas necessitando
substituição; quinze call-boxes apresentam problemas operacionais e dezesseis estão
vandalizados [vide parágrafo 56, Quadro 3];
a.4) em relação à Osório-Porto Alegre, verificou-se os seguintes problemas: sarjetas
necessitando limpeza; necessidade de reparos no pavimento do viaduto sobre a rodovia RS030; call-boxes em número abaixo do previsto no PER [vide parágrafo 61, Quadro 4];
a) em relação à capacidade de as concessionárias cumprirem o cronograma físico-financeiro
das obras e dos serviços previstos nos PER, há uma grande quantidade de serviços
executados que não estavam previstos (por exemplo, obras de caráter emergencial ou cuja
urgência só pode ser percebida no decorrer da concessão) e outra parcela que estava
previsto e não foi executado, o que pode revelar uma inadequação dos PER em face das
necessidades de investimentos nas rodovias e/ou uma incapacidade das concessionárias de
cumprir metas. Por outro lado, em termos de montante de recursos aplicados, vemos que
esses vêm sendo feitos em maior volume do que era previsto, o que leva a índices de
capacitação acima de 80% (bom) e, no caso da CONCEPA, ótimo (90%) [vide parágrafos 69
a 88];
b) no caso da Dutra, o principal problema enfrentado diz respeito à ‘invasão’ do tráfego local
de veículos, proveniente dos municípios adjacentes, que se utilizam da rodovia sem pagar o
pedágio, em detrimento do tráfego de longa distância, causando congestionamentos (‘fluidez
do tráfego’ faz parte do conceito de ‘serviço adequado’, presente nas obrigações contratuais
das concessionárias) e evasão de receitas. No entanto, deve-se ter em vista que a
concessionária deveria ter previsto em suas projeções esses problemas na via Dutra, pois
são fatos que não são recentes. Por outro lado, a solução para a questão pode ser
viabilizada por um estudo em conjunto realizado entre as prefeituras municipais, no âmbito
de suas competências constitucionais para tratar do assunto e a concessionária, objetivando
a melhor forma de sanar esses problemas. [vide parágrafos 46 a 48];
c) no caso da Rio-Petrópolis-Juiz de Fora, o principal problema é o sistema de controle
operacional da rodovia (‘rodovia inteligente’), cuja instalação foi seriamente atrasada,
comprometendo a qualidade de outros serviços previstos no PER. Neste sentido, deveria ser
verificada pelo DNER, a possibilidade da aplicação de multa à concessionária, conforme
previsão contratual [vide parágrafos 51 a 55];
d) no caso da Rio-Teresópolis, o principal problema diz respeito ao processo de crescimento
desordenado às margens da rodovia, que traz as mesmas implicações já mencionadas
quando da descrição da Dutra e a necessidade de se segregar o tráfego local daquele de
longa distância. Outro problema são os cruzamentos em nível que há na Baixada
Fluminense, que, conforme a CRT, são responsáveis por mais de 80% dos acidentes
(Saracuruma, Embariê, Suruí e Piabetá), mas que estão sendo eliminados com a criação de
viadutos transversais [vide parágrafos 58 a 60];
e) no caso da Osório-Porto Alegre, o principal problema da rodovia é o fato dela ter sido
construída margeando lagoas da costa gaúcha, o que lhe traz sérias dificuldades de
drenagem, dificultando sua recuperação e manutenção. A base do pavimento em muitos
pontos encontra-se saturada de arenito e água, cujo afloramento à superfície apresenta
sérios riscos de causarem trincas, fissuras etc. A CONCEPA decidiu recapear 3 Km da
rodovia com pavimento rígido de concreto cimento para tentar sanar o problema,
pretendendo acompanhar o trecho por aproximadamente 8 meses. Antes dessa experiência,
a CONCEPA havia firmado contrato com a DYNATEST para reciclagem do pavimento,
solução que se mostrou insatisfatória [vide parágrafos 63 a 68];
f) quanto à fiscalização, é necessário que as empresas supervisoras realizem uma maior
padronização dos relatórios de acompanhamento encaminhados ao DNER [vide parágrafo
104];
g) apesar das receitas provenientes das verbas de fiscalização arrecadadas pelo DNER
serem suficientes para cobrir os custos de fiscalização estipulados nos contratos, desde
1998 essas verbas não têm sido consignadas totalmente à atividade de fiscalização, sendo
integradas ao orçamento do DNER e destinadas a outros fins [vide parágrafos 107 a 112];
h) quanto às Comissões Tripartite, formadas por usuários, concessionária e Governo, essas
ainda não foram formadas, apesar de previstas nos contratos de concessão e na Lei
8.987/95. [vide parágrafo 105];
i) a NOVADUTRA e a CONCER estão inadimplentes quanto à entrega ao DNER dos
relatórios e das informações atualizadas relativas ao tratamento ambiental exigido [vide
parágrafo 90];
j) quanto às tarifas de pedágio, sua fixação e posteriores alterações mediante reajustes e
revisões, devem levar em conta, entre outras, duas exigências contratuais: a modicidade de
valores (de modo a não se onerar o usuário) e a garantia de rentabilidade mínima para a
concessionária. Nesse sentido, estão em andamento no Tribunal processos que visam aferir
o cálculo das revisões de tarifas já efetuadas pelas concessionárias [vide parágrafos 113 a
117];
k) em relação às receitas complementares, mesmo que essas não sejam altas o suficiente
para que seu aproveitamento gere uma redução significativa de tarifas, seus valores são
elevados em termos absolutos, e esse montante deve reverter em prol do usuário. Esse
assunto está sendo tratado pelo Tribunal em processo específico [vide parágrafos 118 e
119];
l) as multas por excesso de peso, apesar da emissão do auto de infração, não estão tendo
sua cobrança efetivada, devido, entre outras causas, à falta de entendimento entre os
DETRANs e o DNER sobre o percentual da multa que caberia a cada entidade [vide
parágrafo 120].
IX- PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
122. A equipe de auditoria propõe, com fulcro no art. 210 do Regimento Interno, c/c o art. 22
da Resolução-TCU nº 136, de 20/08/2000, que o presente relatório de auditoria seja
encaminhado ao Exmo. Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues, com a proposta de
encaminhamento que se:
1- determine ao DNER que:
1.1) atue junto às concessionárias NOVADUTRA, CONCER, CRT e CONCEPA- nos termos
dos contratos de concessão firmados e tendo em vista o disposto nesses e nos respectivos
Programas de Exploração das Rodovias-PER (ou seja, de forma que tais soluções não
impliquem em revisão de tarifas)- para que as mesmas solucionem os problemas detectados
em relação à qualidade do pavimento, à drenagem, às encostas, à faixa de domínio, às
obras-de-arte especiais, à sinalização, à segurança, à operação e ao atendimento ao
usuário, de acordo com as constatações relacionadas nos itens a.1, a.2, a.3 e a.4 da
‘Conclusão’ deste relatório [vide parágrafo 121];
1.2) verifique a possibilidade de aplicação de multa à CONCER, conforme previsão
contratual, que estabelece sanções devido a atrasos na implementação do cronograma
físico-financeiro das obras e serviços [vide item d, parágrafo 121],
1.3) atue junto às concessionárias NOVADUTRA, CRT, CONCER e CONCEPA, no sentido
de se criar as Comissões Tripartite previstas nos contratos de concessão;
1.4) exija das concessionárias o envio tempestivo dos relatórios de acompanhamento de
tratamento ambiental em cada rodovia, conforme previsto nos contratos;
1.5) exija, concernente ao item fiscalização, maior padronização dos relatórios de
acompanhamento por parte das supervisoras;
1.6) encaminhe ao TCU cópias dos relatórios anuais de acompanhamento das concessões
de rodovias federais;
2- recomende ao DNER que:
2.1) incentive a realização de estudos entre as concessionárias e as prefeituras municipais,
estas atuando no âmbito de suas competências constitucionais, no sentido de sanarem o
problema de invasão de tráfego local e o consequënte aumento dos congestionamentos e do
desgaste da rodovia [vide parágrafos 46 a 48];
2.2) acompanhe, em especial, as obras e os serviços a serem realizados pela CONCER em
virtude de seu índice de qualidade estar apenas regular (65%, considerado regular);
2.3) empreenda esforços junto aos DETRANs no sentido de solucionar o problema relativo à
indefinição dos percentuais da multa que caberiam a cada entidade;
2.4) crie mecanismos com o propósito de impedir que os recursos arrecadados provenientes
da verba de fiscalização, não sejam destinados a fins diversos daqueles previstos nos
contratos de concessão.
3- determine ao órgão de Controle Interno do DNER, que faça o acompanhamento do
cumprimento da Decisão proferida e informe ao Tribunal as providências adotadas no prazo
de 90 dias.
4- encaminhar cópia da Decisão que vier a ser proferida, bem como do relatório e do voto
que a fundamentarem, à Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional.
5- arquivar o presente processo”
Voto do Ministro Relator:
A presente auditoria nas concessões de rodovias federais reveste-se de grande importância,
pois, além de oferecer ao Congresso Nacional a avaliação dos resultados já alcançados,
permite ao DNER corrigir as eventuais falhas encontradas e aprimorar o programa,
especialmente tendo em vista a iminente ampliação da concessão de rodovias à iniciativa
privada, com a licitação de trechos das BR-116, BR-153, BR-393, BR-101 e BR-381.
O trabalho teve como escopo a aferição do desempenho das concessionárias, quanto às
obras e aos serviços executados, examinando também a observância das cláusulas
contratuais. Para tanto, foram examinadas as seguintes rodovias:
- Presidente Dutra (BR-116-RJ/SP);
- Rio-Petrópolis-Juiz de Fora (BR-040-MG/RJ);
- Rio-Teresópolis (BR-116-RJ); e
- Osório-Porto Alegre (BR-290/RS).
Quanto à qualidade, envolvendo aspectos de pavimento, drenagem, encostas, faixa de
domínio, obras de arte especiais, sinalização, segurança, operação e atendimento ao
usuários, verifico que, de maneira geral, as rodovias estão em boas condições, exceto a
rodovia Rio-Juiz de Fora, administrada pela concessionária Concer, que apresentou
problemas no pavimento em parte do trecho de serra, na sinalização e no atendimento ao
usuário. De qualquer forma, nenhuma das rodovias atingiu o nível de excelência, pois foram
encontradas deficiências em todas elas.
Especificamente quanto à situação de cada uma das concessionárias, a equipe de auditoria
aduziu que, no caso das rodovias Presidente Dutra e Rio-Teresópolis, o principal problema é
a sua utilização por parte do tráfego municipal, causando problemas de congestionamentos
e desgaste sem a correspondente contraprestação financeira.
Na rodovia Rio-Teresópolis também existem problemas relacionados com os cruzamentos
em nível na região da baixada fluminense, que são responsáveis por mais de 80% dos
acidentes.
Em relação ao trecho Rio-Juiz de Fora, a concessão ressente-se da falta do sistema de
controle operacional, cuja instalação ainda não foi providenciada, compromentendo a
qualidade dos serviços prestados.
Quanto à rodovia Osório-Porto Alegre, a maior deficiência está no fato de ela ter sido
construída margeando lagoas da costa gaúcha, trazendo problemas de drenagem da pista e
dificultando sua recuperação e manutenção.
No tocante ao cumprimento do cronograma das obras, observou-se uma grande quantidade
de obras e serviços executados não inicialmente previstos e a não-execução de algumas
originalmente estipuladas. Não obstante, a quantidade de obras e serviços extras é bem
superior ao que não foi cumprido, fazendo com que o volume de investimento efetivamente
aplicado seja superior ao estimado.
A equipe de auditoria anotou, ainda, que as Comissões Tripartites, formadas pelos usuários,
empresa concessionária e poder concedente, concebidas pela Lei 8.987/95 como
instrumento fundamental para propiciar maior participação dos usuários, ainda não foram
formadas, apesar de expressamente previstas nos contratos de concessão. Essa situação
deve ser imediatamente corrigida, com a regular implantação das comissões.
Verifico, também, a ausência de articulação entre os diversos órgãos responsáveis pela
fiscalização do peso da carga dos caminhões, acarretando a ineficácia dessa atividade, haja
vista que as multas, aplicadas por excesso de peso, apesar da emissão do auto de infração,
não são cobradas, devido a divergências entre os diversos órgãos estaduais de trânsito e o
DNER sobre o percentual da multa cabível a cada um deles. Ocorre que uma das principais
causas de deterioração das rodovias e de acidentes são os caminhões carregados em
excesso, chegando, por vezes, a apresentar mais de duas vezes o peso permitido por eixo
para transitar na rodovia. Tal conduta, sobre prejudicar a todos, até mesmo o próprio
caminhoneiro, acarreta danos sensíveis à rodovia e grande perigo para todos os usuários, já
que os freios, submetidos a tais exigências, não funcionam adequadamente. Assim,
considero essencial que se recomende ao DNER que adote todas as providências para
solucionar a pendência, sob pena de aplicação de multa aos gestores e responsáveis.
Por fim, ressalto que não se examinou neste trabalho o aspecto da correção do valor das
tarifas atualmente fixadas, haja vista que esse tópico está sendo objeto de específica análise
pelo Tribunal, em auditorias específicas para cada concessionária.
Da mesma forma, não foi aprofundada a questão atinente à utilização das receitas
complementares para redução das tarifas, que já está sendo tratada em processo
específico.
Ante o exposto, acolho a proposta da Sefid e VOTO por que o Tribunal de Contas da União
adote a DECISÃO que ora submeto à apreciação deste Plenário.
Sala das Sessões, em 12 de setembro de 2001.
Walton Alencar Rodrigues
Interessados:
INTERESSADA: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional
Decisão:
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante as razões
expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 1º, II, 41, II, e 43, I, da Lei 8.443/92,
DECIDEM:
8.1. determinar ao DNER que:
8.1.1. atue junto às concessionárias Novadutra, Concer, CRT e Concepa, nos termos dos
contratos de concessão firmados e tendo em vista o disposto nesses e nos respectivos
Programas de Exploração das Rodovias - PER (ou seja, de forma que não implique a
revisão de tarifas), para que as concessionárias solucionem os problemas identificados na
presente auditoria em relação à qualidade do pavimento, drenagem, encostas, faixa de
domínio, obras-de-arte especiais, sinalização, segurança, operação e atendimento ao
usuário;
8.1.2. apure a ocorrência de atrasos na implementação do cronograma físico-financeiro das
obras e serviços de responsabilidade da Concer, aplicando as sanções previstas
contratualmente;
8.1.3. exija das concessionárias Novadutra, CRT, Concer e Concepa a criação das
Comissões Tripartite, bem como o envio tempestivo dos relatórios de acompanhamento de
tratamento ambiental em cada rodovia, conforme previsto nos contratos de concessão;
8.1.4. estabeleça a padronização dos relatórios de acompanhamento elaborados pelas
empresas supervisoras; e
8.1.5. encaminhe ao TCU cópias dos relatórios anuais de acompanhamento das concessões
de rodovias federais;
8.2. recomendar ao DNER que:
8.2.1. incentive a realização de estudos entre as concessionárias e as prefeituras no sentido
de sanarem o problema de invasão de tráfego local e o conseqüente aumento dos
congestionamentos e do desgaste da rodovia;
8.2.2. acompanhe, em especial, as obras e os serviços a serem realizados pela Concer em
virtude de seu índice de qualidade estar apenas regular;
8.2.3. empreenda esforços junto aos Detrans no sentido de solucionar o problema relativo à
indefinição dos percentuais de multa que caberiam a cada órgão;
8.2.4. crie mecanismos com o propósito de impedir que os recursos destinados à
fiscalização sejam utilizados para fins diversos daqueles previstos nos contratos de
concessão;
8.3. determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que acompanhe o cumprimento das
determinações consignadas no subitem 8.1 supra, dando conhecimento a este Tribunal das
providências adotadas;
8.4. encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a
fundamentam, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional; e
Grupo:
Grupo I
Indexação:
Relatório de Auditoria; Auditoria Operacional; DNER; Avaliação; Financiamento; Fundo
Rodoviário Nacional; Concessão de Serviços Públicos; Concessionária de Serviços
Públicos; Rodovia; Obra Pública; Recursos Públicos;
Data da Aprovação:
19/09/2001
Unidade Técnica:
SEFID - Sec. de Fiscalização de Desestatização
Quorum:
Ministros presentes: Valmir Campelo (na Presidência), Marcos Vinicios Vilaça, Adylson
Motta, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e Benjamin
Zymler.
Ementa:
Auditoria Operacional. DNER. Avaliação do desempenho das concessionárias de rodovias
federais. Solicitação do Congresso Nacional. Financiamento da infra-estrutura rodoviária
federal. Programa e modelo de concessões rodoviárias. Padrões de qualidade das rodovias.
Cumprimento do cronograma das obras e dos serviços. Tratamento ambiental. Fiscalização
das concessões. Determinação. Recomendação. Remessa de cópia ao Congresso Nacional.
Data DOU:
26/09/2001
Número da Ata:
39/2001
Entidade:
ENTIDADE: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem -DNER
Processo:
015.162/2000-5
Ministro Relator:
WALTON ALENCAR RODRIGUES