Apontamentos e Análises
OCUPAÇÃO AGRÍCOLA, ESTRUTURA AGRÁRIA E MERCADO
DE TRABALHO RURAL NO CERRADO: O PAPEL DO PREÇO
DA TERRA, DOS RECURSOS NATURAIS E DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
GOIÂNIA
JUNHO DE 2012
GOIÂNIA
MEC
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
RENAPI
REDE DE PESQUISA E INOVAÇÃO EM TECNOLOGIAS DIGITAIS
IFG
INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DE GOIÁS
OBSERVATÓRIO DO MUNDO DO TRABALHO
OBSERVATÓRIO NACIONAL DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO
PROFISSIONAL, CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
EQUIPE TÉCNICA EXECUTIVA
Geraldo Coelho de Oliveira Júnior – Pesquisador Gestor
Walmir Barbosa – Pesquisador Orientador
Maxmillian Lopes da Silva – Pesquisador Orientador
Denise Talitha Soares Carneiro – Economista
Letícia Daniele Silva Ferreira – Aluna Bolsista – Observatório
Marcelo Regis da Silva Filho – Estagiário – Observatório
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APRESENTAÇÃO
O Observatório da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e
Tecnológica – Núcleo Centro-Oeste disponibiliza uma série de apontamentos e análises
de livros e artigos realizados pelos seus pesquisadores, a partir de 2008. Estes
apontamentos e análises partem das mais diversas publicações, com apontamentos
críticos das idéias dos autores, a partir do texto ou livro publicado, versando sobre o
processo de desenvolvimento brasileiro contemporâneo em suas diversas dimensões.
O Observatório se encontra à disposição para quaisquer esclarecimentos e
informações que se fizerem necessários, bem como para a publicação de outros
trabalhos correlatos.
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Apontamentos e Análises do Observatório a partir do Texto: Ocupação Agrícola,
Estrutura Agrária e Mercado de Trabalho Rural no Cerrado: O papel do preço da
Terra, dos Recursos Naturais e das Políticas Públicas*
O cerrado, originalmente de baixa fertilidade natural e elevada acidez, foi
transformado em terrenos férteis e de acidez controlado, graças a descobertas
tecnológicas e investimentos. Portanto, “de recurso natural, herdado, os solos de
cerrados transformaram-se em ‘capital’ artificialmente produzido” (cunha apud
Rezende, 2003, P.173). Pode-se dizer que novas conquistas tecnológicas e
investimentos em pesquisa, conduzidos pelo poder publico, que redundaram em
variedades de cultivares adaptados, se somaram ao processo de transformação desse
recurso natural, herdado, em ‘capital’ artificialmente produzido”.
Em 2003, a Embrapa estimava os cerrados em 204 milhões de hectares, sendo
que 61 milhões estariam sendo utilizados, 66 milhões de hectares estariam projetados
para serem incorporados às atividades agropecuárias e 77 milhões seriam impróprios
para a prática agrícola. Portanto, essa última área ultrapassaria em muito as exigências
de que pelo menos 20% da área total sejam preservados como reserva legal, atendendo
às exigências da política ambiental1.
Os dados referentes à evolução das áreas de pastagens e de lavouras, segundo as
grandes regiões, entre 1970 e 1996, evidenciam a grande expansão das atividades
agropecuárias no Centro-Oeste.
As críticas conduzidas ás características da grande expansão das atividades
agropecuárias no Centro-Oeste, caracterizada pelo predomínio da produção em grande
escala, altamente mecanizada, com pequeno espaço para a agricultura familiar e uma
absorção pequena de mão-de-obra de baixa qualificação, bem como pelo agravamento
de problemas como a concentração da renda e o aprofundamento dos problemas da
pobreza, são prontamente refutados por diversos autores. Tais processos decorriam dos
fundamentos naturais da região. O baixo custo da terra, o elevado custo de “produção do
solo” e o regime pluviométrico marcado pela longa estiagem desencadeou na região
padrões de ocupação concentradores da terra e da produção e pequena absorção de mão1
A possibilidade de transferência da reserva legal para outra área permite às grandes
propriedades usufruir plenamente suas terras e adquirir terras “impróprias”, para os padrões agropecuários
nelas desenvolvidas, em outras localidades. A política ambienta vigente, de fato, não pretende conter os
graves danos ambientais promovidos pela atividade agropecuária da “revolução verde”, mas apenas os
seus excessos, ao mesmo tempo em que acomoda pressões originadas da opinião pública. Isto é, assegurar
a expansão do capital e buscar a limitação da sua dinâmica incontrolável de destruição.
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de-obra. Portanto, tais processos não decorrem de fatores como a história de ocupação
da região e as políticas de assentamento de trabalhadores sem terra ou com pouca terra
no Centro-Oeste, não seria adequada em função de que as mesmas não seriam passíveis
de ocupação por pequenas propriedades e produção. (Rezende, 2003, P.176).
Quanto às críticas aos danos ao meio ambiente, causadas pelo uso predatório dos
recursos naturais e pela destruição da biodiversidade, impostos de expansão
agropecuária, acima caracterizada, no Centro-Oeste, os autores que concebem e/ou
defendem essa expansão, adotam o discurso de contenção dos excessos. A “não
expansão” penalizaria a sociedade, mas seria possível e necessário atenuar os seus
custos ambientais. Isto é, nessa perspectiva, em especial para o Centro-Oeste, ocupação,
modernização e expansão agropecuária, em função dos seus fundamentos naturais,
possui um caminho único, qual seja, aquele que esta em curso. Fora dele, não há
perspectiva (Rezende, 2003).
1. O Product Mix Regional e sua Análise: O papel do Preço da terra e dos
Recursos Naturais
Preços da terra baixo e chuvas concentradas em apenas um período do ano,
tornam o Centro-Oeste extremamente favorável à lavoura e à pecuária de corte em larga
escala e em grandes propriedades. Lavoura e pecuária de corte extensiva não encontra
competição na região; e essa vantagem competitiva das atividades de grãos e pecuária
na região converte-se em vantagem competitiva ‘da’ região nessas atividades, em
decorrência desse menor custo da terra e da razoável regularidade climática reduzindo
riscos na atividade agrícola.
2. Estrutura Agrária e Mercado de Trabalho Rural no Cerrado
Segundo certos autores, a inviabilidade histórica da agricultura familiar nos
cerrados (devido à baixa qualidade das terras), a formação da grande propriedade
territorial (única compatível com pecuária extensiva associada à agricultura itinerante e
de baixa produtividade, teria facilitado a rápida adoção, pela agricultura regional, no
novo padrão tecnológico, caracterizado pela produção em grande escala. Assim, teria se
estabelecido em quadro de valor produtivo de custo baixo para a grande produção em
comparação com o custo (elevado) da pequena produção, gerando um efeito colateral
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repressor ao desenvolvimento da pequena produção e propriedade. Outros aspectos,
como a ausência de rendas no período de longa estiagem e a conformação física dos
solos (profundos e drenados) comprometendo a aração animal no período acima
mencionado, também teriam proporcionado outros efeitos colaterais em desfavor da
pequena propriedade e produção.
A carência objetiva da pequena propriedade e produção, geradora de mão-deobra disponível e passível de assalariamento, teria acarretado uma carência de mão-deobra. Os custos da mão-de-obra, que neste contexto tenderiam ser naturalmente mais
elevados, somado aos custos adicionais oriundos da legislação trabalhista e da elevada
carga tributária que incide sobre a folha de pagamento, teria compelido ainda mais a
mecanização da grande propriedade. Assim, não seria a perspectiva a perspectiva de
produção em escala que teria acarretado a mecanização, mas imposição da mecanização
é que teria conduzido a produção em escala.
2. Ocupação Agrícola no Cerrado: O papel das Inovações Tecnológicas
2.1. Mudança Tecnológica e Produção de Terra no Cerrado
A tecnologia de “produção de solo” permitiu a conversão de terras em estado
natural (florestas e campos) e de terras com agricultura e pecuária de baixa qualidade,
em terras apropriadas para agricultura e pecuária de elevada qualidade, nos termos
caracterizados pelo autor. Para o autor (Rezende, 2003), tal realidade teria concorrido
para a depreciação do valor das terras, visto que teria se formado um mercado rural com
super oferta de “terras de qualidade”. O autor, que geralmente elenca “evidências” em
favor dos seus argumentos, não as apresenta nesse caso.
A nosso ver, teria ocorrido justamente o contrário. A efetiva conversão ou a sua
pura e simples possibilidade, desencadeou a elevação dos preços das terra no CentroOeste.
2.2. Implicação para as Análises de Produção e de PTF
O autor sustenta que os investimentos na “produção de solo, isto é, investimento
de conversão da terra imprópria para terra adequada ao desenvolvimento de lavoura e
pecuária moderna é relativamente alto para a pequena propriedade e produção, seja pelo
custo relativo alto em face da descapitalização do pequeno proprietário, seja pela
intervenção “manual” na sua realização com custo salarial dos trabalhadores
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eventualmente contratados, seja pelas relações investimento/valor da terra e
investimento/produção da terra. Por outro lado, o investimento é de menor custo para
grandes proprietários, geralmente mais capitalizados e com poder de capitalização pela
desmobilização da renda e capital imobilizados numa parte da terra por meio da sua
venda, mas também porque a realização dos investimentos por meio da
motomecanização reduz custos (porque reduz emprego de mão-de-obra) e porque as
relações investimento/valor da terra e investimento/produção são mais favoráveis.
A questão crucial é que o autor pressupõe: 1. que a pequena produção e
propriedade terá que produzir grãos e carnes; 2. que ela não se associaria; 3. que ela
produziria a partir da tecnologia da “revolução verde”, expresso no agronegócio. Ou
seja, o autor estabelece um campo de relações e uma grade de referências para analisar a
questão, sendo elas somente poderia concluir pela inadequação do desenvolvimento das
pequenas propriedades e produção no Centro-Oeste. (P. 185-187).
3. A Queda Recente do Preço da Terra no Brasil e o Papel do Cerrado
Uma referência básica quanto ao preço da terra no Brasil, ou se quiser, um
condicionante fundamental, foi a grande variação do seu preço nas conjunturas
macroeconômicas em que o risco percebido das aplicações financeiras lhe impôs
mudanças significativas – piorando, induz o preço da terra subir; melhorando, induz o
preço da terra cair. A terra como reserva de valor (renda herdada in natura) e/ou como
bem de capital imobilizado (capital investido em alguma medida) se prestou como
instrumento especulativo em face de conjunturas nas quais a especulação financeira
esteve ameaçada em função de grandes riscos macroeconômicos – com capitais
“fugindo” para ela e tencionando seu preços para cima mediante grande procura).
Todavia, quando a esfera especulativa foi rentável e segura, o preço da terra tendeu a
cair, por conta da grande oferta de terras por quem procurou adquirir títulos da dívida
pública.
A grande queda do preço da terra a partir de 1994 pode estar relacionado, ainda,
com a estabilização da abertura comercial e com a paridade cambial. A hipótese é que
tenha ocorrido um certo “nivelamento” com os preços de terras em termos mundiais,
considerando condições de terras, infraestrutura, inserção de commodities agropecuários
no mercado internacional etc. Observa-se uma ligeira elevação dos preços a partir de
1999, quando da desvalorização cambial.
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Informações importantes podem ser analisadas no gráfico 4 – Brasil: Evolução
do Índices de preços de Venda De Terra De Lavoura Em junho e dezembro de cada Ano
1980-2001. Ver, ainda, evolução dos preços de arrendamento de terras 1980 – 2001,
P.198.
Outra hipótese é que com a elevação do valor das commodities agropecuárias a
partir de 2003, o preço da terra subiu. Portanto, em um contexto de especulação
financeira segura em torno dos títulos públicos, o valor da terra acompanhou o
rendimento da atividade, fortemente marcado pelo valor das commodities. Os fatores
“esterilizadores” desta relação preço de terra/valor das commodities agropecuárias são:
câmbio, que quando apreciado reduz os ganhos em Dólares; e preço NPK no mercado
internacional, que em função da dependência da sua importação, ganhos da atividade
agropecuária são “absorvidos” pela aquisição desses insumos.
Geralmente após os fracassos dos planos heterodoxos, segundo o autor
(Rezende, 2003, P.198), “ocorreu também o reverso da medalha, com as quedas dos
preços da terra e do arredamento e a derrocada dos preços agrícolas, deixando em seu
rastro frustração e crise financeira na agricultura”. O autor refuta a idéia da crise como
decorrente do “descasamento” entre as correções monetárias dos preços mínimos e do
crédito rural, o qual teria ocorrido por ocasião desses planos. (Rezende, 2003, P.198).
O autor (2003, P200) não correlaciona a queda do preço de terra à queda do
preço do arrendamento “depende apenas da demanda e da oferta de ‘serviços’ de terra, a
demanda dependendo apenas da rentabilidade da produção e a oferta sendo
absolutamente inelástica, só mudando com variação no estoque de terra”. Todavia,
como não correlacioná-las, pois se a própria redução do valor da terra se relaciona à boa
rentabilidade da especulação financeira, logo o próprio arrendatário capitalista pode
também ele buscar essa alternativa. De outro lado, se a terra é valorizada, o
arrendamento também tem que ser, do contrário, ela não se comportaria como, em
alguma medida, capital imobilizado.
O autor levanta uma hipótese: o comportamento recente de queda dos preços de
venda e de arrendamento de terra tenha decorrido do aumento do estoque de terra no
cerrado, “fenômeno que teria atuado no longo prazo e que deve ter afetado
principalmente as áreas agrícolas do Centro-Sul, onde o mercado de terras é integrado.
(Rezende, 2003, p.200-2002).
4. Implicação para a Política de Meio Ambiente
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O autor (Rezende 2003, p.202-204), posiciona-se de forma conservadora acerca
dos problemas ambientais da expansão da moderna agropecuária no cerrado.
Primeiramente, induz a uma “redução” da gravidade e extensão do problema, à medida
que aponta estudos da Embrapa que identificam 77 milhões de hectares com área de
“baixa aptidão agrícola”. Portanto, subentende-se a ocorrência de uma espécie de “zona
protetora natural”, que asseguraria grande proteção a extensas áreas do cerrado, tidas
como de “baixa aptidão agrícola”.
O autor, todavia, ignora o fato de que a tecnologia de ocupação e
desenvolvimento ‘dos cerrados’ encontra-se em franca expansão, em termos de
“construção de solos”, variedades de cultivares, manejos de solos, e assim por diante.
Portanto, a referida “baixa aptidão agrícola” somente pode ter com referência os
padrões tecnológicos atuais.
O cerrado, por sua vez, é uma abstração generalizadora. ‘Ele’ se compõe de uma
infinidade de subecossistemas que compõe “os cerrados”. Alguns desses ecossistemas
encontram-se nas áreas de “média e de elevada aptidão agrícola”, o que tem conduzido
alguns destes a um processo de aniquilamento, a exemplo dos “Gerais da Bahia”.
Portanto, “restringir” a proteção do cerrado apenas às áreas de “baixa aptidão agrícola”
é assinar um compromisso pela extinção de determinados subecossistemas.
O autor recomenda a adoção de “um zoneamento na política ambiental brasileira
no caso específico do cerrado, restringindo-se a essas regiões de baixa produtividade
agrícola a proibição de desmatamento e de abertura de novas áreas à atividade agrícola,
criando-se grandes parques nacionais onde se preservaria o meio ambiente e a
biodiversidade”. (...) “O que não é possível continuar com a política atual de proibição
de 20% da área de todo e qualquer estabelecimento agrícola, independentemente de seu
tamanho ou localização”. (Rezende, 2003, P.202 e 203).
O autor protesta contra a proposta de adoção de uma “moratória” para o cerrado,
promovendo-se a recuperação, para fins agrícolas, das pastagens “degradadas” e
proibindo-se a incorporação de novas áreas de cerrado. Argumenta que tal medida
elevaria os preços de terras no Brasil e, em consequência, elevaria os custos de
produção de commodities, reduzindo a competitividade dos produtos agropecuários
exportados, oriundo do agronegócio voltado para o mercado externo. Argumenta, ainda,
que a elevação dos preços repercutiria na elevação dos custos para o assentamento e no
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encarecimento do programa de reforma agrária do governo, bem como elevaria os
custos dos alimentos no país.
O autor, de fato, ignora que o propósito da moratória é obrigar a retomada de
terras de pastagens degradadas, para recuperá-las como terras de pastagens e terras
agricultáveis. Isto é, que os diversos segmentos presentes no campo, neles incluídos os
segmentos representados pelo agronegócio, assumam custos com a recuperação de
terras de pastagens degradadas, reduzindo a pressão econômico-destrutiva sobre o que
resta de cerrado.
Na perspectiva do agronegócio o autor recomenda que o governo pague pela
área preservada, criando uma modalidade de rentismo agrícola brasileiro.
5. Implicações Para as Políticas de Reforma Agrária e de Fomento do Emprego
Assalariado Rural e da Agricultura Familiar
Para o autor (2003, P.204), é possível conciliar assentamento de trabalhadores
rurais no Centro-Oeste. Todavia, ele deveria ocorrer nas terras que não se caracterize
como sendo de cerrado, mas nos bolsões de Terras de elevada fertilidade da região, que
de fato, são escassez. Logo, não se trata de assentamento em larga escala, mas restrito a
algumas localidades.
Outra condição é que o assentamento seja concebido em um outro modelo de
reforma Agrária. O modelo tradicional, mediante concessão de lotes e de crédito não
pode funcionar na Região Centro-Oeste em função dos seus “fundamentos naturais”.
Em seu lugar dever-se-ia adotar um modelo alternativo que incluiria uma etapa inicial
de “construção do solo”, por conta do governo, anteriormente a divisão da área em
pequenos lotes. Posteriormente ocorreria a assistência técnica continuada e,
coetaneamente, a cobrança dos investimentos realizados pelo governo na “construção
do solo”. Seria vedada a concessão de crédito diretamente ao agricultor para que ele
fizesse a “construção do solo. O governo deveria estimular a conformação de um
mercado de aluguel de máquinas, de modo a viabilizar a motomecanização da produção,
bem como deveria criar mecanismos que levasse os pequenos proprietários a “se
especializar em grãos e pecuária. Por fim o autor conclui que, “naturalmente, uma
reforma agrária com essas características é tão necessária nas condições de cerrado
quanto difícil de ser implementada. Além de ser muito cara e muito exigente em termos
de um programa de treinamento de assentados, ela requer uma capacitação técnica e
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administrativa do órgão executor (o INCRA) que simplesmente não existe. Em face
dessas dificuldades, é mais adequado fomentar o emprego assalariado agrícola, atuando
nas restrições que hoje pensam sobre o mercado de trabalho agrícola. Isso inclui,
basicamente, uma flexibilização da legislação trabalhista e uma redução da carga
tributária que incide sobre a mão-de-obra” (Rezende, 2003, P. 205 e 206).
Nas condições estabelecidas pelo autor, como ele próprio reconhece, seria
“difícil de ser implementada. De fato, não adquire a reforma agrária como “possível” no
cerrado em função dos seus fundamentos, pelo menos amplamente conduzida.
A questão da difícil reforma agrária para a região Centro-Oeste deveria ser
equacionada pela fomentação do emprego assalariado agrícola. Nessa direção, o autor
apresentou diversas iniciativas para desencadear a referida fomentação. Primeiramente a
flexibilização da legislação trabalhista e a redução da carga tributária que incide sobre a
mão-de-obra. A perspectiva, embora não explicitada, seria a redução de custos para o
capital agrário e a ampliação das condições de imposição do capital sobre o trabalho.
Enfim, criar um estoque de mão-de-obra assalariada mais numerosa, de custo menor e
com menor capacidade de resistência.
A política governamental também deveria incentivar a formação de cadeias
produtivas agroindustriais de base animal e de base de grãos. Ao mesmo tempo em que
atenderia a demanda por emprego e elevaria a renda da região Centro-Oeste, concorreria
para a oferta de empregos assalariados nos centros urbanos da região. Portanto, a
articulação entre a grande propriedade agrária moderna, no campo, e os complexos
agroindustriais, no meio urbano.
O autor estabelece, por fim, uma articulação entre a concepção de reforma
agrária alternativa por ele apresentada, que ele julga de difícil implementação e que se
restringiria apenas às terras férteis residuais do Centro-Oeste, e a demanda por força de
trabalho assalariada. Os assentamentos de trabalhadores rurais cumpriria um papel
funcional. Na região Centro-Oeste poderia proporcionar mão-de-obra assalariável sob
contrato temporário de trabalho, que acompanharia, em grande medida, os ciclos de
chuvas da região, que são também os ciclos de produção dos grãos nas grandes
propriedades modernas. No período de entressafra da região Centro-Oeste que coincide
com a grande estiagem e a redução de oferta de emprego, proporcionaria um estoque de
força de trabalho sazonal que poderia se deslocar para outras regiões à procura de
trabalho. Portanto, ampliaria não apenas o estoque de força de trabalho na região
Centro-Oeste, mas também nas demais regiões de Centro-Sul do País.
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6. Conclusão
Tendo em vista a melhor estratégia de política ambiental para o cerrado, o autor
propôs um zoneamento que permitisse a preservação ambiental em grau maior apenas
nas regiões de menor potencial agrícola, minimizando-se, assim, o impacto adverso
dessa política sobre a produção agrícola, sobre a balança comercial e até mesmo sobre a
pobreza. Essas regiões de menor aptidão agrícola e de grande interesse de preservação
ambiental deveriam ser desapropriadas e reunidas em grandes parques nacionais.
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*Bibliografia
Resende, Gervásio Castro de. “Ocupação Agrícola, Estrutura Agrária e Mercado de
Trabalho Rural no Cerrado: O papel do preço da Terra, dos Recursos Naturais e das
Políticas Públicas”. In: HELFAND, Steven M. e REZENDE, Gervásio Castro (org).
Região e Espaço no Desenvolvimento Agrícola Brasileiro. Rio de Janeiro: IPEA,
2003.
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