TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
4.2.4 – PUBLICIDADE E PROPAGANDA
O §1º do artigo 37 da Constituição Federal disciplina a publicidade
oficial, nos seguintes termos:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
...
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos.”
O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, no Processo
TCE/RS nº 1.359/90-8, elucida didaticamente os conceitos indicados.
Entendeu aquela Corte que a publicidade educativa é aquela voltada à
formação da comunidade. São exemplos peças para esclarecer a população sobre
perigos de doenças, campanhas pelo aleitamento materno, ou ainda o zelo com os
equipamentos públicos.
Ainda segundo o TCE/RS, as matérias de cunho informativo têm por
finalidade dar conhecimento à população sobre serviços postos à sua disposição ou
uma obra que lhe será de utilidade. São, assim, informações úteis à população. A
publicidade voltada à orientação social objetiva conscientizar a população acerca de
fatos ou valores relevantes. São exemplos as campanhas voltadas ao exercício da
cidadania, das liberdades públicas e do direito de voto.
O Tribunal de Contas da União também admite, segundo o Acórdão
nº 1.412/05, a modalidade direcionada à publicidade institucional, isto é, voltada
para divulgação das atribuições dos poderes, entidades e órgãos da Administração
Pública. Assim, essa modalidade confunde-se ora com a publicidade informativa,
ora com a orientação social.
104
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
No âmbito dos OFSS, os recursos disponíveis para a atividade 8505 –
Publicidade e Propaganda, após as alterações orçamentárias, totalizaram R$ 121,6
milhões, conforme detalhado a seguir.
R$ 1.000,00
ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
DOTAÇÃO INICIAL, CRÉDITOS ADICIONAIS E DOTAÇÃO FINAL AUTORIZADA - PUBLICIDADE E PROPAGANDA - ATIVIDADE 8505
CRÉDITO SUPLEMENTAR
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
DOTAÇÃO
INICIAL
EXCESSO DE
ARRECADAÇÃO
CRÉDITO CANCELAMENTO
SUPERÁVIT ANULAÇÃO ESPECIAL
DE DOTAÇÃO
FINANCEIRO DE DESPESA
Agência Reguladora de Águas e Saneamento do DF
Câmara Legislativa do DF
37
17.800
Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central
3.450
Companhia do Metropolitano do DF
1.050
86
1.000
DOTAÇÃO
FINAL
123
(2.610)
16.190
3.450
(550)
500
Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil
600
Departamento de Estradas de Rodagem do DF
250
Departamento de Trânsito do DF
139
Dftrans - Transporte Urbano do DF
425
425
10
10
Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do DF
Fundação de Amparo ao Trabalhador Preso
Fundação de Apoio à Pesquisa do DF
Fundação de Ensino e Pesquisa em Ciências da Saúde
Fundação Hemocentro de Brasília
600
250
50
189
5
5
50
60
70
(23)
59
(45)
300
Fundação Pólo Ecológico de Brasília
Secretaria de Governo
Serviço de Conserv. de Monumentos Públicos e Limpeza Urbana do DF
52
Sociedade de Transportes Coletivos de Brasília
20
Tribunal de Contas do DF
17.000
10
65
39.510
99.110
52
(20)
150
TOTAL
67.026
84
300
55
42.600
87
0
150
18.050
59
39.617
86
(3.248)
121.590
Fonte: Siggo.
A anulação de despesas respondeu por 68,6% das fontes de
financiamento para abertura de créditos suplementares à atividade Publicidade e
Propaganda.
Todavia, dos R$ 39,6 milhões abertos, R$ 29,2 milhões referem-se a
remanejamento de recursos originalmente alocados na Fonte 107 – Alienação de
Imóveis. Essa fonte possui restrições de uso, conforme dispõe o art. 3º da Lei
n.º 81/89, a seguir transcrito.
“Art. 3º - Os recursos provenientes da alienação serão aplicados exclusivamente
na construção ou recuperação de escolas e hospitais, na expansão do sistema de
abastecimento de água ou na implantação, recuperação ou ampliação da infraestrutura de assentamentos populacionais.”
Assim, sequer poderia ter havido o remanejamento de dotações
oriundas da fonte 107 para atendimento de despesas com publicidade e
propaganda. Não obstante, os créditos remanejados para essa fonte foram
totalmente cancelados.
Em 2005, foram aplicados R$ 101,2 milhões na atividade Publicidade e
Propaganda, dos quais R$ 13,5 milhões no elemento de despesa 92 – Despesas de
Exercícios Anteriores. O montante classificado nesse elemento representou 13,3%
do total executado nessa atividade, revelando elevada afetação do orçamento em
análise por despesas havidas em períodos anteriores.
105
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
R$ 1.000,00
ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
RECURSOS APLICADOS - ATIVIDADE 8505
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
Câmara Legislativa do DF
39 - OUTROS SERVIÇOS
92 - DESPESAS DE
PESSOA JURÍDICA
EXERCÍCIOS ANTERIORES
TOTAL
8.331
24
8.356
Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central
528
246
774
Companhia do Metropolitano do DF
386
1
387
Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil
144
32
175
Departamento de Estradas de Rodagem do DF
173
8
181
Departamento de Trânsito do DF
187
Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do DF
187
9
0
9
Fundação de Apoio à Pesquisa do DF
50
6
56
Fundação de Ensino e Pesquisa em Ciências da Saúde
21
17
38
Fundação Pólo Ecológico de Brasília
23
2
26
77.835
13.113
90.948
Serviço de Conservação de Monumentos Públicos e Limpeza Urbana do DF
46
4
50
Tribunal de Contas do DF
19
1
20
87.753
13.455
101.208
Secretaria de Governo
TOTAL
Fonte: Siggo.
O problema traspassou inclusive para o exercício de 2006. Somente
no primeiro trimestre desse ano, foram publicados reconhecimentos de dívidas com
Publicidade e Propaganda da ordem de R$ 38,1 milhões. Destacaram-se a
Secretaria de Governo (R$ 32,6 milhões) e a CLDF (R$ 5,5 milhões). Com isso, as
dotações orçamentárias iniciais dos OFSS para 2006, em relação à publicidade e
propaganda, no valor total de R$ 75,1 milhões, já foram comprometidas em 50,8%
em proveito de despesas que não dizem respeito ao exercício. No tocante à
Secretaria de Governo, esse índice é da ordem de 80,8% dos recursos iniciais
(R$ 40,4 milhões).
Deve ser acrescido ao montante executado na atividade Publicidade e
Propaganda (R$ 101,2 milhões) o total de R$ 6,2 milhões alocado no elemento de
despesa 39, subelemento 88 – Serviços de Publicidade e Propaganda, demonstrado
a seguir.
R$ 1.000,00
ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
DESPESAS COM PUBLICIDADE E PROPAGANDA - DIFERENTE DA ATIVIDADE 8505
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
ATIVIDADE
DESPESA
REALIZADA
Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central
8517
Companhia do Metropolitano do DF
8517
3
Departamento de Trânsito do DF
2460
6.104
Dftrans - Transporte Urbano do DF
8517
9
Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do DF
8517
2
Fundo de Transporte Público Coletivo do DF
2875
9
Sociedade de Transportes Coletivos de Brasília
8517
TOTAL
Fonte: Siggo.
21
3
6.150
No âmbito do Orçamento de Dispêndios, houve aplicação de R$ 56,8
milhões em publicidade e propaganda, conforme destacado a seguir.
106
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
R$ 1.000,00
ORÇAMENTO DE DISPÊNDIOS - PUBLICIDADE E PROPAGANDA
DOTAÇÃO
INICIAL
8.500
8.000
DOTAÇÃO
FINAL
8.180
10.370
DESPESA
REALIZADA
7.576
7.927
7.750
20
14.750
20
12.220
7
BRB Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários
BRB Crédito, Financiamento e Investimento
140
12.840
140
12.840
10
9.865
Banco de Brasília
22.500
59.750
22.500
68.800
19.231
56.837
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA
Companhia Imobiliária de Brasília
Companhia Energética de Brasília
Companhia de Saneamento Ambiental do DF
Centrais de Abastecimento do DF - Em Privatização
TOTAL
Fonte: Siggo.
Consideradas essas origens e os recursos classificados na atividade
8505, foram destinados R$ 164,2 milhões a publicidade e propaganda no Complexo
Administrativo do DF durante o exercício de 2005.
REPRESENTATIVIDADE DAS DESPESAS COM PUBLICIDADE E PROPAGANDA
As despesas executadas na atividade 8505 constituem o 14º maior
agregado dos OFSS. A tabela a seguir demonstra essa situação.
R$ 1.000,00
ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
MAIORES VALORES REALIZADOS
PROJETOS E ATVIDADES
DESPESA
REALIZADA
8502
Administração de Pessoal
9004
Encargos Previdenciários do DF
621.492
8517
Manutenção de Serviços Administrativos Gerais
553.237
3930
Modernização Tecnológica
306.614
2079
Execução e Manutenção das Atividades de Limpeza Pública
172.865
8508
Manutenção de Áreas Urbanizadas e Ajardinadas
149.234
2154
Ações de Assistência Médico-Hospitalar
146.657
8504
Concessão de Benefícios a Servidores
141.869
9030
Amortização e Encargos da Dívida Pública Contratada - Interna
133.017
2756
Manutenção e Funcionamento do Sistema Ferroviário
124.203
2880
Coordenação das Ações de Regionalização no DF
119.232
2389
Manutenção do Ensino Fundamental
110.791
2994
Manutenção de Sistemas Corporativos e de Gestão Voltados à Administração Pública
109.049
8505 Publicidade e Propaganda
Fonte: Siggo.
2.128.338
101.208
A tabela seguinte confronta os gastos com publicidade e propaganda
(atividade 8505) com ações finalísticas executadas em 2005, revelando a
expressividade desses dispêndios.
107
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
R$ 1.000,00
ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
EXECUÇÃO DE ALGUNS PROJETOS E ATIVIDADES FINALÍSTICOS EM RELAÇÃO À PUBLICIDADE E PROPAGANDA
PROJETOS E ATIVIDADES
EXECUTADO
PARTICIPAÇÃO %
S/ PUB. E PROP.
9061
Financiamentos Vinculados a Incentivos Creditícios do ICMS
89.165
88,10
2856
Programa Renda Minha
84.633
83,62
6145
Aquisição de Medicamentos para Assistência à Saúde Pública no DF
69.006
68,18
1475
Recuperação e Melhoramento de Rodovias
68.065
67,25
3801
Ampliação e Reforma do Centro de Convenções
55.832
55,17
2335
Saúde em Família
47.282
46,72
3622
Programa de Saneamento Básico no DF - Drenagem Pluvial
46.001
45,45
3750
Construção do Conjunto Cultural da República
44.864
44,33
6146
Desenvolvimento do Programa Especial de Fornecimento de Medicamentos de Alto Custo
40.710
40,22
4976
Transporte de Alunos
26.569
26,25
1110
Execução de Obras de Urbanização
25.993
25,68
1763
Ampliação do Sistema de Iluminação Pública
24.234
23,94
2964
Alimentação Escolar
23.043
22,77
9081
Financiamento a Pequenos Empreendedores Econômicos
22.075
21,81
2630
Leite da Solidariedade
17.686
17,48
3307
Construção de Hospital Regional
16.181
15,99
5924
Construção de Unidades do Ensino Fundamental
15.785
15,60
3487
Melhoria das Estruturas Físicas das Unidades da Secretaria de Saúde
15.698
15,51
4994
Renda Solidariedade
13.068
12,91
4949
Manutenção do Serviço de Atendimento ao Cidadão
11.604
11,47
2639
Restaurante da Solidariedade
10.743
10,61
6016
Fornecimento de Aparelhos de Órteses e Próteses
9.723
9,61
2387
Descentralização de Recursos Financeiros para as Escolas do DF
9.528
9,41
2629
Cestas Básicas da Solidariedade
9.080
8,97
1709
Construção de Unidades do Sistema Penitenciário
9.027
8,92
2390
Manutenção do Ensino Médio
8.804
8,70
6050
Prevenção, Controle do Câncer e Assistência Oncológica
8.145
8,05
7044
Cadastro Único dos Beneficiários dos Programas Sociais
7.722
7,63
2191
Ressocialização e Assistência ao Preso
6.297
6,22
3276
Reforma e Ampliação de Unidades do Ensino Fundamental
5.543
5,48
2631
Pão da Solidariedade
5.389
5,32
3271
Construção de Unidades da Educação Infantil
5.051
4,99
2610
Capacitação por Meio de Cursos Profissionais a Adolescentes
4.574
4,52
1822
Reequipamento e Reaparelhamento da Polícia Militar do DF
3.173
3,14
6034
Manutenção das Rodovias do DF
3.147
3,11
2873
Criança Fora da Rua - Projeto Amigo da Gente
3.121
3,08
2392
Manutenção da Educação de Jovens e Adultos
3.029
2,99
2396
Visitador Escolar
2.869
2,84
4944
Manutenção do Programa Renda Universidade
2.836
2,80
3629
Programa de Saneamento Básico no DF - Pavimentação de Vias
2.787
2,75
2391
Manutenção da Educação Profissional
2.593
2,56
2388
Manutenção da Educação Infantil
2.445
2,42
1670
Construção de Postos de Saúde
2.254
2,23
Fonte: Siggo.
108
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
Segundo a ótica apresentada, a aplicação de recursos em Publicidade
e Propaganda, em 2005:
•
foi 80,8% superior ao total destinado, em conjunto, às ações Cestas
Básicas, Leite, Pão, Renda e Restaurante da Solidariedade;
•
extrapolou em mais de 13% os recursos destinados aos
Financiamentos Vinculados a Incentivos Creditícios do ICMS ou ao
Programa Renda Minha;
•
ultrapassou em mais de 46% as aplicações na Aquisição de
Medicamentos para Assistência à Saúde Pública no DF ou à
Recuperação e Melhoramento de Rodovias;
•
correspondeu, pelo menos, ao dobro dos recursos do Programa
Saúde em Família, Programa de Saneamento Básico no DF –
Drenagem Pluvial ou Desenvolvimento do Programa Especial de
Fornecimento de Medicamentos de Alto Custo.
Verifica-se, ainda, que as despesas com publicidade e propaganda
(atividade 8505) foram maiores que doze das 22 funções que apresentaram
execução nos OFSS, a saber: Agricultura (R$ 60 milhões); Ciência e Tecnologia
(R$ 4,5 milhões); Comércio e Serviços (R$ 1,6 milhão); Cultura (R$ 48,5 milhões);
Desporto e Lazer (R$ 27,5 milhões); Direitos da Cidadania (R$ 7,6 milhões);
Energia (R$ 92,1 milhões); Gestão Ambiental (R$ 51,2 milhões); Habitação (R$ 38,2
milhões); Saneamento (R$ 14,5 milhões); Trabalho (R$ 38,2 milhões); e
Comunicações (R$ 4,6 mil).
Se confrontados apenas os valores executados na atividade 8505,
R$ 101,2 milhões, observa-se decréscimo de 8,8% nas despesas em relação a 2004
e acréscimo de 40% no que se refere a 2003, em valores atualizados. Não obstante
a redução ocorrida no último biênio, em especial nos gastos da Câmara Legislativa,
as aplicações em publicidade e propaganda da Secretaria de Governo
apresentaram aumento real de 21,1%.
OBSERVÂNCIA A REFERÊNCIAS LEGAIS
Apenas BRB, Caesb, Codeplan, Metrô, Novacap e Secretaria de
Governo trouxeram a público os respectivos planos anuais de publicidade. Em
inobservância ao art. 2º da Lei nº 3.184/03, diversas outras entidades assim não
procederam. Das unidades que divulgaram suas peças de planejamento, apenas
BRB e Caesb observaram o prazo estabelecido no art. 3º da Lei nº 3.184/03, trinta
dias após a publicação da LOA.
Não obstante a exigência legal para publicação de demonstrativo
trimestral das despesas com publicidade e propaganda (art. 22, §2º, LODF c/c arts.
1º e 4º da Lei n.º 3.184/03), somente TCDF e Secretaria de Governo haviam
109
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
apresentado as informações relativas aos quatro trimestres de 2005. A CLDF
publicou somente os dados relativos aos três primeiros trimestres do exercício. A
tabela seguinte ilustra o cumprimento dos citados dispositivos.
ATENDIMENTO AO DISPOSTO NA LEI Nº 3.184/03
UNIDADE
LEI N.º 3.184/03
LEI N.º 3.184/03 C/C LODF
PLANO ANUAL DE PUBLICIDADE
DEMONSTRATIVO TRIMESTRAL
PUBLICAÇÃO
(ART. 2º)
N
PRAZO PUBLICAÇÃO
(ART. 3º)
N
Banco de Brasília - BRB
S
BRB Crédito, Financiamento e Investimento S/A
BRB Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários
1º
2º
3º
-
-
-
-
S
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
Câmara Legislativa do DF
N
N
S
S
S
N
Central de Abastecimento do Distrito Federal - Ceasa
N
N
N
N
N
N
Companhia de Saneamento Ambiental do DF - Caesb
S
S
N
N
N
N
Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central - Codeplan
S
N
N
N
N
N
Companhia do Metropolitano do DF - Metrô
S
N
N
N
N
N
Companhia Energética de Brasília - CEB
N
N
N
N
N
N
Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap
N
N
N
N
N
N
Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - Novacap
S
N
N
N
N
N
Departamento de Estradas de Rodagem do DF - DER
N
N
N
N
N
N
Departamento de Trânsito do DF - Detran
N
N
N
N
N
N
Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do DF - Emater
N
N
N
N
N
N
Fundação de Amparo ao Trabalhador Preso do DF - Funap
N
N
-
-
-
-
Fundação de Apoio à Pesquisa do DF - Fap
N
N
N
N
N
N
Fundação de Ensino e Pesquisa em Ciências da Saúde do DF - Fepecs
N
N
N
N
N
N
Fundação Hemocentro de Brasília - Fhb
N
N
-
-
-
-
Fundação Pólo Ecológico de Brasília
N
N
N
N
N
N
Secretaria de Governo
S
N
S
S
S
S
Serviço de Ajardinamento e Limpeza Urbana do DF - Belacap
N
N
N
N
N
N
Sociedade de Transportes Coletivos de Brasília - TCB
N
N
-
-
-
-
Transportes Urbanos do Distrito Federal - DFTrans*
N
N
-
-
-
-
Tribunal de Contas do DF
N
N
S
S
S
S
Agência Reguladora de Águas e Saneamento do DF
4º
Fonte: Diário Oficial do DF.
* inclusive Fundo de Transporte Coletivo do DF.
Obs.: Exigência atendida: S – Sim; N – Não.
Esta Corte, mediante Decisão – TCDF nº 6.534/05, alertou os
Jurisdicionados envolvidos e a Corregedoria-Geral, na qualidade de órgão de
controle interno do DF, para a necessidade da publicação dos respectivos planos
anuais de publicidade, bem assim dos demonstrativos trimestrais.
Por meio da mesma Decisão, item VII, o Tribunal determinou que fosse
constituído processo específico para exame, com mais profundidade, da questão
referente aos gastos com publicidade e propaganda. O assunto está sendo
abordado nos autos do Processo – TCDF nº 9294/06, ainda sem decisão plenária a
respeito.
O Relatório Analítico sobre as Contas do Governo relativo ao exercício
de 2004 também tratou do assunto, enfatizando a necessidade de observância à Lei
nº 3.184/03.
110