ORÇAMENTO PÚBLICO: UMA VISÃO ACERCA DO PROCESSO DE NEGOCIAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA E DOS REFLEXOS DA PRÁTICA DE
CONTINGENCIAMENTO DE RECURSOS
Alexandre Augusto Pamato Cardoso Anapurús
Victor Gonçalves Barbosa
Projeto de Graduação apresentado ao Curso de
Engenharia de Produção da Escola Politécnica,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, como
parte dos requisitos necessários à obtenção do
título de Engenheiro de Produção.
Orientadores: Heitor Mansur Caulliraux
Thaís Spiegel
Rio de Janeiro
Abril de 2014
ORÇAMENTO PÚBLICO: UMA VISÃO ACERCA DO PROCESSO DE NEGOCIAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA E DOS REFLEXOS DA PRÁTICA DE
CONTINGENCIAMENTO DE RECURSOS
Alexandre Augusto Pamato Cardoso Anapurús
Victor Gonçalves Barbosa
PROJETO DE GRADUAÇÃO SUBMETIDO AO CORPO DOCENTE DO CURSO DE
ENGENHARIA DE PRODUÇÃO DA ESCOLA POLITÉCNICA DA UNIVERSIDADE FEDERAL
DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A
OBTENÇÃO DO GRAU DE ENGENHEIRO DE PRODUÇÃO.
Examinada por:
________________________________________________
Prof. Heitor Mansur Caulliraux, D.Sc.
________________________________________________
Prof. Thaís Spiegel, D.Sc.
________________________________________________
Prof. Adriano Proença, D. Sc.
________________________________________________
Ana Cláudia Neves do Livramento
.
RIO DE JANEIRO, RJ – BRASIL
ABRIL de 2014
Anapurús, Alexandre Augusto Pamato Cardoso
Barbosa, Victor Gonçalves
Orçamento Público: Uma Visão Acerca do Processo de
Negociação Orçamentária e dos Reflexos da Prática de
Contingenciamento de Recursos / Alexandre Augusto
Pamato Cardoso Anapurús, Victor Gonçalves Barbosa. – Rio
de Janeiro: UFRJ/ Escola Politécnica, 2014.
XII, 78 p.: il.; 29,7 cm.
Orientadores: Heitor Mansur Caulliraux; Thaís Spiegel
Projeto de Graduação – UFRJ/ Escola Politécnica/ Curso
de Engenharia de Produção, 2014.
Referências Bibliográficas: p. 78.
1.
Contingenciamento
2.
Orçamento
Público.
3.
Planejamento. I. Caulliraux, Heitor Mansur. II. Spiegel, Thaís.
III. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Escola
Politécnica, Curso de Engenharia de Produção. IV. Título.
iii
Agradecimentos
A Deus.
Aos nossos familiares por todo apoio, amor e compreensão ao longo dessa jornada de
estudo e formação, que iniciou há tantos anos e, com certeza, não vai parar por aqui.
A Gerente de Planejamento da fundação pública na qual foi realizada a etapa de
verificação, e ao Fábio Barbosa, por todo conhecimento transmitido, suporte fornecido e esforço
desempenhado para tirar dúvidas, fornecer dados e orientar o rumo do trabalho.
Aos nossos amigos pelos incentivos concedidos e auxílios prestados. Em especial, a
Aloá Querido, a Jéssica Mendonça e a Lívia Barbosa, por toda paciência, carinho e boa vontade
que tiveram diante dos inúmeros pedidos de revisões, ideias, etc.
Ao professor Heitor por toda a liberdade e atenção que nos foi dada desde a concepção
deste trabalho, durante a disciplina de Planejamento e Controle da Produção II, até aqui,
momento em que ele se torna, oficialmente, um projeto de graduação.
A Thaís Spiegel pela boa vontade, generosidade, disponibilidade e conhecimentos
passados. Sua incipiente e promissora carreira representa a certeza de que muito em breve
poderemos afirmar que fomos orientados por dois dos mais conceituados nomes da Engenharia
de Produção de nosso país.
Aos professores Adriano Proença, Renato Cameira e Vinícius Cardoso pelas portas que
foram abertas, pelos conhecimentos compartilhados e pelas experiências diferenciadas que
foram proporcionadas em sala de aula.
Por fim, a todos que deram, ainda que de maneira indireta, alguma contribuição para a
elaboração deste projeto.
iv
Resumo do Projeto de Graduação apresentado à Escola Politécnica/ UFRJ como parte dos
requisitos necessários para a obtenção do grau de Engenheiro de Produção.
ORÇAMENTO PÚBLICO: UMA VISÃO ACERCA DO PROCESSO DE NEGOCIAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA E DOS REFLEXOS DA PRÁTICA DE
CONTINGENCIAMENTO DE RECURSOS
Alexandre Augusto Pamato Cardoso Anapurús
Victor Gonçalves Barbosa
Abril/2014
Orientadores: Heitor Mansur Caulliraux, D.Sc.; Thaís Spiegel, D.Sc.
Curso: Engenharia de Produção
O processo orçamentário brasileiro, por essência, exige um grande esforço de planejamento por
parte das unidades gestoras. Somado a isso, há o mecanismo de contingenciamento e suas
implicações na forma com que essas unidades se planejam para utilizar seus recursos. A partir
da leitura e síntese de artigos relacionados, o presente estudo verifica como tal processo ocorre
em uma fundação pública, sendo observados, além dos impactos, os artifícios adotados para
mitigar os problemas gerados. Como resultado, foi possível identificar os principais fatores
responsáveis pela escolha do governo em aplicar o contingenciamento e a relação deste com a
qualidade do gasto público por parte das unidades.
Palavras-chave: Contingenciamento, Orçamento Público, Planejamento
v
Abstract of Undergraduate Project presented to POLI/UFRJ as a partial fulfillment of the
requirements for the degree of Engineer.
PUBLIC BUDGET: A VISION ABOUT THE BUDGETARY PROCESS OF NEGOTIATION AND
REFLECTIONS OF THE PRACTICE OF RESOURCES CONTINGENCY
Alexandre Augusto Pamato Cardoso Anapurús
Victor Gonçalves Barbosa
April/2014
Advisors: Heitor Mansur Caulliraux, D.Sc.; Thaís Spiegel, D.Sc.
Course: Production Engineering
The Brazilian budgetary process, by its nature, requires a great planning effort by the
management units. Added to this, there is still the contingency mechanism and its implications in
the way these units plan their selves to use their resources. From the reading and synthesis of
related articles, this study verifies how this process occurs at a public foundation, observed,
besides the effects, the devices adopted to mitigate the problems generated. As a result, it was
possible to identify the main factors responsible for the government’s choice to implement the
contingency and its relation to the quality of public spending by the units.
Keywords: Contingency, Public Budget, Planning
vi
Sumário
1. Introdução ............................................................................................................................... 1
1.1. Contexto do Tema ........................................................................................................... 1
1.2. Objetivo do Trabalho ....................................................................................................... 3
1.3. Estrutura do Documento.................................................................................................. 3
2. Circunstâncias Orçamentárias Críticas para as Unidades Gestoras ....................................... 5
2.1. Circunstâncias Gerais ..................................................................................................... 5
2.2. Contingenciamento ......................................................................................................... 6
3. Abordagem metodológica e método de pesquisa ................................................................... 8
3.1. Levantamento: Seleção dos Artigos ................................................................................ 8
3.1.1. Método da Pesquisa ................................................................................................. 9
3.1.1.1. Artigos Nacionais - CAPES ............................................................................... 10
3.1.1.2. Artigos Internacionais - ISI Web of Knowledge .................................................. 15
3.2. Análise e Compilação .................................................................................................... 17
3.3. Verificação .................................................................................................................... 17
4. Síntese dos Artigos Selecionados ......................................................................................... 18
4.1. Artigos Nacionais .......................................................................................................... 18
4.1.1. Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão Pública - Uma Nova
Proposta............................................................................................................................... 18
4.1.1.1. Objetivo ............................................................................................................. 18
4.1.1.2. Referencial ........................................................................................................ 19
4.1.1.3. Sinopse / Visão Geral do Conteúdo / Argumentos do Autor .............................. 21
4.1.1.4. Resultados ........................................................................................................ 22
4.1.1.5. Conclusão ......................................................................................................... 22
vii
4.1.2. Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos
Gestores .............................................................................................................................. 23
4.1.2.1. Objetivo ............................................................................................................. 23
4.1.2.2. Referencial ........................................................................................................ 23
4.1.2.3. Método .............................................................................................................. 26
4.1.2.4. Resultados ........................................................................................................ 27
4.1.2.5. Conclusão ......................................................................................................... 27
4.1.3. Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário .......................... 28
4.1.3.1. Objetivo ............................................................................................................. 28
4.1.3.2. Referencial ........................................................................................................ 28
4.1.3.3. Conclusão ......................................................................................................... 31
4.1.4. À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de
Gastos Públicos ................................................................................................................... 31
4.1.4.1. Objetivo ............................................................................................................. 31
4.1.4.2. Referencial ........................................................................................................ 32
4.1.4.3. Método .............................................................................................................. 34
4.1.4.4. Resultados ........................................................................................................ 36
4.1.4.5. Conclusão ......................................................................................................... 36
4.2. Artigos Internacionais - Resumos .................................................................................. 38
4.2.1. Quantitative Method for Updating Cost Contingency throught Project Execution .... 38
4.2.1.1. Objetivo ............................................................................................................. 38
4.2.1.2. Referencial ........................................................................................................ 38
4.2.1.3. Método .............................................................................................................. 39
viii
4.2.1.4. Resultados ........................................................................................................ 41
4.2.1.5. Conclusão ......................................................................................................... 41
4.2.2. Using an interactive schedule simulation platform to assess and improve
contingency management strategies. ................................................................................... 42
4.2.2.1. Objetivo ............................................................................................................. 42
4.2.2.2 Método ............................................................................................................... 43
4.2.2.3. Resultados ........................................................................................................ 45
4.2.2.4. Conclusão ......................................................................................................... 45
5. Síntese Geral - Análise Crítica .............................................................................................. 47
5.1. Método de Análise ......................................................................................................... 47
5.2. Caracterização das Circunstâncias Orçamentárias Brasileiras ...................................... 47
5.3. Caracterização do Contingenciamento .......................................................................... 49
5.3.1 Reflexos do Contingenciamento .................................................................................. 49
5.4. Soluções Propostas ...................................................................................................... 52
5.5. Circunstâncias a Serem Verificadas em Campo ............................................................ 53
6. Verificação em Campo: Fundação Pública Voltada à Realização de Pesquisas ................... 55
6.1. Circunstâncias Verificadas em Campo .......................................................................... 55
6.2. Análise Crítica de um Ciclo Orçamentário - 2013 .......................................................... 63
6.2.1. Etapa de Elaboração .............................................................................................. 64
6.2.2. Etapa de Execução ................................................................................................ 71
7. Conclusão ............................................................................................................................. 74
8. Referências Bibliográficas..................................................................................................... 78
ix
Índice de Figuras
Figura 1 - A Estrutura do Documento.............................................................................................4
Figura 2 - Estágios da pesquisa.....................................................................................................8
Figura 3 - Palavras chave utilizadas..............................................................................................9
Figura 4 - Resultados da busca na base CAPES........................................................................10
Figura 5 - Filtros de busca e quantidade de resultados...............................................................12
Figura 6 - Resultados da busca na base Web of Knowledge......................................................15
Figura 7 - Gráfico da Execução financeira do Tesouro Nacional com despesas de custeio
einvestimento, Jan 1997 – Nov 2007...........................................................................................25
Figura 8 - Execução mensal da despesa em custeio, investimento e inversões financeiras (1996
– 2001).........................................................................................................................................34
Figura 9 - Processo de modelagem VaR.....................................................................................40
Figura 10 - Estabelecimento e coleta de dados para simulação..................................................44
Figura 11 - Resumo do processo de negociação orçamentária 2013..........................................66
Figura 12 - Comparação entre o montante desejado para a ação 1 e o contemplado pelo limite
imposto.........................................................................................................................................67
Figura 13 - Comparação entre o montante desejado para a ação 2 e o contemplado pelo limite
imposto.........................................................................................................................................68
Figura 14 - Comparação entre o montante desejado para a ação 3 e o contemplado pelo limite
imposto.........................................................................................................................................68
Figura 15 - Comparação entre o montante desejado para a ação 4 e o contemplado pelo limite
imposto.........................................................................................................................................69
Figura 16 - Comparação entre o montante desejado para a ação 5 e o contemplado pelo limite
imposto.........................................................................................................................................69
x
Figura 17 - Comparação entre o montante desejado para a ação e o contemplado pelo limite
imposto: Administração................................................................................................................70
Figura 18 - Comparação entre o montante desejado para a ação e o contemplado pelo limite
imposto: Publicidade de Utilidade Pública...................................................................................70
Figura 19 - Decreto de redução dos limites de movimentação e empenho.................................72
xi
Índice de Tabelas
Tabela 1 - Resumo da vigência, do encaminhamento e da devolução da LOA ........................... 3
Tabela 2 - Questões investigativas e hipóteses nulas correspondentes as propostas na
pesquisa.......................................................................................................................................26
xii
1. Introdução
Como introdução do projeto de graduação, este capítulo visa à contextualização do leitor
no tema abordado pelo documento, apresentando uma visão geral da proposição do estudo,
seus objetivos e motivações. Espera-se, portanto, que sua leitura facilite a compreensão e
apreciação dos demais tópicos do presente texto.
1.1. Contexto do Tema
Visando à manutenção de um equilíbrio em suas finanças, o Brasil adotou uma série de
preceitos legais para receitas e despesas. Fundamentadas na Constituição de 1988, na Lei
4.320 de 1964, e na Lei de Responsabilidade Fiscal, essas regras buscam, em geral,
estabelecer mecanismos que evitem um descontrole do erário. Para um claro entendimento de
muitas dessas regras, é importante que se tenha uma ideia acerca do processo orçamentário
brasileiro, pois conhecê-lo traz a compreensão da lógica inerente e da razão para a existência
de cada uma das normas adotadas. Nesse modelo, atribuem-se ao Executivo as competências
de elaboração e de execução do orçamento, restando ao Legislativo o dever de discutilo/aprová-lo e, ao final, fiscalizá-lo. O processo engloba, portanto, quatro etapas que, de
maneira resumida, podem ser entendidas conforme as descrições a seguir:
i.
Elaboração: Essa etapa consiste, basicamente, na fixação de objetivos
concretos, e no cálculo dos recursos financeiros, humanos e materiais
necessários à materialização e concretização dessas metas. Para elaborar o
orçamento, o Poder Executivo busca, por meio de uma previsão de receitas a
serem arrecadadas no exercício seguinte, estipular o quanto se poderá gastar.
Desse modo, cada unidade gestora recebe um limite para ser tomado como
referência durante a elaboração de seus orçamentos que, juntos, formarão um
projeto de lei a ser aprovado na etapa de discussão/aprovação.
ii.
Discussão/Aprovação: Cabendo ao Poder Legislativo, a ideia básica dessa etapa
é a de que o povo, por meio de seus representantes, possa intervir tanto nas
decisões tomadas pela Administração Pública, bem como na maneira escolhida
para alcançar os objetivos traçados.
1
iii.
Execução: Consiste na concretização anual dos objetivos, diretrizes e metas
traçadas para o setor público. De competência do Poder Executivo, essa etapa
requer a mobilização de recursos materiais, financeiros e humanos.
iv.
Avaliação/Controle: Compreende o julgamento, por parte do Poder Legislativo,
dos níveis dos objetivos fixados no orçamento frente às modificações ocorridas
durante sua execução, e a avaliação da eficiência com a qual foram realizadas
as ações que visaram ao atingimento de tais metas.
O processo orçamentário dispõe ainda de três instrumentos legais: o Plano Plurianual
(PPA), de médio prazo que busca orientar as ações governamentais de modo a atingir os
objetivos e metas fixados para o período de sua vigência (4 anos);
a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), que funciona como norteadora para a elaboração dos orçamentos anuais
(Orçamento Fiscal, de Investimento nas Empresas e de Seguridade Social), de maneira a
adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública; e a Lei Orçamentária
Anual (LOA). De maneira a não perder o foco do trabalho, optamos por elaborar uma explicação
mais detalhada apenas para a LOA, instrumento que obedece de maneira rígida às quatro
etapas anteriormente apresentadas e que é o mais envolvido nas situações que pretendemos
analisar.
Sendo elaborada para um exercício, a Lei Orçamentária Anual (LOA), que deve estar de
acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, serve para viabilizar a concretização do que foi
planejado no PPA, definindo as prioridades e metas que devem ser alcançadas naquele ano.
Desse modo, a LOA trata basicamente da programação das ações a serem executadas e visa
ao exercício seguinte:
i.
por meio de uma previsão de receitas a serem arrecadadas pelos cofres públicos
durante o exercício subsequente, estipular o quanto de recurso financeiro se terá
disponível;
ii.
e, com base nos objetivos traçados, definir quanto de recurso será necessário
para cada uma das ações contempladas pela programação.
Cabe ainda à LOA, assim como aos outros instrumentos supracitados, respeitar, durante
seu desenvolvimento, um calendário oficial que compreende as etapas e datas descritas na
tabela 1. De acordo com o artigo 168 da Constituição Federal, o desrespeito a essas datas
implica:
2
i.
caso o Legislativo não receba a proposta orçamentária no prazo, fica
automaticamente considerada a proposta (Lei) anterior;
ii.
caso o Legislativo não aprove a proposta antes do início do exercício, o Poder
Executivo realizará suas despesas com base nos duodécimos do valor estimado;
iii.
o Congresso deverá ser convocado extraordinariamente por se tratar de matéria
cuja votação deve ser efetuada antes do início do exercício financeiro.
Tabela 1 - Resumo da vigência, do encaminhamento e da devolução da LOA. Fonte: Adaptado de
Felgueiras (2013)
Instrumento
Vigência
Proposta do Executivo
Devolução ao
ao Legislativo
Executivo para Sanção
Anual (no exercício 4 meses antes do término Até o encerramento da
LOA
financeiro ao qual do exercício financeiro (31 sessão legislativa (22 de
se refere)
de agosto)
dezembro)
1.2. Objetivo do Trabalho
O presente trabalho busca fazer uma análise crítica sobre as circunstâncias que criam
dificuldades para as unidades gestoras ao longo do processo orçamentário, em especial o
contingenciamento. Desse modo, uma vez que a proposta não é estudar o modelo de
orçamento como um todo, não cabe, aqui, muito discutir sobre isto. No entanto, optamos por
apresentar no tópico anterior, ainda que de maneira sintética, uma breve noção sobre o modelo
orçamentário misto, previsto na Constituição de 1988 e utilizado atualmente no Brasil para, em
seguida, aprofundar no que nos é de interesse.
1.3. Estrutura do Documento
Para a elaboração do trabalho, optamos por iniciar com uma contextualização do tema e
visão geral do documento. Após essa parte introdutória, que compreende os capítulos um e
3
dois, será apresentado o critério utilizado para a seleção dos artigos, suas sínteses individuais,
um resumo geral com uma análise crítica e, por fim, uma verificação, em campo, do que foi
observado da bibliografia utilizada. Por meio da figura a seguir, pode-se observar, de maneira
resumida, a sequência de assuntos abordados no texto.
Figura 1 - A Estrutura do Documento. Fonte: os autores
4
2. Circunstâncias Orçamentárias Críticas para as Unidades Gestoras
2.1. Circunstâncias Gerais
Apesar da existência de um calendário oficial, o não cumprimento dos prazos,
principalmente o que compreende a etapa de aprovação, é bastante comum na rotina
orçamentária do nosso país. No presente ano, por exemplo, estamos em março e até então, as
unidades gestoras estão trabalhando com duodécimos devido ao atraso da aprovação da LOA.
Fatos como esse mostram a amplitude da incerteza envolvida no dia a dia dos gestores
(PEREIRA, 2013).
Nesse sentido, mesmo após o longo e desgastante processo até sua aprovação, a LOA
não oferece segurança para os gestores públicos, pois a certeza de que o recurso estará
disponível para que as ações sejam executadas só vem com a liberação do montante, fato que
é consumado durante a etapa de execução. A não liberação de parte do recurso financeiro
aprovado pela LOA pode ocorrer em função de diversos motivos. Os mais comuns, no entanto,
são referentes a erros de previsão de receita e ao aumento das despesas obrigatórias (PINTO,
2006).
Por mais confiável que uma estimativa possa ser, sempre existirá uma possibilidade de
erro atrelada a ela, uma vez que este é inerente ao processo de previsão. Dessa maneira, no
contexto do orçamento público, muitas vezes acaba ocorrendo uma arrecadação abaixo da
estimada ou até mesmo fora do período esperado. Em outras ocasiões, surgem novas
despesas que possuem prioridade em relação às previstas, ou dificuldades como um aumento
de valor das despesas já estimadas, por exemplo. De um modo ou de outro, não importando a
razão, o equilíbrio entre receitas e despesas deve ser mantido e, portanto, medidas devem ser
tomadas. Para essas situações, gastos podem ser cortados ou a receita contingenciada, o que
certamente frustra os gestores das unidades que, no momento em questão, já haviam se
planejado em função do montante esperado (PINTO, 2006).
Representando a circunstância que talvez seja a maior responsável por gerar
descontentamento aos gestores ao longo de um exercício, o contingenciamento foi escolhido
como foco do presente trabalho e, por isso, receberá um tópico exclusivo apresentado a seguir.
5
2.2. Contingenciamento
Em seu sentido estrito, contingenciamento representa o ato de impor limites e regras ao
orçamento ou ao uso de recursos. Na prática, o contingenciamento afeta a programação
financeira de maneira próxima a sua definição. Serve, de fato, como um instrumento para o
governo se prevenir de um descontrole gerado pela execução das despesas previstas frente a
uma arrecadação abaixo da esperada. Em outras palavras, o contingenciamento auxilia na
manutenção do equilíbrio entre receitas e despesas em um contexto no qual algumas situações
não esperadas ocorrem.
De acordo com o Manual Técnico de Orçamento – MTO 2014 (2013, p.82): “Em
decorrência da necessidade de garantir o cumprimento dos resultados fiscais estabelecidos na
LDO e de obter maior controle sobre os gastos, a Administração Pública, em atendimento aos
arts. 8º, 9º e 13 da LRF, faz a programação orçamentária e financeira da execução das
despesas públicas, bem como o monitoramento do cumprimento das metas de superávit
primário”.
A preocupação de manter o equilíbrio entre receitas e despesas no momento da
execução orçamentária já constava na Lei nº 4.320, de 1964, prevendo a necessidade de
estipular cotas trimestrais das despesas que cada UO ficava autorizada a utilizar. Esse
mecanismo foi aperfeiçoado na LRF, que determina a elaboração da programação financeira e
do cronograma mensal de desembolso, bem como a fixação das metas bimestrais de
arrecadação, no prazo de 30 dias após a publicação dos orçamentos. Verificada a frustração na
arrecadação da receita prevista ou o aumento das despesas obrigatórias, que venham a
comprometer o alcance das metas fiscais, torna-se necessária a adoção de mecanismos de
ajuste entre receita e despesa.
A limitação dos gastos públicos é feita por decreto do Poder Executivo e por ato próprio
dos demais Poderes, de acordo com as regras fixadas nos arts. 50 e 51, para o exercício de
2014. No âmbito do Poder Executivo, esse decreto ficou conhecido como Decreto de
Contingenciamento, que normalmente é detalhado por portaria interministerial (MP e MF),
evidenciados os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no
decorrer do exercício. Em resumo, os objetivos desse mecanismo são:
a) estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o
exercício;
6
b) estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação
(pagamento) dos recursos financeiros para o Governo;
c) cumprir a legislação orçamentária (LRF, LDO etc.); e
d) assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício financeiro e
proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário. [...]”
O MTO 2014 (2013) aponta, ainda, de forma bastante detalhada, todos os preceitos
legais que são utilizados como fundamentos para a realização do contingenciamento. Isso inclui
a Lei nº 4.320, de 1964, a Lei Complementar nº101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), e o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) do ano em questão, no caso,
2014. Apesar de lidos, optamos por não colocá-los no presente trabalho, pois daria um viés
demasiadamente jurídico ao texto. Além disso, registrá-los faria com que fugíssemos um pouco
do objetivo do trabalho que, como anteriormente citado, é discutir acerca das circunstâncias que
frustram as expectativas das unidades gestoras e das possibilidades para reduzir o impacto do
contingenciamento, a principal dessas.
7
3. Abordagem metodológica e método de pesquisa
O presente trabalho foi planejado e desenvolvido a fim de possibilitar um entendimento
mais profundo acerca do tema não só para os autores, mas também para aqueles que se
dispuserem a apreciá-lo. De maneira sintética, pode-se afirmar que a pesquisa foi elaborada
com base em quatro estágios de evolução, como mostra a figura 2.
Figura 2 - Estágios da pesquisa. Fonte: os autores
3.1. Levantamento: Seleção dos Artigos
Inicialmente foram realizadas buscas em duas bases diferentes: no Portal de Periódicos
CAPES e na ISI Web of Knowledge. Na primeira buscamos artigos nacionais que
contemplassem os assuntos de interesse: orçamento público e contingenciamento de recursos.
Nesta etapa, foram encontrados bastantes resultados. Já na segunda, ao procurarmos por
artigos internacionais que tratassem o tema, nossa busca não obteve o mesmo sucesso.
Enfrentamos grande dificuldade para encontrar artigos internacionais com o foco que
gostaríamos, o que nos obrigou a procurá-los em uma terceira base: a Science Direct. Para
nossa surpresa, nesta terceira busca nos deparamos com o mesmo problema, e acabamos
chegando à conclusão de que a dificuldade é inerente ao tema, uma vez que não se discute
tanto sobre um modelo de orçamento semelhante ao brasileiro nem sobre contingenciamento
do orçamento público em outros países.
8
3.1.1. Método da Pesquisa
Para as duas pesquisas iniciais, no Portal de Periódicos CAPES e na ISI Web of
Knowledge, foram utilizadas as seguintes palavras-chave:
Figura 3 - Palavras-chave utilizadas. Fonte: os autores
Tanto os resultados de cada uma das palavras-chave e suas interações, quanto o
método adotado para fazer o refino da busca e, com isso, obter um resultado mais associado ao
foco de interesse, podem ser observados a seguir.
9
3.1.1.1. Artigos Nacionais - CAPES
Figura 4 - Resultados da busca na base CAPES. Fonte: os autores
Foi verificada a necessidade de um refino ainda maior na pesquisa. Assim, para as
interações que apresentaram grande quantidade de resultados, foram adicionadas algumas
restrições visando à obtenção de um número tratável.
10
 Execução do Orçamento x Orçamento Público (129 resultados)
 Execução Financeira x Orçamento Público (53 resultados)
 Gastos Públicos x Orçamento Público (96 resultados)
11
 Execução Financeira x Execução do Orçamento (82 resultados)
 Gastos Públicos x Execução Financeira (47 resultados)
 Gastos Públicos x Execução do Orçamento (58 resultados)
Figura 5 - Filtros de busca e quantidade de resultados. Fonte: Adaptado de Periódicos CAPES
A partir de uma quantidade tratável de artigos para cada uma das combinações de
palavras-chave, foram observados os resultados e constatou-se que ainda restavam alguns que
destoavam do foco desejado para o trabalho. Estes foram desconsiderados para fins de leitura.
12
Observou-se, ainda, grande reincidência de artigos nos resultados das diferentes combinações,
que receberam uma atenção especial. Após breve filtro pela leitura superficial de títulos e
resumos, foram selecionados nove artigos a serem avaliados detalhadamente.
i.
O Sistema de Gestão de Despesa Pública em Portugal;
ii.
Eficácia da Previsão de Receitas no Orçamento dos Municípios Gaúchos: Uma
Investigação Empírica dos Exercícios de 2005 a 2009 Utilizando a Análise de
Clusters;
iii.
Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos
Gestores das UGs;
iv.
Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário;
v.
Contribuição à Construção de Indicador de Desempenho no Setor Público: Estudo
de Caso no Colégio Militar do Rio de Janeiro;
vi.
À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de
Gastos Públicos;
vii.
A Orçamentação por Programas e a Boa Gestão;
viii.
Sistemas de Alocação de Recursos a Prestadores de Serviços de Saúde - A
Experiência Internacional;
ix.
Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão Pública - Uma Nova
Proposta.
Com uma leitura mais atenta, foram escolhidos quatro artigos a serem utilizados como
base teórica (oriunda da CAPES) para o trabalho. A seguir, podem ser observados os artigos
escolhidos e a sequência de palavras e filtros que foram executados para encontrá-los
(rastreamento).
 Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão Pública - Uma Nova
Proposta
Rastreamento: filtros utilizados para a interação: ‘Orçamento Público’ x ‘Execução do
Orçamento’
13
 Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário
Rastreamento: Palavra-chave "Contingenciamento".
Observação: por entendermos que contingenciamento é a palavra-chave que mais se
aproxima do foco do trabalho, seu resultado direto, disposto em ordem de relevância
pelo critério "mais acessados", teve os 30 primeiros artigos observados.
 Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos
Gestores das UGs
Rastreamento: este artigo aparece em 10 diferentes tipos de interações entre as
palavras chave. Para fins de rastreamento, apenas será citada: "Orçamento Público" x
"Contingenciamento".
 À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de
Gastos Públicos
Rastreamento: este artigo aparece em 7 diferentes tipos de interações entre as palavras
chave. Para fins de rastreamento, apenas será citada: "Orçamento Público" x
"Contingenciamento".
14
3.1.1.2. Artigos Internacionais - ISI Web of Knowledge
Figura 6 - Resultados da busca na base Web of Knowledge. Fonte: os autores
Ao observarmos uma grande quantidade de artigos não pertinentes ao foco desejado,
fizemos uma pré-seleção. Dessa maneira, para os artigos internacionais, o filtro por meio dos
títulos foi fundamental, pois evitou que um novo refinamento fosse realizado nos cruzamentos
que geraram resultados complicados de serem tratados devido ao elevado número de artigos.
Com isso, foram selecionados:
i.
Budget Crunch: Implications for European Defence;
ii.
Cost Contingency Management;
iii.
Debt relief and public health spending in heavily indebted poor countries;
iv.
Quantitative Method for Updating Cost Contingency throughout Project Execution;
v.
The Reform of Financial Management in the European Commission: A Public
Management Policy Cycle Case Study.
15
Após cuidadosa leitura dos resumos dos artigos, constatamos que apenas um título é
pertinente ao trabalho.
 Quantitative Method for Updating Cost Contingency throught Project Execution
Rastreamento: interação: "Contingency" x Budget Execution (6 resultados)
Objetivo: Paralelo do direcionamento de recursos em função da necessidade de priorização
com a realidade enfrentada diante do contingenciamento
Diante da dificuldade enfrentada para encontrar artigos internacionais que fossem
adequados ao tema, realizamos uma terceira pesquisa. A base escolhida foi a Science Direct,
que, para a interação "budget execution" x "budget contingency", com restrição para
publicações a partir de 2010, apenas Journal (e refino para o "Automation in Construction")
apresentou cinco artigos como resultado. O primeiro por ordem de relevância foi o escolhido por
permitir a elaboração de um segundo paralelo para o trabalho. A esse artigo, será relacionada a
importância da tomada de decisão para uma boa gestão de projetos frente ao
contingenciamento.
 Using an interactive schedule simulation platform to assess and improve contingency
management strategies
Rastreamento: interação "budget execution" x "budget contingency", com restrição para
publicações a partir de 2010, apenas Journal, e refino para o "Automation in Construction" (5
resultados).
Objetivo:paralelo com a importância da tomada de decisão para uma boa gestão de projetos
frente ao contingenciamento.
16
3.2. Análise e Compilação
Para a análise e compilação dos artigos que foram selecionados na etapa de
levantamento, a estruturação dos textos foi dividida em cinco tópicos: objetivo, referencial,
método, resultados e conclusão. A razão para a escolha desse modelo de divisão, a função de
cada um desses tópicos, a justificativa quanto a ordem de leitura, bem como a análise e
compilação dos artigos, serão apresentadas nos capítulos 4 e 5 deste documento.
3.3. Verificação
Como sugere o próprio título, esta etapa consiste basicamente na verificação do que foi
sintetizado a partir da leitura dos artigos. Para isso, no capítulo 6, será apresentado uma
verificação em campo feita em uma fundação pública voltada à realização de pesquisas, que
contempla dois pontos de vista: o primeiro, englobando a opinião da Gerente de Planejamento,
pessoa responsável pela elaboração do orçamento da instituição e, portanto, considerada ideal
para contribuir com o trabalho, e o segundo correspondendo a uma análise de um ciclo
orçamentário, elaborada com base em dados reais do ano de 2013.
17
4. Síntese dos Artigos Selecionados
Para a síntese dos artigos, a estruturação do texto foi dividida em tópicos a fim de
facilitar a identificação da natureza da seção a que se referem. Todos os resumos têm a mesma
ordenação dos fatos presentes nos textos originais. Basicamente, cinco tipos de tópicos foram
identificados:

Objetivo – refere-se à finalidade do artigo bem como sua abordagem;

Referencial - apresenta a o embasamento teórico do estudo;

Método – eventuais ferramentas, mecanismos ou análises desenvolvidas na pesquisa;

Resultados – saídas da aplicação feita no método

Conclusão - refere-se ao desfecho dos artigos.
É importante atentarmos para o fato de que nem todos os artigos possuem
necessariamente cada um dos tópicos acima, isto é, alguns deles não possuem o “Referencial”
enquanto outros não possuem o “Método” e “Resultados” devido à abordagem escolhida pelos
autores. Assim, exceções quanto a estrutura também serão apresentadas, como é possível
observar no tópico 4.1.1, por exemplo.
4.1. Artigos Nacionais
4.1.1. Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão Pública Uma Nova Proposta
4.1.1.1. Objetivo
O artigo aborda a evolução histórica dos mecanismos criados para a gestão e execução
dos recursos públicos, focando na questão do controle e execução do orçamento público. O
aprimoramento dos atuais instrumentos de controle da gestão pública é proposto pela inclusão
de indicadores sociais para servirem de parâmetro para a definição da destinação dos recursos
públicos.
18
4.1.1.2. Referencial
Pellini (2003) começa com um breve panorama da época na qual o primeiro mecanismo
de controle de gastos foi criado. A Carta Magna, de 1215, foi estabelecida como o embrião da
orçamentação, pois determinava que nenhum tributo poderia ser levantado sem o
consentimento do Conselho do Reino, uma espécie de parlamento nacional da época (PELLINI,
2003).
Já no século XVII, o Bill of Rights instituiu a votação exclusiva dos impostos pelo
Parlamento que também passou a se interessar pela destinação dos recursos públicos, porém
sem distinguir gastos pessoais da realeza dos relativos à defesa e a outros interesses públicos
(PELLINI, 2003).
Nos Estados Unidos, a “Declaração de Direitos”, do século XVIII, estabeleceu o princípio
de exclusão de todo imposto interno ou externo que tivesse por finalidade levantar uma
contribuição dos súditos da América sem o consentimento do povo. Durante o mesmo século na
França, a Constituição consagrou o princípio de que nenhum imposto poderia ser cobrado sem
o consentimento da nação. Esse preceito foi reforçado poucas décadas depois, em 1817, com a
exigência feita pela Assembleia Nacional a respeito do controle sobre os recursos públicos,
ficando estabelecido de que a despesa de cada Ministério não deveria ser superior ao total dos
recursos a ele destinados no orçamento (PELLINI, 2003).
Com a evolução para o Estado Moderno, o orçamento deixou de ser apenas uma lei de
impostos, passando a ser também um plano de ação governamental e de intervenção na
economia nacional através da interferência inclusive no setor privado (PELLINI, 2003).
No Brasil, a primeira Constituição Imperial, de 1824, estabelecia que o Ministério da
Fazenda devia receber dos demais Ministérios os orçamentos relativos às despesas de suas
repartições para à Câmara dos Deputados juntamente com todas as contribuições e rendas
públicas. Além disso, a receita e a despesa da Fazenda Nacional ficavam a cargo de um
tribunal denominado Tesouro Nacional e o Ministério da Fazenda devia apresentar anualmente
à Câmara dos Deputados o Balanço Geral da receita e despesa do ano anterior (PELLINI,
2003).
A primeira Constituição da República, de 1891, conferiu ao Poder Legislativo a
elaboração do orçamento. Ele tinha a responsabilidade da tomada de contas de receita e
despesa de cada exercício financeiro. Além disso, houve o surgimento de um órgão de controle
19
externo para auxiliar o Legislativo na fiscalização, foi intuição do Tribunal de Contas para
liquidar contas e verificar a legalidade destas antes de serem apresentadas ao Congresso.
Ainda nesta constituição, o crime de responsabilidade com o descumprimento das leis
orçamentarias foi estabelecido (PELLINI, 2003).
A Carta de 1934, promulgada por Assembleia Constituinte, passou a demonstrar
preocupação com a qualidade do orçamento atribuindo ao Poder Executivo a iniciativa de
preparação do orçamento que deveria seguir várias regras e critérios de classificação de
despesas. Adicionalmente, a prestação de contas deveria ser feita pelo Ministro da Fazenda,
com parecer do Tribunal de Contas, ao Presidente anualmente (PELLINI, 2003).
Em 1964, a Lei Federal nº 4.320 que encontra-se em vigor até hoje, inovou na inserção
da elaboração do orçamento plurianual, relativo ao período de 3 anos, e do orçamentoprograma. Nessa época a ênfase do planejamento governamental começava a ser feita,
buscando evitar a descontinuidade de políticas e obras públicas (PELLINI, 2003).
Segundo Pellini (2003 apud ASSMANN et al., 1976, p.105), orçamento plurianual de
investimento é “um instrumento técnico de planejamento, que corresponde à etapa da
programação, em nível setorial e de prazo médio, abrangendo a concepção, identificação e
implementação da generalidade dos projetos governamentais.”
Pellini (2003 apud Nascimento, 1986, p.25) dá a seguinte definição para orçamentoprograma, advindo da Lei nº 4.320/64:
É o documento em que se revelam os objetivos que o Governo
pretende alcançar, definidos com base em levantamento e seleção das
necessidades coletivas públicas, mediante o emprego de técnicas encadeadas
adequadamente (planejamento e programação), os fatores imprescindíveis para
concretizá-los (elementos humanos, materiais, etc.) e os meios financeiros,
próprios e de terceiros, indispensáveis para ocorrer os gastos, de tal modo que
seja possível o acompanhamento regular da execução dos projetos e atividades
e o exercício efetivo do controle, referentes a um período administrativo.
Nos anos seguintes, não houve modificações significativas no funcionamento do
mecanismo. Já em 1988, a Constituição manteve a essência do modelo adotado até então,
acrescentando ao orçamento a obrigatoriedade de serem votadas três leis de iniciativa do
Legislativo: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual
(PELLINI, 2003).
20
Na intenção de combate ao déficit público, sob a pressão do FMI e outros organismos
internacionais, a Lei Complementar nº 101/2000 estabeleceu princípios e normas gerais de
finanças públicas para os três níveis de governo. A Lei de Responsabilidade Fiscal busca o
equilíbrio das contas públicas tratando de:
1. Planejamento: definição de objetivos e metas fiscais;
2. Limites para despesas com pessoal e dívida, inclusive para novas operações
de crédito, e para despesas de caráter continuado;
3. Mecanismos de compensação e correção de desvios;
4. Transparência e controle social;
5. Sanções
institucionais
e
responsabilização
pessoal
em
caso
de
descumprimento das normas. (PELLINI, 2003, p.14)
4.1.1.3. Sinopse / Visão Geral do Conteúdo / Argumentos do Autor
Pellini (2003) apresenta uma discussão sobre a adoção da democracia direta na
alocação dos recursos públicos em vez da corrente democracia representativa. No contexto
legal, são apresentados trechos em que são citados modestamente indícios da inserção da
população na decisão de onde e como aplicar os recursos. Nesse sentido, a Constituição de 88
somente fala sobre a possibilidade de qualquer cidadão poder denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante ao Tribunal de Contas da União. Enquanto na LRF, são explicitados a
transparência da gestão fiscal, sendo disponibilizados inclusive por meios eletrônicos, além de
abordar sobre a participação popular e realização de audiências públicas durante os processos
de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos
(PELLINI, 2003).
Experiências concretas do orçamento participativo são relatadas, dando o destaque para
Porto Alegre, onde o orçamento participativo funcionava sem ser regulado em lei ou decreto.
Houve tentativa de expansão para todo o Estado do Rio Grande do Sul porém, por conta da
falta de recursos, as demandas da comunidade eram alocadas mas nunca executadas, fato que
tirou a força e a crença no sistema (PELLINI, 2003).
A prestação de contas e outras informações pelos governos feitas para o povo nem
sempre são de fato acessíveis à população. Seja por conta de informações não verídicas
divulgadas pelas Assessorias de Imprensa ou pela dificuldade de entendimento da linguagem
21
técnica utilizada nos informes de contabilidade, Pellini (2003) crê que existem modos de se
apresentar de maneira mais confiável e compreensível a atuação do governo nos assuntos de
interesse da população (PELLINI, 2003).
Para isso, é proposta a introdução de indicadores sociais, nos moldes do IDH, ao lado
dos números financeiros, fornecendo um diagnóstico da situação social da população. É dado o
exemplo feito no Estado de São Paulo, no qual foi criado o Índice Paulista de Responsabilidade
Social que age em nível municipal mostrando um conjunto de indicadores como: mortalidade
infantil, mortalidade por AIDS, gravidez na adolescência, acidentes de trânsito, homicídios, etc.
Com formulação matemática, cada município tem um escore que serve para comparação e
estímulo a uma concorrência positiva visando à melhoria do mesmo (PELLINI, 2003).
4.1.1.4. Resultados
As vantagens que podem ser adquiridas com a adoção de tal mecanismo de controle
são o melhor foco para os gastos públicos e ações sociais e, a definição de metas sociais
desde a elaboração do PPA, LDO e LOA. Tais metas seriam definidas juntamente à população,
sendo a parte de cálculo e apresentação dos indicadores coordenada pela central do Sistema
de Controle Interno que atualmente é responsável pela prestação de contas tradicional
podendo-se garantir a uniformidade de critérios e confiabilidade dos dados (PELLINI, 2003).
4.1.1.5. Conclusão
É concluído na pesquisa que este aprimoramento nos instrumentos de planejamento da
aplicação dos recursos públicos e de prestação de contas contribuirá para a melhoria da
qualidade de vida da sociedade e diminuição da desigualdade. Além disso, a cobrança da
população quanto à percentuais de tributos destinados a setores como educação e saúde não
seriam mais tão questionados, mas sim os resultados previstos que foram elaborados pelo povo
(PELLINI, 2003).
22
4.1.2. Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados
pelos Gestores
4.1.2.1. Objetivo
O artigo aborda a Lei de Responsabilidade Fiscal ou, mais especificamente, o
mecanismo do contingenciamento que teve sua utilização intensificada após seu surgimento.
Inspirado no mecanismo americano de sequestration, ele é entendido como uma forma de
limitação de empenho e movimentação financeira na execução do orçamento (PARISI et al.,
2011).
A pesquisa analisa as distorções na utilização do contingenciamento referentes à
transparência e à qualidade dos gastos públicos, observando os reflexos do contingenciamento
da União sobre a gestão das unidades gestoras (UGs) a partir dos artifícios adotados por seus
gestores na busca pela eficiência do gasto público.
4.1.2.2. Referencial
Primeiramente, Parisi et al. (2011) dão destaque para a semelhança/inspiração do
contingenciamento brasileiro com outros mecanismos e modelos adotados em outros países
anteriormente, mostrando a visão de alguns autores sobre o assunto. Por seguinte, é relatada a
previsão feita na LRF sobre o contingenciamento orçamentário. Nela, a execução orçamentária
é submetida ao cumprimento de metas e o objetivo do contingenciamento é limitar a realização
de despesas de forma a não permitir que a execução de gastos supere os valores arrecadados
pelo governo, garantindo o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO (PARISI et al.,
2011).
No tópico seguinte, o funcionamento da execução é tratado, explicando-se desde o
estabelecimento dos limites de empenho aos limites de pagamentos praticados. Nesse
contexto, a programação orçamentária é feita ao longo da execução, sendo sua versão inicial
estabelecida logo após a aprovação da LOA. Ajustes bimestrais ou quadrimestrais podem ser
feitos dependendo do ritmo da execução frente às metas fiscais estabelecidas. Já a execução
tem seu início quando da aprovação da LOA e o lançamento no SIAFI dos créditos
orçamentários consignados aos órgãos bem como os limites de empenho destes. A partir daí,
as UGs são responsáveis pela execução dos planos de trabalho podendo, por exemplo, iniciar
23
um procedimento licitatório. E, conforme os limites de empenhos sofram ajustes, as
informações vão sendo atualizadas no SIAFI (PARISI et al., 2011).
A política de administração dos Restos a pagar é referida como habilitadora do alcance
das metas fiscais anuais estabelecidas na LDO. Esta política varia em função dos limites de
empenho e de pagamentos estabelecidos no Decreto de Contingenciamento, sendo que a
limitação de pagamento, além de se restringir às despesas empenhadas no próprio exercício,
inclui as despesas em Restos a pagar de exercícios anteriores, processados ou não, que
venham a ser quitadas no exercício corrente. Dessa forma, Parisi et al. (2011) afirmam que “a
‘política de restos a pagar’, citada por Albuquerque; Medeiros; Silva (2006, p.278), pode assumir
3 condições dependendo da variação entre limite de empenho e limite de pagamento:”
 Manutenção: quando os limites forem iguais para o exercício;
 Expansão: quando o limite de pagamento for inferior ao limite de
empenho gerando aumento de restos a pagar; e
 Redução: quando o limite de pagamento for superior ao limite de
empenho gerando redução do montante de restos a pagar. (PARISI et
al., 2011, p.8)
Por conta disso, visto que a metodologia do Banco Central para apurar o resultado fiscal
apenas considera as despesas que foram efetivamente pagas até o final do exercício, a escolha
de liquidar ou não os Restos a pagar em um determinado exercício influencia diretamente no
atingimento das metas fiscais (PARISI et al., 2011).
Tratando agora do contingenciamento em si, Parisi et al. (2011) acreditam que a
definição operacional deste
possui diversas
possibilidades.
Passando por
aspectos
orçamentários, relacionados à limitação do empenho, e aspectos financeiros, relacionados a
limitação de pagamento, são dadas definições segundo a Secretaria do Tesouro Nacional,
Órgãos Setoriais de Programação Financeira e, Executores das Unidades Gestoras. Deste
último, a definição operacional consiste basicamente nos registros no SIAFI de limites de
empenho, despesas empenhadas, créditos descentralizados, lançamentos e execuções de
despesas pagas pela UG no exercício (PARISI et al., 2011).
O contingenciamento foi criado para ser um mecanismo temporário para auxiliar no
acompanhamento periódico do atingimento das metas fiscais durante o exercício. Porém, os
recursos contingenciados não vem sido devolvidos proporcionalmente, tornando o caráter
temporário, formalizado pela Portaria Interministerial do Ministério da Fazenda e pelo Ministério
24
do Planejamento, Orçamento e Gestão; em permanente (PARISI et al., 2011). Além disso, a
pesquisa cita o trabalho de Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) a respeito das distorções
causadas por conta da utilização do mecanismo:
1. Ineficácia econômica, em cenários monetários estáveis, do contingenciamento ao longo
do exercício, com liberação dos recursos apenas no fim do ano;
2. Baixa qualidade dos gastos públicos por conta do comportamento incremental causado
pelos órgãos na tentativa de manter constante a quantia de orçamento disponível em
anos futuros (PARISI et al., 2011, p.10).
Ambas as questões são assuntos de Protásio; Bugarin; Bugarin (2004), adotado como
uma das referências para o presente trabalho. No segundo ponto, é colocado pelos autores um
estudo adicional do comportamento incremental que mostra o aumento dos gastos no último
mês do exercício. Enquanto o estudo de Protásio et al. (2004) só analisava com dados de 1997
até 2001, o apresentado acrescenta dados para os anos até 2007 (PARISI et al., 2011).
Figura 7 - Gráfico da Execução financeira do Tesouro Nacional com despesas de custeio e investimento,
Jan 1997 – Nov 2007. Fonte: Parisi; Galhardo; Pereira; Silva (2011) apud BRASIL ([2007a]). Nota:
Valores atualizados com base no IGP-DI – dez. 2007.
25
Ainda são destacados a utilização de artifícios contábeis na orçamentação e o
consequente círculo vicioso de endividamento do Estado. Tais artifícios são utilizados pelos
governos para contornar limites estabelecidos legalmente. Outros autores, como Ferretti (2000)
e Hangen e Wolff (2006), são citados por terem realizado uma pesquisa empírica sobre o uso
de artifícios sobre gestores das UGs comprometendo a transparência, princípios contábeis e
financeiros que as regras legais tentam assegurar (PARISI et al., 2011).
4.1.2.3. Método
O método utilizado começou com uma pesquisa por registros públicos com a técnica de
análise categorial. A escolha do material para fonte de estudo selecionou documentos utilizando
uma série de critérios e procedimentos elaborados pelos autores. A coleta de dados ocorreu
entre 13/02 e 23/03 de 2008 e passou por 705 registros de processos de contas submetidos ao
Tribunal de Contas da União (TCU) pelos administradores das UGs localizadas no estado de
São Paulo, relativos à gestão dos exercícios de 2001 a 2006 (PARISI et al., 2011).
Os dados levantados indicaram a existência de 2359 Unidades Gestoras que prestam
contas ao TCU, sendo 70% unidades da Administração Direta e 92% pertencentes ao Poder
Executivo. A partir disso, os autores elaboraram questões investigativas, atribuindo hipóteses
nulas sobre a utilização de artifícios pelos gestores com o objetivo de viabilizar a execução
orçamentária integral dos créditos autorizados como se tem a seguir (PARISI et al., 2011).
Tabela 2 - Questões investigativas e hipóteses nulas correspondentes as propostas na pesquisa. Fonte:
Parisi; Galhardo; Pereira; Silva, 2011
Com essas hipóteses formuladas, Parisi et al. (2011) estabeleceram três variáveis para
serem testadas. Os artifícios adotados pelos gestores (ArtifGest) referente às diferentes
categorias de artifícios que o processo de análise do referencial teórico permitiu serem
identificados. A Área de Gestão (AreaGest) que pode assumir os valores: 1 – Operacional; 2 26
Orçamentária; 3 – Financeira; 4 – Patrimonial; 5 – Recursos Humanos; 6 – Suprimento de Bens
e Serviços; 7 – Controle; 9 – Impossível Avaliar. A Presença potencial do contingenciamento
(PresPotCont) com as classificações: 1 – Inexiste possibilidade de relação com o
contingenciamento; 2 – Possibilidade de relação com o contingenciamento; 3 – Poss. relação
com o cont. razoável; 4 – Poss. Relação com o cont. forte; 5 – Relação expressa com o
contingenciamento; 9 – Impossível Avaliar (PARISI et al., 2011).
Para análise das variáveis criadas, eles utilizaram testes sobre medidas de associação
não-paramétricas do tipo Qui-quadrado. A partir desses, foram identificadas frequências de
categorias de artifícios por áreas de gestão nas determinações sobre os processos de contas
submetidos ao TCU pelas UG’s (PARISI et al., 2011).
4.1.2.4. Resultados
A análise descritiva dos resultados foi suficiente para negar a hipótese nula da primeira
questão investigativa porque há uma concentração dos artifícios sobre as áreas de “Pessoal” e
de “Suprimento de Bens e Serviços” que representaram 60% dos artifícios classificados. Isso
pode ser explicado pelo fato de que existe margem de manobra dos gestores para a adoção de
artifícios sobre a área de “Suprimento de Bens e Serviços” determinada pelo governo (PARISI
et al., 2011).
Com o teste de aderência do Qui-quadrado, eles conseguiram um resultado que afasta a
segunda hipótese de que não há variação na incidência dos artifícios entre as áreas de gestão.
As variações existem e apontam para a concentração dos reflexos associados ao esforço fiscal
por meio de contingenciamento sobre a área de “Suprimento de Bens e Serviços” e a não
incidência sobre a área de “Pessoal” (PARISI et al., 2011).
4.1.2.5. Conclusão
Os resultados encontrados atenderam ao objetivo estabelecido de verificar os reflexos
do contingenciamento da União sobre a gestão das UGs, a partir dos artifícios adotados pelos
gestores com base na análise de conteúdo das deliberações do TCU relativas aos processos de
Tomadas e Prestações de Contas das UGs (PARISI et al., 2011).
27
Com isso, o contingenciamento se mostra efetivo para o cumprimento das metas de
superávit primário, mas sua aplicação tem efeito negativo na administração das UG’s,
comprometendo a qualidade do gasto público, impondo um fluxo de caixa irregular e inseguro
que prejudica o planejamento operacional. Além disso, tal mecanismo confere uma maior
probabilidade de ocorrerem desvios, fraudes e corrupção, já que o controle interno da gestão
não é satisfatório (PARISI et al., 2011).
Como uma alternativa de pesquisa adicional, Parisi et al. (2011) sugerem o estudo dos
reflexos do contingenciamento na parcela do orçamento destinado a Empresas Públicas e
Sociedades de Economia Mista. Neste caso, a linha de pesquisa poderia abordar a questão do
atraso observado no julgamento dos processos de contas pelo TCU, verificando a defasagem
entre o julgamento de contas dos administradores e o diagnóstico contido nos Relatórios e
Pareceres sobre as contas do governo (PARISI et al., 2011).
4.1.3. Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário
4.1.3.1. Objetivo
O artigo busca primeiramente mostrar como a orçamentação pública ocorre
correntemente no Brasil para depois alertar para problemas relacionados a sua elaboração e
execução, argumentando sobre o mecanismo do contingenciamento como ferramenta
impositiva do governo monitorar a execução dos órgãos públicos. Tendo como base dados da
execução orçamentária da União do exercício de 2005, Pinto (2006) busca mostrar como o
contingenciamento se trata de um redesenho inconstitucional da Lei Orçamentária Anual (LOA).
4.1.3.2. Referencial
Inicialmente, o fato de que o orçamento é um instrumento de contabilização dos
recursos adquiridos pelos impostos é relatado, ou seja, ele serve à política fiscal.
Constitucionalmente, nenhuma despesa pode ser realizada se anteriormente não existir um
orçamento aprovado que limite as quantidades e prioridades das diversas despesas existentes
(PINTO, 2006).
28
As prioridades de investimento do Estado são definidas anteriormente durante a
elaboração e levam em consideração as necessidades do povo. Pinto (2006) atenta para o fato
do problema da equação envolvendo receitas e despesas, no qual as prioridades definidas
legalmente requerem recursos a mais dos que foram estabelecidos.
Dessa forma, o orçamento nem sempre consegue atender de forma absoluta às
demandas da população por meios legais. Logo, a discricionariedade presente na execução
orçamentária vem a permitir o melhor gerenciamento do dito “[...] orçamento [...] dinâmico”,
segundo Pinto (2006, p.4). Isto é feito por meio de anulação de rubricas, suplementação de
outras, não realização de determinadas despesas e contingenciamento de empenhos (PINTO,
2006).
Pinto (2006) exemplifica a questão da execução incompleta de recursos autorizados na
LOA a partir da exposição de uma tabela elaborada por ela, retirando dados do Sistema
Integrado de Administração Financeira (SIAFI) sobre programas governamentais inscritos no
ano de 2005. Em todos os 36 programas citados, a relação percentual entre o montante pago
até 28/12/2005 e a dotação autorizada na LOA não ultrapassava 10%, evidenciando o
fenômeno dito pelo artigo de “frustação reiterada de agendas orçamentárias discutidas,
aprovadas em lei, mas apenas minimamente executadas” (PINTO, 2006, p.7).
O estudo cita que dos R$ 5.365.168.892,00 programados na LOA de 2005, apenas R$
194.375.410,00 foi efetivamente gasto. Ou seja, mais de 5 bilhões de reais deixaram de ser
alocados em outras prioridades governamentais. Essas inexecuções parciais ou mesmo
integrais dos programas de trabalho inscritos na LOA têm como causa falhas de planejamento e
nos atos administrativos de execução do gasto (como solicitação de compra, serviços, obras,
licitações, etc.), e o contingenciamento preventivo de despesas visando o atingimento de metas
de superávit primário. Ao pretexto de lidar com a crise governamental econômica, decisões são
tomadas ignorando-se qualquer discussão democrática das prioridades do povo sem qualquer
outra justificativa (PINTO, 2006).
Na segunda seção do artigo, Pinto (2006) foca na questão da necessidade de se alterar
o caráter autorizativo dos orçamentos anuais, tratando também do contingenciamento de
empenho. Este é definido como um “procedimento formal de limitação tanto das despesas
autorizadas na lei orçamentária anual, quanto da movimentação financeira a elas atinente”
(PINTO, 2006, p.11).
29
A restrição de despesa é normatizada no texto da Lei Complementar n.º 101/2000 no
art.9º., onde também é descrita a obrigatoriedade de restrição da geração de despesas quando
há risco de não cumprimento de metas de resultado primário ou nominal previstas na LDO. A
Lei de Responsabilidade Fiscal esclarece que, se as receitas previstas forem reestabelecidas, a
recomposição proporcional das dotações contingenciadas deve ser feita conforme for ocorrendo
a retomada da arrecadação (PINTO, 2006).
O gestor público responsável pelo controle de metas do superávit primário acaba por
adotar medidas preventivas de contingenciamento para superar tais metas além da previsão
legal na LDO e na LOA. Isso porque, caso tais metas sejam menores do que a previsão da
LDO, ele será responsabilizado. Já se ele superar tais metas, nenhuma previsão legal é
prevista, porém ocasiona má gestão dos recursos pelo governo, atrapalhando a continuidade de
políticas públicas (PINTO, 2006).
A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso
Nacional, em 2005, apresentou em “Levantamento de Problemas e Sugestões para a Melhoria
do Processo Orçamentário” a visão de que o contingenciamento faz o funcionamento ideal da
orçamentação se distanciar muito da autorização legal expressa na LOA. As sugestões de
melhoria que foram apresentadas pela CMO incluíram conferir maior capacidade de análise ao
Poder Legislativo no sentido das realocações de receitas em discordância com a previsão feita
na LOA. Ou seja, tentar evitar que o Executivo decida sozinho o redesenho das prioridades
governamentais sem consultar o Legislativo ou sem possuir justificativas consistentes para tal
(PINTO, 2006).
Logo, para haver um maior controle da execução, o Legislativo necessita de critérios e
metodologias de cálculo para estimativa de receitas e despesas obrigatórias. Além disso os
gestores envolvidos na elaboração da proposta da LOA devem ser acompanhados no controle
das receitas de excesso de arrecadação e fixação dos programas estabelecidos (PINTO, 2006).
É destacada no artigo a prática da subestimação das receitas no projeto da LOA. Ela
ocorre para permitir a alocação de receitas na formação de um superávit primário maior do que
o previsto na LDO já que o excesso de arrecadação fica mais fácil de ser atingindo partindo de
uma estimativa de receitas que será, muito provavelmente, abaixo da real. O Executivo alega
que tal elaboração subestimada de receitas é uma “margem de segurança fiscal” (PINTO, 2006,
p.18). Pinto (2006) faz questão de ressaltar que esta argumentação é arbitrária e
inconstitucional.
30
O Poder Legislativo não pode se quer agir sobre tal fato, pois, pela lei, ele só pode
reestimar receitas se for detectado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. Dessa forma, o
Executivo não tem problemas durante a execução do orçamento, pois se as receitas forem
subestimadas, provavelmente haverá um excesso de arrecadação sem alocação prevista
(PINTO, 2006).
4.1.3.3. Conclusão
Logo, se a lei orçamentária passasse a ser impositiva, como propõe a CMO,
instrumentos de avaliação da execução das despesas e realização de receitas poderiam ser
analisados pelo Legislativo, evitando manobras do Executivo para justificar contingências e
excesso de arrecadação proveniente de elaborações incorretas. Dessa forma, seria obrigatória
a execução da programação aprovada na LOA e modificações necessitariam passar pelo
Legislativo para aprovação e, com isso, as ações tomadas seriam mais previsíveis, ajudando a
evitar desvios indevidos de verba pública (PINTO, 2006).
Por fim, Pinto (2006) destaca que os processos de aprovação de execução
orçamentários são obscuros e inconsistentes já que somente o Executivo controla toda a etapa
de cálculo das receitas e das despesas obrigatórias e, sem uma aprovação do Legislativo, toda
a programação prevista é prejudicada.
4.1.4. À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para
Redução de Gastos Públicos
4.1.4.1. Objetivo
O artigo apresenta, em sete seções, como o modelo de orçamentação é executado
atualmente no Brasil, focando na questão do contingenciamento e demonstrando sua
ineficiência e efeitos negativos para o Estado. É também proposto um modelo temporário de
incentivos que visa à melhoria da orçamentação até que a legislação seja alterada.
31
4.1.4.2. Referencial
Primeiramente, Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) tratam do histórico por trás da crise
fiscal presente desde a década de 80. Dentre as causas originárias de tal crise, são
destacadas:
 Ajustamentos externos aos choques do petróleo e crises dos juros no fim da década
de 70;
 Queda da receita tributária bruta;
 Baixo crescimento econômico;
 Aumento das despesas com pessoal na primeira metade da década de 80;
 Mecanismos de financiamento da dívida pública que causaram aumento da inflação e
das despesas com juros e;
 Constituição Federal de 1988: Aumento da transferência de impostos para Estados e
Municípios sem uma redistribuição proporcional das despesas.
Para reverter o cenário de alta inflação, o governo tomou medidas para a redução da
inflação por meio do aumento de receita, privatização, controle de endividamento dos Estados e
programa de combate às fraudes da Previdência Social. Juntamente ao Plano Real, elas
reduziram drasticamente a inflação, porém gerou uma situação de déficit no PIB em 97
(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Por conta das crises na Ásia e Rússia no período entre 97 e 98, os juros foram elevados
para evitar fuga de capital e piorar mais a situação. Em 98, o Programa de Estabilidade Fiscal
(PEF) foi criado, fixando-se metas junto ao FMI para estabilizar a economia. Os autores
apresentam um quadro mostrando a confirmação do cumprimento das metas ao longo dos
anos. Contudo, eles dizem que, apesar do PEF ter dado resultado no superávit primário, o
programa teve como base medidas temporárias de tributação (CPMF; concessões de serviços
de telefonia) e portanto, não sendo compatível com objetivos de crescimento da economia
(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Com isso, objetivos de redução de gastos vieram a ser necessários para sustentar a
política fiscal. Nesse intuito, o mecanismo do contingenciamento de orçamento e controle das
liberações financeiras vem sendo utilizado (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004). Para
32
Protásio; Bugarin; Bugarin (2004, p.10) “O corte das dotações orçamentárias dos diversos
órgãos” é a definição para contingenciamento.
É destacado que geralmente parte do contingenciamento efetuado logo após a
aprovação do orçamento é mantida até o fim do exercício, representando um corte de
orçamento para o órgão. Conforme a pressão dos órgãos para a liberação de gastos e a
conformidade em frente ao atingimento de metas de superávit primário, parte da quantia
contingenciada pode ser descontingenciada ao longo do exercício. Esta parcela é o objeto de
estudo dos autores juntamente às liberações financeiras postergadas (PROTÁSIO; BUGARIN;
BUGARIN, 2004).
Dentre os problemas advindos do contingenciamento estão a inversão de prioridades na
qual os órgãos gastam em ações menos prioritárias para forçar a liberação de recursos para
ações inadiáveis; endividamento por meio de atrasados que faz com que fornecedores cobrem
do governo preços acima daqueles vigentes no mercado; perda de eficácia do mecanismo
durante períodos com baixa inflação devido à redução de valor das dotações orçamentárias
(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Além disso, por causa da definição do orçamento dos órgãos ser feita com base na
execução da despesa dos últimos três anos, estes adotam o “comportamento incremental”
(Protásio; Bugarin; Bugarin, 2004, p.12), executando o orçamento em sua totalidade mesmo
não havendo gastos necessários, de forma a evitar a redução de orçamentos futuros. Isto
proporciona a existência de ações não prioritárias, projetos e atividades com valores acima do
necessário. É apresentado um gráfico da execução mensal da despesa que mostra a tendência
do comportamento incremental no qual a maior parte das despesas é executada no mês de
dezembro (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
33
Figura 8 - Execução mensal da despesa em custeio, investimento e inversões financeiras (1996 – 2001).
Fonte: Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) apud SIAFI, Secretaria do Tesouro Nacional, STN/ME.
4.1.4.3. Método
Na segunda seção, os autores buscaram confirmar tal tendência a partir da utilização de
um modelo econométrico. Por meio da definição de uma função que relaciona a execução
orçamentária de um determinado mês do exercício e a executada 12 meses antes, Protásio;
Bugarin; Bugarin (2004) confirmam o comportamento incremental mostrando que o aumento de
1% na execução 12 meses antes corresponde a um aumento de 10% no orçamento executado
corrente. Além disso, tal correlação é aumentada no mês de dezembro.
A partir desta confirmação estatística das evidências empíricas que eles tinham,
Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) buscaram propor um mecanismo temporário para induzir uma
redução voluntária de gastos por parte dos órgãos públicos. Na terceira seção, utilizam um
modelo do tipo Principal-Agente para evidenciar a proposta.
O modelo caracteriza o Principal como sendo os órgãos responsáveis pelo
acompanhamento do superávit primário (Ministério da Fazenda e do Planejamento) e o Agente
como sendo os órgãos que recebem recursos para a execução orçamentária. Neste
relacionamento entre governo e seus órgãos, o objetivo do Principal é manter o ajuste fiscal
34
enquanto do Agente, decidir como gastar os recursos de forma eficiente (PROTÁSIO;
BUGARIN; BUGARIN, 2004).
São estabelecidos quatro modelos. Os dois primeiros analisam a situação de um ano
através de um modelo básico, que quantifica a utilidade do órgão, e um modelo que inclui a
inflação nesta quantificação. A partir destes dois modelos iniciais, o estudo mostrou que, para
os objetivos do governo, contingenciar o máximo possível é a melhor ação. Isto se deve ao fato
de que na elaboração e execução orçamentária não existem incentivos aos órgãos que
motivem estes a parar de gastar todo o orçamento. Ou seja, mesmo se não houvesse
contingenciamento, os órgãos continuariam a gastar os recursos em sua totalidade
(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
O principal fator indicado como causador desse comportamento é relacionado à
legislação vigente que elabora o orçamento a partir da execução dos três anos anteriores. O
artigo indica que para a criação de incentivos seria necessária a alteração da legislação e
normas dos órgãos envolvidos na elaboração e execução do orçamento (PROTÁSIO;
BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Na quarta seção, apresentam-se os dois outros modelos que são extensões dos
modelos anteriores para o período de 2 anos. A conclusão que se chega é a mesma, os órgãos
não têm incentivos para reduzir gastos e o governo, para reduzir o contingenciamento
(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Por seguinte, o mecanismo de incentivos proposto apresenta aos órgãos a possibilidade
de receber no exercício seguinte uma proporção do valor do orçamento que foi economizado no
exercício atual. Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) acreditam que, considerando-se a redução de
recursos disponíveis no início do ano provocada pelo contingenciamento e a opção da
proporção por poupar no exercício anterior, os órgãos poderão decidir gastar ou não todo o
orçamento disponível e ter uma distribuição mais equilibrada de gastos ao longo do ano
consequentemente. O governo acaba também tendo vantagens pois poderá utilizar parte da
quantia não gasta pelos órgãos naquele exercício para o abatimento de dívida pública
(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Uma observação feita é a de que os limites orçamentários dos órgãos devem ser
alterados na legislação de forma a não serem diminuídos caso a execução orçamentária dos
35
três anos anteriores diminuir. A alteração da legislação é uma barreira à implantação do
mecanismo sugerido segundo a pesquisa (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Na sexta seção, foi efetuada a busca pelos incentivos ideais. Chega-se à uma
expressão que representa a escolha ótima de compartilhamento da economia de gastos
efetuada no ano anterior, do ponto de vista do governo. Tal expressão também demonstra que
para ambientes de alta instabilidade macroeconômica o mecanismo dificilmente seria viável
pois, em regime de alta inflação, os órgãos somente aceitariam reduzir seus gastos caso
recebessem uma quantia maior que a poupada como incentivo (PROTÁSIO; BUGARIN;
BUGARIN, 2004).
4.1.4.4. Resultados
Por seguinte, foi feita uma simulação com dados obtidos pelo sistema SIAFI/STN de
execução das despesas totais de todos os órgãos no ano de 2001. O ganho adicional relatado
para o governo utilizando o mecanismo equivale a 50% do total poupado com o
contingenciamento (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
4.1.4.5. Conclusão
Dada as condições da atual forma como os limites orçamentários são definidos, o
comportamento incremental adotado pelos órgãos somente causa problemas para o governo
(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
O modelo explicitado pelos autores pode estimular a redução de gastos através de
incentivos proporcionais às quantias economizadas pelos órgãos. Com isso, os órgãos podem
passar a controlar melhor seus gastos e deixar de depender de cortes do governo para que tal
controle seja feito. Dessa forma, como os órgãos acompanham as despesas mais de perto que
o governo, a redução de gastos pode ser feita com melhor desempenho, avaliando
corretamente onde os gastos podem ser diminuídos ou não (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN,
2004).
Da mesma forma, o governo fica mais aliviado por não ter mais a pressão de ter que
recorrer a medidas de corte de despesas. Por fim, Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) afirmam
36
que, ao se aplicar o mecanismo por períodos maiores que dois anos, o governo pode diminuir o
contingenciamento aos poucos devido à crescente preocupação dos órgãos em poupar para
receber o prêmio.
É ressaltado que o modelo é relativamente simples do ponto de vista técnico, pois a
prática de usar recursos que sobram ao final do ano já é feita pelos órgãos em casos de
execução de despesas do orçamento do ano seguinte ou pagando os restos a pagar. Contudo
duas dificuldades são explicitadas:
1) Mudanças na legislação: Autorização e regulamentação de uso de recursos
poupados na LDO ou na LOA; Estabelecimento da quantia e forma dos gastos
desses recursos extras; Determinação de que os recursos poupados só podem estar
disponíveis a partir de Janeiro do ano seguinte (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN,
2004).
2) Confiança dos órgãos no governo: Os órgãos precisam ter certeza de que o governo
não irá transformar os recursos poupados em cortes orçamentários no futuro.
Dúvidas quanto ao comportamento do governo no futuro podem acarretar em receio
de se reduzir os gastos (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Neste segundo ponto, Protásio; Bugarin; Bugarin (2004) acreditam que esta é a principal
razão do modelo ser dito temporário já que o compromisso a longo prazo dos governos é pouco
crível. Outro motivo para classificação do modelo como temporário está no fato de que
conforme
o
processo
de
orçamentação
for
sendo
melhorado,
com
redução
do
contingenciamento e correta redução de gastos por parte dos órgãos, o modelo poderá deixar
de ser necessário já que o sistema se equilibrará naturalmente (PROTÁSIO; BUGARIN;
BUGARIN, 2004).
37
4.2. Artigos Internacionais - Resumos
4.2.1. Quantitative Method for Updating Cost Contingency throught Project
Execution
4.2.1.1. Objetivo
O artigo apresenta em cinco seções a utilização do método quantitativo Value at Risk
aplicado a um estudo de caso relacionado ao projeto de construção de um túnel com o fim de
prever o contingenciamento de custos de tal projeto.
Sua primeira seção discute como os custos excedentes em projetos são corriqueiros no
ramo da construção. A definição de contingenciamento apresentada, retirada de Project
Management Institute (2004), refere-se à quantidade de fundos, orçamentos ou tempo
necessários, acima do estimado, para reduzir o risco de excessos dos objetivos do projeto para
um nível aceitável para a organização (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
Para realização de estimativas, Xie; AbouRizk; Zou (2012) citam as várias ferramentas
existentes para medição de riscos e estimativa de contingenciamento. O artigo tem o foco para
análise quantitativa do contingenciamento de custo. O custo de contingenciamento é
tradicionalmente estimado como uma porcentagem do custo de projeto estimado, sendo tal
porcentagem determinada com a utilização de modelos probabilísticos. Porém, métodos como
esses, segundo os autores, são dependentes da precisão da análise de custo original e riscos
assim como de opiniões tendenciosas de especialistas. Por conta disso, a validade de tais
métodos pode ser prejudicada, sendo as entradas necessárias à aplicação do método difíceis
de serem coletadas e podem ser prejudicadas por mudanças do ambiente corporativo (XIE;
ABOURIZK; ZOU, 2012).
4.2.1.2. Referencial
Na seção seguinte, é explicado o método Value at Risk (VaR) que foi utilizado no artigo
para previsão do contingenciamento de custo do estudo de caso em questão. O VaR é definido
como uma medida estatística da máxima perda que pode ser esperada ocorrer com uma dada
probabilidade durante um período específico de tempo dentro de condições com distribuição
38
normal. A probabilidade é especificada em termos de nível de confiança (XIE; ABOURIZK;
ZOU, 2012). É dado o exemplo:
“Um VaR bissemanal de $7000 ao nível de confiança de 90% significa que em qualquer
período de duas semanas existe uma chance de 10% (100% - 90%) de que as perdas serão
iguais ou maiores de que $7000” (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012, p.2).
Logo, a função do VaR no artigo é prever potenciais perdas no projeto para atualizar os
contingenciamentos. Três fatores são utilizados para seu cálculo: o período de previsão, o nível
de confiança, e o tempo de observação ou o tamanho da amostra. O período de previsão é o
tempo necessário para a projeção de performance e período de controle desejado pelos
gerentes de projeto. O nível de confiança representa o nível de tolerância de risco da
organização pois mede a probabilidade de tal valor alcançar ou exceder a máxima perda
prevista. Na pesquisa do artigo, foi utilizada a grandeza tamanho da amostra que deveria ser
grande o suficiente para satisfazer o pressuposto da normalidade (XIE; ABOURIZK; ZOU,
2012).
4.2.1.3. Método
Como entrada do modelo VaR em questão foram utilizados os ganhos e perdas diários
do projeto. Para a pesquisa, esses ganhos e perdas diários são definidos como os potenciais
ganhos do trabalho desempenhado diariamente, excluindo o lucro estimado, menos o custo
diário do trabalho desempenhado (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
A modelagem do VaR e a atualização do contingenciamento seguem o processo
apresentado na figura a seguir, mostrada pelos autores:
39
Figura 9 - Processo de modelagem VaR. Fonte: Adaptado de Xie; Simaan; Zou (2012)
Os retângulos cinzas fazem parte da modelagem VaR enquanto as demais são
atividades de suporte. A área retangular tracejada apresenta o conjunto de atividades para
serem repetidas ao final de cada período de observação a fim de prever o contingenciamento
(XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
Na terceira seção, Xie; AbouRizk; Zou (2012) tratam do estudo de caso desde a escolha
do projeto de estudo, passando pela coleta de dados e cálculo do VaR e realizando a análise
de resultados e validação do modelo.
O estudo foi baseado no projeto de construção de uma seção do túnel de utilidades
North Edmonton Sanitary Tunnel a ser localizado em Edmonton, Alberta, Canadá. O projeto
envolvia a escavação de 3675 km de esgotos sanitários, começando em dezembro de 2007. As
informações para aplicação do modelo foram coletadas diariamente desde o primeiro dia até
janeiro de 2010, contabilizando 547 dias de trabalho. Dados de custos foram retirados do
sistema SAP utilizado pela cidade de Edmonton. Todos os itens utilizados na construção são
detalhados no SAP, mostrando data, nome da atividade, duração da atividade, custo etc. A
empreiteira registrou uma média de 70 itens a cada dia de trabalho. Outras informações como
estimativa do projeto e produção estimada também foram coletadas. Com isso, o custo total por
metro de perfuração foi estimado como $3104, sendo já incluso no valor, equipe, equipamento,
material, subempreiteira, dentre outros custos (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
Para descobrir as entradas do modelo VaR, no caso, o potencial de ganho ou perda
diário do projeto, o ganho estimado por dia de trabalho (excluindo lucro estimado) foi calculado
a partir do custo diário de progresso do túnel (medido em dólar x metros por dia) (XIE;
ABOURIZK; ZOU, 2012).
40
A partir disso, o VaR pode ser estimado para o período em que ele for necessitado para
o cálculo do contingenciamento. Ou seja, de acordo com o número de entradas (dias de
trabalho transcorridos) o VaR é modificado, acompanhando o andamento do projeto (XIE;
ABOURIZK; ZOU, 2012).
Posteriormente, Xie; AbouRizk; Zou (2012) fazem a análise e concluem que os
resultados permitem a atualização do contingenciamento de custo, utilizando diferentes
tamanhos de amostra de dados históricos estabelecendo diferentes níveis de confiança. Logo,
sempre quando necessário o contingenciamento é alterado para que corresponda ao período
que precisa de previsão (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
4.2.1.4. Resultados
As duas últimas seções do artigo consistem na discussão e aplicação do modelo VaR
utilizado. É colocada em xeque a utilização de modelos de análise de risco, sendo o modelo
que analisa custos e ganhos diários do projeto mais eficientes (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
Nessa discussão, riscos são tratados como os responsáveis pela geração de custos
excedentes que são a razão pela qual projetos precisam de contingenciamento de custo.
Apesar de a análise de riscos permitir o entendimento dos potenciais riscos e seus impactos,
ela não mensura quantitativamente tais impactos. Por conta disso, o modelo VaR acaba sendo
mais oportuno pois por meio da análise do custo diário, a mensuração de impactos pode ser
feita com a observação desta variável ao longo do tempo (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
Outro ponto destacado novamente por Xie; AbouRizk; Zou (2012) é a possível
subjetividade do embasamento de custos originais estimados e da opinião de experts. Essas
características, como mencionadas anteriormente, não ocorrem no modelo VaR.
4.2.1.5. Conclusão
Quanto às possíveis aplicações do modelo, é afirmado que o método possui
aplicabilidade nos diferentes níveis de planejamento de projetos. Além disso, deve-se ressaltar
a possibilidade de sua expansão para tarefas em diversos níveis de organizações (XIE;
ABOURIZK; ZOU, 2012).
41
Com isso, reforça-se o pensamento de que o modelo é aplicável em todos os tipos de
projetos por conta da utilização dos dados de custo diário e não dados de fluxo de caixa, os
quais são alterados em projetos de contratos variáveis (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012). Dentre
outras oportunidades de aplicação, Xie; AbouRizk; Zou (2012) recomendam a aplicação do
método em projetos de engenharia de autoestradas por conta de tal setor possuir envolvimento
direto em custos excedentes e contingenciamento.
Por fim, sugerem possíveis melhorias ao modelo, como a inclusão de um controle de
software ERP, facilitando o processo de coleta de dados. Além disso, modelos de simulação
podem ser adaptados para incluir a previsão de duração de projetos e para auxiliar no cálculo
do contingenciamento (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
4.2.2. Using an interactive schedule simulation platform to assess and improve
contingency management strategies.
4.2.2.1. Objetivo
O artigo aborda o campo da gerência de recursos envolvendo a tomada de decisões de
forma sequenciada para controlar contingências durante a fase de execução de um projeto.
Para isso, utiliza-se um modelo de simulação com o fim de desenvolver uma base de tomada
de decisão em um projeto de construção.
Inicialmente, Tang; Mukherjee; Onder (2013) alertam para as dificuldades que surgem
com as incertezas durante a execução de um projeto e como elas podem afetar o resultado final
do projeto. Para gerenciar a tomada de decisão em situações inesperadas, eles apresentam
duas possíveis estratégias: estabelecer tendências de decisões baseadas num número
significativo de dados históricos e estudos de caso ou utilizar modelos de simulação que
permitam criar diversas situações hipotéticas de incertezas durante o cronograma do projeto
(TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).
Apesar de mais complicados de serem validados, Tang; Mukherjee; Onder (2013) julgam
que os modelos de simulação dão uma maior base de suporte à tomada de decisão. Eles
acreditam que no embasamento em dados históricos apresenta um número limitado de cenários
possíveis para o resultado do projeto, além de ter problemas na coleta de dados. Por outro lado,
42
os modelos de simulação podem prever muito mais situações futuras passíveis de análises que
suportem à tomada de decisão (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).
4.2.2.2 Método
Para realização da pesquisa apresentada, foi desenvolvida a plataforma de simulação
chamada de Interactive Construction Decision Making Aid (ICDMA), baseada em duas
simulações: a Virtual Coach e a Temporal Network with Activities and Events (TONAE). Esta
representa o raciocínio por trás das informações de gerenciamento de atividades, eventos e
restrições na construção enquanto aquela, as simulações situacionais (TANG; MUKHERJEE;
ONDER, 2013).
Na plataforma, a simulação desenvolvida consiste em um cenário no qual o tomador de
decisões é surpreendido por situações inesperadas sob a pressão da necessidade de realizar
escolhas. A simulação prossegue conforme o cronograma planejado no projeto real seguindo
exatamente o que foi definido. De tempos em tempos, o modelo gera eventos aleatórios que
desviam o projeto do planejado e diversas ações do tomador de decisão são geradas, sendo as
consequências das decisões novos cenários criados em que o tomador de decisões deve
responder. O processo continua até que a execução do projeto simulado seja completa (TANG;
MUKHERJEE; ONDER, 2013).
A metodologia aplicada consiste inicialmente na elaboração de um projeto de simulação
a partir dos documentos de projeto da empreiteira para criar e testar algumas estratégias iniciais
na plataforma ICDMA. Dado que cada estratégia apresenta vários trade-offs envolvidos, novas
estratégias híbridas são criadas. Após feitas análises de acordo com as prioridades do projeto,
estratégias individuais são unidas. Dessa forma, novos planos vão sendo criados até que sejam
geradas um número satisfatório de possibilidades para os mais diferentes cenários possíveis
(TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).
Para elaboração dos recursos necessários a servirem como base para completar o
projeto, o ICDMA necessita das seguintes entradas para ser preparado de acordo com Tang;
Mukherjee; Onder (2013, p.3):
1) Lista de atividades e suas durações estimadas para completar o projeto;
2) Usos para cada atividade em termos de material, trabalho realizado e equipamentos;
43
3) Preço unitário do material, trabalho realizado e equipamento;
4) Relações lógicas e restrições entre atividades para estabelecer o cronograma planejado.
Como saídas do sistema, estão:
1) Resultados do projeto com descrição de custos e condição da programação do projeto;
2) Informação sobre decisão registrando o material, trabalho realizado, alocação e
realocação de equipamento;
3) Registro de eventos indesejados;
4) Resultados questionáveis, comparando sendo custos totais e datas simulados com as
previsões feitas antes do começo da simulação.
Figura 10 - Estabelecimento e coleta de dados para simulação. Fonte: Adaptado de Tang; Mukherjee;
Onder (2013)
A figura 10 mostra a estrutura do processo da plataforma ICDMA de coleta, entrada e
saída de dados. Por meio de sua observação, podemos entender como o ICDMA acaba por
representar toda a informação e restrições que influenciam no gerenciamento da construção
(TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).
44
O estudo de caso escolhido foi parte de um projeto de reconstrução de uma estrada de
aproximadamente 16km no sudoeste de Michigan, EUA, em 2009. Documentos que já existiam
sobre o projeto foram utilizados para montar estabelecer o cronograma esperado para o projeto.
Além disso, registros históricos da construção original foram investigados para identificar o
ambiente do projeto de estudo (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).
Para esse fim de coleta e dados, eles analisaram registros diários do software
FieldManager, utilizado pelo Departamento de Transporte de Michigan (MDOT) nos projetos de
autoestradas para registrar informações como pessoal e equipamentos envolvidos, quantidade
de materiais usadas em cada atividade, produtividade da equipe, etc. Nessa análise eles
buscaram identificar evento inesperados e indesejados, verificando suas probabilidades e
impactos no projeto (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).
4.2.2.3. Resultados
Após testar e analisar sete estratégias para agir sobre incertezas, novos planos de
gerenciamento foram gerados, validando-se a hipótese de que aqueles que foram bem
apropriados podem auxiliar de uma melhor forma o gerenciamento de projeto (TANG;
MUKHERJEE; ONDER, 2013).
Até mesmo quando um projeto possui grande complexidade ou dificuldade de se adquirir
informações históricas úteis, o método de simulação apresentado pode ser aplicado. Para isso,
o modelo se restringe à utilização de informações provenientes do projeto em estudo (TANG;
MUKHERJEE; ONDER, 2013).
4.2.2.4. Conclusão
Tang; Mukherjee; Onder (2013) alegam que, apesar de os resultados serem específicos
e restritos ao projeto apresentado, o método consegue gerar, testar e melhorar estratégias
alternativas para a tomada de decisão em situações inesperadas e indesejadas. Assim,
ressaltam que existem limitações como na base de conhecimento restrita apenas ao projeto
estudado, falta de critérios para a seleção de estratégias satisfatórias, e a geração pouco
padronizada de estratégias feita pela plataforma (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).
45
A plataforma desenvolvida por Tang; Mukherjee; Onder (2013) consegue associar como
o projeto e um determinado problema refletem no fim de um plano de construção. Tal estudo
poderia ser expandido para outros tipos de projetos mais amplos ou de diferentes ramos, que
lidam com uma maior complexidade de atividades (TANG; MUKHERJEE; ONDER, 2013).
Dessa forma, o método auxilia no gerenciamento de contingenciamento do orçamento
de projetos, pois ele busca melhorar as estratégias de forma contínua conforme o andamento
da execução, permitindo a melhores escolhas quando da alocação de recursos (TANG;
MUKHERJEE; ONDER, 2013).
46
5. Síntese Geral - Análise Crítica
5.1. Método de Análise
Após a leitura e subsequente elaboração de síntese para todos os artigos selecionados,
acreditamos ter alcançado o objetivo da realização de nossa pesquisa. Conseguimos, por meio
da seleção de artigos complementares, estruturar um roteiro que incluiu fundamentação teórica,
discussão e análise do ponto crítico, e apresentação de possíveis melhorias. Para isso, além de
uma pesquisa consciente, chamamos atenção especial para o debate que tivemos sobre a
ordem pela qual deveríamos ler os artigos. Acreditávamos que a sequência da leitura deveria
ser determinada de maneira a não comprometer nossa isenção de opinião em torno da
problemática.
Com base nos resumos observados na etapa de seleção, definimos que o início da
leitura se daria pelo artigo Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão
Pública - Uma Nova Proposta (PELLINI, 2003). Apesar do título, o texto aborda,
predominantemente, a orçamentação pública como um todo, transmitindo uma boa ideia acerca
do processo. Em seguida, foi observado o documento referente ao texto Presença Potencial do
Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos Gestores das UGs (PARISI et al.,
2011), que apresenta os artifícios utilizados pelas unidades gestoras para garantir o
cumprimento das metas fiscais. A partir de então, com uma base teórica um pouco mais
estruturada, a leitura seguiu na direção dos artigos mais críticos. Demos continuidade com
Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário (PINTO, 2006), À Espera da
Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de Gastos Públicos
(PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004), Quantitative Method for Updating Cost Contingency
throught Project Execution (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012), e Using an interactive schedule
simulation platform to assess and improve contingency management strategies (TANG;
MUKHERJEE; ONDER, 2013), nessa ordem.
5.2. Caracterização das Circunstâncias Orçamentárias Brasileiras
A descrição do orçamento público por parte dos artigos tem uma abordagem bastante
semelhante. Em geral, todos apresentam características do processo orçamentário brasileiro e,
em seguida, analisam as etapas de elaboração, aprovação, execução e controle, sendo, as
duas de competência do Poder Executivo, as mais exploradas. As críticas, quando não
47
remetem diretamente as etapas mais abordadas, referem-se ao tipo de orçamento adotado,
mais especificamente ao modo como é pensada a destinação dos recursos públicos e a escolha
pelos modelos misto e autorizativo.
O primeiro título analisado, Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da
Gestão Pública: Uma Nova Proposta (PELLINI, 2003), após uma breve apresentação da
dinâmica orçamentária, faz uma crítica ao método por meio do qual o recurso público recebe
sua destinação. O artigo tem seu conteúdo voltado para a etapa de elaboração dos
instrumentos de planejamento e orçamento, em especial da LOA e, com isso, aponta a
ineficiência dos instrumentos da gestão pública como um ponto crítico para o país. O artigo
Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário (PINTO, 2006), de maneira
semelhante, também critica a etapa de elaboração. O ponto levantado, no entanto, refere-se à
inconsciência com a qual a etapa de cálculo das receitas e despesas é realizada. De acordo
com a autora, deveria haver um acompanhamento prévio do Legislativo de modo a evitar
surpresas que prejudiquem a programação prevista na etapa de aprovação.
Em Presença Potencial do Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos
Gestores (PARISI et al., 2011), os autores chamam a atenção para a irregularidade e
insegurança do fluxo de caixa, que são inerentes ao modelo autorizativo de orçamento. Suas
teses se baseiam na ideia de que a imposição da lei orçamentária traria uma série de
mudanças positivas para as unidades gestoras. Ainda de acordo com os autores, as UG’s
passariam a ter garantia de recebimento dos recursos e, com isso, deixariam de sofrer com o
constante esforço de replanejamento em função de cortes e limites impostos ao longo do
exercício, o que, de fato, é um ponto bastante crítico do modelo orçamentário brasileiro.
Por fim, À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução
de Gastos Públicos (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004) faz uma pesada crítica ao modo
incremental pelo qual o orçamento é feito. Os autores apontam que a opção pelo orçamento
incremental traz diversos problemas para o governo, dentre os quais se destaca o gasto
excessivo de recursos. São ainda levadas em conta, outras características do orçamento que
contribuem para isso. A preocupação em executar a receita liberada recebe atenção especial e
também é apontada como uma das razões para o descontrole nos gastos.
48
5.3. Caracterização do Contingenciamento
Em linhas gerais, todos os artigos iniciam procurando definir o que é contingenciamento
e explicar brevemente o porquê de sua existência, passando por tópicos como, por exemplo, a
lógica fiscal brasileira e a constante ineficiência na previsão de receitas. Mesmo os
internacionais, aqueles que, apesar de estarem fora do contexto de orçamentação pública,
trabalham com ideias completamente aplicáveis ao foco do trabalho, têm início semelhante e
um ponto de vista análogo. Essas definições, embora não sejam idênticas, caminham para um
mesmo sentido. Todos os artigos trabalham com a ideia de que o contingenciamento é uma
medida de corte ou retenção de gastos que visa ao atingimento de metas fiscais, o que nos
parece uma definição bastante razoável.
No entanto, alguns vão mais longe. Pellini (2003) e Parisi; Galhardo; Pereira; Silva
(2011) buscaram frisar o impacto que teve a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
que reforçou a necessidade de medidas para cumprir as metas fiscais, o que inclui o
contingenciamento. Protásio; Bugarin; Bugarin, (2004), muito preocupados em criticar o
processo orçamentário brasileiro, em especial a etapa de execução, vão em 1980 para reiterar
o contexto da crise fiscal e apontá-la como uma das principais razões para a existência de
artifícios como o contingenciamento hoje. É atribuída ainda uma parcela de responsabilidade à
Constituição Federal de 1988, que estabeleceu um aumento da transferência de impostos para
Estados e Municípios sem que houvesse redistribuição proporcional das despesas.
5.3.1 Reflexos do Contingenciamento
Após uma introdução marcada por uma discussão sobre o contingenciamento, os artigos
continuam convergindo quanto a abordagem e partem para uma reflexão sobre as
consequências desse mecanismo de controle de gastos. Neste ponto, eles se complementam
de maneira bastante interessante, na medida em que cada um deles chama atenção para um
aspecto diferente sem descartar os demais. O título Presença Potencial do Contingenciamento
da União nos Artifícios Adotados pelos Gestores das UGs (PARISI et al., 2011), por exemplo,
ressalta o prejuízo a programação financeira das unidades gestoras decorrente do
estabelecimento dos limites de empenho e de pagamentos praticados. O artigo destaca
também a influência que as metas fiscais têm sobre a administração dos Restos a Pagar que,
49
segundo os autores, passou a servir como habilitador para o atingimento das metas
estabelecidas (PARISI et al., 2011).
Nesse sentido, eles ressaltam o método utilizado pelo Banco Central (BC) para apurar o
resultado fiscal, que considera apenas as despesas que foram efetivamente pagas até o final do
exercício, deixando de fora tanto as despesas processadas quanto as não processadas, que
foram inscritas em restos a pagar. Para eles, este método do BC acabou criando uma política
para a administração de Restos a Pagar que, variando em função dos limites de empenho e de
pagamentos estabelecidos no Decreto de Contingenciamento, pode ser de Redução,
Manutenção, ou Expansão. Seja ela qual for, acaba representando uma lógica que não deveria
existir, uma vez que a inscrição em Restos a Pagar não deveria ter como objetivo mascarar a
ineficiência fiscal (PARISI et al., 2011).
O segundo importante ponto levantado pelo artigo abordado no parágrafo anterior é
quanto à distorção do objetivo da criação do contingenciamento. O que deveria ser um
mecanismo temporário para auxiliar no atingimento das metas fiscais acabou se tornando uma
prática corriqueira que, em muitas das vezes que ocorre, não devolve os recursos
contingenciados na medida em que a arrecadação da receita vai atingindo as expectativas
criadas durante elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) (PARISI et al., 2011). Esta
devolução deveria ser feita uma vez que esta regra consta na LRF, conforme esclarece outro
artigo que também toca nesse ponto, cujo título é Discricionariedade, Contingenciamento e
Controle Orçamentário (PINTO, 2006).
O terceiro e último tópico que chama atenção no artigo em questão é quanto ao gasto
excessivo que se tem no final dos exercícios financeiros, especialmente no último mês. Esse
gasto é oriundo da demora que ocorre até que a liberação dos recursos seja feita. Tal atraso,
por sua vez, acarreta uma ineficiência econômica que se reflete numa baixa qualidade dos
gastos públicos por parte dos gestores. Pressionados em função do pouco tempo para executar
o recurso liberado, eles acabam gastando, sem o comprometimento esperado, com o intuito de
manter um patamar orçamentário razoável, uma vez que, apesar de o limite orçamentário inicial
para elaboração da proposta orçamentária levar em conta apenas a LOA anterior, o processo
de negociação orçamentária sempre se baseia na execução do exercício prévio (PARISI et al.,
2011). Como pode ser observado em seu resumo, o artigo apresenta um gráfico interessante
que mostra uma grande concentração da liberação de recurso no último mês do calendário civil.
50
Retornando ao título Discricionariedade, Contingenciamento e Controle Orçamentário
(PINTO, 2006), ressaltamos outras observações relevantes feitas pelo artigo. Além da polêmica
não devolução de recursos contingenciados, o texto aponta a grande responsabilidade que foi
depositada nos gestores públicos que controlam as metas de superávit primário após a LRF
entrar em vigor, como uma das responsáveis pelo excesso de medidas de contingenciamento.
É abordado ainda, um trabalho feito pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização (CMO), chamado “Levantamento de Problemas e Sugestões para a Melhoria do
Processo Orçamentário”, cujo objetivo já está explícito no título. De acordo com a autora, a
CMO apresentou a visão de que o contingenciamento faz com que o funcionamento ideal da
orçamentação se distancie da autorização legal expressa na LOA. Dessa maneira, a Comissão
sugeriu que fosse conferida maior capacidade de análise ao Poder Legislativo no sentido das
realocações de receitas em discordância com a previsão feita na LOA (PINTO, 2006).
Por fim, o artigo ainda destaca a prática de subestimação das receitas durante a
elaboração da proposta da LOA. Ela ocorre para permitir a alocação de receitas na formação de
um superávit primário maior do que o previsto na LDO já que o excesso de arrecadação fica
mais fácil de ser atingindo partindo de uma estimativa de receitas que será, muito
provavelmente, abaixo da real. O Executivo alega que tal elaboração subestimada de receitas
representa uma margem de segurança fiscal. A autora faz questão de ressaltar que essa
argumentação é arbitrária e inconstitucional (PINTO, 2006). Nesse momento, o artigo trouxe à
tona uma importante discussão que tem sido travada na Câmara dos Deputados. Muito se tem
discutido sobre o Orçamento Impositivo justamente para que efeitos como os apresentados
neste artigo sejam evitados. A ideia básica é a de que, não sendo mais autorizativo, as
dotações expressas na LOA deixariam de representar autorizações de gastos e passariam a ser
vistas como obrigações.
O título À Espera da Reforma Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução
de Gastos Públicos (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004) contribuiu de maneira
significativa ao abordar um assunto que não foi tratado pelos outros artigos. Os autores alertam
para diversos reflexos prejudiciais ao processo orçamentário dentre os quais se destaca
inversão de prioridades. Essa troca corresponde a uma solução dada pelos gestores para
pressionar a liberação de recursos para ações que, apesar de importantes, não são prioritárias
para o governo e, portanto, acabariam sofrendo com cortes de recursos ao longo da execução
frente a uma situação de contingenciamento (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
51
5.4. Soluções Propostas
Outra contribuição do artigo citado no parágrafo anterior corresponde à proposição de
um mecanismo para frear os gastos desnecessários dos órgãos. Como foi esclarecido ao longo
deste tópico, existe uma forte tendência de execução de recursos nos últimos meses do
exercício financeiro para que o orçamento seguinte, que é baseado nos anteriores, não sofra
com um baixo limite de dotação. Desse modo, os autores propõem um artifício para induzir uma
redução voluntária de gastos por parte dos órgãos (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
O modelo, do tipo Principal-Agente, é caracterizado pela presença dos órgãos (Agente)
e do Principal (órgãos responsáveis pelo acompanhamento do superávit primário), e evidencia o
confronto de interesse entre as partes. Enquanto o Agente decide como gastar os recursos, o
Principal busca a manutenção do ajuste fiscal. Dessa maneira, segundo os autores, deveriam
existir incentivos para que o Agente poupasse recursos, uma vez que a dinâmica orçamentária
de hoje o estimula a executar tudo que foi liberado (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
Assim, sugere-se que sejam feitas alterações na legislação e nas normas aplicadas a
elaboração e execução do orçamento, de maneira a se criar um mecanismo que induza os
órgãos a não gastarem apenas visando à manutenção de um patamar de execução favorável
aos orçamentos seguintes. De maneira sintética, a ideia seria dar aos órgãos a possibilidade de
receber no exercício seguinte uma proporção do valor do orçamento que foi economizado no
exercício atual (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004).
De acordo com os autores, considerando-se a redução de recursos disponíveis no início
do ano provocada pelo contingenciamento e a opção da proporção por ter poupado no exercício
anterior, os órgãos poderão decidir gastar ou não todo o orçamento disponível e,
consequentemente, ter uma distribuição mais equilibrada de gastos ao longo do ano. Os
autores citam ainda que governo acabaria também tendo vantagens, pois poderia utilizar parte
da quantia não gasta pelos órgãos naquele exercício para o abatimento de dívida pública, por
exemplo (PROTÁSIO; BUGARIN; BUGARIN, 2004). Para demonstrar as vantagens
apresentadas, o texto aponta uma simulação realizada que gerou um ganho adicional de 50%
do total poupado com o contingenciamento, em 2001, para o governo.
O artigo Quantitative Method for Updating Cost Contingency throught Project Execution
(XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012) apresenta um método quantitativo Value at Risk (VaR) aplicado a
um estudo de caso relacionado ao projeto de construção de um túnel com o fim de prever o
52
contingenciamento de custos de tal projeto. Quanto às possíveis aplicações do modelo, é
afirmado que é possível utilizá-lo nos diferentes níveis de planejamento de projetos, podendo
ser expandido para tarefas em diversos níveis de organizações. Por fim, sugerem possíveis
melhorias ao modelo, como a inclusão de um controle de software ERP, facilitando o processo
de coleta de dados. Além disso, modelos de simulação podem ser adaptados para incluir a
previsão de duração de projetos, também podendo ser utilizados para auxiliar no cálculo do
contingenciamento (XIE; ABOURIZK; ZOU, 2012).
Por último, apresentamos uma breve análise do Using an interactive schedule simulation
platform to assess and improve contingency management strategies (TANG; MUKHERJEE;
ONDER, 2013). A principal contribuição do artigo para o trabalho consiste na apresentação de
um modelo de simulação que pode ser utilizado para auxiliar a tomada de decisão quanto a
alocação de recursos em situações que envolvam o contingenciamento.
De acordo com os autores, o modelo, que busca apresentar situações inesperadas sob
a pressão de realizar escolhas, pode ser aplicado para as mais diversas finalidades. Ajustado
conforme as situações a serem analisadas, circunstâncias aleatórias são geradas, de maneira
que as consequências das decisões correspondam aos novos cenários criados. O processo de
simulação só finaliza quando o projeto simulado tenha sua execução completa. Assim, o
método auxilia no gerenciamento de contingenciamento do orçamento, na medida em que
melhora a capacidade de tomada de decisão de forma contínua, conforme o andamento da
execução, permitindo a melhores escolhas quando da alocação de recursos (TANG;
MUKHERJEE; ONDER, 2013).
5.5. Circunstâncias a Serem Verificadas em Campo
Com base na análise apresentada, decidimos verificar, em campo, as diversas situações
que se mostraram interessantes para nós. Definimos que tentaríamos avaliar tanto as questões
que
chamamos
de
“Circunstâncias
Orçamentárias”,
o
que
inclui
os
reflexos
do
contingenciamento, como também as propostas de melhoria para as circunstâncias criadas.
Para isso, contamos com a colaboração de uma fundação pública voltada à realização de
pesquisas, que foi bastante solicita e colaborou de maneira fundamental para o
desenvolvimento desta etapa do trabalho.
53
A seguir, apresentamos os pontos que serão verificados na fundação no próximo
capítulo:
1. Prejuízo
à
programação
financeira
das
unidades
gestoras
decorrente
do
estabelecimento dos limites de empenho e de pagamentos praticados;
2. Influência que as metas fiscais têm sobre a administração dos Restos a Pagar;
3. Em muitas ocasiões, os recursos contingenciados não são devolvidos na medida em
que a arrecadação da receita vai atingindo as expectativas criadas durante elaboração
da Lei Orçamentária Anual (LOA);
4. Ineficiência econômica oriunda dos gastos excessivos que se têm no final dos exercícios
financeiros, especialmente no último mês, devido à demora na liberação de recursos;
5. Preocupação excessiva em executar os recursos liberados;
6. A grande responsabilidade que foi depositada nos gestores públicos que controlam as
metas de superávit primário após a LRF entrar em vigor é uma das responsáveis pelo
excesso de medidas de contingenciamento;
7. O contingenciamento faz com que o funcionamento ideal da orçamentação se distancie
da autorização legal expressa na LOA;
8. Orçamento Autorizativo x Orçamento Impositivo - Ponto de vista de um gestor público;
9. Inversões de prioridades no orçamento;
10. Artifício para induzir uma redução voluntária de gastos por parte dos gestores: dar aos
órgãos a possibilidade de receber no exercício seguinte uma proporção do valor do
orçamento que foi economizado no exercício atual;
11. Sistemas de apoio ao orçamento;
12. Existência ou necessidade de modelos de simulação que emulem situações de
contingenciamento para dar ao gestor, a possibilidade de vivenciar este contexto e
poder analisar as consequências de suas decisões quanto a alocação de recursos.
54
6. Verificação em Campo: Fundação Pública Voltada à Realização de Pesquisas
A fundação pública em questão tem quase um século de existência, e sua sede está
localizada no Rio de Janeiro. Composta por centenas de agências, espalhadas por todo país, a
fundação tem amplas atribuições. Isso engloba, por exemplo, a realização de pesquisas e a
organização de suas informações, para servir de insumo ao trabalho de órgãos das esferas
governamentais federal, estadual e municipal, e para outras instituições e o público em geral.
Contato: Gerente de Planejamento da fundação
6.1. Circunstâncias Verificadas em Campo
1. Prejuízo
à
programação
financeira
das
unidades
gestoras
decorrente
do
estabelecimento dos limites de empenho e de pagamentos praticados;
Você faz um planejamento e depois precisa se replanejar para se adequar às mudanças
impostas, o que gera um grande retrabalho. Em situações extremas, pode acontecer a
descontinuidade de uma atividade ocasionando prejuízo à programação e, consequentemente,
aos recursos que já foram investidos. Esse seria um caso mais grave.
Outro problema é o acúmulo de atividades no final do exercício, quando ocorre a
liberação da maior parcela de recursos. No caso específico da fundação, existem pesquisas
mensais, trimestrais, semestrais e anuais. Essa periodicidade característica das pesquisas da
fundação cria a necessidade de um fluxo contínuo de recursos para que a pesquisa não sofra
nenhuma descontinuidade em sua série histórica. Dessa maneira, em situações que envolvam
a falta de recurso, os gestores são obrigados a priorizar algumas atividades em detrimento de
outras que podem ser postergadas para que não se perca a continuidade do trabalho.
Um exemplo a ser mencionado é a pesquisa demográfica que, em função de um acordo
com vários países que visa à comparabilidade dos resultados, deve ser realizado em anos de
final zero. Dessa maneira, a proximidade com esses anos faz com que ações englobadas por
esse trabalho se tornem prioridades para o instituto.
2. Influência que as metas fiscais têm sobre a administração dos Restos a Pagar;
55
Como essa política é trabalhada dentro do ministério que é responsável pela liberação
de recursos, essa influência apenas repercute dentro dos órgãos. O recurso simplesmente
demora a ser liberado e não existe tempo hábil para que a despesa passe por todos os seus
estágios culminando no seu pagamento. Para a fundação, não existe qualquer interesse que o
induza a inscrever despesas em restos a pagar. Foi ressaltado ainda o grande prejuízo que
essa prática cria para os cofres públicos, uma vez que, apesar dos bons resultados financeiros
oriundos dessa e de outras práticas, os preços são inflacionados devido à demora até que as
despesas sejam pagas.
Um outro ponto também levantado foi que o excesso de inscrição em restos a pagar
acaba comprometendo a execução financeira do orçamento do ano seguinte.
3. Em muitas ocasiões, os recursos contingenciados não são devolvidos na medida em
que a arrecadação da receita vai atingindo as expectativas criadas durante a elaboração
da Lei Orçamentária Anual (LOA);
Afirmando que isso não é comum à fundação, ressaltou-se que isso varia conforme a
política de governo. Foi citado, por exemplo, o momento em que o governo estava canalizando
seus recursos para o Programa de Aceleração do Crescimento. Nessa época, os órgãos
sofreram bastante com restrições orçamentárias e, em muitas ocasiões, não obtiveram a
liberação dos recursos contingenciados.
4. Ineficiência econômica oriunda dos gastos excessivos que se têm no final dos exercícios
financeiros, especialmente no último mês, devido à demora na liberação de recursos;
Para o gestor, ter o dinheiro e não conseguir executá-lo soa como sinônimo de trabalho
não realizado. Outra preocupação é quanto à necessidade de execução para garantir um
patamar orçamentário razoável para o ano seguinte. Desse modo, a ânsia por executar o
trabalho em um curto espaço de tempo acaba induzindo o gestor a agilizar os processos de
execução de recursos. Em muitos casos, não existe tempo hábil para que possibilidades sejam
analisadas até que uma opção seja feita.
56
5. Preocupação excessiva em executar o recurso liberado;
Como abordado na resposta anterior, existe, de fato, uma grande preocupação com
relação à execução do recurso liberado. Isso se justifica na medida em que a não execução da
dotação em sua totalidade pode comprometer o limite orçamentário inicial para a elaboração da
Lei Orçamentária Anual seguinte. Nesse sentido, a gerente nos deu um exemplo bastante
esclarecedor dessa situação. Segundo a gestora, é comum que outros órgãos solicitem à
fundação a realização de pesquisas. Apesar de não se opor, a fundação solicita o repasse de
recursos, uma vez que essas situações não são previstas em seu orçamento. Ilustrando esse
contexto, portanto, foi citado um pedido de pesquisa do Ministério da Saúde para o qual houve
um repasse de recursos oriundo do próprio ministério. Mesmo em posse da verba, a orientação
dos gestores era para que primeiro se utilizasse o recurso liberado por meio do orçamento
convencional, fruto de dotação expressa na LOA. O fundamento era de que o dinheiro liberado
pelo governo deveria ser esgotado para que não houvesse o comprometimento do orçamento
seguinte. Assim, o recurso proveniente do Ministério da Saúde não foi utilizado em sua
totalidade, o que permitiu, inclusive, a devolução de grande parte da quantia repassada.
6. A grande responsabilidade que foi depositada nos gestores públicos que controlam as
metas de superávit primário após a LRF entrar em vigor é uma das responsáveis pelo
excesso de medidas de contingenciamento;
A gerente afirmou não ter consciência sobre isso. Em tese, ela acredita que isso
realmente deve ter acontecido, no entanto, com base em sua memória, não se sente capaz de
afirmar que medidas de contingenciamento aumentaram após a LRF entrar em vigor.
7. O contingenciamento faz com que o funcionamento ideal da orçamentação se distancie
da autorização legal expressa na LOA;
De um modo geral, sim. Devido à presença do contingenciamento, os gestores podem
acabar sofrendo com a falta de recursos e, portanto, postergando suas atividades. Esse atraso
gerado cria uma série de problemas que, por vezes, torna o planejamento feito anteriormente
57
algo inviável de ser realizado. Assim, em alguns casos, não se consegue executar tudo aquilo
que estava autorizado na LOA.
8. Orçamento Autorizativo x Orçamento Impositivo - Ponto de vista de um gestor público;
Como gestora, possuo uma forte tendência a dizer que o Orçamento Impositivo seria
muito melhor. Ele evitaria uma série de problemas que enfrentamos hoje na fundação. O
retrabalho devido às constantes necessidades de replanejamento consome muito tempo e,
consequentemente, recurso. No entanto, acredito que minha opinião represente apenas um
ponto de vista. Existe outro que deve ser tão considerado quanto o meu, que corresponde aos
daqueles que estão preocupados com as metas fiscais. Os processos de previsão não são
100% confiáveis. Dessa maneira, não é possível afirmar que as receitas previstas serão
arrecadadas naquele intervalo de tempo esperado, por melhor que seja o processo. Não posso
ser ingênua a ponto de dizer que não me importo com o endividamento do país, desde que
minha dotação seja liberada. Enfim, a obrigação com o orçamento, apesar de facilitar a vida dos
gestores dos órgãos, poderia se tornar uma verdadeira bola de neve e causar um enorme
transtorno financeiro com o passar dos anos.
9. Inversões de prioridades no orçamento;
Dos até agora citados, este é um dos artifícios mais presentes na nossa rotina. A
inversão de prioridades já faz parte do nosso cotidiano. Todos os processos de negociação
orçamentária envolvem a inversão de prioridades. Sem esse mecanismo, certamente,
sofreríamos muito mais com a falta de recursos.
Nesse ponto, faz-se necessário um entendimento sobre atividades meio e atividades
finalísticas. É muito mais difícil conseguir a liberação de recursos para atividades meio.
Infraestrutura e Informática, por exemplo, sofrem bastante com isso, apesar de serem
fundamentais para a execução das atividades do órgão que, por ser representado por centenas
de agências, é descentralizado.
A ideia consiste basicamente em mostrar para o ministério que as atividades, por ele
consideradas como menos prioritárias, são importantes, deixando de fora, devido à falta de
recursos, atividades que o governo reconheça como fundamentais. Um dos índices que mede a
58
inflação, por exemplo, é essencial. Quem não liberaria mais recurso caso fosse informado que
essa pesquisa não seria realizada por falta de verba? Isso não corresponderia aos interesses
do governo. Portanto, posso afirmar que é uma tática bastante eficiente que sempre nos traz
bons resultados.
10. Artifício para induzir uma redução voluntária de gastos por parte dos gestores: dar aos
órgãos a possibilidade de receber no exercício seguinte uma proporção do valor do
orçamento que foi economizado no exercício atual;
De acordo com a gestora, existe um projeto de governo que é muito similar a esse
artifício. Já foi apresentado um programa de redução de gastos que inclui o estabelecimento de
metas que visem ao aumento da qualidade da gestão. A ideia era de que as reduções
alcançadas seriam revertidas para a própria instituição em itens de despesas que,
normalmente, possuem dificuldades para conseguir dotação (como investimento, por exemplo).
11. Sistemas de apoio ao orçamento;
Questionada sobre a existência de sistemas que apoiam o orçamento, a gestora
comentou, basicamente, sobre três: o sistema de apoio à gestão, que já está em funcionamento
há muitos anos, o que visa a flexibilidade da rede e o que auxilia na gestão dos créditos
orçamentários que, na verdade, representam um projeto ainda em fase de implementação.
Como muito em breve os dois últimos estarão funcionando, nos limitaremos a explicar a forma
como a qual o processo ocorrerá de agora em diante.
A ideia básica é de que a elaboração do orçamento da fundação se dá com total apoio
do sistema de apoio à gestão. Depois de elaborada, a proposta nele montada, é migrada para o
SIDOR, um sistema do Governo Federal que unifica todos os orçamentos individuais que são
elaborados. Com base nessa unificação e nos limites estipulados pelo Ministério do
Planejamento, os recursos são repassados à Diretoria Executiva da fundação, que faz o
repasse para as demais diretorias da Instituição que, por sua vez, ainda transmitem esses
recursos para as unidades estaduais e agências espalhadas pelo país.
Uma das dificuldades que sempre foi enfrentada pela instituição consiste em mensurar
quanto deve ser repassado para cada diretoria em situações que envolvam a liberação de um
59
valor menor do que o esperado. O contingenciamento sempre causou um enorme transtorno
nesse sentido, pois é difícil compreender num órgão tão grande e descentralizado, o que deve
ser visto como prioridade e o que pode ser postergado em um determinado momento.
Pensando em contextos como os supracitados, surgiu a ideia do sistema de gestão dos
créditos orçamentários (1) e do sistema que visa flexibilidade para a rede (2). O primeiro
consiste em apresentar de forma pormenorizada o orçamento de cada uma das diretorias.
Desse modo, a tomada de decisão da Diretoria Executiva quanto à alocação de recurso frente a
situações de contingenciamento pode se basear nos cronogramas de ações que ali são
expostos.
O segundo, por sua vez, apesar de funcionar em conjunto com o primeiro, engloba outro
conjunto de atividades. Suponha, por exemplo, que uma pesquisa a ser realizada pela Diretoria
de Pesquisa necessite de uma coleta de dados no Maranhão. Nessa situação, a agência local
seria acionada para realizar tal tarefa. No entanto, esta agência não sabia, até então, que
realizaria essa pesquisa e, portanto, não incluiu a necessidade de recursos para isso em sua
proposta orçamentária. Assim, caberá aos responsáveis por essa agência, incluir a necessidade
de recursos para efetuar a tarefa solicitada em (1), um sistema que alimenta o (2) com
informações adicionais, dando flexibilidade ao sistema como um todo.
De modo mais formal, com base em documentos fornecidos pela gestora entrevistada,
podemos resumir estes novos sistemas da seguinte maneira:
Sistema de Gestão dos Créditos Orçamentários:
Objetivo: Gestão dos créditos orçamentários para as diretorias e centros, de acordo com o
planejamento mensal dos valores previsto em LOA e adequação aos Limites estabelecidos
pelo referido ministério.
Resultados Esperados:

Direção - gestão dos créditos visando prever situações, encontrar alternativas de
adequação aos limites estabelecidos;

Gerencia de Planejamento de cada Diretoria – acompanhamento do atendimento
dos valores previsto em LOA e respectivas adequações.
60
Sistema de Flexibilidade para a Rede:
Objetivo: Gestão dos créditos orçamentários para as Unidades Estaduais visando à
execução do Cronograma Anual de Coleta das Pesquisas.
Resultados Esperados:

Gerência Orçamentária - gestão dos créditos dos planos internos visando a
execução das despesas nas UEs e SEDE;

Gestor da Unidade (UEs e Sede) – visão de gestão da unidade permitindo o
planejamento contínuo.
Por fim, voltando à discussão inicial deste capítulo, vamos apresentar um pouco mais do
sistema de apoio à gestão, o sistema que serve de base para a elaboração da proposta
orçamentária da fundação.
Sistema de Apoio à Gestão: Formado por vários módulos, o sistema permite uma série de
ações dentre as quais apresentaremos as principais.
Planejamento Orçamentário: Apresenta as orientações para elaboração do orçamento, além
das Lei Orçamentárias anuais de anos anteriores para serem usadas como referência.
Para elaborar a proposta orçamentária, o gestor pode acessar pelo "Menu Principal", a
opção "Proposta Orçamentária". Nessa tela será possível observar os valores de referência
(que tem por base a LOA do ano atual) para cada unidade, as despesas que já foram orçadas
para o ano seguinte, e o saldo.
Expandindo a área de uma das diretorias, por exemplo, podemos observar um
detalhamento das Ações do governo, mostrando os planos orçamentários, que também podem
ser explorados. Ao expandir um plano orçamentário, pode-se acessar uma tela na qual é
possível editar o objetivo do projeto, verificar qual é seu produto, unidade de medida e meta
prevista para o exercício.
61
Detalhamento do Plano Orçamentário:
Inserindo uma nova despesa: Para inserir a necessidade de uma passagem Rio de JaneiroBrasília em um plano orçamentário, por exemplo, deve-se agir da seguinte maneira:
Na tela adequada para tal inserção, deve-se especificar o Projeto/Atividade, Tipo de
Gasto, Fonte de Recursos, Elemento de Despesa, Subitem do Elemento de Despesa, uma
Descrição do Gasto (o objetivo da viagem, nesse caso) e o mês. Para cada um dos meses do
calendário, existe uma tabela de apoio, fornecendo todos os itinerários possíveis a partir do Rio
de Janeiro para as 27 unidades da Federação (pois o tipo de passagem escolhido é nacional).
Como o exemplo apresentado é uma passagem Rio - Brasília, deve-se escolher esta opção e
indicar o número de passagens desejadas. O resultado deste processo gera um valor estimado
que é acrescentado ao orçamento.
Por meio do Detalhamento do Plano Orçamentário, também é possível gerar um
relatório conhecido como QDD, Quadro de Detalhamento de Despesa. Nesse quadro, é
possível observar os gastos por elemento de despesa e a fonte de recursos por cada um dos
planos orçamentários. Tal quadro é adequado ao limite do Ministério do Planejamento e,
posteriormente, migrado para o Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento, SIOP, da
Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
SOFMP, onde esse orçamento irá compor o Projeto de Lei Orçamentária Anual, PLOA, a ser
enviado ao Congresso Nacional para aprovação.
Identificação de Pontos Críticos/Sugestão de Melhoria:
Apresentado o modo como é elaborada a Proposta Orçamentária da fundação, foi questionado
sobre como o acompanhamento da execução do orçamento é feito. A princípio, esperávamos
que também houvesse um sistema para isso, mas, para nossa surpresa, fomos informados que
não existe. Por se tratar de um Instituto de abrangência nacional, uma vez que a fundação se
faz presente em todos os estados do Brasil, existe uma enorme dificuldade para se fazer o
acompanhamento da execução físico financeira de suas ações.
Desse modo, seria interessante que houvesse um sistema que permitisse que esse
acompanhamento fosse realizado de forma automatizada. Existiria ainda a possibilidade de
esse sistema estar vinculado aos sistemas que estão em fase de implantação, de maneira a
62
flexibilizar ainda mais a etapa de execução orçamentária. Em outras palavras, esse sistema
deveria ser capaz de enxergar cada gasto executado e associá-lo à sua ação de origem. Com
isso, seria possível, além de realizar o acompanhamento em tempo real, exercer um controle
muito maior sobre as atividades que estão sendo desenvolvidas, já que existe uma meta a ser
atingida para cada fatia do orçamento que é executada.
12. Existência ou necessidade de modelos de simulação que emulem situações de
contingenciamento para dar ao gestor a possibilidade de vivenciar esse contexto e poder
analisar as consequências de suas decisões quanto à alocação de recursos.
Ao citarmos a proposta sugerida por um dos artigos, de utilização de modelos de
simulação para situações que envolvam o contingenciamento, a gestora afirmou que seria de
grande proveito. Segundo a mesma, hoje, não existe nada parecido com isso na fundação. No
entanto, informalmente, existem critérios a serem seguidos que foram definidos com base no
histórico de situações enfrentadas pelo instituto. Trata-se de uma experiência que é passada de
gestor para gestor. Despesas essenciais como pagamento de água, luz e condomínio, por
exemplo, são sugeridas como prioritárias.
6.2. Análise Crítica de um Ciclo Orçamentário - 2013
Ao longo do processo de elaboração do presente trabalho, principalmente da parte que
contempla a verificação em campo, entendemos que seria interessante realizar a análise de um
ciclo orçamentário. Estimulados pela gerente da fundação, que tanto nos apoiou ao longo desta
jornada, decidimos analisar o ciclo referente ao ano de 2013, último ano para o qual existem
dados suficientes para a análise. É importante que seja frisado, no entanto, que a análise é
focada nas etapas de elaboração e execução, havendo poucos comentários a serem feitos a
respeito da fase de aprovação e nenhuma intenção de observar o estágio de controle.
Aproveitamos para ressaltar ainda que a etapa de Elaboração receberá uma atenção maior em
função da riqueza de dados disponíveis. Por sua vez, a Execução terá uma abordagem mais
superficial, já que além de difíceis de serem extraídos e explorados, os dados são por vezes
complexos para aqueles que não são especialistas ou possuem experiência profissional no
assunto.
63
6.2.1. Etapa de Elaboração
Tendo partida com a etapa de elaboração, o ciclo orçamentário já inicia trazendo
problemas para as UGs. Com solicitações complexas e prazos extremamente curtos, elas
precisam de uma boa gestão de tempo para atender a todas exigências do ministério ao qual
são submetidas. Para ilustrar esse processo, denominado Negociação Orçamentária, que
engloba toda a negociação feita entre unidade gestora e ministério até a elaboração do projeto
de lei orçamentária, o PLOA, preparamos um esquema que mostra seus principais marcos para
o ano de 2013.
64
65
Figura 11 - Resumo do processo de negociação orçamentária 2013. Fonte: os autores
Com base na figura exposta, podemos observar que o marco inicial do processo já se
mostra problemático. Uma solicitação como essa deveria ser feita com meses de antecedência,
e não com sete dias úteis. Porém, tendo ciência da maneira pela qual o processo sempre é
realizado, a fundação busca estar continuamente à frente do pedido. Assim, como em todos os
anos, no princípio de abril teve início um enorme trabalho de levantamento de dados para
identificar as demandas por recurso das suas centenas de agências.
Após a realização de um grande esforço para enviar uma pré-proposta, orçada em
R$248.034.178,00, a fundação recebeu um limite de R$122.000.000,00. Além de estar bem
abaixo do desejado para o ano seguinte, esse valor ficou muito aquém da LOA anterior e
comprometeria a atividade da fundação. Dessa maneira, visando pressionar o Ministério do
Planejamento para conseguir uma ampliação do limite proposto, a fundação elaborou uma
planilha na qual foi aplicada a ideia da priorização invertida. A ‘Mr. M’, como é conhecida
internamente, serve apenas para embasar as justificativas para ampliação de recurso. Assim,
nesse arquivo, as atividades de infraestrutura e gestão foram colocadas como prioridade
absoluta. Já aquelas que são de interesse do governo, em geral pesquisas que suportam a
tomada de decisões quanto a importantes ações governamentais, ficaram de fora do planejado
em função da pouca disponibilidade de recursos.
66
A partir da manutenção de uma boa relação com o ministério, também foi realizado, em
paralelo, um pedido pelo aumento de limite. Essa negociação, não oficial, trouxe mais confiança
aos gestores da unidade, uma vez que, apesar de não haver garantias até então, foi criada uma
expectativa com relação a um novo limite, dessa vez de R$179.000.000,00. Com isso, em 19 de
julho de 2012, a fundação encaminhou um ofício solicitando a expansão do limite que, até então
era de 122 milhões, e alertou para a dificuldade que seria enfrentada mesmo que o limite fosse
estendido para um valor próximo ao da LOA anterior (expectativa que havia sido criada). Ainda
no documento, sob influência da priorização invertida, foi apontada cada uma das ações que
não seriam executadas e as respectivas justificativas.
Visando ilustrar, de maneira simplificada, o quanto cada uma das ações da fundação
foram penalizadas em função dos ajustes aos limites impostos, elaboramos alguns gráficos que
podem ser observados a seguir. Deve ser frisado, no entanto, que os percentuais expostos em
cada ação têm como base o montante que foi orçado na pré-proposta enviada pela fundação,
ou seja, a referida parte dos 248 milhões.
- Ação 1
Pré- proposta: R$ 60.296.000,00
Figura 12 - Comparação entre o montante desejado para a ação 1 e o contemplado pelo limite imposto
Fonte: os autores
67
- Ação 2
Pré- proposta: R$ 11.211.533,00
Figura 13 - Comparação entre o montante desejado para a ação 2 e o contemplado pelo limite imposto
Fonte: os autores
- Ação 3
Pré- proposta: R$ 32.503.257,00
Figura 14 - Comparação entre o montante desejado para a ação 3 e o contemplado pelo limite imposto
Fonte: os autores
68
- Ação 4
Pré- proposta: R$ 7.589.020,00
Figura 15 - Comparação entre o montante desejado para a ação 4 e o contemplado pelo limite imposto
Fonte: os autores
- Ação 5
Pré- proposta: R$ 1.553.000,00
Figura 16 - Comparação entre o montante desejado para a ação 5 e o contemplado pelo limite imposto
Fonte: os autores
69
- Ação: Administração
Pré- proposta: R$ 134.861.368,00
Figura 17 - Comparação entre o montante desejado para a ação e o contemplado pelo limite imposto:
Administração. Fonte: os autores
- Ação: Publicidade de Utilidade Pública
Pré- proposta: R$ 20.000,00
Figura 18 - Comparação entre o montante desejado para a ação e o contemplado pelo limite imposto:
Publicidade de Utilidade Pública. Fonte: os autores
Consciente da grande possibilidade de não receber um limite superior ao montante
especulado, o que veio a se concretizar com um PLOA de 180 milhões de reais, a fundação deu
início a um trabalho de adequação a realidade imposta. Buscaram, nessa fase, alternativas para
a obtenção de mais recursos. Nesse sentido, deve ser destacada a realização de convênios.
Trata-se de uma espécie de parceria na qual um outro ministério que tenha interesse numa
pesquisa a ser realizada, por exemplo, faz um repasse de verba para a fundação,
caracterizando a descentralização de créditos, a fim de garantir a execução do trabalho. Esse
70
esforço de adequação foi fundamental para que a fundação conseguisse cumprir grande parte
do que havia sido inicialmente planejado, apesar do baixo limite imposto e das medidas de
contingenciamento que ocorreram ao longo do ano.
6.2.2. Etapa de Execução
Bastante comum na rotina orçamentária brasileira, o atraso na aprovação da LOA foi,
mais uma vez, responsável por um grande prejuízo ao planejamento das UGs no início do ano.
Tendo sido aprovada e publicada no Diário oficial apenas nos dias 4 e 5 de abril,
respectivamente, a prática dos duodécimos se fez presente em mais um exercício. Assim,
durante os três primeiros meses do ano, só receberam recursos as despesas consideradas
como correntes obrigatórias e inadiáveis, ou seja, aquelas fundamentais para manter o
funcionamento da máquina pública.
Nesse sentido, uma pesquisa prevista para ser realizada em janeiro, por exemplo, teria
seu planejamento comprometido. Podemos considerar, ainda, a informação dada pela gestora
de que, em média, 70% do custo de uma pesquisa a ser implantada é oriundo da etapa de
coleta de dados, atividade primordial para o trabalho. A incerteza quanto à disponibilidade do
recurso representaria, nesse caso, a chance de investir no planejamento da pesquisa e depois
não ter verba para coletar os dados necessários, ou seja, replanejamento. Com isso, podemos
concluir que a pesquisa poderia ter sido, inclusive, cancelada, dependendo dos prazos limites
para o cumprimento de seus objetivos.
Aliado ao atraso na aprovação da LOA, esteve o contingenciamento. Para o ano em
questão, o Decreto nº 8.062, de 29 de julho de 2013 foi muito marcante. Nele, dentre outras
mudanças impostas, a Presidenta da República reduziu os limites de movimentação e
empenho, exceto os relativos a despesas obrigatórias e os de pagamento, de diversos
ministérios. Desse modo, o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão se viu na
necessidade de reajustar a alocação de recursos entre as unidades gestoras a ele
dependentes, prejudicando, portanto, o planejamento de todas elas, incluindo a fundação na
qual a presente verificação foi realizada.
71
Figura 19 - Decreto de redução dos limites de movimentação e empenho. Fonte: Diário Oficial da União
72
Ainda referente à etapa de Execução, algo relevante deve ser frisado. Como citado
anteriormente, mostrando comprometimento e responsabilidade com sua função, a fundação
buscou parcerias, na forma de convênio, para evitar que atividades planejadas deixassem de
ser realizadas. Para exemplificar essa prática, bastante comum em situações que envolvam
escassez de recursos, podemos citar um Plano Orçamentário (P.O.) referente a uma pesquisa
relacionada à saúde, que havia recebido recursos financeiros apenas simbólicos durante a
elaboração, para que se mantivesse em aberto. Além de conhecer a saúde e o estilo de vida da
população, essa pesquisa tem por objetivo produzir dados sobre o acesso e uso dos serviços
de saúde, ações preventivas, continuidade dos cuidados e financiamento da assistência saúde.
Devido à grande importância dessa pesquisa para o Ministério da Saúde, este concordou em
repassar parte de sua verba à fundação para viabilizar a realização do trabalho.
Uma importante pesquisa quanto à população, que é realizada nos anos de final cinco,
no entanto, teve seu planejamento prejudicado. Fundamental para as decisões quanto ao
Fundo de Participação dos Municípios, ela é realizada entre os censos que ocorrem a cada dez
anos para possibilitar uma atualização dos números de habitantes por município, critério para o
repasse de recursos. Com o corte de grande parte do montante previsto para dar início à etapa
de planejamento da pesquisa, o cronograma da atividade foi postergado. Considerando que se
trata de uma tarefa que deve ser concluída até 2015, sua realização não ficou comprometida
devido ao corte. Porém, como em diversas outras situações ao longo do exercício, a
indisponibilidade de recursos atrapalhou a atividade, comprometeu o cronograma e gerou
esforço de retrabalho para as UGs.
73
7. Conclusão
Por meio da elaboração do trabalho, o que inclui a leitura de artigos, reportagens, leis e
as diversas reuniões com a gestora, conseguimos obter uma visão ampla acerca do orçamento
público, das circunstâncias que fazem parte da rotina orçamentária e do contingenciamento. Ao
passo que a leitura dos artigos nos trouxe uma visão externa, daqueles que se preocupam em
analisar, discutir e propor melhorias, a ida a campo nos forneceu um bom entendimento sobre a
prática e os efeitos que as situações e medidas abordadas geram para as unidades gestoras.
Em linhas gerais, nossas constatações foram similares às apresentadas pelos artigos. No
entanto, o contato com a realidade trouxe um ar um pouco menos otimista, ou talvez mais
realista, para a conclusão do presente trabalho.
Inicialmente, devemos chamar a atenção para algo que, segundo a gestora, com o
passar dos anos, tornou-se um grande problema para as UGs, inclusive, para a fundação na
qual a presente verificação foi realizada. Devido às constantes imposições de baixos limites na
elaboração da proposta orçamentária e das diversas medidas de contingenciamento ao longo
dos exercícios, os gestores responsáveis pela elaboração da proposta têm enfrentado uma
grande dificuldade para motivar os funcionários e mantê-los comprometidos com o trabalho.
Acostumados a terem seus planos frustrados pela falta de recursos, os funcionários se mostram
desestimulados a repassar seus anseios à equipe de orçamento. A justificativa é plausível:
“Qual é o objetivo de vasculharmos as agências, pensarmos em pesquisas que poderiam ser
realizadas e em modernizações importantes se o ministério não vai liberar o montante
necessário?!”. No entanto, apesar de compreensível, a gestora ressaltou a importância de evitar
esse pensamento, pois é imprescindível que o levantamento das necessidades da fundação
seja feito da maneira correta, pois em algum momento os recursos podem surgir e, para que se
possa aproveitá-los da maneira adequada, é imprescindível que haja seriedade no trabalho.
Ainda que as consequências possam ser diferentes para cada uma das unidades que
vivenciam o contingenciamento de recursos, percebemos que essa prática apresenta duas
características muito fortes que praticamente independem da situação: se mostra efetiva para o
cumprimento das metas de superávit primário, necessidade reforçada pela LRF, mas, por outro
lado, sua aplicação tem efeito negativo na administração das unidades gestoras. Essa ideia já
havia sido ressaltada por alguns dos títulos analisados e foi reforçada durante a entrevista,
quando a gerente nos apresentou os reflexos negativos que essas medidas geram para a
fundação analisada e afirmou que isso se repete em outras unidades.
74
Foi constatado que os decretos de contingenciamento acabam sempre comprometendo
a qualidade do gasto público e impondo um fluxo de caixa irregular e inseguro que prejudica o
planejamento operacional. Instituições que dependem de recursos públicos como a fundação
em questão sofrem com esses cortes e procuram defender seus interesses por meio dos mais
variados artifícios criados, que vão desde a identificação de ações prioritárias para a realocação
de recursos, até aqueles que servem para pressionar o governo como, por exemplo, a inversão
de prioridades. Incluímos, ainda, nessa lista, a constante busca por convênios e os acordos de
cooperação técnica, que servem, por meio da descentralização de créditos ou oferecimento de
outros benefícios, para a obtenção de receita extra orçamentária e vantagens de outros tipos
para instituição.
A necessidade de replanejamento é algo bastante comum para a fundação. Grandes
esforços são exigidos nesse contexto. Soa contraditório, mas observamos que perde-se muito
tempo e, consequentemente, recurso, ao longo da etapa de elaboração, que inclui o processo
de negociação orçamentária, e com as constantes medidas de contingenciamento. Para a
fundação em questão, o mais recente esforço engloba a implementação de dois sistemas que
vão servir para suportar a tomada de decisão da Diretoria Executiva, no que tange a alocação
de recursos em situações que envolvam medidas de contingenciamento. Os sistemas em fase
de implantação, que já foram apresentados, representam uma grande esperança para a
instituição.
Quanto aos artifícios, cabe ressaltar o valor que a simulação pode ter nesse sentido.
Considerada como demanda em diversos setores de nossa economia, como em Cadeia de
Suprimentos, por exemplo, a simulação também deixa a desejar no campo do Orçamento
Público. A gerente entrevistada afirmou desconhecer o uso de simulação para planejar
estratégias em função de possíveis cortes orçamentários, mas disse acreditar que poderia
auxiliar bastante a tomada de decisão quanto à alocação de recurso por parte dos gestores da
Diretoria Executiva da fundação. Desse modo, entendemos que o modelo proposto, apesar de
não ter sido elaborado especificamente para o orçamento público, poderia ser utilizado como
ponto de partida para o surgimento de uma tendência de aplicação da simulação em situações
que envolvam contingenciamento, até que a frequência dessa prática seja radicalmente
diminuída, ou alterações nas leis sejam feitas.
Apesar de termos observado que algumas unidades já aprenderam a lidar com essa
questão que tanto dificulta o planejamento, essa prática necessita ser urgentemente revista.
Começando pelo fato de seu objetivo já ter sido distorcido, uma vez que a ideia inicial seria de
75
sua utilização como uma medida temporária, a prática do contingenciamento se mostra mais
eficiente para mascarar os resultados fiscais do país do que para mantê-lo com uma saúde
financeira estável, em um contexto repleto de bons investimentos. Essas medidas geram uma
série de consequências que não resolvem os problemas e sim os "empurram para frente".
Como citado diversas vezes ao longo do trabalho, a inaceitável política criada para Restos a
Pagar é um bom exemplo disso.
Dentre as diversas possibilidades que se têm, muito se discute sobre a mudança do tipo
de orçamento. Defendido por muitos como uma necessidade, o Orçamento Impositivo poderia
acabar com o contingenciamento. No entanto, conforme foi observado mediante a leitura
realizada, e constatado com base nas reuniões, ao passo que o Orçamento Impositivo garante
às unidades a dotação orçamentária aprovada, ele cria um enorme risco de endividamento para
o governo. Ressaltamos ainda que esse risco poderia criar uma tendência similar a que já
existe hoje para a previsão de receitas. Em um paralelo com a subestimação de receitas para
facilitar o atingimento de superávit, podemos imaginar que os orçamentos sejam
subdimensionados para garantir o cumprimento e liberação das dotações orçamentárias
previstas na LOA.
Outro aspecto negativo da imposição do orçamento seria a perda da flexibilidade do
processo orçamentário. Se por um lado a presença dessa característica traz consigo medidas
como o contingenciamento, por outro dá ao governo a chance de priorizar novas demandas que
surjam após a elaboração da LOA. A flexibilidade dá ainda uma última chance para o governo
proteger suas finanças por meio dos limites de empenho e corte de gastos. Em síntese, a
adoção do Orçamento Impositivo acabaria com essa maleabilidade, não mitigaria a ineficiência
da previsão de receita (já que erros são inerentes à previsão, por mais confiável que o processo
possa ser), e não impediria que demandas urgentes aparecessem após a aprovação do
orçamento. Em outras palavras, para o governo, os problemas seriam mantidos, só que sem as
"soluções" já conhecidas. Para as unidades, as dificuldades seriam eliminadas a curto prazo,
mas existira o risco do estabelecimento de uma crise fiscal no governo que poderia
comprometer os próximos orçamentos.
Nesse sentido, o que nos parece mais razoável contempla alterações na legislação.
Acreditamos que, assim como sugere um dos artigos, incentivar os gestores a economizar pode
ser uma estratégia excelente para a contenção das despesas. É preciso, no entanto, que os
gerentes tenham garantias de que a economia feita em um exercício financeiro será, no
exercício seguinte, revertida a favor da unidade que ele representa. Diante de um cenário
76
político no qual os interesses partidários e individuais geralmente estão à frente dos anseios e
necessidades da sociedade, resta-nos acreditar que essas garantias só poderiam ser
estabelecidas por meio de leis. Ainda que o governo construísse uma relação de confiança, o
resultado de uma eleição poderia jogar todo o trabalho desenvolvido fora, na medida em que
uma nova "política de governo" acabaria fazendo com que a incerteza novamente pairasse
sobre a reversão dos recursos economizados.
77
8. Referências Bibliográficas
2011, Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - MCASP. 3 ed., Brasília:
Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional.
2013, Manual Técnico de Orçamento – MTO 2014. v. 1, ed. 2014, Brasília: Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – Secretaria de Orçamento Federal.
Portal
do
Instituto
Brasileiro
de
Geografia
e
Estatística,
Disponível
em:
http://www.ibge.gov.br/home/. Acesso durante o período compreendido entre 11 e 18 de
novembro de 2013.
CARVALHO, D., 2010, Orçamento e Contabilidade Pública. 5 ed., Rio de Janeiro: Elsevier.
FELGUEIRAS, J. A., 2013, Contabilidade Pública, 1 ed., Rio de Janeiro: Elsevier.
PARISI, C.; GALHARDO, J. A. G.; PEREIRA, A. C.; SILVA, A. F., 2011, Presença Potencial do
Contingenciamento da União nos Artifícios Adotados pelos Gestores das UG’s. R.bras,
Gest. Neg., São Paulo, v. 13, n. 41, Outubro-Dezembro, p. 415-439,
PELLINI, A. M., 2003, Os Sistemas de Planejamento, Execução e Controle da Gestão
Pública – Uma Nova Proposta. ConTexto, Porto Alegre, v. 3, n. 4, 1º semestre.
PINTO, E. G., 2006, Discricionariedade, contingenciamento e controle orçamentário.
Revista Gestão & Tecnologia, Minas Gerais, v. 6, n. 2.
PROTÁSIO, C. G.; BUGARIN, M. S.; BUGARIN, M. N. S., 2004, À Espera da Reforma
Orçamentária: Um Mecanismo Temporário para Redução de Gastos Públicos. EST.
ECON., São Paulo, v. 34, n. 1, Janeiro-Março, p. 5-41.
TANG, P.; MUKHERJEE, A.; ONDER, N., 2013, Using an interactive schedule simulation
platform to assess and improve contingency management strategies. Automation in
Construction, United States of America, v. 25, November, pp 551-560.
XIE, H.; ABOURIZK, S.; ZOU. J., 2012, Quantitative Method for Updating Cost Contingency
throughout Project Execution, Journal of Construction Engineering and Management,
Journal of Construction Engineering and Management, United States of America, Vol. 138, No.
6, June, pp 759-766.
PEREIRA, J. M., 2013, Finanças Públicas: os custos da não aprovação da lei orçamentária.
78