Robin Macgregor
11.471, Focalizando os Pobres
6/03/03
Tarefa 2
Introdução
Num refrescante tom de crítica otimista, os artigos discutidos lançaram uma luz positiva
sobre os assuntos de reforma política, implementação e a burocracia nos projetos de
desenvolvimento. Vários temas subjacentes perpassaram as leituras e chamaram minha
atenção no que se referem a promover o bom desempenho nesses projetos:
responsabilidade, competição e lições transmissíveis. Os artigos fizeram-me sensível a uma
gama de assuntos dentre esses temas, inclusive os efeitos do nível de autonomia e
autoridade de uma agência numa reforma bem sucedida; o significado das pressões internas
e externas das demandas por reforma; e a incidência de corrupção.
Responsabilidade Final
Pressões internas e externas por reforma
Antes desta série de leituras, eu achara o conceito de responsabilidade final bastante
ambíguo. Assim, fiquei contente com a definição concreta de Fox de responsabilidade
como uma "conformidade aumentada com os compromissos oficiais de reforma” (Fox: 303,
1998). Ele destacou dois tipos principais de pressões de reforma: a externa, baseada na
alegação de que as grandes burocracias não estão predispostas a ter autocrítica; e a interna,
baseada na alegação de que a aprendizagem institucional pode conduzir à ação corretiva
sem pressão externa.
Achei seu argumento equilibrado, pois sintetizou essas duas perspectivas através de sua
explicação a respeito da experiência do Banco Mundial com a reforma das políticas de
restabelecimento no início dos anos 90. Nas palavras de Fox "as pressões externas
habilitaram aqueles, dentro da instituição, que já haviam ‘aprendido’ ... num processo de
interação recíproca [onde] críticos externos e reformistas internos ... fortalecem-se (uns aos
outros)” (Fox: 308, 1998). Por exemplo, os milhares de cartões postais de ONGs alemãs
que invocaram a responsabilidade do Banco Mundial pelo descumprimento das diretrizes
do restabelecimento (entre outras coisas), que tiveram o impacto de fazer com que a revisão
da Força Tarefa fosse aberta ao público. Tal transparência, externamente forçada, com
certeza aumentou a influência de reformistas internos como Michael Cernea.
A noção de reforma interna e externa também foi representada na história de Joshi sobre a
Associação do Serviço Florestal em Bengala Ocidental. Nesse caso, Joshi descobriu uma
interessante aberração na atribuição habitual da literatura de desenvolvimento da reforma às
pressões internas ou externas (ou uma combinação das duas). Ele achou que o sindicato dos
silvicultores, embora ligado ao estado, tinha dissidentes que finalmente realinharam suas
lealdades com os aldeões para afetar a mudança. A formação de Comitês de Proteção à
Floresta
representou
uma
impressionante
nova
abordagem
que
enfatizava
a
responsabilidade compartilhada na administração das florestas do estado.
Tendler falou sobre o conceito de pressões de reforma em sua descrição do Programa de
Agente de Saúde no Ceará, Brasil. Esse programa, dirigido pelo estado, capacitou agentes
de saúde de baixa qualificação e baixos salários com grande autonomia formal e status. O
estado também educou a comunidade quanto ao papel dos trabalhadores e dos prefeitos,
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transformando-os em "monitores públicos informados de um programa novo, no qual o
potencial para o abuso era alto" (Tendler: 44, 1997). O nível de tensão (isto é, de pressão
externa) entre os agentes de saúde mantidos pelo estado, os prefeitos dos municípios nos
quais trabalhavam e a comunidade asseguravam mínima corrupção ou desvio dos objetivos
indicados. Este relato acrescentou à minha compreensão de supervisão e contrapesos como
forças positivas em projetos de desenvolvimento.
Autonomia e Autoridade
A importância da autonomia e da autoridade no conceito de responsabilidade foi-me
esclarecida em parte através do relato de Tendler sobre processos bem sucedidos de
reforma em seu capítulo "Reinventando os Projetos". Particularmente, fiquei enaltecido
por sua descrição do efeito da "tomada-de-posse” – onde um uma agência motivada, de
“melhor-desempenho” assumiu as tarefas de outra agência (seja de modo informal, seja
com o apoio governamental) para melhor coordenar tais tarefas. Os sucessos resultantes
realçam o lado positivo do controle centralizado no nível da execução, uma vez que deu à
agência “tomadora-de-posse" autonomia e autoridade para seguir adiante.
Tendler fez outra observação interessante concernente à relação entre a agência, o usuário,
e o provedor de serviços. Num esforço para aumentar a responsabilidade, propôs sujeitar a
agência implementadora à pressão da demanda, reestruturando a rede de financiamento
para dar aos usuários, ou "demandantes", autonomia e autoridade para selecionar e
contratar os serviços de agências provedoras. Achei essa idéia particularmente poderosa em
seu potencial para aumentar a responsabilidade dos provedores em relação aos
demandantes através da nítida identificação dos padrões de desempenho para tarefas
estritamente especificadas.
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Competição
Fiquei surpreso com a definição positiva de competição que emergiu das leituras. Jain e
Moore enfatizaram a importância de ver os programas bem-sucedidos de micro-crédito
como pequenas empresas, em razão desses micro-programas manterem os custos baixos,
oferecendo um atraente conjunto de produtos (empréstimos) e impondo o reembolso. A
competição entre os vários micro-programas por sócios e pelo apoio dos doadores teve o
benefício de uma maior preocupação com o oferecimento de serviços que atraíssem os
mutuários (as comunidades pobres).
Corrupção
Algo que achei particularmente atraente foi a análise de Bunker dos diferentes níveis de
corrupção entre dois projetos semelhantes. Para o projeto menos corrupto, o "Projeto B",
Bunker descobriu que, ao informar práticas corruptas, a relação entre as agências se
transformava numa 'vigilância antagônica’. Ele concluiu que a competição entre agências
tinha o benefício de reduzir a corrupção, "assegurando a mútua vigilância dos atores
envolvidos, e impedindo as oportunidades para a trama ou a aquiescência necessárias para
que a corrupção ocorra" (Bunker: 217, 1985).
Numa nota à parte, achei interessante observar as manifestações espaciais deste tipo de
competição: os agentes do Projeto A tendiam a viver nas mesmas agrovilas (aumentando,
assim, suas interações num nível social), enquanto os agentes do Projeto B viviam
separados dos membros de outras agências. O artigo de Jain e Moore sobre micro-crédito
também dá a perceber que o estilo de vida isolado, de campus, era incentivado como uma
maneira de “isolar os empregados das pressões sociais que pudessem afetar de modo
adverso o desempenho de seu trabalho“ (Jain e Moore: 19, 2003). Essa observação leva-me
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a desejar saber quais são as verdadeiras trocas. É melhor promover o isolamento social da
equipe de funcionários de uma agência no esforço de controlar a corrupção? Ou podem as
exterioridades da socialização entre as partes e a formação de laços compensar os riscos de
corrupção?
Lições Aprendidas: Conhecimento Transferível
Esta coleção de artigos armou-me de algum sentido dos elementos que promovem o
sucesso nos projetos de desenvolvimento. Penso que o esclarecedor artigo de Jain e Moore
é uma advertência mais abrangente acerca do potencial para a má interpretação de modelos
– nos quais a ênfase das relações públicas pode ocultar os verdadeiros componentes de
sucesso.
A importância da boa qualidade, das relações entre trabalhador-cliente é outra grande lição
mencionada por muitos dos artigos. Em sua descrição do Agente de Saúde no Brasil,
Tendler destacou os benefícios (tais como a maior dedicação e o melhor desempenho por
parte dos agentes) em construir relações honestas e respeitosas entre trabalhador-cliente.
Sua descoberta final das semelhanças entre os resultados nos programas iniciados através
de vários setores dá apoio adicional a esta lição. O benefício das relações positivas também
é refletido na formação de alianças entre os silvicultores da linha de frente e os aldeões no
estudo de caso de Joshi sobre o Oeste de Bengala. A auto-avaliação também foi um
componente inestimável, que acrescentou à dedicação do pessoal nos estudos de caso do
micro-crédito.
Achei a série de lições de Tendler de seu artigo "Reinventando os Projetos" muito claros e
realistas em seu potencial de transmissibilidade. A facilidade de tarefa, a ausência de
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pressão, os incentivos internos e o envolvimento em nível local são indicadores úteis para
predizer um bom desempenho. Ao todo, fiquei satisfeito com o tom construtivo e as lições
otimistas dos artigos e espero que os sucessos que relatam possam fornecer a base para uma
futura ação progressiva no campo de desenvolvimento.
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