TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO
TC 008.503/2012-5
Fiscalização 352/2012
DA FISCALIZAÇÃO
Modalidade: conformidade
Ato originário: Acórdão 2.382/2011 - Plenário
Objeto da fiscalização: Drenagem nas bacias dos cór. Canela e Borá-S.J.Rio Preto/SP
Funcional programática:
• 17.512.2040.10SG.0030/2012 - Apoio a Sistemas de Drenagem Urbana Sustentável e de Manejo de
Águas Pluviais em Municípios com População Superior a 50 mil Habitantes ou Integrantes de Regiões
Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico - Na Região Sudeste
Tipo da obra: Infraestrutura Urbana
Período abrangido pela fiscalização: 1/2/2012 a 20/4/2012
DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO
Órgão/entidade fiscalizado: Ministério das Cidades, Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto SP e Caixa Econômica Federal - MF
Vinculação (ministério): Ministério das Cidades, Órgãos e Entidades Municipais e Ministério da
Fazenda
Vinculação TCU (unidades técnicas): 6ª Secretaria de Controle Externo, 2ª Secretaria de Controle
Externo e Secretaria de Controle Externo - SP
Responsáveis pelo órgão/entidade:
nome: Jorge Fontes Hereda
cargo: Presidente da Caixa Econômica Federal
nome: Valdomiro Lopes da Silva Junior
cargo: Prefeito de São José do Rio Preto
nome: Alexandre Cordeiro Macedo
cargo: Secretário Executivo do Ministério das Cidades
Outros responsáveis: vide rol na peça:
Rol de responsáveis
PROCESSO DE INTERESSE
- TC 008.503/2012-5
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RESUMO
Trata-se de auditoria realizada no Ministério das Cidades, na Caixa Econômica Federal e
na Prefeitura de São José do Rio Preto, no período compreendido entre 28/3/2012 e 4/5/2012.
A presente auditoria teve por objeto a fiscalização do edital da Pré-Qualificação 001/2012
da Prefeitura de São José do Rio Preto/SP para contratação de empreitada de mão de obra com
fornecimento de materiais para execução das seguintes obras de macro e microdrenagem nas bacias
dos córregos Canela e Borá, localizados no citado município: execução de rede de microdrenagem,
canalização dos talvegues de ambos os córregos e construção de sistema de detenção de águas pluviais
(piscinões). O empreendimento faz parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo
aplicados de acordo com a legislação pertinente, foram investigados aspectos relativos a previsão
orçamentária, licenciamento ambiental, projeto básico, formalização e execução do contrato de
repasse, procedimento licitatório e orçamento da obra.
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 134.226.188,58, que
correspondem ao valor constante nas planilhas orçamentárias anexas ao edital da Pré-Qualificação
001/2012.
As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:
- Projeto básico deficiente ou desatualizado (achado 3.1);
- Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado (achado 3.2);
- Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de
habilitação e julgamento (achado 3.3).
Com relação ao indício de projeto básico deficiente (achado 3.1), verificou-se que o
projeto básico utilizado não atende ao prescrito no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93, corroborado
pela Súmula TCU 261/2010, pois não contempla todos os serviços necessários à completa visualização
das obras nem contém todos os dados para subsidiar um levantamento adequado de quantitativos de
serviços. As razões que levaram a esta conclusão foram as seguintes: ausência de projeto estrutural da
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galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e
José Munia; ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das fundações das
galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles; ausência de estudo hidráulico para
todos os trechos da rede de microdrenagem; dados não justificados no dimensionamento da rede de
microdrenagem e nos respectivos itens de serviço da planilha; e ausência de projeto básico para os
poços circulares e reservatório enterrados.
Contudo, visando resguardar o erário, propõe-se a audiência dos responsáveis e, ainda,
determinações à Prefeitura de São José do Rio Preto e à Caixa para que adotem medidas corretivas
com vistas a corrigir os indícios de irregularidade detectados.
Além disso, em cumprimento ao § 9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012) e com
fulcro no item 9.6 do Acórdão 2.382/2011-TCU-Plenário, neste momento deve-se somente colher a
manifestação preliminar do Ministério das Cidades, da Caixa Econômica Federal e da Prefeitura do
Município de São José do Rio Preto, para que estes, no prazo improrrogável de 15 (quinze) dias, se
pronunciem a respeito dos indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91
da Lei 12.465/2011 - LDO/2012) tratados neste item.
Acerca do achado 3.2, detectou-se indício de sobrepreço por preços excessivos em três
itens relevantes da curva ABC, quais sejam: Tunnel Liner de D=1600 mm (sobrepreço de R$
1.965.388,00), grama esmeralda (sobrepreço de R$ 291.406,71) e recomposição de pavimento
(sobrepreço de R$ 500.975,27), totalizando R$ 2.899.043,35 de sobrepreço. Sendo assim, será
proposta a oitiva da Prefeitura para se manifestar acerca do indício de irregularidade apontado neste
achado, que poderá ensejar determinação para que ela efetue a correção dos preços destes serviços.
Quanto ao achado de restrição à competitividade (achado 3.3), verificou-se que o edital
de Pré-Qualificação 001/2012 exigiu critérios potencialmente restritivos do caráter competitivo da
licitação, são eles: índices econonômico-financeiros bastante rigorosos; limitação à quantidade de
atestados; e quantitativos mínimos para comprovação da qualificação técnica acima dos limites
permitidos por este Tribunal. A priori, este indício de irregularidade seria classificado como
irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C) e ensejaria a audiência dos
responsáveis, entretanto, como mesmo diante dos critérios bastante rigídos 12 empresas conseguiram
se habilitar, entendeu-se por bem alterar sua classificação para outras irregularidades (OI), propondose dar ciência à Prefeitura de São José do Rio Preto que foram encontradas cláusulas que restringiram
o caráter competitivo do edital de Pré-Qualificação 001/2012, em afronta aos arts. 3º e 31, § 5º, da Lei
8.666/93 e à jurisprudência deste Tribunal.
Após o exame das manifestações preliminares decorrentes do cumprimento do § 9º do art.
91 da LDO/2012, referente ao achado de IG-P (achado 3.1), será apresentada proposta de
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encaminhamento para contemplar as demais medidas acima dispostas, referentes aos achados 3.1, 3.2
e 3.3.
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a proposta de
correções no projeto básico e na planilha orçamentária, que se implementadas reduzirão a necessidade
de aditivos durante a execução do contrato e propiciarão a fidedignidade do custo das obras quando for
iniciada a respectiva concorrência.
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SUMÁRIO
Título
1 - APRESENTAÇÃO
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação que originou o trabalho
2.2 - Visão geral do objeto
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
2.4 - Metodologia Utilizada
2.5 - Volume de recursos fiscalizados
2.6 - Benefícios estimados da fiscalização
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
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3.1 - Projeto básico deficiente ou desatualizado. (IG-P)
3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado. (OI)
3.3 - Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios
inadequados de habilitação e julgamento. (OI)
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4 - CONCLUSÃO
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5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
44
6 - ACHADOS RECLASSIFICADOS APÓS A CONCLUSÃO DA
FISCALIZAÇÃO
45
6.1 - Achados desta fiscalização
7 - ANEXO
7.1 - Dados cadastrais
7.1.1 - Projeto básico
7.1.2 - Execução física e financeira
7.1.3 - Contratos de repasse
7.1.4 - Editais
7.1.5 - Histórico de fiscalizações
7.2 - Deliberações do TCU
7.3 - Instrução da Manifestação Preliminar do gestor.
7.4 - Relatório, voto e AC 1705/2012-P.
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1 - APRESENTAÇÃO
Trata-se da fiscalização do edital da Pré-Qualificação 001/2012 da Prefeitura de São José do Rio
Preto/SP para contratação de empreitada de mão de obra com fornecimento de materiais para execução
de obras de macro e micro-drenagem nas bacias dos córregos Canela e Borá, localizados no citado
município, firmado com recusos do Programa de Trabalho 17.512.2040.10SG.0030 - Apoio a sistemas
de drenagem urbana sustentável e de manejo de águas pluviais em municípios com população superior
a 50 mil habitantes ou integrantes de regiões metropolitanas ou de regiões integradas de
desenvolvimento econômico - na Região Sudeste, incluída no Fiscobras/2012 (Acórdão 2382/2011Plenário).
Importância socioeconômica
Conforme consta no Plano de Trabalho do referido empreendimento, a partir da década de 60,
seguindo um modelo de urbanismo adotado na época, as duas grandes avenidas da Cidade de São José
do Rio Preto, Alberto Andaló e Bady Bassit, foram implantadas nos talvegues dos Córregos Canela e
Borá, respectivamente, após a canalização destes. Ambos os canais desaguam no canal do Rio Preto,
em ângulos não recomendados para um bom comportamento hidráulico.
No ano de 1982, houve uma grande enchente na cidade ao longo daquelas duas avenidas e, a partir de
então, a frequência das inundações foi aumentando em decorrência do aumento da urbanização nas
bacias de contribuição de ambos os córregos.
Com a finalidade de reduzir as inundações, no final da década de 90, foi executada a 1ª intervenção no
canal da Av. Alberto Andaló para aumentar a capacidade de vazão do canal do Córrego Canela e
aliviar a vazão de pico no canal do Rio Preto. Em 2002, deu-se início à 2ª intervenção, com a
construção de um canal alternativo para reduzir as inundações que vinham ocorrendo na Av. Bady
Bassit.
Com as duas intervenções citadas, foi observada uma considerável melhoria no comportamento do
fluxo das águas durante as chuvas intensas. As inundações continuavam ocorrendo, porém com uma
frequência menor e com altura da lâmina d'água também menor. Contudo, a urbanização a montante
das avenidas continuou em crescimento, o que gradativamente foi piorando a situação novamente.
Outro agravante é que a cidade de São José do Rio Preto cresceu muito a partir da década de 70, sem a
implantação de infraestrutura para drenagem das águas superficiais (rede de microdrenagem). Dessa
forma, a água escoa pelas ruas e avenidas concentrando-se sobre o talvegue, que em alguns trechos
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possui canal fechado, gerando, assim, inundações localizadas sem que os canais dos córregos estejam
necessariamente afogados.
Nesse diapasão, as obras em análise destinam-se à prevenção e ao controle das inundações e de seus
danos na região urbana de São José do Rio Preto/SP.
2 - INTRODUÇÃO
2.1 - Deliberação que originou o trabalho
Em cumprimento ao Acórdão 2.382/2011 - Plenário, realizou-se auditoria no Ministério das Cidades,
Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto - SP e Caixa Econômica Federal - MF, no período
compreendido entre 28/3/2012 e 4/5/2012.
As razões que motivaram esta auditoria foram o vulto das verbas federais envolvidas e a importância
da obra para a municipalidade.
2.2 - Visão geral do objeto
O Governo Federal, por intermédio do Ministério das Cidades (MCidades) e representado pela Caixa
Econômica Federal (CEF), firmou com a Prefeitura do Município de São José do Rio Preto/SP o
Termo de Compromisso 0351.000-11/2011, cujo valor é de R$ 62.501.625,53, dos quais R$
59.505.290,00 são recursos federais e o restante (R$ 2.996.335,53) são contrapartida municipal.
O objeto do referido Termo de Compromisso consiste na execução das seguintes obras na bacia do
córrego Borá: rede de microdrenagem, canalização de talvegues, sistema de detenção de águas pluviais
(piscinões) e construção de galeria sob o leito carroçável da Av. Bady Bassit. O empreendimento faz
parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Visando a seleção de empresas licitantes para a participação na futura concorrência para contratação
das obras, a Prefeitura de São José do Rio Preto instaurou a Pré-Qualificação 001/2012, cuja planilha
apresenta um valor de R$ 134.226.188,58 (data-base dez/2011). Nesse valor está contemplado, além
das obras de intervenções no córrego Borá, previstas no Termo de Compromisso 0351.000-11/2011,
ainda as seguintes intervenções a serem executadas na bacia do córrego Canela: rede de
microdrenagem, canalização de talvegues e sistema de detenção de águas pluviais (piscinões).
Os procedimentos da pré-qualificação já foram concluídos tendo resultado na habilitação das 12 (doze)
empresas a seguir relacionadas: Cetenco Engenharia S.A.; Constroeste Construtora E Participações
Ltda.; Construbase Engenharia Ltda.; Construtora Queiroz Galvão S.A.; Convap Engenharia E
Construções S.A.; EIT Engenharia S.A.; Encalso Construções Ltda.; Heleno & Fonseca
Construtécnica S/A; Servix Engenharia S/A; Ster Engenharia Ltda; Tiisa - Triunfo Iesa Infra-Estrutura
S/A; e Via Engenharia S.A.
Por outro lado, foram inabilitadas 05 (cinco) empresas, são elas: Construtora Celi Ltda., Construtora
Ferreira Guedes S/A, Construtora Passarelli Ltda., Equipav S/A Pavimentação, Engenharia e
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Comércio, ETC Empreendimentos e Tecnologia em Construções Ltda.
Assim, esta auditoria analisou o edital da Pré-Qualificação 001/2012, que originará a futura
concorrência para a contratação das obras.
2.3 - Objetivo e questões de auditoria
A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de macro e microdrenagem nas bacias dos
córregos Canela e Borá em São José do Rio Preto/SP.
A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de
acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
1) A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada?
2) O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse
licenciamento?
3) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?
4) A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos congêneres) foram adequadas?
5) O procedimento licitatório foi regular?
6) O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços
unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços?
7) Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados
no projeto básico / executivo?
8) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de
mercado?
2.4 - Metodologia utilizada
Para a realização deste trabalho, foram seguidas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade e
as Normas de Auditoria do TCU - NAT, sendo utilizadas as seguintes técnicas de auditoria:
- análise documental;
- pesquisa em sistemas informatizados;
- confronto de informações e documentos;
- comparação com a legislação, jurisprudência do TCU, doutrina e com Orientação Técnica Ibraop OT 01/2006;
- conferência de cálculos.
2.5 - Volume de recursos fiscalizados
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O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 134.226.188,58. Os recursos
correspondem ao valor constante nas planilhas orçamentárias anexas ao edital da Pré-Qualificação
001/2012, referentes às obras de macro e microdrenagem nas bacias dos córregos Canela e Borá em
São José do Rio Preto/SP.
.
2.6 - Benefícios estimados da fiscalização
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a proposta de correções no projeto
básico e na planilha orçamentária, que se vierem a ser saneadas, podem evitar ou ao menos reduzir os
indícios de deficiência do projeto básico e a necessidade de aditivos durante a execução do contrato e,
ainda, propiciarão a fidedignidade do custo das obras quando for iniciada a respectiva concorrência.
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Projeto básico deficiente ou desatualizado.
3.1.1 - Tipificação do achado:
Classificação - grave com recomendação de paralisação (IG-P)
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - Entende-se que este indício de
irregularidade se enquadra no conceito de irregularidade grave com recomendação de paralisação - IGP prescrito no inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 - LDO/2012, pois o projeto básico
utilizado na licitação não define nem permite a caracterização de todos os serviços das obras. Assim,
antes mesmo de se iniciar os serviços contratados, o projeto referente a 71% das obras terá de ser
refeito e/ou alterado e/ou complementado, pois não é possível verificar todos os serviços que deverão
ser executados e, no caso das redes de microdrenagem, não houve o dimensionamento de todos os
trechos das tubulações, correndo-se o risco de utilizar tubulações com diâmetros inferiores ao
necessário, o que poderia não satisfazer às necessidades, ou superiores aos necessários, o que se
revelaria antieconômico. Como consequência, além do descumprimento do art. 6º, inciso IX, da Lei
8.666/93, ainda a planilha orçamentária não representa fidedignamente o custo do empreendimento
nem os serviços envolvidos, pois foi baseada em índices expeditos superestimados e em serviços que
não são mostrados nos projetos básicos, ensejando a nulidade do procedimento licitatório realizado,
nos termos do § 6º c/c § 4º, ambos do art. 7º da Lei 8.666/93.
3.1.2 - Situação encontrada:
Analisando o projeto básico anexo ao edital, verificou-se que ele não atende ao prescrito no inciso IX
do art. 6º da Lei 8.666/93, corroborado pela Súmula TCU 261/2010, pois não contempla todos os
serviços necessários à completa caracterização das obras nem contém todos os dados para subsidiar
um levantamento adequado de quantitativos de serviços. As razões que levaram a esta conclusão foram
as seguintes: ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de
concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia; ausência de sondagens para subsidiar a
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definição e a profundidade das fundações das galerias e os quantitativos de escavação de solos moles;
ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de microdrenagem; dados não justificados
no dimensionamento da rede de microdrenagem e nos respectivos itens de serviço da planilha; e
ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados. A consequência dessa
deficiência foi a elaboração de um orçamento fictício que não representa adequadamente o custo das
obras, pois foram utilizados índices expeditos superestimados na planilha, conforme será detalhado a
seguir, ocasionando sobrepreço de quantidades. Além disso, foram previstos serviços que não estão
especificados e/ou detalhados nos projetos sendo que, alguns deles, sequer podem ser visualizados nos
projetos, serviços estes para os quais os quantitativos foram levantados sem senhum embasamento
técnico, tornando, assim, impossibilitada a sua conferência.
Na sequência, estão apresentadas as deficiências encontradas no projeto básico:
1) Obras de canalização dos Córregos Canela e Borá: ausência de projetos estruturais das canalizações
e ausência de sondagens
1.a) Ausência de projeto estrutural das galerias de concreto na Av. Bady Bassit
Como já apresentado na introdução deste relatório, a Av. Bady Bassit foi construída no talvegue do
córrego Borá. Nela, o córrego já está canalizado, estando prevista no projeto básico a construção de
3.239 m de galerias retangulares de concreto armado moldado "in loco", paralela à galeria existente,
com as seguintes dimensões:
- 2.421 m de galerias de dimensões internas 3,0 x 3,0 m;
- 598 m de galerias de dimensões internas 2,5 x 2,5 m;
- 220 m de galerias de dimensões internas 2,0 x 2,0 m.
Os serviços referentes à construção dessas galerias totalizam aproximadamente R$ 28 milhões, ou seja,
cerca de 20% do valor total estimado para as obras (aproximadamente R$ 134 milhões).
Analisando o projeto básico das obras, pode-se verificar que somente estão especificadas as dimensões
internas das galerias, inexistindo os desenhos estruturais de forma e armação. Ressalta-se que estes
desenhos devem constar obrigatoriamente no projeto básico das obras, não se tratando de plantas de
detalhamento que poderia ficar a cargo do projeto executivo das obras, pois sem eles corre-se o risco
de se calcular erroneamente os quantitativos de aço e concreto. E foi isso o que aconteceu na presente
obra, como se passa a demonstrar.
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Conforme consta na memória de cálculo dos quantitativos da planilha, os técnicos da Prefeitura
adotaram, para o cálculo do volume de concreto, as espessuras de 20 cm para as paredes e lajes de
fundo e superior das galerias 2,0 x 2,0 m, 23 cm para as galerias 2,5 x 2,5 m e 25 cm para as galerias
3,0 x 3,0 m. Já os quantitativos de aço foram estimados com base em taxas expeditas de armação por
m³ de concreto, tendo sido adotado 110 kg de aço por m³ de concreto.
Assim, face à necessidade de conferência dos quantitativos de forma, armação e concreto e à
inexistência dos respectivos projetos, foram adotados como base os projetos constantes no "Álbum de
Projetos-Tipo de Dispositivos de Drenagem", publicação do DNIT, 4ª edição. Nessa publicação
constam projetos-padrão detalhados dos diversos tipos de dispositivos de drenagem utilizados em
obras rodoviárias.
Constam, naquele álbum, os projetos-padrão de forma e armação para as galerias retangulares de
drenagem de cada uma das seguintes dimensões: 1,5 x 1,5, 2,0 x 2,0, 2,5 x 2,5 e 3,0 x 3,0 m, ou seja,
mesmas medidas utilizadas na obra em análise. É importante frisar que a utilização desses projetospadrão mostra-se conservadora quanto ao dimensionamento das estruturas de concreto armado das
galerias, pois as dos projetos-padrão do DNIT são dimensionadas para serem construídas sob rodovias,
onde as cargas devido ao tráfego são significativamente superiores às encontradas em vias urbanas.
Nos desenhos constantes no álbum do DNIT, além dos detalhes executivos das formas e armação das
galerias, ainda são apresentados, entre outros dados, os índices de forma, armação e concreto por
metro de galeria - todos devidamente calculados com base nos respectivos projetos estruturais. A
tabela abaixo apresenta um comparativo destes índices com os adotados pela Prefeitura.
Tabela 1: Tabela Comparativa de Índices:
Índices adotados pela Prefeitura
Índices constantes no álbum do DNIT
Galeria
Forma (m²/m
de galeria)
Armação
(kg/m³)
Concreto
(m³/m de
galeria)
Forma (m²/m
de galeria)
Armação
(kg/m³)
Concreto
(m³/m de
galeria)
2,0 x 2,0
10,73
110,00
1,84
10,60
71,78
1,31
2,5 x 2,5
13,35
110,00
2,59
13,20
60,51
2,21
3,0 x 3,0
15,91
110,00
3,37
15,90
52,98
3,30
Como se pode observar, por causa das deficiências do projeto básico das galerias, os técnicos da
Prefeitura utilizaram no orçamento índices de quantitativos de aço e concreto substancialmente
superiores constantes no projeto-padrão do DNIT. Vale consignar que, de acordo com a documentação
apresentada à equipe, tais índices não teriam sido definidos com base em parâmetros técnicos.
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Registra-se que a taxa de armação adotada pela Prefeitura (110 kg/m³) apresenta-se com indícios de
superdimensionamento até mesmo se fosse comparada à utilizada em obras de maior complexidade,
como, por exemplo, construção de edifícios, pois consta no livro "Como Preparar Orçamento de
Obras", Aldo Dórea Mattos, editora Pini, 1ª edição, que, em edifícios com estrutura abaixo de 10
pavimentos, as taxas de armação variam de 83 a 88 kg/m³ e, para edifícios com estruturas acima de 10
pavimentos, as taxas de armação variam de 88 a 100 kg/m³.
Utilizando-se os índices do álbum do DNIT para o cálculo dos quantitativos de armação e concreto das
galerias obtém-se um indício de sobrepreço de R$ 4.814.067,49, conforme apresentado na tabela a
seguir. Frisa-se, mais uma vez, que os índices do DNIT estão embasados em projetos estruturais de
detalhamento das galerias, por isso é adequada a sua utilização.
Tabela 2: Sobrepreço de quantidades de aço e concreto na galeria da Av. Bady Bassit:
Serviço
Unid.
Preço unit.
Aço CA-50
kg
7,80
Concreto
estrutural C
- 25
m³
404,32
TOTAL
Qtde.
Prefeitura
Preço total
Preço total Sobrepreço
Prefeitura Qtde. TCU
TCU (R$) (R$)
(R$)
1.113.800,0 8.687.640,0
4.086.398,4 4.601.241,5
523.897,24
0
0
7
3
10.125,46
4.093.925,9
9
12.781.565,
99
9.599,08
3.881.100,0
212.825,96
3
7.967.498,5 4.814.067,4
0
9
1.b) Ausência de projetos estruturais do canal de concreto das avenidas Juscelino Kubitschek de
Oliveira e José Munia
A Av. Juscelino Kubitschek de Oliveira situa-se à montante da Av. Bady Bassit. Nela, está prevista a
canalização do córrego Borá em canal aberto de concreto armado, com medidas internas 5,00 x 1,60 m
(largura x altura). Este mesmo método construtivo (canal aberto de concreto armado) e mesmas
dimensões serão utilizados na canalização do córrego Canela, na Av. José Munia. Somados, os
serviços referentes a ambas as canalizações totalizam aproximadamente R$ 9,7 milhões, ou seja, cerca
de 7% do valor previsto na planilha anexa ao edital.
Analisando o projeto básico das obras, pode-se verificar que estão especificadas apenas as dimensões
internas do canal, inexistindo os desenhos estruturais de forma e armação. Ressalta-se novamente que
estes desenhos devem constar obrigatoriamente no projeto básico das obras, como prevê a Orientação
Técnica OT 01/2006 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas - IBRAOP, pois sem eles
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corre-se o risco de se calcular erroneamente os quantitativos da planilha. E mais uma vez foi o que
aconteceu, como se passa a demonstar.
Para o cálculo do volume de concreto, os técnicos da Prefeitura adotaram a espessura de 20 cm para as
paredes e fundo do canal e, para os quantitativos de aço, adotaram a mesma taxa adotada para as
galerias retangulares de concreto (110 kg/m³), para a qual se verificou estar superdimensionada.
Novamente, perante a necessidade de conferência dos quantitativos de forma, armação e concreto e a
inexistência dos respectivos projetos, utilizou-se como base os projetos constantes no "Álbum de
Projetos-Tipo de Dispositivos de Drenagem", publicação do DNIT, 4ª edição. Nessa publicação
constam detalhes de forma e armação para diversas dimensões de canais, porém nenhuma igualà
prevista no projeto básico das obras (5,0 x 1,6 m). Ainda assim, é possível extrair dados dos projetospadrão do DNIT que possibilitem a aferição dos quantitativos, conforme exposto.
Todos os canais constantes no álbum do DNIT possuem espessura da laje de fundo igual à espessura
das paredes, sendo que esta (espessura das paredes do canal) varia em função da sua altura da seguinte
forma: para paredes de 1,50 m de altura, a espessura é de 15 cm, e de 2,00 m a espessura passa a ser 20
cm. Por isso, no presente caso, como a altura constante no projeto básico para a parede do canal é de
1,60 m, entende-se que a espessura adotada pela Prefeitura (20 cm), ainda que não embasada em
projetos estruturais, mostra-se compatível com as dimensões do canal.
Para aferir a taxa de armadura do canal, extraiu-se a taxa constante nos projetos de armação do DNIT
de cada um dos tipos de canais, conforme tabela a seguir:
Tabela 3:Taxas de armação de canais abertos (fonte: projetos-padrão do DNIT):
Seção do Canal (m)
Taxa de armação (kg/m³)
1,5 x 1,5
56,93
2,0 x 1,5
53,29
2,0 x 2,0
56,39
2,5 x 1,5
52,23
2,5 x 2,0
53,85
3,0 x 1,5
50,79
3,0 x 2,0
48,45
Média
53,13
Maior valor
56,93
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Analisando a tabela acima, pode-se verificar que a taxa de armação média para diferentes medidas de
canais é de 53,13 kg/m³, ou seja menos da metade adotada pela Prefeitura (110 kg/m³). Além disso,
pode-se observar que quanto maiores as dimensões do canal menores as taxas de armadura.
De modo a ser o mais conservador possível, como inexistia nos projetos do DNIT uma galeria com
mesmas dimensões que a do projeto básico (5,00 x 1,60 m), adotou-se como paradigma a maior taxa
de armação encontrada nos projetos-padrão do DNIT, a saber: 56,93 kg/m³. Nas tabelas a seguir,
apurou-se o sobrepreço referente a essa divergência das taxas adotadas, resultando em um valor de R$
1.878.112,63, já considerando as canalizações tanto do canal da Av. Juscelino Kubitschek como da
Av. José Munia.
Tabela 4: Sobrepreço de quantidades de aço e concreto no canal da Av. Juscelino K. de Oliveira:
Serviço
Unid.
Aço CA-50
kg
Concreto
estrutural C
- 25
m³
Preço unit.
Qtde.
Prefeitura
7,80 315.530,00
404,32
3.006,00
Preço total
Preço total Sobrepreço
Prefeitura Qtde. TCU
TCU (R$) (R$)
(R$)
2.641.134,0
1.334.826,3 1.126.307,6
171.131,58
0
2
8
1.215.385,9
2
3.676.519,9
2
TOTAL
3.006,00
1.215.385,9
2
0,00
2.550.212,2 1.126.307,6
4
8
Tabela 5: Sobrepreço de quantidades de aço e concreto no canal da Av. José Munia:
Serviço
Unid.
Aço CA-50
kg
Concreto
estrutural C
- 25
m³
TOTAL
Qtde.
Preço unit.
Prefeitura
7,80 180.357,00
404,32
Preço total
Preço total Sobrepreço
Prefeitura Qtde. TCU
TCU (R$) (R$)
(R$)
1.406.784,6
0
1.475,00 596.372,00
2.003.156,6
0
83.971,75 654.979,65 751.804,95
1.475,00 596.372,00
0,00
1.251.351,6
751.804,95
5
1.c) Ausência de sondagens nas Av. Bady Bassit, Juscelino Kubitschek de Oliveira e José Munia
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Para as canalizações dos córregos Borá e Canela, estão sendo previstos os seguintes percentuais de
escavação em solos moles e em solos de primeira categoria:
- Av. Bady Bassit (córrego Borá): aproximadamente 70% do volume escavado em solos moles e o
restante (30%) em solo de primeira categoria.
- Av. Juscelino Kubitschek de Oliveira (córrego Borá): aproximadamente 83% do volume escavado
em solos moles e o restante (17%) em solo de primeira categoria.
- Av. José Munia (córrego Canela): aproximadamente 55% do volume escavado em solos moles e o
restante (45%) em solo de primeira categoria.
Somados, os serviços de escavação e transporte de solos (tanto moles como de primeira categoria) para
a execução da canalização dos córregos nas avenidas acima descritas totalizam R$ 3.169.862,71. Além
disso, há ainda a previsão de cravação de 44.154 metros de estacas pré-moldadas de concreto para a
fundação da galeria na Av. Bady Bassit, representando mais R$ 5.351.023,26. Ou seja, juntos esses
serviços representam quase 7% do valor total previsto na planilha anexa ao edital.
No projeto básico anexo ao edital não constava nenhum boletim de sondagem para subsidiar a
estimativa dos quantitativos de solos moles da planilha bem como a definição e a profundidade do
método de fundação adotado. Assim, por meio do Ofício de Requisição 03-352/2012, foram
solicitadas sondagens à Prefeitura de São José do Rio Preto, tendo sido encaminhadas a este Tribunal
apenas as sondagens realizadas na Av. Brasilusa (local distante de onde serão executadas as
canalizações).
Dessa forma, encaminhou-se o Questionário de Auditoria 01-352/2012, perguntando se haviam sido
realizadas sondagens nas demais avenidas, principalmente onde seriam executadas as canalizações dos
córregos, tendo a Prefeitura respondido o seguinte:
"Tendo em vista que trata-se de um projeto básico, foram executados furos de sondagem a percussão
apenas nas obras consideradas de maior dificuldade geotécnica, que no caso são os poços de detenção
e o túnel em NATM, localizados na Av. Brasilusa. Nas demais obras ao longo das avenidas citadas,
não executamos furos de sondagem nesta fase do projeto por se tratarem de obras relativamente
simples geotecnicamente falando."
Como se pode observar, esse entendimento está contrário ao inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93, pois
sem as sondagens não se tem o conhecimento das características do subsolo, inviabilizando a
definição, com precisão razoável, de quaisquer serviços sob o solo. No caso em tela, a ausência de
sondagens impossibilitou o levantamento de quantitativos de solos moles bem como a definição do
tipo de fundação indicado para suportar a estrutura do canal. Ademais, não é possível aferir a
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metragem de estacas pré-moldadas prevista na planilha, pois, como não se tem o conhecimento da
resistência das camadas do solo (informação que seria obtida pelas sondagens), não se consegue prever
a profundidade de cada estaca.
Vale registrar que a Orientação Técnica 01/2006 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas
- IBRAOP explicita a necessidade de realização de sondagens para a elaboração de projetos básicos,
sem as quais se corre o risco de gerar severas imprecisões no orçamento.
Vê-se, portanto, que, com o projeto básico anexo ao edital, não é possível calcular todos os
quantitativos da planilha. Em outras palavras, verifica-se a previsão de quantitativos na planilha sem
embasamento técnico, inviabilizando, assim, a conferência destes de modo a aferir se estariam ou não
adequadamente quantificados.
Não bastasse isso, verificou-se que, para o cálculo do volume de escavação, a Prefeitura adotou no
canal da Av. Bady Bassit a largura da vala com folga de 1,20 m de cada lado, ou seja, a largura da vala
foi igual à largura interna do canal mais a sua espessura mais uma folga de 1,20 de cada lado. Porém,
consta no memorial descritivo das obras que "A largura prevista para escavação será igual à largura da
galeria mais 2 m."
Dessa forma, no cálculo do volume escavado está sendo considerada uma vala com largura de 40 cm a
mais que o descrito no memorial descritivo. O sobrepreço decorrente dessa divergência para os
serviços de escavação, transporte de terra e reaterro, considerando-se a mesma proporção adotada pela
Prefeitura de solos moles/solos de primeira categoria, totaliza R$ 417.938,51, conforme apresentado
na tabela a seguir.
Tabela 6: Sobrepreço de quantidades de movimento de terra na galeria da Av. Bady Bassit:
Serviço
Unid.
Qtde.
Preço unit.
Prefeitura
Preço total
Preço total Sobrepreço
Prefeitura Qtde. TCU
TCU (R$) (R$)
(R$)
Escavação
de solo
mole sob
lâmina
d'água
m³
7,70
45.065,68 347.005,74
34.494,42 265.607,05
81.398,68
Escavação
de solo de
primeira
categoria
m³
2,85
50.331,32 143.444,26
38.524,88 109.795,90
33.648,36
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Transporte
de solo
mole para
bota fora,
dist. de 10,0
km
m³xkm
1,03 450.656,80 464.176,50 344.944,20 355.292,55 108.883,95
Transporte
de solo de
primeira
categoria p/
bota fora,
dist. 10 km
m³xkm
1,03 503.313,20 518.412,60 385.248,78 396.806,21 121.606,36
Reaterro
compactado
95% do
P.N.
m³
TOTAL
3,25
54.354,87 176.653,33
1.649.692,4
3
32.077,59 104.252,17
72.401,16
1.231.753,9
417.938,51
1
2)Deficiências nos projetos e estudos da rede de microdrenagem
As redes de microdrenagem das bacias dos córregos Borá e Canela totalizam aproximadamente R$ 32
milhões, ou seja, cerca de 24% do valor do edital.
Para verificar se o projeto básico havia contemplado todas as etapas necessárias ao correto
dimensionamento, solicitou-se, por meio do Ofício de Requisição 04-352/2012, a memória de cálculo
hidráulico das redes de microdrenagem, que foram apresentadas e sobre as quais podem ser verificadas
as seguintes inconsistências:
2.a) Ausência de estudo hidráulico com dimensionamento para todos os trechos das redes de
microdrenagem
Nas memórias de cálculo apresentadas, pode-se observar que foram feitos os dimensionamentos
apenas de alguns trechos aleatórios da rede de cada sub-bacia e adotado o mesmo diâmetro encontrado
nestes trechos para os demais trechos próximos.
De maneira a verificar se a quantidade de trechos que haviam sido efetivamente dimensionados em
cada sub-bacia era pelo menos próxima da prevista no projeto, selecionaram-se as sub-bacias mais
significativas financeiramente e obteve-se o seguinte resultado:
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Tabela 7: Quantidade de trechos efetivamente dimensionados:
Sub-bacia
Valor (R$)
Qtde. total de
trechos
Qtde. de trechos
dimensionados
Percentual de
trechos
dimensionados
JK2 (BORÁ)
3.368.910,15
82
10
12%
JK4 (BORÁ)
1.811.359,73
45
04
11%
JK5 (BORÁ)
2.087.804,47
34
03
09%
JK8 (BORÁ)
1.407.649,41
26
05
19%
JM1 (CANELA)
2.425.535,32
56
09
16%
JM3 (CANELA)
5.274.668,98
128
08
06%
JM4 (CANELA)
4.483.858,75
94
12
12%
JM7 (CANELA)
2.729.003,37
49
09
18%
Total da amostra
23.588.790,18
514
60
11%
Como se pode observar, foram dimensionados apenas 11% da rede de microdrenagem. Registra-se que
o dimensionamento deve ser feito trecho a trecho entre cada um dos poços de visita (PV), de montante
para jusante, calculando-se em cada trecho as respectivas vazões e declividades, levando-se em conta
as vazões acumuladas precedentes. Desse modo, o dimensionamento de trechos aleatórios da rede, sem
levar em conta a vazão calculada nos trechos anteriores, pode não se mostrar adequado tecnicamente.
2.b) Dados não justificados na memória de cálculo e na planilha
Conforme ensina Azevedo Netto, em seu livro "Manual de Hidráulica", editora Edgard Blücher, 8ª
edição, qualquer que seja o projeto de uma rede de microdrenagem, ele deve sempre ser elaborado e
dimensionado obedecendo às seguintes premissas básicas:
- Velocidade mínima de escoamento = 0,75 m/s, que visa a evitar a sedimentação de detritos no
interior da tubulação;
- Velocidade máxima de escoamento = 5,00 m/s, que visa a evitar a erosão interna da tubulação de
concreto;
- Recobrimento mínimo = 1,00 m;
- Declividade econômica é igual à do terreno.
Essas premissas estão previstas também na Norma Técnica NBR 15.645/2008 - Execução de obras
sanitárias e drenagem de águas pluviais utilizando-se tubos e aduelas de concreto. Seguindo essas
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19
premissas, o dimensionamento deve ser feito trecho a trecho entre cada um dos poços de visita (PV),
de montante para jusante, calculando-se em cada trecho as respectivas vazões e declividades. Ainda
segundo aquele autor, de modo a se ter uma rede com execução mais econômica, a tubulação deve se
iniciar com o recobrimento mínimo e ir acompanhando a declividade do terreno; somente no caso de
não atendimento às velocidades mínimas ou máximas é que ela deve ser alterada para mais, no caso de
velocidades inferiores à mínima, ou para menos, no caso de velocidades superiores à máxima.
Assim, declividades superiores às do terreno devem ser previstas apenas quando as velocidades de
escoamento forem inferiores à mínima (0,75 m/s), pois fazem com que a vala se torne mais profunda,
aumentando, com isso, os custos das obras, haja vista o acréscimo na quantidade dos serviços de
escavação, escoramento, transporte de terra para bota-fora, reaterro, etc.
Analisando a memória de cálculo hidráulico apresentada, verificou-se que, em alguns trechos, as
declividades adotadas não acompanham a declividade do terreno, por exemplo:
- Trecho da R. Ipiranga, esquina com a R. Antonio F. Pilar (sub-bacia JK8): no cálculo, foi adotada a
declividade da tubulação de 6,60%, porém a declividade do terreno é de 1,70%. A velocidade de
escoamento neste trecho foi de 5,51m/s.
- Trecho da R. Antonio M. Oliveira, esquina com a R. Hélio Negrelli (sub-bacia JK4): no cálculo, foi
adotada a declividade da tubulação de 5,00%, porém a declividade do terreno é de 1,20%. A
velocidade de escoamento neste trecho foi de 6,63m/s.
- Trecho da R. Justino M. E. Santos, esquina com a R. Catarina M. Parise (sub-bacia JM1): no cálculo,
foi adotada a declividade da tubulação de 2,10%, porém a declividade do terreno é de 1,50%. A
velocidade de escoamento neste trecho foi de 5,64m/s.
Como se pode observar, em alguns trechos a declividade da tubulação não acompanhou a declividade
do terreno. Por vezes, a tubulação teve sua declividade aumentada sem, no entanto, apresentar
justificativa para esse acréscimo. Essas declividades geraram por consequência o aumento das
velocidades de escoamento para acima dos parâmetros da norma. Vale registrar que 33% dos trechos
dimensionados estão com velocidades superiores à velocidade máxima prevista na norma (5,0 m/s),
chegando em alguns casos a 7,7 m/s, o que pode gerar a erosão interna da tubulação, implicando,
assim, a necessidade de maiores manutenções ao longo dos anos para evitar a redução da vida útil da
rede.
Em que pese na memória de cálculo constar tubulações com declividades diferentes das do terreno,
para a quantificação dos serviços da planilha, a Prefeitura adotou profundidades constantes de vala
variando exclusivamente em função do diâmetro da tubulação, como segue:
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- Tubos de 400 mm -> profundidade da vala = 2,50m;
- Tubos de 600 mm -> profundidade da vala = 3,00m;
- Tubos de 800 mm -> profundidade da vala = 3,50m;
- Tubos de 1000 mm -> profundidade da vala = 3,80m;
- Tubos de 1200 mm -> profundidade da vala = 4,00m;
- Tubos de 1500 mm -> profundidade da vala = 4,50m.
Verifica-se, assim, que as premissas utilizadas para o levantamento dos quantitativos da planilha não
guardam compatibilidade com as informações da memória de cálculo hidráulico das redes de
microdrenagem.
Por meio do Questinário de Auditoria 01-352/2012 solicitou-se a justificativa para a adoção das
respectivas profundidades das tubulações, tendo sido respondido o que segue:
"Para minimizar as interferências entre as redes existentes e as redes de águas pluviais que serão
implantadas, definiu-se que as novas redes ficarão abaixo das cotas das redes existentes.
As redes de esgotos e as redes de água potável estão implantadas na grande maioria dos trechos com
profundidade de 1,5m. Assim a geratriz superior dos tubos das galerias de águas pluviais deverão ficar
com profundidade abaixo de 1,50m. Se nós somarmos a 1,50m o diâmetro externo de cada tubo, mais
uma pequena folga superior mais 15cm de lastro de brita sob o tubo, atingiremos as profundidades
fixadas nas memórias de cálculo, por exemplo: Para um tubo de 600mm a profundidade será 1,50 +
0,80 (De) + 0,15(lastro) + 0,05 (folga) = 2,50m e assim por diante."
Como se pode observar, a Prefeitura adotou a situação da existência de interferências ao longo de toda
a tubulação, ou seja, generalizou a situação mais crítica, implicando, assim, maiores quantitativos de
escavação, escoramento, transporte de terra, reaterro, e, portanto, maiores custos nas obras.
Porém, no caso de interferências, existem algumas soluções possíveis, por exemplo: fazer o
remanejamento pontual daquela interferência; desviar a nova rede para não coincidir com as
interferências; ou, a mais onerosa de todas, aprofundar a nova rede. Dada a relevância financeira das
obras da rede de microdrenagem (aproximadamente R$ 32 milhões, ou seja, cerca de 24% do valor das
obras), era de se esperar que a Prefeitura fizesse algum estudo ponderando cada uma das alternativas
antes de adotar a alternativa mais onerosa, contudo, não foram encontrados esses estudos.
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Na planilha ao final deste achado, apurou-se a diferença no preço das obras caso tivesse sido adotada a
profundidade constante que resultasse no recobrimento mínimo exigido pela norma (1,00 m).
Somando as diferenças de quantidades encontradas para os serviços de escavação de vala, escoramento
e reaterro, obtém-se uma diferença no valor de R$ 3.926.883,06, que representa aproximadamente
12% do valor das obras de microdrenagem, o que deixa claro que um estudo mais detalhado sobre as
profundidades das tubulações poderia trazer significativas economias aos cofres públicos.
Vale ressaltar, contudo, que essa diferença apurada não pode ser considerada integralmente como
sobrepreço, pois não foram feitas as verificações no cálculo hidráulico quanto ao atendimento às
velocidades máximas e mínimas de escoamento nem foram considerados custos para desvios na
própria rede de microdrenagem e/ou remanejamentos de interferências.
3) Ausência de projeto básico para os poços e reservatórios enterrados
3.a) Poços circulares enterrados
Na Av. Brasilusa está prevista a construção de um poço enterrado circular de concreto armado, de 60
metros diâmetro e a construção de mais três poços enterrados circulares de concreto armado, de 20
metros diâmetro. O valor previsto na planilha para a execução desses poços é de pouco mais de R$ 16
milhões.
No projeto existente é possível visualizar apenas o local de implantação destes e seus respectivos
diâmetros e profundidades, conforme sintetizado no quadro a seguir:
Tabela 8:Informações sobre os poços da Av. Brasilusa
Diâmetro (m)
Cota do fundo
Cota média
superior
Profundidade do
poço (m)
Poço P1
60,00
513,5
529,0
15,5
Poço P2
20,00
506,0
520,5
14,5
Poço P3
20,00
504,5
515,0
10,5
Poço P4
20,00
502,8
508,5
5,7
Como se pode observar, tratam-se de poços de grandes dimensões e grandes profundidades, por isso é
fundamental a existência de projetos mostrando quais serviços serão executados na construção dos
poços, em especial, projetos estruturais (forma e armação) e de escavação, tanto para se ter o
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conhecimento da metodologia executiva a ser empregada na construção dos poços como para garantir
a segurança durante a execução dos serviços como também para se estimar os respectivos custos.
Questionou-se, assim, à Prefeitura sobre a existência ou não de projetos complementares, tendo sido
respondido o que segue:
"O projeto apresentado é básico, portanto não foram elaborados os projetos específicos conforme
solicitado, porém se o requerente acompanhar a memória de cálculo de quantidades dos poços
(enviado em anexo), encontrará de forma detalhada o processo e a sequência construtiva, com a
definição do tipo de fundação, formas, poços de rebaixamento do lençol freático, drenos horizontais
profundos (DHPs), pilares, espessura das paredes, taxas de armadura, escavação e finalmente laje de
tampa."
Como se verifica, inexiste projeto básico mostrando os poços enterrados. Na citada memória de
cálculo de quantidades dos poços, observou-se que a Prefeitura adotou os seguintes dados básicos,
dentre outros:
Tabela 9: Valores adotados pela Prefeitura para orçamentação dos poços enterrados:
Espessura das
paredes (m)
Poço P1
Poço P2
Poço P3
0,60
0,50
0,50
Taxa de
armadura
(kg/m³)
100,00
100,00
100,00
Quantidade de Quantidade de
pilares internos perfis metálicos
59
01
01
Vigas de
travamento
49
Dois níveis de
vigas de
travamento cada
um com 04
vigas circulares
(D=48, 36, 24 e
12m) e mais 160
metros de vigas
0,25 x 0,50m
20
Dois níveis de
vigas de
travamento cada
um com 01 viga
19,00 x 0,25 x
0,80m
20
Dois níveis de
vigas de
travamento cada
um com 01 viga
19,00 x 0,25 x
0,80m
23
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Poço P4
0,50
100,00
01
20
Dois níveis de
vigas de
travamento cada
um com 01 viga
19,00 x 0,25 x
0,80m
Entretanto, quaisquer que sejam as medidas adotadas para cada uma das informações constantes no
quadro acima podem variar consideravelmente em função do cálculo estrutural e da verificação do
método construtivo mais indicado. Não há fundamento técnico, por exemplo, se 59 pilares seriam
suficientes ou se seria um número exagerado de pilares para suportar a laje de cobertura do Poço P1,
pois esta informação somente o cálculo estrutural pode trazer. Da mesma forma não é possível dizer
se a espessura das paredes de concreto do reservatório e/ou a taxa de armação adotada seria razoável.
Por este motivo não é possível aferir nenhum quantitativo previsto para os poços nem estimar algum
sobrepreço por quantidades.
Não bastasse isso, verificou-se na memória de cálculo de quantidade dos poços que a profundidade
adotada pela Prefeitura para a profundidade do Poço P4 foi de 13 metros, porém no projeto de
implantação consta que essa profundidade é de apenas 5,7 metros. Com a majoração dessa
profundidade, a Prefeitura mais que dobrou para esse poço os quantitativos de escavação, forma,
concreto, aço, cimbramento, etc. Ou seja, as poucas informações que poderiam ser extraídas do projeto
básico foram ignoradas e ocasionaram aparente aumento indevido do custo das obras. Registra-se,
mais uma vez, que não foi possível apurar o sobrepreço decorrente dessa divergência, pois inexistem
projetos mostrando os serviços necessários à execução dos poços.
3.b) Reservatório Vila Sinibaldi (JM16)
Além dos poços, está prevista a construção do tanque de detenção denominado Vila Sinibaldi - JM16,
ao custo de R$ 10,6 milhões.
Conforme informações extraídas do projeto básico da sub-bacia MDJM7, toda a água proveniente das
chuvas será conduzida até uma tubulação de diâmetro 800 mm na Av. Romeu Strazzi, que por sua vez
a conduzirá até o tanque de detenção enterrado JM16, construído em concreto armado em formato de
trapézio de medidas 100,00 m (lado 1) x 150,00 m (lado 2) x 70,00 m (largura) x 4,80 m (altura). Em
que pese suas grandes dimensões, o projeto básico traz tão somente um corte transversal que mostra as
paredes perimetrais em estruturas convencionais de concreto armado; inexiste projeto básico
mostrando a área interna desse reservatório, que especifique suas fundações e o projeto de forma e
armação das estruturas (lajes, paredes e vigas de travamento), impossibilitando, assim, uma estimativa
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de quantitativos com um mínimo de precisão. Na planilha orçamentária consta que o método
construtivo das paredes do reservatório será estacas escavadas de diâmetro 50cm, porém, como já
apresentado, no projeto existente consta que as paredes são estruturas convencionais de concreto
armado (forma, armação e concreto), ou seja, o método previsto na planilha diverge do previsto no
projeto básico. Ademais, consta na planilha a fundação em tubulão, porém nesse local também não há
sondagens para subsidiar a definição deste tipo de fundação.
Questionou-se, então, a Prefeitura se haviam demais projetos para o reservatório JM16, tendo sido
informado o que segue:
"Existe um projeto básico do reservatório de detenção Vila Sinibaldi que será encaminhado. Este
reservatório será implantado sob um trecho da Av. Romeu Strazzi com aproximadamente 300m. Isto
tornou-se possível porque neste trecho a avenida praticamente não possui acessos para propriedades
particulares e viável porque apesar de ser uma estrutura relativamente pesada, pois a sua laje superior
será o leito da avenida, portanto funcionará com um viaduto, seria muito caro desapropriar uma área
nesta região, pois o reservatório está localizado numa região muito valorizada da cidade.
Apesar do projeto apresentado ser básico, se o requerente observar a planilha de quantidades,
entenderá o processo construtivo e os tipos de fundações que serão utilizados. Nas laterais do
reservatório serão utilizadas estacas escavadas diâmetro 50 cm que trabalharão como fundação e
contenção lateral. Para os pilares centrais serão utilizados tubulões a céu aberto. Este tipo de fundação
foi possível prever porque projetamos vários edifícios nesta região, inclusive o prédio do Wal Mart
que é vizinho."
Nota-se, então, a existência de um outro projeto básico, com outra concepção, divergente da utilizada
como base na planilha.
Esse novo projeto básico encaminhado (projeto revisado), mostra tão somente a existência de um
tanque de detenção enterrado de concreto armado de 16,50 x 7,00 m (largura x altura), com 340,00 m
de comprimento sob a Av. Romeu Strazzi, não sendo mostrada a implantação da rede neste local.
Como se pode observar, existem projetos mostrando duas soluções diferentes na av. Romeu Strazzi,
quais sejam: a construção de um tanque enterrado com 340 metros de comprimento ou a condução das
águas por meio de tubulação de águas pluviais até o tanque de detenção JM16, ou seja, existem dois
projetos diferentes para um mesmo local, cada um mostrando soluções diferentes, porém o projeto
revisado está incompleto, pois não mostra a rede de drenagem naquela sub-bacia.
Na planilha orçamentária das obras, estão os custos para a construção do tanque de detenção JM16 e
para a rede de microdrenagem constante no projeto básico antigo, inexistindo previsão para a
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25
construção do tanque sob a Av. Romeu Strazzi.
Dessa forma, entende-se que a planilha orçamentária pode não estar refletindo os serviços previstos
naquele local, pois antes de elaborá-la, a Prefeitura deveria ter concluído a revisão do projeto e
avaliado a viabilidade técnico-financeira de ambas as soluções propostas para só então chegar à
conclusão de qual alternativa será efetivamente adotada nas obras. Da forma como está o projeto
básico, não é possível o conhecimento de quais serviços que serão executados naquela sub-bacia.
Em suma, o projeto utilizado não contempla os requisitos mínimos exigidos no inciso IX do art. 6º da
Lei 8.666/93, corroborado pela Súmula TCU 261/2010, pois nele não é possível caracterizar todos os
serviços da obra, não permitindo, assim, a estimativa de todos os custos e métodos executivos
envolvidos. Ademais, em alguns casos, verificou-se haver divergência entre o método executivo
previsto na planilha e o constante no projeto básico. Pode-se concluir, então, que o projeto utilizado
nada mais é senão um anteprojeto básico, motivo pelo qual não poderia ter servido de base para uma
licitação.
Por causa da precariedade do projeto básico, a Prefeitura de São José do Rio Preto incluiu na planilha
serviços que não estão especificados no projeto básico e, para suas quantificações, adotou índices
empíricos e por vezes superestimados, implicando em sobrepreço, conforme sintetizado adiante:
- Nas obras de canalização dos córregos Canela e Borá, que representam 27% do valor da planilha, foi
possível estimar um sobrepreço de R$ 5.139.864,05 (item 1);
- Nas obras de microdrenagem, que representam 24% do valor da planilha, verificou-se que um estudo
mais detalhado sobre a profundidade das tubulações pode gerar uma economia de até R$ 3.926.883,06
aos cofres públicos (item 2);
- Nas obras dos poços e reservatórios enterrados, que representam 20% do valor da planilha, inexiste
projeto básico mostrando os serviços a serem executados e a metodologia construtiva prevista, assim
não é possível aferir nenhum dos quantitativos da planilha (item 3).
Insta ressaltar que tanto a Lei 8.666/93 como as recentes LDOs têm dado especial importância à
necessidade de os quantitativos da planilha serem adequadamente quantificados e embasados nos
projetos básicos, senão vejamos:
- Lei 12.465/2011 (LDO/2012):
"Art. 125. (...)
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§ 4o Deverá constar do projeto básico a que se refere o art. 6º, inciso IX, da Lei nº. 8.666, de 21 de
junho de 1993, inclusive de suas eventuais alterações, a anotação de responsabilidade técnica pelas
planilhas orçamentárias, as quais deverão ser compatíveis com o projeto e os custos do sistema de
referência, nos termos deste artigo."
- Lei 8.666/93:
"Art. 7º. (...)
§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem
previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico
ou executivo.
§ 6o A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a
responsabilidade de quem lhes tenha dado causa."
Ainda sobre o tema, cita-se o seguinte julgado deste Tribunal:
AC-1874/2007-Plenário - (Sumário):
1. Falece de fundamentação legal e respaldo técnico a elaboração de planilhas orçamentárias de obras
públicas com injustificada superestimativa dos quantitativos dos serviços previstos. Não se pode deixar
à fiscalização do contrato a tarefa de reter os quantitativos excedentes uma vez que ela própria deve
estar sujeita aos controles internos ditados naturalmente pelo projeto da obra, que se constitui no
referencial físico e financeiro do empreendimento.
(...)
4. As licitações para execução de obras somente podem ser iniciadas quando se dispuser de projeto
básico ou executivo devidamente atualizado e em perfeitas condições de ser executado, estando
vedada a aprovação de relatórios de revisão do projeto que o ignore ou o desvirtue total ou
parcialmente, ressalvada alterações pontuais sem grandes repercussões financeiras, devendo a eventual
inépcia do projeto, constatada após a licitação, acarretar a anulação da licitação e do contrato
decorrente, bem como a punição, em processo administrativo regular, de todos os agentes responsáveis
pela incorreção do projeto."
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Por fim, registra-se que os serviços e quantitativos da planilha impactam diretamente nos requisitos
para a habilitação técnica das licitantes, pois estes são definidos em função daqueles. Com a
readequação dos projetos e da planilha ocorrerá a alteração dos quantitativos de serviços e, por
consequência, dos que poderiam ser exigidos na comprovação da qualificação técnica. Junte-se a isso
o fato de que foram exigidos percentuais acima dos admitidos por este Tribunal na qualificação técnica
(conforme achado 3.3). Assim, se já havia sido identificada restritividade nos quantitativos para
habilitação técnica, após a readequação da planilha orçamentária, essa restritividade poderá ser ainda
maior com a redução dos quantitativos da planilha sem uma correspondente redução dos quantitativos
exigidos para fins de comprovação da aptidão técnica das licitantes.
4.083,00
19.631,00
7.175,00
5.368,00
2.727,00
1.672,00
Qtde (m)
Levantamento de quantidades TCU
Levantamento de quantidades da Prefeitura
Escoramento Escoramento
Escoramento
Espessura, Larg vala =
Reaterro
contínuo
descontínuo
conf. álbum diâm tubo + Profund. Da Escavação descontínuo Escoramento Reaterro Profund. Da Escavação
(m³)
(m²)*
(m²)*
(m³)*
vala (m)
(m³)
contínuo (m²)
(m²)
(m³)
vala (m)
do DNIT (m) 0,80 (m)*
5.092,71
0,00
0,00
8.378,32
1,71
10.779,12
0,00
0,00
12.249,00
2,50
1,20
0,08
37.285,08
0,00
74.990,42
52.493,29
1,91
70.278,98
0,00
117.786,00
82.450,20
3,00
1,40
0,08
18.293,38
30.852,50
0,00
24.682,00
2,15
33.292,00
50.225,00
0,00
40.180,00
3,50
1,60
0,10
17.638,48
25.659,04
0,00
23.093,14
2,39
24.424,40
40.796,80
0,00
36.717,12
3,80
1,80
0,12
11.323,09
14.234,94
0,00
14.234,94
2,61
16.552,89
21.816,00
0,00
21.816,00
4,00
2,00
0,13
9.416,81
9.797,92
0,00
11.267,61
2,93
12.473,12
15.048,00
0,00
17.305,20
4,50
2,30
0,14
99.049,55
80.544,40
74.990,42
134.149,29
127.885,80 167.800,51
117.786,00
210.717,52
68.750,96
47.341,40
42.795,58
76.568,23
15,16
31,30
22,85
5,55
977.879,00 1.481.785,82 1.042.264,58
424.953,65
*** adotou-se o mesmo critério da Prefeitura (valas sem escoramento para tubos de 400; valas com escoramento descontínuo para tubos de 600 e nas demais escoramento contínuo).
** adotou-se o mesmo critério da Prefeitura (mais 15 cm de profundidade para receber a camada de brita);
Obs: * adotou-se o mesmo critério da Prefeitura (largura da vala = largura do tubo + 0,80m);
Quantidades Totais de tubos
consideradas todas as sub-bacias dos
córregos Canela e Borá
Tubo de concreto PA2 Ø 400mm
Tubo de concreto PA2 Ø 600mm
Tubo de concreto PA2 Ø 800mm
Tubo de concreto PA2 Ø 1000mm
Tubo de concreto PA2 Ø 1200mm
Tubo de concreto PA2 Ø 1500mm
Quantidades Totais
Diferença de quantidades
Preço unitário (R$)
Preço total referente à diferença (R$)
Planilha comparativa de quantidades da rede de microdrenagem
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3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-P) - Contrato de repasse 670796, 19/8/2011, Implantação de reservatórios de amortecimento,
microdrenagem e duplicação de galerias na bacia do córrego Borá, no município de São José do Rio
Preto/SP., Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto - SP.
(IG-P) - Edital 001/2012, 1/2/2012, Pré-Qualificação para a contratação de empreitada de mão de
obra com fornecimento de materiais para execução de obras de macro e microdrenagem nas bacias dos
córregos Canela e Borá.
Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: 9.066.747,11
3.1.4 - Causas da ocorrência do achado:
Negligência na elaboração e aprovação do projeto básico de engenharia. - O projeto básico foi
aprovado mesmo sem contemplar os requisitos mínimos necessários à compreensão das obras e à
previsão dos serviços e quantitativos envolvidos.
3.1.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
As deficiências do projeto básico implicaram o descumprimento da legislação e a elaboração de uma
planilha orçamentária fictícia. (efeito real) - Além do descumprimento do art. 6º, inciso IX, da Lei
8.666/93, ainda a planilha orçamentária não representa fidedignamente o custo do empreendimento
nem os serviços envolvidos, pois foi baseada em índices expeditos supostamente superestimados e em
serviços que não são mostrados nos projetos básicos, o que pode ensejar a nulidade do procedimento
licitatório realizado, nos termos do § 6º c/c § 4º, ambos do art. 7º da Lei 8.666/93.
3.1.6 - Critérios:
Acórdão 1874/2007, TCU, Plenário
Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, § 2º; art. 7º, § 4º; art. 12; art. 40, § 2º, inciso I
Lei 12465/2011, art. 125, § 4º
Norma Técnica - ABNT NBR 15645/2008 - Execução de obras sanitárias e drenagem de águas
pluviais utilizando-se tubos e aduelas de concreto
Súmula 261/2010, TCU
3.1.7 - Evidências:
Planilha parte 01 - bacia do córrego Borá.
Planilha parte 02 - bacia do córrego Canela.
Planilha parte 03 - Iluminação Av JK.
Planilha parte 04 - Iluminação Av Jose Munia.
Projeto básico.
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Memorial de cálculo de quantidades dos poços circulares.
Memorial de cálculo de quantidades das galerias e de microdrenagem.
Memorial de cálculo de microdrenagem - dimensionamento.
Resposta ao Questionário de Auditoria 01-352/2012.
Memorial Descritivo.
Resposta ao Ofício de Requisição 04-352/2012.
Síntese do Projeto Aprovado - SPA.
Laudo de Análise de Engenharia - LAE.
3.1.8 - Medidas corretivas:
O presente achado ainda será objeto de manifestação preliminar do órgão/entidade responsável,
conforme previsto no §9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012). As prováveis medidas corretivas
para esse achado serão:
1) Elaborar projeto básico completo e suficiente para uma adequada compreensão do escopo do
contrato, nos termos do inciso IX do art 6º da Lei 8.666/93.
2) Readequar a planilha orçamentária levando-se em conta os quantitativos estimados com base no
novo projeto básico, nos termos do § 4º do art. 7º da lei 8.666/93, e as diretrizes para estimativa de
custo constantes no art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), de modo a eliminar os indícios de
irregularidades tratados neste achado.
3) Anular a Pré-Qualificação 001/2012 para ajustar os quantitativos a serem exigidos para fins de
habilitação técnica às reais necessidades da obra, conforme previsto no projeto a ser elaborado.
3.1.9 - Conclusão da equipe:
Pelo exposto, verificou-se que o projeto básico utilizado não atende ao prescrito no inciso IX do art. 6º
da Lei 8.666/93, corroborado pela Súmula TCU 261/2010, pois não contempla todos os serviços
necessários à completa visualização das obras nem contém todos os dados para subsidiar um
levantamento adequado de quantitativos de serviços. As razões que levaram a esta conclusão foram as
seguintes: ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de
concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia; ausência de sondagens para subsidiar a
definição e a profundidade das fundações das galerias bem como os quantitativos de escavação de
solos moles; ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de microdrenagem; dados não
justificados no dimensionamento da rede de microdrenagem e nos respectivos itens de serviço da
planilha; e ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados.
Por causa da precariedade do projeto básico, a Prefeitura de São José do Rio Preto incluiu na planilha
serviços que não estão especificados e, alguns deles nem podem ser visualizados no projeto, sendo
que, para suas quantificações, adotou índices expeditos e por vezes superestimados, implicando os
indícios de irregularidades sintetizados adiante:
- nas obras de canalização dos córregos Canela e Borá, que representam 27% do valor total da
planilha, foi possível estimar um sobrepreço de R$ 5.139.864,05 (item 1);
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- nas obras de microdrenagem, que representam 24% do valor total da planilha, verificou-se que um
estudo mais detalhado sobre a profundidade das tubulações pode gerar uma economia de até R$
3.926.883,06 aos cofres públicos (item 2);
- nas obras dos poços e reservatórios enterrados, que representam 20% do valor total da planilha,
inexiste projeto básico mostrando os serviços a serem executados e a metodologia construtiva prevista,
assim não é possível aferir nenhum dos quantitativos da planilha (item 3).
Na sequência, passa-se a analisar a pertinência de adoção de medida cautelar para resguardar o erário.
O "fumus boni juris" está devidamente caracterizado pelos itens 1, 2 e 3 da situação encontrada deste
achado, pois ali estão descritos indícios de irregularidade que afrontam os art. 6º, inciso IX, art. 7º, §§
2º e 4º, art. 12 e art. 40, § 2º, inciso I, todos da Lei 8.666/93.
Quanto ao "periculum in mora", entende-se que não é aplicável ao caso, pois ainda não houve a
homologação do resultado da pré-qualificação, sendo que, somente após este procedimento, é que
poderá ser iniciado o certame específico para a concorrência das obras, que, por sua vez, demandará
pelo menos 30 dias para o resultado, conforme prescreve a Lei de Licitações.
Assim, entende-se que não cabe, no presente caso, a adoção de medida cautelar, pois não está presente
um dos pré-requisitos para a sua concessão, o "periculum in mora". Dessa forma, em cumprimento ao
§ 9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 e com fulcro no item 9.6 do Acórdão 2.382/2011-TCU-Plenário,
deve-se, neste momento, colher a manifestação preliminar do Ministério das Cidades, da Caixa
Econômica Federal e da Prefeitura do Município de São José do Rio Preto, para que estes, no prazo
improrrogável de 15 (quinze) dias, se pronunciem a respeito dos indícios de irregularidades graves do
tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 - LDO/2012) tratados neste item.
Após o exame da oitiva e caso sejam confirmados os indícios de irregularidade, será proposta a
audiência dos responsáveis e, ainda, as seguintes determinações:
- à Prefeitura de São José do Rio Preto para que adote as medidas corretivas anteriormente propostas
com vistas a corrigi-los e, caso ainda considere a utilização dos recursos federais oriundos do Termo
de Compromisso 0351000-11/2011, submeta o novo projeto básico e a nova planilha orçamentária à
apreciação da Caixa Econômica Federal e, após análise e aprovação por parte desta, refaça a respectiva
pré-qualificação considerando, para efeito de qualificação técnica, os novos quantitativos e serviços da
planilha readequada, observando, ainda, as condições expostas no achado 3.3 deste relatório;
- à Caixa para que anule o Laudo de Análise de Engenharia -LAE - emitido, procedendo à reanálise do
projeto básico e da planilha orçamentária caso estes sejam novamente apresentados pela Prefeitura.
3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado.
3.2.1 - Tipificação do achado:
Classificação - outras irregularidades (OI)
3.2.2 - Situação encontrada:
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32
Na análise dos itens mais significativos do orçamento foram verificados indícios de sobrepreço em três
itens de serviço (Tunnel Liner de D=1600 mm, grama esmeralda e recomposição de pavimento), num
total de R$ 2.899.043,35.
Para avaliação dos preços, foi utilizado o princípio de Pareto (elaboração de curva ABC), por ser
metodologia plenamente acatada nas decisões deste Tribunal de Contas e por constar preconizado o
seu emprego nas diretrizes de auditoria de obras do TCU. Com esse método, avaliam-se os itens de
maior materialidade com relação ao valor do contrato.
Dos itens selecionados, foi apurado sobrepreço em três deles, dos quais trataremos a seguir:
1) Tunnel Liner D=1600mm
A prefeitura realizou uma cotação de preços com três empresas para estimar o custo desse serviço e
adotou no orçamento o valor mais baixo obtido, de R$ 5.902,23 por metro de túnel, já considerarando
o BDI.
Em análise preliminar, observou-se que na planilha orçamentária da Prefeitura consta também o
serviço de execução de tunnel liner de diâmetro igual a 2000mm com preço de R$ 3.096,26. Assim,
tem-se o túnel de maior diâmetro, que exige maior gasto com insumos, e portanto um custo mais
elevado, orçado por quase metade do preço do túnel de menor diâmetro.
Passa-se, então, à análise da composição do tunnel liner de diâmetro 1600mm:
O serviço de execução de tunnel liner D=1600mm é composto por três serviços: Execução do túnel
propriamente dito, execução dos poços de ataque e concretagem de seção do túnel com espessura de
12cm. Para avaliarmos o custo da composição levamos em consideração os seguintes fatores:
a) Embora, na composição de custo, a Prefeitura tenha adotado uma espessura de 10 cm para a
concretagem da seção do túnel,adotou-se, para esta, 12cm, pois é a espessura constante no projeto de
detalhamento do tunnel linner. Assim, o volume de concreto obtido por metro de túnel foi de 0,193 m³,
conforme calculado pelo software AutoCAD.
b) Para a execução dos poços de ataque foi adotado o valor do serviço presente na composição do
orçamento da prefeitura (R$ 234,11/m).
c) O BDI adotado foi 28,20% (valor máximo do Acórdão 2.369/2011-Plenário para obras de
saneamento básico de R$ 75 até R$ 150 milhões).
33
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Item da
composição
Quantidade
(metros)
Valor orçado
pela
Prefeitura
(R$/metro de
túnel)
Valor de
Sobrepreço
Referência
Sobrepreço
(R$/metro de
(R$/metro de
Total (R$)
túnel)
túnel)
Tunnel liner
727,00
3.450,00
2.150,21
1299,79
Poço de
ataque
727,00
234,11
234,11
0,00
Concretagem
da seção do
Túnel
727,00
808,96
Referencial
SICRO 2
944.947,33 S_04_311_16
(11/2011)
0,00
Orçamento da
Prefeitura
SINAPI
588.113,92 74138/003
(12/2011)
875,00
66,04
Total sem
BDI
4.559,11
2.450,36
2108,75 1.533.061,25 -
Total com
BDI
5.902,23
3.141,36
2703,42 1.965.386,34 -
Com base nos fatores anteriormente relacionados, obteve-se um preço de referência para o tunnel liner
D=1600mm no total de R$ 3.141,36 por metro de túnel, o que resultou em um indício de sobrepreço
total no valor de R$ 1.965.388,00.
2) Grama esmeralda
Na planilha de orçamento da Prefeitura, o item " Grama em placa tipo esmeralda com cobertura e
irrigação", custa R$ 9,50 por m2. A referência que consta na Planilha é o código do SINAPI 742361R.
Entretanto, o custo desse item no SINAPI referencial para o mês de dezembro de 2011 é de 6,51 (R$
8,35 com BDI). Assim, apurou-se um sobrepreço nesse item de R$ 291.406,71, conforme tabela
abaixo:
Item
Grama
Esmeralda
Preço orçado
pela Prefeitura
Quantidade (m²)
(BDI Incluso)
(R$)
252.479,43
9,50
Preço de
Custo de
referência
referência (R$) (BDI=28,2%)
(R$)
6,51
8,35
Sobrepreço (R$)
291.406,71
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3) Recomposição do pavimento
Entre os serviços que compõem o item "Recomposição de pavimento" está " Sub-base solo arenoso
fino espessura 20 cm compactação 100% PN". No orçamento da prefeitura a referência para esse
serviço é o código do SINAPI 72910R. Observou -se que a Prefeitura adotou em sua composição a
unidade de medida metro quadrado, com espessura de 20 cm, porém adota integralmente o custo do
SINAPI, que considera o metro cúbico. Diante disso, o custo adotado na composição deveria ser
reduzido para 1/5 do seu valor de referência, pois uma das dimensões (espessura) foi reduzida para 1/5
de 1 metro, ou seja, 20cm.
item
Sub-base solo
arenoso fino
espessura 20 cm
compactação 100%
PN
Quantidade (m )
2
Custo do insumo na
Custo de referência Sobrepreço sem
composição da
(R$/m2)
BDI (R$)
Prefeitura (R$/m2)
60.739
10,31
2,06
500.975,27
Aplicando-se o BDI de 28,20%, o sobrepreço total apurado para este item é de R$ 642.250,30.
3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(OI) - Contrato de repasse 670796, 19/8/2011, Implantação de reservatórios de amortecimento,
microdrenagem e duplicação de galerias na bacia do córrego Borá, no município de São José do Rio
Preto/SP., Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto - SP.
(OI) - Edital 001/2012, 1/2/2012, Pré-Qualificação para a contratação de empreitada de mão de obra
com fornecimento de materiais para execução de obras de macro e microdrenagem nas bacias dos
córregos Canela e Borá.
Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: 2.899.043,35
3.2.4 - Causas da ocorrência do achado:
Impropriedades na elaboração do orçamento
3.2.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
Aquisições ou contratações de equipamentos por preços maiores que o de mercado (efeito potencial)
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3.2.6 - Critérios:
Lei 12465/2011, art. 125, caput
3.2.7 - Evidências:
Planilha parte 01 - bacia do córrego Borá.
Planilha parte 02 - bacia do córrego Canela.
Planilha parte 03 - Iluminação Av JK.
Planilha parte 04 - Iluminação Av Jose Munia.
Composição de preço unitário - Recomposição do pavimento.
Composição de preço unitário - Tunnel Linner 1600mm.
Detalhe Tunnel Liner.
3.2.8 - Conclusão da equipe:
Pelo exposto, detectou-se indício de sobrepreço por preços excessivos em três itens que integram a
curva ABC do orçamento, quais sejam: Tunnel Liner de D=1600 mm (sobrepreço de R$
1.965.388,00), grama esmeralda (sobrepreço de R$ 291.406,71) e recomposição de pavimento
(sobrepreço de R$ 500.975,27), totalizando R$ 2.899.043,35 de sobrepreço. Sendo assim, será
proposta a oitiva da Prefeitura para se manifestar acerca do indício de irregularidade apontado neste
achado, que poderá ensejar determinação para que ela efetue a correção dos preços destes serviços.
3.3 - Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação
e julgamento.
3.3.1 - Tipificação do achado:
Classificação - outras irregularidades (OI)
3.3.2 - Situação encontrada:
O edital de Pré-Qualificação 001/2012 exigiu critérios de qualificação potencialmente restritivos do
caráter competitivo da licitação, tais como índices econonômicos bastante rigorosos, limitação ao
somatório de atestados e elevados quantitativos mínimos de prova de execução de serviços similares.
1) Índices mais restritivos que os usuais na qualificação econômico-financeira
O item 4.5 do edital de pré-qualificação (Qualificação econômico-financeira) prevê os seguintes
índices econômicos para habilitação da empresa licitante:
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" 4.5.1.1 - Será considerada em boa situação financeira a empresa interessada que demonstrar possuir
ÍNDICE DE LIQUIDEZ CORRENTE (ILC) e ÍNDICE DE LIQUIDEZ GERAL (ILG) iguais ou
superiores a 1,5 (um inteiro e cinco décimos) e GRAU DE ENDIVIDAMENTO GERAL (GEG)
menor ou igual a 0,30 (zero vírgula trinta), na inteira conformidade com as justificativas encartadas na
fase interna da licitação, calculados pelas fórmulas abaixo:
a) ILC = Ativo Circulante/Passivo Circulante
b) ILG = Ativo Circulante + Realizável a Longo Prazo/Passivo Circulante + Exigível a Longo Prazo
c) GEG = Passivo Circulante + Exigível a Longo Prazo/Ativo Total "
O §5º do art.31 da lei 8.666/93 determina que os índices contábeis previstos no edital devem ser
devidamente justificados e veda índices não usulamente adotados para avaliação da situação financeira
da empresa licitante. Assim, por meio do Ofício de Requisição 01-352/2012, foram solicitadas as
justificativas para os valores dos índices adotados na qualificação econômico-financeira do edital da
Pré-Qualificação.
Em resposta, foi encaminhada uma consulta da Comissão de Licitação à Secretaria Municipal de
Fazenda da Prefeitura de São José do Rio Preto, na qual esta sugere a adoção dos índices do edital,
senão vejamos:
"A fim de atender à solicitação dessa Comissão, sugerimos que a composição dos índices para análise
da qualificação econômico-financeira dos interessados em participar do certame licitatório em tela,
deverá acompanhar o abaixo descrito:
ÍNDICE DE LIQUIDEZ CORRENTE (ILC): IGUAL OU SUPERIOR A 1,5
- O ILC refletirá a capacidade que possui a empresa em quitar suas dívidas de curto prazo com o seu
ativo circulante
ÍNDICE DE LIQUIDEZ GERAL (ILG): IGUAL OU SUPERIOR A 1,5
- O ILG refletirá a situação financeira de forma global, servindo como base para se detectar a
capacidade de pagamento à longo prazo da empresa.
ÍNDICE DE ENDIVIDAMENTO GERAL (IEG): MENOR OU IGUAL A 0,30
- O IEG irá refletir o total que a empresa captou junto a Terceiros, em relação ao total do seu Capital
próprio, ou seja, o total de dívidas que a empresa possui em relação ao seu Ativo Total."
Como se pode observar, somente é apresentada a descrição e a finalidade dos índices, informação esta
que poderia ser obtida em qualquer bibliografia da área. Porém não são apresentadas justificativas para
os valores adotados para os respectivos índices.
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Vale registrar que, devido a possível rigor dos índices exigidos, o edital de pré-qualificação foi
impugnado por algumas empresas, dentre as quais destacam-se:
- Kallas Engenharia Ltda.:
"Analisando a jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo verifica-se não ser
aceitável o índice [de endividamento] fixado pelo ato convocatório - menor ou igual a 0,30 - já que o
entendimento prevalecente, com base em reiterados julgados, é no sentido de que o índice deve ser
menor ou igual a 0,50."
- Construtora Ferreira Guedes S.A.:
"No presente caso, o objeto selecionado comporta com absoluta tranquilidade que se respeitem os
índices financeiros usuais de mercado, ou seja, ILG e ILC de 1,0, e índice de endividamento de 0,5."
- Mendes Júnior Trading e Engenharia S/A:
"Assim, à luz dos princípios e das normas que regem a licitação pública - especialmente o da proibição
de cláusulas restritivas, é de se dizer que esta demanda editalícia [, índice de endividamento,] é
desarrazoada, uma vez que tal índice está abaixo da média atualmente exigida para as obras de grande
porte.
É o que demonstram os seguintes editais:
. Prefeitura de São Bernardo do Campo - SP. Edital de Pré-Qualificação 10.013/2011. Valor: R$
146.000.000,00. IEG<=0,50.
. Prefeitura Municipal de Mogi Guaçu - SP. Edital de Pré-Qualificação 001/2011. Valor: R$
204.656.584,91. IEG<=0,50.
. Prefeitura Municipal de Guarulhos - SP. Edital de Pré-Qualificação 09/11. Valor: R$ 148.969.283,27.
ILG e ILC>=1,50; não exige índice de endividamento.
. Prefeitura Municipal de Guarulhos - SP. Edital de Pré-Qualificação 10/11. Valor: R$ 139.481.154,96.
ILG e ILC>=1,50; não exige índice de endividamento.
. Prefeitura Municipal de Jahú - SP. Edital de Pré-Qualificação 001/2011. Valor: R$ 62.562.400,02.
IEG<=0,50.
. Dersa - Construção do Trecho Sul do Rodoanel Mário Covas. Edital da Concorrência 003/2005.
Orçamento estimado R$ 2.232.000.000,00. ILG e ILC>=1,50; IEG<=0,50.
. Companhia de Energia Elétrica Paulista - CTEEP. Edital da Concorrência 10.179/05. Orçamento
estimado R$ 306.400.000,00. ILG e ILC>=0,80; IEG<=0,90.
. Sinfra - Secretaria de Estado de Infra-Estrutura. Edital da Concorrência 073/04. Orçamento estimado
R$ 129.919.663,81. ILG e ILC>=1,50; IEG<=0,70.
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. INFRAERO. Edital da Concorrência 004/DAAG/SBVT/2003. Orçamento estimado R$
290.000.000,00. ILG>=1,00; ILC>=1,50; IEG<=0,70."
Essas impugnações foram todas indeferidas pela Prefeitura, talvez por isso a Mendes Júnior e a Kallas
não participaram da licitação. Vê-se, assim, que até mesmo empresa de grande porte como a Mendes
Júnior impugnou o edital alegando sua restritividade, demonstrando, por meio de ínumeros exemplos,
que os índices exigidos no edital estavam mais restritivos que os usuais.
Registra-se, ainda, que duas empresas que participaram da licitação foram inabilitadas por causa do
índice de endividamento, o que mais uma vez reforça o indício de restritividade. São elas: Construtora
Ferreira Guedes S.A. e Construtora Celi Ltda.
Nesse diapasão, cita-se trecho do Relatório do Acórdão 402/2008-TCU-Plenário:
"Encontra-se na minuta genérica de edital para licitação na modalidade concorrência encaminhada à
Procuradoria Geral do Estado do Amazonas algumas orientações. Uma delas informa que o índice de
endividamento deverá ser solicitado em licitações cujos valores de obras ou serviços orçados pela
Administração ultrapasse R$ 5.000.000,00 (...). Entendemos que a mencionada orientação caracterizase como um critério objetivo, que evita o tratamento casuístico em relação ao índice de endividamento
utilizado em cada licitação. Entretanto, ainda que seja uma orientação a ser aplicada de forma objetiva,
é necessária a justificativa técnica para a exigência do índice e de que o índice seja menor ou
igual a 0,3. Não há nas razões de justificativa a demonstração de que o índice adotado esteja no
patamar comum das empresas do ramo de construção. A justificativa informando que a fórmula de
cálculo consta do edital e que foram submetidas à apreciação da Procuradoria Geral do Estado
não supre o determinado pelo § 5° do art. 31 da Lei n° 8.666/93, pois o que se deseja é a
justificativa sobre adoção de determinado índice, e não simplesmente sua fórmula de cálculo. Isso
exatamente para evitar que índices econômicos sejam adotados sem qualquer necessidade objetiva, ou
com motivos meramente formais sem que estejam a cumprir uma real função de proteger a
Administração. A inclusão de índices econômicos sem uma motivação explícita nos autos, tanto do
próprio índice quanto de sua gradação, além da necessidade óbvia da determinação de sua fórmula de
cálculo, deve ser caracterizada como irregularidade porque apenas diminui a competitividade do
certame." (grifo nosso).
2) Limitação do número de atestados e quantitativos mínimos da qualificação técnica acima do limite
admitido pelo TCU
Para efeito de qualificação técnico-operacional das licitantes, no edital exigia-se a comprovação dos
dez serviços a seguir transcritos, cujos quantitativos correspondem a aproximadamente 60% dos
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constantes na planilha:
1. Aço CA-50/60 - quantidade mínima de 1.950.000,00 kg;
2. Forma para concreto armado - quantidade mínima de 65.000,00 m²;
3. Concreto Estrutural resistência mínima de 18 MPa - quantidade mínima de 18.500,00 m³;
4. Escavação e carga de 1ª ou 2ª Categoria - quantidade mínima de 365.000,00 m³;
5. Cimbramento - quantidade mínima de 70.000,00 m³;
6. Fornecimento e cravação de estacas metálicas - quantidade mínima de 118.000,00 kg;
7. Transporte de solo de 1ª ou 2ª categoria - quantidade mínima de 2.280.000,00 m³*km;
8. Escavação de solo mole numa quantidade mínima de 143.000,00 m³;
9. Transporte de solo mole numa quantidade mínima de 850.000,00 m³*km;
10.Lastro de pedra marroada numa quantidade mínima de 4.400,00 m³;
Os serviços acima descritos são serviços comuns de engenharia, encontrados em quase a totalidade das
obras de saneamento e/ou habitação, porém, para a comprovação de seus respectivos quantitativos, as
licitantes deveriam observar a seguinte cláusula editalícia:
" 4.4.2.1. A comprovação referida no item anterior deverá ser realizada mediante apresentação de até
no máximo 5 (cinco) atestado(s) fornecido(s) por pessoa jurídica de direito público ou privado,
devidamente registrado(s) na entidade profissional competente, considerando comprovada a execução
de obras e ou serviços de características semelhantes, quantitativos, prazos, complexidade tecnológica
e operacional equivalente ou superiores, ficando definidas as seguintes parcelas de relevância, em
atendimento à súmula 24 do E. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, com a demonstração de
quantitativos mínimos de prova de execução de serviços similares, a saber: "
Dessa forma, além de ter que comprovar já ter realizado em outras obras 60% dos quantitativos a
serem executados, o licitante somente poderia utilizar cinco atestados.
Segundo o entendimento deste Tribunal, este percentual de quantitativos mínimos éexcessivo, pois
se considera ilegal a fixação de percentuais superiores a 50% dos quantitativos a executar, citando-se
em abono a Decisão 1640/2002 e os Acórdãos 1284/2003; 2088/2004; 1993/2007; 2383/2007;
2462/2007; 2656/2007; 608/2008; 2215/2008; 2147/2009; 1432/2010 e 276/2011, todos do Plenário.
Assim, é demasiado exigir que o licitante deva comprovar a execução de 60% do quantitativo total em
apenas cinco atestados, para serviços comuns de engenharia. E de fato, esta exigência acabou por
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inabiltar cinco empresas que não atingiram os quantitativos mínimos exigidos (Construtora Celi Ltda.;
Construtora Ferreira Guedes S/A; Construtora Passarelli Ltda.; Equipav S/A - Pavimentação,
Engenharia e Comércio; e ETC Empreendimentos e Tecnologia em Construções Ltda.). Uma destas
(Construtora Celi Ltda) foi inabilitada também por entregar mais de cinco atestados.
A limitação de atestados acaba ainda por agravar a situação e só se justificaria caso existisse um
aumento na complexidade do objeto, prejudicando a capacidade operacional da empresa, o que não
ocorre no caso em tela.
Nesse sentido, transcreve-se trecho do Acórdão 2828/2009-TCU-Plenário e respectivo Voto que o
embasou:
- Acórdão:
"9.1. determinar à Prefeitura Municipal de Luziânia/GO que, nos futuros procedimentos licitatórios
que envolvam recursos públicos federais:
9.1.2. abstenha-se de incluir nos instrumentos convocatórios condições restritivas da participação de
possíveis interessados, como cláusulas especificadas abaixo, tendo em vista o art. 30 da Lei 8.666/93 e
a sólida jurisprudência desta Corte (Acórdãos 2.297/2005 e 231/2007, ambos do Plenário, quanto ao
entendimento do conceito de Quadro Permanente; Acórdão 2614/2008 - Segunda Câmara, quanto ao
não cabimento da apresentação de documentos não relacionados nos artigos 27 a 31 da Lei 8.666/93;
Acórdãos 4255/2008 - Segunda Câmara e 2359/2007 - Plenário, quanto à vedação, em regra, de
imposição de limites de atestados):
9.1.2.1. que limitem a quantidade de atestados ou de certidões relativos aos serviços a serem
executados para fins de comprovação de qualificação técnica dos licitantes, excetuada a hipótese em
que tal limitação tenha por finalidade única e exclusiva garantir que a empresa contratada detenha o
conhecimento técnico e a capacidade operacional inerentes à metodologia construtiva a ser aplicada,
sem prejuízo de esclarecer que é vedada a imposição do referido limite quando o seu objetivo for, tãosomente, verificar se os empreendimentos anteriormente realizados pela licitante têm dimensão
semelhante à do objeto do certame;"
- Voto:
"10. De fato, são indevidas as exigências de comprovação de experiência com base em um número
limitado de atestados e de vínculo empregatício dos profissionais, porque se afiguram potencialmente
restritivas da participação dos interessados, contrastando com o princípio de que os requisitos de
qualificação dos licitantes devem se cingir ao mínimo necessário para garantir sua aptidão na execução
do objeto, conforme insculpido na Lei de Licitações e na jurisprudência desta Corte."
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3.3.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(OI) - Edital 001/2012, 1/2/2012, Pré-Qualificação para a contratação de empreitada de mão de obra
com fornecimento de materiais para execução de obras de macro e microdrenagem nas bacias dos
córregos Canela e Borá.
3.3.4 - Causas da ocorrência do achado:
Causa não apurada
3.3.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
Aquisições sem o devido caráter competitivo (efeito potencial)
3.3.6 - Critérios:
Acórdão 402/2008, Tribunal de Contas da União, Plenário
Acórdão 2828/2009, Tribunal de Contas da União, Plenário
Decisão 1640/2002, TCU, Plenário
Lei 8666/1993, art. 3º; art. 31, § 5º
3.3.7 - Evidências:
Edital de Pré-Qualificação 001/2012.
Ata de julgamento da Pré-Qualificação 001/2012.
Impugnação Construtora Ferreira Guedes.
Impugnação Mendes Junior.
Impugnação Kallas.
Ata de análise das impugnações.
Justificativa Índices Financeiros.
3.3.8 - Conclusão da equipe:
Pelo exposto, verificou-se que o edital de Pré-Qualificação 001/2012 exigiu critérios potencialmente
restritivos do caráter competitivo da licitação, são eles: índices econonômico-financeiros bastante
rigorosos; limitação à quantidade de atestados; e quantitativos mínimos para comprovação da
qualificação técnica acima dos limites permitidos por este Tribunal.
A priori, este indício de irregularidade seria classificado como irregularidade grave e ensejaria a
audiência dos responsáveis, entretanto, como mesmo diante dos critérios bastante rigídos 12 empresas
conseguiram se habilitar, entendeu-se que a gravidade do achado foi minimizada, portanto propondose apenas dar ciência à Prefeitura de São José do Rio Preto que foram encontradas cláusulas que
restringiram o caráter competitivo do edital de Pré-Qualificação 001/2012, em afronta aos arts. 3º e 31,
§ 5º, da Lei 8.666/93 e à jurisprudência deste Tribunal.
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4 - CONCLUSÃO
A presente auditoria teve por objeto a fiscalização do edital da Pré-Qualificação 001/2012 da
Prefeitura de São José do Rio Preto/SP para contratação de empreitada de mão de obra com
fornecimento de materiais para execução das seguintes obras de macro e microdrenagem nas bacias
dos córregos Canela e Borá, localizados no citado município: execução de rede de microdrenagem,
canalização dos talvegues de ambos os córregos e construção de sistema de detenção de águas pluviais
(piscinões). O empreendimento faz parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Com relação ao indício de projeto básico deficiente (achado 3.1), verificou-se que o projeto básico
utilizado não atende ao prescrito no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93, corroborado pela Súmula
TCU 261/2010, pois não contempla todos os serviços necessários à completa caracterização das obras
nem contém todos os dados para subsidiar um levantamento adequado de quantitativos de serviços. As
razões que levaram a esta conclusão foram as seguintes: ausência de projeto estrutural da galeria de
concreto da Av. Bady Bassit e do canal de concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia;
ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das fundações das galerias bem
como os quantitativos de escavação de solos moles; ausência de estudo hidráulico para todos os
trechos da rede de microdrenagem; dados não justificados no dimensionamento da rede de
microdrenagem e nos respectivos itens de serviço da planilha; e ausência de projeto básico para os
poços circulares e reservatório enterrados.
Por causa da precariedade do projeto básico, a Prefeitura de São José do Rio Preto incluiu na planilha
serviços que não estão especificados e, alguns deles nem podem ser visualizados no projeto, sendo
que, para suas quantificações, adotou índices expeditos e por vezes superestimados, implicando os
indícios de irregularidades sintetizados adiante:
- nas obras de canalização dos córregos Canela e Borá, que representam 27% do valor total da
planilha, foi possível estimar um sobrepreço de R$ 5.139.864,05;
- nas obras de microdrenagem, que representam 24% do valor total da planilha, verificou-se que um
estudo mais detalhado sobre a profundidade das tubulações pode gerar uma economia de até R$
3.926.883,06 aos cofres públicos;
- nas obras dos poços e reservatórios enterrados, que representam 20% do valor total da planilha,
inexiste projeto básico mostrando os serviços a serem executados e a metodologia construtiva prevista,
assim não é possível aferir nenhum dos quantitativos da planilha.
Diante disso, entende-se que o indício de irregularidade se enquadra no conceito de irregularidade
grave com recomendação de paralisação - IGP prescrito no inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei
12.465/2011 - LDO/2012. Porém, não se propõe a adoção de medida cautelar, pois não está presente
um dos pré-requisitos para a sua concessão, o "periculum in mora", haja vista que ainda não houve a
homologação do resultado da pré-qualificação, sendo que, somente após este procedimento, é que
poderá ser iniciado o certame específico para a concorrência das obras, que, por sua vez, demandará
pelo menos 30 dias para o resultado, conforme prescreve a Lei de Licitações.
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Dessa forma, em cumprimento ao § 9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 e com fulcro no item 9.6 do
Acórdão 2.382/2011-TCU-Plenário, deve-se, neste momento, colher a manifestação preliminar do
Ministério das Cidades, da Caixa Econômica Federal e da Prefeitura do Município de São José do Rio
Preto, para que estes, no prazo improrrogável de 15 (quinze) dias, se pronunciem a respeito dos
indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 LDO/2012) tratados neste item.
Após o exame da oitiva e caso sejam confirmados os indícios de irregularidade, será proposta a
audiência dos responsáveis e, ainda, as seguintes determinações:
- à Prefeitura de São José do Rio Preto para que adote as medidas corretivas anteriormente propostas
com vistas a corrigi-los e, caso ainda considere a utilização dos recursos federais oriundos do Termo
de Compromisso 0351000-11/2011, submeta o novo projeto básico e a nova planilha orçamentária à
apreciação da Caixa Econômica Federal e, após análise e aprovação por parte desta, refaça a respectiva
pré-qualificação considerando, para efeito de qualificação técnica, os novos quantitativos e serviços da
planilha readequada, observando, ainda, as condições expostas no achado 3.3 deste relatório;
- à Caixa para que anule o Laudo de Análise de Engenharia -LAE - emitido, procedendo à reanálise do
projeto básico e da planilha orçamentária caso estes sejam novamente apresentados pela Prefeitura.
Acerca do achado 3.2, detectou-se indício de sobrepreço por preços excessivos em três itens relevantes
da curva ABC, quais sejam: Tunnel Liner de D=1600 mm (sobrepreço de R$ 1.965.388,00), grama
esmeralda (sobrepreço de R$ 291.406,71) e recomposição de pavimento (sobrepreço de R$
500.975,27), totalizando R$ 2.899.043,35 de sobrepreço. Sendo assim, será proposta a oitiva da
Prefeitura para se manifestar acerca do indício de irregularidade apontado neste achado, que poderá
ensejar determinação para que ela efetue a correção dos preços destes serviços.
Quanto ao achado de restrição à competitividade (achado 3.3), verificou-se que o edital de PréQualificação 001/2012 exigiu critérios potencialmente restritivos do caráter competitivo da licitação,
são eles: índices econonômico-financeiros bastante rigorosos; limitação à quantidade de atestados; e
quantitativos mínimos para comprovação da qualificação técnica acima dos limites permitidos por este
Tribunal. A priori, este indício de irregularidade seria classificado como irregularidade grave e
ensejaria a audiência dos responsáveis, entretanto, como mesmo diante dos critérios bastante rigídos
12 empresas conseguiram se habilitar, entendeu-se que a gravidade do achado foi minimizada,
portanto propondo-se apenas dar ciência à Prefeitura de São José do Rio Preto que foram encontradas
cláusulas que restringiram o caráter competitivo do edital de Pré-Qualificação 001/2012, em afronta
aos arts. 3º e 31, § 5º, da Lei 8.666/93 e à jurisprudência deste Tribunal.
Contudo, somente após o exame das manifestações preliminares, suprarreferidas, é que será
apresentada proposta de encaminhamento para contemplar as demais medidas acima dispostas,
referentes aos achados 3.1, 3.2 e 3.3.
Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a proposta de correções no projeto
básico e na planilha orçamentária, que se vierem a ser saneadas, podem evitar ou ao menos reduzir os
indícios de deficiência do projeto básico e a necessidade de aditivos durante a execução do contrato e,
ainda, propiciarão a fidedignidade do custo das obras quando for iniciada a respectiva concorrência.
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5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Proposta da equipe
Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento:
Em cumprimento ao § 9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 e com fulcro no item 9.6 do Acórdão
2.382/2011-TCU-Plenário, colher a manifestação preliminar do Ministério das Cidades, da Caixa
Econômica Federal e da Prefeitura do Município de São José do Rio Preto, para que estes, no prazo
improrrogável de 15 (quinze) dias, se pronunciem a respeito dos indícios de irregularidades graves do
tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 - LDO/2012) tratados no item 3.1 deste
relatório.
À consideração superior.
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6 - ACHADOS RECLASSIFICADOS APÓS A CONCLUSÃO DA FISCALIZAÇÃO
6.1 - Achados desta fiscalização
6.1.1 - (IG-P confirmado) Projeto básico deficiente ou desatualizado.
Objeto: Edital 001/2012, 1/2/2012, Pré-Qualificação para a contratação de empreitada de mão de obra
com fornecimento de materiais para execução de obras de macro e microdrenagem nas bacias dos
córregos Canela e Borá.
Este achado foi tratado no processo 008.503/2012-5 e foi considerado confirmado conforme AC1.705-25/2012-PL.
6.1.2 - (IG-P confirmado) Projeto básico deficiente ou desatualizado.
Objeto: Contrato de repasse 670796, 19/8/2011, Implantação de reservatórios de amortecimento,
microdrenagem e duplicação de galerias na bacia do córrego Borá, no município de São José do Rio
Preto/SP., Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto - SP.
Este achado foi tratado no processo 008.503/2012-5 e foi considerado confirmado conforme AC1.705-25/2012-PL.
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7 - ANEXO
7.1 - Dados cadastrais
Obra bloqueada na LOA deste ano: Não
7.1.1 - Projeto básico
Informações gerais
Projeto(s) Básico(s) abrange(m) toda obra?
Sim
Foram observadas divergências significativas entre o projeto básico/executivo e a
construção, gerando prejuízo técnico ou financeiro ao empreendimento?
Não
Exige licença ambiental?
Sim
Possui licença ambiental?
Sim
Está sujeita ao EIA(Estudo de Impacto Ambiental)?
Não
A obra está legalmente obrigada a cumprir requisitos de acessibilidade?
Não
Observações:
Projeto básico nº 1
Data elaboração: 1/12/2011 Custo da obra: 134.226.188,58 Data base: 1/12/2011
Objeto: Execução de obras de macro e microdrenagem nas bacias dos córregos Canela e Borá, com
construção de reservatórios de amortecimento de cheias (piscinões).
7.1.2 - Execução física e financeira
Execução física
Data da vistoria: 9/4/2012
Percentual executado: 0
Data do início da obra: 1/1/2013
Data prevista para conclusão: 1/1/2014
Situação na data da vistoria: Não iniciado.
Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Foi realizada pré-qualificação das
empresas. Não existe ainda edital para apresentação das propostas de preços.
Observações:
Sem Observações
Execução financeira/orçamentária
Primeira dotação: 08/2011
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Valor estimado para conclusão: R$
134.226.188,58
Valor estimado global da obra: R$
134.226.188,58
Data base estimativa: 1/8/2011
Desembolso
Funcional programática: 17.512.2040.10SG.0030/2012 - Apoio a Sistemas de Drenagem Urbana
Sustentável e de Manejo de Águas Pluviais em Municípios com População Superior a 50 mil
Habitantes ou Integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento
Econômico - Na Região Sudeste
Origem
Ano
Valor orçado
Valor liquidado
Créditos
autorizados
Moeda
União
2012
0,00
0,00
0,00 Real
União
2011
2.681.431,69
0,00
2.681.431,69 Real
Observações:
Como o PT 17.512.2040.10SG.0030 é do tipo guarda chuva, as informações orçamentárias referem-se
exclusivamente aos recursos federais destinados ao Contrato de Repasse 0351000-11/2011.
Fez-se:
Primeira dotação = primeiro empenho;
Valor orçado/créditos autorizados = valores empenhados;
Valor liquidado = valor das ordens bancárias emitidas.
Os valores depositados na conta vinculada ao Contrato de Repasse, através da emissão de Ordem
Bancária, não representam necessariamente valores recebidos pelo Tomador dos Recursos, pois ficam
bloqueados no caso de pendências jurídicas e/ou técnicas (obras/serviços).
7.1.3 - Contratos de repasse
Nº do SIAFI: 670796
Objeto: Implantação de reservatórios de amortecimento, microdrenagem e duplicação de galerias na
bacia do córrego Borá, no município de São José do Rio Preto/SP.
Data assinatura: 19/8/2011
Vigência atual: 19/8/2011 a 20/2/2014
Data rescisão/suspensão:
Situação atual: Em andamento.
Concedente: 00.360.305/0001-04 Caixa Econômica Federal - MF
Convenente: 46.588.950/0001-80 Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto - SP
Valor atual: R$ 62.501.625,53
Observações:
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Termo de Compromisso 0351000-11/2011
Transferência da União: R$ 59.505.290,00
Contrapartida Municipal: R$ 2.996.335,53
Total: R$ 62.501.625,53
7.1.4 - Editais
Nº do edital: 001/2012
Objeto: Pré-Qualificação para a contratação de empreitada de mão de obra com fornecimento de
materiais para execução de obras de macro e microdrenagem nas bacias dos córregos Canela e Borá.
UASG:
Modalidade de licitação:
Data da publicação: 1/2/2012
Tipo de licitação:
Data da abertura da documentação: 15/3/2012 Valor estimado: R$ 134.226.188,58
Data da adjudicação:
Quantidade de propostas classificadas: 12
Observações:
Trata-se do edital da Pré-Qualificação 001/2012. O certame já foi concluído. Ao todo, 17 empresas
participaram do certame, das quais 12 foram pré-qualificadas e 05 inabilitadas. A respectiva
concorrência ainda não foi iniciada.
7.1.5 - Histórico de fiscalizações
A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano da
fiscalização.
2009
2010
2011
Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do
Fiscobras)?
Não
Não
Não
Foram observados indícios de irregularidades graves?
Não
Não
Não
Processos correlatos (inclusive de interesse)
8503/2012-5
7.2 - Deliberações do TCU
Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria)
Não há deliberação para este Processo de Interesse.
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Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria)
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: CONGRESSO
NACIONAL - Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização: 9.1. comunicar à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que foram
detectados indícios de irregularidades graves que se enquadram no art. 91, § 1º, inciso IV, da Lei nº
12.465/2011 (LDO/2012), no Termo de Compromisso 0351.000-11/2011 e respectivo edital de PréQualificação 001/2012, relativo às obras de macro e micro drenagem na bacia do córrego Borá, no
município de São José do Rio Preto (SP), e que seu saneamento depende da adoção das seguintes
medidas pelo órgão gestor:
a) elaborar projeto básico completo e suficiente para uma adequada compreensão do escopo do
contrato, nos termos do art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93;
b) readequar a planilha orçamentária levando-se em conta os quantitativos estimados com base no
novo projeto básico, nos termos do art. 7º, § 4º, da Lei nº 8.666/93, e as diretrizes para estimativa de
custo constantes no art. 125 da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012), de modo a eliminar os indícios de
irregularidades tratados no presente processo;
c) anular a Pré-Qualificação 001/2012 para ajustar os quantitativos a serem exigidos para fins de
habilitação técnica às reais necessidades da obra, conforme previsto no projeto a ser elaborado;
d) refazer a respectiva licitação observando as condições expostas no achado 3.3 (Restrição à
competitividade) do Relatório de Fiscalização nº 352/2012 (peça 45) e a viabilidade de se atender à
sugestão do Ministério das Cidades de se proceder à divisão do objeto da licitação realizando certames
distintos para os objetos dos Contratos 0351.000-11 (OGU), referente às obras do córrego Borá, e
0347.540-60 (FGTS), referente às obras do córrego Canela;
PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto - SP: 9.2. com
fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar:
9.2.1. à Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) que, caso ainda considere a utilização dos recursos
federais oriundos do Termo de Compromisso 0351.000-11/2011, informe ao TCU, no prazo de 45
(quarenta e cinco) dias, as providências que forem adotadas com vistas a corrigir os indícios de
irregularidades detectados no edital da Pré-Qualificação 001/2012, realizada no âmbito do Termo de
Compromisso 0351.000-11/2011; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: 45 DIAS.
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Determinação a Órgão/Entidade: CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - MF: 9.2.2. à Caixa Econômica
Federal que, caso a Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) venha a utilizar recursos federais para
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custear, no todo ou em parte, as obras previstas no Termo de Compromisso 0351.000-11/2011, elabore
Laudo de Análise de Engenharia (LAE) e Síntese do Projeto Aprovado (SPA) com base no novo
projeto básico a ser elaborado e encaminhe ao TCU cópia da referida documentação, imediatamente
após serem elaboradas; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Determinação a Órgão/Entidade: MINISTÉRIO DAS CIDADES (VINCULADOR): 9.2.3. ao
Ministério das Cidades que não homologue a Síntese do Projeto Aprovado (SPA), emitida pela Caixa
em 30/3/2012, até que haja decisão de mérito definitiva acerca dos indícios de irregularidades tratados
nos presente processo;
PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: CAIXA
ECONÔMICA FEDERAL - MF: 9.5. encaminhar cópia deste acórdão, relatório e voto, bem como do
Relatório de Fiscalização nº 352/2012 (peça 45), ao Ministério das Cidades, à Caixa Econômica
Federal, à Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) e aos responsáveis mencionados no item 9.3 acima.
PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Audiência de Responsável: Rubens Rodrigues Junior: 9.3.2. Rubens Rodrigues Junior (CPF
145.694.748-61), engenheiro da Caixa Econômica Federal, para que, no prazo de 15 (quinze) dias,
apresente razões de justificativa por ter elaborado o Laudo de Análise de Engenharia (LAE) e a Síntese
do Projeto Aprovado (SPA) aprovando o projeto básico deficiente e a planilha orçamentária com
quantitativos sem embasamento em projeto;
PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS.
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: Prefeitura Municipal
de São José do Rio Preto - SP: 9.4. dar ciência à Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) que foram
encontradas cláusulas que restringiram o caráter competitivo do edital de Pré-Qualificação 001/2012,
em afronta aos arts. 3º e 31, § 5º, da Lei nº 8.666/93 e à jurisprudência do TCU, conforme apontado no
achado 3.3 do Relatório de Fiscalização nº 352/2012; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
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Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: Prefeitura Municipal
de São José do Rio Preto - SP: 9.5. encaminhar cópia deste acórdão, relatório e voto, bem como do
Relatório de Fiscalização nº 352/2012 (peça 45), ao Ministério das Cidades, à Caixa Econômica
Federal, à Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) e aos responsáveis mencionados no item 9.3 acima.
PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: MINISTÉRIO DAS
CIDADES (VINCULADOR): 9.5. encaminhar cópia deste acórdão, relatório e voto, bem como do
Relatório de Fiscalização nº 352/2012 (peça 45), ao Ministério das Cidades, à Caixa Econômica
Federal, à Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) e aos responsáveis mencionados no item 9.3 acima.
PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********
Processo: 008.503/2012-5 Deliberação: AC-1.705-25/2012-PL Data: 4/7/2012
Audiência de Responsável: Luis Carlos de Queiroz Pereira Calças: 9.3. com fundamento no art. 43,
inciso II, da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 250, inciso IV, do Regimento Interno, promover a audiência dos
responsáveis a seguir relacionados:
9.3.1. Luis Carlos de Queiroz Pereira Calças (CPF 061.745.578-39), Secretário Municipal de Obras da
Prefeitura de São José do Rio Preto (SP), para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente razões de
justificativa por ter aprovado, para fins de utilização na licitação, o projeto básico deficiente e a
planilha orçamentária com quantitativos sem embasamento no respectivo projeto; PRAZO PARA
ATENDIMENTO: 15 DIAS.
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7.3 - Instrução da Manifestação Preliminar do gestor.
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TC-008.503/2012-5
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgão/Entidade: Ministério das Cidades,
Caixa Econômica Federal-MF, Prefeitura
Municipal de São José do Rio Preto/SP
Ministro Relator: Raimundo Carreiro
Proposta: Preliminar - Confirmação de IG-P
INTRODUÇÃO
Trata-se de inspeção para análise das manifestações preliminares do Ministério das Cidades,
da Caixa Econômica Federal e da Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto/SP, em razão da
constatação de indícios de irregularidades graves com recomendação de paralisação (IG-P) no
Relatório de Fiscalização 352/2012, nos termos do art. 91 § 9º da Lei 12.465 (Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO/2012) e também da Portaria Segecex n. 4, de 31 de janeiro de 2012.
HISTÓRICO
2.
A auditoria em questão teve por objeto a fiscalização do edital da Pré-Qualificação 001/2012
da Prefeitura de São José do Rio Preto/SP, no valor de R$ 134.226.188,58 (data-base
dezembro/2011), para contratação de empreitada de mão de obra com fornecimento de materiais
para execução das seguintes obras de macro e microdrenagem nas bacias dos córregos Canela e
Borá, localizados no citado município: execução de rede de microdrenagem, canalização dos
talvegues de ambos os córregos e construção de sistema de detenção de águas pluviais (piscinões).
O empreendimento faz parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
3.
As obras referentes ao córrego Borá serão custeadas com recursos do Termo de
Compromisso 0351.000-11/2011, cujo valor é de R$ 62.501.625,53, dos quais R$ 59.505.290,00
são recursos federais e o restante (R$ 2.996.335,53) é contrapartida municipal. Já as obras do
córrego Canela serão custeadas com recursos do próprio município e do Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço - FGTS.
4.
Até a conclusão dos trabalhos de auditoria, em 18/5/2012, já haviam sido concluídos os
procedimentos da Pré-Qualificação 001/2012, tendo resultado na habilitação de 12 (doze) empresas
e na inabilitação de outras 05 (cinco) empresas, e a concorrência advinda da respectiva préqualificação ainda não havia sido iniciada. Vale o registro de que no edital da referida préqualificação não constam informações acerca do regime de licitação que será adotado quando da
concorrência das obras (se empreitada por preço unitário ou por preço global).
5.
Na referida auditoria (Fiscalização 352/2012), foram detectados os seguintes indícios de
irregularidades:
- Projeto básico deficiente ou desatualizado (achado 3.1) - IG-P;
- Sobrepreço de R$ 2.899.043,35 decorrente de preços excessivos frente ao mercado
(achado 3.2) - OI;
- Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação
e julgamento (achado 3.3) - OI.
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 48617093.
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6.
Dentre esses indícios, o achado 3.1 (Projeto básico deficiente ou desatualizado) foi
enquadrado no conceito previsto no art. 91, §1°, inciso IV da Lei 12.465/2011 (LDO 2012), pois se
verificou que, antes mesmo de se iniciar os serviços contratados, o projeto básico referente a 71%
das obras terá de ser refeito e/ou alterado e/ou complementado, haja vista que ele não define nem
permite a caracterização de todos os serviços das obras, pelos seguintes motivos:
a) ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de
concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia;
b) ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das fundações das
galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles;
c) ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de microdrenagem;
d) dados não justificados no dimensionamento da rede de microdrenagem e nos respectivos
itens de serviço da planilha; e
e) ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados.
7.
Por causa da precariedade do projeto básico, a Prefeitura de São José do Rio Preto incluiu na
planilha serviços que não estão especificados e, alguns deles nem podem ser visualizados no
projeto, sendo que, para suas quantificações, adotou índices expeditos e por vezes superestimados,
implicando os indícios de irregularidades sintetizados adiante:
- nas obras de canalização dos córregos Canela e Borá, que representam 27% do valor total
da planilha, foi possível estimar um sobrepreço de R$ 5.139.864,05, devido aos seguintes
motivos: (i) a Prefeitura adotou em seu orçamento uma taxa de armação de 110 kg/m³ de
concreto, porém foi verificado nos projetos padrão de drenagem do DNIT, adotados como
parâmetro na análise do relatório de fiscalização, que as taxas utilizadas em canais e galerias
de concreto são significativamente inferiores a esta; e (ii) a Prefeitura adotou em seu
orçamento as espessuras de 20 cm para as paredes e lajes de fundo e superior das galerias
2,0 x 2,0 m, 23 cm para as galerias 2,5 x 2,5 m e 25 cm para as galerias 3,0 x 3,0 m, porém
foi verificado nos projetos padrão de drenagem do DNIT que as espessuras de galerias de
concreto são inferiores a estas;
- nas obras de microdrenagem, que representam 24% do valor total da planilha, verificou-se
que um estudo mais detalhado sobre a profundidade das tubulações pode gerar uma
economia de até R$ 3.926.883,06 aos cofres públicos;
- nas obras dos poços e reservatórios enterrados, que representam 20% do valor total da
planilha, inexiste projeto básico mostrando os serviços a serem executados e a metodologia
construtiva prevista, assim não é possível aferir nenhum dos quantitativos da planilha.
8.
Cabe registrar que os indícios de sobrepreço acima relatados, apurados no achado 3.1 Projeto básico deficiente, não foram incluídos e tratados no achado 3.2 - Sobrepreço decorrente de
preços excessivos, pelo fato de terem sido detectados por quantitativos inadequados na planilha,
enquanto que, no achado 3.2, os indícios de sobrepreço versam sobre preços unitários superiores
aos de referência.
9.
Diante disso, e com base no art. 91, §9º, da Lei 12.465/2011, que dispõe que o TCU tem
prazo máximo de 40 (quarenta) dias para confirmar a classificação de IGP proposta pela Unidade
Técnica, devendo ser assegurada a oportunidade de manifestação preliminar, em 15 (quinze) dias
corridos, aos órgãos e entidades aos quais foram atribuídas as supostas irregularidades, foram
enviados os Ofícios 337; 338; 339 e 340/2012-TCU/Secob-3 (Peças 49 a 52) aos gestores para que
apresentassem manifestações preliminares quanto aos indícios de irregularidades enquadrados como
IG-P, tratados no achado 3.1 da Fiscalização 352/2012.
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 48617093.
53
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10.
As manifestações foram encaminhadas tempestivamente e se encontram às seguintes peças
do processo:
Órgão
Manifestação
Prefeitura de São José do Rio Preto/SP
Peça 59
Caixa Econômica Federal – Caixa
Peça 60
Ministério das Cidades
Peça 58
11.
Além de se manifestar sobre o achado 3.1, a Prefeitura de São José do Rio Preto/SP
manifestou-se ainda sobre o achado 3.2 - "Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao
mercado", porém, uma vez que esta instrução tem por objetivo o exame técnico exclusivamente das
manifestações referentes ao achado classificado como IG-P, a análise da manifestação quanto ao
indício de sobrepreço será feita em outra oportunidade.
12.
Vale o registro que, na manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto/SP (Peça 59,
p. 1), consta informação da Procuradoria Geral daquele município de que o certame licitatório
encontra-se suspenso até novo posicionamento do TCU acerca dos indícios de irregularidade,
contudo não foram apresentados documentos comprobatórios da referida suspensão.
EXAME TÉCNICO
13.
A presente análise tem como objetivo verificar a permanência da obra com a classificação
de IG-P. Nesse sentido, nos itens I a V, a seguir, serão analisadas as oitivas da Prefeitura de São
José do Rio Preto e da Caixa para cada uma das deficiências de projeto básico, apontadas no
Relatório de Fiscalização (Peça 45), e, separadamente, no item VI, será analisada a oitiva do
Ministério das Cidades, por ser esta de caráter generalista.
I. Ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de
concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia
14.
Durante a realização da auditoria, verificou-se que dentre os elementos do projeto básico
inexistiam os projetos de forma e armação das galerias e canais, nem haviam sido elaborados os
respectivos cálculos estruturais. Por causa dessa insuficiência nos projetos básicos, a Prefeitura
havia adotado índices expeditos para as quantidades da planilha, que se mostraram superestimados
se comparados aos quantitativos dos projetos-padrão de drenagem do DNIT.
15.
Ressalta-se que o valor apurado do indício de sobrepreço devido à utilização de índices
superestimados foi de R$ 5.139.864,05, porém verificou-se, neste momento, ter ocorrido algum erro
no somatório, pois consta no relatório da auditoria que, na galeria de concreto da Av. Bady Bassit, o
sobrepreço apurado foi de R$ 4.814.067,49 (Peça 45, p. 10) e, nos canais de concreto das avenidas
Juscelino Kubitschek e José Munia, o sobrepreço apurado foi de R$ 1.878.112,63 (Peça 45, p. 12).
Portanto, somados, o valor do indício de sobrepreço deveria ser de R$ 6.692.180,12.
I.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
16.
A Prefeitura alegou que há o conhecimento do formato da galeria, tanto que foi possível ao
TCU fazer um comparativo de concreto, aço e forma entre as galerias projetadas e as constantes nos
projetos-padrão do DNIT.
17.
Quanto ao indício de sobrepreço no quantitativo de armação, afirmou que "não há uma
forma de estimar [o quantitativo de aço] sem o cálculo estrutural, e o respectivo detalhamento da
armadura, o que foi deixado para o projeto executivo como recomenda o próprio autor [do
projeto]." (Peça 59, p. 13).
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Secretaria-Geral de Controle Externo
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18.
Acerca da comparação da taxa de armação prevista (110 kg/m³) com a do projeto padrão
DNIT, que a Equipe da Auditoria entendeu estar sendo conservadora, haja vista que os projetos do
DNIT são dimensionados para locais de tráfego pesado (rodovias), a defendente alegou o que
segue:
"esta colocação não é verdadeira, pois temos que dimensionar a peca de concreto para um
determinado trem tipo. O trem tipo padrão é o classe 45 tf. Podemos dizer que numa rodovia a
quantidade de veículos mais carregados é maior, mas não podemos admitir durante os cálculos
que numa via pública não trafegará um veículo da mesma classe que a rodovia. Assim, apesar
de na via pública passar menos veículos pesados não devemos tecnicamente falando, reduzir o
trem tipo para o dimensionamento." (Peça 59, p. 13).
19.
Além disso, criticou o projeto padrão do DNIT, alegando que ele considera um recobrimento
da armadura de 2,5 cm, típico de classe de agressividade ambiental fraca, enquanto, segundo a
empresa projetista, deveria ter considerado 4,5 cm para as lajes e 5,0 cm para as vigas, valores estes
referentes à classe de agressividade ambiental muito forte (classe IV da tabela 6.4.2 da NBR 6118),
que seria mais condizente com o ambiente a que as galerias e canais estarão submetidos, pois
receberão esgotos sanitários clandestinos, despejos de águas de piscinas com cloro e águas de
lavagem de passeios e postos de gasolina. Na sequência, observou que "considerando-se a classe de
agressividade ambiental, a taxa de armadura no dimensionamento estrutural aumenta." (Peça 59,
p. 14).
20.
Afirmou, ainda, que, para os canais abertos de concreto, o projeto padrão do DNIT não
considera o fato de o canal estar situado no talvegue de um córrego que será inundado durante as
chuvas intensas, o que ocasionaria a saturação do solo adjacente ao canal e aumentaria, por
consequência, os esforços atuantes nas paredes do canal.
21.
Concluiu, por isso, que o TCU não poderia ter usado como referência os projetos-padrão do
DNIT, pois estaria comparando coisas diferentes.
22.
Ao final, observou que está prevista a execução de um projeto executivo com o
"dimensionamento e detalhamento estrutural das peças de concreto com todas as premissas de
cálculo inerentes ao projeto, (…). Assim uma nova planilha de quantidades será apresentada e se for
o caso, devidamente aprovada por todos os órgãos de fiscalização competentes." (Peça 59, p. 2021).
I.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
23.
Quanto à possibilidade de se ter o conhecimento do formato da galeria, deve-se observar que
em nenhum momento no relatório de auditoria foi dito que não se conheciam as dimensões da
galeria. O que foi pontuado é que não havia sido elaborado o cálculo estrutural das estruturas de
concreto das galerias e canais nem os respectivos projetos de forma e armação, sendo que, por este
motivo, a Prefeitura havia adotado índices expeditos na planilha, que não estavam embasados
devidamente nos projetos estruturais da galeria, e que se mostravam superdimensionados.
24.
Sobre a ausência do cálculo estrutural da galeria e dos respectivos projetos de forma e
armação, a Prefeitura confirmou esse indício de irregularidade, senão vejamos: "não há uma forma
de estimar [o quantitativo de aço] sem o cálculo estrutural, e o respectivo detalhamento da
armadura, o que foi deixado para o projeto executivo como recomenda o próprio autor." (Peça 59,
p. 13).
25.
Vê-se, assim, que o autor do projeto recomendou que o cálculo estrutural e o respectivo
detalhamento das armaduras fossem deixados a cargo do projeto executivo. Porém, como já exposto
no relatório de auditoria, não se tratam de simples detalhamentos, mas sim de informações cruciais
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que devem necessariamente constar no projeto básico das obras, pois sem elas não é possível
estimar, com grau de precisão razoável, os quantitativos da planilha.
26.
Frisa-se que o § 4º do art. 7º da Lei 8.666/93 proíbe a utilização de índices expeditos nas
planilhas orçamentárias, sem o devido embasamento técnico em projetos, pois está expresso
naquele dispositivo que é vedada a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e
serviços cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico. No mesmo
sentido é o texto constante no art. 6º, inciso IX, alínea "f" da mesma Lei, que dispõe que o projeto
básico deve conter, dentre outros elementos, o orçamento detalhado do custo global da obra,
fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.
27.
Ainda nesse sentido, consta na Orientação Técnica do Instituto Brasileiro de Auditoria de
Obras Públicas - Ibraop - OT 001/2006 que os quantitativos dos orçamentos de obras públicas
devem ser "obtidos a partir do conteúdo dos elementos descritos nos itens 5.1 [desenhos], 5.2
[memoriais descritivos] e 5.3 [especificações técnicas], sendo inadmissíveis apropriações genéricas
ou imprecisas, bem como a inclusão de materiais e serviços sem previsão de quantidades."
28.
Dessa forma, estranha-se que a recomendação da projetista, de que o cálculo estrutural e o
respectivo detalhamento das armaduras fossem deixados a cargo do projeto executivo, tenha sido
acatada pela Prefeitura, pois era obrigação do Secretário de Obras, que aprovou o projeto básico, ter
o conhecimento de que, além de infringir diretamente a lei de licitações, a recomendação ainda é
contrária ao entendimento pacificado do conceito de projeto básico, tanto pela jurisprudência como
pela doutrina, que culminou na expedição da Súmula TCU 261/2010.
29.
Além disso, observa-se que a própria Prefeitura reconhece que, com a elaboração do projeto
executivo, será necessário readequar a planilha orçamentária, ou seja, a obra nem foi iniciada e já se
sabe de antemão que os quantitativos da planilha terão de ser readequados.
30.
Ressalta-se que a previsibilidade de alterações no projeto básico, antes mesmo do início das
obras, possibilita às licitantes, visando majorar sua margem de lucros no decorrer da obra,
formularem suas propostas com a utilização dos artifícios denominados jogos de planilha, prática
esta que deve ser mitigada e combatida pela Administração Pública.
31.
Quanto às críticas formuladas pela defendente aos projetos-padrão do DNIT, deve-se
observar que aqueles projetos são utilizados nas obras rodoviárias de todo o país e foram
devidamente projetados para conduzir o mesmo fluido que no projeto em análise, qual seja: águas
pluviais. Por este motivo que foram utilizados pela Secob como paradigma.
32.
Ademais, a própria projetista afirma que o trem-tipo que será utilizado é o mesmo adotado
no projeto do DNIT, ou seja, em outras palavras, a sobrecarga que será considerada nos cálculos é a
mesma que a do projeto utilizado como referência pela Secob-3, portanto, uma vez que o
dimensionamento das armaduras é realizado em função da sobrecarga considerada em projeto, e
que esta será a mesma do projeto do DNIT, obter-se-á, então, uma taxa de armadura similar à
constante nos projetos utilizados como referência, comprovando-se, assim, que foi adequada a
comparação feita pela Secob-3.
33.
Também não procede a observação de que "considerando-se a classe de agressividade
ambiental, a taxa de armadura no dimensionamento estrutural aumenta." (Peça 59, p. 14), pois,
conforme a NBR 6118 - Norma de projeto de estruturas de concreto, a classe de agressividade
ocasionará um acréscimo no cobrimento da armadura, que, por sua vez, provocará um aumento no
volume de concreto consumido, porém não influenciará no dimensionamento das armaduras, pois
este varia de acordo com a sobrecarga e independe do cobrimento adotado no projeto. Aliás, se
mantivermos a mesma quantidade de aço e aumentarmos o volume de concreto, a taxa de aço por
m³ de concreto reduzir-se-á.
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34.
Em tempo, em vez de criticar os projetos do DNIT, a postura que deveria ser adotada pela
Prefeitura seria elaborar adequadamente o cálculo estrutural das galerias e canais e os respectivos
projetos de forma e armação, para possibilitar um levantamento mais preciso dos quantitativos de
aço e concreto, reduzindo, assim, a margem de incerteza da planilha orçamentária das obras.
I.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
35.
Em sua defesa, a Caixa afirmou que os elementos do projeto básico permitem a visualização
dos serviços e do método proposto (materiais a serem empregados, forma de execução, dimensões
externas e internas principais) e observou que o autor do projeto adotou parâmetros para a
determinação dos quantitativos, como taxa de consumo de aço para estruturas.
36.
Salientou que "o Município considerou a documentação suficiente para a formalização dos
contratos" e que "a suficiência do projeto para a formalização decorre do fato da inclusão em
planilha e consequente obrigatoriedade da elaboração do projeto executivo antes do início das
obras." (Peça 60, p. 2).
37.
Concluiu, assim, que não serão executadas quantidades de serviços divergentes do projeto e
nem a readequação da planilha será atribuída à fiscalização, pois a entrega do projeto executivo,
incluindo os ajustes na planilha, constitui condição para a execução do futuro contrato.
I.4 Análise da manifestação da Caixa
38.
Diferentemente do que afirma a Caixa, pode-se constatar no projeto básico das galerias
(Peça 39, p. 1) que constam apenas as respectivas dimensões internas, ou seja, não constam as
dimensões externas nem as respectivas espessuras, haja vista que elas foram adotadas
empiricamente no levantamento de quantidades do orçamento da Prefeitura. Além disso, o foco do
indício de irregularidade é a inexistência dos projetos de forma e armação, para viabilizar a
quantificação dos serviços de aço e concreto na planilha orçamentária, ponto este que não foi
atacado pela Caixa, a não ser pela confirmação da utilização de índices expeditos na planilha.
39.
No mais, não se pode inferir a suficiência do projeto básico simplesmente porque o
Município o considera adequado, pois compete à Caixa a verificação dessa adequabilidade, nos
termos dos itens 3.1.4, 3.2.1.2, 3.2.2.2.1 a 3.2.2.2.7, 4.3.2.2, 4.3.6.1 e 4.3.7.3, todos do Normativo
Interno da Caixa AE 099, versão 005, bem como do item II do Contrato de Prestação de Serviços
44/2007, celebrado entre a Caixa e o Ministério das Cidades.
40.
Também não procede a alegação de que a suficiência do projeto básico decorre da inclusão
do projeto executivo na planilha, pois o fato de se deixar os projetos executivos a cargo da futura
contratada não pode servir de pretexto para licitar obras com base em projetos básicos precários.
41.
Por fim, para a alegação de que a complementação dos projetos e a readequação da planilha
serão realizadas antes do início das obras, pode-se observar que até mesmo a própria Caixa, embora
já tenha aprovado o projeto básico e a planilha, os fez sabendo da necessidade de suas
readequações, porém deveria ter exigido da Prefeitura projetos que reduzam ao máximo a
necessidade de alterações posteriores.
I.5 Conclusão acerca da ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e
do canal de concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia
42.
Pelo exposto, verifica-se que os argumentos apresentados não apenas não elidiram os
indícios de irregularidade apontados acerca da ausência de projeto estrutural da galeria de concreto
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da Av. Bady Bassit e do canal de concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia, como
ainda ratificaram a inexistência daqueles projetos.
II. Ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das fundações das
galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles
43.
Durante a realização da auditoria, verificou-se que inexistiam sondagens para subsidiar o
cálculo do volume de escavação de solos moles bem como a escolha do tipo e da profundidade
adotada para a fundação da galeria de concreto na Av. Bady Bassit.
44.
Além disso, foi verificado que, na planilha das obras, para efeito de quantificação do volume
escavado, a Prefeitura adotou uma folga de 1,20 m de cada lado entre a parede da galeria e o
escoramento, porém consta no memorial descritivo e nas especificações dos serviços que a folga
deveria ser de 1,00 m. O indício de sobrepreço decorrente dessa divergência foi de R$ 417.938,51.
II.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
45.
Quanto à ausência de sondagens, a Prefeitura assim se manifestou:
Realmente não foram realizadas sondagens específicas nos locais acima citados, porém para
definir as porcentagens de solo mole, levou-se em consideração a experiência adquirida com
outras obras ao longo das avenidas, tais como: recente implantação do interceptor de esgotos na
margem direita do córrego Borá, executado desde a Av. Independência até o Viaduto da
Rodovia Washington Luis e o prolongamento deste interceptor ao longo da Av. Juscelino K. de
Oliveira desde o Viaduto da Washington Luis até a Av. Francisco das Chagas e obras de Lagoas
de detenção que foram recentemente construídas ao longo das Avenidas Juscelino K. de
Oliveira (uma unidade) e José Munia (3 unidades). (Peça 59, p. 16).
46.
Com relação à divergência entra a folga estrutura/escoramento considerada na memória de
cálculo dos quantitativos da planilha (1,20 m de cada lado) com a constante no memorial descritivo
(1,00 m de cada lado), arguiu que 1,00 m seria insuficiente, pois "sobraria muito pouco espaço para
deslocamento dos trabalhadores. Por este motivo foi considerado 1,20 m na memória de cálculo de
quantidades" (Peça 59, p. 16).
47.
Por fim, a defendente observou que está prevista a execução de um projeto executivo com as
definições precisas das escavações de 1ª categoria e de solos moles, "assim uma nova planilha de
quantidades será apresentada e se for o caso, devidamente aprovada por todos os órgãos de
fiscalização competentes." (Peça 59, p. 21).
II.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
48.
A experiência adquirida em obras semelhantes ajuda a conhecer as características do
subsolo, porém não é suficiente para determinar qual a profundidade que deve ser adotada em cada
estaca da galeria nem para determinar com nível de precisão razoável a profundidade dos solos
moles. Estas informações são fundamentais e imprescindíveis para se estimar o custo das obras,
pois, por exemplo, um erro de 1,0 metro na profundidade do solo mole, para mais ou para menos,
revelará um impacto significativo no volume de escavação de solos moles quando multiplicado pelo
comprimento total das galerias da Av. Bady Bassit (aproximadamente 3.200 m) e/ou dos canais das
avenidas José Munia e Juscelino Kubitschek (aproximadamente 2.500 m).
49.
Vale consignar que este Tribunal já se manifestou em outros processos sobre a
impossibilidade de elaborar projeto básico baseando-se, para conhecimento do subsolo, em
experiência anterior, em vez de se realizar as respectivas sondagens. Cita-se, como exemplo,
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Acórdão 2394/2008-TCU-Plenário, prolatado em pedido de reexame em auditoria realizada em
obras de infraestrutura urbana, inclusive drenagem urbana, ou seja, objeto similar ao ora analisado:
Relatório do Acórdão 2394/2008:
10. Portanto, em vista de exigüidade de tempo para elaboração dos estudos determinados pelo
TCU, os recorrentes informam que usariam os estudos geológicos preparatórios da tese de
doutorado do Doutor e Professor Renato Blat Migliorini, sobre a hidrogeologia e meio urbano
da região de Cuiabá e Várzea Grande, que abrange as sub-bacias 14, 15, 16, 17, 19, e 20A, que
fazem parte da Formação Miguel Sutil e da sub-bacia 20–E, da formação Rio Coxipó, onde está
detalhado um conhecimento prévio da área de intervenção de domínio público que afiança os
dados obtidos pela área operacional do saneamento de Cuiabá, informações que serviram de
base para o orçamento em questão, nos itens escavação, reaterro, compactação, bota-fora de
rejeitos, bota dentro de material de jazida para recomposição do pavimento, com o objetivo de
suprir as informações necessárias para a realização do processo licitatório.
11. Assim, propõem [os recorrentes] que seja reformulada a exigência de elaboração de projeto
básico contendo os estudos geológicos, aí incluídos laudos de sondagens do terreno,
relativamente aos locais de execução das obras, para que essa exigência passe a ser determinada
por essa Egrégia Corte estabelecendo que os estudos geológicos sejam feitos como medida
preliminar para a elaboração do projeto executivo, antecedendo ao período de execução das
obras e que a garantia dessa exigência fique inserida nas disposições gerais dos editais de
licitação, em vista da exigüidade de tempo para se cumprir a determinação sem prejuízo ao
município de Cuiabá.
Voto do Acórdão 2394/2008:
4. Ora, tais informações são essenciais para a adequada composição de custos do
empreendimento e devem constar do projeto básico. Portanto, procede a determinação contida
no item 9.2.1.1 do aresto recorrido no sentido de que o projeto básico a ser elaborado para a
nova licitação contemple os estudos e as sondagens necessárias à adequada caracterização do
perfil geológico das áreas onde as obras serão executadas.
Acórdão 2394/2008-TCU/Plenário:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente pedido de reexame, com fundamento no art. 48 da Lei nº 8.443/92,
para, no mérito, negar-lhe provimento;
50.
Além disso, já que a Prefeitura realizou diversas obras anteriores nas proximidades, era de
se esperar que ela adotasse e apresentasse a sondagem realizada naquelas obras em vez de basear-se
tão somente na experiência adquirida. Se tivesse adotado esse procedimento, ter-se-iam
informações que poderiam embasar tecnicamente as quantidades da planilha. Porém, como não foi
apresentado nenhum laudo de sondagem, opina-se pela improcedência da alegação.
51.
Quanto à alegação de que, por motivos construtivos, a defendente optou por adotar uma
folga entre a estrutura da galeria e o escoramento maior que a especificada no memorial descritivo,
entende-se que os documentos do projeto básico, nele incluídos os memoriais descritivos e as
especificações de serviços, devem guardar compatibilidade não somente entre si, mas também entre
eles e a planilha. Assim, se verificado que o projeto básico ou qualquer de seus elementos contém
dados incorretos ou inadequados, deve-se procurar corrigi-los para que eles reflitam a realidade das
obras que serão executadas. Porém a postura adotada pela Prefeitura foi contrária a esta, ou seja, ela
manteve os dados inadequados e adotou valores na planilha que não estão condizentes com as
especificações, por isso, entende-se que restou comprovada e ratificada pela Prefeitura a existência
de dados incorretos no projeto básico e/ou na planilha.
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52.
Ressalta-se que a existência de quantitativos na planilha que não condizem com as
respectivas especificações, aliado às já previsíveis alterações do projeto básico, possibilita às
licitantes, visando majorar sua margem de lucros no decorrer da obra, utilizarem em suas propostas
os artifícios denominados jogos de planilha, prática esta que deve ser mitigada e combatida pela
Administração Pública, porém, de outro modo, com as deficiências e inconsistências no projeto
básico das obras, a Prefeitura de São José do Rio Preto está criando um clima propício para isso.
53.
Ademais, as deficiências de projeto dificultam para as licitantes a elaboração de propostas,
pois não se tem o conhecimento das quantidades reais de cada serviço, o que prejudica a isonomia e
compromete a obtenção da proposta mais vantajosa.
II.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
54.
Em sua defesa, a Caixa informou que, durante a análise técnica, questionou o município
quanto à investigação do solo da área de projeto, no entanto, "o município declarou que a
investigação não seria realizada neste momento, porém que o mesmo e o autor do projeto
dispunham de outras fontes de informações fidedignas para subsidiar as considerações de projeto
utilizadas nos memoriais de quantidades apresentados" (Peça 60, p. 2), quais sejam: demais obras
executadas pela municipalidade, inclusive com a participação do autor dos projetos, a exemplo:
reservatórios de detenção à montante da área de intervenção, interceptor de esgotos na Av. Bady
Bassit e os próprios canais existentes do córrego Borá executados há algumas décadas.
II.4 Análise da manifestação da Caixa
55.
Como se pode observar, as alegações da Caixa são similares às da Prefeitura de São José do
Rio Preto, portanto, valem as mesmas considerações expostas no item II.2 desta Instrução.
II.5 Conclusão acerca da ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das
fundações das galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles
56.
Pelo exposto, verifica-se que as justificativas apresentadas não foram suficientes para elidir
os indícios de irregularidade apontados acerca da ausência sondagens para subsidiar a definição e a
profundidade das fundações das galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles.
Além disso, a Prefeitura confirmou a existência de informações nos memoriais descritivos e nas
especificações técnicas em desacordo com as premissas adotadas no cálculo dos quantitativos da
planilha.
III. Ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de microdrenagem
57.
Durante a realização da auditoria, verificou-se que, em vez de calcular/dimensionar todos os
trechos das redes de microdrenagem, a Prefeitura havia feito o dimensionamento de apenas alguns
trechos aleatórios da rede de cada sub-bacia e adotado o mesmo diâmetro encontrado nestes trechos
para os demais trechos próximos. Apurou-se, ainda, que os trechos efetivamente dimensionados
representavam apenas 11% do total de trechos constantes no projeto.
III.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
58.
A Prefeitura alegou que o dimensionamento para um número menor de trechos se justifica
pelos seguintes motivos:
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60
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[i] Em todas as sub-bacias estão localizadas as redes de microdrenagem consideradas no
projeto. [ii] Para todas foram previstas linhas de tubo com os respectivos elementos de captação.
[iii] Através das equações de chuva da cidade de São José do Rio Preto, obtivemos a intensidade
da chuva para um período de retorno de 10 anos e tempo de concentração de 10 minutos.
(Peça 59, p. 17).
59.
Por fim, informou que "no projeto executivo deverá ser apresentada a memória de cálculo
entre cada PV, porém os diâmetros dos tubos provavelmente não mudarão." (Peça 59, p. 17).
III.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
60.
Nenhum dos motivos citados pela Prefeitura é capaz de justificar a ausência do cálculo
hidráulico de todos os trechos da rede, pois o fato de que em todas as sub-bacias estão localizadas
as redes de microdrenagem consideradas no projeto não significa que é desnecessário calcular todos
os trechos da tubulação, como consta na normatização do assunto (NBR 15.654/2008) e na
bibliografia especializada, porque o dimensionamento de um determinado trecho depende de
informações resultantes do dimensionamento dos trechos anteriores, senão vejamos:
"Inicialmente se adota o diâmetro mínimo e a declividade econômica (a do terreno). (…) se Qp
[vazão a seção plena] < Q [vazão estimada] aumenta-se o diâmetro ou a declividade até que
Qp ≥ Q, anotando-se os novos valores de Qp e v [velocidade] . (…)
[Em cada trecho,] as cotas do coletor são: a montante, igual a de jusante do trecho anterior,
acrescentando-se a diferença de diâmetros" (Azevedo Netto, "Manual de Hidráulica", editora
Edgard Blücher, 8ª edição, p. 552).
61.
Também o fato de terem sido previstas linhas de tubo com os respectivos elementos de
captação em nada altera a necessidade do cálculo hidráulico, afinal, é necessário que as linhas de
tubo tenham seus respectivos elementos de captação (bocas de lobo), senão não teria como captar as
águas de chuva.
62.
O fato de terem sido obtidos dados sobre a intensidade das chuvas e sobre o tempo de
concentração também não justifica a falta do cálculo hidráulico. Aliás, estas são as primeiras das
informações necessárias à elaboração dos projetos de drenagem, pois, de posse desses dados
pluviométricos, deve-se calcular a vazão estimada em cada boca de lobo para depois dimensionar
cada um dos trechos da rede.
63.
Quanto à informação de que "no projeto executivo deverá ser apresentada a memória de
cálculo entre cada PV, porém os diâmetros dos tubos provavelmente não mudarão." (Peça 59,
p. 17), constata-se que ela ratifica o apontado acerca da ausência da memória de cálculo da rede de
microdrenagem e ainda traz consigo a incerteza de que o diâmetro dos tubos provavelmente não
mudarão, incerteza esta que deve ser evitada ainda no projeto básico das obras, antes da fase da
licitação, para se evitar a necessidade de aditivos no decorrer das obras.
64.
Vale lembrar que consta na definição de projeto básico da Lei 8.666/93, art. 6º, inciso IX,
alínea “b”, que, dentre os elementos obrigatórios do projeto básico, devem estar as soluções
suficientemente detalhadas de forma a minimizar a necessidade de reformulação no projeto
executivo.
65.
No mesmo sentido é a Orientação Técnica do Ibraop OT 001/2006, pois consta naquela
orientação que o projeto básico "deve estabelecer com precisão, através de seus elementos
constitutivos, todas as características, dimensões, especificações, e as quantidades de serviços e de
materiais, custos e tempo necessários para execução da obra, de forma a evitar alterações e
adequações durante a elaboração do projeto executivo e realização das obras."
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61
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III.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
66.
A defendente informou que o autor do projeto considerou no dimensionamento a máxima
capacidade de escoamento de vazão para cada tubo de mesmo diâmetro da rede e que, conforme o
acréscimo da área de contribuição, ao se atingir a capacidade máxima do tubo é prevista a utilização
de tubo com diâmetro maior.
67.
Acrescentou ainda que a adoção da metodologia para aproximação do comportamento da
rede é de livre escolha do autor do projeto e por isso, quando de sua análise (para aprovação do
projeto), atentou apenas à adequabilidade da proposta tendo em vista o conjunto de documentos
apresentados.
III.4 Análise da manifestação da Caixa
68.
A sequência executiva informada pela defendente, de que somente ao se atingir a capacidade
máxima do tubo é que se passa a utilizar tubo com diâmetro maior, não só seria a mais econômica,
pois se aumenta o diâmetro do tubo apenas quando necessário, como é a mesma considerada
adequada pela equipe de auditoria. Contudo não foi este o procedimento adotado pela Prefeitura,
pois, para atender a essa metodologia, deve-se calcular cada um dos trechos da rede, sendo que, em
vez disso, apenas alguns trechos aleatórios da rede foram dimensionados, trechos este que
representam apenas 11% do total.
69.
No mais, diferentemente do que alega o defendente, a análise da Caixa não pode se pautar
apenas no conjunto de documentos existentes, pois é função de seus agentes verificarem a
suficiência dos projetos, tanto que está explícito no Normativo Caixa AE 099, versão 005, item
3.2.2.2.7, que em intervenções em drenagem de águas pluviais deve constar dentre os documentos
básicos o respectivo dimensionamento da rede com estudo hidrológico.
III.5 Conclusão acerca da ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de
microdrenagem
70.
Pelo exposto, verifica-se que as justificativas apresentadas não foram suficientes para elidir
os indícios de irregularidade apontados acerca da ausência de estudo hidráulico para todos os
trechos da rede de microdrenagem.
IV. Dados não justificados no dimensionamento da rede de microdrenagem e nos respectivos
itens de serviço da planilha
71.
Durante a realização da auditoria, apontou-se que na memória de cálculo apresentada, na
qual constava o dimensionamento de alguns trechos da rede, era possível verificar que a declividade
da tubulação não acompanhava a declividade do terreno, que segundo a bibliografia especializada
na área, seria a forma mais econômica para o projeto. Além disso, apontou-se que em alguns casos
a velocidade considerada para o escoamento era superior à máxima prevista em norma técnica,
porém não havia sido encontrada justificativa para isso.
72.
Por outro lado, foi verificado que a memória de cálculo de quantitativos de escavação e
escoramento considerava todas as valas com profundidade constante, ou seja, a memória de cálculo
dos quantitativos da planilha estava em desacordo com os demais documentos do projeto básico.
73.
Ademais, apontou-se que, visando evitar as interferências com as redes de água e esgoto
existente, a Prefeitura optou por aprofundar toda a rede de microdrenagem, quando deveria ter
apresentado algum estudo com outras alternativas (por exemplo, remanejar pontualmente as
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interferências ou promover desvios na rede de microdrenagem) para saber se a solução adotada
seria de fato a mais econômica.
IV.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
74.
A defendente alegou que:
Nem sempre seguir a inclinação natural do terreno é a condição de melhor aproveitamento da
rede e também representa o menor custo durante a implantação (…), pois para terrenos
ondulados com inclinações diferentes, pode-se aumentar a declividade de alguns trechos para
aumentar a velocidade de escoamento na rede. Com o aumento da velocidade, aumentamos a
vazão para um determinado diâmetro, assim podemos prolongar os trechos com o mesmo
diâmetro. Muitas vezes, seguir a declividade do terreno leva a uma velocidade próxima da
mínima fazendo com que os diâmetros sejam maiores. (Peça 59, p. 18),
75.
Consignou, ainda, que foram aceitas velocidades acima das recomendadas porque segundo
seus cálculos elas deverão ocorrer uma vez a cada 10 anos, o que não ocasionaria a erosão interna
ou desgaste acentuado da tubulação.
76.
Acrescentou que a Secob julgou como mais onerosa a solução em aprofundar a rede, porém
não levou em consideração as condições locais nem as premissas de cálculo e informou que, além
das interferências com a rede de água potável e esgoto, ambas citadas pela Equipe, há ainda
interferências com cabos telefônicos e fibras óticas e que, por isso, "acreditamos que as
profundidades adotadas para as redes de microdrenagem são representativas com a realidade da
cidade e consequentemente do projeto." (Peça 59, p. 19).
IV.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
77.
Preliminarmente, observa-se que as argumentações apresentadas pela Prefeitura são
genéricas quanto à declividade da tubulação e não são acompanhadas de evidências quando se trata
das interferências.
78.
Quanto ao fato de as tubulações acompanharem ou não a declividade do terreno e de as
velocidades estarem ou não acima das previstas na norma técnica, entende-se que é uma opção
adotada pela projetista e que não haveria problemas desde que tivesse sido calculado cada um dos
trechos da rede e verificado tecnicamente que em determinados trechos da rede seria adequado
aumentar ou reduzir as declividades ou considerar velocidades de escoamento divergentes das da
norma.
79.
Porém, em vez disso, a Prefeitura calculou apenas alguns trechos aleatórios da rede, o que
impossibilita essa análise. Nesse sentido, como saber, por exemplo, que em determinado trecho da
rede seria mais adequado aprofundar a tubulação para aumentar a velocidade de escoamento se não
se tem o conhecimento da profundidade em que se encontra o trecho anterior nem da vazão que será
conduzida por aquele trecho.
80.
Frisa-se que nesse caso a Equipe requer tão somente que os dados constantes da memória de
cálculo tenham fundamentos técnicos, porém, como não foi apresentada a memória de cálculo
completa de todos os trechos da rede de modo a justificar as premissas adotadas, opina-se pela
improcedência das justificativas apresentadas.
81.
Com relação à solução adequada para evitar as interferências, deve-se observar que quem é
o responsável por este equacionamento é a própria Prefeitura, e não a equipe de auditoria. Assim,
considera-se que devem ser apresentados estudos que demonstrem que a opção adotada
(aprofundamento da rede) é a mais viável técnica e economicamente. Contudo, em vez de
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apresentar estes estudos, a defendente apenas alegou que acredita que as profundidades são
representativas.
82.
Vale registrar que a defendente não abordou em sua manifestação o fato de a memória de
cálculo dos quantitativos de escavação e escoramento não estar condizente com as profundidades
constantes na memória de cálculo hidráulico de alguns trechos da rede. Ou seja, mais uma vez
pode-se observar divergência entre os elementos do projeto básico e a planilha orçamentária.
IV.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
83.
A Caixa alegou que dada a particularidade da obra, a qual está inserida na região central do
município, onde há redes de água, esgoto e telefonia, o autor do projeto teve de buscar adequações
para viabilizar a execução do projeto, por isso "é aceitável o aumento da profundidade em alguns
trechos e consequente alteração de declividade da tubulação e por vezes extrapolação do limite da
norma," (Peça 60, p. 3).
84.
Acrescentou que isso deve refletir no desenvolvimento de mecanismos para minimizar a
ação da velocidade excessiva e citou como exemplos destes mecanismos "degraus entre poços de
visita e dissipadores localizados, os quais podem ser detalhados durante o projeto executivo e
pontualmente para cada trecho." (Peça 60, p. 3).
85.
Observou, por fim, que o projeto básico foi aprovado pela Prefeitura, o que leva ao
entendimento de ela possuir todo o conhecimento necessário para definir critérios de profundidade
de valas de forma a minimizar os impactos durante a execução da obra.
IV.4 Análise da manifestação da Caixa
86.
Como bem exposto pela defendente, "é aceitável o aumento da profundidade em alguns
trechos e consequente alteração de declividade da tubulação e por vezes extrapolação do limite da
norma," (Peça 60, p. 3), porém, diferentemente disso, a Prefeitura adotou o aumento da
profundidade indiscriminadamente, em todos os trechos da rede, sem apresentar algum estudo para
saber se esta seria de fato a alternativa mais viável técnica e economicamente. Além disso, foi
verificado que a profundidade adotada para cálculo das quantidades da planilha não está coerente
com a adotada na memória de cálculo hidráulico para dimensionamento de alguns trechos da rede,
porém este ponto não foi abordado pela defendente.
87.
Na sequência, pode-se verificar que a Caixa está considerando que, quando da elaboração do
projeto executivo, serão previstos dispositivos na rede para redução das velocidades de escoamento,
porém, entende-se que, caso venham a ser adotados estes dispositivos, eles já deveriam estar
previstos no projeto básico, restando para o projeto executivo apenas algum detalhamento que
porventura estivesse faltando, pois, assim, reduzir-se-ia a necessidade de aditivos para modificações
na planilha. Dessa forma, entendem-se improcedentes as alegações da Caixa.
88.
Quanto à alegação de que a Prefeitura teria aprovado o projeto básico, entende-se que ela
não justifica o apontado nem isenta a Caixa da responsabilidade, pois, nos termos dos itens 3.1.4,
3.2.1.2, 3.2.2.2.1 a 3.2.2.2.7, 4.3.2.2, 4.3.6.1 e 4.3.7.3, todos do Normativo Interno da Caixa AE
099, versão 005, e do item II do Contrato de Prestação de Serviços 44/2007, celebrado entre a Caixa
e o Ministério das Cidades, é obrigação do corpo técnico da Caixa, antes de emitir o Laudo de
Análise de Engenharia - LAE - e a respectiva Síntese do Projeto Aprovado - SPA, verificar a
suficiência e adequabilidade do projeto básico apresentado, bem como a exatidão das informações
ali contidas e a fidedignidade da planilha orçamentária.
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IV.5 Conclusão acerca da existência de dados não justificados no dimensionamento da rede de
microdrenagem e nos respectivos itens de serviço da planilha
89.
Pelo exposto, verifica-se que as justificativas apresentadas não foram suficientes para elidir
os indícios de irregularidade apontados acerca da existência de dados não justificados no
dimensionamento da rede de microdrenagem e nos respectivos itens de serviço da planilha.
V. Ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados
90.
Durante a realização da auditoria, verificou-se que está prevista a construção de quatro
poços circulares enterrados, sendo um de 60,0 m de diâmetro, com 15,5 m de profundidade e três de
20,0 m de diâmetro, com profundidades de 14,5, 10,5 e 5,7 m, respectivamente, porém estas são as
únicas informações que podem ser extraídas do projeto, ou seja, inexiste projeto básico que mostre
como serão estes poços, qual a metodologia construtiva e quais os serviços necessários à sua
execução. Vale o registro de que o valor previsto na planilha para a execução desses poços é de
pouco mais de R$ 16 milhões (aproximadamente 12% do valor total das obras).
91.
Para efeito de orçamento, verificou-se que a Prefeitura fez algumas considerações sucintas
na memória de cálculo dos quantitativos, acerca de qual metodologia estava sendo pensada, e
adotou premissas, índices e medidas.
92.
Além disso, foi apontado que, para o Poço P4, cuja profundidade prevista era de 5,7 metros,
a Prefeitura havia considerado em seu levantamento de quantidades a profundidade de 13,0 metros,
porém não foi possível apurar o sobrepreço decorrente dessa divergência, pois inexistiam projetos
mostrando os serviços necessários à execução dos poços.
93.
Além dos poços circulares, estava previsto no projeto básico a construção do reservatório
Vila Sinibaldi (JM-16), ao custo de R$ 10,6 milhões (aproximadamente 8% do valor total das
obras), porém foram verificados dois projetos distintos para esse mesmo reservatório, o primeiro
deles que o mostrava locado em um terreno e recebendo o fluxo de toda a rede de microdrenagem
daquela sub-bacia, e um outro projeto (projeto revisado) que mostrava tão somente o reservatório
implantado sob a Av. Romeu Strazzi sem a respectiva rede de microdrenagem, sendo que, na
planilha orçamentária, a Prefeitura havia considerado os quantitativos para a construção do
reservatório locado no terreno (locação conforme o projeto antigo) e para a rede de microdrenagem
também constante no projeto antigo.
V.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
94.
Com relação aos poços circulares, a defendente alegou que, com as informações constantes
na memória de cálculo das quantidades, é possível tomar conhecimento de todos os materiais e
serviços necessários para execução dos poços. Ademais, sustenta que "os projetos básicos serão
elaborados, e com certeza seguirão fielmente a memória de cálculo de quantidades, portanto não é
motivo para desqualificar os quantitativos considerados." (Peça 59, p. 20).
95.
Quanto à profundidade do Poço P4, afirmou que, na memória de cálculo das quantidades, a
projetista considerou a profundidade correta, ou seja, 6,20 metros.
96.
Para o reservatório da Vila Sinibaldi (JM-16), informou que, devido ao alto custo estimado
para a desapropriação, sua construção não será mais no local previsto inicialmente no projeto de
microdrenagem, mas sim sob uma via pública (Av. Romeu Strazzi), sendo que "a microdrenagem
apresentada é a antiga, a qual será adequada e provavelmente sofrerá poucas mudanças com relação
à planilha original." (Peça 59, p. 20).
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V.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
97.
Quanto à alegação de que, com as considerações e premissas adotadas na memória de
cálculo dos quantitativos dos poços, seria possível tomar conhecimento dos materiais e serviços
necessários às obras, portanto não haveria motivos para desqualificar os quantitativos considerados,
entende-se improcedente, pois ela parte de premissas que não estão embasadas em projeto. Além
disso, as licitantes não têm acesso aos citados memoriais de cálculo de quantidades, mas tão
somente às pranchas de projeto básico disponibilizadas, ou seja, não é possível às licitantes o
conhecimento do que será construído nem de qual metodologia construtiva será utilizada, o que
afronta o disposto nas alíneas "a", "c" e "d" do inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93.
98.
Nesse sentido, não é aceitável que os órgãos públicos adotem premissas, índices e
dimensões para suas obras sem fundamentação técnica nem o respectivo embasamento em projeto
básico. Com base no memorial de cálculo de quantidades dos poços circulares (Peça 32), podem-se
citar alguns exemplos das premissas adotadas pela Prefeitura para o Poço P1:
Foi considerado que o poço terá sua parede externa em concreto armado de espessura
0,60 m e que no seu interior terão 59 pilares de dimensões 0,60 x 0,60m e mais dois
níveis de vigas de travamento, cada um deles com 04 vigas circulares e mais 160 m de
vigas 0,25 x 0,50 m, porém inexiste qualquer projeto que mostre essas premissas, ou seja,
foram adotadas na memória de cálculo, mas não são embasadas em nenhum projeto.
Foi considerado que a tampa do reservatório será transformada em uma arena, tendo sido
levantados quantitativos para a construção de uma arquibancada em concreto sobre a laje
do reservatório, porém nada disso pode ser visualizado no projeto básico.
Foi prevista a cravação de 49 perfis metálicos com comprimento igual à profundidade do
reservatório acrescida de três metros, porém não se vislumbra qual a finalidade destes
perfis, haja vista que inexiste projeto básico os mostrando.
99.
A afirmação de que a Prefeitura adotou a profundidade de 6,20 m no cálculo dos
quantitativos do Poço P4 e não 13,0 m, como apontado pela Secob, também não merece prosperar,
pois se pode verificar na memória de cálculo de quantidades daquele poço (Peça 32, p. 22-28) que
para cada um dos serviços foi considerada uma profundidade diferente dos demais serviços, senão
vejamos:
Para o cálculo dos quantitativos de cravação de perfis metálicos, foram considerados 20
perfis de 16 metros cada; tendo em vista que nos perfis são previstos comprimentos de
três metros a mais que a profundidade do poço, pode-se verificar, então, que foi
considerada uma profundidade de 13,0 m, o que corrobora o apontado pela Secob-3.
Para o cálculo do volume de escavação, foi considerado um corte inicial de 1,90 m de
profundidade, depois mais 4,0 m de escavação mecânica e, por fim, mais 2,20 m de
escavação com lançamento em caçamba, o que totaliza 8,10 m de profundidade.
Para as paredes do reservatório, foi considerada uma profundidade de 6,70 m para os
itens de forma e concreto.
100. Acerca do reservatório Vila Sinibaldi, para o qual havia dois projetos divergentes, a
manifestação da Prefeitura confirma que será seguido o projeto revisado, que prevê sua implantação
sob a Av. Romeu Strazzi, porém na planilha ela considerou os serviços e quantitativos para a
execução do reservatório conforme locação antiga (no terreno). Logo, a planilha não está
condizente com o projeto básico.
101. Registra-se que, conforme exposto no relatório da fiscalização (Peça 45, p. 21), as
dimensões do reservatório no terreno (implantação antiga) são completamente divergentes das
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dimensões do reservatório constante no projeto revisado (implantação sob a avenida), pois
inicialmente o reservatório teria um formato de trapézio de medidas 100,00 m (lado 1) x 150,00 m
(lado 2) x 70,00 m (largura) x 4,80 m (altura) e, após a revisão, o reservatório passou a ter um
formato retangular com 16,50 x 7,00 m (largura x altura) e 340,00 m de extensão. Por isso, não se
pode certificar que a modificação causará pequenas alterações na planilha.
102. Além disso, como informado pela defendente, todo o projeto de microdrenagem daquela
sub-bacia terá de ser refeito para se adequar à nova locação do reservatório, portanto, resta
confirmado, também, que a planilha para estas obras é fictícia e não reflete a realidade dos serviços
que serão executados.
V.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
103. A Caixa alegou que as peças gráficas contemplam a locação das estruturas e sua relação com
o sistema de microdrenagem, sendo que os detalhes construtivos e a estimativa dos serviços
constam nas premissas da memória de cálculo das quantidades da planilha, assim sendo, a
adequabilidade da proposta foi observada no conjunto de documentos apresentados.
104. Na sequência, esclareceu que o Reservatório Vila Sinibaldi (JM16) ainda está em fase de
análise técnica, não tendo sido objeto de aprovação do Laudo de Análise Técnica de Engenharia LAE, pois se trata de alteração ao Contrato de Financiamento (FGTS), solicitada pelo município
posteriormente à emissão daquele documento.
V.4 Análise da manifestação da Caixa
105. Quanto à alegação de que os detalhes construtivos constam na memória de cálculo dos
quantitativos, entende-se que não justifica a deficiência do projeto básico pelos mesmos argumentos
apresentados na análise da manifestação da Prefeitura, no item V.2, acima.
106. Quanto ao fato de que o reservatório Vila Sinibaldi (JM-16) ainda não foi aprovado pela
Caixa e faz parte das obras referentes ao contrato de financiamento (FGTS), entende-se que estas
informações não elidem o indício de irregularidade, mas exime a Caixa da respectiva
responsabilidade.
V.5 Conclusão acerca da ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório
enterrados
107. Pelo exposto, verifica-se que as justificativas apresentadas não foram suficientes para elidir
os indícios de irregularidade apontados acerca da ausência de projeto básico para os poços
circulares e reservatório enterrados.
VI. Exame técnico da manifestação do Ministério das Cidades
VI.1 Manifestação do Ministério das Cidades (Peça 58)
108. O Ministério das Cidades apresentou inicialmente uma breve síntese do relatório de
auditoria e, na sequência, a seguinte informação:
Diante dos fatos apontados, informamos que a SPA [Síntese do Projeto Aprovado] não será
homologada pelo Ministério das Cidades até que o proponente e Caixa esclareçam a constatação
3.1 do referido relatório [de auditoria]. Em se confirmando os indícios de irregularidade,
solicitaremos à Caixa que refaça o SPA, conforme o novo LAE [Laudo de Análise Técnica de
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Engenharia], caso a Prefeitura apresente novo projeto básico e nova planilha orçamentária.
(Peça 58, p. 5).
109. Na sequência, apresentou a Nota Técnica 663/2012-SPT/DAGES/SNSA/MCIDADES
(Peça 58, p. 9-11) em que constam duas sugestões a serem feitas para a Caixa e a Prefeitura de São
José do Rio Preto: (i) para que sejam tomadas as providências cabíveis para adequação/elaboração
do projeto básico e demais medidas corretivas necessárias para que não incorra em prejuízo do
processo licitatório e a adequada realização das obras; e (ii) para que, caso não haja obstáculos
jurídicos e técnicos, e considerando a distinção das condições e regulamentos aos quais as fontes de
recursos estão submetidas, a Prefeitura seja orientada a proceder a processos licitatórios distintos
para os objetos dos contratos 0351.000-11 (OGU), referente às obras do córrego Borá, e 0347.54060 (FGTS), referente às obras do córrego Canela.
110. Por fim, apresentou os Ofícios 000885/2012/DAGES/SNSA/MCIDADES (Peça 58, p. 12) e
000886/2012/DAGES/SNSA/MCIDADES (Peça 58, p. 13-14) que comunicaram as sugestões
acima referidas à Caixa e à Prefeitura, respectivamente.
VI.2 Análise da manifestação do Ministério das Cidades
111. Entende-se adequada a postura do Ministério das Cidades de não homologar o SPA até que
se esclareça o indício de irregularidade. Assim, visando garantir que essa decisão seja mantida, será
proposto determinar àquela Pasta que não homologue a Síntese do Projeto Aprovado - SPA emitida pela Caixa até que haja decisão de mérito definitiva acerca dos indícios de irregularidades
detectados no Relatório da Fiscalização 352/2012.
112. Ademais, entendem-se adequadas e pertinentes, também, as sugestões do Ministério, em
especial, a sugestão para que a Prefeitura de São José do Rio Preto proceda a certames licitatórios
distintos para os objetos dos contratos 0351.000-11 (OGU), referente às obras do córrego Borá, e
0347.540-60 (FGTS), referente às obras do córrego Canela, pois com a divisão da licitação reduzirse-ão os quantitativos da planilha de cada licitação e, por consequência, os requisitos para a
habilitação das licitantes, o que ampliaria o universo de empresas aptas a participarem dos
certames, aumentando, assim, a concorrência para as obras, o que normalmente se traduz em
maiores descontos à Administração.
113. Vale observar que não se vislumbra óbice para a não adoção dessa sugestão, pois as obras do
córrego Canela e do córrego Borá são independentes, haja vista serem executadas em locais,
córregos e sub-bacias distintas. Ainda nesse sentido, não se vislumbram riscos por perda na
economia de escala, pois, mesmo dividindo as obras, cada uma delas ainda possuirá significativas
quantidades de cada serviço (tubulações, galerias, canais, etc).
114. Em tempo, observa-se que essa linha de raciocínio coaduna-se, inclusive, com o disposto no
§ 1º do art. 23 da Lei 8.666/93 e com a Súmula TCU 247/2004, que diz que, tendo em vista o
objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes, é obrigatória a divisibilidade do objeto,
desde que não haja prejuízo para o conjunto ou perda da economia de escala.
CONCLUSÃO
115. Esta Instrução teve por objetivo a análise das manifestações preliminares do Ministério das
Cidades, da Caixa Econômica Federal e da Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto/SP, para
verificar se confirmariam ou não os indícios de irregularidades graves com recomendação de
paralisação (IG-P), constantes no achado 3.1 (Projeto básico deficiente) do Relatório de
Fiscalização 352/2012.
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116. Da análise exposta nos itens I a V desta Instrução, pode-se concluir que os elementos e
justificativas apresentados pela Prefeitura e pela Caixa não elidiram os indícios de irregularidade
grave que recomendavam a paralisação das obras (IG-P), quais sejam:
a) ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de
concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia;
b) ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das fundações das
galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles;
c) ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de microdrenagem;
d) dados não justificados no dimensionamento da rede de microdrenagem e nos respectivos
itens de serviço da planilha; e
e) ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados.
117. Vale o registro de que as obras referentes aos projetos acima descritos representam 71% do
valor da planilha, o que significa que, antes mesmo de se iniciar os serviços contratados, o projeto
referente a 71% das obras terá de ser refeito e/ou alterado e/ou complementado, ocasionando, por
consequência, a necessidade de aditivos para readequação da planilha.
118. Ainda acerca das manifestações da Caixa e da Prefeitura, verificou-se que, além de não
elidirem os indícios de irregularidade, as justificativas apresentadas ainda confirmaram as
deficiências do projeto básico apontadas pela Secob-3 (acima descritas) e a necessidade de
readequação dos quantitativos da planilha antes mesmo de se iniciar as obras, pois consta na
conclusão da manifestação da Prefeitura o que segue:
Apesar de todas as considerações feitas pelo autor e as justificativas aqui apresentadas, deve-se
lembrar que está prevista a execução de um projeto executivo, com levantamento topográfico
planialtimétrico cadastral de todas as ruas e avenidas onde a microdrenagem será implantada,
dimensionamento e detalhamento estrutural das peças de concreto com todas as premissas de
cálculos inerentes e definições precisas das escavações de 1ª categoria e de solo mole. Assim
uma nova planilha de quantidades será apresentada e se for o caso, devidamente apreciada por
todos os órgãos de fiscalização competentes. (Peça 59, p. 20-21).
119. Nesse sentido, a ausência dos elementos técnicos que somente serão definidos no projeto
executivo fere o conceito de projeto básico estabelecido na Lei 8.666/93, art. 6º, inciso IX, e na
Orientação Técnica do Ibraop OT 001/2006.
120. Com relação à manifestação do Ministério das Cidades, cuja análise encontra-se no item VI
desta Instrução, aquela Pasta informou que, enquanto não forem esclarecidos e/ou corrigidos os
indícios de irregularidade acerca do projeto básico, não será homologada a Síntese do Projeto
Aprovado - SPA emitida pela Caixa.
121. Ademais, o Ministério informou que sugeriu à Prefeitura de São José do Rio Preto que
proceda à divisão do objeto da licitação realizando certames distintos para os objetos dos contratos
0351.000-11 (OGU), referente às obras do córrego Borá, e 0347.540-60 (FGTS), referente às obras
do córrego Canela, sendo que, pelos motivos expostos no item VI desta Instrução, entendeu-se
adequada e pertinente essa sugestão.
122. Por fim, registra-se que, além de se manifestar sobre o achado 3.1, a Prefeitura de São José
do Rio Preto/SP manifestou-se ainda sobre o achado 3.2 - "Sobrepreço decorrente de preços
excessivos frente ao mercado", porém, uma vez que esta instrução tem por objetivo o exame técnico
exclusivamente das manifestações referentes ao achado classificado como IG-P, a análise da
manifestação quanto ao sobrepreço será feita em outra oportunidade.
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Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Fiscalização de Obras 3
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3ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-3)
123. Sendo assim, reiteram-se os encaminhamentos constantes do item 5 (Conclusão) do relatório
da Fiscalização 352/2012, que passam a integrar a proposta de encaminhamento desta Inspeção,
com algumas modificações que se entenderam pertinentes, inclusive para acrescentar a sugestão do
Ministério das Cidades, acima apresentada, e excluindo-se a proposta de oitiva da Prefeitura em
relação ao achado 3.2, pois ela já apresentou sua manifestação (Peça 59, p. 2-11), sendo que a
análise ficará para após a apreciação do relatório de auditoria pelo Ministro-Relator.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
124. Considerando as constatações do relatório da Fiscalização 352/2012 e as manifestações
preliminares dos órgãos e entidades relacionados ao Termo de Compromisso 0351.000-11/2011,
analisadas nesta Inspeção, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Ministro-Relator
Raimundo Carreiro, com as seguintes propostas:
124.1. Comunicar, em cumprimento ao art. 96, caput, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que foram detectados
indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91 da LDO/2012) no
Termo de Compromisso 0351.000-11/2011 e respectivo edital de Pré-Qualificação 001/2012,
relativo às obras de macro e microdrenagem na bacia do córrego Borá, no município de São José do
Rio Preto/SP, e que seu saneamento depende da adoção das seguintes medidas pelo órgão gestor:
124.1.1.
elaborar projeto básico completo e suficiente para uma adequada compreensão do
escopo do contrato, nos termos do inciso IX do art 6º da Lei 8.666/93;
124.1.2.
readequar a planilha orçamentária levando-se em conta os quantitativos estimados
com base no novo projeto básico, nos termos do § 4º do art. 7º da lei 8.666/93, e as diretrizes para
estimativa de custo constantes no art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), de modo a eliminar os
indícios de irregularidades tratados no achado 3.1 do relatório da Fiscalização 352/2012;
124.1.3.
anular a Pré-Qualificação 001/2012 para ajustar os quantitativos a serem exigidos
para fins de habilitação técnica às reais necessidades da obra, conforme previsto no projeto a ser
elaborado;
124.1.4.
refazer a respectiva licitação observando as condições expostas no achado 3.3
(Restrição à competitividade) do relatório da fiscalização 352/2012 e a viabilidade de se atender à
sugestão do Ministério das Cidades, de se proceder à divisão do objeto da licitação realizando
certames distintos para os objetos dos contratos 0351.000-11 (OGU), referente às obras do córrego
Borá, e 0347.540-60 (FGTS), referente às obras do córrego Canela.
124.2. Determinar, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU:
124.2.1.
à Prefeitura de São José do Rio Preto que, caso ainda considere a utilização dos
recursos federais oriundos do Termo de Compromisso 0351.000-11/2011, informe ao TCU, no
prazo de 45 dias, as providências que forem adotadas com vistas a corrigir os indícios de
irregularidades detectados no edital da Pré-Qualificação 001/2012, realizada no âmbito do Termo
de Compromisso 0351.000-11/2011, que perpassam pela adoção das medidas corretivas descritas
nos parágrafos 124.1.1 a 124.1.4 desta Instrução;
124.2.2.
à Caixa que, caso a Prefeitura de São José do Rio Preto venha a utilizar recursos
federais para custear, no todo ou em parte, as obras previstas no Termo de Compromisso 0351.00011/2011, elabore novo Laudo de Análise de Engenharia - LAE - e Síntese do Projeto Aprovado SPA - com base no novo projeto básico a ser elaborado e encaminhe ao TCU cópia da referida
documentação, imediatamente após serem elaboradas;
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124.2.3.
ao Ministério das Cidades que não homologue a Síntese do Projeto Aprovado - SPAemitida pela Caixa em 30/3/2012 até que haja decisão de mérito definitiva acerca dos indícios de
irregularidades detectados no Relatório da Fiscalização 352/2012.
124.3. Promover, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/92, c/c o art. 250, inciso IV,
do Regimento Interno/TCU, a audiência dos responsáveis a seguir relacionados, encaminhando-lhes
cópia do Relatório da Fiscalização 352/2012 para subsidiar suas defesas:
124.3.1.
Sr. Luis Carlos de Queiroz Pereira Calças (CPF 061.745.578-39), Secretário
Municipal de Obras da Prefeitura de São José do Rio Preto, para que, no prazo de 15 (quinze) dias,
apresente razões de justificativa por ter aprovado, para fins de utilização na licitação, o projeto
básico deficiente e a planilha orçamentária com quantitativos sem embasamento em projeto
(Achado 3.1 da Fiscalização 352/2012).
124.3.2.
Sr. Rubens Rodrigues Junior (CPF 145.694.748-61), engenheiro da Caixa
Econômica Federal, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente razões de justificativa por ter
elaborado o Laudo de Análise de Engenharia (LAE) e a Síntese do Projeto Aprovado (SPA)
aprovando o projeto básico deficiente e a planilha orçamentária com quantitativos sem
embasamento em projeto (Achado 3.1 da Fiscalização 352/2012).
124.4. Dar ciência à Prefeitura de São José do Rio Preto que foram encontradas cláusulas que
restringiram o caráter competitivo do edital de Pré-Qualificação 001/2012, em afronta aos arts. 3º e
31, § 5º, da Lei 8.666/93 e à jurisprudência do TCU, conforme apontado no achado 3.3 do Relatório
da Fiscalização 352/2012.
124.5. Enviar cópia do Acórdão que vier a ser proferido à Caixa Econômica Federal, ao Ministério
das Cidades e à Prefeitura do Município de São José do Rio Preto.
124.6. Retornar os autos à Secob-3 para análise da manifestação da Prefeitura quanto ao
achado 3.2, bem como análise das respostas das audiências que forem realizadas.
À consideração superior,
Secob-3, 19 de junho de 2012.
Assinado digitalmente
Gustavo Ferreira Olkowski
Auditor Federal de Controle Externo
Matrícula 8681-9
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Secretaria de Fiscalização de Obras 3
TC 008.503/2012-5
Natureza: RELATÓRIO DE AUDITORIA
Órgão/Entidade: CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
- MF, MINISTÉRIO DAS CIDADES
(VINCULADOR), Prefeitura Municipal de São José
do Rio Preto - SP
Pronunciamento da SECOB-3/D3
Manifesto-me de acordo com a proposta formulada pelo(a) AUFC GUSTAVO
FERREIRA OLKOWSKI constante de peça anterior (doc 48.617.093-8).
SECOB-3/D3, 20 de junho de 2012.
(Assinado Eletronicamente)
OSVALDO GOMES DE HOLANDA JÚNIOR - Matrícula 6264-2
Diretor
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Secretaria de Fiscalização de Obras 3
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TC 008.503/2012-5
Natureza: RELATÓRIO DE AUDITORIA
Órgão/Entidade: CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
- MF, MINISTÉRIO DAS CIDADES
(VINCULADOR), Prefeitura Municipal de São José
do Rio Preto - SP
Pronunciamento da Unidade
Manifesto-me de acordo com a proposta formulada pelo(a) AUFC GUSTAVO
FERREIRA OLKOWSKI (doc 48.617.093-8), a qual contou com a anuência do(a) titular da
SECOB-3/D3 (doc 48.639.398-6).
SECOB-3, 22 de junho de 2012.
(Assinado Eletronicamente)
EDUARDO NERY MACHADO FILHO - Matrícula 4208-0
Secretário
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73
74
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7.4 - Relatório, voto e AC 1705/2012-P.
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TC 008.503/2012-5
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 008.503/2012-5
Natureza: Relatório de Auditoria
Unidade: Município de São José do Rio Preto/SP
Responsável: Valdomiro Lopes da Silva Junior
Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2012.
OBRAS DE MACRO E MICRO DRENAGEM NAS BACIAS
DOS CÓRREGOS CANELA E BORÁ, LOCALIZADOS NO
MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO (SP). INDÍCIOS
DE IRREGULARIDADES GRAVES COM RECOMENDAÇÃO
DE PARALISAÇÃO (IG-P). COMUNICAÇÃO À COMISSÃO
MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E
FISCALIZAÇÃO
DO
CONGRESSO
NACIONAL.
AUDIÊNCIAS. DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secob-3 (peça 61), cuja
proposta de encaminhamento mereceu a concordância dos dirigentes da unidade técnica (peças 62/63):
“INTRODUÇÃO
Trata-se de inspeção para análise das manifestações preliminares do Ministério das
Cidades, da Caixa Econômica Federal e da Prefeitura Municipal de São José do Rio Preto/SP,
em razão da constatação de indícios de irregularidades graves com recomendação de paralisação
(IG-P) no Relatório de Fiscalização 352/2012, nos termos do art. 91 § 9º da Lei 12.465 (Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO/2012) e também da Portaria Segecex n. 4, de 31 de janeiro de
2012.
HISTÓRICO
2.
A auditoria em questão teve por objeto a fiscalização do edital da Pré-Qualificação
001/2012 da Prefeitura de São José do Rio Preto/SP, no valor de R$ 134.226.188,58 (data-base
dezembro/2011), para contratação de empreitada de mão de obra com fornecimento de materiais
para execução das seguintes obras de macro e microdrenagem nas bacias dos córregos Canela e
Borá, localizados no citado município: execução de rede de microdrenagem, canalização dos
talvegues de ambos os córregos e construção de sistema de detenção de águas pluviais
(piscinões). O empreendimento faz parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
3.
As obras referentes ao córrego Borá serão custeadas com recursos do Termo de
Compromisso 0351.000-11/2011, cujo valor é de R$ 62.501.625,53, dos quais R$ 59.505.290,00
são recursos federais e o restante (R$ 2.996.335,53) é contrapartida municipal. Já as obras do
córrego Canela serão custeadas com recursos do próprio município e do Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço - FGTS.
4.
Até a conclusão dos trabalhos de auditoria, em 18/5/2012, já haviam sido concluídos os
procedimentos da Pré-Qualificação 001/2012, tendo resultado na habilitação de 12 (doze)
empresas e na inabilitação de outras 05 (cinco) empresas, e a concorrência advinda da respectiva
pré-qualificação ainda não havia sido iniciada. Vale o registro de que no edital da referida pré1
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TC 008.503/2012-5
qualificação não constam informações acerca do regime de licitação que será adotado quando da
concorrência das obras (se empreitada por preço unitário ou por preço global).
5.
Na referida auditoria (Fiscalização 352/2012), foram detectados os seguintes indícios de
irregularidades:
- Projeto básico deficiente ou desatualizado (achado 3.1) - IG-P;
- Sobrepreço de R$ 2.899.043,35 decorrente de preços excessivos frente ao mercado
(achado 3.2) - OI;
- Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de
habilitação e julgamento (achado 3.3) - OI.
6.
Dentre esses indícios, o achado 3.1 (Projeto básico deficiente ou desatualizado) foi
enquadrado no conceito previsto no art. 91, § 1°, inciso IV da Lei 12.465/2011 (LDO 2012), pois
se verificou que, antes mesmo de se iniciar os serviços contratados, o projeto básico referente a
71% das obras terá de ser refeito e/ou alterado e/ou complementado, haja vista que ele não define
nem permite a caracterização de todos os serviços das obras, pelos seguintes motivos:
a) ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de
concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia;
b) ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das fundações das
galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles;
c) ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de microdrenagem;
d) dados não justificados no dimensionamento da rede de microdrenagem e nos
respectivos itens de serviço da planilha; e
e) ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados.
7.
Por causa da precariedade do projeto básico, a Prefeitura de São José do Rio Preto
incluiu na planilha serviços que não estão especificados e, alguns deles nem podem ser
visualizados no projeto, sendo que, para suas quantificações, adotou índices expeditos e por
vezes superestimados, implicando os indícios de irregularidades sintetizados adiante:
- nas obras de canalização dos córregos Canela e Borá, que representam 27% do valor
total da planilha, foi possível estimar um sobrepreço de R$ 5.139.864,05, devido aos seguintes
motivos: (i) a Prefeitura adotou em seu orçamento uma taxa de armação de 110 kg/m³ de
concreto, porém foi verificado nos projetos padrão de drenagem do DNIT, adotados como
parâmetro na análise do relatório de fiscalização, que as taxas utilizadas em canais e galerias de
concreto são significativamente inferiores a esta; e (ii) a Prefeitura adotou em seu orçamento as
espessuras de 20 cm para as paredes e lajes de fundo e superior das galerias 2,0 x 2,0 m, 23 cm
para as galerias 2,5 x 2,5 m e 25 cm para as galerias 3,0 x 3,0 m, porém foi verificado nos
projetos padrão de drenagem do DNIT que as espessuras de galerias de concreto são inferiores a
estas;
- nas obras de microdrenagem, que representam 24% do valor total da planilha,
verificou-se que um estudo mais detalhado sobre a profundidade das tubulações pode gerar uma
economia de até R$ 3.926.883,06 aos cofres públicos;
- nas obras dos poços e reservatórios enterrados, que representam 20% do valor total da
planilha, inexiste projeto básico mostrando os serviços a serem executados e a metodologia
construtiva prevista, assim não é possível aferir nenhum dos quantitativos da planilha.
8.
Cabe registrar que os indícios de sobrepreço acima relatados, apurados no achado 3.1 Projeto básico deficiente, não foram incluídos e tratados no achado 3.2 - Sobrepreço decorrente
2
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Secretaria de Fiscalização de Obras 3
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TC 008.503/2012-5
de preços excessivos, pelo fato de terem sido detectados por quantitativos inadequados na
planilha, enquanto que, no achado 3.2, os indícios de sobrepreço versam sobre preços unitários
superiores aos de referência.
9.
Diante disso, e com base no art. 91, § 9º, da Lei 12.465/2011, que dispõe que o TCU
tem prazo máximo de 40 (quarenta) dias para confirmar a classificação de IGP proposta pela
Unidade Técnica, devendo ser assegurada a oportunidade de manifestação preliminar, em 15
(quinze) dias corridos, aos órgãos e entidades aos quais foram atribuídas as supostas
irregularidades, foram enviados os Ofícios 337; 338; 339 e 340/2012-TCU/Secob-3 (Peças 49 a
52) aos gestores para que apresentassem manifestações preliminares quanto aos indícios de
irregularidades enquadrados como IG-P, tratados no achado 3.1 da Fiscalização 352/2012.
10.
As manifestações foram encaminhadas tempestivamente e se encontram às seguintes
peças do processo:
Órgão
Manifestação
Prefeitura de São José do Rio Preto/SP
Peça 59
Caixa Econômica Federal – Caixa
Peça 60
Ministério das Cidades
Peça 58
11.
Além de se manifestar sobre o achado 3.1, a Prefeitura de São José do Rio Preto/SP
manifestou-se ainda sobre o achado 3.2 - "Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao
mercado", porém, uma vez que esta instrução tem por objetivo o exame técnico exclusivamente
das manifestações referentes ao achado classificado como IG-P, a análise da manifestação
quanto ao indício de sobrepreço será feita em outra oportunidade.
12.
Vale o registro que, na manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto/SP (Peça
59, p. 1), consta informação da Procuradoria Geral daquele município de que o certame
licitatório encontra-se suspenso até novo posicionamento do TCU acerca dos indícios de
irregularidade, contudo não foram apresentados documentos comprobatórios da referida
suspensão.
EXAME TÉCNICO
13.
A presente análise tem como objetivo verificar a permanência da obra com a
classificação de IG-P. Nesse sentido, nos itens I a V, a seguir, serão analisadas as oitivas da
Prefeitura de São José do Rio Preto e da Caixa para cada uma das deficiências de projeto básico,
apontadas no Relatório de Fiscalização (Peça 45), e, separadamente, no item VI, será analisada a
oitiva do Ministério das Cidades, por ser esta de caráter generalista.
I. Ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de
concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia
14.
Durante a realização da auditoria, verificou-se que dentre os elementos do projeto
básico inexistiam os projetos de forma e armação das galerias e canais, nem haviam sido
elaborados os respectivos cálculos estruturais. Por causa dessa insuficiência nos projetos básicos,
a Prefeitura havia adotado índices expeditos para as quantidades da planilha, que se mostraram
superestimados se comparados aos quantitativos dos projetos-padrão de drenagem do DNIT.
15.
Ressalta-se que o valor apurado do indício de sobrepreço devido à utilização de índices
superestimados foi de R$ 5.139.864,05, porém verificou-se, neste momento, ter ocorrido algum
erro no somatório, pois consta no relatório da auditoria que, na galeria de concreto da Av. Bady
Bassit, o sobrepreço apurado foi de R$ 4.814.067,49 (Peça 45, p. 10) e, nos canais de concreto
das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia, o sobrepreço apurado foi de R$ 1.878.112,63
3
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TC 008.503/2012-5
(Peça 45, p. 12). Portanto, somados, o valor do indício de sobrepreço deveria ser de R$
6.692.180,12.
I.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
16.
A Prefeitura alegou que há o conhecimento do formato da galeria, tanto que foi possível
ao TCU fazer um comparativo de concreto, aço e forma entre as galerias projetadas e as
constantes nos projetos-padrão do DNIT.
17.
Quanto ao indício de sobrepreço no quantitativo de armação, afirmou que "não há uma
forma de estimar [o quantitativo de aço] sem o cálculo estrutural, e o respectivo detalhamento da
armadura, o que foi deixado para o projeto executivo como recomenda o próprio autor [do
projeto]." (Peça 59, p. 13).
18.
Acerca da comparação da taxa de armação prevista (110 kg/m³) com a do projeto
padrão DNIT, que a Equipe da Auditoria entendeu estar sendo conservadora, haja vista que os
projetos do DNIT são dimensionados para locais de tráfego pesado (rodovias), a defendente
alegou o que segue:
"esta colocação não é verdadeira, pois temos que dimensionar a peca de concreto para um
determinado trem tipo. O trem tipo padrão é o classe 45 tf. Podemos dizer que numa rodovia a
quantidade de veículos mais carregados é maior, mas não podemos admitir durante os cálculos
que numa via pública não trafegará um veículo da mesma classe que a rodovia. Assim, apesar
de na via pública passar menos veículos pesados não devemos tecnicamente falando, reduzir o
trem tipo para o dimensionamento." (Peça 59, p. 13).
19.
Além disso, criticou o projeto padrão do DNIT, alegando que ele considera um
recobrimento da armadura de 2,5 cm, típico de classe de agressividade ambiental fraca,
enquanto, segundo a empresa projetista, deveria ter considerado 4,5 cm para as lajes e 5,0 cm
para as vigas, valores estes referentes à classe de agressividade ambiental muito forte (classe IV
da tabela 6.4.2 da NBR 6118), que seria mais condizente com o ambiente a que as galerias e
canais estarão submetidos, pois receberão esgotos sanitários clandestinos, despejos de águas de
piscinas com cloro e águas de lavagem de passeios e postos de gasolina. Na sequência, observou
que "considerando-se a classe de agressividade ambiental, a taxa de armadura no
dimensionamento estrutural aumenta." (Peça 59, p. 14).
20.
Afirmou, ainda, que, para os canais abertos de concreto, o projeto padrão do DNIT não
considera o fato de o canal estar situado no talvegue de um córrego que será inundado durante as
chuvas intensas, o que ocasionaria a saturação do solo adjacente ao canal e aumentaria, por
consequência, os esforços atuantes nas paredes do canal.
21.
Concluiu, por isso, que o TCU não poderia ter usado como referência os projetospadrão do DNIT, pois estaria comparando coisas diferentes.
22.
Ao final, observou que está prevista a execução de um projeto executivo com o
"dimensionamento e detalhamento estrutural das peças de concreto com todas as premissas de
cálculo inerentes ao projeto, (…). Assim uma nova planilha de quantidades será apresentada e se
for o caso, devidamente aprovada por todos os órgãos de fiscalização competentes." (Peça 59, p.
20-21).
I.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
23.
Quanto à possibilidade de se ter o conhecimento do formato da galeria, deve-se
observar que em nenhum momento no relatório de auditoria foi dito que não se conheciam as
dimensões da galeria. O que foi pontuado é que não havia sido elaborado o cálculo estrutural das
estruturas de concreto das galerias e canais nem os respectivos projetos de forma e armação,
sendo que, por este motivo, a Prefeitura havia adotado índices expeditos na planilha, que não
4
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TC 008.503/2012-5
estavam embasados devidamente nos projetos estruturais da galeria, e que se mostravam
superdimensionados.
24.
Sobre a ausência do cálculo estrutural da galeria e dos respectivos projetos de forma e
armação, a Prefeitura confirmou esse indício de irregularidade, senão vejamos: "não há uma
forma de estimar [o quantitativo de aço] sem o cálculo estrutural, e o respectivo detalhamento da
armadura, o que foi deixado para o projeto executivo como recomenda o próprio autor." (Peça
59, p. 13).
25.
Vê-se, assim, que o autor do projeto recomendou que o cálculo estrutural e o respectivo
detalhamento das armaduras fossem deixados a cargo do projeto executivo. Porém, como já
exposto no relatório de auditoria, não se tratam de simples detalhamentos, mas sim de
informações cruciais que devem necessariamente constar no projeto básico das obras, pois sem
elas não é possível estimar, com grau de precisão razoável, os quantitativos da planilha.
26.
Frisa-se que o § 4º do art. 7º da Lei 8.666/93 proíbe a utilização de índices expeditos nas
planilhas orçamentárias, sem o devido embasamento técnico em projetos, pois está expresso
naquele dispositivo que é vedada a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais
e serviços cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico. No mesmo
sentido é o texto constante no art. 6º, inciso IX, alínea "f" da mesma Lei, que dispõe que o
projeto básico deve conter, dentre outros elementos, o orçamento detalhado do custo global da
obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.
27.
Ainda nesse sentido, consta na Orientação Técnica do Instituto Brasileiro de Auditoria
de Obras Públicas - Ibraop - OT 001/2006 que os quantitativos dos orçamentos de obras públicas
devem ser "obtidos a partir do conteúdo dos elementos descritos nos itens 5.1 [desenhos], 5.2
[memoriais descritivos] e 5.3 [especificações técnicas], sendo inadmissíveis apropriações
genéricas ou imprecisas, bem como a inclusão de materiais e serviços sem previsão de
quantidades."
28.
Dessa forma, estranha-se que a recomendação da projetista, de que o cálculo estrutural e
o respectivo detalhamento das armaduras fossem deixados a cargo do projeto executivo, tenha
sido acatada pela Prefeitura, pois era obrigação do Secretário de Obras, que aprovou o projeto
básico, ter o conhecimento de que, além de infringir diretamente a lei de licitações, a
recomendação ainda é contrária ao entendimento pacificado do conceito de projeto básico, tanto
pela jurisprudência como pela doutrina, que culminou na expedição da Súmula TCU 261/2010.
29.
Além disso, observa-se que a própria Prefeitura reconhece que, com a elaboração do
projeto executivo, será necessário readequar a planilha orçamentária, ou seja, a obra nem foi
iniciada e já se sabe de antemão que os quantitativos da planilha terão de ser readequados.
30.
Ressalta-se que a previsibilidade de alterações no projeto básico, antes mesmo do início
das obras, possibilita às licitantes, visando majorar sua margem de lucros no decorrer da obra,
formularem suas propostas com a utilização dos artifícios denominados jogos de planilha, prática
esta que deve ser mitigada e combatida pela Administração Pública.
31.
Quanto às críticas formuladas pela defendente aos projetos-padrão do DNIT, deve-se
observar que aqueles projetos são utilizados nas obras rodoviárias de todo o país e foram
devidamente projetados para conduzir o mesmo fluido que no projeto em análise, qual seja:
águas pluviais. Por este motivo que foram utilizados pela Secob como paradigma.
32.
Ademais, a própria projetista afirma que o trem-tipo que será utilizado é o mesmo
adotado no projeto do DNIT, ou seja, em outras palavras, a sobrecarga que será considerada nos
cálculos é a mesma que a do projeto utilizado como referência pela Secob-3, portanto, uma vez
que o dimensionamento das armaduras é realizado em função da sobrecarga considerada em
5
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projeto, e que esta será a mesma do projeto do DNIT, obter-se-á, então, uma taxa de armadura
similar à constante nos projetos utilizados como referência, comprovando-se, assim, que foi
adequada a comparação feita pela Secob-3.
33.
Também não procede a observação de que "considerando-se a classe de agressividade
ambiental, a taxa de armadura no dimensionamento estrutural aumenta." (Peça 59, p. 14), pois,
conforme a NBR 6118 - Norma de projeto de estruturas de concreto, a classe de agressividade
ocasionará um acréscimo no cobrimento da armadura, que, por sua vez, provocará um aumento
no volume de concreto consumido, porém não influenciará no dimensionamento das armaduras,
pois este varia de acordo com a sobrecarga e independe do cobrimento adotado no projeto. Aliás,
se mantivermos a mesma quantidade de aço e aumentarmos o volume de concreto, a taxa de aço
por m³ de concreto reduzir-se-á.
34.
Em tempo, em vez de criticar os projetos do DNIT, a postura que deveria ser adotada
pela Prefeitura seria elaborar adequadamente o cálculo estrutural das galerias e canais e os
respectivos projetos de forma e armação, para possibilitar um levantamento mais preciso dos
quantitativos de aço e concreto, reduzindo, assim, a margem de incerteza da planilha
orçamentária das obras.
I.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
35.
Em sua defesa, a Caixa afirmou que os elementos do projeto básico permitem a
visualização dos serviços e do método proposto (materiais a serem empregados, forma de
execução, dimensões externas e internas principais) e observou que o autor do projeto adotou
parâmetros para a determinação dos quantitativos, como taxa de consumo de aço para estruturas.
36.
Salientou que "o Município considerou a documentação suficiente para a formalização
dos contratos" e que "a suficiência do projeto para a formalização decorre do fato da inclusão em
planilha e consequente obrigatoriedade da elaboração do projeto executivo antes do início das
obras." (Peça 60, p. 2).
37.
Concluiu, assim, que não serão executadas quantidades de serviços divergentes do
projeto e nem a readequação da planilha será atribuída à fiscalização, pois a entrega do projeto
executivo, incluindo os ajustes na planilha, constitui condição para a execução do futuro
contrato.
I.4 Análise da manifestação da Caixa
38.
Diferentemente do que afirma a Caixa, pode-se constatar no projeto básico das galerias
(Peça 39, p. 1) que constam apenas as respectivas dimensões internas, ou seja, não constam as
dimensões externas nem as respectivas espessuras, haja vista que elas foram adotadas
empiricamente no levantamento de quantidades do orçamento da Prefeitura. Além disso, o foco
do indício de irregularidade é a inexistência dos projetos de forma e armação, para viabilizar a
quantificação dos serviços de aço e concreto na planilha orçamentária, ponto este que não foi
atacado pela Caixa, a não ser pela confirmação da utilização de índices expeditos na planilha.
39.
No mais, não se pode inferir a suficiência do projeto básico simplesmente porque o
Município o considera adequado, pois compete à Caixa a verificação dessa adequabilidade, nos
termos dos itens 3.1.4, 3.2.1.2, 3.2.2.2.1 a 3.2.2.2.7, 4.3.2.2, 4.3.6.1 e 4.3.7.3, todos do
Normativo Interno da Caixa AE 099, versão 005, bem como do item II do Contrato de Prestação
de Serviços 44/2007, celebrado entre a Caixa e o Ministério das Cidades.
40.
Também não procede a alegação de que a suficiência do projeto básico decorre da
inclusão do projeto executivo na planilha, pois o fato de se deixar os projetos executivos a cargo
da futura contratada não pode servir de pretexto para licitar obras com base em projetos básicos
precários.
6
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41.
Por fim, para a alegação de que a complementação dos projetos e a readequação da
planilha serão realizadas antes do início das obras, pode-se observar que até mesmo a própria
Caixa, embora já tenha aprovado o projeto básico e a planilha, os fez sabendo da necessidade de
suas readequações, porém deveria ter exigido da Prefeitura projetos que reduzam ao máximo a
necessidade de alterações posteriores.
I.5 Conclusão acerca da ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit
e do canal de concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia
42.
Pelo exposto, verifica-se que os argumentos apresentados não apenas não elidiram os
indícios de irregularidade apontados acerca da ausência de projeto estrutural da galeria de
concreto da Av. Bady Bassit e do canal de concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José
Munia, como ainda ratificaram a inexistência daqueles projetos.
II. Ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das fundações das
galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles
43.
Durante a realização da auditoria, verificou-se que inexistiam sondagens para subsidiar
o cálculo do volume de escavação de solos moles bem como a escolha do tipo e da profundidade
adotada para a fundação da galeria de concreto na Av. Bady Bassit.
44.
Além disso, foi verificado que, na planilha das obras, para efeito de quantificação do
volume escavado, a Prefeitura adotou uma folga de 1,20 m de cada lado entre a parede da galeria
e o escoramento, porém consta no memorial descritivo e nas especificações dos serviços que a
folga deveria ser de 1,00 m. O indício de sobrepreço decorrente dessa divergência foi de R$
417.938,51.
II.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
45.
Quanto à ausência de sondagens, a Prefeitura assim se manifestou:
Realmente não foram realizadas sondagens específicas nos locais acima citados, porém para
definir as porcentagens de solo mole, levou-se em consideração a experiência adquirida com
outras obras ao longo das avenidas, tais como: recente implantação do interceptor de esgotos na
margem direita do córrego Borá, executado desde a Av. Independência até o Viaduto da
Rodovia Washington Luis e o prolongamento deste interceptor ao longo da Av. Juscelino K. de
Oliveira desde o Viaduto da Washington Luis até a Av. Francisco das Chagas e obras de Lagoas
de detenção que foram recentemente construídas ao longo das Avenidas Juscelino K. de
Oliveira (uma unidade) e José Munia (3 unidades). (Peça 59, p. 16).
46.
Com relação à divergência entra a folga estrutura/escoramento considerada na memória
de cálculo dos quantitativos da planilha (1,20 m de cada lado) com a constante no memorial
descritivo (1,00 m de cada lado), arguiu que 1,00 m seria insuficiente, pois "sobraria muito
pouco espaço para deslocamento dos trabalhadores. Por este motivo foi considerado 1,20 m na
memória de cálculo de quantidades" (Peça 59, p. 16).
47.
Por fim, a defendente observou que está prevista a execução de um projeto executivo
com as definições precisas das escavações de 1ª categoria e de solos moles, "assim uma nova
planilha de quantidades será apresentada e se for o caso, devidamente aprovada por todos os
órgãos de fiscalização competentes." (Peça 59, p. 21).
II.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
48.
A experiência adquirida em obras semelhantes ajuda a conhecer as características do
subsolo, porém não é suficiente para determinar qual a profundidade que deve ser adotada em
cada estaca da galeria nem para determinar com nível de precisão razoável a profundidade dos
solos moles. Estas informações são fundamentais e imprescindíveis para se estimar o custo das
obras, pois, por exemplo, um erro de 1,0 metro na profundidade do solo mole, para mais ou para
7
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menos, revelará um impacto significativo no volume de escavação de solos moles quando
multiplicado pelo comprimento total das galerias da Av. Bady Bassit (aproximadamente 3.200
m) e/ou dos canais das avenidas José Munia e Juscelino Kubitschek (aproximadamente 2.500
m).
49.
Vale consignar que este Tribunal já se manifestou em outros processos sobre a
impossibilidade de elaborar projeto básico baseando-se, para conhecimento do subsolo, em
experiência anterior, em vez de se realizar as respectivas sondagens. Cita-se, como exemplo,
Acórdão 2394/2008-TCU-Plenário, prolatado em pedido de reexame em auditoria realizada em
obras de infraestrutura urbana, inclusive drenagem urbana, ou seja, objeto similar ao ora
analisado:
Relatório do Acórdão 2394/2008:
10. Portanto, em vista de exigüidade de tempo para elaboração dos estudos determinados pelo
TCU, os recorrentes informam que usariam os estudos geológicos preparatórios da tese de
doutorado do Doutor e Professor Renato Blat Migliorini, sobre a hidrogeologia e meio urbano
da região de Cuiabá e Várzea Grande, que abrange as sub-bacias 14, 15, 16, 17, 19, e 20A, que
fazem parte da Formação Miguel Sutil e da sub-bacia 20–E, da formação Rio Coxipó, onde está
detalhado um conhecimento prévio da área de intervenção de domínio público que afiança os
dados obtidos pela área operacional do saneamento de Cuiabá, informações que serviram de
base para o orçamento em questão, nos itens escavação, reaterro, compactação, bota-fora de
rejeitos, bota dentro de material de jazida para recomposição do pavimento, com o objetivo de
suprir as informações necessárias para a realização do processo licitatório.
11. Assim, propõem [os recorrentes] que seja reformulada a exigência de elaboração de projeto
básico contendo os estudos geológicos, aí incluídos laudos de sondagens do terreno,
relativamente aos locais de execução das obras, para que essa exigência passe a ser determinada
por essa Egrégia Corte estabelecendo que os estudos geológicos sejam feitos como medida
preliminar para a elaboração do projeto executivo, antecedendo ao período de execução das
obras e que a garantia dessa exigência fique inserida nas disposições gerais dos editais de
licitação, em vista da exigüidade de tempo para se cumprir a determinação sem prejuízo ao
município de Cuiabá.
Voto do Acórdão 2394/2008:
4. Ora, tais informações são essenciais para a adequada composição de custos do
empreendimento e devem constar do projeto básico. Portanto, procede a determinação contida
no item 9.2.1.1 do aresto recorrido no sentido de que o projeto básico a ser elaborado para a
nova licitação contemple os estudos e as sondagens necessárias à adequada caracterização do
perfil geológico das áreas onde as obras serão executadas.
Acórdão 2394/2008-TCU/Plenário:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante
das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente pedido de reexame, com fundamento no art. 48 da Lei nº 8.443/92,
para, no mérito, negar-lhe provimento;
50.
Além disso, já que a Prefeitura realizou diversas obras anteriores nas proximidades, era
de se esperar que ela adotasse e apresentasse a sondagem realizada naquelas obras em vez de
basear-se tão somente na experiência adquirida. Se tivesse adotado esse procedimento, ter-se-iam
informações que poderiam embasar tecnicamente as quantidades da planilha. Porém, como não
foi apresentado nenhum laudo de sondagem, opina-se pela improcedência da alegação.
51.
Quanto à alegação de que, por motivos construtivos, a defendente optou por adotar uma
folga entre a estrutura da galeria e o escoramento maior que a especificada no memorial
descritivo, entende-se que os documentos do projeto básico, nele incluídos os memoriais
8
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descritivos e as especificações de serviços, devem guardar compatibilidade não somente entre si,
mas também entre eles e a planilha. Assim, se verificado que o projeto básico ou qualquer de
seus elementos contém dados incorretos ou inadequados, deve-se procurar corrigi-los para que
eles reflitam a realidade das obras que serão executadas. Porém a postura adotada pela Prefeitura
foi contrária a esta, ou seja, ela manteve os dados inadequados e adotou valores na planilha que
não estão condizentes com as especificações, por isso, entende-se que restou comprovada e
ratificada pela Prefeitura a existência de dados incorretos no projeto básico e/ou na planilha.
52.
Ressalta-se que a existência de quantitativos na planilha que não condizem com as
respectivas especificações, aliada às já previsíveis alterações do projeto básico, possibilita às
licitantes, visando majorar sua margem de lucros no decorrer da obra, utilizarem em suas
propostas os artifícios denominados jogos de planilha, prática esta que deve ser mitigada e
combatida pela Administração Pública, porém, de outro modo, com as deficiências e
inconsistências no projeto básico das obras, a Prefeitura de São José do Rio Preto está criando
um clima propício para isso.
53.
Ademais, as deficiências de projeto dificultam para as licitantes a elaboração de
propostas, pois não se tem o conhecimento das quantidades reais de cada serviço, o que prejudica
a isonomia e compromete a obtenção da proposta mais vantajosa.
II.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
54.
Em sua defesa, a Caixa informou que, durante a análise técnica, questionou o município
quanto à investigação do solo da área de projeto, no entanto, "o município declarou que a
investigação não seria realizada neste momento, porém que o mesmo e o autor do projeto
dispunham de outras fontes de informações fidedignas para subsidiar as considerações de projeto
utilizadas nos memoriais de quantidades apresentados" (Peça 60, p. 2), quais sejam: demais
obras executadas pela municipalidade, inclusive com a participação do autor dos projetos, a
exemplo: reservatórios de detenção à montante da área de intervenção, interceptor de esgotos na
Av. Bady Bassit e os próprios canais existentes do córrego Borá executados há algumas décadas.
II.4 Análise da manifestação da Caixa
55.
Como se pode observar, as alegações da Caixa são similares às da Prefeitura de São
José do Rio Preto, portanto, valem as mesmas considerações expostas no item II.2 desta
Instrução.
II.5 Conclusão acerca da ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das
fundações das galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles
56.
Pelo exposto, verifica-se que as justificativas apresentadas não foram suficientes para
elidir os indícios de irregularidade apontados acerca da ausência sondagens para subsidiar a
definição e a profundidade das fundações das galerias bem como os quantitativos de escavação
de solos moles. Além disso, a Prefeitura confirmou a existência de informações nos memoriais
descritivos e nas especificações técnicas em desacordo com as premissas adotadas no cálculo dos
quantitativos da planilha.
III. Ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de microdrenagem
57.
Durante a realização da auditoria, verificou-se que, em vez de calcular/dimensionar
todos os trechos das redes de microdrenagem, a Prefeitura havia feito o dimensionamento de
apenas alguns trechos aleatórios da rede de cada sub-bacia e adotado o mesmo diâmetro
encontrado nestes trechos para os demais trechos próximos. Apurou-se, ainda, que os trechos
efetivamente dimensionados representavam apenas 11% do total de trechos constantes no
projeto.
III.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
9
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58.
A Prefeitura alegou que o dimensionamento para um número menor de trechos se
justifica pelos seguintes motivos:
[i] Em todas as sub-bacias estão localizadas as redes de microdrenagem consideradas no
projeto. [ii] Para todas foram previstas linhas de tubo com os respectivos elementos de captação.
[iii] Através das equações de chuva da cidade de São José do Rio Preto, obtivemos a intensidade
da chuva para um período de retorno de 10 anos e tempo de concentração de 10 minutos.
(Peça 59, p. 17).
59.
Por fim, informou que "no projeto executivo deverá ser apresentada a memória de
cálculo entre cada PV, porém os diâmetros dos tubos provavelmente não mudarão." (Peça 59, p.
17).
III.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
60.
Nenhum dos motivos citados pela Prefeitura é capaz de justificar a ausência do cálculo
hidráulico de todos os trechos da rede, pois o fato de que em todas as sub-bacias estão
localizadas as redes de microdrenagem consideradas no projeto não significa que é desnecessário
calcular todos os trechos da tubulação, como consta na normatização do assunto (NBR
15.654/2008) e na bibliografia especializada, porque o dimensionamento de um determinado
trecho depende de informações resultantes do dimensionamento dos trechos anteriores, senão
vejamos:
"Inicialmente se adota o diâmetro mínimo e a declividade econômica (a do terreno). (…) se Qp
[vazão a seção plena] < Q [vazão estimada] aumenta-se o diâmetro ou a declividade até que
Qp ≥ Q, anotando-se os novos valores de Qp e v [velocidade] . (…)
[Em cada trecho,] as cotas do coletor são: a montante, igual a de jusante do trecho anterior,
acrescentando-se a diferença de diâmetros" (Azevedo Netto, "Manual de Hidráulica", editora
Edgard Blücher, 8ª edição, p. 552).
61.
Também o fato de terem sido previstas linhas de tubo com os respectivos elementos de
captação em nada altera a necessidade do cálculo hidráulico, afinal, é necessário que as linhas de
tubo tenham seus respectivos elementos de captação (bocas de lobo), senão não teria como
captar as águas de chuva.
62.
O fato de terem sido obtidos dados sobre a intensidade das chuvas e sobre o tempo de
concentração também não justifica a falta do cálculo hidráulico. Aliás, estas são as primeiras das
informações necessárias à elaboração dos projetos de drenagem, pois, de posse desses dados
pluviométricos, deve-se calcular a vazão estimada em cada boca de lobo para depois
dimensionar cada um dos trechos da rede.
63.
Quanto à informação de que "no projeto executivo deverá ser apresentada a memória de
cálculo entre cada PV, porém os diâmetros dos tubos provavelmente não mudarão." (Peça 59,
p. 17), constata-se que ela ratifica o apontado acerca da ausência da memória de cálculo da rede
de microdrenagem e ainda traz consigo a incerteza de que o diâmetro dos tubos provavelmente
não mudarão, incerteza esta que deve ser evitada ainda no projeto básico das obras, antes da fase
da licitação, para se evitar a necessidade de aditivos no decorrer das obras.
64.
Vale lembrar que consta na definição de projeto básico da Lei 8.666/93, art. 6º, inciso
IX, alínea “b”, que, dentre os elementos obrigatórios do projeto básico, devem estar as soluções
suficientemente detalhadas de forma a minimizar a necessidade de reformulação no projeto
executivo.
65.
No mesmo sentido é a Orientação Técnica do Ibraop OT 001/2006, pois consta naquela
orientação que o projeto básico "deve estabelecer com precisão, através de seus elementos
constitutivos, todas as características, dimensões, especificações, e as quantidades de serviços e
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de materiais, custos e tempo necessários para execução da obra, de forma a evitar alterações e
adequações durante a elaboração do projeto executivo e realização das obras."
III.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
66.
A defendente informou que o autor do projeto considerou no dimensionamento a
máxima capacidade de escoamento de vazão para cada tubo de mesmo diâmetro da rede e que,
conforme o acréscimo da área de contribuição, ao se atingir a capacidade máxima do tubo é
prevista a utilização de tubo com diâmetro maior.
67.
Acrescentou ainda que a adoção da metodologia para aproximação do comportamento
da rede é de livre escolha do autor do projeto e por isso, quando de sua análise (para aprovação
do projeto), atentou apenas à adequabilidade da proposta tendo em vista o conjunto de
documentos apresentados.
III.4 Análise da manifestação da Caixa
68.
A sequência executiva informada pela defendente, de que somente ao se atingir a
capacidade máxima do tubo é que se passa a utilizar tubo com diâmetro maior, não só seria a
mais econômica, pois se aumenta o diâmetro do tubo apenas quando necessário, como é a mesma
considerada adequada pela equipe de auditoria. Contudo não foi este o procedimento adotado
pela Prefeitura, pois, para atender a essa metodologia, deve-se calcular cada um dos trechos da
rede, sendo que, em vez disso, apenas alguns trechos aleatórios da rede foram dimensionados,
trechos este que representam apenas 11% do total.
69.
No mais, diferentemente do que alega o defendente, a análise da Caixa não pode se
pautar apenas no conjunto de documentos existentes, pois é função de seus agentes verificarem a
suficiência dos projetos, tanto que está explícito no Normativo Caixa AE 099, versão 005, item
3.2.2.2.7, que em intervenções em drenagem de águas pluviais deve constar dentre os
documentos básicos o respectivo dimensionamento da rede com estudo hidrológico.
III.5 Conclusão acerca da ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de
microdrenagem
70.
Pelo exposto, verifica-se que as justificativas apresentadas não foram suficientes para
elidir os indícios de irregularidade apontados acerca da ausência de estudo hidráulico para todos
os trechos da rede de microdrenagem.
IV. Dados não justificados no dimensionamento da rede de microdrenagem e nos
respectivos itens de serviço da planilha
71.
Durante a realização da auditoria, apontou-se que na memória de cálculo apresentada,
na qual constava o dimensionamento de alguns trechos da rede, era possível verificar que a
declividade da tubulação não acompanhava a declividade do terreno, que segundo a bibliografia
especializada na área, seria a forma mais econômica para o projeto. Além disso, apontou-se que
em alguns casos a velocidade considerada para o escoamento era superior à máxima prevista em
norma técnica, porém não havia sido encontrada justificativa para isso.
72.
Por outro lado, foi verificado que a memória de cálculo de quantitativos de escavação e
escoramento considerava todas as valas com profundidade constante, ou seja, a memória de
cálculo dos quantitativos da planilha estava em desacordo com os demais documentos do projeto
básico.
73.
Ademais, apontou-se que, visando evitar as interferências com as redes de água e esgoto
existente, a Prefeitura optou por aprofundar toda a rede de microdrenagem, quando deveria ter
apresentado algum estudo com outras alternativas (por exemplo, remanejar pontualmente as
11
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interferências ou promover desvios na rede de microdrenagem) para saber se a solução adotada
seria de fato a mais econômica.
IV.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
74.
A defendente alegou que:
Nem sempre seguir a inclinação natural do terreno é a condição de melhor aproveitamento da
rede e também representa o menor custo durante a implantação (…), pois para terrenos
ondulados com inclinações diferentes, pode-se aumentar a declividade de alguns trechos para
aumentar a velocidade de escoamento na rede. Com o aumento da velocidade, aumentamos a
vazão para um determinado diâmetro, assim podemos prolongar os trechos com o mesmo
diâmetro. Muitas vezes, seguir a declividade do terreno leva a uma velocidade próxima da
mínima fazendo com que os diâmetros sejam maiores. (Peça 59, p. 18),
75.
Consignou, ainda, que foram aceitas velocidades acima das recomendadas porque
segundo seus cálculos elas deverão ocorrer uma vez a cada 10 anos, o que não ocasionaria a
erosão interna ou desgaste acentuado da tubulação.
76.
Acrescentou que a Secob julgou como mais onerosa a solução em aprofundar a rede,
porém não levou em consideração as condições locais nem as premissas de cálculo e informou
que, além das interferências com a rede de água potável e esgoto, ambas citadas pela Equipe, há
ainda interferências com cabos telefônicos e fibras óticas e que, por isso, "acreditamos que as
profundidades adotadas para as redes de microdrenagem são representativas com a realidade da
cidade e consequentemente do projeto." (Peça 59, p. 19).
IV.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
77.
Preliminarmente, observa-se que as argumentações apresentadas pela Prefeitura são
genéricas quanto à declividade da tubulação e não são acompanhadas de evidências quando se
trata das interferências.
78.
Quanto ao fato de as tubulações acompanharem ou não a declividade do terreno e de as
velocidades estarem ou não acima das previstas na norma técnica, entende-se que é uma opção
adotada pela projetista e que não haveria problemas desde que tivesse sido calculado cada um
dos trechos da rede e verificado tecnicamente que em determinados trechos da rede seria
adequado aumentar ou reduzir as declividades ou considerar velocidades de escoamento
divergentes das da norma.
79.
Porém, em vez disso, a Prefeitura calculou apenas alguns trechos aleatórios da rede, o
que impossibilita essa análise. Nesse sentido, como saber, por exemplo, que em determinado
trecho da rede seria mais adequado aprofundar a tubulação para aumentar a velocidade de
escoamento se não se tem o conhecimento da profundidade em que se encontra o trecho anterior
nem da vazão que será conduzida por aquele trecho.
80.
Frisa-se que nesse caso a Equipe requer tão somente que os dados constantes da
memória de cálculo tenham fundamentos técnicos, porém, como não foi apresentada a memória
de cálculo completa de todos os trechos da rede de modo a justificar as premissas adotadas,
opina-se pela improcedência das justificativas apresentadas.
81.
Com relação à solução adequada para evitar as interferências, deve-se observar que
quem é o responsável por este equacionamento é a própria Prefeitura, e não a equipe de
auditoria. Assim, considera-se que devem ser apresentados estudos que demonstrem que a opção
adotada (aprofundamento da rede) é a mais viável técnica e economicamente. Contudo, em vez
de apresentar estes estudos, a defendente apenas alegou que acredita que as profundidades são
representativas.
12
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TC 008.503/2012-5
82.
Vale registrar que a defendente não abordou em sua manifestação o fato de a memória
de cálculo dos quantitativos de escavação e escoramento não estar condizente com as
profundidades constantes na memória de cálculo hidráulico de alguns trechos da rede. Ou seja,
mais uma vez pode-se observar divergência entre os elementos do projeto básico e a planilha
orçamentária.
IV.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
83.
A Caixa alegou que dada a particularidade da obra, a qual está inserida na região central
do município, onde há redes de água, esgoto e telefonia, o autor do projeto teve de buscar
adequações para viabilizar a execução do projeto, por isso "é aceitável o aumento da
profundidade em alguns trechos e consequente alteração de declividade da tubulação e por vezes
extrapolação do limite da norma," (Peça 60, p. 3).
84.
Acrescentou que isso deve refletir no desenvolvimento de mecanismos para minimizar a
ação da velocidade excessiva e citou como exemplos destes mecanismos "degraus entre poços de
visita e dissipadores localizados, os quais podem ser detalhados durante o projeto executivo e
pontualmente para cada trecho." (Peça 60, p. 3).
85.
Observou, por fim, que o projeto básico foi aprovado pela Prefeitura, o que leva ao
entendimento de ela possuir todo o conhecimento necessário para definir critérios de
profundidade de valas de forma a minimizar os impactos durante a execução da obra.
IV.4 Análise da manifestação da Caixa
86.
Como bem exposto pela defendente, "é aceitável o aumento da profundidade em alguns
trechos e consequente alteração de declividade da tubulação e por vezes extrapolação do limite
da norma," (Peça 60, p. 3), porém, diferentemente disso, a Prefeitura adotou o aumento da
profundidade indiscriminadamente, em todos os trechos da rede, sem apresentar algum estudo
para saber se esta seria de fato a alternativa mais viável técnica e economicamente. Além disso,
foi verificado que a profundidade adotada para cálculo das quantidades da planilha não está
coerente com a adotada na memória de cálculo hidráulico para dimensionamento de alguns
trechos da rede, porém este ponto não foi abordado pela defendente.
87.
Na sequência, pode-se verificar que a Caixa está considerando que, quando da
elaboração do projeto executivo, serão previstos dispositivos na rede para redução das
velocidades de escoamento, porém, entende-se que, caso venham a ser adotados estes
dispositivos, eles já deveriam estar previstos no projeto básico, restando para o projeto executivo
apenas algum detalhamento que porventura estivesse faltando, pois, assim, reduzir-se-ia a
necessidade de aditivos para modificações na planilha. Dessa forma, entendem-se improcedentes
as alegações da Caixa.
88.
Quanto à alegação de que a Prefeitura teria aprovado o projeto básico, entende-se que
ela não justifica o apontado nem isenta a Caixa da responsabilidade, pois, nos termos dos itens
3.1.4, 3.2.1.2, 3.2.2.2.1 a 3.2.2.2.7, 4.3.2.2, 4.3.6.1 e 4.3.7.3, todos do Normativo Interno da
Caixa AE 099, versão 005, e do item II do Contrato de Prestação de Serviços 44/2007, celebrado
entre a Caixa e o Ministério das Cidades, é obrigação do corpo técnico da Caixa, antes de emitir
o Laudo de Análise de Engenharia - LAE - e a respectiva Síntese do Projeto Aprovado - SPA,
verificar a suficiência e adequabilidade do projeto básico apresentado, bem como a exatidão das
informações ali contidas e a fidedignidade da planilha orçamentária.
IV.5 Conclusão acerca da existência de dados não justificados no dimensionamento da rede de
microdrenagem e nos respectivos itens de serviço da planilha
13
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TC 008.503/2012-5
89.
Pelo exposto, verifica-se que as justificativas apresentadas não foram suficientes para
elidir os indícios de irregularidade apontados acerca da existência de dados não justificados no
dimensionamento da rede de microdrenagem e nos respectivos itens de serviço da planilha.
V. Ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados
90.
Durante a realização da auditoria, verificou-se que está prevista a construção de quatro
poços circulares enterrados, sendo um de 60,0 m de diâmetro, com 15,5 m de profundidade e três
de 20,0 m de diâmetro, com profundidades de 14,5, 10,5 e 5,7 m, respectivamente, porém estas
são as únicas informações que podem ser extraídas do projeto, ou seja, inexiste projeto básico
que mostre como serão estes poços, qual a metodologia construtiva e quais os serviços
necessários à sua execução. Vale o registro de que o valor previsto na planilha para a execução
desses poços é de pouco mais de R$ 16 milhões (aproximadamente 12% do valor total das
obras).
91.
Para efeito de orçamento, verificou-se que a Prefeitura fez algumas considerações
sucintas na memória de cálculo dos quantitativos, acerca de qual metodologia estava sendo
pensada, e adotou premissas, índices e medidas.
92.
Além disso, foi apontado que, para o Poço P4, cuja profundidade prevista era de 5,7
metros, a Prefeitura havia considerado em seu levantamento de quantidades a profundidade de
13,0 metros, porém não foi possível apurar o sobrepreço decorrente dessa divergência, pois
inexistiam projetos mostrando os serviços necessários à execução dos poços.
93.
Além dos poços circulares, estava previsto no projeto básico a construção do
reservatório Vila Sinibaldi (JM-16), ao custo de R$ 10,6 milhões (aproximadamente 8% do valor
total das obras), porém foram verificados dois projetos distintos para esse mesmo reservatório, o
primeiro deles que o mostrava locado em um terreno e recebendo o fluxo de toda a rede de
microdrenagem daquela sub-bacia, e um outro projeto (projeto revisado) que mostrava tão
somente o reservatório implantado sob a Av. Romeu Strazzi sem a respectiva rede de
microdrenagem, sendo que, na planilha orçamentária, a Prefeitura havia considerado os
quantitativos para a construção do reservatório locado no terreno (locação conforme o projeto
antigo) e para a rede de microdrenagem também constante no projeto antigo.
V.1 Manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto (Peça 59)
94.
Com relação aos poços circulares, a defendente alegou que, com as informações
constantes na memória de cálculo das quantidades, é possível tomar conhecimento de todos os
materiais e serviços necessários para execução dos poços. Ademais, sustenta que "os projetos
básicos serão elaborados, e com certeza seguirão fielmente a memória de cálculo de quantidades,
portanto não é motivo para desqualificar os quantitativos considerados." (Peça 59, p. 20).
95.
Quanto à profundidade do Poço P4, afirmou que, na memória de cálculo das
quantidades, a projetista considerou a profundidade correta, ou seja, 6,20 metros.
96.
Para o reservatório da Vila Sinibaldi (JM-16), informou que, devido ao alto custo
estimado para a desapropriação, sua construção não será mais no local previsto inicialmente no
projeto de microdrenagem, mas sim sob uma via pública (Av. Romeu Strazzi), sendo que "a
microdrenagem apresentada é a antiga, a qual será adequada e provavelmente sofrerá poucas
mudanças com relação à planilha original." (Peça 59, p. 20).
V.2 Análise da manifestação da Prefeitura de São José do Rio Preto
97.
Quanto à alegação de que, com as considerações e premissas adotadas na memória de
cálculo dos quantitativos dos poços, seria possível tomar conhecimento dos materiais e serviços
necessários às obras, portanto não haveria motivos para desqualificar os quantitativos
considerados, entende-se improcedente, pois ela parte de premissas que não estão embasadas em
14
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projeto. Além disso, as licitantes não têm acesso aos citados memoriais de cálculo de
quantidades, mas tão somente às pranchas de projeto básico disponibilizadas, ou seja, não é
possível às licitantes o conhecimento do que será construído nem de qual metodologia
construtiva será utilizada, o que afronta o disposto nas alíneas "a", "c" e "d" do inciso IX do art.
6º da Lei 8.666/93.
98.
Nesse sentido, não é aceitável que os órgãos públicos adotem premissas, índices e
dimensões para suas obras sem fundamentação técnica nem o respectivo embasamento em
projeto básico. Com base no memorial de cálculo de quantidades dos poços circulares (Peça 32),
podem-se citar alguns exemplos das premissas adotadas pela Prefeitura para o Poço P1:
Foi considerado que o poço terá sua parede externa em concreto armado de espessura
0,60 m e que no seu interior terão 59 pilares de dimensões 0,60 x 0,60m e mais dois níveis de
vigas de travamento, cada um deles com 04 vigas circulares e mais 160 m de vigas 0,25 x
0,50 m, porém inexiste qualquer projeto que mostre essas premissas, ou seja, foram adotadas na
memória de cálculo, mas não são embasadas em nenhum projeto.
Foi considerado que a tampa do reservatório será transformada em uma arena, tendo sido
levantados quantitativos para a construção de uma arquibancada em concreto sobre a laje do
reservatório, porém nada disso pode ser visualizado no projeto básico.
Foi prevista a cravação de 49 perfis metálicos com comprimento igual à profundidade do
reservatório acrescida de três metros, porém não se vislumbra qual a finalidade destes perfis,
haja vista que inexiste projeto básico os mostrando.
99.
A afirmação de que a Prefeitura adotou a profundidade de 6,20 m no cálculo dos
quantitativos do Poço P4 e não 13,0 m, como apontado pela Secob, também não merece
prosperar, pois se pode verificar na memória de cálculo de quantidades daquele poço (Peça 32, p.
22-28) que para cada um dos serviços foi considerada uma profundidade diferente dos demais
serviços, senão vejamos:
Para o cálculo dos quantitativos de cravação de perfis metálicos, foram considerados 20
perfis de 16 metros cada; tendo em vista que nos perfis são previstos comprimentos de três
metros a mais que a profundidade do poço, pode-se verificar, então, que foi considerada uma
profundidade de 13,0 m, o que corrobora o apontado pela Secob-3.
Para o cálculo do volume de escavação, foi considerado um corte inicial de 1,90 m de
profundidade, depois mais 4,0 m de escavação mecânica e, por fim, mais 2,20 m de escavação
com lançamento em caçamba, o que totaliza 8,10 m de profundidade.
Para as paredes do reservatório, foi considerada uma profundidade de 6,70 m para os itens
de forma e concreto.
100.
Acerca do reservatório Vila Sinibaldi, para o qual havia dois projetos divergentes, a
manifestação da Prefeitura confirma que será seguido o projeto revisado, que prevê sua
implantação sob a Av. Romeu Strazzi, porém na planilha ela considerou os serviços e
quantitativos para a execução do reservatório conforme locação antiga (no terreno). Logo, a
planilha não está condizente com o projeto básico.
101.
Registra-se que, conforme exposto no relatório da fiscalização (Peça 45, p. 21), as
dimensões do reservatório no terreno (implantação antiga) são completamente divergentes das
dimensões do reservatório constante no projeto revisado (implantação sob a avenida), pois
inicialmente o reservatório teria um formato de trapézio de medidas 100,00 m (lado 1) x 150,00
m (lado 2) x 70,00 m (largura) x 4,80 m (altura) e, após a revisão, o reservatório passou a ter um
formato retangular com 16,50 x 7,00 m (largura x altura) e 340,00 m de extensão. Por isso, não
se pode certificar que a modificação causará pequenas alterações na planilha.
15
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102.
Além disso, como informado pela defendente, todo o projeto de microdrenagem daquela
sub-bacia terá de ser refeito para se adequar à nova locação do reservatório, portanto, resta
confirmado, também, que a planilha para estas obras é fictícia e não reflete a realidade dos
serviços que serão executados.
V.3 Manifestação da Caixa (Peça 60)
103.
A Caixa alegou que as peças gráficas contemplam a locação das estruturas e sua relação
com o sistema de microdrenagem, sendo que os detalhes construtivos e a estimativa dos serviços
constam nas premissas da memória de cálculo das quantidades da planilha, assim sendo, a
adequabilidade da proposta foi observada no conjunto de documentos apresentados.
104.
Na sequência, esclareceu que o Reservatório Vila Sinibaldi (JM16) ainda está em fase
de análise técnica, não tendo sido objeto de aprovação do Laudo de Análise Técnica de
Engenharia - LAE, pois se trata de alteração ao Contrato de Financiamento (FGTS), solicitada
pelo município posteriormente à emissão daquele documento.
V.4 Análise da manifestação da Caixa
105.
Quanto à alegação de que os detalhes construtivos constam na memória de cálculo dos
quantitativos, entende-se que não justifica a deficiência do projeto básico pelos mesmos
argumentos apresentados na análise da manifestação da Prefeitura, no item V.2, acima.
106.
Quanto ao fato de que o reservatório Vila Sinibaldi (JM-16) ainda não foi aprovado pela
Caixa e faz parte das obras referentes ao contrato de financiamento (FGTS), entende-se que estas
informações não elidem o indício de irregularidade, mas exime a Caixa da respectiva
responsabilidade.
V.5 Conclusão acerca da ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório
enterrados
107.
Pelo exposto, verifica-se que as justificativas apresentadas não foram suficientes para
elidir os indícios de irregularidade apontados acerca da ausência de projeto básico para os poços
circulares e reservatório enterrados.
VI. Exame técnico da manifestação do Ministério das Cidades
VI.1 Manifestação do Ministério das Cidades (Peça 58)
108.
O Ministério das Cidades apresentou inicialmente uma breve síntese do relatório de
auditoria e, na sequência, a seguinte informação:
Diante dos fatos apontados, informamos que a SPA [Síntese do Projeto Aprovado] não será
homologada pelo Ministério das Cidades até que o proponente e Caixa esclareçam a constatação
3.1 do referido relatório [de auditoria]. Em se confirmando os indícios de irregularidade,
solicitaremos à Caixa que refaça o SPA, conforme o novo LAE [Laudo de Análise Técnica de
Engenharia], caso a Prefeitura apresente novo projeto básico e nova planilha orçamentária.
(Peça 58, p. 5).
109.
Na sequência, apresentou a Nota Técnica 663/2012-SPT/DAGES/SNSA/MCIDADES
(Peça 58, p. 9-11) em que constam duas sugestões a serem feitas para a Caixa e a Prefeitura de
São José do Rio Preto: (i) para que sejam tomadas as providências cabíveis para
adequação/elaboração do projeto básico e demais medidas corretivas necessárias para que não
incorra em prejuízo do processo licitatório e a adequada realização das obras; e (ii) para que,
caso não haja obstáculos jurídicos e técnicos, e considerando a distinção das condições e
regulamentos aos quais as fontes de recursos estão submetidas, a Prefeitura seja orientada a
proceder a processos licitatórios distintos para os objetos dos contratos 0351.000-11 (OGU),
referente às obras do córrego Borá, e 0347.540-60 (FGTS), referente às obras do córrego Canela.
16
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110.
Por fim, apresentou os Ofícios 000885/2012/DAGES/SNSA/MCIDADES (Peça 58, p.
12) e 000886/2012/DAGES/SNSA/MCIDADES (Peça 58, p. 13-14) que comunicaram as
sugestões acima referidas à Caixa e à Prefeitura, respectivamente.
VI.2 Análise da manifestação do Ministério das Cidades
111.
Entende-se adequada a postura do Ministério das Cidades de não homologar o SPA até
que se esclareça o indício de irregularidade. Assim, visando garantir que essa decisão seja
mantida, será proposto determinar àquela Pasta que não homologue a Síntese do Projeto
Aprovado - SPA - emitida pela Caixa até que haja decisão de mérito definitiva acerca dos
indícios de irregularidades detectados no Relatório da Fiscalização 352/2012.
112.
Ademais, entendem-se adequadas e pertinentes, também, as sugestões do Ministério, em
especial, a sugestão para que a Prefeitura de São José do Rio Preto proceda a certames
licitatórios distintos para os objetos dos contratos 0351.000-11 (OGU), referente às obras do
córrego Borá, e 0347.540-60 (FGTS), referente às obras do córrego Canela, pois com a divisão
da licitação reduzir-se-ão os quantitativos da planilha de cada licitação e, por consequência, os
requisitos para a habilitação das licitantes, o que ampliaria o universo de empresas aptas a
participarem dos certames, aumentando, assim, a concorrência para as obras, o que normalmente
se traduz em maiores descontos à Administração.
113.
Vale observar que não se vislumbra óbice para a não adoção dessa sugestão, pois as
obras do córrego Canela e do córrego Borá são independentes, haja vista serem executadas em
locais, córregos e sub-bacias distintas. Ainda nesse sentido, não se vislumbram riscos por perda
na economia de escala, pois, mesmo dividindo as obras, cada uma delas ainda possuirá
significativas quantidades de cada serviço (tubulações, galerias, canais, etc).
114.
Em tempo, observa-se que essa linha de raciocínio coaduna-se, inclusive, com o
disposto no § 1º do art. 23 da Lei 8.666/93 e com a Súmula TCU 247/2004, que diz que, tendo
em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes, é obrigatória a divisibilidade
do objeto, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou perda da economia de escala.
CONCLUSÃO
115.
Esta Instrução teve por objetivo a análise das manifestações preliminares do Ministério
das Cidades, da Caixa Econômica Federal e da Prefeitura Municipal de São José do Rio
Preto/SP, para verificar se confirmariam ou não os indícios de irregularidades graves com
recomendação de paralisação (IG-P), constantes no achado 3.1 (Projeto básico deficiente) do
Relatório de Fiscalização 352/2012.
116.
Da análise exposta nos itens I a V desta Instrução, pode-se concluir que os elementos e
justificativas apresentados pela Prefeitura e pela Caixa não elidiram os indícios de irregularidade
grave que recomendavam a paralisação das obras (IG-P), quais sejam:
a) ausência de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de
concreto das avenidas Juscelino Kubitschek e José Munia;
b) ausência de sondagens para subsidiar a definição e a profundidade das fundações das
galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles;
c) ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de microdrenagem;
d) dados não justificados no dimensionamento da rede de microdrenagem e nos
respectivos itens de serviço da planilha; e
e) ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados.
17
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117.
Vale o registro de que as obras referentes aos projetos acima descritos representam 71%
do valor da planilha, o que significa que, antes mesmo de se iniciar os serviços contratados, o
projeto referente a 71% das obras terá de ser refeito e/ou alterado e/ou complementado,
ocasionando, por consequência, a necessidade de aditivos para readequação da planilha.
118.
Ainda acerca das manifestações da Caixa e da Prefeitura, verificou-se que, além de não
elidirem os indícios de irregularidade, as justificativas apresentadas ainda confirmaram as
deficiências do projeto básico apontadas pela Secob-3 (acima descritas) e a necessidade de
readequação dos quantitativos da planilha antes mesmo de se iniciar as obras, pois consta na
conclusão da manifestação da Prefeitura o que segue:
Apesar de todas as considerações feitas pelo autor e as justificativas aqui apresentadas, deve-se
lembrar que está prevista a execução de um projeto executivo, com levantamento topográfico
planialtimétrico cadastral de todas as ruas e avenidas onde a microdrenagem será implantada,
dimensionamento e detalhamento estrutural das peças de concreto com todas as premissas de
cálculos inerentes e definições precisas das escavações de 1ª categoria e de solo mole. Assim
uma nova planilha de quantidades será apresentada e se for o caso, devidamente apreciada por
todos os órgãos de fiscalização competentes. (Peça 59, p. 20-21).
119.
Nesse sentido, a ausência dos elementos técnicos que somente serão definidos no
projeto executivo fere o conceito de projeto básico estabelecido na Lei 8.666/93, art. 6º, inciso
IX, e na Orientação Técnica do Ibraop OT 001/2006.
120.
Com relação à manifestação do Ministério das Cidades, cuja análise encontra-se no item
VI desta Instrução, aquela Pasta informou que, enquanto não forem esclarecidos e/ou corrigidos
os indícios de irregularidade acerca do projeto básico, não será homologada a Síntese do Projeto
Aprovado - SPA emitida pela Caixa.
121.
Ademais, o Ministério informou que sugeriu à Prefeitura de São José do Rio Preto que
proceda à divisão do objeto da licitação realizando certames distintos para os objetos dos
contratos 0351.000-11 (OGU), referente às obras do córrego Borá, e 0347.540-60 (FGTS),
referente às obras do córrego Canela, sendo que, pelos motivos expostos no item VI desta
Instrução, entendeu-se adequada e pertinente essa sugestão.
122.
Por fim, registra-se que, além de se manifestar sobre o achado 3.1, a Prefeitura de São
José do Rio Preto/SP manifestou-se ainda sobre o achado 3.2 - "Sobrepreço decorrente de preços
excessivos frente ao mercado", porém, uma vez que esta instrução tem por objetivo o exame
técnico exclusivamente das manifestações referentes ao achado classificado como IG-P, a análise
da manifestação quanto ao sobrepreço será feita em outra oportunidade.
123.
Sendo assim, reiteram-se os encaminhamentos constantes do item 5 (Conclusão) do
relatório da Fiscalização 352/2012, que passam a integrar a proposta de encaminhamento desta
Inspeção, com algumas modificações que se entenderam pertinentes, inclusive para acrescentar a
sugestão do Ministério das Cidades, acima apresentada, e excluindo-se a proposta de oitiva da
Prefeitura em relação ao achado 3.2, pois ela já apresentou sua manifestação (Peça 59, p. 2-11),
sendo que a análise ficará para após a apreciação do relatório de auditoria pelo Ministro-Relator.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
124.
Considerando as constatações do relatório da Fiscalização 352/2012 e as manifestações
preliminares dos órgãos e entidades relacionados ao Termo de Compromisso 0351.000-11/2011,
analisadas nesta Inspeção, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do MinistroRelator Raimundo Carreiro, com as seguintes propostas:
124.1. Comunicar, em cumprimento ao art. 96, caput, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que
foram detectados indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91 da
18
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LDO/2012) no Termo de Compromisso 0351.000-11/2011 e respectivo edital de PréQualificação 001/2012, relativo às obras de macro e microdrenagem na bacia do córrego Borá,
no município de São José do Rio Preto/SP, e que seu saneamento depende da adoção das
seguintes medidas pelo órgão gestor:
124.1.1. elaborar projeto básico completo e suficiente para uma adequada compreensão do
escopo do contrato, nos termos do inciso IX do art 6º da Lei 8.666/93;
124.1.2. readequar a planilha orçamentária levando-se em conta os quantitativos estimados com
base no novo projeto básico, nos termos do § 4º do art. 7º da lei 8.666/93, e as diretrizes para
estimativa de custo constantes no art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), de modo a eliminar
os indícios de irregularidades tratados no achado 3.1 do relatório da Fiscalização 352/2012;
124.1.3. anular a Pré-Qualificação 001/2012 para ajustar os quantitativos a serem exigidos para
fins de habilitação técnica às reais necessidades da obra, conforme previsto no projeto a ser
elaborado;
124.1.4. refazer a respectiva licitação observando as condições expostas no achado 3.3
(Restrição à competitividade) do relatório da fiscalização 352/2012 e a viabilidade de se atender
à sugestão do Ministério das Cidades, de se proceder à divisão do objeto da licitação realizando
certames distintos para os objetos dos contratos 0351.000-11 (OGU), referente às obras do
córrego Borá, e 0347.540-60 (FGTS), referente às obras do córrego Canela.
124.2.
Determinar, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU:
124.2.1. à Prefeitura de São José do Rio Preto que, caso ainda considere a utilização dos recursos
federais oriundos do Termo de Compromisso 0351.000-11/2011, informe ao TCU, no prazo de
45 dias, as providências que forem adotadas com vistas a corrigir os indícios de irregularidades
detectados no edital da Pré-Qualificação 001/2012, realizada no âmbito do Termo de
Compromisso 0351.000-11/2011, que perpassam pela adoção das medidas corretivas descritas
nos parágrafos 124.1.1 a 124.1.4 desta Instrução;
124.2.2. à Caixa que, caso a Prefeitura de São José do Rio Preto venha a utilizar recursos
federais para custear, no todo ou em parte, as obras previstas no Termo de Compromisso
0351.000-11/2011, elabore novo Laudo de Análise de Engenharia - LAE - e Síntese do Projeto
Aprovado - SPA - com base no novo projeto básico a ser elaborado e encaminhe ao TCU cópia
da referida documentação, imediatamente após serem elaboradas;
124.2.3. ao Ministério das Cidades que não homologue a Síntese do Projeto Aprovado - SPAemitida pela Caixa em 30/3/2012 até que haja decisão de mérito definitiva acerca dos indícios de
irregularidades detectados no Relatório da Fiscalização 352/2012.
124.3. Promover, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/92, c/c o art. 250, inciso
IV, do Regimento Interno/TCU, a audiência dos responsáveis a seguir relacionados,
encaminhando-lhes cópia do Relatório da Fiscalização 352/2012 para subsidiar suas defesas:
124.3.1. Sr. Luis Carlos de Queiroz Pereira Calças (CPF 061.745.578-39), Secretário Municipal
de Obras da Prefeitura de São José do Rio Preto, para que, no prazo de 15 (quinze) dias,
apresente razões de justificativa por ter aprovado, para fins de utilização na licitação, o projeto
básico deficiente e a planilha orçamentária com quantitativos sem embasamento em projeto
(Achado 3.1 da Fiscalização 352/2012).
124.3.2. Sr. Rubens Rodrigues Junior (CPF 145.694.748-61), engenheiro da Caixa Econômica
Federal, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente razões de justificativa por ter
elaborado o Laudo de Análise de Engenharia (LAE) e a Síntese do Projeto Aprovado (SPA)
aprovando o projeto básico deficiente e a planilha orçamentária com quantitativos sem
embasamento em projeto (Achado 3.1 da Fiscalização 352/2012).
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TC 008.503/2012-5
124.4. Dar ciência à Prefeitura de São José do Rio Preto que foram encontradas cláusulas que
restringiram o caráter competitivo do edital de Pré-Qualificação 001/2012, em afronta aos arts.
3º e 31, § 5º, da Lei 8.666/93 e à jurisprudência do TCU, conforme apontado no achado 3.3 do
Relatório da Fiscalização 352/2012.
124.5. Enviar cópia do Acórdão que vier a ser proferido à Caixa Econômica Federal, ao
Ministério das Cidades e à Prefeitura do Município de São José do Rio Preto.
124.6. Retornar os autos à Secob-3 para análise da manifestação da Prefeitura quanto ao
achado 3.2, bem como análise das respostas das audiências que forem realizadas.”
É o relatório.
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TC 008.503/2012-5
VOTO
O Governo Federal, por intermédio do Ministério das Cidades e representado pela Caixa
Econômica Federal, firmou com a Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) o Termo de Compromisso
0351.000-11/2011, no valor de R$ 62.501.625,53, dos quais R$ 59.505.290,00 são recursos federais e
o restante corresponde à contrapartida municipal, para a contratação de empreitada de mão de obra
com fornecimento de materiais para execução de obras de macro e micro drenagem na bacia do
córrego Borá. O empreendimento faz parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
2.
Visando à seleção de empresas licitantes para a participação na futura concorrência para
contratação das obras, o município instaurou a Pré-Qualificação 001/2012, cuja planilha apresenta um
valor de R$ 134.226.188,58 (data-base dez/2011). Nesse valor está contemplado, além das obras no
córrego Borá previstas no Termo de Compromisso 0351.000-11/2011, obras de macro e micro
drenagem na bacia do córrego Canela, a serem custeadas com recursos do próprio município e do
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS).
3.
Concluídos os procedimentos da pré-qualificação, foram habilitadas 12 empresas e
inabilitadas cinco. O presente processo trata da auditoria realizada pela 3ª Secretaria de Fiscalização de
Obras (Secob-3) no Ministério das Cidades, na Caixa Econômica Federal e na Prefeitura de São José
do Rio Preto (SP), entre 28/3/2012 e 4/5/2012, tendo por objetivo verificar o edital de Pré-Qualificação
001/2012, que originará a futura concorrência para a contratação das obras. Registro que o referido
edital não menciona qual o regime de licitação que será adotado (se empreitada por preço unitário ou
por preço global).
4.
Ao final dos trabalhos, a equipe de auditoria identificou que as obras apresentam projeto
básico deficiente ou desatualizado, sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado, e
restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e
julgamento, e enquadrou as ocorrências relativas ao projeto básico como “indícios de irregularidades
graves com recomendação de paralisação - IGP”, no conceito previsto no art. 91, § 1°, inciso IV, da
Lei nº 12.465/2011 (LDO 2012), pois constatou que, antes mesmo de se iniciar os serviços a serem
contratados, o projeto básico referente a 71% das obras terá de ser refeito, alterado e/ou
complementado, uma vez que não define nem permite a caracterização de todos os serviços das obras.
5.
A unidade técnica atribui a deficiência do projeto a cinco aspectos principais: (i) ausência
de projeto estrutural da galeria de concreto da Av. Bady Bassit e do canal de concreto das avenidas
Juscelino Kubitschek e José Munia; (ii) ausência de sondagens para subsidiar a definição e a
profundidade das fundações das galerias bem como os quantitativos de escavação de solos moles; (iii)
ausência de estudo hidráulico para todos os trechos da rede de micro drenagem; (iv) dados não
justificados no dimensionamento da rede de micro drenagem e nos respectivos itens de serviço da
planilha; (v) ausência de projeto básico para os poços circulares e reservatório enterrados.
6.
Destaco que, nos termos do art. 91, § 9º, da Lei nº 12.465/2011, foi assegurada aos gestores
a oportunidade de manifestação preliminar quanto ao indício de irregularidade enquadrado como IG-P
(projeto básico deficiente ou desatualizado). O Ministério das Cidades, a Caixa Econômica Federal e a
Prefeitura de São José do Rio Preto encaminharam tempestivamente os esclarecimentos e informações
que julgaram pertinentes.
7.
Consoante exposto no relatório precedente, no entender da Secob-3, os esclarecimentos
apresentados pelo convenente e pela Caixa Econômica Federal não lograram elidir as ocorrências que
fragilizam o projeto básico a ser utilizado no empreendimento, mencionadas no item 5 deste voto.
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Diante da criteriosa análise efetuada, acolho os argumentos apresentados pela unidade técnica e os
incorporo às minhas razões de decidir.
8.
De fato, a equipe de auditoria identificou que a planilha da obra apresenta serviços que não
estão especificados no projeto básico e, em alguns casos, nem sequer podem ser visualizados no
referido projeto. Tais deficiências levam à quantificações imprecisas de itens e deixam, inclusive,
abertas algumas soluções técnicas e metodologia de execução a serem adotadas. Incerto, portanto, é o
custo global do empreendimento.
9.
Assim, entendo que o projeto básico utilizado na Pré-Qualificação 001/2012 não atende à
definição estabelecida no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993 e caracteriza o que este Tribunal vem
sistematicamente reprovando em suas decisões, consolidadas na Súmula nº 261:
"Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico
adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no
art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de
projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente
contratado em outro de natureza e propósito diversos."
10.
Importa ressaltar que, diante dos fatos apontados nos autos:
a) o Procurador-Geral do Município de São José do Rio Preto informou a este Tribunal que
o certame licitatório encontra-se suspenso até novo posicionamento do TCU acerca dos indícios de
irregularidade tratados nos presentes autos (peça 59, p. 1);
b) que o Ministério das Cidades informou a este Tribunal que a Síntese do Projeto
Aprovado (SPA) não será homologada pelo ministério até que o município e a Caixa esclareçam as
questões atinentes ao projeto básico apontadas nestes autos, e que, caso confirmados os indícios de
irregularidade, o órgão solicitará à Caixa que refaça o SPA, conforme o novo Laudo de Análise
Técnica de Engenharia a ser emitido, caso o município apresente novo projeto básico e nova planilha
orçamentária (peça 58, p. 5).
11.
Diante desses fatos, e considerando que a futura concorrência para a contratação das obras
de macro e micro drenagem nas bacias dos córregos Borá e Canela ainda não se iniciou, entendo que
esse é o momento mais adequado para a intervenção deste Tribunal no sentido de determinar as
correções necessárias nos procedimentos adotados pelo município de São José do Rio Preto, a fim de
evitar futuros prejuízos ao erário.
12.
Por fim, destaco que, neste momento, examina-se tão somente as manifestações referentes
ao achado classificado como IG-P, para fins de comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional. O sobrepreço decorrente de preços excessivos frente
ao mercado (achado 3.2 do relatório de fiscalização, peça 45) será tratado em outra oportunidade.
Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à
consideração deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 4 de julho de 2012.
RAIMUNDO CARREIRO
Relator
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ACÓRDÃO Nº 1705/2012 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 008.503/2012-5
2. Grupo I - Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Responsável: Valdomiro Lopes da Silva Junior, Prefeito
4. Unidade: Município de São José do Rio Preto (SP)
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secob-3
8. Advogados constituídos nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos do relatório da auditoria realizada no âmbito do
Fiscobras 2012 com o objetivo de analisar a Pré-Qualificação 001/2012, instaurada pelo Município de
São José do Rio Preto (SP),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que foram detectados indícios de irregularidades graves que se enquadram no art.
91, § 1º, inciso IV, da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012), no Termo de Compromisso 0351.000-11/2011
e respectivo edital de Pré-Qualificação 001/2012, relativo às obras de macro e micro drenagem na
bacia do córrego Borá, no município de São José do Rio Preto (SP), e que seu saneamento depende da
adoção das seguintes medidas pelo órgão gestor:
a) elaborar projeto básico completo e suficiente para uma adequada compreensão do
escopo do contrato, nos termos do art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93;
b) readequar a planilha orçamentária levando-se em conta os quantitativos estimados com
base no novo projeto básico, nos termos do art. 7º, § 4º, da Lei nº 8.666/93, e as diretrizes para
estimativa de custo constantes no art. 125 da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012), de modo a eliminar os
indícios de irregularidades tratados no presente processo;
c) anular a Pré-Qualificação 001/2012 para ajustar os quantitativos a serem exigidos para
fins de habilitação técnica às reais necessidades da obra, conforme previsto no projeto a ser elaborado;
d) refazer a respectiva licitação observando as condições expostas no achado 3.3 (Restrição
à competitividade) do Relatório de Fiscalização nº 352/2012 (peça 45) e a viabilidade de se atender à
sugestão do Ministério das Cidades de se proceder à divisão do objeto da licitação realizando certames
distintos para os objetos dos Contratos 0351.000-11 (OGU), referente às obras do córrego Borá, e
0347.540-60 (FGTS), referente às obras do córrego Canela;
9.2. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar:
9.2.1. à Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) que, caso ainda considere a utilização dos
recursos federais oriundos do Termo de Compromisso 0351.000-11/2011, informe ao TCU, no prazo
de 45 (quarenta e cinco) dias, as providências que forem adotadas com vistas a corrigir os indícios de
irregularidades detectados no edital da Pré-Qualificação 001/2012, realizada no âmbito do Termo de
Compromisso 0351.000-11/2011;
9.2.2. à Caixa Econômica Federal que, caso a Prefeitura de São José do Rio Preto (SP)
venha a utilizar recursos federais para custear, no todo ou em parte, as obras previstas no Termo de
Compromisso 0351.000-11/2011, elabore Laudo de Análise de Engenharia (LAE) e Síntese do Projeto
Aprovado (SPA) com base no novo projeto básico a ser elaborado e encaminhe ao TCU cópia da
referida documentação, imediatamente após serem elaboradas;
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TC 008.503/2012-5
9.2.3. ao Ministério das Cidades que não homologue a Síntese do Projeto Aprovado (SPA),
emitida pela Caixa em 30/3/2012, até que haja decisão de mérito definitiva acerca dos indícios de
irregularidades tratados nos presente processo;
9.3. com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 250, inciso IV, do
Regimento Interno, promover a audiência dos responsáveis a seguir relacionados:
9.3.1. Luis Carlos de Queiroz Pereira Calças (CPF 061.745.578-39), Secretário Municipal
de Obras da Prefeitura de São José do Rio Preto (SP), para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente
razões de justificativa por ter aprovado, para fins de utilização na licitação, o projeto básico deficiente
e a planilha orçamentária com quantitativos sem embasamento no respectivo projeto;
9.3.2. Rubens Rodrigues Junior (CPF 145.694.748-61), engenheiro da Caixa Econômica
Federal, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente razões de justificativa por ter elaborado o
Laudo de Análise de Engenharia (LAE) e a Síntese do Projeto Aprovado (SPA) aprovando o projeto
básico deficiente e a planilha orçamentária com quantitativos sem embasamento em projeto;
9.4. dar ciência à Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) que foram encontradas cláusulas
que restringiram o caráter competitivo do edital de Pré-Qualificação 001/2012, em afronta aos arts. 3º
e 31, § 5º, da Lei nº 8.666/93 e à jurisprudência do TCU, conforme apontado no achado 3.3 do
Relatório de Fiscalização nº 352/2012;
9.5. encaminhar cópia deste acórdão, relatório e voto, bem como do Relatório de
Fiscalização nº 352/2012 (peça 45), ao Ministério das Cidades, à Caixa Econômica Federal, à
Prefeitura de São José do Rio Preto (SP) e aos responsáveis mencionados no item 9.3 acima.
10. Ata n° 25/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 4/7/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1705-25/12-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Augusto Nardes, Aroldo
Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER
Presidente
RAIMUNDO CARREIRO
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral, em exercício
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