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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
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AVM Faculdade Integrada
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DE
PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
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EG
ID
Política de Conteúdo Local
PR
Conteúdo Local na Indústria Naval Brasileira como
DO
CU
M
EN
TO
Política Pública Geradora de Desenvolvimento
Por Antonio Gil Padilha Bernardes da Silveira
Orientador: Profº. Antônio Fernando Vieira Ney
Rio de Janeiro/RJ
2013
2
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
AVM Faculdade Integrada
Política de Conteúdo Local
Conteúdo Local na Indústria Naval Brasileira como
Política Pública Geradora de Desenvolvimento
Pós-graduação em Gestão Pública
Antonio Gil Padilha Bernardes da Silveira
Objetivo: Demonstrar que a política
de
conteúdo
local
aplicada
a
indústria naval brasileira pode ser
efetiva
e
geradora
desenvolvimento sustentável.
de
3
AGRADECIMENTOS
Quem vai sozinho pode até chegar mais rápido, mas nunca sabe se acertou a direção.
Desta forma, preciso agradecer a todos aqueles que caminhando comigo me dão, a cada
dia, a certeza de estar no caminho certo.
A Deus, o Pai todo poderoso, que me criou, a Jesus Cristo, o Filho Salvador que me
resgatou e deu o exemplo de ser humano que tento seguir diariamente e ao Espírito
Santo que me dá a força necessária para tudo na vida, todo o meu louvor e gratidão.
A minha mãe, Rita de Cássia, cujo apoio, amparo e educação me fizeram ser quem eu
sou.
Aos meus familiares e amigos, cujos nomes não citarei para não correr o risco de ser
injusto por esquecimento. Muito obrigado.
Aos colegas de luta na CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, cujas opiniões e contribuições
ajudam a moldar meu repertório de mundo, e que, desta forma, estão refletidas em
diversos pontos deste trabalho, meus sinceros agradecimentos.
E por fim, mas nunca menos importante, a minha família mais próxima, Michele, Pedro Ivo
e Anna Teresa, obrigado por suportarem com amor o trabalho duro, as ausências e os
meus erros. A vocês meu obrigado e todo o meu amor.
4
DEDICATÓRIA
Dedico esta monografia à Michele Costa da Silveira
5
RESUMO
Esta monografia tem por objetivo aprofundar-se no estudo das políticas de conteúdo local
existentes no Brasil, notadamente a aplicada à indústria naval. As políticas de conteúdo
local, que determinam que percentual de conteúdo local devem ser observados em
determinados empreendimentos, são uma forma de aquecer a economia nacional, uma
vez que as empresas responsáveis pela execução de tais empreendimentos deverão
adquirir localmente parte preponderante dos materiais e equipamentos necessários a
consecução do projeto. Serão abordadas as formas pelas quais a política de conteúdo
local vigente no Brasil influencia a construção naval.
Palavras-chave: política pública, conteúdo local, indústria naval, desenvolvimento.
6
METODOLOGIA
O estudo consiste numa pesquisa descritiva, que para trazer ao
entendimento o tema abordado, serão coletados dados através de pesquisa
bibliográfica em livros, e outras publicações, incluindo a internet que trazem
informações sobre o tema abordado e sobre outros temas a ele relacionados.
Todas as fontes pesquisadas constam ao final deste volume (Referências
Bibliográficas e Webgrafia)
Para a apresentação de conceitos em todo o documento e para embasar a
pesquisa história apresentada no capítulo III – Breve Histórico da Indústria Naval
Brasileira, deu-se preferência a bibliografia tradicional, composta por autores de
renome.
Para os atos governamentais (leis, decretos, instruções normativas) foram
utilizadas pesquisas na Internet, observando-se a vigência de tais atos à época
que se quis demonstrar.
Não é objetivo deste estudo abordar e apreciar a evolução da legislação
sobre o setor naval, contudo, os diversos atos governamentais explicitados ao
longo do trabalho demonstram esta evolução.
As informações relevantes e mais recentes sobre o tema estudado foram
obtidas por meio de estudos apresentados pelo governo federal e seus órgãos,
notadamente a ANTAQ e o Ministério dos Transportes, por entidades
representativas como o SINAVAL e a ABIMAQ, pelo BNDES entre outros.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
8
CAPÍTULO I – Conteúdo Local como Política Pública
11
CAPÍTULO II – Conteúdo Local na Economia Brasileira
15
CAPÍTULO III – Breve Histórico da Indústria Naval Brasileira
29
CAPÍTULO IV – Conteúdo Local gerando Desenvolvimento Sustentável na Indústria
Naval
50
CONCLUSÃO
66
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
72
WEBGRAFIA
75
ÍNDICE
76
8
INTRODUÇÃO
Este estudo tem como tema a Política de Conteúdo Local, e tem como objetivo
demonstrar ao público alvo, quer sejam estaleiros, armadores, gestores públicos e
financiadores, que a política de conteúdo local aplicada a indústria naval pode ser efetiva
e gerar desenvolvimento sustentável. Para tanto, será fundamental o estudo do cenário
político-econômico em que tal política está inserida.
De fato, são muitos e diversos os aspectos da política de conteúdo local vigente no
Brasil, sendo diferentes em grau de exigência, em forma e nos incentivos, dependendo
dos setores. Deste modo, a delimitação do estudo focando na indústria naval, tende a
gerar no leitor e no público alvo em geral um melhor entendimento da influência desta
política pública no incentivo aos investimentos, na geração de emprego e renda, na
inovação tecnológica e, muito especialmente no desenvolvimento de uma cadeia
produtiva sustentável
Verificar se a política de conteúdo local voltada a indústria naval brasileira pode
ser considerada uma política pública eficaz e geradora de desenvolvimento é a questão
central deste trabalho.
O tema proposto demonstra relevância tendo em vista que a economia brasileira
tem se destacado no cenário global como exemplo de sustentabilidade e resistência,
mesmo em períodos de crise como os recentemente vividos em 2008 e 2011.
Tal sustentabilidade tem sido alcançada por meio do desenvolvimento econômico
baseado, principalmente, no consumo do mercado interno que foi alçado à condição de
mercado efetivamente consumidor por conta de investimentos estruturantes, como os do
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento, que por meio de grandes
empreendimentos geraram emprego a uma população que até então estava alijada da
economia formal.
9
Some-se a isso, o fato do país ter uma democracia em avançado estágio de
consolidação, o que gera segurança jurídica, uma matriz energética diversificada e
recursos naturais em quantidade abundante, além das recentes descobertas de petróleo
de altíssima qualidade na camada do Pré-Sal.
Cabe agora ao país fomentar o desenvolvimento da Indústria para que este
período de estabilidade econômica não seja prejudicado pela incapacidade de atender à
demanda.
Neste cenário, a indústria naval possui características que permitem, por meio do
seu estudo, o entendimento de quão adequadas tem sido as políticas públicas geradoras
de desenvolvimento, notadamente as políticas de conteúdo local, por diversos motivos
abaixo elencados:
Trata-se de indústria intensiva em mão de obra e que demanda diversos graus de
qualificação para esta força de trabalho, gerando empregos nas áreas de engenharia,
soldagem, ferramentaria, calderaria, maquinária passando por toda a área administrativa
e de gestão.
É ainda um setor intensivo em tecnologia, pois, a indústria de navegação
aprimora-se a cada dia em quesitos de segurança, localização, vida a bordo,
especialização de embarcações. Neste ponto, o desenvolvimento da cadeia de navipeças
torna-se imprescindível para a geração de uma indústria naval competitiva.
Some-se a isto fato do setor ter um processo industrial bem definido e
consolidado, cuja eficiência será aumentada com o aperfeiçoamento da mão de obra e
utilização das inovações tecnológicas disponíveis.
Finalizando, os produtos entregues pelo setor são de altíssimo valor agregado e
possuem um ciclo de produção bastante longo, o que possibilita um estudo detalhado.
10
Além de todo o exposto, esta pesquisa pretende também dar visibilidade a este
importante setor da economia, analisar o desenvolvimento econômico e tecnológico
gerado por esta indústria, bem como demonstrar a potencial geração de empregos diretos
e indiretos, dada a importância da cadeia produtiva no processo de conteúdo local.
No primeiro e segundo capítulos, é exposto o conceito de conteúdo local como
política pública, apresentado em diversos setores da economia brasileira.
No terceiro capítulo, estuda-se o histórico da indústria naval brasileira, desde seu
início até o período recente conhecido por RETOMADA, o qual será estudado de maneira
mais detida.
O quarto capítulo tem por objetivo estudar o conteúdo local como diferencial para o
financiamento de projetos da indústria naval, e, por fim, abordará de forma mais ampla a
política de conteúdo local sob o ponto de vista de política pública geradora de
desenvolvimento sustentável.
11
CAPÍTULO I
CONTEÚDO LOCAL COMO POLÍTICA PÚBLICA
1.1 O que são Políticas Públicas
Bresser-Pereira (2005, p. 2) explica que em um país, estado ou município a
capacidade do Estado depende, em primeira instância, de suas instituições políticas
democráticas que tem por objetivo assegurar o império da lei, garantir os direitos do
cidadão e tornar legítimo o governo; em segundo lugar, da qualidade de suas políticas
públicas, que levam à consecução de tais objetivos em um nível operacional; em terceiro
lugar, da qualidade da administração pública, que implementa essas leis e políticas de
forma eficaz e eficiente.
Já Kauchakje (2007, p. 61-68):
“Políticas públicas são formas de planejamento governamental que
tem o objetivo coordenar os meios e recursos do Estado, e
também
do
setor
privado,
para
a realização
de
ações
relevantes e politicamente determinadas. Em outras palavras
políticas públicas implicam atividade de organização do poder e
são instrumentos de ação do governo com as seguintes
características: implicam a fixação de metas, diretrizes ou planos
governamentais; distribuem bens públicos; transferem bens
desmercadorizados; estão voltados para o interesse público,
pautado nos embates entre interesses sociais contraditórios e
são base de legitimação do Estado. [...] Toda política pública é
uma forma de intervenção na vida social, estruturada a partir de
processos da articulação de consenso e de embate entre agentes
sociais com interesses diversos decorrentes de suas posições
diferenciadas nas relações econômicas, políticas, culturais e
sociais.”
12
O Instituto Polis (2007), no seu sítio eletrônico descreve que as políticas públicas
possuem um ciclo: nascem, crescem, maturam-se e transformam-se. E o seu
desenvolvimento deve envolver cinco fases:
1. A identificação de uma questão a ser resolvida ou um conjunto de direitos a serem
efetivados, a partir de um diagnóstico do problema;
2. A formulação de um plano de ação para o enfrentamento do problema;
3. A decisão e escolha das ações prioritárias;
4. A implementação (através de leis e procedimentos administrativos);
5. A avaliação dos resultados alcançados. No decorrer de todas essas fases, deve existir
o monitoramento e a fiscalização feitos tanto por órgãos de governo quanto por atores
da sociedade civil em geral.
Sendo diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público, as políticas
públicas se fazem por regras e procedimentos para as relações entre poder público e
sociedade.
A crise decorrente do esgotamento do “milagre econômico”, entre o final da
década de 70 e o início da década de 80 no Brasil, permitiu uma conjuntura favorável ao
movimento da sociedade civil em direção à redemocratização e, assim, um rearranjo da
sociedade civil e das instituições públicas. Além disso, a Carta Constitucional de 1988
promoveu uma descentralização do poder público e a promoção de regulação social de
políticas, numa maior interação entre a sociedade civil e o poder público.
Migueletto (2001, p.34) defende que as mudanças no Estado são observadas,
principalmente, através das políticas públicas, uma vez
que há interlocução entre
governo e as diversas organizações de interesse. Sobretudo, as políticas públicas
traduzem formas de exercício do poder político, com a repartição de custos e benefícios
sociais. Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com
que consequências e para quem.
13
Nesse sentido, cabe distinguir Políticas de Governo e Políticas de Estado. Para
serem “públicas”, é preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios.
Podem visar responder a demandas de setores da sociedade considerados como
vulneráveis; podem visar ampliar e efetivar direitos de cidadania ou objetivar a promoção
do desenvolvimento, criando alternativas de geração de emprego e renda como forma
compensatória dos ajustes criados por outras políticas de cunho mais estratégico.
Alguns critérios podem ser utilizados para definir o escopo de atuação dos tipos de
política, conforme abaixo.
Quanto à natureza ou grau da intervenção:
a) estrutural: buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego, propriedade
b) conjuntural: objetivam pacificar uma situação temporária, imediata.
Quanto à abrangência dos possíveis benefícios:
a) universais: para todos os cidadãos
b) segmentais: para um segmento da população, caracterizado por um fator determinado
c) fragmentadas: destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento
Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu papel nas relações
sociais:
a) distributivas: visam distribuir benefícios individuais
b) redistributivas: visam redistribuir recursos entre os grupos sociais, buscando eqüidade
c) regulatória: visam definir regras e procedimentos que regulem comportamento dos
atores para atender interesses gerais da sociedade
Nas palavras de Aith (2006, p.233):
“Como atividade que é, a política pública, pressupõe um sujeito
ativo principal, titular prioritário na elaboração, planejamento,
execução e financiamento das políticas públicas. O sujeito ativo
das políticas públicas, sob esse prisma, é sempre o Estado, seja
através da Administração Direta, seja através da Administração
14
Indireta (autarquias,
empresas
públicas,
sociedades
de
economia mista ou fundações), ou seja, ainda, através dos
demais poderes estatais constituídos (Legislativo e Judiciário).
A
atuação
do
Estado
é
essencial
e
indispensável
na
elaboração e no planejamento das políticas públicas. É o
Estado,
através
dos
seus
Poderes constituídos que tem a
competência constitucional para dar o impulso oficial do que se
convencionou chamar de políticas públicas. O próprio termo
política pública pressupõe a participação estatal.”
Bucci (2006) diferencia políticas de Estado e de Governo ao afirmar que a política
pública tem um componente de ação estratégica, visto que incorpora elementos sobre a
ação necessária para o momento e o projeta para o futuro mais próximo. Conclui-se que
algumas políticas públicas só podem ser executadas pelo Estado, por serem políticas de
relevância e das instituições que formam o Estado Democrático de Direito, não sendo
delegadas a terceiros.
Daí verifica-se que o fomento ao desenvolvimento da indústria naval pode ser
considerado uma política pública pois:
1 – É intensiva em mão de obra qualificada;
2 – Produz bens de elevado valor agregado;
3 – Depende de uma ampla cadeia produtiva, que gera empregos indiretos
4 – Tratar-se de setor estratégico para uma economia em franca expansão, como a
brasileira. Tendo em vista que os produtos desta indústria servirão tanto ao transporte dos
produtos das mais diversas indústrias, bem como apoiarão a produção de Petróleo e Gás
no Brasil.
15
CAPÍTULO II
CONTEÚDO LOCAL NA ECONOMIA BRASILEIRA
2.1
O que é conteúdo local
Todo produto industrializado acabado recebe, para sua produção, diversos
insumos como matéria prima, componentes eletrônicos, peças menores, entre outros.
Soma-se a isto a mão de obra utilizada para a consecução deste produto.
O conteúdo local é a parcela destes componentes menores que se adquire na
região. No caso brasileiro, objeto do presente estudo, o conteúdo local equivale ao
conteúdo nacional, ou seja, produzido no Brasil e fornecido por empresa brasileira.
Políticas de conteúdo local aplicada a setores da economia que demandam bens
de alta complexidade, obrigando que em sua fabricação possuam um determinado
percentual mínimo de insumos nacionais, com o objetivo de desenvolver a indústria local,
mais especificamente a cadeia produtiva daquele setor da economia, foi e tem sido
utilizada em diversos países, com maior ou menor grau de sucesso.
Por se encontrar em uma posição produtiva e tecnológica intermediária no mundo,
a economia brasileira, heterogênea do ponto de vista das capacidades tecnológicas das
empresas, possui parcela relevante da inovação ainda por meio da compra de máquinas
e equipamentos.
As políticas industriais se constituem ações e instrumentos utilizados pelos países
com o objetivo de fomentar o setor industrial e aumentar as taxas de crescimento
econômico. De acordo com Krugman (1989), política industrial pode ser interpretada
como um empenho governamental em fomentar setores avaliados como importantes para
o crescimento econômico do país. Ao escolher proteger e estimular determinados setores,
16
os governos estão direcionando suas ações em busca de uma estratégia de
desenvolvimento.
Entre as décadas de 50 e 80, diversos tipos de proteção comercial foram
utilizados, tais como:
- imposto de importação e barreiras não tarifárias, como os índices de nacionalização,
licenciamento prévio das importações, preferências nas compras governamentais;
- estímulo à exportação (isenções fiscais e câmbio favorecido para exportação de
manufaturados);
- subsídio à produção em determinados setores (isenção e redução de impostos)
Segundo estudo realizado pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior em 2011, cerca de 40 a 50% de todo o investimento das firmas
industriais brasileiras em bens de capital são financiados pelo BNDES, ao passo que
65,5% das grandes empresas, que respondem por 80% do investimento em capital físico
no Brasil, contam com financiamentos desse banco.
Entretanto, conteúdo local não é exclusividade do Brasil. Mundialmente, em geral
é utilizada como política de fomento a um determinado setor da economia, possui caráter
temporário podendo ser utilizada também como obrigação para aquisição de bem e
serviços.
O Plano Brasil Maior, lançado em 2011, é a política industrial, tecnológica e de
comércio exterior do governo Dilma Rousseff. Surgiu em um contexto conturbado da
economia mundial: por um lado, a crise dos países desenvolvidos, por outro, o vigor
potencial dos países emergentes. O Plano possui dois objetivos claros, com foco na
inovação e no desenvolvimento do parque industrial brasileiro:
1) sustentar o crescimento econômico;
2) sair da crise internacional em melhor posição do que entrou.
17
O Governo pretende alcançar estes objetivos através “da desoneração dos
investimentos e das exportações para iniciar o enfrentamento da apreciação cambial, de
avanço do crédito e aperfeiçoamento do marco regulatório da inovação, de fortalecimento
da defesa comercial e ampliação de incentivos fiscais e facilitação de financiamentos para
agregação de valor nacional e competitividade das cadeias produtivas”.
Exigindo um percentual maior de conteúdo local nas principais cadeias produtivas,
o Programa, apesar da ampla aceitação do setor empresarial brasileiro, suscitou críticas
externas, com a argumentação de que se trata de medidas protecionistas e algumas
internas, de setores que ainda não foram beneficiados, por exemplo, pela desoneração da
folha de pagamento.
Dois decretos foram baixados, no início de 2013, pela presidenta Dilma Rousseff,
os quais exigiam percentuais mínimos de conteúdo nacional na aquisição de produtos
manufaturados e serviços em obras com recursos do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC).
O Decreto 7.888/13 estabelece que um percentual mínimo de 80% dos produtos
manufaturados deve ser perseguido nas obras de mobilidade urbana com recursos do
PAC e 100% dos serviços contratados (engenharia, arquitetura, planejamento urbano e
paisagismo) deverão ter origem nacional.
Já o Decreto 7.889/13 criou a Comissão Interministerial de Aquisições do
Programa de Aceleração do Crescimento (CIA-PAC), constituída pelos ministros da
Fazenda, Planejamento, Desenvolvimento, Ciência e Tecnologia e Relações Exteriores,
responsável por estabelecer em quais contratações públicas haverá a exigência de
conteúdo nacional.
Segundo Mill (1965), medidas protecionistas podem ser defendidas apenas se
impostas temporariamente, especialmente em nações jovens e em processo de
desenvolvimento. Este é o argumento de proteção à indústria nascente, no qual se
18
baseiam as políticas de conteúdo local. Assim, um dos pilares desta política é a exigência
e necessidade de envolvimento de toda a cadeia produtiva.
Convém ressaltar que a política pública em si não garante o desenvolvimento do
setor apoiado por ela. É necessária uma conjunção de fatores outros, como por exemplo
a atratividade do setor apoiado para investimento, a existência de capitais no mercado
financeiro para fazer frente aos investimentos necessários, entre outros fatores, cuja
soma determinará a eficácia da política em questão.
2.2
Conteúdo local no setor automotivo
O Programa de Incentivo à Inovação Tecnológica e Adensamento da Cadeia
Produtiva de Veículos Automotores (Inovar-Auto) é uma medida adotada pelo Governo
Federal que foi apresentada pela Medida Provisória 563/2012 (regulamentada pelo
Decreto 7.716/12), convertida na Lei 12.715/12 (regulamentada pelo Decreto 7.819/12) e
entra em vigor em Janeiro de 2013 com validade até 2017 que tem como objetivo
estimular o investimento na indústria automobilística nacional através da redução do
Imposto
sobre
Produtos
Industrializados
(IPI),
condicionada
a
uma
série
de
contrapartidas, dentre elas:
- Investimento de um mínimo de 0,5% da receita bruta total de vendas de bens e serviços
em atividade de inovação, de pesquisa e desenvolvimento tecnológico de produto e
processo no país,
- Agregação de conteúdo nacional (mínimo de 65%),
- Realização de pelo menos 6 processos locais, de um total de 11, em pelo menos 80%
da sua produção de veículos.
Configuram entre os principais objetivos desta política o aumento do conteúdo
local na produção, a garantia do investimento em P&D, o aumento do volume de gastos
19
em Engenharia, Tecnologia Industrial Básica e Capacitação de Fornecedores e o
aumento da eficiência energética dos veículos. São beneficiárias do novo regime InovarAuto as empresas que:
- Produzem veículos no país,
- Aquelas que não produzem, mas comercializam e
- Aquelas que apresentam projeto de investimento no setor.
Até 2017, final do período de vigência do regime, o Governo espera investimentos
de R$ 5,5 bilhões e aumento da produção dos atuais 3,3 milhões de automóveis (2012)
para mais de 4 milhões, segundo dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior (MDIC). O balanço do primeiro mês de vigência do Programa fechou
com 47 empresas solicitando habilitação no Inovar-Auto.
2.3
Conteúdo local no setor de energia
O Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfa) foi
instituído no âmbito do Ministério de Minas e Energia (MME) e, conforme disposto no
Decreto nº 5.025, de 2004, tem como objetivo aumentar a participação da energia elétrica
produzida por empreendimentos baseados em fontes eólica, biomassa e pequenas
centrais hidrelétricas (PCH) no Sistema Elétrico Interligado Nacional.
O maior desafio estabelecido pelo Programa é o índice de 60% de nacionalização
dos empreendimentos, que teve o objetivo principal de fomentar a indústria de base
dessas fontes.
Trata-se de iniciativa de caráter estrutural que busca alavancar os ganhos de
escala, a aprendizagem tecnológica, a competitividade industrial nos mercados interno e
externo e, principalmente, a identificação e a apropriação dos benefícios dos projetos de
geração de energia que utilizem fontes limpas e sustentáveis, promovendo a
diversificação da Matriz Energética Brasileira.
20
O Programa prevê a implantação de 144 usinas, totalizando 3.299,40 MW de
capacidade instalada, sendo 1.191,24 MW provenientes de 63 PCHs, 1.422,92 MW de 54
usinas eólicas, e 685,24 MW de 27 usinas a base de biomassa. Toda essa energia tem
garantia de contratação por 20 anos pela ELETROBRAS.
2.4
Conteúdo local no setor de energia no setor de óleo e gás
Foi através da Emenda Constitucional nº 9, tendo como desdobramento a
promulgação da Lei 9.478 de 1997, a “Lei do Petróleo”, que criou a Agência Nacional de
Petróleo – ANP, que houve a quebra do monopólio da PETROBRAS.
Com isso, o novo marco regulatório instituiu a outorga concedida pelo Estado e
organizado pela ANP através de leilões das atividades de exploração e produção de
petróleo e gás. Este modelo previa a exigência de Bônus de Assinatura, Programa
Exploratório Mínimo e ofertas percentuais de Conteúdo Local para as fases de Exploração
e Desenvolvimento da Produção para aquisição dos blocos de exploração.
Como consequencia da abertura do mercado, houve significativa expansão dos
investimentos no setor, revelando que a política de conteúdo local atuou como forte
indutor do desenvolvimento e participação da indústria brasileira fornecedora de bens e
serviços na economia do país
Conforme descrito pelo estudo setorial realizado pelo BNDES, o início da atividade
de exploração e produção marítima de petróleo e gás ocorreu, de forma expressa, no ano
de 1961, quando a PETROBRAS iniciou a busca por campos de óleo e gás na plataforma
continental que vai do Espírito Santo ao Maranhão. A criação do Centro de Pesquisa da
PETROBRAS, o CENPES, em 1968, ressaltou a necessidade de geração de
conhecimento voltado para as demandas tecnológicas do setor.
Foi na década de 1970 que ocorreu o primeiro grande resultado da busca por
acumulações de óleo e gás na Bacia de Campos, no Rio de Janeiro. Concomitantemente,
21
ocorria no mundo, nesta década, os dois choques do petróleo, em 1973 e 1979, com a
consequente elevação do preço do óleo no mercado mundial, o que tornou a produção
offshore economicamente viável.
O domínio tecnológico possibilitou, então, na década de 1990, a exploração em
águas mais profundas. Cumpre ressaltar que, nesse período, houve uma tendência global
do setor, acompanhada pela PETROBRAS, da contratação de projetos turn-key com os
EPCistas- Engineering, Procurement and Construction, caracterizados pela contratação a
preços e prazos definidos de pacotes fechados, o que pode prejudicar o fornecimento
local.
Houve, assim, um recuo do conteúdo nacional nos investimentos e grande parte
do fornecimento de bens e, em especial, dos serviços, foi realizada por empresas
estrangeiras.
Foi a partir de 2005, na sétima rodada de licitação de blocos da ANP, que
introduziu-se a exigência de certificação de conteúdo local mínimo e máximo para as
fases de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás no Brasil. Desta
forma, as empresas vencedoras dos leilões se comprometeriam, em contrato, a cumprir a
obrigação de atingir um conteúdo local mínimo global e individual dos diversos
subsistemas.
A abertura do mercado advinda com a Lei do Petróleo possibilitou que outras
empresas constituídas sob leis brasileiras e com sede no Brasil atuassem em todos os
elos da cadeia produtiva de Petróleo e Gás. Ademais, o advento da política de conteúdo
local auxiliou na constituição de um arcabouço regulatório, de forma a privilegiar o
investimento produtivo realizado no país, conforme demonstrado na figura abaixo.
22
Fonte: ANP
Deste cenário, onde se destacam a abertura do mercado, a realização das
Rodadas de Licitações e a descoberta do pré-sal, em 2007, nota-se uma explosão de
investimentos no setor
de petróleo e gás natural, conforme o quadro abaixo, com
crescente participação do segmento no PIB nacional e com a instalação de uma
diversidade de indústrias de bens e serviços no país.
23
Fonte: Visão do Desenvolvimento nº 100, abr/2012
Barroso e Macedo (2010) contextualizam o conteúdo local no setor de óleo e gás
como qualquer contribuição adicional que as empresas petrolíferas devam fornecer aos
países hospedeiros em termos de geração de emprego local e melhoria da distribuição
de riqueza. Assim, o conceito de conteúdo local pode ser visto em três dimensões, quais
sejam (i) desenvolvimento industrial, que dita que a cadeia de suprimento local de bens
e serviços deve ser mobilizada para
empreendimentos
da
indústria
de
o atendimento
petróleo;
às
demandas
dos
(ii) desenvolvimento tecnológico,
relacionada com programnas de P&D e transferência de tecnologias para as empresas
locais; e (iii) desenvolvimento social, através da implementação de programas sóciocomunitários.
2.4.1 Principais Marcos
Barroso e Macedo (2010) ainda indicam que a principal ferramenta de indução do
fornecimento local tem sido a regulamentação do setor estabelecida após 1997. Fatores
como tributação, linhas de financiamento, regime cambial e atualização tecnológica
afetam diretamente a competitividade da cadeia produtiva. Ainda, as exigências de
compromisso de aquisição local desvinculadas da capacidade competitiva, somada à
24
complexidade da metodologia da comprovação do conteúdo local, podem contribuir
para o agravamento desse quadro.
Como dito anteriormente, o conteúdo local pode ser interpretado como o
resultado de ações em três eixos principais: industrial, tecnológico e social. O
direcionamento destes eixos depende de
políticas empresariais
e
governamentais
condicionadas pela situação econômico-social, pela infraestrutura existente e pela
competitividade da indústria local (Barroso e Macedo, 2010).
2.4.1.1 REPETRO
Consiste no regime Aduaneiro Especial de exportação e de importação de bens
destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural.
Instituído em pelo Decreto 3.161/99, sua vigência inicial era até 31/12/2005. Em
2001, sua vigência foi alterada para 31/12/2007, e, por fim, em 2004 o regime especial
teve sua vigência mais uma vez prorrogada até 2020.
O Repetro funciona como uma forma de desonerar investimentos no setor de óleo
e gás no Brasil, ajudando a reduzir custos e elevar a competitividade das operadoras. As
seguintes empresas podem fazer uso do Repetro:
I- detentora de concessão ou autorização, nos termos da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de
1997,
para
exercer,
no
País,
as
atividades
de
que
trata
o
art.
1º;
II- contratada pela pessoa jurídica referida no inciso I para a prestação de serviços
destinados à execução das atividades objeto da concessão ou autorização, bem como as
suas subcontratadas.
III- empresa com sede no País formalmente designada pela pessoa jurídica de que trata
item I, para promover a importação dos bens que sejam objeto de afretamento, de
25
aluguel, de arrendamento operacional ou de empréstimo, desde que vinculados à
execução de contrato de prestação de serviços celebrado entre elas.
2.4.1.2 PROMINP
O chamado Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás
Natural (Prominp) foi instituído em 2003 tendo como objetivo aumentar a participação das
empresas nacionais no fornecimento de bens e serviços para o setor de petróleo e gás
natural no país.
A necessidade de uma metodologia para aferição do índice de conteúdo
local de projetos da indústria do petróleo e gás natural fez com que o Prominp criasse, em
julho de 2004, a "Cartilha de Conteúdo Local", usada nos editais a partir da 7ª
rodada de licitação de blocos exploratórios da ANP.
O Prominp conta com a participação:
- do Ministério de Minas e Energia (MME),
- do Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC),
- da PETROBRAS,
- do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
- do Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustíveis (IBP) e
- da Organização Nacional da Indústria do Petróleo (Onip).
Além destes, participam, também a Confederação Nacional da Indústria (CNI), a
Associação Brasileira de Consultores de Engenharia (ABCE), a Associação Brasileira da
Infraestrutura e Indústrias de Base (Abdib), a Associação Brasileira de Engenharia
Industrial (Abemi), a Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos
(Abimaq), a Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica (Abinee), a
Associação Brasileira da Indústria de Tubos e Acessórios de Metal (Abitam) e o Sindicato
Nacional da Indústria da Construção Naval (Sinaval).
26
Fonte: PROMINP
Dispondo de uma série de iniciativas com foco na geração de emprego e no
fortalecimento da cadeia produtiva de petróleo e gás nacional, o Programa traçou
diagnósticos em relação à capacidade produtiva, à competitividade da indústria local e
aos gargalos identificados na maioria dos segmentos na cadeia.
2.4.1.3 BNDES
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social (BNDES), criado em
1952, é uma empresa pública federal que possui como principal objetivo ser instrumento
de financiamento de longo prazo para a realização de investimentos nacionais em todos
os segmentos da economia que contribuam para o desenvolvimento do país.
O BNDES elegeu, em seu Planejamento Corporativo 2009/2014, a inovação, o
desenvolvimento local e regional e o desenvolvimento socioambiental como os aspectos
mais importantes do fomento econômico no contexto atual, evidenciando a importância
das políticas de conteúdo local como forma de fortalecer a indústria no país.
27
2.4.1.4 ONIP
A A Organização Nacional da Indústria do Petróleo foi criada em 31 de maio de
1999 e é uma organização não-governamental, de direito privado e sem fins lucrativos,
que tem como missão “maximizar o conteúdo local no fornecimento de bens e serviços,
com
base
em
uma
cooperação
competitiva,
garantindo ampla
igualdade
de
oportunidades para o fornecedor nacional, ampliando a geração de renda e emprego
no País.”
Algumas de suas ações para consecução de seus objetivos são:
-
promover a interação de fornecedores locais com as companhias petrolíferas;
- manter e participar de fóruns de debates sobre temas impactantes para o
desenvolvimento da indústria petrolífera brasileira;
- promover a realização de parcerias entre fornecedores nacionais e estrangeiros;
- contribuir para a eliminação de barreiras ao pleno desenvolvimento da indústria local
de bens e serviços.
2.4.1.5 ANP
Autarquia vinculada ao Ministério de Minas e Energia, a Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis foi criada em de 14 de janeiro de 1998 e é
o órgão regulador das atividades que integram as indústrias do petróleo, gás natural e
biocombustíveis do país.
A ANP é responsável por regular, contratar e fiscalizar este setor ao estabelecer
regras por meio de portarias, instruções normativas e resoluções; promover licitações
e celebrar contratos em nome da União com os concessionários em atividades de
exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural e regular as atividades
das indústrias, diretamente ou mediante convênios com outros órgãos públicos.
Para alcançar seus objetivos, a ANP desenvolve projetos nas seguintes áreas:
28
• Estímulo à indústria nacional
• Estímulo à pequena e média empresa
• Biodiesel
• Pesquisa e desenvolvimento
• Formação profissional
• Responsabilidade ambiental
• Segurança operacional
• Legislação
No intuito de estimular a indústria nacional de bens e serviços e alinhada com os
objetivos do Prominp, a ANP tornou obrigatório, a partir de 2005, nas licitações de áreas
para exploração e produção de petróleo e gás natura, o compromisso das empresas
licitantes com a aquisição de uma porcentagem mínima de bens e serviços de
fornecedores nacionais.
Em resumo, pode-se dizer que o governo tem pretendido utilizar-se de setores da
indústria que produzem artigos de elevado valor agregado e intensivos em tecnologia,
como o setor automobilisitico, ou que possuem em suas cadeias a necessidade de
adquirir ou contratar artigos com esta características como o setor de geração e enegia e
o de petróleo e gás, como forma de estimular a indústria nacional.
Neste aspecto, merece destaque a política de conteúdo local utilizada nas
licitações de blocos exploratórios pela ANP, onde é um dos critérios mais relevantes na
decisão da concessão.
29
CAPÍTULO III
BREVE HISTÓRICO DA INDÚSTRIA NAVAL BRASILEIRA
3.1
Formação e Auge
A história da Indústria Naval no Brasil remonta aos tempos de colônia de Portugal,
quando a posição geográfica e estratégica do Brasil em relação à rota da Índia e a grande
disponibilidade de madeira de boa qualidade foram os ingredientes necessários para a
instalação de estaleiros tanto para reparação em embarcações como para projeto e
construção de vários outros. O primeiro estaleiro estabelecido foi o da Ribeira das Naus,
no final do século XVI, na Bahia, durante o governo de D. Francisco de Souza.
Ainda segundo Telles (2001), em 1650, uma carta régia estipulou a meta anual de
lançamento ao mar de pelo menos um galeão de 700 a 800 toneladas, capacidade que o
navio tinha de transportar tonéis.
Em 1670, na Fábrica de Fragatas na Ilha do Governador/RJ, foi construída a nau
Padre Eterno, tida como o maior navio existente no mundo à época. Quase 100 anos
depois, na transferência da capital federal da Bahia para o sudeste cria-se, em 1763, o
Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro, até hoje existente, e cuja primeira construção foi a
nau São Sebastião, responsável pelo considerável impulso à construção naval.
Mendonça e Vasconcelos (1959) ressaltam o aumento do fluxo mercantil nos
portos brasileiros como fator que gerou demandas para que fossem realizados consertos
e manutenção nos navios que atracavam nas cidades portuárias, o que exigiu mais
esforços dos arsenais e possibilitou o surgimento de novos estaleiros. No início do século
XIX no Rio de Janeiro, ao longo da Rua da Saúde e na Prainha, existiam 16 pequenos
estaleiros, que além de fazerem reparos também construíam embarcações para atender
as demandas locais.
Em 1846, Irineu Evangelista de Souza, o Barão de Mauá, inaugurou o que é
conhecido, conforme citado por Telles (2001), como o primeiro estaleiro do país, em
30
Ponta da Areia, Niterói/RJ. Considerado um marco do processo de industrialização do
país, é o responsável pela construção de cerca de um terço dos navios de guerra
utilizados na guerra contra o Paraguai. Ao longo dos trinta anos que Mauá esteve à frente
do estaleiro, foram construídos 72 navios, sendo 12 encomendados pela Marinha,
empregando em torno de mil trabalhadores assalariados.
Através do Decreto nº 632, promulgado em 18 de setembro de 1851, o Governo
passou a promover a organização de companhias de navegação que utilizassem barcos a
vapor que transportassem não só passageiros, mas também malas dos correios do
Império e mercadorias. As companhias de navegação gozariam de privilégios por vinte
anos, com uma subvenção anual ou a garantia de 8,0% do capital empregado. Este
decreto não só estimulou como garantiu a constituição de companhias de navegação em
todo território nacional, formando uma frota mercante nacional. Em 1862 já eram 12
companhias subvencionadas pelo Tesouro, conforme Mendonça e Vasconcelos (1959).
Baseados em um estudo realizado pela Marinha, em 1904 foi aprovado o Decreto
nº 1.296/1904, que autorizava o Executivo, por meio do Ministério da Marinha, a executar
um plano de reaparelhamento da frota naval. O chamado Plano Naval foi o responsável
pela aquisição de dez embarcações junto a estaleiros ingleses, com destaque para os
encouraçados Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro (BRASIL, 1904-1906 – Ministério
da Marinha).
Esta foi mais uma oportunidade para ampliar o aglomerado de estaleiros navais no
país, sem frutos, entretanto. O problema permanecia: não havia indústria naval pesada
porque a estrutura da oferta da indústria brasileira era deficiente; ao mesmo tempo em
que a baixa demanda realizada junto aos estaleiros nacionais impedia seu
desenvolvimento (Mendonça e Vasconcelos, 1959).
Os anos de 1930 marcam o início do processo de industrialização pautado na
expansão do capital industrial centrado na indústria de bens de produção. Esta
industrialização, entretanto, era restrita, visto as deficiências técnicas e financeiras do
Brasil carente na grande indústria pesada. Estes fatores, citados por Branconnot (1936),
31
impossibilitavam o florescimento da indústria naval local, pois o acelerado processo de
inovação tecnológico exigia de outros segmentos peças e equipamentos com base no
aço, eletricidade e mecânica pesada, e, para completar, ainda não havia disponibilidade
de crédito de longo prazo.
Ainda conforme o engenheiro naval Branconnot (1936), a impossibilidade do salto
na área naval era devida a alguns itens, apontados abaixo, que demonstram a
dependência da indústria naval brasileira:
-
Madeira: 100% nacional;
-
Aço laminado: 90% importado;
-
Aço e ferro fundido: tudo nacional, exceto as partes integrantes das máquinas;
-
Bronze, ligas, tintas e vernizes: tudo nacional;
-
Material para instalação elétrica: 20% importado;
-
Máquinas: 80% importado
-
Aparelhos e equipamentos: 90% importado
Em 1941, a criação da Comissão da Marinha Mercante (CMM), através do
Decreto-Lei 1.951 de 1939, inaugurou um novo regime jurídico para a navegação
conferindo à União o direito de explorar, conceder e autorizar os serviços da navegação
marítima, fluvial e lacustre, firmando a presença do Estado no setor. No governo Vargas
(1930-1945), a política de intervenção do Estado no setor de construção naval ganhou
mais robustez com a criação da Comissão da Marinha Mercante.
O Plano de Metas, implantado pelo presidente Juscelino Kubistschek (1956-1961),
foi o responsável por criar a malha rodoviária e criou a indústria de construção naval. Foi
um plano de cinco anos com intenso envolvimento do setor público no estímulo direto e
indireto a investimento em infraestrutura e na indústria de bens de capital. Através dele, a
construção naval passou a ser composta por um parque industrial moderno e capaz de
responder às demandas da época.
32
Em 1956, o Conselho de Desenvolvimento apontou as principais dificuldades para
renovar a frota oficial e fazer novas aquisições para os armadores privados, mostrando
duas possíveis soluções:
1) desenvolver a indústria da construção naval estimulando as empresas nacionais e
atraindo multinacionais
2) criar uma linha de financiamento para renovar a frota.
Ambas deveriam ser feitas mediante a criação de uma taxa de reaparelhamento da
Marinha Mercante que formaria um fundo específico para financiá-la.
A Lei 3.381 de 1958, conhecida como a Lei do Fundo de Marinha Mercante veio
para corroborar o incentivo do Governo ao desenvolvimento da indústria naval brasileira e
teve como objetivo prover recursos para a renovação, ampliação e recuperação da frota
mercante nacional, evitando a importação de navios, diminuindo as despesas com
afretamento de navios estrangeiro e assegurando a continuidade das encomendas de
navios, através do estímulo às exportações, como descreve Telles (2001).
O Fundo da Marinha Mercante (FMM) era constituído pelos recursos da TRMM
(Taxa de Renovação da Marinha Mercante), arrecadada junto às companhias de
navegação estrangeiras, oficiais e armadores nacionais que operavam navios
estrangeiros afretados. Os recursos eram recolhidos pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico (BNDE) numa conta especial administrada pela CMM. Ainda
em 1958, foi criado o Grupo Executivo da Indústria da Construção Naval (GEICON),
vinculado ao Conselho de Desenvolvimento (COMISSÃO DA MARINHA MERCANTE,
1957).
Com isso, a Comissão da Marinha Mercante deixava de ser apenas um órgão de
registro e controle da navegação nacional para se tornar num instrumento de política de
incentivos para o setor naval. A indústria de aço já estabelecida no país possibilitaria,
33
através de um ciclo endógeno de crescimento, a expansão e a implantação da indústria
da construção naval.
A nova política no setor possibilitou que quatro empresas nacionais que já
atuavam no mercado fossem beneficiadas: Mauá, Caneco, Só e Emaq, mas também
foram atraídas empresas estrangeiras como a japonesa Ishikawajima Heavy Industries
(Estaleiro Ishibrás) e a holandesa Verolme United Shipyards (Estaleiro Verolme), ambas
em 1959.
Em 1962, com o parque industrial naval todo implantado, e com um índice de
nacionalização de 81%, encerraram-se as importações de navios, sendo que todas as
demandas futuras deveriam ser atendidas pela indústria nacional, com baixo grau de
importação (COMISSÃO DA MARINHA MERCANTE, 1964; 1967).
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND), criados pelo Ato Complementar
nº 43, de 29 de janeiro de 1969, com as alterações introduzidas pelo Ato Complementar
nº 76, de 21 de outubro de 1969, instituíram a sua sistemática de elaboração e
aprovação, que teriam, a partir de então, duração igual ao do mandato do Presidente da
República.
Em 1967, tem início o governo Costa e Silva, quando foram criadas políticas
específicas para o desenvolvimento do setor naval, a ver: o Plano de Emergência de
Construção Naval (PECN: 1969 a 1970) e os dois Programas de Construção Naval (I
PCN: 1971 a 1974; II PCN: 1974 a 1980).
O I PCN previa o aumento da frota mercante nacional em 63,0%, com destaque
para a de longo curso, que passaria de 1.857 mil TPB, em 1970, para 3.035 mil TPB, em
1974. Os bons resultados obtidos com o I PCN estimularam a SUNAMAM a continuar
com as encomendas. O II PCN foi elaborado para o período de 1974 a 1980 e previa a
construção de 5.100.000 TPB, além de concluir as encomendas feitas no bojo do I PCN.
As encomendas eram maiores que a capacidade instalada dos estaleiros, que tiveram
que se adaptar às metas estabelecidas pela SUNAMAM. Como no primeiro Programa,
34
Ishibrás e Verolme, foram os mais beneficiados, chegando a 56,7% das encomendas
(SUPERINTENDÊNCIA NACIONAL DA MARINHA MERCANTE, 1975-1980).
Através destes planos, a prioridade do governo era promover a expansão do
transporte de longo curso, uma vez que as rodovias e ferrovias estavam integrando o
mercado nacional e acelerando o processo de distribuição e circulação das mercadorias.
No transporte de longo curso atuavam apenas o Lloyd Brasileiro (com 24 navios), a Frota
Nacional de Petróleo (FRONAPE - criada em 1949 e incorporada pela Petrobrás em 1952,
com 25 navios) e a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN, com 02 navios), que eram
responsáveis por apenas 3,9% das exportações e 10,5% das importações. Em uma
comparação em toneladas por milhas transportadas, 50% era de responsabilidade de
empresas estatais (COMISSÃO DA MARINHA MERCANTE, 1957).
Segundo Pasin (2002), no período compreendido entre a criação da Comissão da
Marinha Mercante à criação do Fundo da Marinha Mercante, em 1958, houve três
movimentos no setor de navegação: o afastamento do Ministério da Marinha do setor, a
deterioração da frota mercante e a instrumentalização política do setor, que culminou com
a unificação dos objetivos da Marinha Mercante com o da Construção Naval.
O Decreto nº 64.125 de 1969 não simplesmente alterou o nome da CMM para
Superintendência Nacional da Marinha Mercante (SUNAMAM), mas fomentou a
centralização e o fortalecimento das políticas voltadas para a Marinha Mercante e
construção naval, passando a ter o controle quase que absoluto sobre a navegação
marítima e fluvial, envolvendo os fretes, as empresas de navegação, a elaboração de
planos para a construção naval e a liberação de recursos. Este fortalecimento inaugurou
uma nova fase para o setor, ressaltando três ações essenciais, através de acordos
bilaterais e controle das conferências, além da reserva de carga para alguns produtos,
consolidando a indissociabilidade entre Marinha Mercante e Construção Naval:
-
Proteção à navegação nacional;
-
Vigilância sobre as operações das empresas de navegação;
-
Apoio aos armadores nacionais e estímulo à indústria da construção naval
35
Assim, Pasin (2002) explicita que com a proteção da concorrência internacional
através das chamadas conferências de frete, que dividiam o transporte de cargas de
longo curso entre empresas de bandeira nacional (40% do volume do frete), as da
bandeira estrangeira (também 40% do volume) e o chamado mercado livre (20%), o Brasil
se tornou o segundo maior construtor naval mundial, em um curto período de tempo.
3.2 O Declínio
O II PCN, na segunda metade da década de 1970, não obteve o mesmo sucesso
dos planos antecessores, em grande parte porque a própria economia brasileira entrava
numa trajetória de desaceleração. Pasin (2002) ressalta que encomendas não foram
entregues e dívidas não foram pagas. Ainda assim, a frota mercante nacional ampliou
consideravelmente, passando de 2.339.000 TPB em 1970, para 8.069.000 TPB em 1980,
ampliando a participação dos navios com bandeira brasileira, dobrando a participação
brasileira na frota mundial de longo curso, de 0,5% para 1,0%. Em plena vigência do 2º
PCN e severa diligência do CDI – Conselho de Desenvolvimento Industrial, o índice de
nacionalização na construção de navios superou a marca de 90%.
De acordo com Borges e Silva (1993, p.47):
“o País já era respeitado mundialmente como um dos mais capacitados
construtores, as encomendas se sucediam, atingindo em dezembro de
1979 o acumulado de (aproximadamente) 9 milhões de TPB. A mão de
obra ocupada chegava ao ponto máximo de sua história”.
Borges e Silva (1993) ainda ressaltam que, a partir dos anos 1980, a situação da
indústria naval brasileira muda, iniciando uma gradativa redução na produção. Em nível
mundial, o setor passou por uma fase difícil, fomentada pelas crises internacionais do
petróleo da década anterior, motivando o estabelecimento de novas rotas, a entrada dos
produtores do Mar do Norte e a concorrência emergente dos estaleiros asiáticos, com
36
seus custos de produção altamente subsidiados pelos respectivos governos, tornando
preços muito mais atraentes aos armadores.
O período de 1981 a 1983 foi de recessão, mostrando uma nova era para a
economia brasileira: a quebra do padrão de financiamento, pautado na facilidade de
acesso aos recursos externos e no dinheiro público esgotou com a crise da economia
mundial, que rebateu internamente. Os canais de financiamento interno exauriram e o
sistema bancário privado doméstico era incapaz de assumir o risco dos empréstimos de
longo prazo (Goularti Filho, 2010).
Cita Goularti Filho (2010) que o Plano Permanente de Construção Naval (19811983), onde os armadores teriam mais poder de decisão nos investimentos e
especificações dos navios, foi lançado buscando inverter a tendência de depressão
econômica. Entretanto, a crise fiscal e financeira engessou o Estado, fazendo com que
sua mobilidade em formular novas políticas fosse engessada. Com isso, o III PND, na
primeira metade da década de 1980, mostrou-se infrutífero. Foram entregues apenas
1.098.558 TPB para o mercado interno, ou seja, apenas 50% do planejado.
O Decreto nº 88.420, baixado em 21 de junho de 1983, redefiniu as atribuições da
SUNANAM, criando o Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante (CDFMM), que
ficaria responsável pela liberação de novos financiamentos. Com isso, os recursos
advindos do Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM, antes
TRMM) seriam gerenciados pelo BNDES, com autorização do CDFMM.
Pouco tempo após esta decisão, a SUNAMAM, dotada de ampla margem de
manobra financeira e administrativa, foi alvo de uma Comissão Parlamentar de Inquérito
(CPI) no Congresso Nacional em março de 1985. O Relatório Final da CPI apresentou a
seguinte conclusão:
“A construção naval e a marinha mercante brasileira foram acarretadas por
uma política econômica que onerou financeiramente o setor, eliminou o
aporte de recursos governamentais, restringiu as fontes de receitas
37
próprias da SUNAMAM, bem como a capacidade de tomar empréstimos,
além de haver substituído crescentemente as encomendas à indústria
naval nacional por navios importados. O governo anterior,importou navios
em volume suficiente para manter nossa indústria naval funcionando
durante um ano inteiro.”
Conforme relatório do MDICE (2002: 2)
“A política de fomento à construção naval na década de 1980, garantia as
encomendas aos estaleiros, bem como a concessão de subsídios. Muitas
vezes, porém, as concessões eram feitas em detrimento das reais
necessidades do transporte marítimo e dos custos envolvidos. Essa
dissociação da realidade do mercado teve como conseqüência um
superdimensionamento da indústria naval brasileira e a sobrecarga do
sistema de financiamento que lhe dava suporte”
Jesus e Gitahy (2009) reúnem alguns pontos principais como possíveis
responsáveis pelo declínio da indústria naval brasileira:
-
Concessão indiscriminada de subsídios por um longo período (mais de 20 anos)
sem nenhuma exigência de investimento em desenvolvimento aporte de capital e
trabalho, científico e tecnológico. Não havia nenhuma exigência de aumento de
produtividade que conduzisse ao aumento da competitividade internacional da
indústria.
-
Excessivo direcionamento das atividades para o mercado interno.
-
Ausência de mecanismos que atuassem coercitivamente, limitando a proliferação
de práticas não-mercantis no relacionamento entre estaleiros e armadores. Era
explícita a assimetria de comportamento entre o atendimento das encomendas
para o mercado interno e o externo, o que alertava para combinação de interesses
na formação de preços sobrevalorizados para o mercado interno.
38
-
Falta de confiabilidade com relação ao cumprimento dos prazos contratuais de
entrega. Atrasos e aumento de preços durante a construção eram comuns.
-
Falta de transparência na utilização dos recursos investidos.
Conforme relatório da GEIPOT (1999):
“Historicamente, os preços da indústria de construção naval no Brasil são
mais elevados do que os praticado no mercado internacional. No II PCN,
quando os contratos indicavam os preços internacionais de referência, os
preços médios brasileiros excediam os internacionais entre 20% e 42%,
dependendo do tipo de navio. Já, para navios contratados entre 1985-1992
a diferença era estimada na ordem de 40%.”
A tabela abaixo mostra um panorama histórico da evolução do número de
empregados e do volume de produção na Indústria Naval Brasileira entre 1960 e 1998,
segundo dados de Pasin (2002).
39
Pode-se dizer que a crise da indústria naval intensificou-se ainda mais na década
1990 através da abertura do mercado de navegação, com a extinção das chamadas
conferências de fretes. Como consequência da liberalização do transporte aquaviário de
longo curso houve a exposição dos armadores brasileiros à concorrência internacional,
restando claro que as incipientes empresas domésticas não tinham porte para enfrentar
um mercado operacional mundial (Pasin, 2002).
Jesus e Gitahy (2009, p.02) citam:
“Ao contrário, a presença constante de subsídios, concedidos sem exigir
contrapartidas em investimentos que trouxessem ganhos em produtividade e
capacidade que resultariam em maior competitividade internacional, e o viés
interno da produção, coincidente com o progressivo fechamento do mercado
40
internacional aos estaleiros brasileiros, formam os principais obstáculos ao
desenvolvimento do setor até meados da década de 1990”.
3.3
Retomada e Cenário Atual
A Lei nº 9.432/97 definiu um novo regime jurídico para a navegação nacional,
através da criação do Registro Especial Brasileiro (REB), onde seriam registradas as
embarcações brasileiras, operadas por empresas brasileiras de navegação, visando
flexibilizar os contratos de trabalho. Foi permitido o afretamento a casco nu e as empresas
nacionais poderiam afretar as embarcações no mercado internacional até a construção de
novos navios. Um novo marco regulatório surgiu, com o o fim das conferências fechadas
de fretes, a isenção do AFRMM para diversas cargas, a redução da prescrição das cargas
e o fim dos subsídios à construção naval.
Assim, promulgada em 8 de janeiro de 1997, esta lei dispôs sobre a ordenação do
transporte marítimo, tendo como pontos principais:
-
abertura do capital das empresas brasileiras de navegação, sem qualquer
restrição;
-
prescrição de cargas a navios de bandeira brasileira, no transporte internacional,
apenas quando provenientes de países, que adotem mecanismos protecionistas
para a Marinha Mercante e a Construção Naval (reciprocidade);
-
navegação de cabotagem e apoio portuário e marítimo, restrito às empresas
brasileiras de navegação, com afretamento de embarcações estrangeiras sujeito à
prévia aprovação;
-
afretamento
de
embarcações
estrangeiras
liberados
para
a
navegação
internacional, com prévia aprovação, apenas quando do transporte de cargas
prescritas à bandeira; e
-
criação do REB para embarcações de bandeira brasileira, possibilitando a redução
da carga fiscal sobre a atividade.
41
A mudança na política de compras da PETROBRAS, durante os anos 1990,
merece destaque para a análise da retomada do setor, pois foi a partir daí que ela passou
a demandar mais de seus fornecedores locais (no que se refere ao preço, produção e
qualidade), buscando fortalecer a indústria de bens de capital e bens intermediários, diz
Pasin (2002).
Ainda, por conta da desmobilização do setor, o movimento de retomada de
investimentos foi iniciado a partir da necessidade de renovação e ampliação da frota de
apoio marítimo, que, além de representar maior número de encomendas, gerando escala,
era composta por embarcações mais simples e mais baratas do que os navios-sonda e as
plataformas de produção.
O programa Navega Brasil, elaborado e lançado pelo Governo Federal em
novembro de 2000, trouxe algumas modificações nas condições de financiamento aos
armadores e estaleiros. Com as medidas propostas, o aumento da participação limite do
FMM nas operações da indústria naval foi de 85% para 90% do montante total a ser
aplicado nas obras e a dilação do prazo máximo do empréstimo foi de 15 para 20 anos. O
Programa também previa a entrega de três novos navios para a Petrobras, na ordem de
160 milhões de reais, distribuídos para três estaleiros cariocas.
Na verdade, a retomada da construção naval no Brasil ocorreu somente após
2003, quando a PETROBRAS cancelou seus editais de compra de plataformas no exterior
e transferiu a encomenda para empresas do território nacional, estimulando o setor e
obrigando a adaptação para um atendimento célere.
Constituem dois outros importantes fatores impulsionados pelo Governo Federal
para que houvesse mudanças na estratégia de compras da PETROBRAS: a incorporação
de critérios de seleção com índices de nacionalização pela Agência Nacional do Petróleo
– ANP e o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural –
PROMINP.
42
Criado em 2003, o PROMINP teve como objetivo fazer da produção de petróleo e
gás natural, transporte marítimo e dutoviário, oportunidades de crescimento para a
indústria nacional de bens e serviços, criando empregos e gerando renda.
No Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em janeiro de 2007,
estava previsto o investimento de 10,5 bilhões de reais no Programa de Financiamento da
Marinha Mercante, valor que representava 18,1% do total despendido para os
investimentos em infraestrutura logística e 2,1% do total do PAC.
A
indústria
de
construção
naval
brasileira
trabalha
atualmente
com
encomendas de sete áreas principais:
•
Navios de apoio marítimo: com encomendas de 146 unidades de diversos tipos.
São os navios que operam no suprimento e apoio às operações de exploração e
produção de petróleo em alto-mar.
O Programa de Renovação da Frota de Apoio Marítimo (PROREFAM) foi lançado
pela PETROBRAS no final dos anos 90 com o objetivo de reduzir a dependência dos
afretamentos de embarcações estrangeiras e construir embarcações no Brasil com índice
de nacionalização de até 75%.
O PROREFAM, enquanto maior indutor de encomendas aos estaleiros brasileiros,
promoveu a reabertura de estaleiros, a contratação de funcionários e a vinda de novos
armadores para a operação em mares brasileiros. Através da fixação de contratos de
longo prazo (até 8 anos para construções no Brasil), a PETROBRAS ao mesmo tempo se
protege da flutuação de preços existente ao redor do mundo e dá a garantia necessária
para que armadores brasileiros adquiram a confiança do BNDES e possam solicitar os
recursos do FMM e suas condições de financiamento, sabidamente boas para a
construção.
43
Fonte: SINAVAL, out/2012
•
Apoio portuário: construção de rebocadores para manobras de atracamento de
navios nos portos e terminais privados.
•
Promef: programa de renovação da frota de petroleiros da Transpetro em
andamento com 49 navios contratados.
Em novembro de 2004, no âmbito do PAC, foi lançado o I Programa de
Modernização e Expansão da Frota (PROMEF) da Petrobras Transporte S.A.
(TRANSPETRO), dividido em duas etapas e com previsão de contratação de 146 novas
embarcações.
O programa revitaliza a indústria naval, tornando os estaleiros brasileiros
internacionalmente competitivos. Ao assegurar sustentabilidade para o setor, o Promef faz
o Brasil retomar o seu papel de player mundial na construção de navios de grande porte.
O Plano foi dividido em duas fases:
Promef 1 - Na primeira fase do Programa de Modernização e Expansão da Frota
estão
sendo
construídos
os
seguintes
navios, pelas empresas ganhadoras do
processo licitatório:
– Estaleiro Atlântico Sul (PE): 10 Suezmax, Preço global: US$ 1,2 bilhão
– Estaleiro Atlântico Sul (PE): 5 Aframax, Preço global: US$ 693 milhões
– Estaleiro Ilha S.A. (Eisa) (RJ): 4 Panamax, Preço global: US$ 468 milhões
44
– Estaleiro Mauá (RJ): 4 de Produtos, Preço global: US$ 277 milhões
Promef 2 - Na segunda fase do Programa de Modernização e Expansão da Frota
serão construídos os seguintes navios, pelas empresas ganhadoras do processo
licitatório:
– Estaleiro Atlântico Sul (PE): 4 Suezmax DP (Aliviadores de Posicionamento
Dinâmico), Preço global: US$ 746 milhões
– Estaleiro Atlântico Sul (PE): 5 Aframax DP (Aliviadores de Posicionamento Dinâmico),
Preço global: US$ 477 milhões
– Estaleiro Promar (PE): 8 navios Gaseiros , Preço global: US$ 536 milhões
– Estaleiro Superpesa (RJ): 3 navios de Bunker , Preço global: US$ 46,5 milhões
•
EBN : programa Empresa Brasileira de Navegação, em andamento, com
seleção pela Petrobras dos armadores que irão oferecer navios petroleiros
para afretamento, construindo em estaleiros locais.
•
Plataformas e sondas: programa em andamento. Em construção estão três
plataformas de produção de petróleo, oito cascos de navios plataformas
(FPSO) e 28 sondas de perfuração.
•
Navios para transporte de cabotagem: o operador de transporte marítimo Log In,
uma empresa brasileira que tem a Vale como principal acionista, está
construindo cinco navios porta-contêineres e dois navios graneleiros.
•
Navegação fluvial e interior: 27 comboios e navios de transporte de passageiros
em rios, lagoas e baías já foram entregues. Outros 63 empreendimentos
estão em construção, principalmente em estaleiros da região Norte do país.
45
Constituindo uma poderosa política do Governo Federal, o incentivo da construção
naval por meio da PETROBRAS vem promovendo uma rápida expansão no setor. O
gráfico abaixo, consolidação dos dados pelo SINAVAL (Sindicato Nacional da Indústria da
Construção e Reparação Naval e Offshore), corrobora com o texto acima, mostrando a
geração de empregos diretos na Indústria Naval e Offshore.
Abaixo, quadro resumo com as ações governamentais que ajudaram a estruturar a
Indústria Naval no Brasil.
46
Hoje, o mercado brasileiro já detém a quinta maior carteira de encomenda do
mundo, após 20 anos sem encomendas. Além da demanda assegurada pelas
encomendas da PETROBRAS E TRANSPETRO, a indústria naval brasileira contou com
diversos incentivos da União para que pudesse ser impulsionada. Seguem abaixo alguns
deles, conforme Sousa (2012, 284):
-
Lei 9.432/1997 e Resolução Antaq 495/2005: Regulamentação do transporte
aquaviário, garantindo preferência às empresas de bandeira brasileira nas
contratações de fretes e serviços de apoio em operações portuárias e marítimas,
bem como na navegação de cabotagem e na navegação interior de percurso
nacional
-
Concessão de benefícios às embarcações registradas no REB, possibilitando
tratamento fiscal e legal equiparado aos bens de exportação durante a construção,
47
modernização e reparo; acesso a combustível a preço equiparado ao cobrado
para a navegação de longo curso e isenção do recolhimento de taxa para
manutenção do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Marítimo
-
Resoluções ANP 36 a 39/2007: Requerimentos de conteúdo local nas atividades
de exploração e produção de petróleo e gás, que se refletem na demanda por
embarcações utilizadas nessas atividades
-
Reedição da Medida Provisória 1.969/67: Facilitação das condições de crédito ao
setor, com financiamento pelo FMM de 85% para 90% nas operações da indústria
naval e o prazo máximo do empréstimo de 15 para 20 anos
-
Resolução CMN 3.828/2009: Estabelecimento de taxas de juros e participações
diferenciadas nos financiamentos com recursos do FMM cujos contratos garantam
índices de conteúdo nacional superiores a 60% ou 65%
-
Lei 11.786/2008: Criação do Fundo de Garantia à Construção Naval (FGCN), cuja
finalidade é garantir o risco de crédito das operações de financiamento para
construção ou produção de embarcações e o risco de performance dos estaleiros
brasileiros
-
Decreto 6.704/2008 e Lei 11.774/2008: Desoneração da cobrança de IPI incidente
sobre peças e materiais destinados à construção de navios por estaleiros
nacionais e redução a zero das alíquotas de PIS/Pasep e Cofins sobre
equipamentos destinados à indústria naval, estimulando o setor de navipeças
Estes fatores induziram, sem dúvida alguma, o desenvolvimento da indústria naval
no país, conforme pode ser visto na tabela abaixo, formulada pelo BNDES, explicitando
os investimentos priorizados pelo FMM aos estaleiros de 2005 a 2012 e a embarcações
desde 1999.
48
Denota-se, pela tabela abaixo, o aumento na carteira de pedidos até o início do
ano de 2009, quando a demanda por transporte marítimo encontrava-se bastante
aquecida, com a posterior queda nas encomendas, a partir de 2010, que refletiu a
tendência de retração do comércio internacional em consequência da crise global. Ainda,
pode-se perceber a importante participação dos países asiáticos na oferta mundial da
indústria naval, com destaque para China, Coreia do sul e Japão, que atendem a cerca de
80% das encomendas. Isso se deve não somente aos incentivos governamentais
existentes nestes países, mas também à mão de obra abundante e barata.
49
Ainda conforme dados do BNDES, alguns elementos estratégicos que reforçam a
necessidade da continuidade do fortalecimento da indústria naval brasileira são:
-
O comércio exterior brasileiro é realizado 95% por via marítima – a navegação é
um segmento essencial para a economia brasileira
-
A existência de navegação própria inibe a prática abusiva de preços no transporte
marítimo.
-
A criação de uma frota própria cria emprego e renda no país, impulsionando a
indústria de construção naval e outros segmentos da economia interna
-
A existência de frota própria assegura a soberania nacional no caso de crises
externas e reduz o pagamento de fretes e afretamentos ao exterior
-
A competitividade do agronegócio se ressente da falta de uma oferta de
transporte marítimo estratégico para o granel seco de grãos, o que poderia ser
um projeto público-privado para criar uma operadora marítima brasileira para
assegurar pelo menos 20% das cargas neste segmento – um projeto para garantir
a continuidade da construção naval brasileira a partir de 2030.
50
CAPÍTULO IV
CONTEÚDO LOCAL GERANDO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NA
INDÚSTRIA NAVAL BRASILEIRA
4.1
A realidade da Indústria Naval Brasileira
A descoberta do pré-sal representou um marco não só para a indústria naval, mas
para todos os setores da economia adjacentes. O país encontra-se com sua produção de
bens e serviços no limite de sua capacidade instalada e, caso não ocorram grandes
investimentos na ampliação do parque industrial brasileiro, não haverá espaço para
atendimento ao aumento da demanda projetada, conforme previsão da ABIMAQ.
Os sucessivos avanços tecnológicos obtidos pela PETROBRAS para a exploração
de petróleo em águas profundas e ultra profundas tornaram necessária a expansão e
modernização da frota de apoio às plataformas e embarcações voltadas à exploração de
hidrocarbonetos. O crescimento da produção offshore de petróleo têm impactado
diretamente o mercado de embarcações de apoio, que passa por um processo de
crescimento da demanda global.
Em seu Plano Estratégico 2012-2016, a PETROBRAS estima que a participação
do Pré-sal na produção de petróleo no país passará dos atuais 2% em 2011 para 18% em
2015 e para 40,5% em 2020. Sua curva de produção apresentará um crescimento
contínuo, até atingir 2,5 milhões de barris por dia em 2016 e 4,2 milhões de barris por dia
em 2020.
O SINAVAL estima a criação de 15.000 novos empregos até 2014, considerando
três fatores principais:
1 – A abertura de novos estaleiros;
2 – Maior demanda da PETROBRAS;
3 – A carteira de encomendas atual dos estaleiros e a construção de mais navios com a
aprovação das prioridades de financiamentos do FMM.
51
Fonte: SINAVAL, Nov/2011
Conforme explanado no capítulo “Breve histórico da Indústria Naval” e
demonstrado na figura acima, a Lei nº 9.432/97 trouxe inúmeras transformações para a
indústria naval, tendo como principais pontos:
-
Abertura do capital das empresas brasileiras de navegação, sem qualquer restrição;
-
Prescrição de cargas a navios de bandeira brasileira, no transporte internacional, apenas
quando provenientes de países, que adotem mecanismos protecionistas para a Marinha
Mercante e a Construção Naval (reciprocidade);
-
Navegação de cabotagem e apoio portuário e marítimo, restrito às empresas brasileiras
de navegação, com afretamento de embarcações estrangeiras sujeito à prévia aprovação;
-
Afretamento de embarcações estrangeiras liberados para a navegação internacional, com
prévia aprovação, apenas quando do transporte de cargas prescritas à bandeira; e
-
Criação do REB para embarcações de bandeira brasileira, possibilitando a redução da
carga fiscal sobre a atividade.
Em um contexto de dificuldade de suprimento da demanda por bens e serviços
pela indústria nacional, corre-se o risco de haver necessidade de retroceder nas políticas
52
públicas de exigência de conteúdo local, sob pena de atrapalhar o crescimento da
produção.
Para que não ocorra o mesmo de 2008, quando os estaleiros brasileiros desistiram
de participar das licitações acertas da PETROBRAS para construção de 12 sondas de
perfuração marítima, há a grande necessidade de se investir na cadeia envolvida na
construção naval.
A indústria naval, enquanto fornecedora de serviços, está sujeita às leis da oferta e
da demanda e, segundo Stopford (1997), no modelo econômico da indústria de
navegação, dois componentes são identificados a: oferta de transporte marítimo,
constituída pela capacidade de transporte dos navios disponíveis, e a demanda por esse
transporte, representada pelas cargas que devem ser transportadas e pela distância que
estas cargas deverão percorrer da origem ao destino.
Conforme estudo realizado pela ABEAM (Associação Brasileira das Empresas de
Apoio Marítimo), a perspectiva de 686 embarcações de apoio marítimo para 2020, dentre
elas 300 de bandeira brasileira evidencia a ainda necessidade de construção de
embarcações.
Fonte: ABEAM, nov/2012
53
A construção naval é considerada, por muitos governos, uma indústria estratégica,
tendo o subsídio ao seu financiamento uma forma de alavancar o setor. Em mapeamento
feito pelo SINAVAL, com o apoio da ONIP, verificou-se que a indústria naval do país é
capaz de atender 70% do conteúdo total dos navios petroleiros, 63% das plataformas
flutuantes de produção e armazenamento de petróleo (FPSO) e 61% de conteúdo para
navios de apoio.
4.2
O financiamento ao setor naval
A maior parte das metas da Política de Desenvolvimento da Produção para o setor
de construção naval tem como objetivo dar mais competitividade ao setor:
- Fomentar o Investimento dos Estaleiros em Tecnologia e Processos de Aumento de
produtividade
- Desoneração Tributária do Investimento
- Promoção do Investimento em Pesquisa e Desenvolvimento
- Obter Excelência em Projetos Navais, incentivando a pesquisa de novos processos
industriais
- Qualificação Profissional, com criação de centro de formação de recursos humanos
- Apoiar a formação de parcerias entre empresas brasileiras e estrangeiras de navipeças
e a exportação das mesmas
Stopford (1997) traz alguns conceitos importantes sobre o setor naval, no que
tange à oferta, à demanda e às taxas de frete. Ele afirma que a indústria de
construção naval é caracterizada por ciclos que são controlados pelo mecanismo de
preço. Assim, os preços do mercado podem oscilar de forma relevante em função do
número de estaleiros que competem por um dado volume de encomendas.
Algumas questões podem ser cogitadas pelos armadores quanto à decisão de
expansão da sua carteira de embarcações:
54
- Qual a tendência das taxas de frete?
- Quando os navios em construção forem entregues, eles ainda serão necessários?
- A economia mundial ainda estará crescendo e ainda haverá demanda para toda a
capacidade de transporte que está sendo gerada?
- É melhor operar uma frota de navios novos, com os respectivos encargos do
financiamento ou operar uma frota com navios mais antigos, com maiores custos
de operação e manutenção?
São perguntas complexas, visto a complexidade do mercado, por envolver diversos
elementos que se relacionam e interferem entre si, como, de forma preponderante, o
direcionamento da política nacional.
Outro ponto chave diz respeito à demanda, uma vez que um navio pode levar de
um a três anos para ser construído, dependendo das condições do mercado,
obrigando os armadores a fazerem estimativas de suas
de suas necessidades com
alguns anos em antecipação com base em previsões do mercado.
Stopford (2007) ainda comenta que, no longo prazo, a função oferta depende do
número de estaleiros disponíveis; no curto prazo, será preciso saber quantos destes
estaleiros estarão dispostos a concorrer pelos pedidos dos armadores.
4.2.1 O Fundo da Marinha Mercante
O Fundo da Marinha Mercante (FMM) é um fundo de natureza contábil, destinado
a prover recursos para o desenvolvimento da Marinha Mercante e da indústria de
construção e reparação naval brasileira (art. 22 da Lei nº 10.893/2004).
O FMM é administrado pelo Ministério dos Transportes, por intermédio do
Conselho Diretor do Fundo da Marinha Mercante – CDFMM, tendo como agentes
financeiros o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, os
demais bancos oficiais federais (Banco do Nordeste, Banco do Brasil e Banco da
Amazônia), o Banco do Brasil e, recentemente, a Caixa Econômica Federal - Caixa.
55
Sucintamente, os recursos do FMM estão disponíveis, prioritariamente, para
empresa brasileira de navegação para a construção de embarcação em estaleiro
brasileiro;
Jumborização,
conversão,
modernização,
docagem
ou reparação de
embarcação própria e aquisição de equipamentos.
Tendo como principal fonte de recursos o Adicional ao Frete para Renovação da
Marinha Mercante (AFRMM), está se consolidando como alicerce central do Programa de
Fomento ao Desenvolvimento da Marinha Mercante e da Indústria Naval.
Frete, para os fins da Lei nº 10.893/2004, é a remuneração do transporte
aquaviário (remuneração para o transporte da carga, porto a porto, incluídas todas as
despesas portuárias com a manipulação de cargas – art. 5º).
O Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM) é um tributo
que foi instituído pelo Decreto-Lei nº 2.404, de 23 de dezembro de 1987. Este tributo tem
suas normas estabelecidas pela Lei nº 10.893, de 13 de julho de 2004. Sua natureza
jurídica é a de contribuição de intervenção no domínio econômico – CIDE.
O
AFRMM tem
como fato gerador
o início efetivo da operação de
descarregamento da embarcação em porto brasileiro (art. 4º da Lei 10.893/2004) e incide
sobre o frete do transporte aquaviário da carga descarregada em porto brasileiro, sendo
calculado da seguinte forma:
a) 25% na navegação de longo curso (é aquela realizada entre portos brasileiros e portos
estrangeiros, sejam marítimos, fluviais ou lacustres);
b) 10% na navegação de cabotagem (é aquela realizada entre portos brasileiros,
utilizando exclusivamente a via marítima ou a via marítima e as interiores);
c) 40% na navegação fluvial e lacustre (é aquela realizada entre portos brasileiros,
utilizando exclusivamente as vias interiores), quando transporte de granéis líquidos nas
regiões Norte e Nordeste.
56
O AFRMM também é composto pelo Superávit Financeiro e diretamente
arrecadado, oriundos de amortizações e juros de empréstimos e remuneração de
depósitos bancários (Conta Única).
Fonte: CGEE, Tópicos estratégicos para investimentos em CT&I nos setores de
transporte aquaviário e de construção naval.
O financiamento incentivado funciona de maneira uniforme para todos os
armadores e para todos os navios sujeitos às mesmas normas. Ademais, os níveis
efetivos de subsídio e os projetos priorizados pelo Conselho Diretor do Fundo da Marinha
Mercante
são
determinados
tendo
em
vista
o
contexto
da
política
setorial.
(GEIPOT,1999).
Os recursos disponíveis na conta vinculada do armador podem ser utilizados para
pagamento de prestação de principal e encargos de financiamento, funcionando como um
redutor do custo de capital para os armadores nacionais (GEIPOT, 1999).
57
4.2.1.1 Aprovações do CDFMM
O Conselho Diretor do Fundo de Marinha Mercante reúne-se trimestralmente para
análise dos projetos apresentados pelos players da indústria naval para possíveis
aprovações dos recursos.
As aprovações ou cancelamentos de prioridades decididas pelo CDFMM são
informadas por meio de resolução e publicados no Diário Oficial da União. No período
entre novembro/2011 a novembro/2012 foram concedidas prioridades para 153
embarcações de apoio marítimo, cujo valor total é de R$ 9.678.678.815,99. Em relação ao
financiamento à construção/modernização/expansão dos estaleiros, o valor total
priorizado pelo CDFMM foi de R$ 7.705.661.079,33;
Embarcações de Apoio Marítimo
Reunião CDFMM Nº de Embarcações Valor do Financiamento
18ª Reunião
88
R$
6.559.334.578,89
19ª Reunião
11
R$
392.486.309,83
20ª Reunião
16
R$
676.999.425,71
21ª Reunião
38
R$
2.049.858.501,56
Total
153
R$
9.678.678.815,99
Reunião CDFMM
18ª Reunião
19ª Reunião
20ª Reunião
21ª Reunião
Total
Estaleiros
Valor do Financiamento
R$
79.159.782,04
R$
5.889.766.442,46
R$
64.977.511,56
R$
1.671.757.343,27
R$
7.705.661.079,33
Segundo Pasin (2002), alguns fatores, como a Lei do Petróleo, que abriu o
mercado de exploração e refino do petróleo, e o programa Navega Brasil, que modificou o
acesso a linhas de crédito para armadores e estaleiros, aumentando a participação
limite do FMM (de 85% para 90%) nas operações da indústria naval, taxas de juros
58
variando de 2,5% a 6% ao ano e o prazo máximo de empréstimo (de 15 para 20
anos),foram de vital importância para a retomada do setor.
O Ministério dos Transportes, por meio da portaria 253/09, indica os critérios que o
Conselho Diretor do FMM deverá seguir para a concessão de prioridades, conforme
abaixo, com grifo nosso:
“Art. 1º Os pedidos de concessão de prioridade para obtenção de
financiamento a projetos com a utilização de recursos do
Fundo da Marinha Mercante - FMM serão apresentados perante o
Departamento do Fundo da Marinha Mercante DEFMM e avaliados mediante critérios objetivos, entre os quais:
I - projeto de empresa brasileira, para construção de embarcação
em estaleiro brasileiro; ou jumborização, conversão, modernização
ou reparação de embarcação própria, inclusive para a aquisição e
instalação de equipamentos necessários, quando realizadas por
estaleiro brasileiro;
II - participação da bandeira brasileira no mercado onde a
embarcação será empregada;
III - política industrial e geração de empregos;
IV
-
percentual
de
nacionalização
dos
materiais
e
equipamentos;
V - perda de divisas com pagamentos de fretes e afretamentos ao
exterior; e
VI - atividade considerada prioritária e de relevante interesse
social.”
Contudo, embora o percentual de nacionalização deva ser considerado para a
concessão de prioridade e consequente apoio financeiro, não há uma obrigatoriedade de
conteúdo local mínimo a ser atingido, conforme ocorre nos leilões da ANP.
59
O que existe é uma diferenciação nas condições de financiamento. O FMM
determina, por tipo de embarcação, um percentual de conteúdo local a ser atingido,
conforme abaixo:
a) No financiamento a estaleiros:
b) No financiamento a empresas de navegação
60
De forma importante, a taxa de juros varia conforme o percentual executado de
conteúdo nacional: quanto maior o percentual, menor a taxa de juros.
Esta variação também existe no % de conteúdo importado a ser financiado que
diminui quanto menor o conteúdo local.
4.2.2 Fundo de Garantia para a Construção Naval – FGCN
O Fundo de Garantia para a Construção Naval – FGCN é administrado pela Caixa
Econômica Federal e foi criado com o objetivo de garantir o risco de crédito das
operações de financiamento para construção ou produção de embarcações e o risco de
performance do estaleiro brasileiro. Sua criação foi originada do reconhecimento de que o
mercado naval carecia de instrumento financeiro de proteção ao crédito.
É um fundo de natureza privada, regido pela Lei n. 11.786, com patrimônio próprio
dividido em cotas, separado do patrimônio dos cotistas, e está sujeito a direitos e
obrigações próprias, não contando com qualquer tipo de garantia ou aval por parte do
setor público.
O FGCN atende aos seguintes projetos do setor naval:
I. Embarcação destinada à empresa brasileira de navegação que opere na navegação de
cabotagem ou longo curso;
II. Embarcação destinada à navegação interior de cargas ou de passageiros de elevado
interesse social;
III. Embarcação de apoio marítimo, de apoio portuário ou destinada à pesca industrial, no
âmbito do Programa Nacional de Financiamento da Ampliação e Modernização da Frota
Pesqueira Nacional – Pró-frota Pesqueira;
IV. Embarcação destinada ao controle, à proteção ou à segurança da navegação;
61
V. Embarcação especializada, do tipo navio ou plataforma flutuante semi-submersível,
destinada a operações de exploração, perfuração e completação petrolíferas e as
relacionadas ao desenvolvimento da exploração e produção de petróleo e gás natural
oriundas de reservas localizadas no mar territorial brasileiro.
O FGCN oferece dois tipos de garantia:
- Garantia de risco de crédito: devida quando se caracterizar situação de inadimplemento
contratual da entidade garantida ou vencimento antecipado do contrato de financiamento,
decorrentes da não entrega e/ou não aceitação da embarcação financiada, na data
prevista no contrato de construção;
- Garantia de performance: oferecida em favor do estaleiro, em benefício do contratante
da construção.
Até o presente momento o FGCN não se mostrou eficaz enquanto prestador de
garantias.
4.3 O Conteúdo Local
O conteúdo local das embarcações é calculado conforme as diretrizes expostas na
Resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN) n. 3.828, de 17 de dezembro de 2009,
de acordo com a seguinte fórmula:
CN = (1 – X / Y) X 100
Onde:
CN corresponde a Conteúdo Nacional;
X ao valor dos componentes importados, inclusive matéria-prima, somando-se
62
(i)
o valor do Cost Insurance Freight (preço de venda inclui os custos do bem, de transporte
e de seguros), acrescido do respectivo Imposto de Importação dos componentes
importados pelo fabricante,
(ii)
o valor do Cost Insurance Freight, acrescido do respectivo Imposto de Importação dos
componentes importados pelo comprador e
(iii)
valores dos componentes importados por terceiros e adquiridos no mercado interno pelo
fabricante, excluindo-se Imposto sobre Produtos Industrializados e Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços; e,
Y ao preço de venda efetivamente praticado, excluindo-se Imposto sobre Produtos
Industrializados e Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços.
As políticas de conteúdo local se constituem ferramentas úteis no desenvolvimento
da economia do país ao proteger uma indústria que está ameaçada frente à competição
com a indústria estrangeira, já madura.
A Abinee defende que um percentual de 78% alavancaria a maior parte dos
fornecedores da cadeia produtiva de bens e serviços do setor de construção naval,
definindo os índices mínimos por grupo de equipamentos, materiais ou serviços à
semelhança dos requisitos de
conteúdo local usados nas licitações de blocos
exploratórios da ANP.
É válido ressaltar que a política de conteúdo local não se resume apenas ao
cálculo de um índice de nacionalização de bens e serviços. É bem mais abrangente que
isso, como na figura abaixo, onde é apresentada uma síntese de ações para manutenção
para sustentabilidade do setor.
63
Fonte: I Fórum Conteúdo Local, 2011
Abaixo, segue relação de ações apresentadas no I Fórum de Conteúdo local,
separadas em “responsabilidade intrínseca”, quando de relativa ao armador e à cadeia, e
“responsabilidade de entidades externas”, quando relativo a políticas públicas”.
64
65
A política atual do setor naval é direcionada, com grande peso, ao estímulo do
crescimento da indústria e de geração de empregos tendo como base o subsídio e a
tributação especial. Para tal, é imprescindível o estabelecimento de políticas públicas que
promovam um ambiente de competição, coibindo o preço alto praticado por alguns
setores da indústria. Neste cenário de fomento à construção naval, observa-se que a
política pública de conteúdo local utilizada pode não atingir seus objetivos se não houver
incorporação de novas tecnologias.
Ainda com relação ao conteúdo local, poderia ser uma medida efetiva a retirada
dos valores gastos com mão de obra do percentual de conteúdo local apurado, o que faria
com que houvesse a necessidade do fabricante agregar ainda mais peças e componentes
nacionais, o que desenvolveria a indústria fornecedora destes insumos.
Contudo, como os custos com encargos trabalhistas e mão de obra, dentro do
chamado “custo Brasil” é parcela relevante dos investimentos, não contabilizá-la como
conteúdo nacional poderia inviabilizar alguns destes investimento, o que geraria
desemprego.
66
CONCLUSÃO
Todos os dados e informações expostos até o momento tiveram como objetivo
permitir ao leitor uma visão geral dos assuntos inerentes ao tema do estudo.
Desta forma, o primeiro capítulo apresentou fundamentação teórica e conceitual
sobre o que são e como devem ser entendidas as políticas públicas. Estes conceitos
mostram-se importantes, pois é premissa deste trabalho o entendimento de que as ações
governamentais aplicadas a indústria naval são políticas públicas, uma vez que objetivam
o desenvolvimento econômico, geram empregos e movimentam toda uma cadeia
produtiva.
Assim, os incentivos ofertados à indústria naval podem ser enquadrados na
diferenciação feita por Bucci (2006) que afirma que a política pública tem um componente
de ação estratégica que incorpora elementos com foco na ação necessária para o
momento e o projeta para o futuro mais próximo.
O segundo capítulo buscou demonstrar de que forma o estado brasileiro tem
utilizado o conceito de conteúdo local como política pública nos diversos setores da
economia. Dentro da política industrial que fomenta a indústria como um todo, diversos
setores recebem incentivos, como por exemplo desonerações tributárias, e como
contrapartida, precisam realizar parte de suas compras de fornecedores locais.
O objetivo desta ação é fortalecer a cadeia produtiva de tais setores gerando
escala e competitividade às indústria locais. Assim, a empresa deverá buscar um
equilíbrio entre os incentivos recebidos e os custos, por vezes mais altos, dos
fornecedores nacionais.
Importante ressaltar que, com o ganho de competitividade gerado pela demanda
das empresas que precisam cumprir os índices de conteúdo local, os fornecedores podem
investir em novos processos produtivos com mais eficiência, o que, com o tempo, deverá
gerar uma queda no preço dos produtos, peças e partes fornecidos localmente de forma
67
que todos os setores da indústria possam se beneficiar da política e passem a competir
globalmente.
Em tese, quando atinge-se o patamar de competidor global, o objetivo da política
pública em tela deixa de ser o de desenvolver o setor e passa a ser o de consolidar a
atuação.
Atualmente, a política industrial brasileira é regida pelo plano BRASIL MAIOR,
lançado em 2011 com os objetivos de sustentar o crescimento econômico e ajudar o país
a sair da crise econômica em melhor posição do que no início da mesma.
Este programa exige um percentual maior de conteúdo local nas principais cadeias
produtivas o que gerou criticas com a argumentação de tratar-se de um programa
protecionista.
Contudo, por tratar-se de um programa, e não de uma política permanente,
segundo Mills (1965), ainda que se entenda como protecionista, esta medida deve ser
defendida.
O segundo capítulo mostrou ainda as políticas atuais de conteúdo local no setor
automotivo, de geração de energia e no PAC.
Estes setores possuem em comum com o setor naval, objeto principal deste
estudo, as seguintes características:
a) São setores estratégicos para o governo federal;
b) Geram emprego e renda por serem intensivos em mão de obra;
c) Possibilitam a inovação tecnológica;
d) Geram produtos de alto valor agregado ou viabilizam a produção/escoamento
da produção de outros bens e serviços.
68
O histórico da indústria naval foi o objeto de estudo do terceiro capítulo. Procurouse demonstrar, pelo estudo histórico, de onde vem a necessidade de aplicação de uma
política pública desenvolvimentista no setor naval.
O Brasil, no passado, possuiu uma indústria de construção naval pujante, porém,
nos períodos de crise econômica na economia nacional, notadamente no inicio dos anos
80, esta Indústria, ao deixar de contar com os incentivos e garantias governamentais
agonizou e sucumbiu.
A retomada deu-se principalmente com a necessidade de embarcações de apoio a
exploração de petróleo offshore (fora da costa). Com o incremento da produção e
exploração de campos de petróleo em alto mar, houve a necessidade de embarcações de
apoio cada vez mais modernas e especializadas.
Foi somente com a promulgação da lei 9.432/97, que instituiu um novo regime
jurídico para a navegação nacional, que se consolidou o entendimento de que a retomada
desta indústria era estratégica para o estado brasileiro, e, por isso, deveria ser
incentivada.
Esta mesma lei indica a prescrição de cargas e serviços a embarcações de
bandeira brasileira, fazendo retornar ao país o conceito de proteção de bandeira, de modo
que embarcação de bandeira nacional tem preferência sobre qualquer embarcação de
bandeira estrangeira que possa prestar o mesmo serviço ou transportar a mesma carga.
Esta legislação, somada a demanda emanada pela PETROBRAS e demais
petroleiras, bem como o aumento da produtividade do agronegócio e da indústria levou
investidores a buscarem novamente a construção naval.
O quarto capítulo, por fim, procurou demonstrar de que forma o governo federal
incentiva o aumento do conteúdo local na indústria naval brasileira.
69
É fato, conforme estudado no capítulo 2, que as embarcações e equipamentos
offshore (Navios Sonda, FPSO, etc) têm seu conteúdo local considerado quando
acontece a certificação de conteúdo local para atendimento às regras da ANP. Assim, é
lógico pensar que, quanto maior a participação do conteúdo local nas embarcações, maior
será a possibilidade do operador daquele campo importar outros equipamentos que se
façam necessários, e ainda assim, na média de todos os equipamentos e serviços
naquele campo/bloco exploratório, atingir o conteúdo local ofertado quando da licitação,
especialmente as realizadas depois de 2005. Contudo, não se tratará de uma política de
conteúdo local específica para a indústria naval, e sim de uma estratégia a ser adotada
pelo operador do campo/bloco exploratório.
Dessa forma, entende-se como incentivo ao conteúdo local especificamente para a
indústria naval o incentivo à bandeira brasileira e o fomento à construção naval por meio
do subsídio ao financiamento, além da criação do FGCN.
A lei 9.432/97 incentiva a bandeira brasileira concedendo benefícios tributários e
prioridade na prescrição de cargas e serviços a navios de bandeira brasileira. A lei
permite ainda, o afretamento a casco nu, com inscrição no REB – Registro Especial
Brasileiro, de embarcações que somem até o dobro da tonelagem das embarcações
encomendadas pelo armador a estaleiros brasileiros.
Desta forma, as empresas brasileiras de navegação – EBN, podem iniciar a
geração de receitas ainda durante a construção de novos navios. Trata-se de um
incentivo à construção naval local, mas não apresenta exigência de conteúdo local.
Atualmente, segundo a ABIMAQ, o conteúdo local na indústria naval é atingido por
meio dos custos de mão de obra e aço, restando muito pouco para navipeças e
equipamentos com alta tecnologia e alto valor agregado. A mesma entidade informa,
conforme indicado no capítulo 4 deste trabalho, que um percentual médio de 78% de
conteúdo local poderia desenvolver a cadeia produtiva com ainda mais eficiência.
Assim, conclui-se que:
70
1
Existe, efetivamente, uma política de conteúdo local que incentiva a construção
naval em estaleiros brasileiros. Esta política se dá de três formas distintas:
a. Por meio da lei 9.432/97 que dá prioridade a contratação de embarcações
de bandeira brasileira e permite estende esta prioridade a embarcações
estrangeiras afretadas a casco nu e com suspensão de bandeira, com até
o dobro da tonelagem que a empresa afretadora possua encomendada a
estaleiros brasileiros;
b. Por meio do FMM – Fundo de Marinha Mercante que, conforme a Portaria
253/09 do Ministério dos Transportes, deve, ao avaliar projetos a serem
priorizados, entre outros itens, o % de conteúdo local a ser utilizado no
projeto e conforme a resolução BACEN 3828/09, de melhores condições
de financiamento a embarcações e estaleiros que atinjam um conteúdo
local mínimo exigido.
c. Indiretamente, por meio da regra de conteúdo local do mercado de Petróleo
e Gás, que considera em seu cálculo o percentual de conteúdo local das
embarcações e equipamentos offshore.
2
Esta política, aliada a demanda existente em vista do desenvolvimento da
exploração de petróleo na costa brasileira, sobretudo na chamada província do
Pré-Sal, gera emprego, renda e desenvolvimento nas regiões onde se instalam os
estaleiros e as empresas de navegação.
3
A política de conteúdo local utilizada na indústria naval brasileira não é de todo
protecionista, pois ela não veda a construção de embarcações com baixo
percentual de conteúdo local.
4
Não foram encontradas em nenhuma das fontes pesquisadas indícios de que esta
política tenha gerado um movimento de desenvolvimento da indústria de
apoio/cadeia de fornecimento.
71
Assim, sugere-se que outros estudos sejam desenvolvidos a partir deste com os
seguintes objetivos possíveis:
•
Demonstrar a evolução do conteúdo local na construção naval brasileira pós
retomada;
•
Demonstrar o aumento da eficiência dos estaleiros por conta das políticas de
incentivo a construção naval;
•
Estudar a relação entre a política de conteúdo local brasileira e a utilizada em
outros países;
•
Estudar a necessidade de adotar políticas realmente protecionistas com o
objetivo de desenvolver a indústria de apoio/cadeia produtiva;
72
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www.antaq.gov.br
Regime REPETRO:
http://www.regimerepetro.com.br/
Sindicato Nacional da Indústria da Construção e Reparação Naval e Offshore:
www.sinaval.com.br
76
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO
2
AGRADECIMENTO
3
DEDICATÓRIA
4
RESUMO
5
METODOLOGIA
6
SUMÁRIO
7
INTRODUÇÃO
8
CAPÍTULO I – Conteúdo Local como Política Pública
11
1.1
11
O que são políticas públicas
CAPÍTULO II – Conteúdo Local na Economia Brasileira
15
2.1
O que é Conteúdo Local
15
2.2
Conteúdo Local no setor automotivo
18
2.3
Conteúdo Local no setor de energia
19
2.4
Conteúdo Local no setor de óleo e gás
20
2.4.1 Principais marcos
23
2.4.1.1REPETRO
24
2.4.1.2 PROMINP
25
2.4.1.3 BNDES
26
77
2.4.1.4 ONIP
27
2.4.1.5 ANP
27
CAPÍTULO III – Breve Histórico da Indústria Naval Brasileira
29
3.1
Formação e Auge
29
3.2
O Declínio
35
3.3
Retomada e Cenário Atual
40
CAPÍTULO IV – Conteúdo Local gerando desenvolvimento
sustentável na Indústria Naval brasileira
50
4.1
A realidade da Indústria Naval Brasileira
50
4.2
O financiamento ao setor naval
53
4.2.1 O Fundo da Marinha Mercante
54
4.2.1.1 Aprovações do CDFMM
57
4.2.2 Fundo de Garantia para a Construção Naval
60
4.3
61
O conteúdo local
CONCLUSÃO
66
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
72
WEBGRAFIA
75
ÍNDICE
76