Jovens e direitos – Legislação comparada
em matéria de juventude
BRASIL
e a Convenção
Ibero-Americana
Jovens e direitos – Legislação comparada
em matéria de juventude
Brasil
e a Convenção
Ibero-Americana
Renato Zerbini Ribeiro Leão
Organização Ibero-Americana de Juventude
OIJ
2012
Secretário-Geral
Alejo Ramírez
Secretário-Geral Adjunto
Max Trejo
Diretor de Cooperação
Paul Giovanni Rodríguez
Técnica de Cooperação
Silvia Ramírez Monroy
Autor
Renato Zerbini Ribeiro Leão
Correção de estilo
Ariella Aureli
Desenho
Verónica Roca
Distribuição
Secretaria-Geral da Organização Ibero-Americana de Juventude
Paseo de Recoletos, 8, 1ª Planta
28001 - Madrid
Telefone: (+34) 913 690 350 / 913 690 284
Primeira edição, 2012.
A OIJ agradece a colaboração de Alejandro Morlachetti.
Com respeito ao autor
Renato Zerbini Ribeiro Leão
Bacharel e Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília – UnB;
Bacharel em Direito pelo Centro Universitário de Brasília – UniCEUB; Diplomado em
Proteção Internacional dos Direitos Humanos pelo Instituto Interamericano de Direitos
Humanos de San José de Costa Rica – IIDH; Diploma de Estudos Avançados e Doutor em
Direito Internacional e Relações Internacionais pela Universidad Autónoma de Madrid –
UAM. Advogado inscrito na OAB/DF. Oficial de Programa do Instituto Interamericano de
Direitos Humanos – IIDH (1995-1998). Diretor-Presidente do Centro de Proteção Internacional dos Direitos Humanos – CPIDH (1998-2003). Consultor Jurídico do Escritório
Regional para o Sul da América Latina do Alto Comissariado das Nações Unidas para
os Refugiados – ACNUR (1999-2004). Coordenador Geral do Comitê Nacional para os
Refugiados – CONARE (2009-2012). Professor Universitário em Brasília. Membro do
Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas
CDESC/ONU.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
Apresentação
As pessoas jovens na América Latina perfazem 37% do total da população. Este peso
demográfico na região e a sua importância sócio-económica, cultural e política leva-nos
a rever e analisar de forma crítica as condições sociais e económicas de mais de 150 milhões de jovens e dos quadros legais em termos da sua efectividade quando se trata de
garantir o pleno exercício dos seus direitos e de favorecer o cumprimento do seu papel
como sujeitos estratégicos para o desenvolvimento dos diferentes Estados.
A Organização Ibero-Americana da Juventude (OIJ) identificou um vazio nos estudos que
abordam o assunto da legislação em matéria de juventude. Por tal razão, e no quadro
do eixo de trabalho da OIJ no âmbito das políticas públicas olhadas do ponto de vista de
uma focagem de direitos como horizonte e critério orientador fundamental para todas
as acções efectuadas, pôs-se em funcionamento este projecto de publicação que tem por
objectivo reunir uma série de estudos de carácter nacional em que se oferecerá um olhar
comparado da legislação específica sobre a juventude e a Convenção Ibero-americana de
Direitos dos Jovens no contexto sócio-político específico de cada país.
Pretende-se que esta série, intitulada “Legislação em matéria de juventude na América
Latina”, seja uma referência importante no âmbito académico e político que permita que
se entre no território das leis para e pelos jovens, da sua efectividade e da sua coerência
com o contexto sócio-político em que se encontram submersas e com os compromissos
de direitos humanos que os Estados contraem ao ratificar os tratados.
A OIJ reconhece a complexidade desta proposta porque abrange uma série de aspectos
de diversa índole. Por um lado, estes estudos de carácter jurídico também incluem, de
forma harmónica, a descrição e análise da legislação com um olhar integral desta e do
seu contexto sócio-político. Por outro lado, embora reúna estudos nacionais, tem como
referência o horizonte ibero-americano, característica que se consegue graças à perspectiva comparada que fundamenta os estudos e que assume como referência um tratado
internacional com área de aplicação regional. Finalmente, torna-se complexo pelo facto
de agrupar num mesmo estudo a legislação orientada para dois grupos sociais de condição jurídica diferente: menores entre os 15 e os 18 anos e jovens adultos até aos 24 anos.
Apesar destas condicionantes, empreendemos a tarefa com a colaboração de juristas
ibero-americanos que têm uma ampla e reconhecida trajectória e com o apoio de instituições que garantirão o alto nível dos estudos.
A OIJ procura contribuir assim para o conhecimento da legislação sobre a juventude na
região e fortalecer os argumentos que permitam que os Estados se juntem à Convenção
Ibero-Americana.
Organização Ibero-Americana de Juventude
Madri, 2012
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Brasil e a Convenção Ibero-Americana
Intróito
Em 2011, a população residente no Brasil foi estimada em 195,2 milhões. Destas, 48,6%
correspondiam a pessoas entre 0 e 29 anos de idade e 12,1% a pessoas com 60 anos ou
mais. Porcentagem essa que em 2009 era de 50,2% e 11,3% respectivamente.1
A população jovem brasileira - contingente entre 15 e 24 anos de idade segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) – “experimenta um paulatino processo
de desaceleração a partir da década de 70” do Século XX, apesar da tendência de crescimento observada até então.2 De fato, os números dos censos demográficos brasileiros
indicam que 8,2 milhões de jovens compunham essa faixa etária em 1940. Em 1970, estes
já eram 18, 5 milhões. Duas décadas depois, em 1991, eram 28,6 milhões e, em 1996, 31,1
milhões.3
Destaca-se que a faixa etária entre 15 e 24 anos utilizada pelo IBGE para designar a população jovem é a mesma compreendida pela Convenção Ibero-Americana de Direitos dos
Jovens. Não obstante, o Senado brasileiro aprovou, em 07 de julho de 2010, a Proposta
de Emenda à Constituição nº 42/08 (a chamada PEC da juventude) que elevou a idade
para ser abrangido como jovem no Brasil aos 29 anos. Assim, com a aprovação da PEC
42/08, desde a perspectiva da subjetividade ativa de direitos e de políticas de Estado, a
juventude passa a ser um segmento reconhecido pela vigente Constituição brasileira e
sua faixa etária compreende as pessoas entre 15 e 29 anos de idade.
A redução na velocidade de crescimento observada na população jovem brasileira, a partir da década de 70 do século passado, chama a atenção “quando se observam as variações percentuais e as respectivas taxas de crescimento, sobretudo as correspondentes
aos períodos de 1980-1991 e 1991-1996 (1,2% e 1,7%, respectivamente)”.4 Tal fenômeno
surge em decorrência do “efeito de uma fecundidade declinante”.5 Em 1996, contabiliza-
1 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD) 2011. Resultados divulgados em 21/09/2012.
2 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). População jovem no Brasil: a dimensão demográfica.
Rio de Janeiro: IBGE, 2010, p. 2.
3 Op. Cit.,p. 2.
4 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). População jovem no Brasil: a dimensão demográfica.
Rio de Janeiro: IBGE, 2010, p. 2.
5 IBGE. Op. cit., p. 3.
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Brasil e a Convenção Ibero-Americana
ram-se 31.088.484 pessoas entre 15 e 24 anos no Brasil. Número este que representa
19,8% da população total do país, “estando dentro do intervalo de variação histórica que
vem oscilando entre 19% e 21%”.6 Esses são números importantes porque o segmento
de jovens entre 15 e 24 anos:7
1. Forma o conjunto de pessoas que, efetivamente, pressiona a economia para
a criação de novos postos de trabalho;
2. São estes mesmos jovens que estão expostos às mais elevadas taxas de
mortalidade por causas externas;8 e,
3. É a fecundidade das mulheres nessa faixa etária que, atualmente, mais tem
contribuído para o nível geral demográfico prevalecente no Brasil.
Já no Século XXI, os primeiros resultados definitivos do Censo de 2010 indicam a diminuição da proporção de jovens e o aumento da de idosos na população brasileira: a
“representatividade dos grupos etários no total da população em 2010 é menor que a
observada em 2000 para todas as faixas com idade até 25 anos, ao passo que os demais
grupos etários no total da população aumentaram suas participações na última década”.9
Entretanto, e provavelmente em consequência dos números ora em análise, o segmento
jovem galga cada vez mais importância no âmbito de preocupações do Governo Federal
brasileiro. Pode-se comprovar a afirmação anterior pelo fato da “criação de secretarias,
subsecretarias, coordenadorias, diretorias e conselhos de juventude que hoje estão presentes em cerca de mil municípios e 25 estados, sem esquecer a criação dos Fóruns
Nacionais de Gestores Municipais e Estaduais de Juventude”.10
Essa preocupação é um fenômeno positivo. As estatísticas dão conta de que em 1996,
dos 29,8 milhões de jovens brasileiros, aproximadamente 1,9 milhão (6,4%) afirmaram
não saber ler e nem escrever um bilhete simples, sendo, portanto, analfabetos. “No ano
de 2006, os registros de pessoas analfabetas sofreram uma redução de 60% em relação
à década anterior. Do total de 34,7 milhões de jovens brasileiros, cerca de 840 mil (2,4%)
eram analfabetos”.11
Outros dados reafirmam esse acerto quanto à preocupação do Estado brasileiro para
6 Ibid.
7 Ibid., p. 1.
8 São causas externas: acidentes vários; assassinatos; etc.
9 IBGE. Sinopse do Censo Demográfico 2010. Rio de Janeiro: 2012, p. 8.
10 Brasil. Presidência da República. Secretaria Nacional da Juventude. Guia das Políticas Públicas de Juventude. Brasília: SNJ, 2010, p. 2.
11 SABÓIA, Ana. A população jovem no Brasil metropolitano em BARBER-MADDEN, Rosemary e SANTOS,
Taís de Freitas (orgs.). A Juventude Brasileira no Contexto Atual e em Cenário Futuro. Brasília: UNFPA,
Caixa Seguros, Secretaria Nacional de Juventude, Universidade de Brasília. 2009, p. 45.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
com a sua juventude. Quando se analisa a inserção no mercado de trabalho, em 2006,
“50% dos jovens ocupados de 15 a 24 anos de idade recebiam até um salário mínimo”.12
Referentemente à caracterização da inserção ocupacional no mercado de trabalho “a
maior parte dos jovens encontrava-se ocupada na posição de empregados (51,5 % e 72,8
%, respectivamente, para os subgrupos etários de 15 a 17 anos de idade e 18 a 24 anos
de idade)”.13 Já quando os índices referem-se ao ramo ou segmento de atividade em que
os jovens estavam inseridos no mercado de trabalho, registra-se “uma forte predominância das atividades relacionadas ao comércio e serviços (48,1 % dos jovens de 15 a 17
anos de idade e 52,4% daqueles com 18 a 24 anos de idade estavam ocupados nessas
atividades)”.14 O trabalho agrícola também registra uma participação significativa, com
especial atenção para a população jovem entre 15 e 17 anos, com 31%. “No segmento
da construção, os jovens reduziram sua participação independentemente de subgrupo
etário ao passo que, no segmento indústria, os subgrupos apresentam variações opostas:
redução de 11,5% para o grupo de 15 a 17 anos de idade e aumento de 8,8% para o grupo
de 18 a 24 anos de idade”.15
Mas, se há uma estatística que causa profunda preocupação para com a juventude brasileira, exigindo imediatas e eficazes ações de Estado capazes de rebaixar esses números, é
a da violência com relação às crianças e adolescentes. No Brasil, a taxa de 13 homicídios
para cada 100 mil crianças e adolescentes o coloca em “4ª posição entre 92 países analisados, com índices entre 50 e 150 vezes superiores a países como Inglaterra, Portugal,
Espanha, Irlanda, Itália, Egito, etc. cujas taxas mal chegam a 0,2 homicídios em 100 mil
crianças e adolescentes”.16
Ressalta-se, de maneira ainda mais preocupante, que a violência com relação às crianças
e adolescentes no Brasil pulula sobre um esquema de “naturalização e aceitação social
da violência” que se assenta a partir de dois fatores fundamentais:17
“1 - Culpabilização da vítima justificando a violência dirigida, principalmente, a setores subalternos ou particularmente vulneráveis
que demandam proteção específica, como mulheres, crianças e
adolescentes, idosos, negros. Os mecanismos dessa culpabilização
são variados: a estuprada foi quem provocou ou ela se vestia como
12 SABÓIA, Ana. A população jovem no Brasil metropolitano em BARBER-MADDEN, Rosemary e SANTOS,
Taís de Freitas (orgs.). A Juventude Brasileira no Contexto Atual e em Cenário Futuro. Brasília: UNFPA,
Caixa Seguros, Secretaria Nacional de Juventude, Universidade de Brasília. 2009, p. 58.
13 Op. cit., p. 58.
14 Ibid., p. 60.
15 Ibid..
16 WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da Violência 2012: crianças e adolescentes do Brasil. Rio de Janeiro: CEBELA, FLACSO. 1ª Edição. 2012, p. 79.
17 Op. Cit., pp. 79-80.
9
10
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
uma “vadia”; o adolescente vira marginal, delinquente, drogado,
traficante; aceitabilidade de castigos físicos ou punições morais
com função “disciplinadora” por parte das famílias ou instituições,
etc. A própria existência de leis ou mecanismos específicos de proteção: estatutos da criança, do adolescente, do idoso; Lei Maria da
Penha, ações afirmativas, etc. indicam claramente as desigualdades e a vulnerabilidade existente;
2 - Dessa forma, uma determinada dose de violência, que varia de
acordo com a época, o grupo social e o local, torna-se aceito e até
necessário, inclusive por aquelas pessoas e instituições que teriam
a obrigação e responsabilidade de protegê-los.”
No perverso universo estatístico da violência juvenil, simultaneamente à notícia de que
90 % dos homicídios giram em torno da população masculina, os números indicam um
83, 2 % das crianças e adolescentes do sexo feminino vítimas de diversas formas de
violência sexual (dados extraídos a partir de um contingente de 10.425 crianças e adolescentes atendidos em 2011 pelo SINAM do Ministério da Saúde).18
Em 2003, o Projeto Juventude finalizou uma pesquisa de opinião pública dirigida à população entre 15 e 24 anos para traçar o perfil da juventude brasileira. Foram 3.501 entrevistas, distribuídas em 198 municípios, estratificados por localização geográfica (capital
e interior, áreas urbanas e rurais), contemplando 25 estados da União. A margem de erro
desse estudo é de até 2 pontos percentuais, para mais ou para menos, para com os resultados do total da amostra. Quando lhes foi perguntado as melhores coisas de serem
jovens, as respostas espontâneas foram: não ter preocupações/responsabilidades (45%),
aproveitar a vida/viver com alegria (40%), atividades de lazer/entretenimento (26%),
estudar/adquirir conhecimentos 26%, ter liberdade (22%), poder trabalhar (16%), as amizades (14%), saúde/disposição física/vigor (13%), apoio da família (5%), lutar pelos objetivos (2%), independência financeira (1%), religião (1%), e, não tem nada de bom (1%).19
Já quando o perguntado foi acerca das piores coisas de serem jovens, as respostas, espontâneas e múltiplas, foram: não tem nada ruim (26%), conviver com riscos (23%), drogas (17%), violência (9%), más companhias (7%), falta de liberdade (22%), controle familiar (15%), impedimentos por ser menor de idade (4%), falta de trabalho/de renda (20%),
imaturidade/irresponsabilidade (9%), e, desrespeito/incompreensão dos adultos (5%).20
18 WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da Violência 2012: crianças e adolescentes do Brasil. Rio de Janeiro: CEBELA, FLACSO. 1ª Edição. 2012, p. 81.
19 PROJETO JUVENTUDE. Pesquisa de Opinião Pública: perfil da juventude brasileira. VENTURI, Gustavo e
RECAMÁN, Marisol (Coordenação geral). Brasil: Instituo Cidadania, Instituto de Hospitalidade e SEBRAE.
2003, p. 10.
20Op. Cit., p.11.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
Com relação aos assuntos que mais lhes interessavam, responderam espontaneamente
em um total de 3 menções: educação (38%), emprego/profissional (37%), cultura/lazer
(27%), esportes/atividades físicas (21%), relacionamentos amorosos (20%), família (16%),
saúde (13%), segurança/violência (10%), drogas (7%), governo/política (7%), sexualidade
(7%), religião (6%), amizades (6%), e, economia/finanças (5%).21
Segundo a Secretaria Nacional de Juventude, em 2009, eram 34 milhões de pessoas
entre 15 e 24 anos no Brasil, sendo que “nessa faixa etária encontra-se a parte da população mais atingida pelos índices de desemprego, evasão escolar, mortes por homicídio e
envolvimento com drogas e com a criminalidade”.22
Ao estender a faixa etária dos jovens aos 29 anos, o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA), a partir de estatísticas revisadas de 2004 do IBGE, indica que:23
“em 2006, os jovens brasileiros com idade entre 15 e 29 anos somavam 51,1 milhões de pessoas, o que então correspondia a 27,4%
da população total. Este contingente é 48,5% maior do que aquele
de 1980, quando havia no país 34,4 milhões de jovens; no entanto, ainda é menor do que os 51,3 milhões projetados para 2010.
As projeções indicam, no entanto, que a partir daí a tendência de
crescimento da população jovem deverá se reverter, havendo uma
redução progressiva no número absoluto de jovens no Brasil, que
chegará a 2050 em torno de 49,5 milhões.
Quando se analisa o número de jovens como proporção da população total, constata-se, contudo, que há algum tempo eles vêm perdendo participação relativa: em 1980, eles representavam cerca de
29,0% da população total, mas, em 2010, devem corresponder a
26,0% e, em 2050, a 19,1%. O processo de envelhecimento populacional se refletirá também dentro do conjunto dos jovens: o grupo
de 15 a 17 anos sofrerá uma perda considerável, passando de 24,1%
do total dos jovens para 19,5%; o grupo de 18 a 24 perderá comparativamente menos, passando de 48,5% para 46,7%; já o grupo
21 PROJETO JUVENTUDE. Pesquisa de Opinião Pública: perfil da juventude brasileira. VENTURI, Gustavo e
RECAMÁN, Marisol (Coordenação geral). Brasil: Instituo Cidadania, Instituto de Hospitalidade e SEBRAE.
2003, p. 13.
22 SECRETARIA NACIONAL DE JUVENTUDE. Os muitos desafios da política nacional de juventude em
BARBER-MADDEN, Rosemary e SANTOS, Taís de Freitas (orgs.). A Juventude Brasileira no Contexto Atual e em Cenário Futuro. Brasília: UNFPA, Caixa Seguros, Secretaria Nacional de Juventude, Universidade
de Brasília. 2009, p. 172.
23 CASTRO, Jorge Abrahão de & AQUINO, Luseni (orgs.). Juventude e Políticas Sociais no Brasil. Textos para
discussão nº 1335. Brasília: IPEA, 2008, p. 16.
11
12
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
mais velho, de 25 a 29 anos, aumentará de 27,3% para 33,8% ao
final do período em foco.”
A partir dessa breve contextualização da juventude pátria, em uma perspectiva demográfica com foco na população compreendida entre 15 e 29 anos, percebe-se, desde 1980,
um decréscimo relativo dessa faixa etária na representação da população total do Brasil.
Não por isso, deixam de persistir os profundos desafios civis, econômicos, jurídicos, políticos e sociais a serem enfrentados pelo Estado brasileiro com relação à sua juventude.
Desafios postos, a Convenção Ibero-Americana de Direitos dos Jovens poderá somar-se
ao conjunto de normas que conformam o regime brasileiro de proteção de sua juventude, fortalecendo a institucionalidade nacional em prol da afirmação da dignidade humana
das pessoas entre 15 e 29 anos que se encontram em território pátrio.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
I. O atual estado da arte do marco normativo
brasileiro com relação ao direito dos jovens
O presente cenário jurídico pátrio com relação aos direitos dos jovens reúne um conjunto de normas oriundas da legislação nacional e dos tratados internacionais dos quais
o Brasil é Estado Parte. Em consequência, ao contemplar matrizes jurídicas nacionais e
internacionais, o marco normativo brasileiro referente ao direito dos jovens conforma
um sistema coeso e integral em prol da proteção dos brasileiros e das brasileiras entre
15 e 24 anos. Ademais, a sua institucionalidade assinala, de maneira contundente, que
o cume etário de 24 anos estender-se-á aos 29 anos conforme indicação da PEC 42/08
já aprovada pelo Senado Federal, em consonância com a Emenda Constitucional nº 65,
que reconhece a juventude como sujeito de direitos na Carta Magna brasileira; com o PL
nº 4530/2004, que institui o Plano Nacional de Juventude; e com a regulamentação do
Sistema Nacional de Juventude. Este é o núcleo duro do marco legal da Política Nacional
da Juventude do Brasil.
I.a - O marco normativo com relação ao direitos dos jovens desde a
perspectiva da legislação pátria
A Constituição da República Federativa do Brasil24 estabelece em seu artigo 227:
“é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança,
ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à
vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda
forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”.
Compete à família, à sociedade e ao Estado, portanto, assegurar à criança, ao adolescente
e ao jovem os direitos retromencionados no artigo 227 da Carta Magna. Trata-se de uma
24 Publicada no Diário Oficial da União nº 191-A de 5 de outubro de 1988. Versão com a nova redação dada
pela Emenda Constitucional nº 65, de 13/07/2012.
13
14
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
responsabilidade tripartite, pois. De entrada estaria correto afirmar que esse tripartitismo (família, sociedade e Estado) é a chave do êxito das garantias constitucionais das
crianças e dos adolescentes brasileiros.
Como consequência, afirma-se que no Brasil o Estado não é o único obrigado a proteger
as crianças (até 12 anos incompletos) e os adolescentes (de 12 anos completos até 18
anos). O compartilhamento tripartite das responsabilidades nessa seara “entendidos historicamente como campos de atuação, aponta para uma rearticulação social rompedora
da noção assistencialista e tutelar então vigente”.25
A Emenda Constitucional nº 65, de 13 de julho de 2012, introduziu a terminologia “jovem”
à redação do artigo 227 da Constituição vigente, de modo que o dever constitucional
tripartite deve ser assegurado à criança, ao adolescente e ao jovem. Senão ainda, essa
Emenda, ao renomear o título do capítulo VII da Carta Magna para “da família, da criança,
do adolescente, do jovem e do idoso” estabelece, no artigo 24, XV, a competência concorrente (da família, da sociedade e do Estado) para legislar sobre “proteção à infância e
à juventude”.26 Ela consagra, em resumo, um esforço tripartite em prol da afirmação da
dignidade humana da criança, do adolescente e do jovem.
Desde a perspectiva meramente estatal, à luz de sua obrigação constitucional, o Estado:
“promoverá programas de assistência integral à saúde da criança,
do adolescente e do jovem, admitida a participação de entidades
não governamentais e obedecendo aos seguintes preceitos: aplicação de percentual dos recursos públicos destinados à saúde na
assistência materno-infantil; criação de programas de prevenção e
atendimento especializado para os portadores de deficiência física,
sensorial ou mental, bem como de integração social do adolescente
e do jovem portador de deficiência, mediante o treinamento para
o trabalho e a convivência, e a facilitação do acesso aos bens e
serviços coletivos, com a eliminação de preconceitos e obstáculos
arquitetônicos.
A proteção especial às crianças e adolescentes abrangerá os seguintes aspectos: idade mínima de 16 anos para admissão ao trabalho, salvo na condição de aprendiz, a partir dos 14 anos, observado o disposto no art. 7º, XXXIII, dada pela EC nº 20/98; garantia de
direitos previdenciários e trabalhistas; garantia de acesso do trabalhador adolescente e jovem à escola; garantia de pleno e formal co-
25 BONAVIDES, Paulo; MIRANDA, Jorge; e, AGRA, Walber de Moura. Comentários à Constituição Federal de
1988. Rio de Janeiro: Forense 2009, p. 2393.
26 TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 10 ed., São Paulo: Saraiva, 2012, p. 595.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
nhecimento da atribuição de ato infracional, igualdade na relação
processual e defesa técnica por profissional habilitado; obediência
aos princípios de brevidade, excepcionalidade e respeito à condição
peculiar de pessoa em desenvolvimento, quando da aplicação de
qualquer medida privativa de liberdade; estímulo do poder público,
através de assistência jurídica, incentivos fiscais e subsídios, nos
termos da lei, ao acolhimento, sob a forma de guarda, de criança
ou adolescente órfão ou abandonado; e, programas de prevenção
e atendimento especializado à criança, ao adolescente e ao jovem
dependente de entorpecentes e drogas afins”.27
A Constituição pátria indica também “duas outras regras de proteção às crianças e aos
adolescentes, ao prever que a lei punirá severamente o abuso, a violência e a exploração
sexual da criança e do adolescente (CF, art. 227 par. 4º) e que são penalmente inimputáveis os menores de 18 anos, sujeitos às normas da legislação especial (CF, art. 228)”.28
O objetivo da EC de nº 65 é o de cuidar dos interesses da juventude. Assim, ademais
de agregar o conceito de “jovem” ao artigo 227 da Constituição cidadã, ela estabelece a
criação do Estatuto da Juventude, destinado a regular os direitos dos jovens, e do Plano
Nacional de Juventude, de duração decenal, que visa articular várias esferas do poder público para a execução de políticas públicas.29 O atual projeto de Estatuto da Juventude,30
que já incorpora a faixa etária de 15 a 29 anos para caracterizar uma pessoa jovem, é uma
antiga reivindicação da sociedade civil organizada, através dos movimentos juvenis, e dos
gestores públicos afins às políticas públicas de juventude.
Por fim, mas não menos importante com relação ao artigo 227 da Constituição Federal,
merece especial destaque o fato de que este, ao estabelecer prioridade absoluta ao dever dos entes tripartites para com os direitos a ser assegurados à criança, ao adolescente
e ao jovem, perfilha a “Doutrina da Proteção Integral”.31
I.a.1 – A Doutrina da Proteção Integral
A Doutrina da Proteção Integral baseia-se no princípio do melhor interesse da criança.
Sua aplicação dá conta de que “o Estado brasileiro tem o dever de garantir as necessidades da pessoa em desenvolvimento (de até 18 anos de idade), velando pelo seu direito
27 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 28ª Edição. São Paulo: Atlas, 2012, pp. 889-890.
28 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 28ª Edição. São Paulo: Atlas, 2012, p. 890.
29 Vide parágrafo 8º da Emenda Constitucional nº 65, de 13 de julho de 2012.
30Projeto de lei da Câmera Federal de nº 98, de 2011.
31 ISHIDA, Válter Kenji. Estatuto da Criança e do Adolescente: doutrina e jurisprudência. 13ª edição. São
Paulo: Atlas, 2011, p. 1.
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Brasil e a Convenção Ibero-Americana
a vida, saúde, educação, convivência, lazer, liberdade, profissionalização e outros (art. 4º
do ECA), com o objetivo de garantir o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual
e social, em condições de liberdade e dignidade (art. 3º do ECA)”.32
A Doutrina da Proteção Integral ilumina a temática da juventude no Brasil na medida em
que a EC nº 65 incorpora a preocupação com os jovens na Carta Magna de 1988, em seu
art. 227, em igualdade de condições com as crianças e os adolescentes.
Em essência, no ordenamento jurídico pátrio a Doutrina da Proteção Integral emerge da
Constituição Federal de 1988 e cala no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) de
1990.
I.a.2 – O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)
O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) nasce da Lei nº 8.069, de 13 de julho de
1990, que sobre ele dispõe e dá outras providências. Logo de saída, em seu artigo primeiro, abarca a proteção integral à criança e ao adolescente. Claro está, portanto, sua
cumplicidade umbilical com a Doutrina da Proteção Integral.
O artigo segundo define a faixa etária da criança e do adolescente, ao indicar que aquela
é toda pessoa até doze anos de idade e este é toda pessoa entre doze e dezoito anos de
idade. Esclarece, assim mesmo, que nos casos expressos em lei, o ECA poderá ser aplicado excepcionalmente para pessoas entre dezoito e vinte e um anos de idade.
Não resta dúvidas para Ishida, com relação ao parágrafo único do segundo artigo do ECA,
de que essa excepcionalidade “implica na prática em questões de se definir a competência da Vara da Infância e Juventude em relação a outra vara, como a de família”. Significa,
em realidade, analisar o alcance da exceção prevista nesse parágrafo único.33
À título de exemplo, Del-Campo e Oliveira explicam que essa exceção originalmente
abrangia:
“o deferimento da tutela (art. 36), a adoção de maiores de 18 anos
que já estavam sob guarda ou tutela dos adotantes (art. 40), representação de menores púberes e impúberes (art. 142) e competência para conceder a emancipação (art. 148, parágrafo único, e)
e a aplicação das medidas protetivas e socioeducativas.
Com a redução da maioridade civil para 18 anos (art. 5º do CC),
32 DEL-CAMPO, Eduardo Roberto Alcântara e OLIVEIRA, Thales de. Estatuto da Criança e do Adolescente. 7ª
edição. São Paulo:Atlas, 2012, p. 3.
33 ISHIDA, Válter Kenji. Op. Cit., p. 6.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
houve também diminuição da idade limite para o deferimento da
tutela (art. 1.728 do CC), para a emancipação (art. 5º, I, do CC) e
para a representação e assistência (arts. 1.634, V, e 1.690 do CC),
levando à consequente revogação parcial dos arts. 36, 142 e 148,
parágrafo único, e, do ECA.
Posteriormente, a Lei nº 12.010, de 2009, alterou a redação do art.
36 para adequá-lo ao novo patamar de maioridade civil.
No caso das medidas socioeducativas, entende-se que a exceção
(art. 2º, parágrafo único) atinge tão somente as de internação e de
semiliberdade, porque expressamente previstas no ECA (arts. 120,
par. 2º, e 121, par. 5º), não se aplicando às demais.
É importante notar que, embora a internação e a semiliberdade
possam persistir após os 18 e até os 21 anos, somente podem ser
aplicadas em decorrência de fatos praticados antes da maioridade
penal. Fatos típicos praticados depois dos 18 anos são de competência da Justiça Penal”.34
De certo, contudo, reside a interpretação literal de que o ECA é aplicado à todas aquelas
pessoas entre zero e dezoito anos e, em casos excepcionais previstos em Lei, para pessoas entre dezoito e vinte e um anos.
O ECA, em resumo, determina a prioridade na implementação dos direitos nele estabelecidos por se tratarem de garantias fundamentais. Nesse sentido, assinala em seu artigo
4º, parágrafo único, que a garantia de prioridade compreende:35
“a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias;
b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública;
c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais
públicas;
d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude.”
34 DEL-CAMPO, Eduardo Roberto Alcântara e OLIVEIRA, Thales de. Op. Cit., p. 7.
35 ECA. Artigo 4º, parágrafo único.
17
18
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
Cumpre ao Estado brasileiro o imediato e indiscutível cumprimento dos preceitos por ele
próprio estabelecido com relação às suas crianças e adolescentes. Nesse cenário, a sociedade civil organizada deve desempenhar um papel essencial, pois também a ela compete
a tarefa de assegurar, fiscalizar e vigiar o cumprimento da efetividade dos direitos referentes à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura,
à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária de toda criança
e adolescente. É o que se subentende da literalidade do caput do artigo 4º do ECA.36
A regra de interpretação a ser utilizada pelos aplicadores do ECA é aquela disposta em
seu artigo 6º, que diz da imperatividade de se levar em conta “os fins sociais a que ela se
dirige, as exigências do bem comum, os direitos e deveres individuais e coletivos, e a condição peculiar da criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento”.37
A aprovação do ECA em 1990 inicia um primeiro ciclo de leis que garantem os chamados
direitos geracionais no Brasil.38
A política de atendimento do ECA, à luz de seu artigo 88, contempla segundo Antonio
Carlos Gomes da Costa, cinco princípios norteadores: princípio da descentralização, caracterizado pela municipalização do atendimento; princípio da participação, representado pela criação dos conselhos nacional, estaduais e municipais; princípio da focalização,
pela criação e manutenção de programas específicos; princípio da sustentação, na manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos
dos direitos da criança e do adolescente; e, princípio da integração operacional de órgãos
do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um mesmo local, para efeito de agilização do atendimento inicial a
adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional.39
Del Campo e Oliveira listam os princípios traçados por Lima com relação às políticas
garantidoras assimiladas pelo ECA referentes aos adolescentes infratores: princípio da
humanidade (arts. 15, 16.1 e 17); princípio da legalidade (arts. 106 a 110); princípio da
jurisdicionalidade (art. 111); princípio do contraditório (arts. 110 e 111); princípio da inviolabilidade da defesa (arts. 111, II, 124, III, e 206); princípio da impugnação (arts. 137 e 198, I);
princípio da legalidade do procedimento (art. 110); e princípio da publicidade do processo
(art. 143).40 Todos estes, artigos do ECA que se coadunam com as normas mais contemporâneas dos direitos humanos.
36 A efetivação desses direitos deve ser assegurada, segundo o art. 4º do ECA, pela família, pela comunidade, pela sociedade em geral e pelo Poder Público. Trata-se de um dever de exercício conjunto, pois.
37 DEL-CAMPO, Eduardo Roberto Alcântara e OLIVEIRA, Thales de. Op. Cit., p. 9.
38 Em 2003 aprova-se o estatuto do Idoso.
39 DEL-CAMPO, Eduardo Roberto Alcântara e OLIVEIRA, Thales de. Op. Cit., pp. 210-211.
40Op. Cit., p. 211.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
O ECA, ao absorver por completa a Doutrina da Proteção Integral e as normas vanguardistas dos direitos humanos no trato à criança e ao adolescente, internaliza no Brasil a
contemporaneidade normativa na regulação dos direitos dessa categoria geracional.
Pode-se afirmar, então, que desde a perspectiva do ordenamento jurídico interno brasileiro, referentemente à garantia dos direitos dos jovens, a Constituição Federal e o ECA
compõem o seu núcleo central.
I.b - O marco normativo pátrio com relação aos direitos dos jovens desde a
perspectiva dos tratados internacionais internalizados pelo Brasil
O Brasil, no início da segunda década do Século XXI, é Estado Parte dos principais tratados internacionais de direitos humanos, sejam estes oriundos do regime universal dos
direitos humanos, ou sistema das Nações Unidas (ONU), ou, sejam estes provenientes
do regime interamericano de direitos humanos, do sistema da Organização dos Estados
Americanos (OEA).41 Vale dizer, desde a perspectiva institucional da proteção internacional dos direitos humanos, o Estado brasileiro é Parte dos mais importantes tratados
internacionais de direitos humanos dos sistemas ONU e OEA. O Brasil, portanto, é Parte
plena dos principais instrumentos que compõe o “patrimônio jurídico da humanidade,
cuja intenção é criar uma cultura universal de respeito pela liberdade, pela paz e pelos
direitos humanos”.42
Partindo do regime universal de direitos humanos, no âmbito do sistema ONU, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) foi adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembléia Geral das Nações Unidas, em 10 de dezembro de 1948.
O Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais entrou em vigor em
03/01/1976 e foi ratificado pelo Brasil em 24/01/1992. O Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos entrou em vigor em 23/03/1976, sendo ratificado pelo Brasil em
24/01/1992.
A Convenção Internacional para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação Racial, em vigência desde 04/01/1969; foi ratificada pelo Brasil em 27/03/1968. A Convenção para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres, em vigor
desde 03/09/1981, foi ratificada pelo Brasil em 01/02/1984. Seu Protocolo Opcional de
06/10/1999, em vigência desde 22/12/2000, foi ratificado pelo Brasil em 28/06/2002.
A Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos e Penas Cruéis, Desumanos e Degradantes, em vigor desde 26/06/1987, foi ratificada pelo Brasil em 28/09/1989. Seu Pro-
41 Para obtenção dos dados de ratificação desses tratados internacionais acesse: http://www.pge.sp.gov.br/
centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/sumario.htm .
42 Vide primeiro Considerando do Preâmbulo da Convenção Iberoamericana dos Direitos dos Jovens.
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Brasil e a Convenção Ibero-Americana
tocolo Opcional de 18/12/2002, que vigora deste 22/06/2006 foi ratificado pelo Brasil
em 12/01/2007.
A Convenção sobre os Direitos da Criança, aprovada em 20/11/1989 e em vigor desde
02/09/1990, foi ratificada pelo Brasil em 24/11/1990. O seu Protocolo Opcional sobre o
Envolvimento de Crianças em Conflitos Armados de 25/05/2000 – que passou a vigorar em 13/02/2002 – foi ratificado pelo Brasil em 27/01/2004. Seu Protocolo Opcional
sobre a Venda de Crianças, Prostituição Infantil e Pornografia Infantil de 25/05/2000
(entrada em vigor em 18/01/2002) também foi ratificado pelo Brasil (27/01/2004). Cabe
ressaltar, que o debate acerca da vigência e da ratificação pelo Brasil dessa Convenção
foi o grande catalisador da internalização da Doutrina da Proteção Integral com relação
às crianças e aos adolescentes no ordenamento jurídico brasileiro.
No âmbito da OEA, por sua vez, o Brasil é Parte plena do Sistema Interamericano de
Direitos Humanos, na medida em que ratificou a Convenção Americana sobre Direitos
Humanos, ou Pacto de San José de Costa Rica, e aceita a competência contenciosa da
Corte Interamericana de Direitos Humanos.43 Ademais, em 21/08/1996, Brasil depositou
seu instrumento de adesão ao Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, também conhecido
como Protocolo de San Salvador.44
Do anteriormente exposto, nota-se que o Brasil está plenamente inserido nos regimes
de proteção internacional dos sistemas ONU e OEA. Desse modo, sendo a Convenção
Ibero-Americana de Direitos dos Jovens um tratado internacional multilateral de direitos
humanos não haveria nenhuma razão significativa para que o Brasil também não a ratificasse, incorporando-a ao rol de tratados internacionais já internalizados em seu ordenamento jurídico de afirmação da dignidade humana. Vanguardista, de certo.
No Brasil, a prática para a entrada em vigor dos tratados multilaterais tem exigido que
uma vez “publicado o decreto legislativo, para que o ato multilateral entre em vigor
internacionalmente é necessário seja ele ratificado. Isto é, após a assinatura do tratado
e posterior aprovação pelo Congresso Nacional, deve ser depositado o instrumento de
ratificação da parte brasileira junto ao organismo internacional responsável”.45 Com relação à internalização dos tratados de direitos humanos, o advento da Emenda Constitucional nº 45 de 2004 iluminou a literalidade do parágrafo 3º do artigo 5º da Constituição
Federal, ao dispor que os “tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos
43 O Brasil depositou o instrumento de adesão da Convenção Americana sobre Direitos Humanos em
25/09/1992 e aceitou a competência da Corte Interamericana de Direitos Humanos em 10/12/1998.
44 Sobre este consultar: LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. Os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais na América Latina e o Protocolo de San Salvador. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2001.
45 Mazzuoli, Valerio de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público. 5ª Ed., São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2011, p. 353.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
que forem aprovados, em cada casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três
quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”. Em consequência, uma vez observados os rituais de vigência e o novo texto constitucional, quando for ratificada pelo Brasil, a Convenção Ibero-Americana de Direitos dos
Jovens gozará de hierarquia de Emenda Constitucional no ordenamento jurídico pátrio.
Em poucas palavras, alcançará hierarquia constitucional.
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Brasil e a Convenção Ibero-Americana
II. A Convenção Ibero-Americana de Direitos dos
Jovens: considerações a partir do marco normativo
brasileiro sobre a temática da juventude
A Convenção Ibero-Americana de Direitos dos Jovens é um típico tratado internacional
que cria normas gerais para seus Estados Partes referentes à sua população com faixa
etária entre 15 e 24 anos. Estas pessoas são titulares dos direitos por ela garantidos.
Trata-se, portanto, de um tratado internacional multilateral que garante direitos para
uma faixa específica da população de seu Estado Parte, qual seja, àquela entre 15 e 24
anos.46 Por guardar em seu objeto e finalidade a afirmação da dignidade humana das
pessoas entre 15 e 24 anos, essa Convenção é um tratado internacional multilateral de
direitos humanos.47
Essa Convenção é resultado de resolução específica adotada pela XII Conferência IberoAmericana dos Ministros da Juventude celebrada em Guadalajara (México), no dia 5 de
novembro de 2004.48 Então, na medida em que se trata de um ato multilateral, oriundo
de uma conferência internacional, que versa sobre assunto de interesse geral (no caso
específico, direitos da juventude) acertado está para o Direito Internacional Público a
denominação Convenção para esse tratado solene.49
A Convenção possui 05 capítulos e 39 artigos. Os artigos 1, 2 e 3 tratam acerca de seu
âmbito de aplicação. De fato, ela considera jovem todas as pessoas, nacionais ou residentes, na faixa etária entre 15 e 24 anos. Ademais, estas devem desfrutar dos direitos
humanos, tendo os Estados Partes o comprometimento de criar políticas e propor pro-
46 Sobre a denominação Convenção no Direito Internacional Público consulte: MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Público. 12ª Ed., Rio de Janeiro, Renovar, 2000, p. 200. CANÇADO
TRINDADE, Antônio Augusto. O Direito Internacional em um Mundo em Transformação. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002, pp. 37-47.
47 Sobre estes consulte: LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. La Construcción Jurisprudencial de los Sistemas
Europeo e Interamericano de Protección de los Derechos Humanos em Materia de Derechos, Económicos,
Sociales y Culturales. Porto Alegra: Núria Fabris Editora, 2009, pp. 70-71.
48 Consulte o primeiro parágrafo da Acta Final da Convenção Iberoamericana dos Direitos dos Jovens. Badajoz, Espanha, 10 e 11 de outubro de 2005.
49 Ainda sobre a denominação Convenção consulte: MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público. 5ª ed., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, pp. 178-179.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
gramas capazes de gerar nos jovens uma cultura de paz e de direitos humanos. Portanto,
esses seus três primeiros artigos não representam nenhum problema para que o Brasil
a ratifique, na medida em que o consenso pátrio com relação à faixa etária dos jovens
alcança entre 15 e 29 anos e a cultura de paz e de direitos humanos já é um preceito
constitucional.50
Do mesmo modo, seu primeiro capítulo, que abarca os artigos 4 a 8, também não inviabiliza a sua ratificação. Eis que se tratam de artigos enaltecedores de normas e princípios
já caros pelo ordenamento jurídico do Estado brasileiro, como são o direito à paz, o
princípio da não discriminação e o direito à igualdade de sexo. Sobre estes, o Brasil já
aplica a literalidade do artigo 8º que trata da adoção de “todas as medidas legislativas,
administrativas e outras, bem como, atribuir recursos que permitam o usufruto efetivo
dos direitos que a Convenção reconhece. Também, formularão e avaliarão as políticas de
juventude”. Ora, já tramita no Congresso brasileiro, o Projeto de Lei da Câmera Federal
nº 98/2011, que institui o Estatuto da Juventude, dispondo sobre os direitos dos jovens,
as diretrizes das políticas públicas de juventude e o estabelecimento do Sistema Nacional de Juventude.
Seu capítulo dois, que versa sobre os direitos civis e políticos - sublinhando o direito à
vida em seu artigo 9; o direito à integridade pessoal no artigo 10; o direito à proteção
contra os abusos sexuais no artigo 11; o direito à objeção de consciência no artigo 12; o direito à justiça no artigo 13; o direito à identidade e à personalidade no artigo 14; o direito
à honra, privacidade e imagem no artigo 15; o direito à liberdade e segurança pessoal no
artigo 16; o direito à liberdade de expressão, reunião e associação no artigo 18; o direito
a ser parte de uma família no artigo 19; o direito à constituir uma família no artigo 20; e,
a participação dos jovens no artigo 21 – também não representa nenhum obstáculo para
o compromisso brasileiro com a Convenção. O Brasil já têm todos esses direitos estabelecidos em seu ordenamento jurídico, seja através da Carta Magna, do ECA, do Pacto
Internacional de Direitos Civis e Políticos, da Convenção Americana de Direitos Humanos.
Assim sendo, uma ou outra norma, tomadas isoladamente ou em seu conjunto, já reúne
elementos jurídicos suficientes para o compromisso pátrio com relação à afirmação dos
direitos civis e políticos da juventude brasileira. Consequentemente, tampouco esse segundo capítulo é um empecilho para a ratificação da Convenção pelo Brasil.
O Capítulo III trata dos direitos econômicos, sociais e culturais. Destaca em seu artigo
22 o direito à educação. No artigo 23 reconhece o direito à educação social. O artigo 24
afirma o direito à cultura e à arte como parte da formação integral dos jovens. O artigo
25 reconhece o direito à saúde desde uma perspectiva global e de qualidade. O artigo
26 protege o direito ao trabalho e o artigo 27 estabelece o direito às condições desse
trabalho. O artigo 28 garante o direito à proteção social, indicando as situações em que
50 Vide artigos 1º e 4º da Carta Magna brasileira.
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Brasil e a Convenção Ibero-Americana
este deve ser garantido.51 O artigo 29 assegura o direito à formação profissional, à luz do
princípio da não discriminação. O artigo 30 afirma o direito a uma habitação digna e de
qualidade que lhes permita desenvolver o seu projeto de vida e suas relações comunitárias. O artigo 31 estipula aos jovens o direito a viver em ambiente são e equilibrado. O
artigo 32 garante aos jovens o direito ao lazer e ao entretenimento. Finalmente, o artigo
33 garante aos jovens o direito à educação física e à prática de desportos.
Os direitos econômicos, sociais e culturais previstos pela Convenção igualmente não
inviabilizam a sua ratificação. O Brasil possui uma Constituição suficientemente robusta
com relação à garantia desses direitos. Ainda que assim não o fosse, o Estado brasileiro
é Parte do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, Parte
da Convenção Americana de Direitos Humanos, tendo aderido ao seu Protocolo Facultativo em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Como se não bastassem
todos esses compromissos jurídicos, o Estado brasileiro tem adotado uma série de políticas públicas referentemente ao gozo desses direitos entre sua população, incluindo
sua juventude.
O artigo 38 da Convenção (normas de interpretação) esclarece que seu dispositivo “não
afetará as disposições e normas existentes que reconheçam ou ampliem os direitos dos
jovens enunciados na mesma e que possam ser aceites no direito de um estado Iberoamericano signatário ou no direito internacional vigente, referente ao mesmo Estado”.
Assim sendo, não subsiste absolutamente nenhuma razão de forma ou de mérito capaz
de argumentar contrariamente à ratificação pelo Brasil dessa Convenção. Pelo contrário,
em observação cabal aos princípios gerais do direito internacional público, especialmente
o da cooperação internacional e o da afirmação dos direitos humanos, o Estado brasileiro
deveria ratificá-la como forma, primeiro, de enrobustecer a sua institucionalidade quanto
à afirmação da dignidade humana das pessoas entre 15 e 24 anos sob sua jurisdição e,
segundo, de propagar um ambiente de convivência harmônica e pacífica na comunidade
internacional.52
51 O Brasil inclusive ratificou os dois instrumentos internacionais explicitamente mencionados no artigo
27,5 da Convenção: o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; e, o Convênio 102
da Organização Internacional do Trabalho, que regula as normas mínimas da Seguridade Social.
52 Consultar: LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. Human Rights as an Essential Element of Contemporary International Community. Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San José de Costa Rica:
IIDH. Nº 55, (enero-junio) 2012, p. 112.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
III. O futuro institucional do direito da juventude
no Brasil
A julgar pela existência de um marco normativo robusto com relação aos direitos dos
jovens e pela tramitação do Estatuto da Juventude e do Plano Nacional de Juventude, o
futuro institucional dos jovens no Brasil é promissor.
III.1 – O Estatuto da Juventude
O Projeto de Lei da Câmera nº 98/2011 dispõe sobre o Estatuto da Juventude. Ele regula
os direitos dos jovens, ademais de estabelecer as diretrizes das políticas públicas de
juventude e do Sistema Nacional de Juventude.53
Sua requerida aprovação atenderia a demanda prevista pela Constituição brasileira, compondo com a Emenda Constitucional nº 65, com o Projeto de Lei de nº 4530/2004 (Plano Nacional de Juventude) e com a regulamentação do Sistema Nacional de Juventude a
pedra angular do marco normativo da Política Nacional de Juventude.
O PLC 98/2011 divide-se em dois títulos: um que trata dos direitos e das políticas públicas
de juventude e outro que dispõe acerca da rede e do Sistema Nacional de Juventude. As diretrizes trazidas pelo seu título primeiro dizem respeito às políticas públicas e aos direitos
da juventude, subdividindo-se nos seguintes nove tópicos: a) cidadania, participação social
e política, e, representação juvenil; b) educação; c) profissionalização, trabalho e renda; d)
igualdade; e) saúde integral; f) cultura, comunicação e liberdade de expressão; g) desporto
e lazer; h) território e mobilidade; e i) meio ambiente ecologicamente equilibrado. De pronto, por essa atenta e rápida análise estrutural tópica, pode-se notar que esse primeiro título está em consonância absoluta com a Convenção Ibero-Americana de Direitos dos Jovens.
O segundo título do PLC 98/2011 trata acerca da instituição do Sistema Nacional de
Juventude, enunciando as devidas competências dos entes federados, já que o Brasil é
uma República Federativa. Discorre também acerca das atribuições dos Conselhos de
Juventude, cujas composições serão definidas pela respectiva lei estadual, distrital ou
municipal, observada a participação da sociedade civil mediante critério paritário. Estipula, ademais, que será o Poder Executivo quem posteriormente regulará a organização
53 De agora em diante PLC 98/2011.
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Brasil e a Convenção Ibero-Americana
do Sistema Nacional de Juventude, incluindo o financiamento de suas ações e atividades
realizadas. A formulação e a coordenação da execução da Política Nacional de Juventude
serão de competência da União.54
De acordo à Secretaria Nacional de Juventude da Presidência da República o Estatuto,
nessa data tramitando na Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal, aponta a
“autonomia e emancipação dos jovens” como seu princípio orientador, pois ao considerar
jovens as pessoas entre 15 e 29 anos de idade, o PL 98/2011:
“reforça em relação aos jovens adolescentes a compreensão de que
os direitos garantidos pelo Estatuto da Juventude devem ser interpretados de maneira extensiva e nunca em prejuízo ao previsto
pelo Estatuto da Criança e do Adolescente. Ou seja, reafirma a lei
que garante a proteção integral da criança e do adolescente, mas
contempla outro campo de direitos e políticas públicas, voltadas
para a autonomia, participação e emancipação do jovem.
Nesse sentido, ao tratar dos princípios e diretrizes da política de
juventude, a proposta incorpora questões importantes como a participação e criatividade do jovem no desenvolvimento do país; a
promoção da intersetorialidade e do território como espaço de integração da política pública de juventude; a adoção de mecanismos
que ampliem a gestão de informação e produção de conhecimento
sobre juventude; a integração entre os jovens da América Latina e
a cooperação internacional, entre outros.”55
Não há dúvidas de que o PL 98/2011, ao dispor sobre normas e políticas públicas destinadas aos brasileiros e brasileiras entre 15 e 29 anos, consagraria o regime pátrio de
atenção à juventude.
III. 2 – O Plano Nacional de Juventude
O Projeto de Lei de nº 4530/2004 estabelece o Plano Nacional de Juventude (PNJ).
Trata-se “de um conjunto de metas que os governos – federal, estadual e municipal –
deverão cumprir em relação à população jovem em um período de dez anos”.56
54 Vide artigos 40, 41 e 42 do PLC 98/2011.
55 MACEDO, Severine e ELIAS, Bruno. O Estatuto da Juventude na ordem do dia. Brasília: SNJ, artigo veiculado em 12/09/2012.
56 BRASIL. Presidência da República. Secretaria Nacional de Juventude. Guia das políticas públicas de juventude. Brasília: SNJ, 2010, p. 3.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
O PNJ é um importante tripé dos instrumentos legais do marco legal brasileiro para as
políticas juvenis. Ele conduziria o Brasil por “um conjunto de metas sobre os direitos
dos jovens, a serem cumpridas nos próximos dez anos pela União, em parceria com estados, municípios e organizações juvenis, envolvendo ações das mais diversas áreas, como
cultura, saúde, esporte, cidadania, trabalho, inclusão digital e educação, entre outros”.57
O PL 4530/2004, depois de atualizado por representantes do governo brasileiro e da
sociedade civil organizada em 2009, foi entregue pelo Conselho Nacional da Juventude
(CONJUVE)58 aos deputados federais que compõem a Frente Parlamentar da Juventude
para os devidos trâmites legislativos à sua aprovação no Congresso Nacional.
Não obstante, apesar da ainda tramitação do PNJ, em 18 de janeiro de 2012, a presidenta
Dilma Rousseff sancionou o Plano Plurianual (PPA) referente ao período de 2012 a 2015
e este traz um programa específico para a juventude. O referido PPA contém o planejamento do governo para os próximos quatro anos, definindo as diretrizes e metas do
período. Entre as ações previstas sublinha-se o Programa Autonomia e Emancipação da
Juventude, que define diversas iniciativas que vão garantir o acesso dos jovens às políticas públicas. Trata-se da primeira vez que o PPA contempla um eixo para as políticas
juvenis. Dentre outras iniciativas, destaca-se a construção das Estações Juventude, que
serão locais de acesso e articulação das políticas juvenis pelo país. A meta é a da construção de 300 estações até 2015. O PPA entra em vigor no início do segundo ano do
mandato presidencial e permanece até o final do primeiro ano do mandato seguinte.59
III.2.a – A Política Nacional de Juventude
A Política Nacional de Juventude (PNJ), cujas atribuições incluem formular e propor diretrizes para as políticas de juventude, realizar estudos e pesquisas sobre a realidade socioeconômica do público jovem e viabilizar o intercâmbio entre as organizações juvenis
nacionais e internacionais, tem como sustentáculos a Secretaria Nacional de Juventude e
o Conselho Nacional de Juventude.60
57 SECRETARIA NACIONAL DA JUVENTUDE. Os muitos desafios da política nacional de juventude em
BARBER-MADDEN, Rosemary e SANTOS, Taís de Freitas (orgs.). A Juventude Brasileira no Contexto Atual e em Cenário Futuro. Brasília: UNFPA, Caixa Seguros, Secretaria Nacional de Juventude, Universidade
de Brasília. 2009, P. 184.
58 Esse Conselho é composto por 1/3 de representantes do poder público e 2/3 da sociedade civil, contando, ao todo, com 60 membros, sendo 20 do governo federal e 40 da sociedade civil. Suas atribuições
incluem formular e propor diretrizes para as políticas de juventude, realizar estudos e pesquisas sobre
a realidade socioeconômica do público jovem e viabilizar o intercâmbio entre as organizações juvenis
nacionais e internacionais. Ressalta-se, ademais, que o Brasil foi o primeiro país da América Latina a criar
um Conselho Nacional de Juventude. Em SECRETARIA NACIONAL DE JUVENTUDE, op. Cit., p. 173.
59 Fonte: Secretaria Nacional de Juventude. Entrevista realizada em 11/09/2012.
60 SECRETARIA NACIONAL DE JUVENTUDE, op. Cit., p. 173.
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Brasil e a Convenção Ibero-Americana
O Governo Federal brasileiro iniciou em 2005 a construção de uma Política Nacional de
Juventude com a criação da Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), vinculada à Secretaria Geral da Presidência da República, do CONJUVE e do PROJOVEM. É este um grande
programa de atendimento aos jovens mais excluídos. A SNJ, além de executar o PROJOVEM, assumiu o papel de coordenar as iniciativas executadas por diversos ministérios,
“numa ação intersetorial que combina um conjunto de políticas estruturantes com programas específicos”.61 A inclusão é a mais complexa dimensão da política de juventude e
lográ-la demanda a criação de distintos programas capazes de garantir direitos e gerar
oportunidades, rompendo o ciclo de reprodução da pobreza e aproveitando o potencial
das novas gerações para fortalecer o processo de desenvolvimento em curso no Brasil.62
A pobreza é importante fator de violação dos direitos humanos porque os destrói em
sua essência: complementaridade, indivisibilidade e universalidade. Vale dizer, os direitos
humanos são um todo harmônico, possuem uma dependência recíproca de maneira que
se complementam em si mesmos, devendo ser protegidos pelos Estados em todas e
qualquer circunstância.63
A Política Nacional de Juventude possui cinco dimensões capazes de fazê-la cumprir para
com as atribuições de sua criação: a Dimensão da Inclusão; a Dimensão da Participação; a
Dimensão Institucional; a Dimensão Internacional; e a Dimensão Legal.
A Dimensão da Inclusão busca assegurar a inclusão dos 4,5 milhões de jovens que ainda
estão fora da escola, do mercado de trabalho, e sem acesso aos bens culturais e ao
esporte.64 De 2003 até 2010, pelo menos 11 milhões de jovens já foram beneficiados
pelas iniciativas inclusivas da PNJ.65 Assim, o Programa Nacional de Inclusão de Jovens
(Projovem Original) objetiva assegurar a inclusão dos brasileiros e das brasileiras entre
18 e 24 anos, em escolas e/ou no mercado de trabalho nas capitais e regiões metropolitanas do país:
“Com duração de 12 meses, o Programa proporcionava a oportu-
nidade de conclusão do Ensino Fundamental, da aprendizagem inicial de uma profissão e o desenvolvimento de ações comunitárias,
61 BRASIL. Presidência da República. Secretaria Nacional de Juventude. Guia das políticas públicas de juventude. Brasília: SNJ, 2010, p. 1.
62 BRASIL. Presidência da República. Op. Cit., p. 2.
63 LEÃO, Renato Zerbini Ribeiro. A erradicação da pobreza extrema à luz dos direitos humanos. Correio
Braziliense. Seção Opinião. Brasília, 16 de julho de 2010.
64 SECRETARIA NACIONAL DA JUVENTUDE. Os muitos desafios da política nacional de juventude em
BARBER-MADDEN, Rosemary e SANTOS, Taís de Freitas (orgs.). A Juventude Brasileira no Contexto
Atual e em Cenário Futuro. Brasília: UNFPA, Caixa Seguros, Secretaria Nacional de Juventude, Universidade de Brasília. 2009, P. 174.
65 BRASIL. Presidência da República. Op. Cit., p. 2.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
além do auxílio financeiro mensal de R$ 100,66 desde que o aluno
cumprisse 75% de frequência às aulas e realizasse 75% dos trabalhos escolares. Uma das exigências do Programa era que o jovem
não possuísse carteira de trabalho assinada. De 2005 a 2008, o
Projovem Original atendeu 241.235 jovens em todo o Brasil.”67
O Projovem integrado, em vigor desde 2008, veio com o objetivo de ampliar o atendimento ao público jovem, garantindo-lhe a reintegração à escola, a qualificação profissional e o acesso a ações de cidadania, esporte, cultura e lazer. Em suma, ele unificou seis
programas já existentes e voltados para a juventude tornando-se o “guarda-chuva das
principais ações governamentais voltadas para o público juvenil cuja faixa etária de seus
beneficiários, antes de 15 a 24 anos, passou para 15 a 29 anos. A gestão desse Programa
é compartilhada pela SNJ em coordenação com os Ministérios do Trabalho e Emprego
(MTE), da Educação (MEC), e do Desenvolvimento Social e Combate à fome (MDS)”.68
Consolidaram-se, ademais, outros Projovem que buscam alcançar um público jovem específico. São os casos dos Projovem: Urbano (executado pela SNJ, combina formação do
Ensino Fundamental com iniciação profissional, práticas de cidadania e inclusão digital);
Adolescente (executado pelo MDS, destina-se a jovens de 15 a 17 anos, que se encontram em situação de risco social, independentemente da renda familiar, ou que integrem
famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família); Campo (sob responsabilidade do MEC,
destina-se a jovens de 18 a 29 anos que trabalham na agricultura familiar, alternando as
aulas presenciais com atividades educativas não presenciais, de acordo ao ciclo produtivo do campo); Trabalhador (executado pelo TEM, tem como público alvo jovens desempregados entre 18 e 29 anos e visa prepará-los para o mercado de trabalho, por meio
de ocupações alternativas que gerem renda); Prisional (executado pela SNJ em parceria
com o Ministério da Justiça, tem como objetivo assegurar o direito à educação aos jovens
detidos, contribuindo para sua reintegração após o cumprimento da pena).69
Por sua vez, a dimensão da participação busca concretizar o diálogo responsável e qualificado entre vários segmentos sociais, ampliando os espaços republicanos e democráticos de negociação como meios de fortalecimento do exercício pleno da democracia em
prol da juventude brasileira. Um exemplo da institucionalização dessa dimensão é a celebração da Conferência Nacional da Juventude, cuja primeira, realizada em abril de 2008,
na capital federal, mobilizando centenas de milhares de pessoas, a maioria jovens, em
66 R$ 100 é aproximadamente US$ 50.
67 SECRETARIA NACIONAL DA JUVENTUDE. Os muitos desafios da política nacional de juventude em
BARBER-MADDEN, Rosemary e SANTOS, Taís de Freitas (orgs.). A Juventude Brasileira no Contexto
Atual e em Cenário Futuro. Brasília: UNFPA, Caixa Seguros, Secretaria Nacional de Juventude, Universidade de Brasília. 2009, p. 175.
68 Op. cit., p. 175.
69 Ibid., pp. 175-178.
29
30
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
todo o Brasil, o que estimulou os agentes públicos (prefeitos, secretários, governadores)
a debaterem a temática da juventude.70
A dimensão institucional tem como objetivo essencial a transformação da Política Nacional de Juventude em Política de Estado. Ou seja, estabelecer uma rede de espaços
institucionais de juventude em todos os estados e municípios brasileiros. Como fruto
dessa dimensão destaca-se o Pacto pela Juventude, lançado pelo CONJUVE em 2008
com o objetivo de manter o debate em torno das resoluções e prioridades oriundas da
Conferência Nacional da Juventude.71
A dimensão internacional visa a troca de experiências e do intercâmbio permanente com
outros países e organizações internacionais. Nesse sentido, o Brasil apoiou a constituição da Reunião Especializada de Juventude do MERCOSUL (REJ), no âmbito dos países
do Cone Sul das Américas.72 Ademais, em dezembro de 2010, o Brasil foi eleito vicepresidente da Organização Ibero-Americana de Juventude (OIJ), durante a realização da
15ª Conferência Ibero-Americana de Ministros e Responsáveis de Juventude, que aconteceu na República Dominicana. Foi a primeira vez que o país participou do encontro
como membro pleno, após a aprovação em agosto daquele mesmo ano, pelo Senado,
de sua adesão a OIJ.73 Desse modo, pulula o desejo do Estado brasileiro em fazer parte
da institucionalidade internacional da pauta de juventude, já que a OIJ é o único órgão
multilateral de juventude no mundo.
A última, mas não menos importante dimensão é a legal. Trata-se da constituição de um marco legal para as políticas juvenis brasileiras. Valer-se de um dispositivo
legal é crucial para que o Brasil consolide a Política Nacional de Juventude como uma
Política de Estado.74 Assim, essa dimensão tem como pilares os seguintes marcos normativos anteriormente já mencionados e analisados: a PEC 042/2008, conhecida como
a PEC da Juventude; o PL 4530/2004, que institui o Plano Nacional de Juventude; e, a
aprovação do Estatuto da Juventude.
A consolidação dessas cinco dimensões – inclusiva, participativa, institucional,
internacional e legal – é que cristalizará uma Política de Estado dirigida para a população
jovem brasileira.
70
71
72
73
Ibid., pp. 181-182.
SECRETARIA NACIONAL DE JUVENTUDE. Op. cit., p. 183.
Ibid..
BRASIL. Secretaria Geral da Presidência da República. Comunicação. Notícias. Brasil assume vice-presidência da OIJ na XV Conferência Ibero-Americana de Ministros e Responsáveis de Juventude. 09/12/2010.
74 SECRETARIA NACIONAL DE JUVENTUDE. Op. cit., p. 184.
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
Conclusões
A Convenção Ibero-Americana de Direitos dos Jovens é um típico tratado internacional
multilateral de direitos humanos. Protege, em essência, a dignidade humana das pessoas
entre 15 e 24 anos. Considerando que o Brasil possui um arcabouço jurídico fincado nas
premissas mais vanguardistas relativas à proteção de direitos dos jovens, não há porque
o Estado brasileiro adiar sua ratificação.
A internalização da Convenção pelo Brasil obedeceria ao ritual trazido pela Emenda
Constitucional nº 45 de 2004, iluminado pela literalidade do parágrafo 3º do artigo 5º
da Constituição Federal. Desse modo, uma vez assinada pelo Executivo deverá ser aprovada, em cada casa do Congresso Nacional (Câmera dos Deputados e Senado), em dois
turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros. Assim sendo, será equivalente à emenda constitucional. Concretamente, seus artigos gozariam de hierarquia
constitucional no ordenamento jurídico brasileiro.
O Brasil é um país em evidência no cenário internacional atual. Suas ações, especialmente na seara dos direitos humanos, são observadas com especial interesse por parte dos
mais distintos atores: Estados, organizações internacionais e sociedade civil organizada.
Nesse sentido, sua ratificação da Convenção poderia surtir um importante efeito multiplicador entre vários países, de diferentes continentes, de cara a internalização dos artigos da Convenção. Caso isso efetivamente aconteça, os jovens desses países gozariam
de um grau mais elevado com relação à proteção de seus direitos, os quais estariam
minimamente conforme aos parâmetros da Convenção.
Sobretudo agora, como membro pleno da Organização Ibero-Americana de Juventude
(OIJ), a grande promotora da Convenção, o Estado brasileiro não possui nem mesmo uma
argumentação institucional capaz de continuar impedindo essa ratificação. Assim que não
há escusas: o Brasil deve ratificar a Convenção Ibero-Americana de Direitos dos Jovens.
Ademais, o Estado brasileiro precisa consolidar o seu marco normativo com relação aos
direitos da juventude, aprovando a PEC 042/2008, conhecida como a PEC da Juventude;
o PL 4530/2004, que institui o Plano Nacional de Juventude; e, o Estatuto da Juventude.
Cada um desses dispositivos legais é essencial para a consolidação de uma Política de
Estado voltada para a juventude. E, na medida em que o espírito de cada um desses
três conjuntos de normas já se encontra absorvido no ordenamento jurídico pátrio pela
Constituição Federal, pelo ECA e pelos tratados internacionais de direitos humanos já
internalizados pelo Brasil, não há razão para que estes ainda não vigorem na plenitude
de seus efeitos no Estado brasileiro.
31
Brasil e a Convenção Ibero-Americana
Referências
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índice
Apresentação
5
Intróito
7
I. O atual estado da arte do marco normativo brasileiro
com relação ao direito dos jovens
13
I.a O marco normativo com relação ao direitos
dos jovens desde a perspectiva da legislação patria 13
I.b O marco normativo pátrio com relação aos direitos dos jovens
desde a perspectiva dos tratados internacionais internalizados pelo Brasil 19
II. A convenção Ibero-Americana de Direitos dos jovens: considerações
a partir do marco normativo brasileiro sobre a temática da juventude 22
III. O futuro institucional do direito da juventude no Brasil
25
III.1 O Estatuto da Juventude
25
III.2 O Plano Nacional de Juventude
26
Conclusões
31
Referências
33
Jovens e direitos – Legislação comparada
em matéria de juventude
BRASIL
e a Convenção
Ibero-Americana
A Organização Ibero-Americana da Juventude (OIJ)
identificou um vazio nos estudos que abordam o assunto
da legislação em matéria de juventude. Por tal razão, pôsse em funcionamento este projecto de publicação que
tem por objectivo reunir uma série de estudos de carácter
nacional em que se oferecerá um olhar comparado da
legislação específica sobre a juventude e a Convenção
Ibero-americana de Direitos dos Jovens no contexto sóciopolítico específico de cada país. Para o caso de Brasil, foi
escolhido Renato Zerbini Ribeiro Leão, Bacharel e Mestre
em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília.