Departamento de Engenharia Civil
Estratégias de Participação Pública em
Operações de Reabilitação Urbana
Dissertação apresentada para a obtenção do grau de Mestre em
Construção Urbana
Autor:
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Orientador:
Mestre João Armando Pereira Gonçalves
Instituto Superior de Engenharia de Coimbra
Coimbra, Dezembro, 2010
AGRADECIMENTOS
Àqueles que contribuíram para a realização deste trabalho, expresso aqui o meu
agradecimento.
Ao Senhor Professor João Gonçalves, orientador científico deste trabalho, pelo apoio, a
solidariedade e a amizade com que me presenteou continuamente ao longo de todo o percurso.
Ao Senhor Arquitecto Jorge Pires, pela gentileza nas informações disponibilizadas.
Aos Senhores Professores da 1ª edição do Mestrado em Construção Urbana, pela preparação
científica.
Aos meus colegas de curso, pelo constante apoio e amizade e pelas palavras de incitamento.
À minha irmã, por me ter dado muito mais do que tudo aquilo que eu algum dia poderei
descrever, agradecer ou retribuir.
A todos, o meu muito obrigado.
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
RESUMO
RESUMO
Este trabalho explora as diferentes especificidades associadas aos processos de participação
pública e, partindo desse conhecimento, procura dar pistas que contribuam para a concepção e
implementação de processos que viabilizem o reforço do envolvimento público em operações
de reabilitação urbana.
Começam por se clarificar, não só os diferentes conceitos associados à “recuperação” de
zonas urbanas, como as diversas problemáticas e mais-valias presentes nos centros históricos.
Sucede-se uma descrição do que tem sido a reabilitação urbana em Portugal, em termos de
legislação, de estratégias e mecanismos operacionais e de resultados alcançados.
A dissertação progride com a abordagem da temática da participação pública, tendo como
principal objectivo a apresentação e caracterização de algumas técnicas que permitem o
envolvimento efectivo dos intervenientes nos processos participativos. Como enquadramento
a tal apresentação, identificam-se as especificidades que influenciam a sua selecção, como
sejam os intervenientes e as formas e níveis de participação. Abordam-se ainda, os benefícios
e os entraves associados a este tipo de processos, fazendo por fim, uma referência aos
documentos normativos vigentes no nosso país respeitantes a esta matéria.
A investigação levada a efeito incluiu a análise de uma situação concreta para procurar
verificar como na prática são tratados alguns dos temas estudados; foi assim estudado o caso
referente ao Processo de Reabilitação e Revitalização do Centro Histórico de Évora.
Com base nos conhecimentos reunidos e nas análises feitas, elaborou-se uma proposta de
metodologia passível de reforçar o envolvimento efectivo do público em operações de
reabilitação urbana.
Em suma, esta tese procura expor a importância de uma correcta definição dos processos de
participação pública para a obtenção de operações de reabilitação ajustadas a cada
aglomerado urbano e aos seus habitantes.
Palavras-chave – Reabilitação urbana e Participação pública.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
iii
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ABSTRACT
ABSTRACT
This work explores the different characteristics associated with the processes of public
participation and, based on this knowledge, aims to assist in the development and
implementation of strategies that foster public involvement in urban rehabilitation operations.
It starts by clarifying not only the different concepts associated with "recovery of urban areas”
but also the various problems and benefits present in the historic centers. This is followed by
a description of what has been the urban rehabilitation in Portugal, in terms of legislation,
strategies, operational mechanisms and results.
The dissertation proceeds with a study about public participation, with the primary aim of
presenting some techniques that enable the effective involvement of stakeholders in
participatory processes. Prior to this characterization, some basic criteria that influence their
selection (such as actors and the forms and levels of participation) are presented. Furthermore,
it approaches benefits and barriers associated with this type of processes, ultimately making a
reference to the normative documents in force in our country concerning this matter.
The investigation included the study of a real situation in order to understand how some of
these subjects are treated in practice;, a case study related to the Process of Rehabilitation and
Revitalization of the Centro Histórico de Évora was analysed.
Based on the knowledge gathered and the analysis undertaken, a methodology is proposed
that aims to strengthen the effective involvement of the public in urban rehabilitation
operations.
In short, this thesis aims to show how the definition of public participation processes may be
important for obtaining rehabilitation operations adjusted to each urban area and its
population.
Key-words – Urban regeneration and public participation.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
vi
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ÍNDICE
ÍNDICE
RESUMO……………………………………………...…………………………………...…iii
ABSTRACT……………...…………………………………………………………………...iv
ÍNDICE………………………………………………………………………………………...v
ÍNDICE DE FIGURAS……………………………………………………………...………vii
ÍNDICE DE QUADROS…………………………………………..………………………...ix
ABREVIATURAS………………………………………………………………………….....xi
1.
INTRODUÇÃO……………………………………………………………………...1
1.1.
Enquadramento do tema…………………………………………………………..1
1.2.
Objectivos e Metodologia………………………………………………………….2
1.3.
Estrutura da Dissertação…………………………………………………………..2
2.
REABILITAÇÃO URBANA……………………………………………………….3
2.1.
Enquadramento Conceptual………………………………………………………3
2.2.
Conceitos gerais……………………………………………………………………4
2.3.
Objectivos Perseguidos Pelas Acções de Reabilitação Urbana……………..5
2.4.
Centros Históricos e a Reabilitação……………………………………………...7
2.4.1.
Problemáticas e Suas Consequências………………………………………….7
2.4.2.
Mais-valias Existentes nos Centros Históricos…………………………………9
2.5.
Reabilitação Urbana em Portugal……………………………………………….11
2.5.1.
Enquadramento Legislativo/Documental……………………………………….11
2.5.2.
Principais Instrumentos Financeiros de Apoio à Reabilitação………………14
2.5.3.
Parcerias para a Regeneração Urbana………………………………………...17
2.5.4.
A Reabilitação do Edificado nos Últimos Anos………………………………..18
2.5.5.
Algumas Casos Nacionais…………………………………………………….....21
3.
PARTICIPAÇÃO PÚBLICA……………………………………………………..29
3.1.
Enquadramento Conceptual…………………………………………………….11
3.2.
Objectivos da Participação Pública.……………………………………………30
3.3.
Intervenientes……………………………………………………………………..30
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
v
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ÍNDICE
3.4.
Formas da Participação………………………………………………………….32
3.5.
Níveis de Participação……………………………………………………………33
3.6.
Ferramentas e Técnicas de Participação……………………………………...37
3.7.
Benefícios da Participação………………………………………………………50
3.8.
Entraves à Participação………………………………………………………….51
3.9.
Enquadramento Legislativo/Documental………………………………………53
3.9.1.
A Participação Pública nas Leis Fundamentais………………………………53
3.9.2.
A Participação Pública nos Processos de Planeamento e Ordenamento
Territorial………………………………………………………………………...…54
4.
ESTUDO DE CASO………………………………………………………………59
4.1.
Estratégia…………………………………………………………………………..59
4.1.1.
Enquadramento……………………………………………………………………59
4.2.
Comunicação e Participação Pública…………………………………………..68
4.2.1.
Plano de Divulgação e Comunicação para o programa ACRÓPOLE XXI…68
4.2.2.
Sessões de Debate Público Promovidas pelo Grupo Pro-Évora……………69
4.3.
Análise Critica…………………………………………………………………..…71
5.
UMA PROPOSTA DE METODOLOGIA……………………………………….75
5.1.
Metodologia………………………………………………………………………..75
6.
CONCLUSÃO……………………………………………………………………..83
BIBLIOGRAFIA………………………………………………………….…87
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
vi
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ÍNDICE DE FIGURAS
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 2.1. Degradação do parque habitacional……………………………………………….8
Figura 2.2. Os sem-abrigo nas ruas de Lisboa………………………………………………...9
Figura 2.3. Actividade de lazer angariadora de população para o centro Histórico do Porto
(www.1000imagens.com)....................................................................................10
Figura 2.4. Reabilitação do edificado e construção novas, 1995-2008 (INE, 2008)………...19
Figura 2.5. Planta Ribeira/Barredo cadastro 1969……………………………………………23
Figura 2.6. Ribeira/Barredo hoje……………………………………………………………..24
Figura 2.7. Planta do Centro Histórico de Guimarães (www.robotica.dei.uminho.pt)..........26
Figura 2.8. Centro histórico de Guimarães (www.flickr.com)..............................................26
Figura 2.9. Planta da Cidade de Coimbra 1873-1874 (www.skyscrapercity.com)................27
Figura 2.10. Unidade espacial Rua da Sofia/Pátio da Inquisição
(www.skyscrapercity.com).....................................................................................................27
Figura 3.1. Oito degraus da escada da participação cidadã (Arnstein, 1969)……………….…..33
Figura 4.1. A cidade de Évora e a localização do Centro Histórico……………………….…59
Figura 4.2. Planta do Centro Histórico de Évora (Parque EXPO 98, 2008, 41)…………………......60
Figura 4.3. Centro histórico de Évora (www.flickr.com)......................................................61
Figura 4.4. Evolução da População Residente (Viver Évora, 2009)…………………………62
Figura 5.1. Formas de tomar uma decisão (Saboya, 2007)…………………………………..82
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
vii
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ÍNDICE FIGURAS
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
viii
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ÍNDICE DE QUADROS
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 2.1. Edifícios concluídos para habitação familiar, por tipo de obra, 2001-2008 (INE,
2008)……………………………………………………………………………20
Quadro 2.2. Proporção da reabilitação do edificado relativamente às construções novas de
edifícios concluídos para habitação familiar, 2001-2008 (INE, 2008)…………20
Quadro 3.1. Matriz de influência e interesse (URP, 1998).................................................31
Quadro 3.2. Ferramentas de participação (People and Participation)………………………...39
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
ix
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ÍNDICE DE QUADROS
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
x
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ABREVIATURAS
ABREVIATURAS
ACRRU - Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística
BEI – Banco Europeu de Investimento
CME – Câmara Municipal de Évora
CPA – Código do Procedimento Administrativo
CPCI – Confederação Portuguesa da Construção e do Imobiliário
CRP – Constituição da República Portuguesa
CRUARB – Comissariado para a Renovação Urbana da Área Ribeira/Barredo
DGOTDU – Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
EBF – Estatuto de Benefícios Fiscais
FDZHP – Fundação para o Desenvolvimento da Zona Histórica do Porto
GTL – Gabinete Técnico Local
IGESPAR – Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico
IHRU – Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana
IMI – Imposto Municipal sobre Imóveis
IMT – Imposto Municipal Sobre Transmissões Onerosas de Imóveis (IMT)
INS – Instituto Nacional de Habitação
IRS – Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IRC – Imposto sobre o Rendimento das pessoas Colectivas
LNEC – Laboratório Nacional de Engenharia Civil
NHCE – Núcleo do Centro Histórico de Évora
OHRU – Observatório da Habitação e da Reabilitação Urbana
PM – Programa Municipal
PMOT – Plano Municipal do Ordenamento do Território
PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
PP – Plano Pormenor
PPP – Parcerias Público-Privadas
PRAUD – Programa de Recuperação de Áreas Urbanas Degradadas
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
xi
Participação Pública em Operações de Reabilitação Urbana
ABREVIATURAS
PRID – Programa para a Recuperação de Imóveis Degradados
PRU – Programa de Reabilitação Urbana
QCA – Quadro Comunitário de Apoio
SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana
UNESCO – United Nations Education, Science and Culture Organization (Organização
das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura)
UOR – Unidades Operativas de Reabilitação
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
xii
Introdução
1. INTRODUÇÃO
1.1. Enquadramento do tema
Em Portugal a importância atribuída à reabilitação urbana como processo de requalificação e
revitalização do espaço urbano tem vindo a sofrer um aumento exponencial ao longo dos
últimos anos. Este crescimento destoa ainda daquilo que tem sido a reabilitação no resto da
Europa, uma vez que nos restantes países europeus tal importância já se encontra bem
sustentada.
Por cá, perece que a opinião dominante mudou de um dia para o outro; até “ontem” saturava-se o mercado com construção nova, “hoje”assiste-se a um despertar colectivo para a
inevitabilidade da reabilitação urbana. A sabedoria popular afirma que “existem males que
vêm por bem” e ainda “mais vale tarde do que nunca”; esperemos que assim seja, e que esta
consciencialização permita desencadear um arranque definitivo nas intervenções sobre tecidos
urbanos mais consolidados.
Para que este arranque obtenha sucesso existe a necessita de conceber processos de
reabilitação urbana que alcancem uma verdadeira requalificação e revitalização. Isto só é
possível com a identificação minuciosa das problemáticas que tomam conta de cada espaço
urbano, para que estas possam ser combatidas e eliminadas. Da mesma forma, há que
identificar as valências existentes em cada uma destas áreas para que possam ser exploradas e
fortalecidas. Só partido desta identificação é que se podem começar a desenvolver processos
de reabilitação adaptados a cada tecido urbano, não caindo no facilitismo de recorrer soluções
que, por melhores que tenham sido os resultados obtidos num determinado tecido urbano
dificilmente seriam a solução adequada para todos os outros.
É neste sentido que se torna indispensável o envolvimento das populações directamente
afectadas pelo processo. Melhor que ninguém, elas podem identificar e transmitir á
administração pública e/ou aos técnicos os problemas e necessidades vivenciadas no seu diaa-dia. Assim, só através da participação pública é que os cidadãos podem interferir nas
decisões que irão afectar a sua qualidade de vida, não ficando dependentes da vontade da
administração e/ou os técnicos, ou do que estes acham que é melhor para eles, permitindo-lhes deste modo assumir a responsabilidade pelos resultados.
Uma vez que dificilmente a maioria dos intervenientes, (muitas vezes devido a ideias e
mentalidades pré-concebidas em relação à administração), irá exercer o seu direito
participativo de forma espontânea, é necessário recorrer à implementação de processos
organizados de participação pública que possibilitem o exercício da cidadania. A
implementação deste tipo de processos não é um procedimento simples, mas deve começar
por definir-se quais os resultados que se pretendem obter com o processo participativo e, a
partir daí, ajustar as especificidades de todo o restante processo.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
1
CAPÍTULO 1
1.2. Objectivos e Metodologia
O objectivo deste documento é dar a conhecer as diferentes especificidades associadas aos
processos de participação pública e partindo desse conhecimento auxiliar a elaboração de
metodologias participativas que contem com estratégias operacionais que viabilizem o reforço
do envolvimento público em programas de reabilitação urbana.
Em termos de metodologia esta dissertação pode essencialmente ser dividida em duas partes.
Uma primeira parte mais conceptual, teórica e legislativa em redor das questões ligadas à
reabilitação urbana e à participação pública e uma segunda parte de cariz mais prático onde
para além de se expor e criticar um caso de estudo também se elabora uma proposta de
metodologia para execução de processos de participação pública em operações de reabilitação
urbana.
1.3. Estrutura da Dissertação
Esta dissertação é composta por seis capítulos, quatro destes (capítulo 2, capitulo 3, capítulo 4
e capítulo 5) são os grandes capítulos que estruturam todo o estudo, já o restantes dois
capítulos são a introdução (capítulo 1) e a conclusão (capítulo 6) de todo o trabalho
desenvolvido.
O capítulo 2 é dedicado ao desenvolvimento e explanação do tema da reabilitação urbana, que
é um dos dois temas basilares desta dissertação. Este capítulo começa por abordar as questões
conceptuais seguindo-se uma exposição das singularidades dos centros históricos
contemporâneos e terminando com a descrição do que tem sido a reabilitação urbana em
Portugal, em termos de legislação, de estratégias e mecanismo operacionais e de resultados
alcançados.
O capítulo 3 é dedicado ao outro tema fundamental, a participação pública. Neste capítulo
clarificam-se todas as especificidades associadas aos processos participativos, expõe-se de
forma sistemática algumas ferramentas passíveis de ser utilizadas neste tipo de processos e
ainda se faz uma referência aos documentos normativos vigentes no nosso país. Todas as
informações presentes neste capítulo serão uma ajuda fundamental para quem pretende
implementar um qualquer processo participativo.
No capítulo 4 descreve-se e critica-se um estudo de caso referente ao Processo de
Reabilitação e Revitalização do Centro Histórico de Évora. Com este estudo pretende-se
verificar como são tratados alguns dos temas abordados nos capítulos anteriores quando se
passa para a implementação na realidade.
Com o capítulo 5 pretende-se, recorrendo a toda a informação documentada nos capítulos
anteriores, elaborar uma proposta de metodologia que, recorrendo a vários processos
participativos, seja capaz de reforçar o envolvimento público em programas de reabilitação,
permitindo uma maior democratização dos mesmos.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
2
Reabilitação Urbana
2. REABILITAÇÃO URBANA
2.1. Enquadramento Conceptual
“A reabilitação urbana é um processo de desenvolvimento local, a construção de uma
vida colectiva melhor em que a permanência do passado é legítima na medida em que
se mantenha viva e actual, em que a comunidade precise dela para se ligar às suas
raízes e se continuar criando, com base nelas, o seu próprio futuro.” (Pereira, 1991, 1)
O estado de degradação a que chegaram grande parte dos tecidos urbanos mais consolidados e
a necessidade de fomentar o desenvolvimento das comunidades neles territorializada faz com
que a reabilitação urbana assuma hoje importância crescente na requalificação e revitalização
destas zonas, tornando-se uma componente indispensável da política das cidades e da política
da habitação.
Para desencadear uma verdadeira requalificação e a revitalização respectiva, é necessário
desenvolver processos de reabilitação que abranjam as diversas problemáticas que atrofiam
este tipo de zonas. Estas problemáticas têm que ser combatidas não só através de uma
reabilitação física, social, económica e ambiental.
As zonas sobre as quais um processo de reabilitação urbana se justifique podem apresentar
diferentes realidades que vão desde zonas de habitação social, núcleos de barracas e de
construções precárias, zonas industriais em declínio até centros históricos ou núcleos antigos
degradados. Devido às diferentes especificidades de todas estas realidades o ideal seria
estudar uma por uma, mas a exigência e a morosidade de tal abordagem leva a que o presente
estudo incida apenas sobre a reabilitação urbana dos centros históricos.
Os habitantes e os problemas de cada centro histórico são únicos, variam de centro para
centro e estão consideravelmente interligados com as evoluções com que as cidades se
depararam ao longo dos tempos. Perante diferentes problemas serão necessárias diferentes
estratégias e diferentes acções de intervenção, não existindo uma receita única.
Assim a cidade existente, em particular a antiga, deve ser considerada como um processo
evolutivo, e não assumida como uma obra acabada no tempo (Panella et al. 1993, 33).
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
3
CAPÍTULO 2
2.2. Conceitos Gerais
São várias as noções e as práticas associadas à “recuperação” de zonas urbanas, podendo
ainda cada uma destas estar associada a diferentes escalas de intervenção: mais reduzida ou
mais abrangente consoante se trate respectivamente de uma intervenção levada a cabo num
edifício ou abrangendo uma dada área. Visto isto, e devido à dificuldade que os cidadãos têm
em distingui-las, há a necessidade de apresentar definições esclarecedoras de tais temas, como
as que são apresentadas por Aguiar, Cabrita e Appleton (1997):
a) Restauro - O restauro exige o lançamento de um conjunto de acções altamente
especializadas, desenvolvidas de modo a recuperar a imagem, a concepção original ou o
momento áureo na história de um edifício, no qual a sua arquitectura possuiu coerente
totalidade.
b) Conservação - O termo “conservação” engloba todo um conjunto de acções destinadas a
prolongar o tempo de vida de uma dada edificação e implica desencadear um conjunto de
medidas destinadas a salvaguardar e prevenir a degradação, que incluem a realização de
operações de manutenção necessárias ao correcto funcionamento de todas as partes e
elementos de um edifício.
c) Manutenção – A manutenção implica uma série de operações empreendidas visando
minimizar os ritmos de deterioração na vida de um edifício (ou de um determinado parque
edificado) e desenvolvidas sobre as diversas partes e elementos da sua construção, assim
como sobre as suas instalações e equipamentos. São operações programadas e geralmente
efectuadas em ciclos regulares.
d) Revitalização - É o termo que se tem aplicado, sobretudo como significante de operações
desenvolvidas em áreas urbanas degradadas ou em conjuntos arquitectónicos de valor
histórico, de modo a relacionar as intervenções pontuais de recuperação dos seus edifícios
com intervenções mais gerais de apoio à “reabilitação” das estruturas sociais, económicas e
culturais locais, procurando a consequente melhoria da qualidade geral dessas áreas ou
conjuntos urbanos.
e) Renovação urbana - A renovação urbana implica a demolição das estruturas
morfológicas e tipológicas existentes numa área urbana degradada e a sua consequente
substituição por um novo padrão urbano, com novas edificações (construídas seguindo
tipologias arquitectónicas contemporâneas), atribuindo uma nova estrutura funcional a essa
área. Esta estratégia de intervenção, até alguns anos atrás, encontrava-se profundamente
ligada a (ou que procurava potenciar) uma determinada concepção de progresso e
desenvolvimento, na qual o “antigo” era sempre desconsiderado e preterido por um
“novo”, de duvidosa modernidade. Hoje, estas estratégias desenvolvem-se sobre tecidos
urbanos degradados nos quais não se reconhece ou não se pode atribuir valor como
património arquitectónico ou conjunto urbano a preservar.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
4
Reabilitação Urbana
f) Reabilitação urbana – A reabilitação urbana consiste numa nova política urbana que
procura a requalificação da cidade existente, desenvolvendo estratégias de intervenção
múltiplas, orquestrando um conjunto de acções coerentes e de forma programada,
destinadas a potenciar os valores socioeconómicos, ambientais e funcionais de
determinadas áreas urbanas, com a finalidade de elevar substancialmente a qualidade de
vida das populações residentes, melhorando as condições físicas do seu parque edificado,
os níveis de habitabilidade e de dotação em equipamentos comunitários, infra-estruturas,
instalações e espaços livres de uso público.
Há ainda a considerar mais dois conceitos importantes neste contexto e no momento actual:
g) Requalificação urbana - Engloba processos de alteração em uma área urbana com o
fim de conferir-lhe nova função ou novas funções, diferentes daquelas que já existiam e
mais adaptadas ao contexto actual (Carta de Lisboa sobre reabilitação urbana integrada,
1995).
h) Regeneração urbana - apresenta-se como uma operação de renovação, reestruturação
ou reabilitação urbana, orientada por objectivos estratégicos de desenvolvimento urbano,
em que as acções de natureza material são concebidas de forma integrada e activamente
combinadas na sua execução com intervenções de natureza social e económica (DGOTDU,
2008).
2.3. Objectivos Perseguidos Pelas Acções de Reabilitação Urbana
Quando se pretende realizar uma operação de reabilitação bem sucedida sobre um tecido
urbano existente há a necessidade de estabelecer os objectivos a atingir com tal operação,
sendo necessário um claro compromisso político para com tais objectivos (Paiva, Aguiar e
Pinho, 2006).
Os objectivos da reabilitação urbana devem ser parte integrante das directrizes gerais para o
desenvolvimento a longo prazo da cidade, município ou área metropolitana. Quando estes
objectivos não são atingidos seguramente condenarão a intervenção ao insucesso. Os
objectivos a atingir podem ser variados e estão dependentes da situação, dos problemas e das
valências diagnosticados no tecido urbano a reabilitar. Destes objectivos existem aqueles mais
facilmente identificáveis pela maioria dos cidadãos comuns, como por exemplo:
• Devolução da capacidade residencial perdida;
• Recuperação do edificado e melhoria das condições de habitabilidade;
• Resistência às tendências de migração da população para outras zonas;
• Criação de oportunidades de emprego local;
• Criação de equipamentos sociais e culturais;
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
5
CAPÍTULO 2
• Fomento das actividades económicas.
Mas podem ser apontados outros; Baptista e Martinho (1997) identificam os seguintes:
• Revitalização e requalificação urbanística;
• Reforço da centralidade;
• Captação de mais população residente originando a revivificação da área;
• Promoção da integração social de faixas de população mais desfavorecidas e
carenciadas;
• Reforço da animação, das sociabilidades locais e da dinamização cultural;
• Promoção das condições de envolvimento, de participação e de responsabilização
dos agentes públicos e privados no desenvolvimento integrado e duradouro da
cidade, e a participação activa da população.
Ou os que se são apontados por Paiva, Aguiar e Pinho (2006):
• Promover a coesão territorial;
• Contribuir para o desenvolvimento sustentável das cidades através da gestão cautelosa
do ambiente;
• Promover um desenvolvimento turístico sustentável.
Tendo em conta o património herdado das gerações passadas, Panella et al. (1993), olham
para a salvaguarda dos valores histórico-arquitéctonicas identitários da cidade como mais um
objectivo.
Já Ferreira (2007) defende um outro objectivo não relacionado com o passado, mas com o
presente, que é a readaptação das condições de mobilidade através da redução da dependência
do automóvel e da promoção dos transportes públicos e da pedonalização.
Quando se pretende realizar uma operação de reabilitação sobre um tecido urbano existe
assim, complementarmente um conjunto de domínios de intervenção principais a serem
considerados, nomeadamente a acessibilidade, o uso e ocupação do solo, as actividades
económicas, o desenho urbano, o reforço da segurança e a gestão local. A vitalidade de uma
cidade depende de todos estes domínios que são fundamentais para a qualidade de vida das
populações, para o seu enraizamento, para a sua identificação e sua satisfação em relação à
sua área de residência.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
6
Reabilitação Urbana
2.4. Centros Históricos e a Reabilitação
2.4.1. Problemáticas e Suas Consequências
Como problemáticas características dos centros históricos contemporâneos há que destacar
por um lado, a degradação física e ambiental e, por outro, a degradação económica e social;
estas problemáticas estão interligadas uma vez que o aparecimento de umas dá origem às
outras.
a) Degradação física e ambiental
Este tipo de degradação faz-se notar no parque habitacional envelhecido e bastante
degradado, no património em risco, nos edifícios descaracterizados por intervenções
desajustadas, na degradação dos espaços físicos e ainda no mau estado das redes de
infra-estruturas, em geral antiquadas. Reflecte-se ainda na carência de espaços públicos
favoráveis à instalação de famílias jovens, especialmente no que se refere a espaços de
actividades lúdicas para crianças e adolescentes.
Quanto ao espaço público este apresenta-se como o “espelho” em que se revêem os
residentes e a imagem que o bairro transmite para o exterior. Nesta medida, a qualidade
do espaço público condiciona a auto-estima dos residentes, o estigma social de que se
alimenta a exclusão e a atractividade do território para actividades mais qualificadoras
(Baptista e Martinho, 1997).
Os fenómenos da degradação física em Portugal atingiram proporções particularmente
graves devido aos investimentos na conservação de imóveis que não se realizam por
serem incomportáveis para os senhorios que saíram muito prejudicados com as políticas
aplicadas ao mercado de arrendamento, principalmente devido ao congelamento das
rendas. Como consequência, o parque residencial das áreas centrais encontra-se em mau
estado de conservação e desadaptado dos padrões actuais de habitação o que faz com
que a população que tem possibilidade procure noutras zonas urbanas os padrões
residenciais que correspondam às suas actuais exigências. Daqui advém a necessidade
de recorrer ao investimento privado nas operações de reabilitação, uma vez que também
não existem recursos financeiros para os investimentos necessários por parte do Estado
e das Autarquias.
No entanto, de pouco adiantará investir na “paisagem urbana” se não se atacarem as
desvantagens económicas e sociais.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
7
CAPÍTULO 2
Figura 2.1. Degradação do parque habitacional
b) Degradação económica e social
Este tido de degradação dos centros históricos está fundamentalmente relacionado com
o declínio das actividades económicas e perda de competitividade relativamente a outras
áreas urbanas, áreas estas que apresentam vantagens inegáveis tanto para os cidadãos,
como para os sectores financeiros, de serviços e de comércio. As desvantagens dos
centros históricos advêm fundamentalmente da difícil acessibilidade e a escassa
capacidade de estacionamento em boa medida produzida pela topografia e pelo traçado
da rede viária nestes locais.
A poderosa importância que factores como a facilidade de acessibilidade e a presença
de parqueamentos gratuitos tem para os cidadãos pode-se compreender se tivermos em
conta o comportamento da sociedade actual, em que a maioria da população parece já
não conseguir sobreviver sem o seu próprio veículo automóvel e, como se não bastasse,
tenta a todo o custo leva-lo consigo até às portas do seu destino, seja ele local de
trabalho, de comércio, lazer, etc.
Em relação aos sectores financeiros, de serviços e de comércio, a sua motivação é a
procura de zonas mais periféricas dos agregados metropolitanos onde o valor do solo é
menos elevado e existam ainda condições para a instalação da sua actividade. Este foi o
processo de crescimento urbano e económico das últimas décadas que gerou e acentuou
polarizações espaciais e sociais originando uma transferência de muitas funções dos
núcleos para essas novas zonas. Esses sectores, ao transferirem-se para essas novas
zonas, beneficiarão de boas acessibilidade e da criação de locais que permitam
acomodar um grande número de veículos automóveis.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
8
Reabilitação Urbana
Desenvolvem-se assim novos pólos com grandes quantidades de habitação nova que
contrastam com os centros antigos em ruínas e em situação de risco para os moradores.
Verifica-se também o aparecimento de edifícios afectos a serviços e grandes superfícies
comerciais, geradoras de emprego e com preços, para os consumidores imbatíveis por
parte do pequeno comércio tradicional, cada vez menos capaz de sobreviver nos núcleos
das grandes cidades.
A população deixa assim de ter motivos para viver nos centros históricos ou mesmo
para os frequentar originando o flagelo do despovoamento e a desvitalização económica
destas zonas.
Todo este processo de transferência tem como consequência o isolamento de segmentos
vulneráveis da população, promovendo problemas como a concentração de pobreza, a
prostituição e o envelhecimento da população, sendo estes fenómenos o reflexo da
degradação social experimentada nestas zonas (Figura 2.2.).
Figura 2.2. Os sem-abrigo nas ruas de Lisboa
2.4.2. Mais-valias Existentes nos Centros Históricos
De forma a travar esta degradação é necessário intervir ao nível das valências que estes
apresentam, uma vez que são locais de importante referência social e cultural, que dispõem de
uma identidade própria, e de enquadramentos cénicos potencialmente muito atractivos.
Ao centros históricos são locais que também beneficiam da existência de edifícios e espaços
de elevado valor patrimonial e de interesse público aos quais é necessário devolver a vida de
forma a poderem atrair não só a actividade turística como actividades culturais, de recreio e
lazer. No contexto do mercado do lazer e do turismo histórico e patrimonial a cidade é, hoje
em dia (a par do litoral e do campo, e antes das montanhas), um dos quatro grandes destinos
de férias.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
9
CAPÍTULO 2
A grande oferta e concentração de serviços nos centros históricos fazem parte das principais
mais-valias destas zonas; tal permite aos seus habitantes beneficiar não só da pequena
distancia entre a residência e os serviços como também da pequena distancia entre os vários
serviços. Tudo isto leva a reduzidas e rápidas deslocações (na maioria das vezes deslocações
pedonais sem preocupações com trânsito, estacionamento, etc.) a quem tem de tratar das suas
obrigações e não pode perder muito tempo com isso. Por outro lado, esta concentração de
serviços gera atracção de população de outras zonas da cidade que dela pretendem usufruir,
também assim frequentando o centro histórico e contribuindo para a revivificação da zona.
O comércio tradicional existente nestas zonas tem que ser valorizado e estar adequado aos
actuais hábitos de consumo para poder concorrer de igual para igual com os grandes centros
comerciais. O mercado urbano de lazer aponta para a reactivação de usos passados, para a
fabricação de produtos artesanais e para a mobilização e a concentração de elementos
culturais e históricos de modo a mostrar que as cidades dispõem de um património valioso e
digno de ser conhecido.
Em muitos caos são também notórias as vantagens das zonas mais centrais das cidades em
termos da mobilidade, uma vez que estas zonas são apropriadas para as deslocações pedonais
e normalmente bem servidas por uma grande oferta de transportes públicos. Tal possibilita a
todo o público deslocar-se facilmente dentro da cidade sem ter os inconvenientes associados
ao transporte privado como sejam:
• a necessidade de conduzir e a possibilidade de envolvimento em acidentes;
• a perda de tempo e o stress causados pelos engarrafamentos;
• a perda de tempo na procura de local de estacionamento;
• os custos com estacionamento e com o consumo de combustíveis;
• a poluição ambiental e sonora, etc.
Figura 2.3. Actividade de lazer angariadora de população para o centro Histórico do Porto
(www.1000imagens.com)
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
10
Reabilitação Urbana
2.5. Reabilitação Urbana em Portugal
2.5.1. Enquadramento Legislativo/Documental
No nosso país tem-se assistido a sucessivas alterações à legislação afecta à reabilitação
urbana. Essas sucessivas alterações demonstram o aumento que a importância atribuída a este
tema tem sofrido ao longo das últimas décadas. Os seguintes diplomas comprovam isso
memo.
a) Decreto-Lei nº 794/76
O primeiro Decreto-Lei pós 25 de Abril de 1974 a referir-se à reabilitação urbana, na altura
denominada de renovação urbana, foi o 794/76 de 5 de Novembro. De relevante enaltece-se o
estabelecimento de duas importantes figuras por parte deste diploma: «Área Crítica de
Recuperação e Reconversão Urbanística» (ACRRU) e «Medidas Preventivas», que tinham
como finalidade intervenções no património edificado de zonas históricas das cidades. Assim,
tornou-se possível um alargamento substancial do poder de intervenção dos municípios em
áreas degradas, designadamente, no âmbito das operações de reabilitação (Marques e
Madeira, 2010).
b) Decreto-Lei n.º 104/2004
É com o Decreto-Lei n.º 104/2004 de 7 de Maio que é criado um regime jurídico excepcional
de reabilitação de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão
urbanística. Este diploma veio implementar uma nova forma de abordar e gerir a intervenção
sobre a cidade consolidada, atribuindo a responsabilidade pelo procedimento de reabilitação
urbana aos municípios. A estes foi dada a possibilidade de criar empresas municipais
denominadas Sociedades de Reabilitação Urbana (SRU), com o intuito de conceder aos
poderes públicos meios efectivos de intervenção e atribuindo-lhes poderes de autoridade e de
polícia administrativa como os de expropriação e de licenciamento. Aos proprietários cabia
promover a reabilitação dos seus imóveis, sendo a estes concedido o direito de solicitarem que
o próprio município ou a empresa constituída para o efeito procedesse às obras necessárias,
sem que o seu direito de propriedade fosse posto em causa. Os proprietários deviam ainda ser
apoiados pelas SRU na preparação e execução das acções de reabilitação.
De acordo com esse diploma, concluída a reabilitação urbana da zona de intervenção as SRU
eram extintas.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
11
CAPÍTULO 2
c) Decreto-Lei n.º 307/2009
Recentemente, a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 307/2009 de 23 de Outubro, estabeleceu
um novo regime jurídico da reabilitação urbana. Este documento vem tentar dar resposta aos
desafios com que a reabilitação urbana se depara nos dias de hoje, como sendo:
a) Articular o dever de reabilitação dos edifícios que incumbe aos privados com a
responsabilidade pública de qualificar e modernizar o espaço, os equipamentos e as infraestruturas das áreas urbanas a reabilitar;
b) Garantir a complementaridade e coordenação entre os diversos actores, concentrando
recursos em operações integradas de reabilitação nas «áreas de reabilitação urbana», cuja
delimitação incumbe aos municípios e nas quais se intensificam os apoios fiscais e
financeiros;
c) Diversificar os modelos de gestão das intervenções de reabilitação urbana, abrindo novas
possibilidades de intervenção dos proprietários e outros parceiros privados;
d) Criar mecanismos que permitam agilizar os procedimentos de controlo prévio das
operações urbanísticas de reabilitação;
e) Desenvolver novos instrumentos que permitam equilibrar os direitos dos proprietários com
a necessidade de remover os obstáculos à reabilitação associados à estrutura de
propriedade nestas áreas.
Este novo regime jurídico da reabilitação urbana estrutura as intervenções de reabilitação com
base em algumas definições fundamentais presentes no seu artigo 2.º, dentro dessas definições
importa destacar três.
• Área de reabilitação urbana: a área territorialmente delimitada que, em virtude da
insuficiência, degradação ou obsolescência dos edifícios, das infra-estruturas, dos equipamentos
de utilização colectiva e dos espaços urbanos e verdes de utilização colectiva, designadamente no
que se refere às suas condições de uso, solidez, segurança, estética ou salubridade, justifique uma
intervenção integrada, podendo ser delimitada em instrumento próprio ou corresponder à área de
intervenção de um plano de pormenor de reabilitação urbana.
• Operação de reabilitação urbana: o conjunto articulado de intervenções visando, de forma
integrada, a reabilitação urbana de uma determinada área.
• Reabilitação urbana: a forma de intervenção integrada sobre o tecido urbano existente, em que o
património urbanístico e imobiliário é mantido, no todo ou em parte substancial, e modernizado
através da realização de obras de remodelação ou beneficiação dos sistemas de infra-estruturas
urbanas, dos equipamentos e dos espaços urbanos ou verdes de utilização colectiva e de obras de
construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição dos edifícios.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
12
Reabilitação Urbana
O mesmo documento apresenta no seu artigo 3.º os objectivos que a reabilitação urbana
pretende alcançar, estes englobam muitos dos objectivos já apresentados anteriormente
embora de uma forma mais ampla.
a) Assegurar a reabilitação dos edifícios que se encontram degradados ou funcionalmente
inadequados;
b) Reabilitar tecidos urbanos degradados ou em degradação;
c) Melhorar as condições de habitabilidade e de funcionalidade do parque imobiliário urbano e
dos espaços não edificados;
d) Garantir a protecção e promover a valorização do património cultural;
e) Afirmar os valores patrimoniais, materiais e simbólicos como factores de identidade,
diferenciação e competitividade urbana;
f) Modernizar as infra-estruturas urbanas;
g) Promover a sustentabilidade ambiental, cultural, social e económica dos espaços urbanos;
h) Fomentar a revitalização urbana, orientada por objectivos estratégicos de desenvolvimento
urbano, em que as acções de natureza material são concebidas de forma integrada e
activamente combinadas na sua execução com intervenções de natureza social e económica;
i) Assegurar a integração funcional e a diversidade económica e sócio-cultural nos tecidos
urbanos existentes;
j) Requalificar os espaços verdes, os espaços urbanos e os equipamentos de utilização colectiva;
l) Qualificar e integrar as áreas urbanas especialmente vulneráveis, promovendo a inclusão
social e a coesão territorial;
m) Assegurar a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às infra-estruturas,
equipamentos, serviços e funções urbanas;
n) Desenvolver novas soluções de acesso a uma habitação condigna;
o) Recuperar espaços urbanos funcionalmente obsoletos, promovendo o seu potencial para atrair
funções urbanas inovadoras e competitivas;
p) Promover a melhoria geral da mobilidade, nomeadamente através de uma melhor gestão da
via pública e dos demais espaços de circulação;
q) Promover a criação e a melhoria das acessibilidades para cidadãos com mobilidade
condicionada;
r) Fomentar a adopção de critérios de eficiência energética em edifícios públicos e privados.
De acordo com o artigo 5.º, o Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais estão
incumbidas de assegurar a promoção das medidas necessárias à reabilitação de áreas urbanas
que dela careçam. Já o artigo 6.º atribui aos proprietários dos edifícios ou fracções o dever de
assegurar a sua reabilitação, nomeadamente realizando todas as obras necessárias à
manutenção ou reposição da sua segurança, salubridade e arranjo estético.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
13
CAPÍTULO 2
Este diploma estabelece dois tipos de operações de reabilitação urbana pelas quais os
municípios podem optar, sendo elas a operação de reabilitação simples e a operação de
reabilitação sistemática.
• Operação de reabilitação urbana simples consiste numa intervenção integrada de
reabilitação urbana de uma área, dirigindo-se primacialmente à reabilitação do
edificado, num quadro articulado de coordenação e apoio da respectiva execução
• Operação de reabilitação urbana sistemática consiste numa intervenção integrada de
reabilitação urbana de uma área, dirigida à reabilitação do edificado e à qualificação
das infra-estruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização
colectiva, visando a requalificação e revitalização do tecido urbano, associada a um
programa de investimento público.
2.5.2. Principais Instrumentos Financeiros de Apoio à Reabilitação
Devido aos elevados custos associados às intervenções de reabilitação existe a necessidade de
auxiliar as Câmaras Municipais e os particulares que sofreram a degradação do seu
património. Actualmente este auxílio é resolvido com recurso a programas de apoio à
recuperação física que são concedidos através de incentivos fiscais e por meio de
financiamentos (subsídios, empréstimos bonificados).
a) Incentivos fiscais
Existe um conjunto de políticas económicas destinadas a incentivar os particulares a intervir
de forma mais activa no processo de reabilitação urbana. Este estímulo consiste na concessão
de um conjunto de benefícios fiscais às acções de reabilitação de imóveis com incidência
sobre quatro impostos: IRS, IRC, IMI e IMT, e ainda com a redução da taxa de IVA nas
empreitadas de obras de reabilitação urbana realizadas em imóveis e em espaços públicos.
A concessão de incentivos fiscais às acções de reabilitação urbana é regulada pelo artigo 71º
do Estatuto de Benefícios Fiscais (EBF) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho
e sofrendo a sua ultima alteração pela Lei 3-B/2010, de 28 de Abril.
b) Financiamentos
Os financiamentos disponíveis englobam fundos públicos e privados, sendo que dentro do
financiamento público podem ser mobilizados recursos ao nível municipal, regional, nacional
e internacional.
Os seguintes programas de financiamento público destinam-se a fornecer recursos que
permitam a execução de intervenções de reabilitação no parque habitacional. Para beneficiar
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
14
Reabilitação Urbana
de tais financiamentos é necessário cumprir certas condições, condições essas que dependem
do regime a que se pretende ter acesso.
• RECRIA (Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis
Arrendados) – visa financiar a execução das obras de conservação e beneficiação que
permitam aos senhorios e aos proprietários (ou aos inquilinos e aos municípios
quando estes substituam aos senhorios), a recuperação de fogos e imóveis em estado
de degradação, mediante a concessão de incentivos pelo Estado e pelos municípios.
Este programa destina-se à recuperação de imóveis de arrendamento, consistindo
numa comparticipação a fundo perdido concedida pelo IHRU e pelo município onde
se situa o imóvel.
Este programa veio de certa forma procurar combater os efeitos prejudiciais gerados
pelos sucessivos anos de congelamento das rendas.
As condições deste programa revelaram-se pouco atractivas especialmente devido a
diversas alterações legislativas que nem sempre tiveram os efeitos pretendidos.
Como exemplo destacam-se as medidas presentes no Decreto-Lei n.º 104/96, de 31
de Julho, que permitem aos municípios passarem a ter capacidade de acesso ao
crédito para poderem substituir-se aos proprietários na realização de obras, na parte
não comparticipada. Esta medida revelou-se pouco atractiva porque a execução
coerciva de obras implicava que os municípios ficassem com vários encargos
(realojamento, reparações exigidas pelos inquilinos depois das intervenções, entre
outros). Além disso alguns municípios tinham um nível de endividamento elevado e
puseram como condição para aderir ao programa que os encargos assumidos com
este não fossem contabilizados como dívidas (Marques e Madeira, 2010).
• RECRIPH (Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação
de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal) – tem como objectivo
apoiar financeiramente a execução de obras de conservação e de beneficiação que
permitam a recuperação de imóveis antigos, constituídos em regime de propriedade
horizontal, mas apenas na componente dos espaços comuns.
O acesso a este regime está limitado às administrações de condomínio e aos
condóminos de edifícios que tenham sido construídos até à data de entrada em vigor
do RGEU ou após essa data, os que tenham licença de utilização emitida até 1 de
Janeiro de 1970 e que sejam compostos pelo menos por quatro fracções autónomas,
podendo uma delas ser afecta ao exercício de uma actividade de comércio ou
pequena indústria hoteleira.
Apesar da adesão a este programa aparentar uma tendência crescente ainda estamos
perante uma fraca adesão que talvez esteja relacionada com a excessiva burocracia
que a regularização do acesso ao programa apresenta e com uma percentagem do
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
15
CAPÍTULO 2
valor das obras concedido a fundo perdido pouco substancial para os proprietários
que pretendem normalizar a situação predial do imóvel (Marques e Madeira, 2010).
• REHABITA (Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas
Antigas) – consiste numa extensão do Programa RECRIA e visa apoiar
financeiramente as Câmaras Municipais na recuperação de zonas urbanas antigas.
Este programa abrange assim uma escala urbanística uma vez que não se restringe ao
edificado isolado.
Os objectivos deste programa concentram-se no apoio à execução de obras de
conservação, de beneficiação ou reconstrução de edifícios habitacionais e nas acções
de realojamento provisório ou definitivo daí decorrentes, no âmbito de operações
municipais de reabilitação dos núcleos urbanos históricos que sejam declarados
como ACRRU e que possuam Plano Pormenor (PP) ou regulamentos urbanísticos
aprovados.
Há que destacar a fraca adesão a este programa que conta com apenas cinco
municípios do Continente a celebrar acórdãos de adesão com a Administração
Central. Apesar da comparticipação concedida ao abrigo do REHABITA ser maior
do que a concedida pelo programa RECRIA, a justificação desta fraca adesão está
relacionada com a obrigatoriedade legal de o município ter de declarar como
ACRRU a área onde se situa o imóvel. Isto envolve um trabalho rigoroso e
minucioso no que toca ao levantamento das características habitacionais e seu estado
de conservação, bem como à definição das características socioeconómicas da
população residente, (Marques e Madeira, 2010).
• SOLARH (Programa de Apoio Financeiro Especial Para a Reabilitação de
Habitações) – permite a concessão de empréstimos sem juros pelo Instituto de
Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU), para realização de obras de conservação:
em habitação própria permanente de indivíduos ou agregados familiares; em
habitações devolutas de que sejam proprietários os municípios, as instituições
particulares de solidariedade social, as pessoas colectivas de utilidade pública
administrativa que prossiguam fins assistenciais; as cooperativas de habitação e
construção e ainda em habitações devolutas de que sejam proprietárias pessoas
singulares. Tem como intuito promover a reabilitação do parque habitacional e
estimular a colocação no mercado de inúmeros fogos devolutos.
A regularização é demorada e dispendiosa e o facto do programa privilegiar
população idosa, com poucos recurso e reduzido grau de instrução, limitou a sua
aplicação.
Segundo Marques e Madeira (2010), através da análise efectuada aos programas RECRIA,
REHABITA, RECRIPH e SOLARH averiguou-se que, de um modo geral, todos os
programas se encontram longe de responder as necessidades efectivas de reabilitação.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
16
Reabilitação Urbana
Constatou-se assim que todos os programas em análise apresentam problemas relacionados
com carências de verbas da administração pública, associadas a morosidades nos processos de
candidatura e a grandes burocracias.
A aplicação dos programas referidos é, como se pode verificar, insuficiente para inverter o
avançado estado de degradação do parque edificado.
Conclui-se que um processo de reabilitação urbana pode e deve beneficiar de todos os
programas de financiamento disponíveis que sirvam os seus objectivos. Os objectivos de uma
estratégia de reabilitação não devem ser definidos com base nos programas de financiamento
que estão disponíveis; devem sim apresentar-se candidaturas a programas que financiem os
objectivos indispensáveis para a reabilitação da zona a reabilitar.
2.5.3.
Parcerias para a Regeneração Urbana
As Parcerias para a Regeneração Urbana são um instrumento para a implementação da
Política de Cidades POLIS XXI, responsável por dar um novo impulso às cidades,
principalmente com o programa destinado à regeneração urbana. Este programa que se foca
nos espaços intra-urbanos específicos e não apenas nos tecidos históricos, visa a coesão e
coerência do conjunto de cidade e envolve diferentes componentes como habitação,
reabilitação e revitalização urbanas, coesão social, ambiente, mobilidade, etc.
Estas parcerias correspondem a programas de acção orientados para a revitalização integrada
de espaços intra-urbanos, tendo como suporte uma estrutura de parceria local alargada,
envolvendo:
a) O Município, a quem cabe tomar a iniciativa de estruturar a parceria e liderar a
preparação do Programa de Acção;
b) Outros actores urbanos, nomeadamente:
• Empresas, intervindo através de investimentos directos e da participação em parcerias
público-privadas (PPP);
• Associações empresariais, prestando apoio ou serviços a empresas ou outros actores
envolvidos na Parceria Local;
• Serviços da administração central e outras entidades do sector público, actuando, no
domínio das suas competências, no planeamento, execução, financiamento e gestão de
infra-estruturas, equipamentos e serviços;
• Concessionários de serviços públicos, em particular na área dos transportes e
ambiente;
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
17
CAPÍTULO 2
• Instituições de ensino, de formação profissional e de investigação, actuando no quadro
do apoio técnico, da qualificação de competências e da difusão do conhecimento;
• Fundações, organizações não governamentais (ONG) e outras associações cujo objecto
social seja relevante para os objectivos do Programa de Acção;
• Moradores e suas associações, participando na proposta de soluções e na
implementação de acções concretas previstas no Programa de Acção;
• Proprietários, intervindo em acções de reabilitação e valorização do respectivo
património ou cedendo espaços necessários ao desenvolvimento das operações
previstas.
Para além da participação na elaboração do Programa de Acção e do compromisso com o
conjunto dos seus objectivos, cada parceiro deverá dar um contributo concreto e relevante
para a sua execução.
Este Instrumento de Política terá o financiamento assegurado nos programas operacionais do
QREN 2007-2013 e integra-se na Política de Cidades POLIS XXI que prevê o recurso a
outras fontes de financiamento. Adicionalmente o Estado procurará novas fontes de
financiamento, quer no quadro de parcerias público-privado, quer criando condições para um
maior envolvimento de fundos privados.
A motivação para o estabelecimento de parcerias por parte dos privados pode ser nuns casos o
lucro directo com a operação ou, noutros casos, as expectativas relacionadas com o aumento
da qualidade de serviços e acessibilidades, com a valorização da propriedade ou numa maior
competitividade gerada por maior procura e frequência da zona. Por parte do sector público, a
motivação para o estabelecimento de parcerias não se reduz à obtenção de recursos
financeiros extra mas para servir os diversos fins e objectivos da intervenção, como por
exemplo o incentivo ao repovoamento recorrendo a parcerias com proprietários de imóveis,
residentes, ou dinamização da economia local socorrendo-se de parcerias com comerciantes
locais ou exteriores, proprietários, consumidores, etc.
2.5.4. A Reabilitação do Edificado nos Últimos Anos
Depois de mais de trinta anos em que a construção nova atraiu a quase totalidade do
investimento no sector dos edifícios, a última década apresenta uma inversão, traduzida pela
diminuição das construções novas. Entre 2001 e 2008 os edifícios licenciados em construções
novas para habitação familiar viram o seu peso no total diminuir cerca de 11,1 pontos
percentuais, evidenciando o peso crescente da reabilitação do edificado.
Apesar desta diminuição dos edifícios em construções novas, estes ainda apresentam grande
predominância, representando 79,9% do total de todas as construções. Apesar de ainda ser um
valor significativo, nota-se que a reabilitação na edificação é uma aposta crescente no sector
da construção, com as alterações e ampliações a ganharem importância relativa face aos anos
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
18
Reabilitação Urbana
anteriores. Com valores superiores a 20% em reabilitação do edificado face ao total de todas
as construções destacam-se as regiões do Alentejo e de Lisboa. Este facto pode resultar de
algum modo, do reconhecimento de que existe uma saturação do mercado de novas
habitações, o que leva a que as empresas de construção enveredem pela reabilitação do
edificado.
É nas obras destinadas ao comércio que a reabilitação teve um maior peso no ano de 2008,
correspondendo a cerca de 36,2%; já a indústria apresenta também um peso considerável das
obras de reabilitação estando representada em 29,6% do total de obras concluídas em 2008.
Dos 53600 edifícios concluídos em Portugal no ano de 2008, 10700 correspondiam a obras de
alteração, ampliação e reconstrução, o que leva a concluir que cerca de 20,1% das obras
concluídas dizem respeito à reabilitação do edificado.
Da análise da Figura 2.4. pode-se constatar que em Portugal para o período de 1995 a 2008, a
evolução das obras concluídas em edifícios (reabilitações do edificado e construções novas)
levam a identificar duas fases de crescimento distintas. Uma primeira fase até 2002, em que
Portugal apresentou uma relativa estabilidade das reabilitações do edificado, simultaneamente
com um aumento das construções novas. Apesar de se ter já registado uma ligeira quebra das
obras de reabilitação do edificado no período de 2001 e 2002, é principalmente a partir de
2003 que se observa a segunda fase em que se assiste a uma quebra sustentada (apesar de não
muito acentuada) deste tipo de obras, associada a uma tendência de diminuição das
construções novas.
Figura 2.4. Reabilitação do edificado e construção novas, Portugal, 1995-2008 (INE, 2008)
O estado de conservação do parque habitacional apresenta-se hoje na generalidade dos casos
manifestamente deficiente, sendo os casos de abandono, mau estado e degradação das
condições de utilização, de salubridade, de estética e de segurança uma realidade
demasiadamente frequente e até generalizada.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
19
CAPÍTULO 2
Segundo o estudo da Confederação Portuguesa da Construção e do Imobiliário (CPCI)
“Estratégia para a Dinamização da Construção e do Imobiliário”, Portugal apresenta cerca de
5,7 milhões de fogos construídos, dos quais cerca de 34%, ou seja, quase 2 milhões,
necessitam de intervenção, sendo que 795 mil necessitam de profundas obras de reabilitação
e, neste número, incluem-se mesmo 325 mil fogos muito degradados, que têm de ser alvo de
intervenção urgente.
Quadro 2.1. Edifícios concluídos para habitação familiar, por tipo de obra, 2001-2008 (INE, 2008)
2001
C o ns t ruçã o
N o va
Portugal
43 219
R e a bilitação
do edif ic a do
2002
C o ns t ruç ã o
N o va
8 073 46 470
2003
R e a bilitação
do e dif ic ado
C o ns t ruç ã o
N o va
7 834 40 542
2004
R e a bilit a çã o
do e dif ic a do
C o ns t ruçã o
N o va
7 525 32 534
R e a bilitação
do edif ic a do
2005
C o ns t ruç ã o
N o va
6 618 33 693
2006
R e a bilitação
do e dif ic ado
C o ns t ruç ã o
N o va
6 666 29 647
2007
R e a bilit a ç ão
do e dif ic a do
C o ns t ruçã o
N o va
6 430 33 946
2008
R e a bilitação
do edif ic a do
C o ns t ruç ã o
No va
7 550 35 748
R e a bilitação
do e dif ic a do
7 834
Quadro 2.2. Proporção da reabilitação do edificado relativamente às construções novas de edifícios
concluídos para habitação familiar, 2001-2008 (INE, 2008)
2001
Portugal
18,7
2002
16,9
2003
18,6
2004
20,3
2005
19,8
2006
21,7
2007
22,2
2008
21,9
Da análise dos quadros anteriores (Quadro 2.1. e 2.2.), facilmente se concluí que no que toca à
habitação familiar o peso da reabilitação relativamente à construção nova tem aumentado nos
últimos anos, fundamentalmente em resultado da redução progressiva da construção nova.
Assim as perspectivas futuras para a construção nova apontarem para uma trajectória menos
favorável do que a observada no passado recente. Estando actualmente o país equipado por
um vasto conjunto de património edificado e infra-estrutural, é necessário mantê-lo e
reabilita-lo para que continue a servir de forma eficiente as populações.
Esta progressiva redução da construção nova deve-se a uma inversão da política de habitação
que estava muito virada para este tipo de construção. Para o presidente do IHRU, Nuno
Vasconcelos «em termos de política de habitação, o futuro está na reabilitação e não na
construção nova», apesar de, segundo o mesmo, ainda existir espaço para se continuar a fazer
habitação nova.
Também Elísio Summavielle antigo Director do IGESPAR e actual Secretário de Estado da
Cultura afirma que «o futuro é a reabilitação. Cada vez mais se recupera e cada vez menos se
constrói de raiz».
Este futuro prognosticado para Portugal por estes dois agentes está ainda muito atrasado em
relação à média europeia que, segundo dados do EuroConstruct, apresenta um volume de
negócios da construção civil, na área da reabilitação de 37% contra os pobres 6,5% que
Portugal está a alcançar nos últimos tempos. Alem disso a percentagem de reabilitação no
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
20
Reabilitação Urbana
segmento da habitação em Portugal situa-se nos 17,4%, enquanto na Europa as obras de
reabilitação e manutenção de edifícios têm um peso idêntico ao da construção nova, ou seja
50%.
Definitivamente tem que se alterar esta situação que se vem mantendo apesar de toda a
sociedade portuguesa definir a reabilitação como uma inquestionável prioridade.
Dois estudos recentes, o mencionado da CPCI (“Estratégia para a Dinamização da Construção
e do Imobiliário”) e o da Associação de Empresas de Construção, Obras Públicas e Serviços
(AECOPS) denominado “O Mercado da Reabilitação Enquadramento, Relevância e
Perspectivas”, reconhecem na reabilitação urbana a salvação do sector da construção e
imobiliário e a estratégia prioritária para o desenvolvimento do país.
Ambos os estudos apontam como principais medidas o «reforço de incentivos fiscais» e a
criação de mecanismos legais de «agilização» dos processos em vigor como as principais
medidas para dinamizar a reabilitação.
Para Reis Campos, presidente da CPCI, os trabalhos na reabilitação urbana seriam capazes de
permitir a recuperação quase de imediato de cerca de 110 mil postos de trabalho, contribuindo
assim para o desagravamento da crise resultante do esgotamento do modelo de
desenvolvimento assente essencialmente na construção nova.
2.5.5.
Alguns Casos Nacionais
Para ilustrar a história da reabilitação do edificado nos tecidos históricos das cidades
portuguesas, vale a pena apresentar algumas intervenções que operaram em diferentes épocas
e em diferentes regiões, referenciando alguns aspectos relevantes como sejam, os principais
objectivos a que se propuseram e os principais programas de apoio a que recorreram.
a) Ribeira/Barredo
Em 1969 ficou concluído o Estudo de Renovação Urbana do Barredo coordenado pelo Arqt.º
Fernando Távora e realizado pela Direcção de Serviços de Habitação da Câmara Municipal do
Porto. Esta iniciativa é a primeira a substituir a política municipal de renovação urbana, que
era usual nesta altura em Portugal, promovendo uma verdadeira política de reabilitação
urbana. Os seguintes princípios da proposta avançada no Estudo de Renovação Urbana do
Barredo traduzem esta inversão nas políticas (Pinho, 2009):
• Princípio da conservação integrada do património;
• Princípio da participação da população;
• Princípio do direito de toda a população a uma habitação condigna e satisfatória;
• Princípio da justiça social e da partilha por todos das mais-valias geradas pelo
processo.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
21
CAPÍTULO 2
Posteriormente estes princípios influenciaram muitas experiências nacionais, designadamente,
o Gabinete Técnico Local (GTL) de Guimarães.
A proposta tinha como objectivos centrais a conservação do património urbano e a melhoria
da qualidade de vida das populações, sendo dado a ambos o mesmo nível de importância.
É com o Estudo de Renovação Urbana do Barredo que são introduzidas ao nível nacional as
preocupações com a dimensão social e funcional do património urbano, e é também este
Estudo que avança a primeira proposta que se pode considerar de reabilitação.
Não se pode deixar de constatar e exaltar a actualidade da visão que o Estudo apresenta ao
abordar aspectos que continuam a ser válidos nos dias de hoje e que vão desde a integração
das políticas e das escalas de actuação, à participação e responsabilização dos actores, à
monitorização e gestão contínuas dos processos (Pinho, 2009).
A realização deste Estudo foi encarada como um meio de criar um verdadeiro espírito de
cidadania, de responsabilização, e como um instrumento para garantir a adesão da população
ao processo e a sustentabilidade a longo prazo dos seus objectivos.
O princípio da participação da população foi assegurado por:
• inquéritos à população dos quarteirões de amostragem;
• reuniões efectuadas entre a equipa técnica e a população com vista a aferir os
problemas e necessidades da população, a conhecer as suas reacções às propostas.
Para além do que se referiu anteriormente, o início do inquérito contou com a criação de
grupos de trabalho com a população que, devidamente orientada, participou no levantamento
dos problemas, no diagnóstico, na discussão das alternativas e na formulação das soluções.
Paralelamente à actividade desenvolvida no âmbito dos grupos de trabalho, foram realizadas
reuniões amplas de debate.
Este estudo só foi levado à prática após o 25 de Abril de 1974 quando a 7 de Outubro foi
criado, por Despacho conjunto dos Ministérios da Administração Interna e do Equipamento
Social e do Ambiente, o Comissariado para a Renovação Urbana da Área Ribeira/Barredo
(CRUARB). Este Comissariado tinha por missão proceder à reabilitação da área e sua
actividade iniciou-se com base nas propostas apresentadas pelo Estudo de Renovação Urbana
do Barredo mencionado anteriormente.
No entanto muitas das ideias inovadoras presentes no Estudo não foram concretizadas devido
ao afastamento que a operacionalização do CRUARB sofreu relativamente a esse mesmo
estudo, tais como o papel do sector público e dos privados, a participação activa da população
nas tomadas de decisão, a necessidade de integrar a reabilitação física com o desenvolvimento
social e económico da área.
O que começou por ser uma operação com um carácter essencialmente social em que a
manutenção da população enraizada e a melhoria das suas condições de vida eram os grandes
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
22
Reabilitação Urbana
objectivos, passou, na década de 90, com a candidatura a Património Mundial pela UNESCO,
a evoluir para uma intervenção de carácter integrado onde sucessivamente veio ganhando
importância as preocupações associadas à salvaguarda do património, à dinamização da
actividade lúdica, ao crescimento da vertente turística, à indução de novas actividades
comerciais, entre outras (CRUARB, 2000).
O CRUARB inaugurou a sua actividade como Comissariado do Governo, com a renovação
sistemática do Barredo, e entre 1976 e 1981 foram renovados dezenas de habitações por ano,
estando em 1982, concluída a recuperação dos quarteirões mais degradados do bairro
(CRUARB, 2000).
Figura 2.5. Planta Ribeira/Barredo cadastro 1969
No início, a operação dependia directamente do governo, mas a partir de 1982, em
consequência da Lei das Finanças Locais, o governo deixa de poder investir de forma
discriminatória nos investimentos das autarquias, e a operação passa assim da administração
central para o município (CRUARB, 2000).
Ao mesmo tempo a área de intervenção sofre um alargamento, deixando de ser só a Ribeira e
o Barredo e passando a abranger novas freguesias do centro histórico atingindo-se uma área
de 90 ha, onde viviam, segundo o censo de 1981, cerca de 20000 habitantes, em 3200
edifícios. A maioria dos prédios era constituída por edifícios de arrendamento, em avançado
estado de degradação (CRUARB, 2000).
Depois de 1990, o centro histórico é colocado como aposta da autarquia nos objectivos a
curto, médio e longo prazo. Consequentemente os meios financeiros colocados à disposição
do CRUARB são multiplicados, são criados novos mecanismos de intervenção como a
Fundação para o Desenvolvimento da Zona Histórica do Porto (FDZHP), o RECRIA e o
projecto piloto urbano para a recuperação do Bairro da Sé (PPUB-SÉ) (CRUARB, 2000).
No ano de 2000 a área de intervenção abrangia 120 ha, 17000 habitantes e mais de 3000
edifícios com as recuperações a ultrapassarem as 500 habitações e os milhares de metros
quadrados de espaços comerciais (CRUARB, 2000). Em 2003 o CRUARB deu lugar a um
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
23
CAPÍTULO 2
novo modelo de gestão e intervenção sobre o tecido antigo através da constituição de uma
Sociedade de Reabilitação Urbana.
Figura 2.6. Ribeira/Barredo hoje
b) Guimarães
Segundo Paiva, Aguiar e Pinho (2006), a reabilitação dos tecidos históricos de Guimarães
apresenta-se como a mais destacada das experiências nacionais. Esta experiencia nasce em
1985 com a criação por parte da Câmara Municipal de um gabinete municipal GTL para gerir
um processo de recuperação do centro histórico.
A estratégia operacional do GTL de Guimarães privilegiava três frentes fundamentais de
abordagem:
• o controlo, o estímulo e o apoio técnico às iniciativas particulares;
• a conservação, o restauro e a reabilitação modelares do património e dos edifícios de
responsabilidade municipal;
• a requalificação dos espaços públicos.
E tinha como principais objectivos:
• a manutenção da população residente, proporcionando melhores condições de
habitabilidade;
• a preservação/reposição da autenticidade dos modos de intervir no património;
• a progressiva adaptação do núcleo urbano histórico aos actuais modos de vida e às
suas mais estritas exigências;
• uma reabilitação para e pelas pessoas, contra a segregação (gentrification1).
1
Expressão que ainda não consta nos dicionários de português e que traduz o processo de renovação e
reconstrução em espaços urbanos que provoca a sua melhoria e consequente valorização imobiliária, dando
origem a fenómenos de desalojamento dos moradores mais desfavorecidos.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
24
Reabilitação Urbana
O GTL, através dos financiamentos internos e do governo central, estruturou um conjunto de
actuações que, além dos edifícios, incide também nos espaços públicos como método para
induzir o investimento do capital privado nos edifícios limítrofes a esses espaços. O
financiamento das intervenções tem sido proveniente do orçamento municipal, de diversos
programas existentes nos Quadros Comunitários de Apoio (I, II, III), de fundos
comparticipados cumulativamente pelo Estado e pelo Município para recuperação de imóveis
arrendados.
Segundo Aguiar (2000), todos os anos Guimarães esgota praticamente os programas
financeiros mobilizáveis. O autor refere-se a antigos programas no campo da reabilitação já
extintos como o Programa para a Recuperação de Imóveis Degradados (PRID), o Programa
de Reabilitação Urbana (PRU) e o Programa de Recuperação de Áreas Urbanas Degradadas
(PRAUD), e a programas mais recentes como o RECRIA.
No período entre o ano de 1985 e 1998 foram intervencionados 331 edifícios, dos quais 40
foram financiados pelo antigo PRID e 91 pelo RECRIA (Aguiar, 2000).
Em 1998, o Centro Histórico de Guimarães foi declarado ACRRU, através do Decreto
n.º3/98. A delimitação desta zona crítica implicou a delineação de uma série de acções
estratégicas:
• A declaração da utilidade pública da expropriação urgente, com vista a executar
trabalhos de recuperação na zona;
• A possibilidade de aquisição administrativa dos imóveis da zona;
• A demolição dos edifícios considerados perigosos para os seus ocupantes ou
transeuntes;
• A realização de trabalhos de recuperação ou reparação de modo a diminuir as
condições insuficientes de habitabilidade. (Geraldes, 2002)
Entre os anos de 1998 e 2005, as áreas de maior investimento no centro histórico de
Guimarães foram a Urbanização e o Estacionamento, representando 63% e 20%,
respectivamente, do investimento global. As restantes áreas de investimento são a Defesa do
Meio Ambiente com 8%, a Habitação com 5%, o Planeamento e Urbanismo com 3%, a
Administração Municipal com 1% e a Cultura com um valor inferior a 1% (Sousa, 2006).
Segundo as informações disponíveis no Web site da câmara municipal de Guimarães, nos
últimos catorze anos foram intervencionados 314 edifícios, dos quais 103 (20,8%) foram
objecto de intervenção com financiamento da Administração Central e Local e 225 (45,6%)
intervencionados pela iniciativa privada sem qualquer comparticipação. Actualmente
encontram-se já reabilitados cerca de 90% dos espaços públicos da área intra-muros.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
25
CAPÍTULO 2
Figura 2.7. Planta do Centro Histórico de Guimarães (robotica.dei.uminho.pt)
Figura 2.8. Centro histórico de Guimarães (flickr.com)
c) Coimbra
Em 1996 foi apresentada e aprovada a candidatura ao PRU, programa que visava apoiar a
revitalização e a requalificação de áreas urbanas (centros de cidades e suas periferias) com
fortes sinais de depressão e degradação, com problemas graves de declínio económico e
urbano, desemprego e deterioração da qualidade de vida, e acumulação de fenómenos de
exclusão social e insegurança.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
26
Reabilitação Urbana
Este programa contou com um plano de financiamento suportado pela subvenção a fundo
perdido, por um empréstimo bonificado BEI e por fontes nacionais onde avultava o
financiamento autárquico.
Um dos onze sub-programas aprovados foi o denominado “Sub-programa 7 – Coimbra –
Zona do Centro Histórico”. A zona de intervenção deste sub-programa era constituída por
parte do centro histórico da cidade, abrangendo duas unidades espaciais distintas, a área
poente da Baixinha e o início da Rua da Sofia/Pátio da Inquisição. Estas zonas eram
envelhecidas, com uma população que sofria processos de isolamento devido ao risco de
despovoamento, degradação física das habitações, património em risco e desvitalização
económica acompanhada por problemas de desemprego e fenómenos de marginalidade.
Figura 2.9. Planta da Cidade de Coimbra 1873-1874 (skyscrapercity.com)
Figura 2.10. Unidade espacial Rua da Sofia/Pátio da Inquisição (www.skyscrapercity.com)
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
27
CAPÍTULO 2
A intervenção tinha os seguintes objectivos:
• Tratar e requalificar os espaços públicos de maior dimensão – praças e jardim, criando
um conjunto de zonas de estar e pólos de animação urbana;
• Promover a animação destes espaços através da localização de:
- equipamentos sociais de apoio directo à população local;
- equipamentos culturais com oferta de espaço físico para o fomento da actividade
associativa local;
- equipamentos de cariz económico – serviços de apoio e encaminhamento da
população local desempregada;
• Tratar e requalificar a teia de canais de comunicação que se pretendem apenas de
utilização pedonal;
Entre os projectos executados podem referir-se:
• Pavimentação de dois conjuntos de ruas, largos e passeios, bem como a melhoria da
iluminação pública, melhorando assim a circulação pedonal e a facilitando o acesso ao
pequeno comércio da zona, contribuindo para a sua dinamização económica;
• Criação e requalificação do espaço público;
• Reabilitação de Imóveis.
Na zona da Baixinha e na perspectiva de animação dos espaços foram reabilitados alguns
edifícios onde foram instalados equipamentos sociais:
• A Oficina do Idoso;
• A Casa Municipal da Vida Associativa;
• O Centro de Apoio à Mulher em Situação de Risco Social Agravado;
• Centro de Apoio Infantil.
Quanto aos edifícios mais degradados vêm sendo alvo de obras auxiliadas com o apoio dos
programas nacionais, RECRIA, RECRIPH e SOLARH.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
28
Participação Pública
3.
PARTICIPAÇÃO PÚBLICA
3.1. Enquadramento Conceptual
A constituição de formas de gestão participativa tem como principal objectivo a
democratização das relações entre o Estado e a sociedade, esta democratização pretende
combater a exclusão de que é alvo os cidadãos, e principalmente os sectores populares, a
quando da tomada de decisões nas políticas públicas que afectam as suas vidas.
Com a participação pública dos cidadãos na tomada de decisões administrativas pretende-se
dar abertura, incentivar e objectivar a participação dos agentes sociais no processo de
intervenção que será realizado no território que lhes diz respeito, para que de forma
consciente e responsável se tomem as devidas decisões que permitirão modificar os seus
modos de vida e alterar o seu habitat, proporcionando assim meios efectivos para o exercício
de uma cultura de cidadania (Pereira, 1995).
A participação dos cidadãos nos processos que lhes dizem directamente respeito tem ganho
uma importância crescente. É neste sentido que a participação pública se torna num veículo
indispensável para o sucesso de qualquer operação de reabilitação urbana. Esta deve assim ser
encarada como uma mais-valia e como um dos pilares fundamentais para a sustentabilidade
de qualquer intervenção de reabilitação, até porque, este tipo de intervenção é feita, na maior
parte das vezes, em zonas ocupadas/utilizadas por população.
O envolvimento dos habitantes e utentes dessas zonas tem uma elevada importância e
utilidade uma vez que permite à Administração obter um conhecimento mais profundo da
realidade existente, ao mesmo tempo, permite aos cidadãos a interacção com a Administração,
o que resulta numa melhor aceitação e transparência das decisões tomadas por esta.
Os cidadãos não devem ser apenas consultados acerca dos objectivos e problemáticas; devem
alem disso participar na procura e na concretização das soluções, de modo a que possam
influenciar as decisões que irão afectar a sua qualidade de vida, não ficando dependentes da
vontade da administração e/ou técnicos. O intercâmbio de conhecimentos entre ambas as
partes beneficiará o resultado final da intervenção que será levada a cabo.
Para que se obtenham importantes contribuições por parte da população é necessário que lhe
seja fornecida uma informação completa e objectiva, só com base nessa informação é que os
cidadãos podem fazer parte de todas as fases do processo, desde a análise até à tomada de
decisão. Essa tomada de decisão resultará dos consensos alcançados entre os vários grupos de
habitantes ou utilizadores do território e a administração, e sairá beneficiada pela criação de
relações horizontais interactivas que se opõem às rígidas estruturas hierárquicas.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
29
CAPÍTULO 3
3.2. Objectivos da Participação Pública
O sucesso de qualquer processo de participação pública depende da concretização de 6
objectivos fundamentais:
• Educar e informar o público para que ele possa não só entender o processo, as
questões e os valores, como também participar efectivamente;
• Dar ao público a possibilidade de partilhar os seus pontos de vista e de incorporar os
seus valores na tomada de decisões;
• Melhorar a qualidade substantiva das decisões;
• Confiança crescente nas instituições;
• Redução de conflitos entre as partes interessadas;
• Obter um compromisso quanto à solução/projecto/plano.
3.3. Intervenientes
A participação da população pode-se efectivar não só a título individual, como através de
grupos de pessoas que se associam com base num denominador comum.
Esse denominador comum pode ser o sector a que os indivíduos pertencem (associações de
residentes, de proprietários, de trabalhadores, de utilizadores, etc.), a geração que representam
(crianças, jovens, adultos ou idosos) ou a postura social que sustentam (estratos sociais,
comunidades étnicas, comunidades culturais, comunidades religiosas).
Esta questão dos diferentes públicos a envolver nos processos de participação é muito
importante, uma vez que ninguém deve ser excluído ou favorecido sob pena se considerar um
processo discriminativo, embora nem todos precisem de estar envolvidos em cada iniciativa,
em todos os níveis e em todas as fases.
Tem que se ter bem presente quais são os diferentes públicos envolvidos, pois só assim se
pode lidar com as diferenças geradoras de conflitos e rivalidades existentes entre eles como
sejam interesses, crenças ou convicções divergentes.
São vários os intervenientes que podem fazer parte do processo de participação, não existindo
um limite para a selecção de participantes. Algumas técnicas utilizadas são baseadas em
processos que permitem uma discussão pública tão aberta e tão abrangente quanto possível
(ou seja, todos que pretendem devem ser autorizados a participar). Outras técnicas dependem
da criação de um grupo coeso que constrói novos relacionamentos, necessitando assim que os
indivíduos envolvidos se conheçam bem (ou venham a conhecer).
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
30
Participação Pública
Os intervenientes podem ser divididos em três categorias principais:
• Instituições públicas: as autarquias locais (municípios, províncias, regiões, etc.)
agências funcionais (associações, câmaras de comércio, empresas de saúde, órgãos
ambientais, universidades, etc.) sociedades controladas e coligadas;
• Grupos organizados: os grupos de pressão (sindicatos, associações, partidos e
movimentos políticos, meios de comunicação de massa), as associações locais
(associações culturais, ambientais, do consumidor, social, desportivo ou grupos
recreativos, etc.) grupos não organizados:
• Os cidadãos e as comunidades (todos os membros públicos da comunidade local).
Os intervenientes a envolver num processo participativo são frequentemente chamados de
stakeholders (partes interessadas), estes são, indivíduos, grupos ou organizações que podem
influenciar ou ser influenciados pelo alcance da acção de uma organização.
Para identificar as categorias de stakeholders é necessário efectuar uma análise à comunidade.
A segmentação das classes de stakeholders deve ser definida em relação ao grau de
participação na formulação das políticas consideradas.
A identificação e selecção de stakeholders representa um passo fundamental, que pode ser
conseguida através da identificação da capacidade de influência e do nível de interesse
(Quadro 3.1.). A capacidade de influência do participante é determinada pelo seu tamanho,
representatividade e recursos potenciais, conhecimentos e competências. O nível de interesse
é determinado por dois factores: o impacto e relação da política em causa com a esfera de
acção e objectivos dos intervenientes identificados; e as iniciativas de pressão que os
interessados possam colocar em prática para promover ou reivindicar os seus interesses ou
favorecer a sua participação na tomada de decisão (URP, 1998).
Se se representar os stakeholders numa matriz de influência e interesse obtêm-se tem três
categorias de participantes:
Quadro 3.1. Matriz de influência e interesse (URP, 1998)
Baixa
Interesse
Influência
Baixo
Alto
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Alta
Stakeholder atraente categoria
que é oportuno envolver
Stakeholder débil categoria que
deve ser envolvida
Stakeholder essencial categoria
que é necessário envolver
31
CAPÍTULO 3
• Stakeholder essencial – aquele que deve ser envolvido, porque tem grande
interesse e influência política e, portanto, forte capacidade de agir sobre as
decisões que se pretendem tomar;
• Stakeholder atraente – aquele que convém estar envolvido, porque apesar do
interesse reduzido tem grande influência. Esta categoria pode ser representada
por grupos de pressão ou líderes de opinião que podem influenciar o público em
relação a determinadas questões;
• Stakeholder débil – aqueles que têm grande interesse, mas pouca influência.
Esta categoria é representada por aqueles que não dispõem dos meios e
ferramentas para expressar em voz alta os seus próprios interesses. Essas pessoas
muitas vezes coincidem com os grupos-alvo das politicas e, portanto, devem ser
envolvidas na sua formulação.
3.4. Formas de Participação
A influência na tomada de decisões por parte dos intervenientes num processo participativo
depende muito da forma de participação pretendida.
As seguintes formas de participação estão organizadas do nível mais baixo de interacção, em
que os participantes desempenham um papel passivo não acrescentando nada ao processo,
para o nível mais alto, em que os participantes desempenham um papel interventivo e são
capazes de intervir através de iniciativas próprias.
• Passiva – participação efectivada através de informação dirigida aos participantes
sobre o que se passou e vai passar;
• Informativa – forma de participação em que o que se pretende é dar responda as
questões colocadas pelos participantes;
• Consulta – os participantes são consultados e as suas expectativas são ouvidas, mas as
iniciativas podem ser levadas a cabo independentemente das “exigências” externas;
• Funcional – as pessoas participam organizando-se em grupos para atingir objectivos
definidos à priori;
• Interactiva – as pessoas participam em análises conjuntas para definir acções;
• Mobilizadora – as pessoas participam tomando elas próprias a iniciativa
independentemente das instituições externas.
Estas formas estão inter-relacionadas com os diferentes níveis de participação concedidos aos
intervenientes nos processos participativos.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
32
Participação Pública
3.5. Níveis de Participação
Os níveis de participação são os diferentes graus de envolvimento concedidos aos outros por
quem está a gerir um processo de participação.
Arnstein (1969), descreveu uma escada de oito etapas de participação que traduz a
participação dos cidadãos no planeamento efectuado nos Estados Unidos. De forma ilustrativa
(Figura 3.1.), apresenta-se uma escada de oito degraus, correspondendo “cada degrau à
amplitude do poder da população em decidir as acções e/ou programas”, aumentando o poder
destes à medida que se nos aproximamos do topo.
Figura 3.1. Oito degraus da escada da participação cidadã (Arnstein, 1969)
1 – Manipulação
Em nome da participação cidadã, pessoas são convidadas a participarem de comités ou
conselhos consultivos sem real poder de decisão com o propósito explícito de as “educar”
ou obter o seu apoio. Ao invés da genuína participação, este primeiro degrau da escada
representa a distorção da participação num instrumento de relações públicas dos grupos
com poder de decisão.
2 - Terapia
Em alguns aspectos, a terapia de grupo disfarçada de participação popular deveria estar no
degrau mais baixo da escada, pois ela é tanto desonesta como arrogante. Seus
administradores partem do pressuposto que a falta de poder é sinónimo de distúrbios
mentais. Com base neste pressuposto, sob o manto ilusório de envolver os cidadãos no
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
33
CAPÍTULO 3
planeamento, os especialistas, na verdade, submetem as pessoas à terapia de grupo. O que
torna esta forma de “participação” tão ofensiva é que as pessoas são envolvidas em muitas
actividades, mas o foco está em curá-las de suas “patologias”, ao invés de mudar os
factores que originaram suas “patologias”.
3- Informação
Informar os cidadãos dos seus direitos, responsabilidades e opções pode ser o primeiro
passo e mais importante em direcção à legítima participação dos cidadãos. No entanto,
muito frequentemente o ênfase é colocado num fluxo unidireccional de informação – dos
técnicos para os cidadãos - sem que haja um canal de comunicação que permita o retorno,
e menos ainda que haja poder de negociação. Sob estas condições, especialmente quando a
informação é divulgada apenas nos estágios finais do planeamento, as pessoas têm pouca
oportunidade de influenciar o programa que foi definido para “seu benefício". Os
principais instrumentos desta comunicação unidireccional são as notícias na imprensa, os
folhetos, os cartazes, e as respostas aos inquéritos.
As reuniões também podem ser transformadas em veículo de comunicação de sentido
único, pelo simples mecanismo de divulgação de informações superficiais, desencorajando
as perguntas ou dando respostas evasivas.
4 – Consulta
Solicitar a opinião dos cidadãos, assim como informá-los, pode ser uma medida legítima
para a participação. Mas se a consulta não estiver integrada com outras formas de
participação, este degrau da escada ainda é uma farsa, uma vez que não oferece nenhuma
garantia de que as preocupações e as ideias dos cidadãos serão tomadas em consideração.
Os métodos mais utilizados para consultar as pessoas são, os inquéritos, as reuniões de
bairro e as audiências públicas.
Quando os tomadores de decisão restringem as contribuições dos cidadãos exclusivamente
a este nível, a participação permanece apenas como uma formalidade de fachada. As
pessoas são vistas basicamente como generalizações estatísticas e a participação é medida
pelo número de pessoas presentes nas reuniões, quantos folhetos foram distribuídos ou
quantas pessoas foram entrevistadas. O que os cidadãos conseguem em todas estas
actividades é que eles "participaram na participação". E o que tomadores de decisão
conseguem é a evidência de que eles cumpriram as normas de envolver "aquelas pessoas".
5 - Pacificação
É a partir deste nível que os cidadãos começam a ter algum grau de influência, embora o
acesso ao poder seja ainda limitado. Um exemplo de uma estratégia de pacificação consiste
em colocar algumas pessoas “confiáveis” no conselho da Agência Municipal de Acção
Comunitária, ou em órgãos públicos como o Conselho de Educação, o Conselho de
Segurança, ou a autoridade habitacional. Se essas pessoas escolhidas a dedo não tiverem
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
34
Participação Pública
sido legitimadas pela comunidade e se a tradicional elite do poder detém a maioria dos
lugares, essas pessoas podem facilmente perder as votações e serem dominados. O grau de
pacificação dos cidadãos depende basicamente de dois factores: da qualidade da assessoria
técnica independente que eles recebem para definir suas prioridades, e do grau de
organização da comunidade.
6 – Parceria
Neste degrau da escada, há efectivamente uma redistribuição de poder através da
negociação entre os cidadãos e os tomadores de decisão. Ambos os lados concordam em
partilhar o planeamento e as responsabilidades de tomada de decisão através de estruturas,
tais como conselhos paritários, comissões de planeamento e mecanismos para a resolução
de conflitos. Após o estabelecimento de regras através de alguma forma de dar e receber,
elas não podem mais ser modificadas unilateralmente.
A parceria funciona de forma mais eficaz quando existe uma efectiva organização popular
na comunidade que mantém as lideranças responsáveis por prestar contas dos seus actos;
quando a organização comunitária dispõe dos recursos financeiros necessários para pagar
às lideranças algum tipo de compensação pelo seu trabalho; e quando a organização tem os
recursos para contratar (e demitir) seus próprios técnicos, advogados e agentes de
desenvolvimento. Com estes ingredientes, os cidadãos têm uma capacidade real de
influenciar os resultados do plano (pelo menos, enquanto ambas as partes acharem que vale
a pena manter a parceria).
7 – Delegação de poder
As negociações entre os cidadãos e técnicos do sector público podem resultar em haver
cidadãos que alcançam poder máximo de decisão num determinado plano ou programa.
Neste nível da escada estamos num ponto onde os cidadãos têm em mão as principais
cartas do jogo para garantir que o programa atende aos interesses da comunidade. A
resolução de divergências com os grupos poderosos faz-se com recurso a processos de
negociação, sem a necessidade de se organizar pressão.
8 – Controle cidadão
Pressupõe que qualquer cidadão, mesmo aquele tratado como excluído, possa intervir nos
processos de tomada de decisão sobre qualquer coisa que o afecte, podendo até mesmo
chegar à implementação de iniciativas próprias.
Os conceitos apresentados anteriormente não têm um carácter rígido; eles permitem uma
flexibilidade previsível e necessária na sua adopção teórico-prática. Assim sendo, não são
receitas nem tão pouco servirão se os envolvidos não estiverem dispostos a inspirar-se neles e
tentarem actuar do degrau Parceria (6) para cima. Mesmo que qualquer actuação parta do
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
35
CAPÍTULO 3
degrau Informação (3) e dê os passos em direcção à participação já permitirá um ganho
qualitativo ao nível da aprendizagem para todos os que se envolvem.
Nenhum dos níveis é necessariamente melhor que outro, cada um pode ser adequado em
circunstâncias diferentes, assim é um erro grave presumir que mais participação é
necessariamente melhor (Paul Burton apud Mulgan and Blears, 2005).
Entre as circunstâncias mais relevantes na adopção de um nível destacam-se os objectivos
pretendidos por quem gere o processo e o tipo de grupos sociais representativos. No entanto
cada nível representa diferentes equilíbrios de controlo entre os diferentes interesses.
A participação funcionará melhor para todos os interessados, quando cada um dos
stakeholders estiver satisfeito com o nível de participação no qual está envolvido. Os que não
têm muito interesse no assunto podem ficar satisfeitos apenas com a informação e consulta, já
outros vão querer participar das decisões e, eventualmente, da realização das acções.
Deve-se, porém, ter ampla consciência de onde se quer chegar.
Quando se trabalha com participação pública, espera-se que um determinado nível seja
alcançado e que as relações e instituições estabelecidas “não voltem para trás”, ao contrário,
que apenas subam sem parar para os níveis superiores. A participação deve assim criar um
sentimento de “Empowerment”2, que se traduz num sentimento de propriedade entre os
cidadãos para com a sua comunidade.
Este sentimento faz com que as pessoas se envolvam mais nos projectos e tenham uma prédisposição maior para participar, proporcionando assim uma maior responsabilização das
pessoas e grupos, e o aumento do sentimento de pertença e coesão (Fazenda).
O empowerment parte do pressuposto que os grupos marginalizados e discriminados na
sociedade sofrem de uma falta de poder que os impede de lutar pelos seus direitos e usufruir
de benefícios económicos e sociais, assim como de participar nas decisões políticas que
interferem nas suas vidas. Para alterar esta situação é necessário dar a esses grupos o poder, a
liberdade e a informação que lhes permite tomar decisões e exercer uma participação activa
(Fazenda).
O objectivo do empowerment é a autonomia das pessoas desfavorecidas e a sua participação a
um nível de igualdade com os técnicos, numa perspectiva de parceria e interacção com dois
sujeitos (dominador/dominado). Isto exige uma mudança de atitude dos profissionais,
principalmente em relação à partilha do poder e ao reconhecimento das capacidades dos seus
clientes.
2
“Empowerment” refere-se a processos de desenvolvimento de poderes, capacidades e competências. Uma vez que a
tradução deste termo não é consensual nem muito difundida, optou neste documento por utilizar sempre o termo da língua
inglesa.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
36
Participação Pública
No seguimento deste objectivo, Friedmann (1973) defende o transactive planning como a
resposta para o fosso cada vez maior entre os técnicos de planeamento e os seus clientes. Esta
resposta é dada pelo estabelecimento de relações de diálogo que constroem uma
aprendizagem mútua em que cada um tem algo para dar e algo para receber. Tanto o
profissional de planeamento (dominador) como o cliente (dominado) aprendem um com o
outro, o profissional de planeamento contacta com o conhecimento pessoal do cliente e o
cliente contacta com a perícia e conhecimentos técnicos dos profissionais de planeamento
(Friedmann, 1973).
Importa clarificar os objectivos que se prossegue e não iludir os cidadãos sobre a influência
que eles podem ter na tomada de decisões.
Num processo de participação da população, os responsáveis políticos, deverão ter em conta
os seguintes aspectos:
• Nunca fazer promessas que não se podem cumprir, pois perdem toda a credibilidade;
• Nunca prometer associar os habitantes na tomada de decisões, se não estiverem
seguros de poder ter os seus compromissos;
• É melhor implementar um bom processo de informação ou organizar uma concertação
eficaz que prometer uma falsa parceria, a qual sairá frustrada.
3.6. Ferramentas e Técnicas de Participação
Quando se pretende implementar um processo participativo existe a possibilidade de utilizar
várias ferramentas nas diferentes fases do processo. Estas ferramentas mais não são que
técnicas e métodos para concretizar o envolvimento dos intervenientes.
A escolha de uma ferramenta nunca poderá ser feita aleatoriamente ou pela sua fama, tem sim
de permitir alcançar o mais eficazmente os resultados pretendidos pelo processo participativo,
o grau de eficácia será tanto maior quanto a adequação das ferramentas aos contornos do
processo participativo.
Assim a selecção das ferramentas a usar em cada fase do processo terá que ter em conta
aspectos como:
• a complexidade do problema e das soluções;
• a atitude do público-alvo (stakeholders) a envolver (público passivo ou activo);
• o tamanho do grupo de intervenientes perante o qual se está presente;
• as características dos intervenientes (idade, capacidades e conhecimentos, etc.);
• as formas de participação requeridas;
• os níveis de participação que se pretende atingir;
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
37
CAPÍTULO 3
• a quantidade de recursos (dinheiro, pessoas);
• o tempo;
• as circunstâncias especiais (sensibilidades culturais e éticas, interesses de stakeholders,
sensibilidades políticas, níveis de interesse, etc.).
Existe um grande número de técnicas e instrumentos que potenciem a participação, podendo
dar como exemplo:
• Fóruns, reuniões, mesas redondas;
• Workshops, Focus Groups, painel de cidadãos;
• Apresentações a grupos específicos e colectividades;
• Acções de aprendizagem;
• Comité de acompanhamento;
• Comissões consultivas de cidadãos;
• Contactos directos com pessoas/instituições-chave;
• Mailing geral (carta, brochuras...);
• Sondagens, questionários, entrevistas;
• Debates nos media locais (ex: rádios, jornais);
• Notícias nos media locais;
• “Caixa de sugestões” electrónica;
• Discussão on-line;
• Web site;
• Web SIG (Sistemas de Informação Geográfica) com possibilidade de interacção
individual;
• Exposição permanente;
• Grupos de discussão (electrónica ou presencial).
Embora a escolha de uma ferramenta ou técnica adequada seja importante para determinar o
sucesso de um processo de participação também é verdade que existem outros factores que
são importantes. As competências do pessoal envolvido, a história de conflito e a clareza de
propósitos podem ser tão importante (se não mais) como a escolha da ferramenta certa.
Por estas razões, há que encarar as ferramentas apenas como meios para atingir o objectivo do
processo participativo.
No quadro seguinte expõem-se e caracterizam-se trinta técnicas que podem ser utilizadas em
processos participativos:
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
38
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Quadro 3.2. Ferramentas de participação (People and Participation)
Ferramenta
Breve descrição
Processo pelo qual o
participante estuda as
suas próprias acções e
experiências, com o
Acção de
Aprendizagem intuito de aprender mais,
de resolver problemas e
melhorar o desempenho.
Avaliação da
Comunidade
• que as pessoas
trabalhem em
problemas particulares,
mas também como um
método de ensino e de
auto-aperfeiçoamento.
Levantamento dos pontos • avaliar a opinião da
de vista de todos os
comunidade e encontrar
membros de uma
possíveis soluções para
comunidade em relação a os problemas locais.
questões específicas
(habitação, escolaridade,
formação, emprego,
cultura, saúde, assistência
social e infra-estruturas).
Família de abordagens
que permitem que as
pessoas locais
identifiquem as suas
próprias prioridades e
tomem as suas próprias
decisões sobre o futuro,
com a agência
organizadora a facilitar,
ouvindo e aprendendo.
Participantes
Custo
O ideal para
Baixo.
pequenos grupos
(chamados
Os custos são
"acção de
aqueles que
aprendizagem em surgem da
conjunto").
facilitação
externa e do
tempo gasto
em reuniões.
Cidadãos locais. Médio/Alto.
Tempo
Pontos Fortes
Reuniões Colaboração;
periódicas
de 1-2
Envolvimento com os
horas.
participantes, em vez de
mantê-los passivos;
Fornece forte estímulo para
a aprendizagem autodirigida.
Pode ser
demorado,
dependend
o da
extensão
da
avaliação.
• investigação,
Membros da
Pode ser caro Processo
aprendizagem e acção comunidade
no início, pois contínuo.
colectiva.
local.
é muito
Garantir que o importante
processo inclui que as pessoas
que executam
activamente
o processo
membros da
comunidade que sejam
normalmente não devidamente
são envolvidos treinadas.
nas consultas.
Permite descobrir quais são
as necessidades de toda a
comunidade;
Os moradores podem
ganhar confiança e
habilidades.
Pode ser extremamente
abrangente, flexível e
poderosa, se correr bem;
É uma abordagem criativa e
flexível;
39
Quando os membros das
comunidades locais forem
treinados para facilitar o
processo, esta capacidade
permanece dentro da
comunidade para o futuro.
Participação Pública
Avaliação
Participativa
Usado para:
• efectuar
Dirigidos a
Varia.
Um blog
comentários e críticas qualquer grupo.
representa um
a um determinado
compromisso
assunto;
contínuo,
• proporcionar um No entanto, as
Os blogs têm devido à
espaço que permite a pessoas tem que potencial para necessidade de
frequente
discussão online.
ter acesso à
poupar
actualização.
tecnologia e
dinheiro,
possuir habilidade. reduzindo a
necessidade de
Existem, portanto,
outras formas
grupos que são
de
excluídos do
acesso aos blogs. comunicação.
Grandes reuniões públicas
• interacções em
Entre 500-5000.
deliberativas que utilizam as
larga escala e tomada
tecnologias de comunicação para de decisão colectiva.
Cimeiras de facilitar as discussões.
Cidadãos Essas tecnologias incluem o voto
electrónico, as mensagens de
texto e os inquéritos online.
Envolve um pequeno número de
cidadãos, guiados por um
facilitador, que se encontram em
mais de uma ocasião para
Círculo de discutir diversos assuntos.
Estudo
É um esforço colaborativo, onde
a responsabilidade recai sobre a
criação de ideias, aprendendo
mais sobre um assunto.
Elevado.
Elevado.
• envolver as pessoas Poucos (7-12),
Baixo/Médio. Algumas horas
com interesses
para permitir um
e durante
semelhantes, mas
ambiente
várias sessões.
Depende
do
também é usado para confortável onde
analisar e procurar as pessoas possam local onde ela
ocorre.
soluções possíveis expor os seus
para um problema. pontos de vista.
Aberto e transparente,
embora muitas vezes
anónimo;
Envolve as pessoas que
normalmente não podem
estar envolvidas nas
consultas cara-a-cara;
Permite que qualquer
pessoa contribua com o seu
ponto de vista a qualquer
momento.
O uso das tecnologias de
comunicação torna
possível gravar um grande
número de discussões e
A dimensão do evento
pode torná-lo uma
experiência inspiradora
para os participantes.
Ajuda na resolução de
problemas;
Pode ajudar a criar novas
ideias, reunindo o
conhecimento e a
experiência das pessoas;
Cria relações mais estreitas
entre os participantes.
CAPÍTULO 3
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Blogs
Os blogs são diários online onde
os indivíduos ou organizações
podem fornecer comentários e
críticas sobre as notícias ou
É uma maneira rápida e informal
para divulgar informações para o
público em geral ou grupos
específicos.
40
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Círculo
Samoan
É constituído por dois círculos • a participação
concêntricos de pessoas
activa de todas as
sentadas, apenas os que estão no partes interessadas
círculo interior estão
ou afectadas por um
autorizados a falar. O círculo problema;
interior deve representar todos
os diferentes pontos de vista
• construir alianças
presentes.
de consenso;
Permite envolver Baixo/Médio. Durante Funciona melhor com
um grande
um período questões controversas;
número de
de 6
pessoas.
semanas a Permite envolver um
6 meses. grande número de
Adequado para
pessoas.
empresas,
instituições de
caridade e outras
organizações.
Só é concedida a oportunidade • desenvolver as
de falar a outros quando estes se capacidades da
juntarem ao círculo interior,
comunidade.
havendo para isso lugares em
aberto.
Coprodução
Método de trabalho em que os • a tomada de decisão Usuários de um Depende da Demorado. Permite que todas as
decisores e os cidadãos, ou
e concepção de
serviço ou
duração do
partes trabalharem
prestadores de serviços e
serviços na
moradores locais, processo, do
juntas, como iguais e
usuários, trabalham juntos para administração local, que estão
número de
aprendam umas com as
criar uma decisão ou um serviço da comunidade e dos intimamente
participantes e
outras;
que sirva a todos eles.
voluntários e do
afectados pelo do
Constrói habilidade,
sector privado na
problema/serviço salário/remun
confiança e ambição
prestação de
em questão.
eração dada
entre os participantes.
serviços.
aos
participantes.
Na prática, aqueles que são
41
Participação Pública
afectados por um serviço ou por
uma decisão serão envolvidos
em cada etapa da tomada de
decisão e da elaboração do
projecto.
• consulta de
opiniões;
Jogo de conversa que ajuda a
pequenos grupos a discutir
questões de política pública.
• ajudar as pessoas a
descobrir mais sobre
um tema, através das
diversas opiniões que
são compartilhadas.
Geralmente Boa sensibilização pública, se
dura três
correr bem;
Exige
dias, mas os
grandes
participantes Processo transparente e que
instalações
participam incentiva o aumento da
para
confiança;
ainda em
acomodar a eventos
mídia e o preparatórios A iniciativa cabe aos
cidadãos, eles definem quais
público
serão os pontos-chave do
durante o
debate, escolhem as questões
evento.
e seleccionam as testemunhas.
Muito
flexíveis
quanto ao
• recolha de
número e
informações;
localização
Consultas
dos
Os participantes podem enviar
• discutir um assunto.
On-line
participantes.
informações sobre o assunto, fazer
Nem todos
o download e responder por etêm acesso
mail ou fazer comentários no site.
fácil à
internet.
Democs
Consultas on-line utilizam a
internet para perguntar a um
grupo de pessoas a sua opinião
sobre um assunto.
Caro.
Recorre-se a cartões prépreparados que contêm todas as
informações sobre um tema, as
pessoas reflectem sobre as suas
cartas e escolhem uma ou duas
que consideram mais importantes.
42
De seguida terão de explicar o
porquê da sua escolha.
Normalmente, Baixo.
quem quiser é
convidado a
participar,
embora, por
vezes se
procurem
representantes
em particular.
Alguns
Igualdade entre participantes;
meses,
durante os Rápido e acessível;
quais se
discute um O anonimato do processo
pode estimular a discussão
evento ou
uma situação aberta;
actual.
Permite a contribuição em
qualquer local e a qualquer
hora.
Cerca de
duas horas.
Incentiva as pessoas a formar
uma opinião sobre temas
complexos;
Capacita as pessoas a
acreditar que têm direito a
uma palavra a dizer;
O formato do jogo ajuda as
pessoas a divertir-se enquanto
falam.
CAPÍTULO 3
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Numa conferência pública, um
• envolver o público e Geralmente
grupo de cidadãos, previamente incluir as suas
entre 10-20
preparados e informados,
opiniões na tomada de pessoas.
questiona os peritos sobre um
decisões sobre
Conferência No final da conferência, produz-se questões complexas e
de
um relatório com as conclusões e altamente técnicas.
Consenso recomendações, este é usado para
a tomada de decisões e distribuído
pelos principais meios de
comunicação.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
É uma abordagem a longo prazo • a construção de
de construção de comunidades
comunidades
activas e sustentáveis, baseadas na sustentáveis, que
justiça social e no respeito mútuo. desenvolvam as
soluções para
problemas que elas
Permite
remover
as
barreiras
que
Desenvolvipróprias
mento da impedem as pessoas de participar
identificaram.
nas
questões
que
identificam
Comunidade
como sendo importantes,
possibilitando que a própria
comunidade desenvolva as
soluções para os problemas que
são definidos internamente.
Participação Pública
43
Todas as
Depende de
É um
Cria cidadãos mais activos,
comunidades, diversos
processo a através da aprendizagem
mas é mais
factores (tipo de longo prazo. informal e da
orientado para actividades a ser
sensibilização.
comunidades realizadas,
Pode ajudar a superar os
em situação de número
conflitos dentro e entre as
pobreza,
desejado de
comunidades levando a
desvantagem participantes,
uma maior coesão.
e/ou
resultados
Preocupação com os
discriminação. pretendidos/resu
problemas identificados
ltados
pelas próprias
desejados).
comunidades, e não por
aqueles indicados por
agências externas.
É um programa intensivo, um
• aproximar os
Qualquer um, O custo vai
Baixo/Médi Criativo e dinâmico;
workshop que traz pessoas de
cidadãos, os
embora o
depender do
o.
Incentiva a colaboração
diferentes disciplinas e
decisores e
processo se número de
entre grupos que
experiências para explorar em
projectistas, para que apoie no
reuniões e das
tradicionalmente não
conjunto as opções de projecto
juntos construam
trabalhar com remunerações
trabalham juntos num
Charrettes para uma área ou local específico. uma nova visão para projectistas, profissionais
processo de planeamento.
uma área ou local
urbanistas e contratados.
através de um
arquitectos.
O objectivo do processo é captar a processo criativo do
Alerta os projectistas para
visão, os valores e as ideias da
os valores e as
trabalho em equipa.
comunidade.
necessidades da
O diálogo é conduzido
• resolver conflitos e Na medida do Devido à
Longo.
Abordagem equilibrada na
principalmente através de
discordâncias,
possível o
necessidade de
tomada de decisões,
seminários e reuniões. O objectivo construir e melhorar diálogo
um facilitador Processo de permitindo que todas as
construção
mínimo é de encontrar um
as relações entre
envolve todos independente e,
vozes sejam ouvidas;
de
relações
e
grupos, envolvendo os
possivelmente,
Diálogo compromisso mutuamente
de confiança É altamente flexível e pode
aceitável, mas o ideal do processo aqueles que estão
interessados. inúmeras
ser aplicado a todos os
entre os
é construir em terreno comum e muitas vezes em
reuniões os
grupos lento. níveis de governo;
chegar a um consenso pró-activo. perigo de ser
custos podem
Ajuda em questões de
excluído do processo
ser elevados.
pouca confiança.
decisório.
Processo extremamente
flexível;
Desencadeia a
criatividade.
Reuniões realizadas numa
• informar sobre
Moradores,
Baixo/Médio. Reuniões
localidade para debater temas e
serviços e políticas empresas,
entre cada
questões essenciais. São presididas que afectam a região; associações,
dois meses
por vereadores, juntamente com
grupos e
ou a cada
altos representantes das
organizações
trimestre.
•
obter
opiniões
sobre
autoridades locais.
locais,
as questões que
Espaço Fórum
representantes
afectam o bairro.
locais da
polícia e da
saúde, etc.
Incentivam a abertura e
transparência;
Tecnologia
de Espaço
Aberto
Fórum de
Questões
Locais
É um espaço público on-line onde
qualquer cidadão ou funcionário
eleito pode:
▪ tirar as suas dúvidas;
▪ fazer anúncios públicos;
▪ estar em rede com outros
cidadãos locais.
44
• dar a todos uma
maior voz nas
decisões locais e
incentivar a maior
participação dos
cidadãos na
formulação de
políticas públicas
O fórum necessita de um gerente locais.
que monitorize a conversa e
garanta que se focam nas questões
locais.
Conduzido
Baixo.
pelos cidadãos.
Os custos
incluem a
criação e
manutenção de
um espaço online.
As discussões podem ser
adaptadas às preocupações
dos moradores locais;
Fornecem uma interface
directa entre os
representantes eleitos e as
comunidades que
representam.
Feedback instantâneo;
Permite realizar
questionários;
Partilha de opiniões sobre
as questões locais;
Permite a ligação em rede
com os funcionários
eleitos;
Permite acompanhar as
notícias da comunidade.
CAPÍTULO 3
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
É um quadro que permite a reunião • criar novas formas Até 2000
A abordagem Flexível.
de um número ilimitado de
nas relações de
participantes ou pode ser muito
participantes que formam as suas trabalho, que
barata, mas
Um evento
próprias discussões acerca de um permitam explorar a
requer um
geralmente
tema central.
criatividade que é
local com
dura entre
É em torno do tema central que os sufocada por outras
espaço para
um e cinco
participantes identificam as
formas de reunião
acomodar
dias.
questões para as quais eles estão mais estruturadas.
todos os
dispostos a assumir a
participantes
responsabilidade para a execução
em círculos
de uma sessão.
concêntricos.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Série de questionários que
• desenvolver
permitem aos especialistas ou
previsões, em
pessoas com conhecimentos
resposta às
específicos desenvolver ideias
questões actuais.
sobre o potencial de futuros
Inquérito desenvolvimentos em torno de
Delphi
uma causa. Pode ser realizada
cara-a-cara, online ou por correio.
Os questionários são
desenvolvidos durante todo o
processo em relação às respostas
dadas pelos participantes.
Constrói-se uma visão para o
• promover o
futuro através de perguntas
pensamento
destinadas a incentivar as pessoas positivo,
a contar histórias de experiência identificando e
própria que funcionaram no
tomando como
Investigaçã
passado. Ao discutir o que
base experiencias
o
funcionou no passado, os
bem sucedidas.
Apreciativa
participantes podem imaginar e
criar uma visão do que seria um
futuro de sucesso tendo como
base firme a realidade dos
sucessos passados.
Pessoas da
comunidade.
45
• ajudar a decidir 12 a 16
questões de
membros do
política pública
público.
muitas vezes
controversas, onde
a opinião está
dividida e os
decisores políticos
não podem decidir
o que fazer.
Os participantes podem
preencher o questionário no
seu próprio tempo;
As pessoas podem expressar
livremente suas opiniões e
ideias, o anonimato é
mantido durante todo o
processo.
Baixo/Médio Alguma Envolvimento da
s horas. comunidade;
Fácil de incluir as pessoas
que normalmente não
Cria uma forte visão;
Trabalho em parceria;
É baseado num enredo, as
pessoas falam das suas
próprias experiências.
Entre 23,000 Dois a Dá uma opinião pública
€ e 46,000 €. quatro informada sobre como uma
meses. questão difícil deve ser
abordada;
Os resultados também
podem ser usados para gerar
mais amplo debate público
sobre as questões.
Participação Pública
Consiste num pequeno grupo de
não-especialistas, com base na
estrutura de um júri criminal, que
é designado para examinar em
Júri de
detalhe uma questão importante
Cidadãos de política pública e entregar um
"veredicto" sobre o assunto.
10 a 50
Baixo/Médio Médio.
participantes .
com
competências
ou
conhecimentos
específicos na
área de
Pesquisa de
Opinião
Planeamento
Estratégico
Participativo
• estar em
contacto
com um
grupo de
cidadãos e
consultar as
suas
opiniões.
Qualquer Varia.
pessoa com
acesso à
internet é um
potencial
participante.
Após a
configuração
inicial, um
empenho
contínuo pode
determinar o
sucesso do
painel
electrónico.
Envolve pessoas que
normalmente não estão
envolvidas nas consultas cara-acara;
46
Permite a qualquer pessoa
contribuir seja qual for o
momento;
Permite que diferentes pontos de
vista sejam exibidos e discutidos.
Forma de pesquisa quantitativa
• recolha de Qualquer.
O custo pode Varia com a
Sondagens feitas correctamente
que mede e compara a opinião, as dados
variar de
escala do
geram dados estatisticamente
experiências e os comportamentos relativos à
muito baixo a levantamento, o significativos sobre a maioria da
de uma amostra de pessoas.
opinião
muito
número de
opinião pública;
pública.
elevado.
respondentes, a
quantidade de Pode ser de baixo custo.
Existem vários tipos de pesquisas
dados
de opinião, incluindo
A compilação
recolhidos, etc.
questionários, entrevistas cara-ae análise dos
cara, inquéritos telefónicos,
dados pode ter
inquéritos on-line /email e
custos
sondagens deliberativas.
elevados.
Abordagem de consenso que ajuda • ajudar um De 5 a 50 é a
Um evento de Flexível e aplicável em múltiplos
a comunidade a unir-se para
grupo chegar escala típica.
dois dias com contextos;
explicar como gostariam que a sua a um
um follow-up
Funciona bem
Permite que um grupo
comunidade ou organização se
consenso
recomendada
com
um
grupo
desenvolvesse ao longo dos
sobre onde
após 6 meses. diversificado de chegue
misto
de
rapidamente a um acordo;
próximos anos.
eles querem
participantes
chegar e
É um processo de quatro estágios:
como eles de todos os
1º determina-se o onde se quer
níveis da
devem lá
chegar; 2º descrevem-se os
comunidade
chegar.
obstáculos; 3º obtém-se a um
ou
acordo nos métodos para
organização.
ultrapassar os obstáculos; 4º
planeamento da implementação.
CAPÍTULO 3
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Painel
Electrónico
São uma forma de assembleia ou
organizações para a realização de
consultas on-line e regulares com
um grupo conhecido de cidadãos.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Os participantes
adicionam sugestões a
um modelo 3D da área
de intervenção,
indicando assim o que
gostariam de ver ser
feito para a sua
comunidade se
Planeamento desenvolver.
Real
• que os cidadãos Moradores locais. Depende em
Longo.
locais tomem parte Não há limite para grande medida
nas questões que os o número de
do número de
afectam.
participantes, pois eventos e do
eles não
tamanho do
necessitam de estar espaço
todos presentes ao necessário.
mesmo tempo.
Necessidade de
um moderador.
Especialmente útil
para planeamento,
regeneração de
bairros e capacity
building.
Um processo atraente e
divertido, que é apreciada
pelas pessoas que
normalmente não se
envolvem;
Os modelos de diminuem a
necessidade de habilidades
verbais ou de alfabetização;
É uma forma não conflituosa
de expressar necessidades.
Esta conferência é um • criar uma visão
evento que leva uma
partilhada,
comunidade ou
combinada com a
organização a criar uma energia necessária
visão partilhada para o para intervir;
futuro, com base nos
pontos de vista dos
Procura do
participantes em relação • obter o
Futuro
a uma questão que os compromisso de
afecta.
todos os
interessados.
Abrange um
Normalmente O ideal seria Todas as partes interessadas
grande grupo de entre 5.000 € e dois dias e na questão estão na sala,
interessados,
23.000 €.
meio, mas às produz-se assim uma mistura
escolhidos porque
vezes
rica de informações e ideias;
têm poder ou
realiza-se
informações sobre
em dois ou As pessoas são encorajadas a
o tópico em
apenas em analisar o que pensam;
questão ou são
um.
afectados pelos
resultados.
Ajuda os participantes a
47
Participação Pública
compreender e apreciar os
pontos de vista uns dos
outros, alargando assim os
horizontes de cada um.
Cada participante tem um teclado electrónico que
lhes permite votar individualmente nos temas ou
questões.
Os resultados das votações são apresentados em
Elevado
Elevado. Elevado. Reúne um grande número de
número de
participantes;
participantes.
Reúne informações claras e
imediatas sobre o que
pensam os participantes
A maioria
sobre um tema;
dos eventos
são abertos a
todos os
A rapidez e a dimensão do
cidadãos.
evento pode estimular os
participantes.
tempo real.
SIG (Sistemas de Informação Geográfica)
participativo é uma ferramenta de aprendizagem
social que utiliza representações visuais como
auxiliar de facilitação.
SIG
Participativo Usa mapas digitais, imagens de satélite, mapas
esquemáticos, entre outros para ajudar o
envolvimento e sensibilização a nível local.
• envolver os
Cidadãos/ator Médio. Um dia.
cidadãos e as
es com
comunidades
interesse nas
locais,
questões
especialmente as locais.
mais carentes,
em questões
específicas.
Observação da evolução das opiniões de um grupo • medir a opinião Cerca de 200 Elevado. Pelo
de teste composto por cidadãos, enquanto eles
informada sobre a 600,
menos 6
aprendem mais sobre o tema em causa.
um assunto.
constituindo
meses.
uma amostra
O processo é executado em colaboração com a
representativa
Sondagem TV, que transmite partes do processo, permitindo
da sociedade.
Deliberativa ao público em geral partilhar o aprendizado dos
participantes.
Cria uma nova perspectiva
para os actores locais;
Aspecto visual cativa o
interesse;
Adaptável a diferentes
ambientes sociais e culturais.
48
Combina a
representatividade estatística
de uma amostra científica
com interacção e
deliberação;
Inclui as pessoas que
normalmente não se
envolvem;
Boa forma de medir a
diversidade da opinião
pública.
CAPÍTULO 3
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
São fóruns, que combinam a intimidade das
• envolver os
pequenas deliberações cara-a-cara com o impacto cidadãos no
e poder de interacções em larga escala e tomada de planeamento,
decisão colectiva.
alocação de
recursos e
Eventos de discussão com 10-12 pessoas por mesa,
formulação de
Reuniões do trabalhando com um facilitador independente, que políticas.
usa um computador de rede para reunir
séc. XXI
instantaneamente as ideias e os votos das mesas.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Utilizado para identificar a melhor • qualquer sistema de
Qualquer
opinião, chegando a um consenso votação, seja dentro de
pessoa.
através de um sistema de votação uma organização ou numa
equilibrado.
escala local/nacional.
Baixo.
No máximo Incentiva uma maior
um dia.
comunicação para colher
um consenso no momento
da votação;
Os votos de todas as
pessoas contam.
Votação
Consensual
No debate, as pessoas podem
fazer perguntas, pedir
esclarecimentos, ou ter ideias
novas.
Pode ser usado como
ponto de partida numa
discussão para se chegar a
uma decisão.
Nome genérico para eventos de • auscultar a opinião
Envolvem entre Baixo/Médio. Baixo.
diálogo em pequena escala, onde informada de um pequeno 8 a 16
o objectivo é a deliberação.
grupo de pessoas;
participantes.
Pode construir e melhorar
as relações entre os
participantes;
Pode dar aos participantes
novos conhecimentos e
habilidades;
Permite que os
participantes tenham uma
visão das perspectivas uns
dos outros.
São uma forma de discussão em
grupo que proporciona aos
participantes a oportunidade de
Workshops examinar uma questão em
Deliberativos profundidade, cada um
desenvolve as suas opiniões ou
argumentos para chegar a uma
posição final informada.
o debate aprofundado
Os participantes
sobre um tema específico. seleccionados
dependem da
questão em
jogo.
Participação Pública
49
CAPÍTULO 3
3.7. Benefícios da Participação
Nos dias de hoje a participação pública é um direito assumido e representa um dos pilares de
sustentação da democracia; esta importância resulta também dos inquestionáveis benefícios
que a participação pode trazer a todos os cidadãos.
Os benefícios resultantes dos processos participativos, estes serão vistos de forma diferente
pelos diversos intervenientes envolvidos, mas podem abranger aspectos como:
• Construção de cidadãos activos, autónomos e responsáveis pelas suas vidas e seus
destinos colectivos;
• É mais provável obter propostas positivas quando as pessoas sentem que têm ou tiveram
uma palavra a dizer;
• É mais provável as pessoas fazerem parte de uma solução a longo prazo, se tiverem tido
alguma intervenção nas ideias iniciais;
• A participação da população é um garante da sustentabilidade da intervenção e a robustez
das decisões;
• Passar por um processo de participação garante uma união de esforços para um fim
comum, aumentando o sentido de vida em comunidade;
• Permite tirar partido das diversas aptidões e recursos que os diferentes indivíduos de uma
comunidade detêm;
• Possibilita a identificação de alguns aspectos-chave para repensar as sociedades
fragmentadas, as democracias viciadas e os Estados débeis;
Ainda de acordo com Ruivo e Cunha apud Xavier, (2004):
• “Resolvem-se os problemas de falta de conhecimentos e de experiência da Administração
pública, indispensáveis à escolha das soluções mais adequada;
• Contribui-se para o aumento da eficiência da Administração, já que as medidas adoptadas conta
com a boa vontade e o espírito de colaboração dos participantes;
• Restabelece-se o contacto directo entre a Administração e os administrados que funciona como
meio de impedir a despersonalização e de evitar desvios burocráticos da função administrativa;
• Reforça-se a consciência do direito de cidadania e aprofunda-se o espírito democrático, que
exige não só uma participação episódica na vida política, através da designação dos
governantes, mas também uma associação activa dos cidadãos à condução da Administração.”
A maior vantagem resultante da participação pública, advém de que, através dela, o cidadão
sente-se mais intrinsecamente envolvido nas tomadas de decisão, sentindo uma coresponsabilização pelas consequências que advirão dessas decisões, quer sejam estas positivas
ou negativas.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
50
Participação Pública
Além destes benefícios que se traduzem num melhor produto ou resultado, todo o processo
ajuda a desenvolver a confiança e as competências pessoais das pessoas participantes.
3.8. Entraves à Participação
Os problemas da implementação de estratégias de participação pública advêm não só das
dificuldades em elaborar estratégias de comunicação e discussão eficientes, como também da
mentalidade e hábitos de decisão da administração pública, dos técnicos e ainda das
populações que apresentam uma atitude muito passiva perante as suas responsabilidades
cívicas (Pereira, 1995).
Esta atitude muito passiva que caracteriza os cidadãos contemporâneos advêm principalmente
do descrédito e da falta de confiança nas autoridades políticas e no sentimento de que a
opinião do povo dificilmente é ouvida e normalmente é ignorada. É comprovativo disto a alta
taxa de abstenção nos actos eleitorais onde a maioria dos cidadãos que exerce o direito de
voto é o público mais idoso que ainda mantém o espírito de cidadania.
No que toca aos decisores (administração pública, técnicos, etc.), a implementação de
estratégias participativas esbarram em ideias preconcebidas, estas ideias fazem com que a
maioria das vezes os cidadãos sejam excluídos da tomada de decisões nas políticas públicas
que afectam as suas vidas.
Ideias preconcebidas da administração pública, dos técnicos, etc, (Freitas):
•
o público não quer participar (só as pessoas que são contra);
•
o público não sabe como participar;
•
público interfere nas decisões técnicas;
•
a participação gera o caos e atrasa os projectos;
•
o público não apoia as decisões porque é contra os dirigentes;
•
os decisores arranjam muitas vezes informação em segunda mão sobre a opinião
pública (resumos e sumários dos seus colaboradores).
A identificação de um interesse que satisfaça a toda comunidade também representa uma
tarefa muito árdua, especialmente em comunidades tão heterogéneas como as urbanas
constituídas por diferentes indivíduos, com interesses e potencialidades diversas.
Uma sociedade com fraco consenso civil, que se exprime pela violência, na incivilidade ou na
recusa de participar no esforço público colectivo, é igualmente uma sociedade que
dificilmente enfrentará o futuro com sucesso.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
51
CAPÍTULO 3
Muitos dos problemas advém da implementação de más práticas participativas que criam
desconfiança, desperdiçam tempo e dinheiro e podem prejudicar seriamente futuras tentativas
de envolvimento público. Logo, todas as propostas posteriores para a participação serão
susceptíveis de ser recebidas com cepticismo e desconfiança. A história positiva da
participação parece ser o factor chave na determinação da vontade das pessoas de se envolver
novamente (Gerry Stoker apud Mulgan and Blears, 2005). Claramente, uma má prática
participativa pode ser pior do que nenhuma prática participativa. Como exemplo referem-se as
práticas concebidas numa perspectiva de ludibriar o cidadão comum, levando-o a acreditar
que a sua opinião é significativa e que pode, eventualmente, ter alguma influência sobre o
desenrolar do processo.
Para que qualquer cidadão exerça uma participação eficiente num determinado plano ou
programa é necessário que este seja devidamente informado para que se possa manifestar,
caso contrário dificilmente terá uma opinião válida ou poderá contribuir para a tomada de
decisão pondo assim em causa todo o processo participativo. É neste sentido que o Prof. Eng.º
Fernando Nunes da Silva, do Instituto Superior Técnico afirma que “governar uma população
estúpida é fácil, mas uma população esclarecida é difícil”.
Uma divulgação eficaz de informação é uma pré-condição necessária para se conseguir obter
uma participação efectiva.
Mas participação não é simples informação nem consultas de opiniões, mas sim tomadas de
decisão partilhadas que necessitam de tempo para que se obtenham os melhores
compromissos, quando o tempo é insuficiente torna-se difícil a alcançar uma participação
efectiva.
O esforço da população nos processos participativos está dependente da confiança no
processo, nos objectivos que este pretende alcançar e nos tomadores de decisão.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
52
Participação Pública
3.9. Enquadramento Legislativo/Documental
São vários os diplomas (documentos normativos) presentes na legislação portuguesa que
procuram garantir e encorajar a prática da participação pública, não apenas no domínio do
ordenamento do território mas, de modo mais geral, na relação que se estabelece entre a
Administração e os cidadãos.
3.9.1. A Participação Pública nas Leis Fundamentais
A participação pública é um direito consagrado na Constituição da República Portuguesa, que
faz desta um direito da democracia e uma obrigação de cidadania, nomeadamente nos
seguintes artigos:
Artigo 52.º da CRP
1. Todos os cidadãos têm o direito de apresentar, individual ou colectivamente, aos órgãos
de soberania, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer
autoridades petições, representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus
direitos, da constituição, das leis ou do interesse geral e, bem assim, o direito de serem
informados, em prazo razoável, sobre o resultado da respectiva apreciação.
(…)
Artigo 66.º da CRP
2. (…) incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a
participação dos cidadãos (…) proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a
conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse histórico ou
artístico;
Artigo 267.º da CRP
1. A Administração será estruturada de modo a (…) assegurar a participação dos
interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações
públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática.
(…)
5. O processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que
assegurará (…) a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações
que lhe disserem respeito.
A exigência da participação dos particulares nos procedimentos de tomada de decisões
administrativas previstas no artigo 267º, n.º 5, constitui um factor de democratização das
decisões. Tal participação deverá assumir uma configuração apropriada quando estejam em
causa um número indeterminado de cidadãos, impondo a adopção dos chamados
procedimentos administrativos colectivos ou populares e o acolhimento da noção dos
interesses difusos (no urbanismo, no património cultural, no ambiente). Para a defesa deste
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
53
CAPÍTULO 3
tipo de interesses ganha particular importância o direito à participação procedimental e de
acção popular previstos no artigo 52º CRP anteriormente apresentado).
A garantia da participação dos administrados na tomada das decisões que lhe dizem respeito é
a garantia da participação nos procedimentos administrativos, sendo esses definidos como a
sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade
da Administração Pública ou à sua execução.
Também no Código do Procedimento Administrativo, o princípio da participação está
consagrado, “Cabe à Administração Pública fazer com que os particulares, e as associações
que defendam os seus interesses, intervenham na preparação das suas decisões”. Este
principio ganha corpo nomeadamente através do Artigo 7º CPA:
1 - Os órgãos da Administração Pública devem actuar em estreita colaboração com os
particulares, procurando assegurar a sua adequada participação no desempenho da
função administrativa, cumprindo-lhes, designadamente:
a) prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam;
(...)
2 - A Administração Pública é responsável pelas informações prestadas por escrito aos
particulares, ainda que não obrigatórias.
Em Setembro de 1988 entra em vigor a Carta Europeia da Autonomia Local, um dos
documentos mais importantes que foi lançado no âmbito da autonomia local, em especial pelo
carácter vinculativo das suas disposições. Um dos seus princípios gerais destaca a necessidade
de fortalecer a democracia representativa ao nível local referindo:
• o direito dos cidadãos de participar na gestão dos assuntos públicos faz parte dos
princípios democráticos comuns a todos os Estados-membros, e é ao nível local que
este direito pode ser mais directamente exercido.
3.9.2. A Participação Pública nos Processos de Planeamento e Ordenamento Territorial
O planeamento e o ordenamento não são (ou não devem ser) atribuições exclusivas da
Administração Pública. Todos os cidadãos têm o direito de participar nos processos que lhe
dizem respeito, pode ser decisiva para enfrentar os problemas de ordenamento.
A legislação que forma o quadro legal e regulamentar do ordenamento do território e do
urbanismo também abarca as preocupações com o reforço do papel interventivo dos cidadãos
no processo de planeamento. Este reforço do papel interventivo tem um ênfase na prestação
de uma maior e melhor informação aos cidadãos bem como na maior participação e
responsabilização por parte destes.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
54
Participação Pública
a) Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, Lei n.º 48/98
de 11 de Agosto
O Artigo 5.º elege os princípios gerais a que a política de ordenamento do território e de urbanismo
obedece, sendo relevante destacar o seguinte:
f) Participação, reforçando a consciência cívica dos cidadãos através do acesso à
informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão
dos instrumentos de gestão territorial;
b) Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de
Setembro
Neste Decreto-Lei o direito à informação e o direito de participação são apresentados nos
seguintes artigos respectivamente:
Artigo 5.º
1 - Todos os interessados têm direito a ser informados sobre a elaboração, aprovação,
acompanhamento, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial.
2 - O direito à informação referido no número anterior compreende as faculdades de:
a) Consultar os diversos processos acedendo, designadamente, aos estudos de base e outra
documentação, escrita e desenhada, que fundamentem as opções estabelecidas;
b) Obter cópias de actas de reuniões deliberativas e certidões dos instrumentos aprovados;
c) Obter informações sobre as disposições constantes de instrumentos de gestão territorial
bem como conhecer as condicionantes e as servidões aplicáveis ao uso do solo.
3 - As entidades responsáveis pela elaboração e pelo registo dos instrumentos de gestão
territorial devem criar e manter actualizado um sistema que assegure o exercício do direito
à informação, designadamente através do recurso a meios informáticos.
Artigo 6.º
1. Todos os cidadãos bem como as associações representativas dos interesses económicos,
sociais, culturais e ambientais têm o direito de participar na elaboração, alteração, revisão,
execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial.
2. O direito de participação referido no número anterior compreende a possibilidade de
formulação de sugestões e pedidos de esclarecimento ao longo dos procedimentos de
elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação, bem como a intervenção na fase de
discussão pública que precede obrigatoriamente a aprovação.
3. As entidades públicas responsáveis pela elaboração, alteração, revisão, execução e
avaliação dos instrumentos de gestão territorial divulgam, designadamente através da
comunicação social:
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
55
CAPÍTULO 3
a) A decisão de desencadear o processo de elaboração, alteração ou revisão,
identificando os objectivos a prosseguir;
b) A conclusão da fase de elaboração, alteração ou revisão, bem como o teor dos
elementos a submeter a discussão pública;
c) A abertura e a duração da fase de discussão pública;
d) As conclusões da discussão pública;
e) Os mecanismos de execução utilizados no âmbito dos instrumentos de gestão
territorial;
f) O início e as conclusões dos procedimentos de avaliação.
4. As entidades referidas no número anterior estão sujeitas ao dever de ponderação das
propostas apresentadas, bem como de resposta fundamentada aos pedidos de
esclarecimento formulados.
c) Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
Hoje em dia o ordenamento do território português carece do contributo de todos os cidadãos
através de uma participação activa, informada e responsável de modo a que não fique apenas
dependente da vontade dos políticos e dos técnicos. É dentro desta linha que se destacam dois
grandes problemas do ordenamento do território identificados no Relatório do Programa
Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT):
21. Ausência de uma cultura cívica valorizadora do ordenamento do território e baseada…na
participação dos cidadãos (…)
23. Dificuldade de coordenação entre os principais actores institucionais, públicos e privados,
responsáveis por políticas e intervenções com impacte territorial.
É com o propósito da construção de “Uma sociedade criativa com sentido de cidadania” que o
Relatório do PNPOT lança os seguintes reptos:
“41. Uma sociedade criativa e com forte sentido de cidadania pressupõe mais conhecimento, mais
abertura e cosmopolitismo, e maior participação e responsabilização.
43. Os cidadãos terão de ser melhor informados e mais interessados e responsáveis, assumindo
que o que está em jogo é sobretudo a necessidade de explorar as margens do progresso, e de
crescimento económico de cada região, independentemente do grau de desenvolvimento que
possui, e não tanto a manutenção de mecanismos redistributivos. A participação informada e
responsável não é apenas um direito da democracia e uma obrigação de cidadania, constitui
também uma condição essencial para ultrapassar atrasos nos mais diversos domínios.”
O Programa de Acção do PNPOT, que visa concretizar a estratégia de ordenamento,
desenvolvimento e coesão territorial do País, tem como ponto de partida o diagnóstico e as
perspectivas e opções estratégicas previamente desenvolvidos no Relatório. Assim, de forma a
combater os problemas anteriormente apresentados e, ao mesmo tempo, consolidar novas
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
56
Participação Pública
oportunidades, o Programa de Acção do PNPOT apresenta como um dos objectivos
estratégicos:
“Reforçar a qualidade e a eficiência da gestão territorial, promovendo a participação informada,
activa e responsável dos cidadãos e das instituições.”
Este objectivo faz parte de um conjunto articulado de seis objectivos estratégicos que
complementam e reforçam reciprocamente, e que se pretendem atingir no horizonte 2025.
Para o objectivo estratégico referido anteriormente enunciam-se diferentes linhas de
intervenção polarizadas pelo seguinte objectivo específico. “Promover a participação cívica e
institucional nos processos de planeamento e desenvolvimento territorial.”
Propõe-se a concretização deste objectivo especifico através das seguintes linhas de
intervenção:
“O desenvolvimento sustentável dos territórios pressupõe a concentração das vontades das
entidades interessadas, através da adopção de metodologias participativas.
Os princípios da participação procedimental e da democracia participativa estão consagrados na
lei fundamental. A sua concretização deve ser assegurada através do acesso à informação e da
intervenção efectiva nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos
instrumentos de gestão territorial, de modo a reforçar a cidadania activa e a melhorar a qualidade
e eficiência desses instrumentos.
O direito à participação tem como corolário o direito dos particulares à informação, desde as
fases iniciais e em todo o discurso da elaboração dos instrumentos de gestão territorial, de modo a
que o processo de decisão reflicta o efectivo interesse público colectivo.
Neste processo, o acompanhamento e a cooperação activa das entidades públicas que representam
diferentes interesses públicos é igualmente importante para a obtenção de soluções concertadas
que aumentem a capacidade de concretização de políticas integradas de desenvolvimento.”
Apesar do PNPOT ser um documento estratégico cuja tradução territorial muito depende dos
instrumentos de gestão territorial previstos na Lei de Bases, é evidente a preocupação em dar
orientações no sentido do aumento de uma cultura e uma prática de participação.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
57
CAPÍTULO 3
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
58
Estudo de Caso
4. ESTUDO DE CASO
No estudo de caso que se apresenta em seguida, relativo ao exemplo de uma operação de
reabilitação urbana em zona histórica em execução, procuram-se identificar as estratégias de
intervenção implementadas e as respectivas metodologias de acção associadas.
4.1. Processo de Reabilitação e Revitalização do Centro Histórico de Évora
Foi escolhido como modelo a analisar o processo em curso de reabilitação e revitalização do
Centro Histórico de Évora, promovido pela SRU Évora Viva.
Os motivos que determinaram esta escolha foram, por um lado encontrarmo-nos na presença
de um centro histórico com 104 hectares e que é Património Mundial desde 1986, ano em que
a Unesco o reconheceu como "o melhor exemplo de cidade da Idade do Ouro portuguesa" e,
por outro pelo estado de preservação em que se encontra, sendo mesmo apontado como um
dos mais bem preservados núcleos urbanos do país.
A descrição da estratégia implementada e das metodologias de acção associadas baseia-se na
informação publicada no site da Câmara Municipal de Évora na Internet e na informação
complementar amavelmente disponibilizada pela SRU Évora Viva.
4.1.1. Enquadramento
Figura 4.1. A cidade de Évora e a localização do Centro Histórico
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
59
CAPÍTULO 4
Figura 4.2. Planta do Centro Histórico de Évora (Parque EXPO 98, 2008,41)
Évora é, historicamente, uma das principais cidades do País e o maior centro urbano do
Alentejo, possuindo uma dinâmica de crescimento assente sobretudo no turismo e nos
serviços. É uma cidade moderna que desfruta de um centro histórico valorizado com área de
107 hectares demarcada por muralhas medievais com mais de 3 km de extensão.
O seu centro histórico caracteriza-se por um tecido urbano de rede densa com ruas estreitas e
travessas complementadas com pátios e largos (Figura 4.1.), onde abundam monumentos
históricos (sendo exemplo destes a Sé Catedral) alguns conventos e palácios e o Templo
Romano, por muitos considerado o ex-líbris da cidade.
Nas últimas décadas assistiu-se a uma vivificação tanto da cidade em geral como do comércio
e da hotelaria, fruto do crescimento turístico resultante em grande parte da classificação do
Centro Histórico como Património da Humanidade.
A atribuição desta classificação surge no ano de 1986, apenas três anos após a criação do
Núcleo do Centro Histórico de Évora (NCHE). O NCHE era um gabinete com acções
direccionadas fundamentalmente para o Centro Histórico, e que permitiram melhorar as
condições de habitação, inverter a tendência de degradação do património e tecido urbano e
revitalizar as actividades terciárias, atraindo o investimento público e privado para a
reabilitação de edifícios degradados. (Geraldes, 2002)
Com a consideração do Centro Histórico como ACRRU em 1997, este passou a ter um olhar
mais atento das entidades interessadas no seu processo de reabilitação.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
60
Estudo de Caso
Ao longo dos últimos anos destaca-se ainda o esforço que a Câmara Municipal de Évora tem
vindo a empregar na reabilitação de prédios degradados, incentivando os proprietários ou
inquilinos a efectuar obras de conservação e a respeitar as características do conjunto, não
contribuindo deste modo para a desvalorização ou descaracterização patrimonial. Neste
sentido vêm sendo apoiadas muitas intervenções de recuperação e reabilitação do edificado,
ao abrigo do conjunto de programas municipais e nacionais (P. M. de Recuperação de Fogos,
P. M. Casa Caiada, P. M. Recuperação de Caixilharias em Madeira, Programa
RECRIA/REHABITA).
Todas estas práticas de reabilitação do Centro Histórico que já perduram à quase três décadas
evidenciam a tradição que este tipo de processos têm na cidade de Évora. Os resultados da
reabilitação física estão bem evidentes no estado de preservação em que o centro histórico se
encontra, mas não basta intervir apenas ao nível da preservação do edificado, existe a
necessidade de fazer mais, principalmente no que toca aos problemas actuais associados à
perda de vitalidade que tem atingido esta zona.
Figura 4.3. Centro histórico de Évora (www.flickr.com)
Apesar de hoje em dia o Centro Histórico apresentar uma estrutura bem definida e organizada
sente-se a necessidade de a regenerar e dinamizar de forma a combater a existência ou
persistência de problemas que o afectam. Segundo o blog Viver Évora (2009) os problemas
mais significativos com que as gerações actuais de eborenses se confrontam resultam de:
• excessivo acentuar das funções de centro cívico, administrativo, económico
(terciarização), e cultural da cidade;
• crescimento exponencial da taxa de motorização que criou novos problemas de circulação
e transportes;
• deficiente articulação com o resto da cidade;
• envelhecimento da população;
• desertificação do seu Centro Histórico.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
61
CAPÍTULO 4
O presidente da Câmara Municipal de Évora, José Ernesto Oliveira afirma:
"A perda de vitalidade do centro histórico é o nosso principal problema, aliás, comum a praticamente
todos os centros históricos do país, mas temos de inverter esta tendência e criar condições para atrair
a população mais jovem e a classe média, que é um motor importantíssimo da economia local" (Lusa,
2006).
Este problema da perda de vitalidade relatado pelo presidente do município e definido como
“principal problema” faz com que o centro histórico de Évora tenha perdido doze mil
habitantes nas últimas décadas (quase 30% na última década), passando de uma população de
aproximadamente dezoito mil para cerca de cinco mil e seiscentas pessoas (menos de 12% da
população total da cidade). Destas pessoas existe a necessidade de destacar que a maioria são
idosos (metade dos residentes com idade superior a 50 anos) e que devido ao êxodo da classe
média para a periferia da cidade a população ficou bipolarizada em termos de classes sociais.
Figura 4.4. Evolução da População Residente (Viver Évora, 2009)
Em paralelo com o êxodo da população para as zonas periféricas, as edifícios do perímetro
amuralhado, na sua maioria de propriedade privada, degradaram-se, exibindo muitos deles
sinais de ruína. A gravidade deste problema que ameaça a integridade do centro histórico está
bem patente quando nos confrontamos com uma estatística de 18,8% de alojamentos com
carências relativas a condições de salubridade e ainda problemas de conservação resultantes
de arrendamentos antigos, com rendas muito baixas.
Foi com a finalidade de combater as grandes problemáticas que actualmente afectam o centro
histórico que mais recentemente se começaram a realizar as intervenções resultantes processo
de reabilitação e revitalização do Centro Histórico de Évora.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
62
Estudo de Caso
4.1.2.
Estratégia
A estratégia da Évora Viva – Sociedade de Reabilitação Urbana E.M., assenta numa missão
empresarial de apoio à Câmara Municipal de Évora na renovação e reabilitação urbana do
Centro Histórico de Évora (ACRRU). Fundamenta-se no Decreto-Lei 104/2004 de 7 de Maio
já anteriormente referenciado e decorre do seu “Master Plan”.
O investimento previsto resulta de um Estudo de Enquadramento Estratégico para a Área do
Centro Histórico de Évora intitulado “Évora – Recuperar o Processo Histórico”, da autoria da
empresa Parque EXPO 98, S.A.
Este estudo cresceu com base na informação recolhida em diferentes contextos, desde as
informações disponibilizadas pelo Município, passando pelos dados retirados das visitas ao
Centro Histórico, até aos conhecimentos adquiridos nas várias reuniões com a Sociedade de
Reabilitação Urbana (SRU), com a Equipa de Acompanhamento e com o conjunto de
entidades públicas e privadas que o Município de Évora entendeu deverem ser ouvidas
durante o processo de elaboração do Estudo.
Foram considerados neste caso como stakeholders principais, tendo, nessa qualidade sido
ouvidas as seguintes entidades:
• Juntas de Freguesia do Centro Histórico;
• Universidade de Évora;
• Associação Comercial do Distrito de Évora;
• Associação dos Profissionais e Empresas de Mediação Imobiliária de Portugal;
• Direcção Regional da Cultura do Alentejo;
• Núcleo Empresarial da Região de Évora – Associação Empresarial;
• Sistema Integrado de Transportes e Estacionamento de Évora.
• Associação das Empresas de Construção e Obras Públicas;
• Cooperativas de Habitação;
• HABÉBORA EM;
• Ordem dos Arquitectos;
• Ordem dos Engenheiros;
• Caixa Geral de Depósitos – Grupo GI;
• Associação da Restauração e Similares de Portugal;
• Administração Regional de Saúde do Alentejo;
• Centro Distrital de Segurança Social;
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
63
CAPÍTULO 4
• Santa Casa da Misericórdia de Évora;
• Região de Turismo de Évora;
• Biblioteca Pública de Évora;
• Museu de Évora;
• Círculo Eborense;
• Cabido da Catedral.
Os temas em que se podem agrupar as questões mais complexas com que se deparou a equipa
composta pela CME, pela SRU e pela Parque EXPO foram os seguintes:
• Primeiro: Como recuperar o processo histórico de Évora?
• Segundo: Como dar coerência à cidade e unidade aos vários tecidos urbanos que
constituem Évora?
• Terceiro: Qual o papel do Centro Histórico de Évora, no contexto do desenvolvimento,
consolidação e coerência da cidade de Évora e de fortalecimento do sistema urbano local,
e que medidas devem ser implementadas para a sua reabilitação e revitalização? (Parque
EXPO 98, 2008,7)
A proposta de revitalização do Centro Histórico de Évora que consta no Estudo de
Enquadramento Estratégico estabelece uma operacionalização que tem um prazo para
concretização de dez anos em que se actua sobre uma área de 113 ha. O estudo prevê os
seguintes aumentos das funções em presença:
• Aumento da área verde em cerca de 54334 m2 ;
• Aumento de 1205 lugares de estacionamento;
• Aumento de edificado a reabilitar de 623092 m2 ;
• Aumento de construção nova de 41148 m2 ;
• Aumento de equipamentos de 60650 m2.
Foram definidas 7 Unidades Operacionais de Reabilitação (UOR) resultantes da análise do
Centro Histórico e de todas as realidades relevantes numa operação de reabilitação urbana.
Inseridas nas UOR identificaram-se dezassete Projectos Estruturantes situados em três
espaços:
• Acrópole: cidade romana e suas adaptações;
• Cerca: Portas, muralha e espaços adjacentes, intra e extramuros;
• Cidade medieval e moderna intramuros.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
64
Estudo de Caso
Onze dos Projectos Estruturantes estão associados a uma determinada Unidade Operativa de
Reabilitação enquanto os outros seis são transversais ao conjunto da intervenção, sendo
fundamentais para a regeneração urbana e promoção de vitalidade do centro histórico.
Estes 6 Projectos Estruturantes desempenham um papel transversal a toda a intervenção, e
intervêm nos seguintes campos:
• Estrutura verde e espaços públicos;
• Elementos físicos do espaço público;
• Mobilidade;
• Comércio tradicional;
• Apoio à 3ª idade, infância e juventude;
• Património.
Para actuar na definição da estrutura verde e na recuperação dos espaços públicos concebeu-se um Projecto Estruturante, que procura que as intervenções nestas áreas permitam a
obtenção de um incremento da qualidade residencial. Algumas das medidas que fazem parte
deste projecto são as seguintes:
• Reforço e consolidação da área verde na envolvente às muralhas;
• Desenvolvimento de diversos percursos pedonais e cicláveis de interligação, com os
corredores verdes já existentes e com os novos corredores;
• Estabelecimento extensivo de novos alinhamentos arbóreos de enquadramento em
reforço e complemento dos existentes;
• Valorização dos diversos tipos de espaços verdes que integram o Centro Histórico,
criando condições para que estes sejam integrados na estrutura verde continua da cidade
• Intervenções profundas em alguns jardins;
• Valorização dos espaços de diferentes tipologias, “praças”, “largos” e “jardins de
desenho romântico”;
• Intervenção ao nível do espaço público de forma a preservar o valor simbólico de todo
o Centro Histórico e beneficiar o peão em detrimento do automóvel;
• Abertura de novas vias e reperfilamento de vias existentes, tendo como objectivo uma
maior fluidez do tráfego (viário e pedonal) bem como a valorização do espaço público;
Para intervir nos elementos físicos do espaço público concebeu-se um Projecto Estruturante,
que actua ao nível dos seguintes três contextos:
• Mobiliário urbano;
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
65
CAPÍTULO 4
• Iluminação cénica;
• Sinalética.
Tendo como alvo o sistema de mobilidade criou-se um Projecto Estruturante, que procura
reduzir os congestionamentos, melhorar as acessibilidades, facilitar as deslocações e criar
alternativas a utilização da viatura particular no interior do Centro Histórico. Algumas das
medidas estabelecidas neste projecto são as seguintes:
• Adequação dos tipos de circulação viária às funções e características da rede viária;
• Implementação de uma nova oferta de parques de estacionamento subterrâneos,
intramuros e extramuros;
• Criação, promoção e divulgação de um serviço de transporte colectivo denominado
Linha Verde que permite a circulação dentro do Centro Histórico, que fará dos turistas e
dos visitantes o seu principal público-alvo;
• Criação, promoção e divulgação de uma rede ciclável constituída pelas ciclovias
existentes, as vias do Centro Histórico e diversas ciclovias a criar;
• Implementação de um sistema de bicicletas públicas de aluguer ou empréstimo
gratuito, com os locais de recolha e largada situados junto aos parques de
estacionamento, aos equipamentos e espaços de referência e também junto aos terminais
dos transportes públicos;
• Qualificação de percursos pedonais contínuos.
Para se obter a dinamização do comércio tradicional concebeu-se um Projecto Estruturante,
que procura impulsionar e fortalecer o comércio tradicional em relação aos outros tipos de
comércio através das seguintes medidas:
• Dinamização do actual eixo estruturante do comércio tradicional;
• Dinamização de um novo eixo estruturante do comércio tradicional;
• Programa de adequação dos estabelecimentos comerciais da zona da Acrópole à
dignidade do território;
• Elaboração de candidaturas a projectos de modernização do comércio tradicional, no
quadro da salvaguarda e valorização das suas características específicas e do seu valor
patrimonial e efectivo, incentivando os “nichos de negócio que os tornam únicos e que
os consolidem como elementos insubstituíveis no contexto da vida urbana e do turismo.
A construção de uma rede integrada de apoio à 3ª idade, infância e juventude, assim como a
instalação de um equipamento de apoio social capaz de dar resposta aos residentes actuais,
maioritariamente idosos, mas também aos novos residentes atraídos pelo processo de
regeneração urbana, constituiu um outro Projecto Estruturante. Este equipamento consagrará
as seguintes funções:
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
66
Estudo de Caso
• Lar/espaço de repouso;
• Centro de Dia;
• Apoio ao Domicílio Integrado (articulação com serviços de saúde);
• Creche;
• Infantário;
• ATL em vários espaços para os diferentes níveis etários até aos 12 anos.
Finalmente, a recuperação e a valorização do património são os objectos de intervenção dum
Projecto Estruturante que reforça a identidade do Centro Histórico e potencia o
desenvolvimento económico e social. Algumas das medidas estabelecidas neste projecto são
as seguintes:
• Monitorização do processo de intervenção arqueológica articulado com o conjunto das
intervenções previstas;
• Promoção das reconstituições da cidade e seus monumentos, integrada no processo de
interpretação dos dados arqueológicos e históricos;
• Musealização de alguns espólios, nos edifícios ou espaços onde foram achados;
• Planos de salvaguarda para monumentos e imóveis de valor em risco.
Considera-se que o sucesso da intervenção dependerá da eficiência com que a fase de
implementação da estratégia e das acções previstas é concretizada. Assim, existe a
necessidade de se tirar partido de todos os mecanismos e recursos adequados capazes de
contribuir para gerar a dinâmica desejada, em particular no que respeita às preocupações
sociais e ambientais, ao estímulo da iniciativa privada, à regulação do mercado e ao
investimento e financiamentos públicos.
A gestão da intervenção contempla as seguintes dimensões:
• Dimensão de ordenamento e regulamentar;
• Dimensão incentivos;
• Dimensão dinamizadora e reguladora;
• Dimensão social;
• Dimensão cultural;
• Dimensão comunicacional;
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
67
CAPÍTULO 4
Quanto aos apoios, prevê-se que a Évora Viva poderá conceder, entre outros:
• Incentivos fiscais para além dos já actualmente previstos em matéria de reabilitação
urbana;
• Penalizações para os casos de inércia por parte de proprietários de prédios devolutos
(por exemplo agravamento de taxas);
• Criação de condições de financiamento favoráveis, preferencialmente por via da
intermediação do IHRU, através de protocolos com instituições bancárias e, muito
particularmente, com o Banco Europeu de Investimentos (BEI).
• Criação de uma carteira de fornecedores de serviços essenciais ao processo de
reabilitação, a preços e condições de pagamento especiais.
Mas uma vez que estes apoios não bastam para o arranque da dinâmica de reabilitação, é
necessário captar o interesse de investidores e dos proprietários. Prevê-se que serão realizadas
algumas operações de reabilitação por parte da Évora Viva SRU com o intuito de gerar um
efeito catalisador de acções idênticas por parte dos privados e de se apresentarem como
exemplos.
4.2. Comunicação e Participação Pública
4.2.1.
Plano de Divulgação e Comunicação para o programa ACRÓPOLE XXI
Este plano surge com dois intuitos basilares, o de promover a identidade e a oferta do
programa ACRÓPOLE XXI destacando os valores (patrimoniais, culturais, artísticos, etc.)
que têm um carácter catalisador nos processos de regeneração, e o de promover os valores e
objectivos da regeneração urbana.
Este plano deve:
• realizar uma divulgação que privilegie as tecnologias de informação e comunicação
multimédia. Assim sendo está previsto a criação de um website próprio, de carácter
estruturante e permanente, que será peça central e a grande aposta do programa de
divulgação;
• divulgar as acções concretas em que incidiu o projecto nas suas diferentes
componentes: intervenção física e animação;
• sensibilizar/informar os públicos-alvo sobre os objectivos do programa e os impactos
quotidianos causados durante a intervenção.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
68
Estudo de Caso
Este plano tem como alvo os seguintes públicos:
• Público em geral
• Público especializado:
▪ Residentes de Évora;
▪ Turistas nacionais e estrangeiros;
▪ Mediadores turísticos e culturais;
▪ Comunicação Social especializada.
Campanha e meios a utilizar:
Está previsto que o programa inclua:
• um website bilingue (Português e Inglês). Neste website está previsto a
colocação de todo o tipo de informação em rede (histórico e making of da
intervenção, os espaços a conhecer, agendas e programação, entre outras), com
alcance maximizado pela colocação de links em websites e portais tanto das
entidades da parceria de desenvolvimento do programa, como de outras com
interesses congéneres nas áreas da regeneração urbana, património, cultura e lazer,
turismo, etc.
• uma campanha com meios tradicionais (rede de muppis, rede de PostalFree,
flyers, desdobráveis, anúncios, entre outros);
• acções de animação diversas, de relação directa e personalizada com públicosalvo, envolvendo vivência social e cultural da nova acrópole (e.g. “Dia Aberto do
Centro Histórico de Évora”).
4.2.2.
Sessões de Debate Público Promovidas pelo Grupo Pro-Évora
Ao ter-se conhecimento do Estudo de Enquadramento Estratégico para a Área do Centro
Histórico de Évora e do seu agendamento para aprovação na reunião do executivo camarário
do dia 9 de Abril de 2008, o Grupo Pro-Évora – associação de defesa do património da cidade
de Évora – tomou a iniciativa (nível máximo de participação) e enviou ofícios ao Presidente
da Câmara Municipal de Évora e aos vereadores da autarquia, solicitando o adiamento da
aprovação do documento e salientando a necessidade de o mesmo ser objecto de debate
público, dadas as implicações que iria produzir na vida da cidade. A solicitação foi
favoravelmente acolhida pelo Presidente da Câmara, que retirou o respectivo ponto da ordem
de trabalhos da reunião.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
69
CAPÍTULO 4
Com a intenção de alertar os eborenses para o conteúdo do documento o Grupo Pro-Évora
promoveu depois três sessões públicas de debate durante o mês de Maio de 2008,
subordinadas aos temas “O Plano e a sua integração estratégica”, “Reabilitação,
construção/demolição, habitação e turismo” e “Mobilidade e acessibilidade”, tendo convidado
para intervir nas várias sessões, reconhecidos especialistas nos domínios urbanísticos e
patrimoniais, e as empresas Parque EXPO e SRU Évora Viva, enquanto promotora e
executora, respectivamente, do estudo em causa.
As sessões foram organizadas em duas fases, numa primeira fase as entidades promotoras e
executoras bem os especialistas realizavam uma espécie de conferência onde expressavam os
seus pontos de vista e defendiam as suas convicções em relação aos vários temas, numa
segunda fase realizava-se o debate propriamente dito dando-se a palavra à população que
integrava a assistência havendo assim a oportunidade desta manifestar as suas preocupações.
Mais tarde, no dia 12 de Dezembro de 2009 voltou-se a realizar uma nova conferência/debate
na sede do Grupo Pro-Évora sobre o projecto “Espaço Público e Equipamento Urbano para a
Acrópole de Évora e Área Envolvente, Acrópole XXI”, com a participação do Prof. Arqt.º
Gonçalo Ribeiro Telles e da Arqt.ª Margarida Cancela de Abreu. Para o Grupo Pro-Évora o
projecto para a Acrópole de Évora e zona envolvente, constitui uma intervenção muito
profunda e agressiva, que não tem em consideração aspectos como a memória, a topografia e
as funcionalidades do local.
Quanto aos resultados destas sessões o Grupo Pro-Évora por um lado congratula-se com a
elevada afluência de eborenses interessados mas por outro considera que as alterações feitas
ao documento foram superficiais, quando este foi revisto após as primeiras três sessões.
Como resultados das sessões foi feita uma síntese elaborada pelo Grupo Pro-Évora onde
constam algumas das intervenções feitas pela assistência:
“Foi assinalada o curto prazo para a realização dos projectos (dez anos), o que faz deste «um
plano violento». O teor das intervenções propostas foi também considerado violento, dadas as
alterações previstas para os edifícios, o perfil das ruas, a atracção do automóvel por meio de
parques de estacionamento subterrâneo, com graves consequências na descaracterização do
tecido urbano do Centro Histórico e da sua vivência. Foi defendido que as intervenções «têm
que ser feitas com as pessoas» e não pelo cumprimento de projectos a elas estranhos.
O estudo foi acusado de constituir fundamentalmente um processo de promoção imobiliária e de
não valorizar a importância da cultura na vivência da cidade. Houve também quem receasse que
não haja suficiente discussão, ou que esta não seja tida na devida conta pelos decisores. Foi
mesmo questionado se valeria a pena o esforço de cidadania que as muitas presenças ilustravam,
acentuando-se a necessidade de um melhor esclarecimento dos propósitos globais e de muitos
aspectos específicos do documento. Nem o modelo de cidade pretendido está satisfatoriamente
exposto, apesar de dever constituir um elemento prévio ao estudo.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
70
Estudo de Caso
Foi também questionada a compatibilização do comércio tradicional com a criação de centros
comerciais, como é o caso do previsto para junto das Portas de Avis.” (Grupo Pro-Évora
4.3. Análise Crítica
a) Intervenção física
A elaboração do presente trabalho coincide com o momento em que o processo de actuação
da SRU se encontra em implementação.
Segundo o Arqt.º Jorge Pires, administrador executivo da Sociedade de Reabilitação Urbana
(SRU) Évora Viva, das intervenções previstas no processo de reabilitação e revitalização do
Centro Histórico de Évora apenas o programa de acção Acrópole XXI apoiado pelo
INAlentejo – QREN está a decorrer de acordo os prazos estabelecidos inicialmente,
registando-se atrasos em todos os outros programas principalmente devido a problemas de
financiamento.
Quando questionado sobre quais as principais dificuldades com que se têm deparado na
implementação da estratégia de intervenção foram destacadas, para alem do financiamento, a
consensualização das acções mais transformadoras.
Em relação ao estudo da Parque EXPO destaca-se em primeiro lugar a importância de todo o
projecto de recuperação e regeneração do centro histórico e a preocupação em não
desenvolver intervenções pontuais, mas sim operações integradas.
Mas também se apontam defeitos a este estudo, a começar pela problemática da mobilidade
em cidades históricas que no caso de Évora pode sair prejudicada com a criação dos inúmeros
parques de estacionamento que estão previstos para o centro histórico.
Estes novos parques de estacionamento muito provavelmente atrairão mais pessoas ao centro
histórico mas também funcionarão como factor de atracção de automóveis. Tal estratégia não
nos parece a mais adequada quando se pretende descongestionar este local, devendo-se sim
criar parqueamentos periféricos bem servidos pelos transportes públicos e com boas
condições ao nível dos pavimentos e dos dispositivos de sombreamento para que os cidadãos
não vejam vantagens em levar o seu automóvel para o centro histórico. Será também
necessário criar restrições ao tráfego automóvel, favorecendo as características pedonais da
cidade e promovendo a fruição tranquila do centro histórico.
Outra questão relacionada com o aumento da capacidade de estacionamento é provavelmente
o abandono da população residente, uma vez que são criadas soluções que facilitam o acesso
ao centro histórico por parte de quem reside fora deste e necessita principalmente de o
frequentar para trabalhar.
Esta perda de população residente cria um forte contraste entre as actividades diurnas e
nocturnas nestes tecidos, assistindo-se assim na hora de ponta da manha a uma grande
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
71
CAPÍTULO 4
afluência de utentes ao centro histórico ocupando todos os estacionamentos possíveis
(quantos mais existirem mais serão ocupados e se tiverem uma tarifa associada melhor).
Durante a hora de ponta da tarde assiste-se a um abandono generalizado do mesmo centro
histórico dando lugar a importantes problemáticas como a desocupação e despovoamento
nocturno.
A intervenção deveria assim estar apontada noutra direcção, ou seja, para o favorecimento do
uso residencial e para a devolução da capacidade residencial perdida. Ao residir-se no centro
histórico deixa de ser necessário um grande número de parques de estacionamento, desde que
existam alternativas válidas à viatura privada e uma oferta de equipamentos adequada às
necessidades. Assim, quem trabalha no centro histórico eventualmente não necessitará de
viatura própria para as suas deslocações; já os que trabalham fora do centro histórico e
possuírem viatura própria deixarão os seus lugares à disposição para quem vier de fora.
Uma grande parte das intervenções resultantes do processo de reabilitação e revitalização do
Centro Histórico de Évora apontam para uma estratégia voltada para o mercado do lazer e do
turismo histórico e patrimonial. Este tipo de estratégia alicerça-se num processo de estetização
da paisagem urbana principalmente na zona da Acrópole. Este processo é actualmente
bastante visível nas cidades portuguesas e tem a ver com a dimensão patrimonial da cidade,
com o mercado urbano de lazer e com o fenómeno de exploração turística que depende da
crescente existência de cenários que estimulem a actividade sensorial dos turistas.
Tal estratégia levanta uma questão pertinente: até que ponto um espaço preferencialmente
votado para o turismo e para o consumo se torna eventualmente repulsivo às actividades
quotidianas e aos cidadãos locais? Outra questão a ter em conta é a da sustentabilidade
financeira de tal estratégia, uma vez que estamos perante uma actividade sazonal e de enorme
susceptibilidade a efeitos de conjuntura.
Tudo isto leva a crer que estudo da Parque EXPO peca pela falta de propostas que originem
factores vivenciais de atracção de habitantes e está muito voltado para a atracção de meros
frequentadores do centro histórico. Qualquer plano estratégico de intervenção deve ser
elaborado com base nas pessoas enquanto habitantes do espaço urbano, uma vez que só a
habitabilidade mantém viva a cidade histórica.
b) Participação cidadã
Quando questionado sobre a participação dos habitantes/utentes do centro histórico nas
reuniões de trabalho aquando da elaboração da estratégia de intervenção, o administrador
executivo da SRU respondeu que esta participação se efectivou através das entidades e dos
agentes representativos, tendo o enquadramento estratégico do processo de reabilitação
urbana contado com ampla e activa participação.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
72
Estudo de Caso
Contudo esta participação consumada através das entidades e dos agentes representativos
parece ficar aquém daquela que cidadãos têm direito e que se deve efectivar neste tipo de
intervenções, uma vez que a população tem o direito de estar directamente envolvida na fase
de análise, de planeamento estratégico e de implementação para não ficar à mercê da vontade
dos políticos e dos técnicos.
Uma prova que este tipo de participação ficou aquém da que os cidadãos têm direito e da que
se deve realizar neste tipo de intervenções traduz-se na dificuldade de consensualização em
relação às acções mais transformadoras, acções estas que ficaram exclusivamente à
consideração de especialistas. Esta dificuldade de consensualização tem-se traduzido num
obstáculo à implementação da estratégia de intervenção.
Assim, se tivesse existido uma participação pública condizente com a importância do
Processo de Reabilitação e Revitalização do Centro Histórico de Évora aquando do
planeamento da estratégia e da acção, estes obstáculos não se colocariam nestes contornos, até
porque a responsabilidade das intervenções não ficaria toda do lado dos técnicos, ou seja
estaria repartida pelos técnicos e pelos cidadãos.
Ao estarmos em presença de um plano estratégico esperava-se que os cidadãos fossem
envolvidos desde a primeira hora, logo na fase de diagnóstico. No entanto, tal não se
verificou.
Outra prova desta falta de envolvimento dos cidadãos na elaboração da estratégia de
intervenção é comprovada pela elevada afluência de eborenses às várias sessões de
apresentação/discussão pública em torno do Estudo de Enquadramento Estratégico
promovidas pelo Grupo Pro-Évora e pelas várias opiniões e preocupações demonstradas nas
várias intervenções preconizadas pelos cidadãos.
Normalmente as responsabilidades pelas falhas na democracia participativa não podem ser
atribuídas apenas a um dos lados, estas terão de ser repartidas pelos decisores do processo que
se limitam a cumprir os requisitos mínimos exigidos e pelos cidadãos que apresentam uma
atitude muito passiva em relação à realidade social que os rodeias.
Mas neste caso de estudo esta redistribuição das responsabilidades parece não se verificar,
uma vez que quando solicitados pelo Grupo Pro-Évora os cidadãos compareceram nas sessões
de debate e manifestaram as suas opiniões acerca do Estudo de Enquadramento Estratégico.
Se não fosse a iniciativa do Grupo Pro-Évora o documento teria sido aprovado sem ter sido
objecto de debate público efectivo.
Isto leva a atribuir a grande maioria da responsabilidade aos decisores do processo que não
pretendiam realizar uma discussão pública que concedesse aos cidadãos a possibilidade de
participar activamente no processo de reabilitação.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
73
CAPÍTULO 4
Neste sentido importa referir que esta discussão pública não tem carácter obrigatório, uma vez
que de acordo com a legislação, os planos de pormenor de intervenções descritas no Estudo
de Enquadramento Estratégico podem vir a ser realizadas sem a prévia revisão do Plano de
Urbanização.
Mas mesmo após as sessões de apresentação/discussão pública promovidas pelo Grupo ProÉvora existem cidadãos que alertam para o desconhecimento em relação às consequências dos
debates públicos realizados e para a ausência de discussão das soluções decididas pelo poder
autárquico.
Este afastamento da população dos processos de decisão faz pouco sentido nos dias de hoje.
Para além de se estar na presença de cidadãos com uma maior cultura estes têm normalmente
uma opinião formada acerca de qualquer assunto e não aceitam imposições que não
compreendem.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
74
Uma Proposta de Metodologia
5. UMA PROPOSTA DE METODOLOGIA
Propõe-se uma metodologia para um processo de participação pública mais eficaz na
sequência das reflexões formadas anteriormente sobre as intervenções de reabilitação urbana e
o envolvimento dos cidadãos. Esta metodologia pressupõe uma abordagem composta por
diferentes fases bem evidentes e transparentes, a ser aplicada no âmbito da implementação de
um processo de reabilitação urbana.
A metodologia proposta é composta um processo participativo assente em três fases que se
desenvolvem em paralelo com o processo de reabilitação. Cada uma das fases inclui vários
passos, sendo cada passo apresentado não só através de uma descrição como também pela
identificação dos objectivos pretendidos, pela definição da forma de participação e ainda pela
apresentação de algumas ferramentas mais adequadas ao passo a dar.
Pretende-se assim com esta metodologia contribuir para o envolvimento activo de todos os
actores chave com interesse na área de intervenção, de modo a que o processo de reabilitação
seja levado a cabo na base do consenso, assente na co-responsabilização de todos os
intervenientes e na aproximação entre os cidadãos e a administração procurando assim obterse as melhores decisões possíveis para a área intervencionada.
5.1. Metodologia
A metodologia proposta baseia-se num processo de intervenção do tipo racional, cíclico
composto pelas seguintes fases:
Preparação
Identificação
Intervenção
Análise e Avaliação
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
Novos actores
Novas
Estratégias
Resposta
Implementação
Monitorização
Avaliação
75
CAPÍTULO 5
Preparação
• Poderes públicos tomam a iniciativa
• Constituição de uma equipa gestora do processo de participação, esta equipa tem que
ser constituída por elementos com formação adequada e que reúnam as capacidades
necessárias à sua implementação (comunicadores de informação, facilitador de ideias,
controlador de recursos, etc.). Caso seja necessário deve-se realizar um curso técnico e
estratégico para técnicos e cidadãos.
• Criação de um plano de monitorização capaz ajudar a equipa a definir e medir
objectivos atingíveis, avaliar o impacto e identificar as lições para a prática futura.
Identificação
• Identificação e mobilização dos actores e das parcerias:
◦ Administração pública;
◦ Projectista;
◦ Agentes privados;
◦ Equipa técnica interdisciplinar constituída por profissionais especializados nas
diferentes áreas envolvidas (arquitectura, engenharia, urbanismo, historia de
arte, sociologia, antropologia, arqueologia, geografia, etc.).
◦ Empresas;
◦ Associações empresariais;
◦ Serviços da administração central e outras entidades do sector público;
◦ Concessionários de serviços públicos;
◦ Instituições de ensino, de formação profissional e de investigação;
◦ Fundações, organizações não governamentais (ONG) e outras associações;
◦ Moradores e suas associações;
◦ Proprietários.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
76
Uma Proposta de Metodologia
Análise e avaliação
• Análise e diagnóstico
◦ Problemáticas
◦ Potencialidades
1ª Fase de
Participação
◦ Necessidades
Resposta
• Plano estratégico
◦ Definição e hierarquização das metas gerais e
dos objectivos específicos
• Plano de acção
2ª Fase de
Participação
◦ Mobilização de recursos
◦ Planeamento da acção
Implementação
• Monitorização e avaliação contínuas
3ª Fase de
Participação
Alterações do contexto
◦ Eventual necessidade de revisão da
estratégia ou do plano de acção
◦ Eventual necessidade de integrar novos actores
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
77
CAPÍTULO 5
1ª Fase de
Participação
1º Passo – Sensibilização/informação pública do processo
de reabilitação urbana a conceber e a implementar, esta
sensibilização será efectuada a partir dos mídia local
(rádio, imprensa), pela divulgação de informação de fácil
entendimento por toda a cidade (escolas, faculdades,
hospitais, centro de saúde, Câmara Municipal, Juntas de
Freguesia, hipermercados, mercado municipal, jardim
público, cinemas, centros comerciais, igrejas, etc.) e
ainda pela criação de um Website de apoio ao processo
de reabilitação. A informação a transmitir deve ser
preparada e difundida por técnicos especialistas em
comunicação, devendo adoptar uma linguagem
entendível pelo cidadão comum.
Objectivo – Informar.
Forma de participação – Passiva.
Ferramentas – Notícias nos media locais, Website,
cartazes, flyers, desdobráveis, anúncios, etc.
2º Passo – Realização de pesquisas de opinião na cidade
(questionários, entrevistas cara-a-cara, inquéritos
telefónicos, inquéritos on-line/email e sondagens) com o
intuito de aprofundar o conhecimento sobre a realidade
da área, fazendo uma pré-determinação dos problemas,
das potencialidades e das necessidades do centro
histórico, bem como uma confirmação dos
actores/stakeholders a envolver nos diferentes passos do
processo de participação pública.
Objectivo – Diagnóstico da área em estudo.
Forma de participação – Consulta.
Ferramentas – Pesquisa de opinião, Inquéritos Delphi,
Avaliação da Comunidade, etc.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
78
Uma Proposta de Metodologia
3º Passo – Realizar sessões organizadas de forma a dar a conhecer
a todos os seus participantes, os resultados das pesquisas de
opinião. Todos os resultados devem ser tratados e apresentados
pela equipa técnica aos participantes para que se possa
promover a discussão em torno dos mesmos e assim obter-se
um consenso que permita formular e estabelecer em
documento, os principais problemas, potencialidades e
necessidades que estabelecerão os objectivos do processo de
reabilitação urbana.
Este diagnóstico é a rampa de lançamento para a delineação da
estratégia de intervenção sendo de estrema importância o rigor
com que este caracteriza a realidade.
Objectivo – Análise da área em estudo.
Forma de participação – Funcional.
Ferramentas – Diálogos, Fóruns, Cimeiras de Cidadãos, Votação
Consensual, etc.
2ª Fase de
Participação
1º Passo – Realizar sessões organizadas onde se pretende
por meio de consenso, definir e hierarquizar as metas
gerais e os objectivos específicos do processo de
reabilitação urbana com base nos problemas,
potencialidades e necessidades obtidos na primeira fase
de participação.
Os resultados obtidos neste passo deverão permitir a
definição do Plano Estratégico.
Objectivo – Definição do Plano Estratégico.
Forma de participação – Funcional.
Ferramentas – Diálogos, Fóruns, Cimeiras de Cidadãos,
Votação
Consensual,
Planeamento
Estratégico
Participativo, SIG Participativo, etc.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
79
CAPÍTULO 5
2º Passo – Exposições informativas nos locais mais
frequentados da cidade (praças, instituições de ensino,
centros comerciais, igrejas, etc.), onde todos os públicos
possam tomar contacto com a proposta de acção
elaborada pela equipa técnica com base no Plano
Estratégico resultante do passo anterior e assim possam
formular sobre ela a sua opinião. As exposições devem
possuir pessoal capaz de esclarecer as dúvidas da
população.
Objectivo – Informar.
Forma de participação – Passiva.
Ferramentas – Exposições, folhetos, posters, publicações
periódicas, programas nas rádios locais, etc.
3º Passo – Dado o tempo necessário para a população
tomar contacto com a proposta de acção e formular
sobre ela uma opinião informada realizar-se-ão sessões
organizadas onde os intervenientes são incentivados a
expressarem os seus interesses. É com base nisto que
são construídas soluções, procurando potenciar os
interesses comuns, o desenvolvimento de alternativas e
identificação das soluções preferidas.
É da compatibilização de objectivos e da coordenação
de esforços a estes dois níveis que deve nascer a versão
definitiva do Plano de Acção da reabilitação urbana.
Objectivo – Plano de Acção.
Forma de participação – Interactiva.
Ferramentas – Diálogos, Cimeiras de Cidadãos,
Workshops Deliberativos, Reuniões do séc. XXI,
Votação Consensual, Tecnologia de Espaço Aberto,
Planeamento Real, etc.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
80
Uma Proposta de Metodologia
3ª Fase de
Participação
1º Passo – Informar previamente do início de obras, todos
os públicos que sejam directamente afectados por estas
(comerciantes, turistas, peões, etc.), assim como
disponibilizar informação adequada e apresentando as
alternativas válidas.
Esta informação prévia permitirá ao público afectado
manifestar-se e participar na procura de soluções.
Objectivo – Informar.
Forma de participação – Passiva.
Ferramentas – Cartas, brochuras, notícias nos media
locais, cartazes, flyers, desdobráveis, anúncios,
linha de apoio ao cidadão, etc.
2º Passo – Realização de pesquisas de opinião, criação
de email e página Web com “caixa de sugestões” e blog,
para que a população participe no processo de
monitorização e avaliação da intervenção, fornecendo
assim informações relativamente à forma como as acções
estão a cumprir as suas expectativas e com o propósito
de obter a sua opinião acerca das obras em curso (se
estão a ser afectados de alguma forma por estas, quais os
transtornos causados), e participando problemas com que
se deparem. Estas pesquisas de opinião devem ser
realizadas nos locais que estão a ser alvo de intervenções
de modo a obter a opinião do público afectado.
Objectivo – Inquerir acerca da satisfação.
Forma de participação – Interventiva.
Ferramentas – Pesquisa de opinião, “caixa de
sugestões” electrónica, email, etc.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
81
CAPÍTULO 5
Para que este processo participativo, ou qualquer outro, seja bem sucedido é ainda necessário
respeitar as seguintes recomendações:
• Deve-se adequar as formas de divulgação ao público-alvo;
• Deve ser providenciada informação necessária, entendível e credível ao público;
• Deve ser dado tempo suficiente para que haja participação efectiva;
• Devem ser definidos espaços de participação adequados;
• Devem-se encorajar os cidadãos a tomar parte das discussões;
• Deve ser feito apelo à organização de grupos de interesse para poderem tratar dos
assuntos que lhe dizem directamente respeito e sobre os quais têm experiencia
acumulada e necessidades especificas a satisfazer;
• Deve ser atribuído às autoridades públicas o papel de motor e moderador do processo,
assumindo assim a liderança mas mantendo como valor chave a participação da
população;
• Deve-se especificar o que se pretende obter com o público a cada passo do processo;
• Deve-se identificar quem é o responsável por tomar as decisões e de que forma estas
serão tomadas (Figura 14).
Figura 5.1. Formas de tomar uma decisão (Saboya, 2007)
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
82
Conclusão
6. CONCLUSÃO
a) Síntese do trabalho
O estudo que dá corpo a esta dissertação alicerça-se em duas questões estruturantes, a
reabilitação urbana em centros históricos e a participação pública. Cada uma destas questões é
analisada individualmente em capítulos independentes.
O estudo em torna da questão da reabilitação urbana (capítulo 2) começa por esclarecer os
diferentes conceitos associados à “recuperação” de zonas urbanas, que era um dos objectivos
específicos, depois analisa-se as diversas problemáticas e mais-valias presentes nos centros
históricos terminando com a descrição do que tem sido a reabilitação urbana em Portugal, em
termos de legislação, de estratégias e mecanismos operacionais e de resultados alcançados.
Outros dois objectivos específicos identificação de diversas técnicas de participação pública
no planeamento e elaboração de uma análise crítica comparativa das diversas técnicas
identificadas) é conseguido no capítulo referente à participação pública (capítulo 3), para
alcançar estes objectivos foi necessária a identificação e das diferentes especificidades que
condicionam a selecção das técnicas que permitem o envolvimento efectivo dos
intervenientes.
As análises realizadas tanto no capítulo 2 como no capítulo 3, contribuíram não só para a
realização do estudo de caso (capítulo 4) como junto com este permitido a constituição de
bases sustentadas para a obtenção do último objectivo específico, que era a elaboração de uma
possível proposta de metodologia participativa em contexto de reabilitação urbana. (capítulo
5).
b) Principais Conclusões, e desenvolvimentos futuros
Em Portugal, a reabilitação urbana ao contrário do que se verifica por toda a Europa, nunca
arrancou definitivamente, de forma sistemática apesar das sucessivas alterações à legislação
nestes últimos anos para inverter esta situação. Por cá apenas existem casos pontuais, alguns
aqui alvo de uma breve exposição, que, embora bem sucedidos, nunca contagiaram outras
urbes nacionais.
Ao se enveredar por caminhos que não são os da reabilitação conclui-se que existiram sempre
outras prioridades e que esta nunca foi vista como uma solução para os problemas dos
aglomerados urbanos. Como consequência destas opções, apareceram novos problemas e os
que existiam agravaram-se, principalmente nas zonas mais centrais.
Algum dia ter-se-á que abandonar o caminho até agora percorrido; já se insistiu de mais num
caminho que não produz as soluções essenciais para os problemas actuais. Esse dia parece
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
83
CAPÍTULO 6
estar perto de chegar pois parece estar perante um beco sem saída ou com uma saída muito
apertada, só possível de ser transposta por poucos.
Se o aparecimento deste beco sem saída permitir desencadear um arranque definitivo nos
processos reabilitação urbana, existe a necessidade de recorrer a estratégias que permitam a
tais processos gerar uma verdadeira requalificação e revitalização dos tecidos urbanos. Esta
verdadeira requalificação e revitalização não se fará apenas com intervenções no edificado, é
necessário combater todas as problemáticas que vão muito para além das intervenções físicas
de maquilhagem da realidade existente e da criação de cenários atractivos para a indústria do
turismo. Pode-se assim considerar que reabilitações como a económica, a social e a ambiental
são tão importantes como a reabilitação física, podendo até, consoante a situação, ser mais
importantes.
As estratégias que este documento propõe e estuda são os processos de participação pública
que, adoptados ao longo de todo o processo de reabilitação urbana, permitirão obter
benefícios inquestionáveis para a administração e/ou técnicos e populações afectadas. O
desconhecimento destes benefícios ou as ideias e mentalidades pré-concebidas acerca da
participação pública por parte das entidades mencionadas faz com que a participação no nosso
país ainda não seja olhada como algo de essencial, apesar da importância que já lhe é
atribuída na nossa Constituição e nas leis que regem o ordenamento do território e o
urbanismo.
Para a reabilitação urbana, a participação pública torna-se essencial porque permite que a
administração e/ou os técnicos tomem contacto, através das populações afectadas, com as
reais problemáticas com que os cidadãos se deparam no seu dia-a-dia e assim possam
conceber as melhores soluções. Já as populações, ao serem envolvidas, sentem-se valorizadas
e mais próximas da administração e, para elas, as acções na área de intervenção serão de mais
fácil aceitação uma vez que existe uma co-responsabilização na tomada de decisões.
Mas a implementação de processos de participação pública não é um exercício simples e
requer, por parte de quem pretende implementar um processo deste tipo, a selecção de
ferramentas que permitam o envolvimento efectivo dos intervenientes. A selecção dessas
ferramentas está principalmente dependente das seguintes especificidades: intervenientes,
formas e níveis de participação. Só após a identificação dos resultados que se pretendem obter
por quem está por de trás do processo de reabilitação urbana é que se podem ajustar e definir
as especificidades atrás mencionadas pois estas é que estabelecerão os contornos do processo
de participação pública. Quanto melhor for o ajuste às especificidades, melhores serão os
resultados atingidos.
Assim, a execução de processos participativos ajustados às diferentes fases de uma operação
de reabilitação podem ser um procedimento de grande utilidade para o sucesso das
intervenções.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
84
Conclusão
Todo o estudo apresentado foi concebido principalmente em torno da reabilitação de centros
históricos. Como futuros desafios aponta-se a análise de outras zonas urbanas castigadas por
outras problemáticas e que também necessitam de ser alvo de processos de reabilitação. É o
caso das zonas de habitação social, os núcleos de barracas e de construções precárias e as
zonas industriais em declínio.
Após um estudo fundamentalmente teórico das questões relacionadas com a participação
pública seria interessante o estudo de um caso prático que permitisse a observação, o
acompanhamento e a análise de um processo de participação pública referente a uma operação
de reabilitação urbana.
Contudo, todos estes estudos não seriam exequíveis devido não só à exigência e a morosidade
de tal abordagem como às limitações a que se está sujeito em termos de extensão.
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
85
CAPÍTULO 6
Gonçalo Jorge Maia Pascoal
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