REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE Governo da Província de Cabo Delgado Avaliação do Sistema de Gestão de Finanças Públicas na Província de Cabo Delgado 2008 Aplicação da Metodologia PEFA – Despesa Pública e Responsabilidade Financeira Relatório Final Mariam Umarji, Sadya Makda, Arsénio Paulo e Aly Lalá Relatório para o Governo da Província de Cabo Delgado e Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (AECID) Dezembro de 2009 Com o apoio da: SAL & Caldeira – Advogados e Consultores, Lda. Av. Julius Nyerere 3412 – Caixa Postal 2830 Maputo, Moçambique T: +258 21 24 14 00 F: +258 21 49 47 10 M: [email protected] Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Nota De Abertura Este relatório foi elaborado por Mariam Bibi Umarji, Sadya Makdá, Arsénio Paulo e Aly Lalá da SAL & Caldeira – Advogados e Consultores, Lda. (Moçambique), com o apoio do Governo de Espanha representado pela Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (AECID). O presente relatório é submetido como Relatório Final. Apresenta os resultados da avaliação externa efectuada à situação da Gestão das Finanças Públicas (GFP) na Província de Cabo Delgado no final do ciclo orçamental de 2008. Para a realização desta avaliação foi aplicada a metodologia PEFA – Despesa Pública e Responsabilidade Financeira. Esta avaliação foi efectuada com base (i) em encontros de trabalho e entrevistas semi-estruturadas realizadas entre os dias 9 a 26 de Agosto de 2009, (ii) na revisão detalhada de dados, documentos oficiais, legislação e outros relatórios tornados disponíveis à equipa, (iii) na análise realizada pela equipa a qual beneficiou dos comentários efectuados pelas diversas instituições do Governo de Moçambique, do Governo da Província de Cabo Delgado, dos Parceiros de Cooperação contactados, e representantes da Sociedade Civil na Província, e (iv) na sequência de apresentações detalhadas dos resultados á DPPF e Sectores em Cabo Delgado, entre os dias 9 e 12 de Dezembro 2009, dos quais resultaram comentários pelos mesmos. Gostaríamos de agradecer ao Governo da Província de Cabo Delgado, em especial à Direcção Provincial de Plano e Finanças, pela oportunidade concedida para a apresentação da equipa e dos objectivos da avaliação. E, em especial gostaríamos de agradecer ao Dr. Jesús Pérez Marty, da AECID, o qual assistiu a equipa no estabelecimento de um plano de trabalho bem-sucedido e auxiliou na coordenação das contribuições do Governo, Parceiros de Cooperação e Sociedade Civil a nível da Província de Cabo Delgado. Uma especial palavra de agradecimento vai ao Dr. Luís da Silva pelo incansável esforço no acompanhamento directo do trabalho da equipa de consultores, na marcação e remarcação de encontros e por todo o apoio prestado na colecta da documentação necessária. As opiniões expressas neste relatório são da exclusiva responsabilidade dos seus autores e não deverão ser atribuídas ao Governo de Moçambique ou aos Parceiros de Cooperação. Quaisquer comentários que este relatório possa merecer deverão ser enviados para [email protected]. Página 2 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Índice de Conteúdos Nota De Abertura .................................................................................................................. 2 Índice de Conteúdos............................................................................................................. 3 Lista de Figuras .................................................................................................................... 4 Lista De Abreviaturas ........................................................................................................... 5 Avaliação Sumária ................................................................................................................ 8 1. Introdução.................................................................................................................... 14 2. Antecedentes da Província ........................................................................................ 14 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 3. Ponto de Situação do Processo de Reforma de GFP.............................................. 24 3.1. 3.2. 4. Situação Económica da Província.......................................................... 14 Resultados Orçamentais de 2006 a 2008 ............................................... 16 Estrutura do Governo & Orçamento da Província ................................ 18 Enquadramento Legal e Institucional .................................................... 21 O Processo de Reforma de GFP............................................................. 24 O Processo de Descentralização............................................................ 25 Avaliação da Gestão de Finanças Públicas 2008 .................................................... 26 4.1 4.2 4.3. 4.4. 4.5. 4.6 4.7 4.8 Visão do conjunto.................................................................................... 26 Credibilidade do Orçamento ................................................................... 28 Transparência e Abrangência................................................................. 31 Orçamentação com Base em Políticas .................................................. 36 Previsibilidade e Controlo da Execução Orçamental ........................... 39 Contabilidade, Registo e Reporte........................................................... 46 Escrutínio e Auditoria.............................................................................. 49 Práticas dos Doadores ............................................................................ 52 5. Análise FOFA do Sistema de Gestão de Finanças Públicas na Província de Cabo Delgado................................................................................................................................ 56 Anexos ................................................................................................................................. 59 Anexo I: Sumário do PEFA por Indicador ........................................................................ 60 Anexo II: Lista de Entrevistados ....................................................................................... 61 Anexo III: Lista de Documentos ........................................................................................ 63 Anexo IV: Tabela de Dados................................................................................................ 65 Página 3 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Lista de Figuras Figura 1: Sumário da Pontuação da Avaliação do Sistema de GFP, Cabo Delgado, 2008 ... 9 Figura 2: Distribuição das Pontuações da Avaliação do Sistema de GFP, Cabo Delgado, 2008 ...................................................................................................................................... 10 Figura 3: Comparação das Pontuações: Nacional, Provincial e Sectorial ............................ 10 Figura 4: Comparação das Pontuações: Nacional e Provincial ............................................ 11 Figura 5: Produção Global da Província de Cabo Delgado (2006-2008) ............................. 15 Figura 6: Crescimento Desagregado por Sectores na Província de Cabo Delgado (20062008)..................................................................................................................................... 15 Figura 7: Orçamento da Província de Cabo Delgado (como % do Produção Global) .......... 16 Figura 8: Gastos Orçamentais Realizados por sector prioritário .......................................... 17 Figura 9: Despesa de Investimento de Iniciativa Local e Autárquica ................................... 18 Figura 10: Gastos do Governo por âmbito 2008................................................................... 18 Figura 11: Tipos de instituições onde se concentram os gastos do Governo ...................... 19 Figura 12: Ciclo de Planificação e Orçamentação Provincial ............................................... 20 Figura 13: Quadro Jurídico-legal da GFP em Moçambique ................................................. 22 Figura 14: Principais Áreas da Reforma de GFP em Moçambique ...................................... 24 Figura 15: Sumário do Ranking do Desempenho da GFP ................................................... 27 Figura 16: Dados para PI-1................................................................................................... 28 Figura 17: Variação da Composição da Despesa Agregada 2006 - 2008............................ 29 Figura 18: Dados para PI-3................................................................................................... 30 Figura 19 - Métodos de Aprovisionamento de acordo com a Legislação Moçambicana...... 42 Figura 20: Sumário do desempenho do grupo dos PAPs no período 2004-2008 ................ 55 Página 4 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Lista De Abreviaturas AECID AR AT BdPES CGE COFOG CFMP CPO CUT DPPF DPO DNCP DNO DNPE DNT FARE FIL FSTAP GBS GFP GFS GoM HIPC AAP IGEPE IGF Spanish Agency for International Development Cooperation Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento National Assembly Assembleia da República Revenue Authority Autoridade Tributária PES Balance Balanço do PES General State Accounts Conta Geral do Estado Classifications of Functions of Government Classificações das Funções do Governo Medium Term Expenditure Framework Cenário Fiscal de Médio Prazo Planning and Budgeting Comission Comissão do Plano e Orçamento Single Treasury Account Conta Única do Tesouro Provincial Directorate of Planning and Finance Direcção Provincial do Plano e Finanças Department of Planning and Budgeting Departamento de Planificação e Orçamento Public Accounts National Directorate Direcção Nacional de Contabilidade Pública Budget National Directorate Direcção Nacional do Orçamento National Directorate for State Assets Direcção Nacional do Património do Estado Treasury National Directorate Direcção Nacional do Tesouro Fund for Support to Economic Rehabilitation Fundo de Apoio a Reabilitação da Economia Local Investment Fund Fundo de Investimento Local Financial Sector Technical Assistance Project Projecto de Assistência Técnica ao Sector Financeiro General Budget Support Apoio Geral ao Orçamento Public Financial Management Gestão de Finanças Públicas Government Financial Statistics Estatísticas Financeiras do Governo Government of Mozambique Governo de Moçambique Heavily Indebted Poor Countries Assessment and Action Plan Avaliação e Plano de Acção para Países Pobres Altamente Endividados Institute for Management of State Corporate Investments Instituto de Gestão de Participações do Estado General Inspectorate (Internal Audit) Inspecção-geral de Finanças Página 5 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 LOLE MDA MEC MEO MF MoU MPD OIIL OE ONG OP PAFR PARPA PDCD PEDD PEFA PES PFM PFM-PR PI PIB PISCAD PPFD PROL REO ROSC SISTAFE Law for Local Satate Bodies Lei dos Órgãos Locais do Estado Ministries, Departments and Agencies (Budget-holding entities) Ministérios, Departamentos e Instituições Ministry of Education and Culture Ministério da Educação e Cultura Budget Execution Module Módulo de Execução Orçamental Ministry of Finance Ministério das Finanças Memorandum of Understanding Memorando de Entendimento Ministry of Plan and Development Ministério do Plano e Desenvolvimento Investment Budget for Local Initiative Orçamento de Investimento de Iniciativa Local State Budget Orçamento do Estado Non-Governmental Organization Organização Não Governamental Provincial Budget Orçamento Provincial Rural Finance Support Program Programa de Apoio às Finanças Rurais Poverty Reduction Action Plan Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta Strategic Plan for Development of Cabo Delgado Plano Estratégico de Desenvolvimento de Cabo Delgado Strategic Plan for District Development Planos Estratégicos de Desenvolvimento Distrital Public Expenditure and Financial Accountability Despesa Pública e Contabilidade Financeira Social and Economic Plan Plano Económico e Social Public Finance Management Gestão das Finanças Públicas / Gestão Financeira Pública PFM Performance Report Relatório de Desempenho da GFP Performance Indicator Indicador de Desempenho Growth Domestic Product Produto Interno Bruto Inter sectorial Program of Health in Cabo Delgado Programa Intersectorial de Saúde de Cabo Delgado Program of Decentralized Planning and Finance Programa de Planificação e Finanças Descentralizadas Program of Local Bodies Reform Programa de Reforma dos Órgãos Locais Budget Execution Report Relatório de Execução Orçaemntal Report on Standards & Codes (IMF diagnostic report on PFM) Relatório de Padrões e Códigos (FMI Relatório de Diagnóstico da GFP) State Financial Administration System Página 6 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 SWAP TA UFSA UGB UGE UGEA UTRAFE UTRESP Sistema de Administração Financeira do Estado Sector-Wide Approach Programme Programa de Abordagem dos Sectores Mozambique Suprême Audit Institution / Administrative Court Tribunal Administrativo Procurement Management Unit (central level) Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições Base management units Unidade Gestora Beneficiária Execution management units Unidade Gestora Executora Procurement Management Unit (sector or institutional level) Unidade Gestora Executora de Aquisições Technical Unit for State Financial Administration Reform Unidade Técnica das Reformas da Administração Financeira do Estado Technical Unit for Public Sector Reform Unidade Técnica de Reforma do Sector Público Página 7 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Avaliação Sumária O relatório que se segue retrata a avaliação conduzida ao Sistema de Gestão de Finanças Públicas da Província de Cabo Delgado considerando o ciclo orçamental do ano de 2008, considerando a informação de contabilidade, reporte e auditoria relacionada com este ano mas produzida em 2007 e em 2009. A avaliação teve como base a Metodologia PEFA1 – Despesa Pública e Responsabilidade Financeira – devidamente adaptada ao nível subnacional (província) de acordo com as orientações metodológicas emanadas pelo Secretariado PEFA. Foram utilizados um total de 25 indicadores para a avaliação. Os indicadores reflectem a situação actual do sistema e fornecem um ponto de comparação para avaliações ou seguimentos futuros dos progressos esperados nos processos de planificação, orçamentação, contabilidade, reporte e auditoria da província. Esta Avaliação Sumária apresenta as constatações finais da equipa de consultores sendo fruto do trabalho de campo realizado para inquérito e recolha de evidência combinada com a revisão documental de informação recebida e disponibilizada de forma a se poder realizar a avaliação dos diferentes indicadores. Em Moçambique, até à data, foram já realizadas várias avaliações utilizando a Metodologia PEFA: duas avaliações de nível nacional (uma em 2005, outra em 2007) e uma avaliação de nível sectorial (em 2008). É a primeira vez em Moçambique que a metodologia é aplicada ao nível provincial. Esta situação coloca o país numa situação privilegiada pois com a informação disponível e combinada das várias avaliações estão criadas as bases para um conhecimento mais profundo do Sistema de Gestão de Finanças Públicas e consequentemente dos desafios e oportunidades que se colocam. A divisão administrativa nacional sofreu, com a independência nacional alterações tanto em termos de nomenclatura dos níveis como das unidades administrativas (regressando muitas delas a nomes anteriores com origens locais e removidas as conotações coloniais). Houve, contudo, uma certa continuidade quanto à divisão territorial propriamente dita, pois: os Distritos coloniais passaram a designar-se Províncias; os Concelhos e Circunscrições passaram a designar-se por Distritos e os Postos passaram a designar-se Localidades. Cabo Delgado é uma das onze províncias do país, situada no extremo norte do país. Tem uma área de 77 867 Km2 e tinha uma população de 1.380.202 habitantes (Censo de 1997) e de acordo com os resultados preliminares do Censo de 2007, a província tem agora 1.688.203 habitantes, representando um aumento no número de habitantes de 22,3% em dez anos. A sua capital é a cidade de Pemba que dista a cerca de 2.600 km a norte da cidade de Maputo. Faz fronteira a norte com a Tanzânia, da qual está separada pelo Rio Rovuma, com a província do Niassa a oeste, com a província de Nampula a sul (separada pelo Rio Lúrio) e com o Oceano Indico a este. Os resultados deste exercício foram apresentados formalmente ao Governo da Província, à DPPF (Direcção Provincial de Plano e Finanças), aos Parceiros e Organizações da Sociedade Civil na província e a outras partes interessadas. Os comentários recebidos foram, na medida do aplicável, incorporados no relatório. Este relatório apresenta a particularidade de incluir uma Análise FOFA – Forças, Oportunidades, Fraquezas e Ameaças – um exercício realizado em conjunto entre a equipa de consultores e os representantes das diferentes instituições na província2. A combinação dos resultados da avaliação e da análise FOFA permitiram o desenvolvimento, também conjunto, de um Plano de Acção para o Melhoramento do Sistema de Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado. O Plano aborda primeiramente as fraquezas e falhas identificadas e aponta soluções e caminhos para o melhoramento. 1 2 PEFA: Public Expenditure and Financial Accountability, com detalhes em www.pefa.org. DPPF, Saúde, Educação, Turismo, etc. Página 8 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 A. Avaliação do Sistemas de GFP na Província de Cabo Delgado no final de 2008: Apresentação Geral A Figura 1 apresenta a classificação sumária do Sistema de GFP em Cabo Delgado de acordo com os 25 indicadores que foram seleccionados para inclusão na metodologia de avaliação. O Capítulo 4 apresenta detalhadamente a justificação para cada uma das pontuações atribuídas. Figura 1: Sumário da Pontuação da Avaliação do Sistema de GFP, Cabo Delgado, 2008 INDICADOR A. RESULTADOS DO SISTEMA DE GFP: Credibilidade do Orçamento Resultado da despesa agregada comparada com o orçamento original PI-1 aprovado PI-2 PI-3 PI-4 Composição do resultado da despesa comparada com o orçamento original aprovado Resultado da receita agregada comparada com o orçamento original aprovado Montante e monitoria do pagamento de despesas em atraso B: QUESTÕES TRANSVERSAIS CHAVE: Abrangência e Transparência PI-5 Classificação do orçamento PI-6 Abrangência da informação incluída na documentação do orçamento PI-7 Dimensão das operações do Governo não reportadas PI-8 Transparência das relações fiscais intergovernamentais PI-10 Acesso público à informação fiscal chave C: CICLO ORÇAMENTAL C(i) Orçamentação com base em políticas PI-11 Ordem e participação no processo de orçamentação anual Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no PI-12 orçamento Pontuação D C B A D D D -C C D B D A D C(ii) Previsibilidade e controlo da execução orçamental PI-16 Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesa C+ PI-18 Eficácia no controlo da folha de pagamento de salários PI-19 Concorrência, eficácia e controlo no processo de aprovisionamento PI-20 Eficácia de controlos internos para despesas não salariais PI-21 Eficácia da auditoria interna C(iii) Contabilidade, registo e reporte PI-22 Prazo e regularidade de reconciliação de contas Disponibilidade de informação de recursos recebidos por unidade de PI-23 prestação de serviços PI-24 Qualidade e prazo dos relatórios orçamentais do ano PI-25 Qualidade e prazo dos relatórios anuais de contas C(iv) Análise e Auditoria externas PI-26 Âmbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa PI-27 Análise parlamentar da lei orçamental anual PI-28 Análise parlamentar dos relatórios de auditoria externa D. PRÁTICAS DOS DOARES B C C+ -B D C+ C+ -B+ C+ D-2 Informação financeira prestada pelos doadores para a orçamentação e reporte do apoio a projectos e programas D D-3 Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimentos nacionais D Conforme explicado anteriormente a metodologia de avaliação aplicada foi baseada na Metodologia PEFA usada para as avaliações nacionais PEFA devidamente adaptada para o nível provincial e foram mantidos, conforme possível e aplicável, os padrões de rigor na atribuição das pontuações para cada indicador. A metodologia PEFA tem como base padrões internacionais de gestão de finanças públicas pelo que as áreas pontuadas com “A” ou “B” correspondem ao esperado de um sistema de gestão financeira bem gerido à semelhança de um país da OCDE. A Figura 2 ilustra a distribuição de pontuações para os 25 indicadores avaliados. Conforme se pode depreender, apenas a 5 dos 25 indicadores (20%) foi atribuída uma pontuação “A” ou “B”, enquanto 17 indicadores (68%) receberam pontuações “C” ou “D”. E, finalmente, 3 indicadores não foram classificados (12%). Página 9 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Figura 2: Distribuição das Pontuações da Avaliação do Sistema de GFP, Cabo Delgado, 2008 S/I 12% A 4% B+ 4% B 12% C+ 20% D 36% C 12% Este exercício representa a primeira vez que a metodologia PEFA é aplicada formalmente a uma província. Tal exercício já foi realizado em outros países e os relatórios disponíveis no site do Secretariado PEFA retratando experiências similares foram devidamente considerados pela equipa. Na Figura 3, é apresentada uma comparação com os resultados da avaliação nacional PEFA 2007/08 e com os resultados da avaliação no sector da Saúde 2008/09. Os Tais indicadores não são expressos e mensurados exactamente da mesma maneira nos três níveis (nacional, provincial e sectorial), mas as semelhanças e diferenças são consideráveis permitindo uma comparação directa e válida. A comparação sugere que o Sistema de GFP ao nível provincial é significativamente mais fraco do que o sistema geral, nacional ou agregado, de GFP. De facto, através da conversão da pontuação A - D em uma pontuação numérica, poderemos estimar que as pontuações na província foram 27% piores relativamente aos indicadores equivalentes a nível nacional, conforme avaliados um ano antes. Figura 3: Comparação das Pontuações: Nacional, Provincial e Sectorial Página 10 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Figura 4: Comparação das Pontuações: Nacional e Provincial B. Áreas de Força No conjunto dos indicadores de avaliação, um indicador obteve a pontuação “A”: Ordem e participação no processo de orçamentação anual; e, quatro indicadores receberam uma pontuação de “B” ou “B+”: Transparência das Relações Fiscais Intergovernamentais; Eficácia no controlo da folha de pagamento de salários; Prazo e regularidade de reconciliações bancárias; e, Análise Parlamentar da Lei Orçamental Anual. Estas áreas de força mostram que a Província ao usar as regras estabelecidas para o sistema nacional, como um todo, consegue introduzir e manter boas práticas de gestão ao seu nível. A excelente pontuação no indicador “Ordem e participação no processo de orçamentação anual” mostra que a Província (DPPF e Sectores) conhece bem o ciclo orçamental e o respectivo calendário e que contribuem para o seu cumprimento pois cumprem com as metodologias de preparação do PES e Orçamento de Estado enviadas pelo MPD e MdF. O indicador não captura no entanto, a qualidade dos conteúdos de plano e orçamento propostos pela província e este aspecto foi apresentado como crítico em diversas ocasiões à equipa de consultores pelos sectores entrevistados. Igualmente critico, é a intensidade em termos de sobreposição de actividades (num mesmo ano e num mesmo período há que efectuar procedimentos relacionados com o fecho de contas do ano anterior, executar o ano corrente e planificar e orçamentar o ano seguinte) o que contribui para uma fraca qualidade de propostas. Este aspecto é capturado em parte por outro indicador (PI – 12) que adiante apresentamos. O indicador “Transparência das Relações Fiscais Intergovernamentais” reflecte a existência de práticas bem estabelecidas e orientações bem claras por parte do MPD e MdF onde as normas e procedimentos para a comunicação e troca de informação entre o nível provincial e distrital estão bem estabelecidos. A boa classificação no indicador “Eficácia no controlo da folha de pagamento de salários” reconfirma a avaliação efectuada ao nível nacional, de que o processamento é centralizado e com regras e controlos internos comuns a todas as províncias. A classificação do indicador “Prazo e regularidade de reconciliações bancárias” é por sua vez reflexo directo da introdução da CUT e consequente funcionamento do e-SISTAFE bem como das regras e procedimentos preconizados na sua utilização (nomeadamente observância do MAF – Manual de Administração Financeira). Finalmente, o indicador “Análise Parlamentar da Lei Orçamental Anual” também obteve uma boa pontuação na medida em que até á data da avaliação não existiram derrogações entre a prática ao nível nacional e a prática ao nível provincial, isto é, o Orçamento é único e engloba todas as províncias e apenas a Assembleia da República no nível nacional tem a prerrogativa de aprovar a lei que o publica. No entanto, com a recente eleição das Assembleias Provinciais, será interessante voltar a classificar este indicador uma vez claro o papel destas assembleias e a sua ligação \ relação com o orçamento provincial. Página 11 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 C. Áreas de Fraqueza Existem fraquezas relevantes no nível provincial. Fraquezas essas relacionadas com dois grupos de questões fundamentais: i) o cumprimento de um padrão internacional ou melhor prática na gestão, e ii) ausência de regulamentação bem como de clarificação de regras e procedimentos de como determinados processos relacionados com o bom funcionamento do sistema de GFP provincial deve funcionar ou ser executado a esse nível e porque nem tudo o que acontece ao nível agregado tem expressão no nível provincial. Todavia, como referimos anteriormente, existem melhorias em curso que também foram capturados por diversos indicadores da avaliação. Do total de indicadores da avaliação, sete obtiveram a pontuação de “C” ou “C+” e restantes nove obtiveram a pontuação de “D”. Todos estes indicadores, apesar de reflectirem áreas de fraqueza, podem ser melhorados e\ou corrigidos no curto prazo. Assim temos: Em relação ao grupo de indicadores relacionados com a “credibilidade do orçamento (PI-1 a PI4)”: este conjunto de indicadores reforça a constatação de que apesar de o ciclo orçamental e respectivo calendário ser seguido pela província a qualidade dos seus produtos apresenta problemas. Assim, é necessário imprimir maior rigor na orçamentação. Ao nível da despesa agregada verificou-se que a província executou sempre mais do que os valores originalmente aprovados enquanto para a receita agregada se verificou sempre uma subexecução considerável, muito provavelmente causada pela alteração frequente das bases para a elaboração de estimativas e de projecções de cobranças, como consequência do processo de reforma na política tributária e nos sistemas de administração de receitas (vide parágrafos 67 e 68). Em relação ao grupo de indicadores relacionados com a “abrangência e transparência (PI-5 a PI12, excepto PI-8 e PI-11)”: os classificadores orçamentais são aplicados na orçamentação e execução no entanto persistem questões em relação á aplicação dos classificadores funcional e programático que devem ser esclarecidas; a informação incluída na documentação de orçamento anual é apenas a requerida pelo MPD \ MdF e nenhuma das restantes informações preconizadas pela melhor prática é incluída; existe ainda operações não reportadas nos documentos oficiais da DPPF e dos sectores; nenhuma informação é disponibilizada ao público ao nível da província; e a capacidade de entender a metodologia e consequentemente preparar o CFMP é ainda fraco na Província. Em relação ao grupo de indicadores relacionados com a “previsibilidade de controlo orçamental (PI-16 a PI-20, excepto PI-18)”: a informação (incluindo informação para o público em geral) sobre as Aquisições ao nível da Província é fraco e não existe evidências que mostrem que os concursos abertos são a modalidade preferida; e, os controlos internos são bons mas a implementação do MAF poderá ditar maiores sucessos nesta área. Em relação ao grupo de indicadores relacionados com “contabilidade, registo e reporte (PI-23 a PI-25)”: não existem nenhuns mecanismos em uso para verificar se os recursos chegam de facto às unidades de prestação de serviços nem a Província nunca realizou nenhum tipo de estudo ou pesquisa do processo e fluxo de despesa entre a Província e essas unidades; em termos de reporte o principal documento de reporte colectivo da província é o Balanço do PES mas este no entanto não é acompanhado por nenhum relatório em separado de execução orçamental da província cobrindo, pelo menos, o mesmo período; os relatórios de Balanço de PES, semestral e anual, são os únicos relatórios disponíveis para a província como um todo e incluem alguma informação sobre a execução orçamental sendo esta uma área onde melhorias significativas poderiam ser introduzidas. Em relação ao grupo de indicadores relacionados com “análise e auditoria externa (PI- 28)”: na análise foi considerada a Conta Geral do Estado como produto submetido á Assembleia da República no entanto, a Província não interage nem participa em nenhum tipo de audiências com a Comissão de Plano e Orçamento sobre a execução da sua província; Em relação ao grupo de indicadores relacionados com “práticas dos doadores (D-2 e D-3)”: existem, por um lado, fraquezas importantes em relação à prestação de informação atempada e Página 12 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 completa por parte dos Parceiros á DPPF e, por outro, quando apoio é disponibilizado não existem evidências de que os sistemas e procedimentos nacionais sejam utilizados. PI-21: Eficácia da Auditoria Interna e PI-26: Âmbito, Natureza e Acompanhamento da Auditoria Externa: Estes indicadores capturam questões diversas relacionadas com a auditoria interna pela IGF e pela auditoria externa pelo TA e na ausência e evidências documentadas de informação os mesmos não foram pontuados. O presente relatório evidencia que existem ainda desafios relevantes nas matérias relacionadas com as várias áreas de GFP ao nível provincial e que nem todos os aspectos positivos e de força existentes ao nível agregado \ nacional representam necessariamente forças ao nível provincial. Existe um vazio de legislação, de regras e de procedimentos para o nível provincial (da Lei e Regulamento do SISTAFE ao pacote de leis e regulamentos relacionados com a descentralização) representando uma oportunidade única de se caminhar para o reforço do sistema de GFP a esse nível. Acresce igualmente o desafio da entrada em funcionamento em 2010 das Assembleias Provinciais. A informação contida neste relatório deve ser tida como um contributo para o processo de reforma de GFP em curso no país e no detalhe de como esse sistema deve operar ao nível provincial. Página 13 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 1. Introdução 1. Este documento é o Relatório Final da Avaliação da Gestão de Finanças Públicas na Província de Cabo Delgado no período findo no ano fiscal de 2008. Este Relatório fornece uma classificação do estado actual dos sistemas e processos de GFP na Província de Cabo Delgado no final do ciclo orçamental de 2008. A avaliação foi realizada por uma equipa independente de consultores da SAL & Caldeira – Advogados e Consultores, Lda. em estreita colaboração com a Direcção Provincial do Plano e Finanças da Província de Cabo Delgado e com participação activa da Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (AECID). 2. O Relatório fornece uma classificação do estado actual dos sistemas e processos de GFP em Moçambique no final de 2008, de acordo com a metodologia PEFA aplicada ao nível Subnacional. 3. O processo de trabalho foi efectuado com o acompanhamento do Governo da Província de Cabo Delgado representado pela Direcção Provincial do Plano e Finanças. A equipa de consultores entrevistou representantes de sectores seleccionados na Província, nomeadamente da DPPF, da DPS, da DPA, da DPTUR, da DPEC da Administração do Distrito de Mecufi, da Administração do Distrito de Montepuez e Parceiros de Cooperação (PISCAD e AECID). A nível central foi possível efectuar entrevistas junto do MEC e do TA. Uma entrevista foi solicitada à DNT, mas ainda não foi realizada. Um grupo de referência foi criado na Província com membros das instituições mencionadas e da sociedade civil. 4. A equipa de trabalho organizou um Seminário Inicial e uma Formação para o grupo de referência e outros representantes das instituições referidas no parágrafo anterior nos dias 10 a 12 de Agosto de 2009, de forma a explicar o conceito da GFP e a sua importância no desenvolvimento do sector público em Moçambique, prestando uma descrição detalhada da Abordagem de Avaliação Padronizada e do Quadro de Medição de Desempenho da GFP-PEFA e a sua aplicação ao nível subnacional. 2. Antecedentes da Província 2.1. Situação Económica da Província 5. Cabo Delgado é uma das onze (11) Províncias de Moçambique localizada no extremo Nordeste do País. Faz fronteira, a Norte, com a República Unida da Tanzânia e tem como Províncias limítrofes: Nampula a Sul e Niassa a Oeste e a Leste é banhada pelo Oceano Índico numa extensão de 425 km em linha recta. É constituída por 16 Distritos, os quais estão estruturados em 56 postos administrativos com 128 localidades. Segundo o último Censo Nacional da população e habitação, realizado em 2007, a província tem uma população estimada em 1.632.809 habitantes (cerca de 7.8% da população total de Moçambique, sendo 75.2% população economicamente activa) e dos quais 51.6% são mulheres. Apresenta uma densidade de 20 habitantes por km; taxa média de crescimento da população estimada em 2.2%, esperança de vida de 36 anos e PIB per capita estimado em US$ 1413. 6. Apesar dos choques externos, com destaque para o preço elevado do petróleo, a economia provincial acompanhando o dinamismo da economia nacional, continuou a registar assinaláveis taxas de crescimento económico, registando assim, melhorias em seu desempenho económico. O crescimento do Valor de Produção Global da Província foi estimado em 9% em 2007 e 10% em 20084, contribuindo para o aumento da estabilidade da segurança alimentar5. 3 Informação extraída do Plano Estratégico de Desenvolvimento de Cabo Delgado 2001-2005. Calculado com base na informação do Balanço do PES Província de Cabo Delgado, 2007 e 2008. 5 Não pretendemos necessariamente indicar a existência de uma correlação directa de causa-efeito entre o crescimento do PIB e a segurança alimentar, uma vez que aspectos ligados a (in) segurança alimentar em Moçambique não se encontram apenas relacionados com o aumento ou diminuição da renda per capita. De acordo com as Perspectivas de Segurança Alimentar em Moçambique - Outubro de 2008 a Março de 2009 (USAID e FEWS NET), em Cabo Delgado (e até certo ponto, em Moçambique no geral) a insegurança alimentar encontra-se normalmente associada a doenças crónicas de podridão da mandioca, à fraca diversidade dietética, e a condições climatéricas severas (depressões, ciclones, cheias e ventos intensos). 4 Página 14 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 7. O crescimento económico tem sido impulsionado pelos sectores da Agricultura e Pecuária, Transportes e Comunicações, e Indústria e Pesca, sendo que em 2008 cada um desses sectores contribui para a Produção Global em cerca de 54%, 20% e 156% respectivamente. Assim a economia de Cabo Delgado é predominantemente agrícola contribuindo, em média, com mais de 50% para a Produção Global, sendo esta actividade a principal fonte de emprego e de subsistência. Figura 5: Produção Global da Província de Cabo Delgado (2006-2008) Mil Meticais (Preços Constantes) Valor Global da Produção Fonte: BdPES 2007 e 2008 Figura 6: Crescimento Desagregado por Sectores na Província de Cabo Delgado (2006-2008) Mil Meticais (Preços Constantes) Fonte: BdPES 2007 e 2008 8. A Província possui consideráveis potencialidades económicas, destacando-se, agro-pecuárias, florestais, recursos minerais, recursos artístico-culturais para o desenvolvimento, e, particularmente no ramo do turismo que dispõe de excelentes condições naturais (praias ao longo da costa e nas ilhas, fauna bravia e património histórico-cultural) - embora este sector tenha registado no período de 2006-2008 uma contribuição média de apenas 7% para o Valor Global de Produção e um crescimento real em média de cerca de 38.3% entre 2006-2008.7 Por outro lado, o baixo nível de exploração dos mesmos coloca-a numa situação de relativo fraco 6 7 Informação extraída do BdPES 2008. Informação extraída do BdPES 2007 e 2008. Página 15 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 grau de desenvolvimento. Melhorias contínuas nas infra-estruturas (em particular nas vias de acesso) e na qualificação dos recursos humanos são factores decisivos nesta equação. 9. Cabo Delgado é rica em ocorrência minerais, existindo já identificados na Província jazigos de mármore, grafite, calcário e argila e pesquisas estão em curso para identificação das potencialidades, principalmente no que se refere ao petróleo. No período em análise, somente estão em exploração industrial, jazigos de mármore e de grafite. Ambos, destinam-se basicamente ao mercado externo. A extracção mineira no período de 2006-2008 contribui para o Valor Global de Produção da Província de Cabo Delgado em menos de 1%, acreditando-se que venha a crescer (juntamente com o sector petrolífero) associado às perspectivas de operacionalização plena de muitos projectos actualmente na fase de estudo ou de implementação. 10. Como forma de alavancar o desenvolvimento da Província, está em fase de preparação do seu plano estratégico 2010-2014. A Província já teve um Plano Estratégico de Desenvolvimento de (PEDCD) 2001-2005, e isso significa que desde 2006 que a Província não possui qualquer tipo de plano orientador que permita identificar e estabelecer prioridades. 11. Em Fevereiro de 2003, o Governo de Cabo Delgado lançou o Programa de Planificação e Finanças Descentralizadas (PPFD) ao nível da província com o objectivo de capacitar os Governos Distritais na elaboração dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Distrital (PEDD’s) e Governação Local que visa promover e apoiar as iniciativas locais de desenvolvimento. Assim, todos os 16 Distritos da Província de Cabo Delgado possuem os seus PEDDs elaborados segundo uma abordagem participativa e com base na auscultação das comunidades através de criação a nível do Posto Administrativo e Distrital de instituições de participação e consulta comunitária. 2.2. Resultados Orçamentais de 2006 a 2008 12. Em termos de gestão macroeconómica, a Província de Cabo Delgado ainda apresenta muitos desafios. Como pode ser visto na Figura 7 abaixo apresentada, no período 2006-2008, o agregado défice fiscal foi aumentado de ano para ano. Se em 2006 o défice agregado antes de donativos representava -24.2% do total da produção provincial, em 2008 esse défice quase que duplicou para 43.8 em percentagem da Produção Global da Província. Figura 7: Orçamento da Província de Cabo Delgado (como % do Produção Global) Orçamento (em % da Produção Global) Receita Total Receita do Estado Donativos / Financiamento Externo Despesa Total Despesa de Funcionamento Despesa de Investimento (excluindo FIIL) Interno Externo Defice Agregado (antes dos Donativos) 2006 3,50% 3,50% 2007 3,65% 3,65% 27,70% 23,60% 4,00% 3,60% 0,50% ‐24,20% Fonte: BdPES (2006, 2007, 2008) 2008 4,10% 4,05% 38,10% 47,90% 34,50% 41,80% 3,60% 6,00% 1,40% 2,70% 2,20% 3,30% ‐34,40% ‐43,80% 8 13. As Receitas Totais domésticas aumentaram apenas cerca de 0.5% do Produção Global entre 2006 e 2008. Este crescimento deveu-se fundamentalmente ao alargamento da base tributária, prevenção da evasão fiscal, introdução das novas medidas de recolha e controle da arrecadação de receitas em vários níveis, bem como ao crescimento da actividade económica na Província. 8 A expressão antes de donativos indica que no cálculo do défice agregado não foram considerados eventuais donativos recebidos pela Província. Página 16 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 14. Não obstante as melhorias na colecta das receitas domésticas, o papel dos donativos externos na manutenção do equilíbrio fiscal continua crucialmente importante. Apesar da melhoria na arrecadação de receitas, a Província de Cabo Delgado ainda se ressente da necessidade de financiamento para cobrir o défice orçamental quer através do financiamento externo assim como de outras formas de financiamento interno (ex.: empréstimos concessionais. 15. A alocação de recursos para os principais pilares económicos e sociais tem sido, pelo menos até 2008, baseada na definição de prioridades dentro do PARPA e no Plano Quinquenal do Governo. Como pode ser visto da Figura 4, os recursos foram alocados principalmente para as áreas de capital humano (educação, saúde), o desenvolvimento económico (agricultura) e Governação e Justiça. Em 2006, 2007 e 2008, as despesas globais em sectores prioritários representaram cerca de 88.4%, 94.8% e 84.4%, respectivamente, da despesa total na Província. Figura 8: Gastos Orçamentais Realizados por sector prioritário na Província de Cabo Delgado em Milhões de Meticais Sectores Educação Sistema de Saude Infrastruturas Agricultura e Desenvolvimento Rural Boa Governacao Outros Sectores Prioritarios TOTAL PARPA Outros Sectores Despesa Total % da despesa sector prioritário sobre a despesa total 2006 Funcioname Investiment nto o 353,168 93,244 15,616 18,176 79,644 419,215 979,064 135,354 1,114,418 87.9% 7,618 0 3,465 Total 2007 Funcioname Investimen nto to 360,786 93,244 19,082 494,888 121,914 18,751 27,708 45,884 124,949 204,592 11,050 430,265 174,790 1,153,854 15,828 151,182 190,618 1,305,036 20,958 179,289 923,052 1,758,853 79,807 1,838,660 91.7% 88.4% 95.7% 12,815 3,000 3,295 Total 507,703 124,914 22,046 2008 Funciona Investimen mento to 555,620 130,887 23,845 13,128 34,087 27,262 143,783 323,073 173,224 0 923,052 36,816 176,021 1,934,874 947,654 25,571 105,378 164,692 201,592 2,040,252 1,112,346 87.3% 94.8% 85.2% 14,386 12,402 6,187 Total 570,006 143,289 30,031 22,098 49,360 52,208 225,432 43,884 80,701 151,166 1,098,819 38,960 203,652 190,126 1,302,472 79.5% 84.4% Milhões de MT Sectores como % da Despesa Total Educação Sistema de Saude Infrastruturas Agricultura e Desenvolvimento Rural Boa Governacao Outros Sectores Prioritarios Outros Sectores 2006 Funcioname Investiment nto o Total 2007 Funcioname Investimen nto to Total 2008 Funciona Investimen mento to Total 31.7% 8.4% 1.4% 4.0% 0.0% 1.8% 27.6% 7.1% 1.5% 26.9% 6.6% 1.0% 6.4% 1.5% 1.6% 24.9% 6.1% 1.1% 50.0% 11.8% 2.1% 7.6% 6.5% 3.3% 43.8% 11.0% 2.3% 1.6% 7.1% 37.6% 12.1% 14.5% 65.5% 5.8% 8.3% 3.5% 15.7% 33.0% 11.6% 1.1% 9.8% 50.2% 4.3% 6.5% 71.3% 0.0% 12.7% 1.7% 15.8% 45.2% 5.2% 2.5% 15.6% 3.3% 14.8% 11.6% 27.5% 23.1% 20.5% 3.8% 17.3% 6.2% 15.6% Fonte: Balanço do PESOP, 2007 e 2008 16. De um modo geral, a despesa foi maior de 2006-2008 nos seguintes sectores: outros sectores prioritários, nomeadamente a Acção Social, a Educação, Boa Governação e Sistema de Saúde. 17. O nível das transferências para os níveis mais descentralizados de Governo, o Distrito, tem crescido como parte do processo de descentralização e de desconcentração que está a ser realizado pelo Governo. A partir de 2006, cada distrito recebeu 7 milhões de MTs do Governo Central para projectos de geração de rendimentos, alimento e emprego, designadamente “Orçamento de Investimento de Iniciativa Local” (OIIL)9 e sobre o qual cada distrito tem o direito de decidir em relação as suas próprias prioridades. 18. Em 2007, houve um reforço do orçamento para o investimento distrital, destinado a produção de comida e actividades de rendimento, que passou dos anteriores sete (7) milhões de Meticais para um máximo de dez milhões, dependendo da extensão territorial de cada distrito. Ainda 9 O OIIL é um fundo criado pela Lei 12/2005 de 23 de Dezembro de 2005, através do qual o Governo de Moçambique decidiu alocar aos governos distritais dos 128 distritos não-municipais do país. O OIIL ou FIIL (Fundo de Investimento Local) é proveniente do orçamento do Estado, sendo que a componente destinada a geração de rendimento (vulgo sete Milhões de MT) na verdade representa um crédito concedido pelo Governo e apresenta uma taxa anual de reposição que varia entre 1% a 12 %, dependendo do tipo de actividade e das condições sócio económicas de cada distrito para o OIIL 2007, 3 critérios foram propostos pelo Ministério das Finanças e aprovados pelo Conselho de Ministros , nomeadamente, população e superfície do distrito e índice de pobreza. Página 17 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 neste âmbito, foi decidido que cada um dos distritos passasse a beneficiar de cerca de 2,4 milhões de Meticais para a componente de infra-estruturas, pelo facto de muitas administrações dos 128 distritos do país terem optado também por usar os fundos destinados a produção de comida e actividades de rendimento para colmatarem as carências na área de infra-estruturas. 19. No entanto, em 2006, na Província de Cabo Delgado do total orçado para as despesas de investimento de iniciativa distrital, 90% foi executado. Este valor foi aumentando de ano para ano, pois se comparamos 2006 com o ano de 2008, o Fundo de Investimento de Iniciativa Local cresceu na ordem de 72% (90%. em termos do montante executado). Figura 9: Despesa de Investimento de Iniciativa Local e Autárquica Componente Interna Componente Externa Dotac.Final Execução Saldo (%) 112,000,000.00 100,800,000.00 -11,200,000.00 90 Sectores Invest. de Iniciativa Distrital Invest. de Inic. Local (Autarq.) SUB-TOTAL 2 112,000,000.00 100,800,000.00 0,00 90 2007 Invest. de Iniciativa Distrital Invest. de Inic. Local (Autarq.) SUB-TOTAL 2 121,573,920.00 121,573,920.00 8,696,900.00 8,696,900.00 130,270,820.00 130,270,820.00 0.00 0,00 0,00 100 100 100 2008 Invest. de Iniciativa Distrital Invest. De Iniciativa Autarquica SUB-TOTAL 2 193,008,440.00 191,812,512.15 9,783,920.00 9,783,920.00 202,792,360.00 201,596,432.15 2006 Dotac.Final Execução (%) 1,195,927.85 99.4 10,621,120.00 10,525,531.01 99.10001 0.00 100 0.00 0.00 0 1,195,927.85 99.4 10,621,120.00 10,525,531.01 99.10001 Fonte: Balanço do PESOP (2006, 2007 e 2008) 20. A Província conta ainda com o Fundo de Apoio à Reabilitação da Economia (FARE) ao abrigo do Programa de Apoio às Finanças Rurais (PAFR), iniciado em 2005 até 2012. O FARE financia em particular mas não só projectos no domínio de cantinas, pescas, transportadores rurais e outras iniciativas individuais. Esses fundos aparecem como um complemento ao Fundo de Investimento de Iniciativas Locais que é mais abrangente e com elevado impacto porque é concedido a nível local, ao invés dos programas do FARE que se encontram centralizados. No âmbito do Programa FARE foram aprovados, na Província de Cabo Delgado, um total de 86 projectos avaliados em 16,246,675.74 MTs10. A cada ano uma percentagem é desembolsada no valor de 380.000 MTs em 2006, 715.750 MTs em 2007 (para os 6 projectos aprovados nesse ano) e 160.000 MTs em 2008 (para 2 projectos), totalizando cumulativamente até Dezembro de 2008 14,964,873.16 MTs. 2.3. Estrutura do Governo & Orçamento da Província 21. O Governo de Moçambique apresenta dois níveis de governação, nomeadamente: o nível nacional e o nível subnacional (Provinciais e Distritos). Estes últimos, constituem-se como órgãos desconcentrados e representam o Estado ao nível local. 22. Todavia, para além dos Órgãos desconcentrados (Órgãos Locais do Estado – províncias e distritos), existem os Órgãos descentralizados (Órgãos de Poder Local - Municípios), os quais gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. 23. O nível nacional é onde se concentra a maior parte dos gastos ao nível do Governo de Moçambique, onde se encontram os Órgãos de “Poder do Estado” (Gabinete do Presidente da República, Gabinete do Primeiro Ministro, Assembleia da Republica, Tribunais e Procuradorias) e os Ministérios. Figura 10: Gastos do Governo por âmbito 2008 (Em milhões de Meticais) Ambito Central Provincial Distrital Autárquico Total 10 Despesas de Despesas de Peso Real. Funcionamento Investimento % 19.435,70 21.198,00 63,3 16.385,50 3.799,60 31,4 1.160,00 1.519,50 4,2 471,80 231,00 1,1 37.453,00 26.748,10 100,0 Fonte: Orçamento do Estado 2008 Balanço do PES 2007 da Província de Cabo Delgado, pág 165. Página 18 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 24. No entanto, o Orçamento do Estado (OE) inclui três tipos de instituições11, nomeadamente: Entidades do Governo Central, incluindo os “Poderes do Estado” (Gabinete do Presidente, Gabinete do Primeiro Ministro, Assembleia da República, Tribunais e Procuradorias) e 27 Ministérios; Entidades de Governação do Estado geograficamente localizados (desconcentrados): 11 províncias e 131 distritos12; Entidades semi-autonómas do Estado, que têm legalmente estatuto de autonomia em relação aos assuntos de natureza administrativa, financeira e patrimonial mas que não actuam efectivamente como autónomas pois não conseguem financiar pelo menos 2/3 das suas despesas com receitas geradas internamente13. Figura 11: Tipos de instituições onde se concentram os gastos do Governo 25. O OE inclui ainda transferências para a) instituições autónomas do Estado, que estão numa situação em que gozam de plena autonomia e que desenvolvem actividades não - comerciais (institutos, fundos, entre outros); b) 43 autarquias (municípios), e c) empresas públicas que recebem subsídios ou transferências. 26. As autarquias são instituições que gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e respondem perante as Assembleias eleitas localmente. Todavia estas são tuteladas pelo Estado, conforme o previsto na Constituição da Republica de Moçambique de 2004 (art. 277) e na Lei 07/97 de 31 de Maio, a qual estabelece o regime jurídico de tutela administrativa e em Moçambique. A tutela do Estado é exercida conjuntamente pelos Ministérios da Administração Estatal e das Finanças, podendo esta ser delegada aos representantes do Estado ao nível local (Governador Provincial – Província ou Administrador Distrital – Distrito). 27. Ao nível provincial se encontram em processo de criação novas Assembleias que entrarão em funcionamento após as eleições gerais em Outubro de 2009. 28. A maioria das despesas, que geograficamente toma lugar ao nível distrital, fica ao nível do orçamento da Província, nomeadamente o pagamento dos salários dos professores e profissionais de saúde. Da mesma forma, medicamentos, materiais de formação e educação e outros materiais utilizados ao nível distrital são adquiridos ao nível provincial ou nacional. 11 Veja-se o FMI (Agosto, 2007), Relatório Sobre A Observância De Normas E Códigos (ROSC) - Módulo De Transparência Fiscal 12 O número de distritos é frequentemente listado como sendo de 128, onde 3 deles acumulam o estatuto de autarquias. Estas 3 entidades agem como distritos no que diz respeito às funções desconcentradas financiadas pelo Governo Central e como autarquias nas restantes competências. 13 Lei do SISTAFE, Artigo 6. Página 19 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 29. A estrutura dos governos provinciais, enquadra-se no quadro da desconcentração em curso em Moçambique e regem-se pelos princípios e normas que regulam dos Órgãos Locais do Estado, através da Lei 8/2003 e do seu Decreto 11/2005. Estes têm a função de representar o Estado ao nível local (Província e Distrito) e exercem competências de decisão, execução e controlo. 30. O Governo da Província de Cabo Delgado é composto pelo Secretário Permanente Provincial e um colectivo de 12 Directores que representam as direcções sectoriais (Plano e Finanças; Recursos Minerais e Energia; Juventude e Desportos; Assunto dos Antigos Combatentes; Industria e Comercio; Trabalho; Agricultura; Turismo; Educação e Cultura; Acção Ambiental; Obras Públicas e Habitação e Justiça) e é dirigido pelo Governador Provincial. 31. O Governo da Província actua a dois níveis: nível provincial e ao nível distrital. Ao nível provincial encontra-se a estrutura administrativa provincial composta pelos diferentes sectores de actividade e ao nível distrital é onde actuam os distritos, porem sob supervisão das entidades provinciais. 32. A estrutura governamental ao nível distrital é composta pelo Secretário Permanente Distrital e um colectivo de Directores dos Serviços Distritais, que compreende os diversos sectores de actividades (Actividades Económicas, Planeamento e Infra-estruturas, Educação, Juventude e Tecnologia e Saúde, Mulher e Acção Social) e é dirigido pelo Administrador do Distrito. 33. O Orçamento da Província é elaborado com base no ciclo nacional de planificação e orçamentação e utilizando a legislação e os instrumentos nacionais de planificação e orçamentação, porém obedecendo a determinadas especificidades do nível provincial, no que respeita a calendarização e processos, conforme apresenta o diagrama abaixo: Figura 12: Ciclo de Planificação e Orçamentação Provincial Planificação Estatégica Provincial Nivel Central 1. Elaboração e f inalização do CFMP Fevereiro - Abril Avaliação/Auditoria 2. Comunicação dos Limites indicativos, guiões e metodologias para a preparação do PES e OP pelo nivel Central à provincia. 11. Data limite para aprovação do OE e PES pela AR 15 de Dezembro 10. Submissão da proposta do OE e PES à AR para apreciação e aprovação. Ciclo de Planificação e Orçamentação 30 de Setembro Elaboração dos Relatórios BdPES/Prestação de Contas 31 de Maio 3. Preparação das Propostas do PES e OP por parte dos sectores, (nível províncial) e distritos. 4. Globalização (DPPF), aprovação da proposta do PES pelo Governo Provincial e e submissão ao MPD e MF ate 31 de Julho Operacionalização Anual do Orçamento Junho e Julho 9. Submissão da proposta do PES e do OE pelo MPD e MF ao Conselho de Ministro para apreciação e aprovação 15 de Setembro Preparação Orçamental 5. Consolidação PES e OP 6. Fundamentação da proposta da província junto do MPD e MdF 7. Balanço PES Provincial (1º Semestre) 8. Envio do Relatório de Balanço do PES ao MPD Agosto - Setembro Execução Orçamental Monitoria e Contabilização Página 20 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 34. O processo de planificação e orçamentação provincial, é coordenado pela Direcção Provincial do Plano e Finanças, a qual superintende ao nível provincial as áreas de planificação, desenvolvimento e finanças e representa o MPD e MF ao nível provincial. 35. O ciclo de planificação e orçamentação provincial inicia em Fevereiro – Abril com a elaboração do CFMP provincial, exercício este que é efectuado pelos sectores ao nível provincial apenas e ainda não abrange o nível distrital. Porém é fundamental referir que, esta fase do exercício de planificação de médio prazo (3 anos), ao nível da província de Cabo Delgado apenas começou a ser efectuada em 2008, com a elaboração do CFMP 2009 – 2011 e este exercício foi efectuado apenas pelos sectores ao nível provincial, tendo no caso dos distritos sido efectuado directamente pelo MPD. Esto deveu-se ao facto de ter sido o primeiro exercício de planificação e orçamentação de médio prazo efectuado ao nível distrital. 36. Entre Abril e Maio, segue-se a segunda fase do ciclo de planificação e orçamentação, onde são comunicados os limites indicativos, guiões e metodologias para a preparação do PES e OP pelo MPD e MdF. A DPPF é responsável por coordenar a emissão da documentação aos sectores e distritos para que possam ter acesso a toda informação necessária para a planificação e orçamentação, aos sectores ao nível provincial e aos distritos. A DPPF é também responsável, nesta fase de proceder a formação, aos sectores ao nível provincial e aos distritos sobre as Metodologias para elaboração do PES e OP, prestar a assistência técnica para a elaboração das propostas e comunicar os respectivos limites aos mesmos. 37. Entre Junho e Julho, os sectores provinciais e os distritos, iniciam com a preparação das propostas do PES e OP de acordo com as metodologias e os limites comunicados para o efeito. E, após a preparação das propostas pelos sectores e distritos, estas são enviadas para a DPPF, a qual, através do Departamento de Planificação e Orçamentação (DPO) são globalizadas e harmonizadas, resultando dai na proposta do PES e OE ao nível provincial, que posteriormente é submetida para a apreciação do Governo Provincial e após aprovação pelo Governo Provincial, a proposta é submedida ao MPD e MF. Todavia, enquanto se procede a planificação e orçamentação para o ano seguinte, nesta fase também se procede ao balanço do PES em implementação. 38. Na quarta fase do ciclo, entre Agosto e Setembro, é efectuada a consolidação e fundamentação da Proposta do PES e OP para o ano seguinte. No mesmo período, procede-se ao balanço semestral do PES e preparado e enviado o relatório de Balanço do PES provincial ao MPD e MF. No mesmo momento, se encontra em curso a execução do orçamento anual e em simultâneo o processo de monitoria do plano e o processo de contabilização do orçamento em execução. 39. Em termos práticos, o processo de planificação e orçamentação, ao nível provincial termina com a consolidação e fundamentação da proposta, efectuada entre Agosto e Setembro, cabendo posteriormente a actividades do nível central (submissão da proposta do PES a AR pelo MPD ao Conselho de Ministros para apreciação e aprovação da proposta; submissão da proposta do PES a AR para aprovação). No entanto, em relação ao plano do ano em curso, é efectuada a avaliação do plano e orçamento do ano em curso. 2.4. Enquadramento Legal e Institucional 40. O quadro jurídico para a gestão das finanças públicas é constituído por quatro grupos de leis e regulamentos, que incidem sobre as seguintes áreas: SISTAFE - sistema de administração financeira do Estado O Tribunal Administrativo como a instituição suprema de auditoria; O quadro de gestão financeira em municípios descentralizados e autónomos, e O quadro da gestão descentralizada dos governos locais nas províncias e distritos. Página 21 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Figura 13: Quadro Jurídico-legal da GFP em Moçambique14 Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro, que aprova o Sistema de Administração Financeira do Estado, abreviadamente designado por “SISTAFE”; Decreto nº 23/2004, de 20 de Agosto, que aprova o Regulamento do SISTAFE; Decreto nº 54/2005, de 13 de Dezembro, que aprova o regime jurídico aplicável à contratação de empreitada de obras públicas, fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado; Lei nº 5/92, de 6 de Maio, que define o papel do Tribunal Administrativo; Lei nº 13/97, de 10 de Julho, que estabelece o regime de auditoria e inspecção das despesas públicas pelo Tribunal Administrativo; Lei nº 2/97, de 10 de Julho, que define o papel das Municipalidades; Lei nº 11/97, de 31 de Maio, que constitui o regime legal das finanças e bens das Municipalidades; Lei nº 8/2003, de 19 de Maio, a Lei do Governo Local (relacionado com distritos e províncias); e Decreto nº 11/2005, de 10 de Junho, o Regulamento da Lei do Governo Local. Lei 5/2007, de 9 de Fevereiro de, Lei das Assembleias Provinciais. 41. Uma questão adicional, não menos importante, que encontra especial relevância para a presente avaliação é a definição sobre o que é considerado como sendo o nível subnacional de Governo. A metodologia PEFA refere três principais entidades a este nível, nomeadamente, o Governo (para indicar o nível ou entidade mais elevada no nível subnacional); o poder legislativo (para indicar a entidade local - assembleia ou conselho - com poderes produzir legislação no nível SN); o cabinet (para se referir a um colégio formado por membros de governo de alto nível) e as MDAs (ministérios, departamentos e agências). 42. A expressão entidade subnacional está relacionada com a divisão administrativa é refere-se à parte de um país que geralmente possui uma forma de governo “regional” ou local com menos poderes do que o governo central do país a que pertence. A entidade subnacional possui um determinado grau de autonomia, com responsabilidades de gestão com recurso por via de governos locais próprios. Cada país possui uma divisão administrativa própria com vista a facilitar a gestão das questões locais em cada uma dessas divisões, podendo dividir-se em províncias, estados, regiões, municípios, ou outro tipo de divisão administrativas. 43. A divisão administrativa em Moçambique encontra-se organizada em Províncias, distritos, postos administrativos, localidades e povoações, respeitando princípios da autonomia das autarquias locais15. A Província é o nível mais elevado de Governo Subnacional (tutelando as autarquias locais) e é representada pelo Governador Provincial. O Governo Provincial (cuja organização, composição, funcionamento e competência são definidos por lei), por sua vez, é o órgão encarregue de garantir a execução da política governamental nacional e exerce a tutela administrativa sobre as autarquias locais16. 44. Em termos de representação democrática, a Constituição prevê Assembleias provinciais para (i) fiscalizar e controlar a observância dos princípios e normas constitucionais e legais (incluindo decisões do Conselho de Ministros referentes à província) e (ii) aprovar o programa do Governo Provincial e fiscalizar e controlar o seu cumprimento17. As Assembleias Provinciais, as quais deverão entrar em funcionamento a partir de 2010, não revestem, segundo a Lei aprovada, de qualquer natureza de poder legislativo uma vez que não possuem a competência de produção de leis, o que significa que o poder legislativo em Moçambique é apenas aquele constitucionalmente conferido à Assembleia da República. 45. Acresce que a aprovação da Lei das Assembleias Provinciais representa um elementar passo no processo de descentralização, especificamente no que concerne à: (i) uma decisão mais representativa e concertada de cada província no que se refere a aprovação das propostas de 14 PEFA Nacional 2006, pg. 22. Artigos 7 e 8 da CRM. Idem, Art.º 141º. 17 Idem, Art.º 142º, nº 2. 15 16 Página 22 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 plano e orçamento; (ii) o aumento da responsabilização local sobre as actividades planeadas e executadas e sobre a execução do orçamento; (iii) a contribuição com recomendações locais para o Conselho de Ministros, por via do Governo Provincial; e (iii) a fiscalização local das actividades do Governo Provincial. Página 23 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 3. Ponto de Situação do Processo de Reforma de GFP 3.1. O Processo de Reforma de GFP 46. Esta secção do relatório irá descrever o progresso obtido e a melhoria do desempenho alcançada até à data no processo de reforma da Gestão de Finanças Públicas (GFP), com enfoque para o nível provincial. Descreve as reformas em curso e identifica as áreas onde melhoria do desempenho pode vir a ser alcançado. Descreve também os métodos de coordenação e monitoria dessas reformas. 47. A Estratégia Global da Reforma do Sector Público foi concebida em duas (2) fases, nomeadamente Fase I (2001-2005) e Fase II (2006-2011). O enfoque da Fase I foi nas condições básicas para a transformação do sector público, nomeadamente: (a) a mobilização política e o apoio público a reforma; (b) a capacitação das instituições públicas a nível nacional e local para gerir a implementação da reforma; (c) a criação da base legal, metodológica e das ferramentas e instrumentos necessários para a orientação da reforma; e (d) a mobilização de fundos. A segunda e actual fase da Implementação da Estratégia tem por objectivo aprofundar as reformas iniciadas durante a primeira fase, ajustando-as às prioridades actuais do Governo com especial destaque para o desenvolvimento de instituições públicas racionalizadas e integradas prestando serviços de qualidade ao cidadão. Assim, a Fase II, assenta em quatro prioridades, nomeadamente: (a) A melhoria na prestação de serviços; (b) Fortalecimento dos órgãos locais com enfoque no distrito; (c) A profissionalização da função pública; e (d) a boa governação e combate à corrupção. 48. De seguida são descritas as reformas efectuadas entre 2006 e 2008 bem como são referidas as reformas iniciadas em 2009 na medida do aplicável do indicador de desempenho em causa. Seguindo a metodologia PEFA, apenas se enunciam nesta secção as reformas consideradas mais importantes e profundas e cujo efeito é crucial para a totalidade do desempenho do sistema de GFP. O Quadro abaixo detalha os quatro pontos-chave do foco destas reformas. Figura 14: Principais Áreas da Reforma de GFP em Moçambique Continuação da implementação Efectiva do Sistema de Administração Financeira do Estado, abreviadamente designado por “e-SISTAFE”. O SISTAFE já se encontra a ser implementado por todos os sectores e distritos que executam o OE.Todavia, a plataforma e-SISTAFE já se encontra em expansão para atingir as sedes distritais; Implementação do Decretos 5/2006, sobre a desconcentração de competência da gestão de recursos humanos do Estado; Implementação do Decreto 6/2006 e a Legislação sobre as Finanças dos Órgãos Locais do Estado; Aprovação e implementação da Política e Estratégia da Descentralização; Aprovação e Implementação da Base Legislativa para o Estabelecimento das Assembleias Provinciais. 49. A legislação sobre aquisições do Estado aprovada em Dezembro de 2005, através do Decreto 54/2005 – Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado, começou a ser implementado em Julho 2006. Assim e em linha com o regulamento, o Governo estabeleceu em Setembro de 2006 a UFSA – Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições, uma unidade da DNPE – Direcção Nacional de Património de Estado. 50. No âmbito do Controlo Externo que continua a ser efectuado de forma independente pelo TA, apesar das melhorias verificadas em termos de capacidade de análise e elaboração de pareceres, melhorias são necessárias na análise da CGE e mercê do acesso pelo TA ao eSISTAFE. A abrangência e exaustão do parecer do TA sobre a CGE continuam a ser questões a considerar na medida em que se estima que apenas 25% das contas do Estado são verificadas anualmente. Foi aprovada a Lei 5/2007 de 9 de Fevereiro (Lei das Assembleias Provinciais) pela Assembleia da República, um instrumento que irá orientar o funcionamento destes órgãos de representação dos cidadãos residentes na província e também de poderes consultivos e de fiscalização das actividades de Governo naquele nível. Página 24 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 51. O risco decorrente da existência de sistemas financeiros paralelos (para a satisfação de necessidades que alegadamente não são cumpridas pelo e-SISTAFE, nomeadamente para efeitos de cálculo e gestão da folha de pagamentos, de gestão de aquisições, de gestão de activos e inventário, e para efeitos de administração fiscal18) ainda subsiste e debates aprofundados sobre a GFP e as respectivas acções de reforma entre todas as áreas envolvidas nos processos são necessários. Regras para o funcionamento do período de transição entre sistemas são também necessárias. Os elos de ligação entre planificação e orçamentação necessitam ser efectivamente estabelecidos. Perspectivas 2009 e 2010 52. O Governo está a finalizar o documento de visão sobre a gestão das finanças públicas e um plano de acção para 2009–11. Espera-se que o e-Sistafe será implementado em distritos adicionais, aumentando para 42 o número de distritos a utilizar o sistema dos quais 16 são da província de Cabo Delgado. O pagamento de salários através do e-Sistafe será expandido a todos os distritos até finais de 2009. 53. A Conta Única do Tesouro (CUT) Multimoedas foi efectivada em princípios de 2009, e esforços no sentido dos doadores utilizarem esta conta para a transferência da ajuda financeira aos projectos tem sido efectuados. 54. A gestão da dívida pelo MF continuará a ser melhorada no âmbito do FSTAP, através do fortalecimento da capacidade institucional do departamento de gestão da dívida, do reforço dos seus procedimentos e controlos, da conclusão da consolidação e reconciliação do banco de dados de toda a dívida pública e das melhorias nas políticas e procedimentos de gestão do fluxo de caixa do Tesouro, com o apoio do Banco Mundial. Espera-se que ate Dezembro de 2009, o MF comece a publicar regularmente os seus relatórios de análise de sustentabilidade da dívida. 55. Publicada a Lei nº 26/2009 de 29 Setembro que aprova o regime relativo à organização, funcionamento e Processo da 3ª Secção do Tribunal Administrativo, o que representa um importante passo tendo em conta que permitirá não apenas reduzir os custos de transacção, bem assim, como também melhorar a prestação de serviços do próprio TA tem tornado o seu trabalho mais abrangente. Por outro lado, é preciso notar que numa primeira fase apenas as Províncias de Sofala e Nampula é que terão uma delegação do TA instalada, sendo províncias – piloto, o que mostra que esse processo ainda será moroso até que se estabeleça e operacionaliza na sua totalidade. 3.2. O Processo de Descentralização 56. Em Moçambique, logo após a independência, vigorava um sistema de administração centralizada, baseado numa “democracia participativa”. 57. No entanto, a partir de 1987 iniciou-se com uma serie de reformas no âmbito político, social e económico, o qual resultou na introdução do Programa de Reabilitação Económica – PRE, marcando deste modo uma grande mudança na orientação do Estado e da Sociedade. 58. Todavia, foi com a aprovação da Constituição de 1990 que o processo de reformas do Estado atingiu o seu momento mais alto, o qual veio acolher uma serie de mudanças de índole política, social e económica, nomeadamente: introdução do princípio do Estado de Direito; sistema político multipartidário e introdução da economia de mercado. 59. Com as reformas introduzidas a partir da aprovação da Constituição da Republica de 1990, criaram-se as condições para acolher ao princípio da descentralização. Assim, a partir de 1992 iniciou-se com a implementação de um programa que visava acelerar o processo da descentralização, o PROL (Programa de Reforma dos Órgãos Locais) financiado pelo Banco Mundial, cujo objectivo principal era a reforma dos Sistema de Administração Local do Estado. 18 Relatório da 7ª Missão do Grupo de Garantia de Qualidade do SISTAFE, pg.7. Página 25 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 55. Assim, em 1992, foi aprovada a Lei 2/97 que viria criar as primeiras Autarquias Locais em 33 cidades e vilas, propiciando a efectivação da descentralização política em Moçambique, cujas primeiras eleições se realizaram em Junho de 1998. 56. No entanto, em 2003, no quadro do processo de descentralização em curso, deu-se mais um passo com a aprovação da Lei 8/200319, a qual veio reforçar o processo, no que se refere a descentralização administrativa \ desconcentração. Esta criou as condições básicas para a transferência de competências e responsabilidades dos Órgãos Centrais do Estado para os Órgãos Locais do Estado (Províncias e Distritos). 57. É importante referir que, o processo de descentralização em Moçambique tem estado a ocorrer sob as duas vertentes: descentralização política e descentralização administrativa \ desconcentração. 58. O processo de descentralização administrativa \ desconcentração, reforçada pela Lei 8/2003, veio dotar as províncias e distritos de novas competências e responsabilidades, garantido que estes passassem a ter um maior poder no que se refere a planificação e orçamentação, na medida em que estas tornaram-se em unidades de planificação e orçamentação, recaindo sobre as províncias, entre outras responsabilidades a de coordenação e supervisão da administração do território dos níveis provincial (sectores) e distritais, para além de coordenarem acções, planos e programas com os Municípios. 4. Avaliação da Gestão de Finanças Públicas 2008 4.1 Visão do conjunto 59. O Quadro de Medição de Desempenho da GFP identifica como dimensões críticas do desempenho de um sistema de GFP aberto e ordeiro as seguintes: Credibilidade do Orçamento – O orçamento é realista e é implementado conforme planificado; Abrangência e transparência – O orçamento e a previsão do risco fiscal são abrangentes e, a informação fiscal e orçamental são acessíveis ao público; Orçamentação com base nas políticas – O orçamento é preparado tendo presente a política do Governo e suas implicações a médio prazo; Previsibilidade e controlo na execução orçamental – O orçamento é implementado de uma forma ordeira e previsível e são efectuados arranjos para o exercício do controlo e gestão no uso dos fundos públicos; Contabilidade, registo e reporte – Informação e registos adequados são produzidos, mantidos e disseminados para efeitos de controlo no processo de tomada de decisões, de gestão e de reporte; Análise externa e auditoria – Arranjos institucionais e legais para a realização de actividades de escrutínio às contas das instituições públicas estão em funcionamento e os mecanismos para o respectivo acompanhamento e verificação do seguimento, pelo Governo, de recomendações efectuadas estão em funcionamento. 60. O quadro de medição identifica também critérios relevantes no que diz respeito às práticas dos doadores: Práticas dos Doadores – Os donativos e empréstimos externos concedidos para financiar actividades do Governo são orçamentados e desembolsados tendo presente a previsibilidade dos fundos e a transparência na alocação e uso desses fundos, promovendo ainda o uso dos sistemas e procedimentos nacionais. 61. A Figura 9 apresenta a lista completa dos 26 indicadores nos quais esta avaliação se baseia e dá a pontuação do desempenho da GFP no final de 2008 para estes indicadores. Uma descrição detalhada da metodologia que foi seguida está disponível em www.pefa.org. Para cada um dos 26 indicadores, este capítulo explica como é que a pontuação foi alcançada. 19 Lei dos Órgãos Locais do Estado (LOLE). Página 26 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 62. A Avaliação Sumária no início deste Relatório dá uma perspectiva da avaliação global e das suas implicações. Uma tabela sumária das pontuações obtidas em 2008 é apresentada no Anexo 1 e esta mesma tabela deverá posteriormente incluir um sumário das acções correctivas para cada indicador. Figura 15: Sumário do Ranking do Desempenho da GFP INDICADOR A. RESULTADOS DO SISTEMA DE GFP: Credibilidade do Orçamento PI-1 Resultado da despesa agregada comparada com o orçamento original aprovado PI-2 Composição do resultado da despesa comparada com o orçamento original aprovado PI-3 Resultado da receita agregada comparada com o orçamento original aprovado PI-4 Montante e monitoria do pagamento de despesas em atraso B: QUESTÕES TRANSVERSAIS CHAVE: Abrangência e Transparência PI-5 Classificação do orçamento PI-6 Abrangência da informação incluída na documentação do orçamento PI-7 Dimensão das operações do Governo não reportadas PI-8 Transparência das relações fiscais intergovernamentais PI-10 Acesso público à informação fiscal chave C: CICLO ORÇAMENTAL C(i) Orçamento com base em políticas PI-11 Ordem e participação no processo de orçamentação anual PI-12 Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no orçamento C(ii) Previsibilidade e controlo da execução orçamental PI-16 Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesa PI-18 Eficácia no controlo da folha de pagamento de salários PI-19 Concorrência, eficácia e controlo no processo de aprovisionamento PI-20 Eficácia de controlos internos para despesas não salariais PI-21 Eficácia da auditoria interna C(iii) Contabilidade, registo e reporte PI-22 Prazo e regularidade de reconciliação de contas PI-23 Disponibilidade de informação de recursos recebidos por unidade de prestação de serviços PI-24 Qualidade e prazo dos relatórios orçamentais do ano PI-25 Qualidade e prazo dos relatórios anuais de contas C(iv) Análise e Auditoria externas PI-26 Âmbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa PI-27 Análise parlamentar da lei orçamental anual PI-28 Análise parlamentar dos relatórios de auditoria externa D. PRÁTICAS DOS DOARES D-2 Informação financeira prestada pelos doadores para a orçamentação e reporte do apoio a projectos e programas D-3 Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimentos nacionais Pontuação D D D -C C D B D A D C+ B C C+ -B D C+ C+ -B+ C+ D D Página 27 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 4.2 Credibilidade do Orçamento 63. Os indicadores incluídos neste grupo são desenhados para analisar até que ponto os orçamentos do Governo são implementados segundo o planificado, incluindo uma análise dos atrasos permitidos e verificados nos pagamentos. Isto é efectuado através da comparação das receitas e despesas realizadas com os montantes que foram inicialmente orçamentados, analisando o desvio na composição das despesas realizadas em relação ao orçamento aprovado e pelo exame da gestão dos pagamentos de despesas em atraso. Indicador PI – 1: Resultado das despesas agregadas comparados com o orçamento original aprovado Dimensão (i) Diferença entre a despesa primária real e a despesa primária orçamentada (ou seja, excluindo os encargos da divida e os projectos financiados externamente) Avaliação D Figura 16: Dados para PI-1 2007 2006 Dados para PI - 1 OE Despesa de Funcionamento (Exc. ED) Despesa de Investimento (Exc. CE) TOTAL DESPESA PI 1 CGE % Real. 1,072,718 1,084,094 101.1 53,889 57,291 106.3 1,126,607 1,141,385 101.3 -1.31% OE CGE 2008 % Real. 1,338,027 1,748,697 130.7 83,830 74,228 88.5 1,421,858 1,822,925 128.2 -28.21% OE CGE % Real. 1,595,159 2,209,619 138.5 215,509 154,028 71.5 1,810,668 2,363,646 130.5 -30.54% Milhões de MT * : Inclui Exercicios Findos Fonte: Orçamento do Estado e Conta Geral do Estado de 2006, 2007 e 2008 64. No que diz respeito ao resultado da despesa agregada, a tabela acima apresenta os resultados para os últimos três anos fiscais. Os números incluem as despesas correntes e de investimento financiadas internamente, mas excluem os encargos da dívida e os investimentos financiados externamente. Os valores dos desvios entre as despesas reais e os orçamentos originais foram de -1.31% em 2006, de -28.21% em 2007 e de -30.54% em 2008. Assim, em dois dos últimos três anos a despesa agregada desviou-se do orçamento originalmente aprovado em mais de 15% da despesa prevista no orçamento, merecendo uma classificação de “D”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 65. O desvio das despesas reais comparando com o orçamento original aprovado é consistentemente mais elevado para o nível provincial do que a despesa pública agregada. Deste modo, a pontuação PEFA nacional 2006 para este indicador foi ‘B’ comparando com a pontuação ‘D’ para a Província. Assim, depreende-se que comparativamente ao nível nacional, o nível provincial, apresenta maiores problemas em termos de execução de fundos de acordo com o planificado revelando uma capacidade mais deficiente na prestação de serviços aos cidadãos e no cumprimento dos seus compromissos de política e planos de trabalho. 66. Razões por detrás deste desvio elevado poderão estar relacionadas com a relativa falta de previsibilidade das transferências fiscais pelo Governo Central, de capacidade de obter financiamento para a compensação de deficits orçamentais ou, ainda, pela falta de informações atempadas sobre as transferências fiscais. Todavia, os resultados da pontuação dos indicadores PI-1, PI-2, PI-3 e PI-4, são de difícil análise para a identificação das suas razões directas. Estes indicadores relacionados com a credibilidade do orçamento são como sintomas cujas causas de variações podem apenas ser encontradas na análise de outros indicadores directamente relacionados com o desempenho de GFP. Muito provavelmente, uma melhoria em tais indicadores, ao invés de intervenções separadas, iria assegurar a melhoria na credibilidade do orçamento. Página 28 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Indicador PI – 2: Composição dos resultados das despesas comparados com o orçamento original aprovado Dimensão (i) Ate que ponto a variação da composição das despesas primárias excedeu o desvio geral das despesas primárias (conforme definição em PI-1) durante os últimos três anos Avaliação D 67. A variação na composição das despesas (ao nível individual das Direcções Províncias e agências) excedeu o desvio geral das despesas primárias (conforme definido e medido em PI-1) em 13.1% em 2006, 41.9% em 2007 e em 51.2% em 2008. Portanto, a variação da composição das despesas excedeu em mais de 10% do desvio geral de despesas em todos os anos em análise, pelo que a pontuação atribuída foi “D”. Figura 17: Variação da Composição da Despesa Agregada 2006 - 2008 for PI-1 Ano 2006 2007 2008 Desvio Despesa Agregada -1.3% -28.2% -30.5% Desvio Total 11.8% 13.6% 20.6% for PI-2 Variação em Excesso do Desvio Agregado 13.1% 41.9% 51.2% Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 68. A Avaliação da despesa agregada efectuada em 2006 apontava para uma pontuação “C” superior ao nível provincial “D”, apontando assim para o facto da variação da composição das despesas apresentarem desvios mais altos no âmbito provincial comparativamente ao agregado. Portanto, a disparidade existente no seio da composição das despesas da província são superiores as disparidades das despesas considerando o nível nacional. Em outras palavras, a disparidade por sectores ou ministérios é inferior às disparidades nas Direcções Provinciais o que carrega consigo o perigo de desalinhamento entre o orçamento e os objectivos da política do Governo. 69. A melhoria em determinadas dimensões do PI-19 (planificação das aquisições) e da pontuação no campo relacionado com as práticas dos doadores podem surtir efeitos positivos sobre este indicador. Outras sugestões para a resolução desta questão incluem: • Uma maior clareza nas responsabilidades sobre as despesas entre as entidades executoras na Província; e • Aumento da previsibilidade dos financiamentos externos na Província. Indicador PI – 3: Resultados das receitas agregadas comparados com o orçamento original aprovado Dimensão (i) Arrecadação da receita interna comparada com as estimativas de receita interna do orçamento original aprovado Avaliação D 70. As arrecadações das receitas internas corresponderam a 81% das estimativas em 2006; a 97.65% em 2007 e a 86% em 2008. Assim, a arrecadação da receita interna foi inferior a 92% das estimativas de receita interna previstas no orçamento em dois dos três anos em análise, o que leva a uma pontuação “D”. Página 29 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Figura 18: Dados para PI-3 2006 Dados para PI - 3 TOTAL RECEITA PI 3 OE CGE 179,122 145,094 2007 % Real. 81.00 OE CGE 187,367 182,973 2008 % Real. 97.65 OE CGE 266,257 228,979 % Real. 86.00 Adminsitração Central 2006 Dados para PI - 3 OE TOTAL RECEITA PI 3 CGE 163,861.65 133,750.00 2007 % Real. 81.62 OE CGE 2008 % Real. 172,451.00 174,700.00 101.30 OE CGE % Real. 208,595.00 214,481.00 102.82 Adminsitração Provincial e Distrital 2006 Dados para PI - 3 OE TOTAL RECEITA PI 3 15,260.20 CGE 11,344.00 2007 % Real. 74.34 OE 14,916.00 CGE 8,273.00 2008 % Real. 55.46 OE 57,662.00 CGE 14,498.00 % Real. 25.14 Valores em Milhões de MT 71. A administração provincial e distrital apresenta maiores problemas em termos de cumprimento ou cobrança das receitas programadas comparativamente ao âmbito central. Uma parte importante do problema tem sido que a base para fazer as estimativas e projecções de cobranças tem mudado continuamente como consequência do processo de reforma na política tributária e nos sistemas de administração de receitas. 72. As cobranças de receitas correntes tiveram um crescimento na ordem de 17% em 2006; de 26% em 2007 e de 25% em 2008 devido ao alargamento da base tributária, prevenção da evasão fiscal, introdução de novas medidas de recolha e controlo da arrecadação de receitas em vários níveis bem como ao crescimento da actividade económica na Província. 73. O sistema de quantificação da pontuação para este indicador é relativamente rigoroso, reflectindo a importância crucial de se basear um orçamento em estimativas precisas de cobrança de receitas. A introdução de mudanças estruturais destas dimensões durante o processo de execução orçamental implica inevitavelmente perdas importantes na eficiência. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 74. Em 2006 para o nível agregado, a pontuação para este indicador foi de C porque as arrecadações das receitas corresponderam a 89.8% das estimativas em 2004; a 92% em 2005 e a 100.9% em 2006. Ao nível da província, particularmente da província de Cabo Delgado apesar de melhorias que vêm sendo registadas ao longo dos anos na administração central (e mesmo de 2006-2008) a pontuação considerada foi de “D”, resultado de grandes desvios existentes e fraca capacidade de previsão na administração provincial e distrital. Uma melhoria na pontuação deste indicador passaria, entre outros, por uma melhoria na qualidade de previsão de receitas. Indicador PI – 4: Levantamento e monitoramento do atraso no pagamento de despesas Dimensão (i) Montante de pagamentos de despesas em mora (na forma percentual das despesas totais reais para o exercício financeiro correspondente) e qualquer alteração recente no capital (ii) Disponibilidade de dados para o monitoramento do montante de pagamento de despesas em atraso Avaliação --- -- 75. Não se conhece o nível de adiantamentos não liquidados a 31 Dezembro 2008 pelo que este indicador não foi pontuado. A ausência de informação prende-se com o facto de o sistema eSISTAFE não incluir uma funcionalidade que permita o controlo dos compromissos efectuados (ainda por pagar). Por outro lado, os sectores e neste caso as províncias também não dispõem de nenhum mecanismo de controlo adicional. Página 30 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 76. No entanto, em alguns aspectos relacionados com este indicador melhorias foram verificadas como consequência directa da introdução e extensão do e-SISTAFE às Direcções Provinciais. Sejam as despesas efectuadas por via de adiantamento de fundos seja por via de execução directa (pagamento directo de fornecedores através da CUT) é possível saber qual o montante de despesa liquidada e não paga por recurso ao sistema e como os processos administrativos não podem estar pendentes de regularização por períodos superiores a 45 dias acredita-se que o nível de despesas em atraso esteja a reduzir. O sistema tal como está concebido não permite a acumulação de despesas em atraso na medida em que o sistema bloqueia as transacções dos processos pendentes do sector em causa e necessitando a intervenção da UGB na prestação de contas. O correspondente desbloqueio só poderá ser efectuado com a intervenção de um segundo agente mais sénior – o agente orçamental20 - o qual deverá verificar a situação e, mediante a prestação de contas da UGB em causa, proceder ao pagamento ou cancelamento (se verificar que o mesmo se encontra errado) e de forma a encerrar o processo aberto pelo agente original. 4.3. Transparência e Abrangência 77. Este conjunto de indicadores tem por objectivo capturar a transparência e abrangência que atravessa o sistema de Gestão de Finanças Públicas e todo o ciclo orçamental e avaliam o grau em que os sistemas, processos e instituições atendem as dimensões essenciais do desempenho da Gestão de Finanças Publicas. Indicador PI – 5: Classificação do orçamento Dimensão (i) O sistema de classificação utilizado na formulação, execução e relatório do orçamento provincial do Governo Avaliação C 78. Ao nível subnacional (província de Cabo Delgado), que constitui o nível de Governo em análise, durante o período em referência (2006-2008) a classificação do orçamento usual foi a administrativa e a económica, sendo a classificação funcional aplicável em adição as referidas para o nível nacional apenas a partir de 2008 ano este que foi também introduzida a classificação programática (também para o nível nacional) pelo que a pontuação atribuída foi “C”. 79. Todavia, é fundamental referir que desde 2008 o Governo introduziu a metodologia de Orçamento – Programa em três sectores pilotos (Educação, Estradas e Agricultura), como forma de colmatar o vazio do classificador programático, apesar de esta classificação introduzida não ser consistente com a prática padrão, na medida em que o classificador programático propostos e conforme desenvolvido apenas são aplicáveis para certos tipos de despesas públicas. Ou seja, no caso vertente, o classificador programático, referem-se apenas a projectos relacionados com um conjunto estruturado de actividades (programas) do PARPA e do Programa Quinquenal do Governo, não dão a base para uma classificação compreensiva de todas as despesas de funcionamento e investimento em relação aos seus objectivos. 80. No entanto a aplicação do classificador programático, na forma de Orçamento – Programa, apenas foi aplicado pela primeira vez ao nível provincial em 2008 na elaboração do CFMP provincial (2008 – 2010) e posteriormente na elaboração da proposta do OE 2009. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 81. No que se refere a avaliação nacional, em comparação com a avaliação do indicador ao nível provincial, o nível nacional apresenta uma melhor pontuação em relação a província, isto é, B. A pontuação de B ao nível nacional prende-se com o facto de no nível nacional a formulação e execução do orçamento basear-se em três tipos de classificação, das recomendadas para um sistema de classificação robusto, nomeadamente: económica, administrativa e funcional. Porem 20 O qual desempenha a função de administração do OE, efectuando a dotação, o reforço, a movimentação, a redistribuição, a alteração dos classificadores orçamentais, e bem assim, como a abertura, manutenção e encerramento de processos de administração do orçamento. Página 31 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 na formulação orçamental, a classificação funcional limita-se em apenas 10 funções do Governo, o que significa que exclui cerca de 69 sub-funções do sistema GFS-COFOG21. 82. No entanto para o alcance da classificação A seria necessária a aplicação em adição às classificações administrativa e económica, o conjunto completo das 69 sub-funções do classificador funcional e uma classificação programática abrangente. 83. É fundamental referir que para colmatar o vazio da classificação, se encontra em curso a introdução do Orçamento – Programa. Esta proposta do GoM visa definir uma ligação estreita entre as decisões do nível político, expressa na planificação nacional e sectorial com o CFMP, a afectação dos limites orçamentais, a programação dos recursos na elaboração orçamental, aplicação de recursos na execução orçamental, prestação de contas e responsabilização pelos resultados alcançados. 84. Contudo, o conceito de programa como tem sido introduzido até ao momento não é consistente com a prática padrão e não pode ser aplicado com a mesma abrangência que o conceito de função e sub-função. 85. Ao se aplicar uma classificação funcional, todas as actividades do Governo classificam-se dentro de uma função ou outra, enquanto os classificadores programáticos propostos e conforme desenvolvidos apenas se referem a certos tipos de despesas públicas. Indicador PI – 6: Abrangência das informações incluídas na documentação do orçamento Dimensão (i) Tipologia e padrões de referência de informações contidas na mais recente documentação do orçamento Avaliação C 86. A mais recente documentação de OP (Proposta de OP para 2008) e a dos restantes anos anteriores (2006 e 2007) inclui: Resultado orçamental do ano anterior, apresentado no mesmo formato que a proposta de orçamento 2008; Orçamento do ano corrente, apresentado no mesmo formato que a proposta de orçamento 2008; Dados do orçamento resumidos tanto para as receitas como para as despesas (embora ainda não utilizando a totalidade do sistema internacional GFS e sem muitos detalhes); 87. Assim, dos 9 elementos necessários a ser incluídos na documentação do orçamento ao nível subnacional, conforme a melhor prática internacional, atende apenas a 3 o que contribui para que seja atribuída uma pontuação “C” a este indicador. 88. Ao nível subnacional (província de Cabo Delgado) ainda não é incluída na documentação do orçamento, a seguinte informação: Pressupostos Macroeconómicos incluídos com maior detalhe e explicação das implicações no orçamento provincial, incluindo os impactos orçamentais com detalhes sobre taxas de inflação e de câmbio ao nível local; Deficit fiscal; Financiamento do deficit; Activos financeiros, com detalhes sobre o ano para o início do ano em curso; Explicação das implicações para o orçamento de novas iniciativas de políticas, com estimativas do impacto orçamental de todas as alterações relevantes nas políticas ou algumas alterações importantes nos programas de despesa. 21 O sistema das Nações Unidas (COFOG) de classificação das Funções do Governo permite uma classificação funcional independentemente de quem são as respectivas entidades administrativas executoras. É composto por 10 funções de alto nível suportado por 69 sub-funções de segundo nível. Para uma lista completa consulte http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?CI=4 Página 32 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 89. A este indicador a pontuação atribuída ao nível nacional é a B, melhor que a pontuação atribuída ao indicador no nível nacional. 90. A atribuição da melhor pontuação ao nível nacional deve-se ao facto da documentação do OE, conforme foi submetido a Assembleia da República em 2008, incluir 5 dos 9 elementos necessários a ser incluídos na documentação do orçamento de acordo com a melhor pratica internacional, ao contrario da província que apenas inclui apenas 3 elementos. 91. No entanto, tem sido justificativa para a não inclusão de parte destes elementos necessários na documentação do Orçamento Provincial o facto de alguns destes elementos fazer sentido apenas numa abordagem nacional, como por ex.: financiamento do deficit; saldo da divida; demonstrações de activos financeiros; etc.. 92. Contudo, arranjos deverão ser efectuados para incorporar parte dos elementos necessários na documentação do orçamento de modo a que se possa alcançar no futuro uma pontuação A. A incorporação de tais elementos é de capital importância na medida em que, com a entrada em vigor das Assembleias Provinciais, irá permitir apresentar informações de melhor qualidade e facilitar a tomada de decisões. Indicador PI – 7: Dimensão das operações governamentais não reportadas Dimensão (i) Nível de despesas extra-orçamentais (para além dos projectos financiados pelos doadores) que não foram reportadas, isto é, não incluídas nos relatórios fiscais (ii) Informações de receitas/despesas de projectos financiados pelos doadores que estão incluídas nos relatórios fiscais Avaliação D D D 93. Os diversos documentos de reporte tais como: a proposta do Plano e Orçamento Provincial, o CFMP provincial, os relatórios de execução do final do exercício e outros relatórios fiscais, constituem fonte de informação para o público, pelo que devem abranger todas as actividades orçamentais e extra-orçamentais do governo provincial, de modo a proporcionar uma informação completa acerca das receitas e despesas em todas as categorias e financiamentos. 94. No entanto, durante o período compreendido entre 2006-2008, nem todas as despesas extra – orçamentais foram reportadas em relatórios ao nível dos sectores. Os sectores cobram receitas, todavia as despesas efectuadas e pagas pelas receitas geradas muitas delas não foram reportadas. As maiorias das actividades reportadas fazem parte do conjunto das actividades que se encontram incorporadas no Orçamento da Província. Assim, a pontuação atribuída a esta dimensão do indicador é “D”. 95. Não há dúvidas de que no período em referência, existe alguma informação sobre as despesas extra-orçamentais que ainda não são reportadas nos relatórios fiscais, sobretudo as actividades desenvolvidas e financiadas pelos Projectos e ONGs estrangeiras, pois ainda não existe um mecanismo, ao nível do governo para o controlo das despesas efectuadas por estes. 96. Existem na província de Cabo Delgado um número considerável de ONGs a actuarem em várias áreas e estas tem despendido recursos para a realização das suas actividades, porem as mesmas não tem sido reportadas ao Governo provincial, alegando que as mesmas reportam directamente ao Governo Nacional, através das suas representações (escritórios nacionais). É importante referir ainda que, muitas destas ONGs e projectos não comunicam os valores dos seus orçamentos anuais e as actividades desenvolvidas ao Governo Provincial, situação esta que olhar-se comprova quer através dos planos e orçamentos anuais, assim como pelos relatórios de balanço do plano e de execução financeira, pelo que a pontuação atribuída a esta dimensão do indicador é “D”, resultando assim na pontuação “D” ao indicador. Página 33 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 97. Desde o início do ano de 2009 esforços tem sido efectuados para melhorar o sistema de coordenação e reporte entre os Projectos e ONGs que se encontram a operar na província de Cabo Delgado com o Governo Provincial. 98. Foi realizado em princípios do ano de 2009 um encontro entre o Governo Provincial e os diversos parceiros da província (Projectos e ONGs) no qual acordou-se que anualmente cada parceiro devera enviar ao Governo Provincial informações sobre o seu plano anual e respectivo orçamento e periodicamente (semestral e anualmente) deverão enviar os respectivos relatórios e demonstrações financeiras. Adicionalmente, a informação prestadas pelos parceiros será incorporada no plano e orçamento da província, assim como, a informações prestadas passaram a constar nos relatórios de balanço provincial e respectivos relatórios de execução orçamental. 99. Importa referir que, ao nível da província de Cabo Delgado existem alguns parceiros que tem prestado apoio financeiro que tem mostrado alguma abertura em canalizar as despesas dos projectos através de sistemas de pagamentos do Governo o que de certa forma irá melhorar a qualidade do sistema de registo e reporte de informação. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 100. No que se refere a esta dimensão do indicador, a pontuação atribuída ao nível nacional é de C+, melhor que a pontuação atribuída ao nível provincial. 101. A pontuação atribuída ao nível nacional, deve-se ao facto de a DNT ter instalado, com apoio do Secretariado da Commonwealth, um sistema de registo de dívidas CS-DRMS12, o qual regista todos os projectos financiados por empréstimos. Porém, apesar da existência deste sistema, ainda subsistem despesas de projectos financiados externamente que não são reportadas pelo Governo. 102. Contudo, esforços estão em curso no sentido melhorar o registo das despesas de projectos financiados externamente. Indicador PI – 8: Transparência das relações fiscais intergovernamentais Dimensão (i) Sistemas transparentes e baseados em regras para determinar as dotações horizontais entre os governos locais de transferências incondicionais e condicionais do Governo central (tanto orçamentadas assim como realizadas) (ii) Pontualidade e credibilidade da informação do Governo central para os governos locais sobre as suas dotações para o ano seguinte (iii) Grau ao qual os dados fiscais consolidados (pelo menos sobre receitas e despesas) são recolhidos e reportados para o Governo de acordo com as categorias sectoriais Avaliação B B B C 103. No início de cada ano, o Governo Central através do MPD e MF elaboram um conjunto de orientações metodológicas e guiões para a preparação orçamental (OE e CFMP), os quais são enviados para os Governos sub-nacionais. Adicionalmente, até 31 de Maio de cada ano, são comunicados os limites orçamentais aos governos sub-nacionais. De referir que, todas as relações fiscais intergovernamentais, baseia-se na legislação de carácter genérica (aplicável ao níveis nacional e subnacional – Lei 09/2002 e Decreto 23/2004; Decreto 54/2005) e especifica (aplicável ao nível subnacional – Lei 8/2003; Decreto 11/2005; Decreto 06/2006). 104. Por seu turno, os Governos sub-nacionais têm a tarefa de preparar a informação (orientações, metodológicas e guiões para preparação do OE) e posteriormente enviar aos sectores e distritos para o início da preparação orçamental. Página 34 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 105. Em 2006, o Governo Central passou a atribuir aos distritos um orçamento para investimento em iniciativas locais denominado OIIL (Orçamento de Investimento de Iniciativa Local). No seu primeiro ano (2006), o critério usado para atribuição do fundo aparentemente foi o não critério, tendo-se atribuído um valor fixo (7 milhões de meticais) a todos os Distritos. Porém, para tal aplicação, foram elaboradas um pacote de normas e procedimentos para a sua gestão apesar das lacunas que o mesmo possuía, em relação aspectos de gestão. Estas dotações foram transferidas aos Governos sub-nacionais, através das DPPFs, tal como aconteceu na província de Cabo Delgado. 106. Assim, estes aspectos fazem com que, em relação a primeira dimensão do indicador, seja atribuída uma pontuação “B”. Esta pontuação, é justificada pelo facto de todas as alocações efectuadas, do Governo Nacional para os sub-nacionais e destes para os níveis inferiores, são acompanhados pelas respectivas normas e procedimentos. 107. No entanto, anualmente, antes do início da preparação orçamental, a província recebe do nível nacional informações sobre os limites indicativos e regras/normas para a preparação e execução orçamental, os quais são posteriormente disponibilizados aos governos dos níveis abaixo (Distritos), isto é, antes do início da preparação das suas propostas orçamentais, porém, situações há em que estas informações sofrem algum atraso no seu envio a província, mas sempre chega a tempo de permitir que se procedam a quaisquer alterações, pelo que, a pontuação atribuída a esta dimensão será “B”. 108. Por fim, no que se refere ao grau de informações colectada e relatada ao Governo subnacional, província de Cabo Delgado, a pontuação atribuída é “B”, na medida em que, são recolhidas informações fiscais por sector para pelo menos 75% das despesas governamentais sub-nacionais. Importa referir que para esta dimensão, a não pontuação em “A”, prende-se com o facto de estes apresentarem informações sumarizadas, no que se refere as receitas e despesas não detalhadas, para além de algumas informações incompletas tais como: arrecadação de receitas por cada sector; despesas provinciais por sector usando a classificação económica das despesas. Contudo, a classificação global atribuída ao indicador é “B”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 109. Neste indicador a pontuação atribuída ao nível nacional é C, menor que a pontuação atribuída ao nível provincial de B. 110. A menor pontuação atribuída ao nível nacional, no momento em que se efectuou a avaliação, (2006) deveu-se ao facto de: (i) as transferências efectuadas para o ano orçamental seguinte, para os Municípios, chegarem após a aprovação do orçamento nacional pela Assembleia da República, não deixando, deste modo, tempo suficiente para que se possa efectuar alterações aos orçamentos municipais antes do início do ano fiscal (ii) aos atrasos verificados no envio dos relatórios financeiros e documentação incompleta enviados pelos Municípios. 111. Todavia a situação acima descrita é superada pelo nível provincial, daí a pontuação B neste indicador, na medida em que a província possui um sistema transparente e baseado em regras definidas de relação intergovernamental do nível nacional para o provincial, assim como, do nível Provincial para os níveis mais abaixo do governo subnacional. Porém a não atribuição da pontuação A este indicador ao nível provincial, prende-se com o facto de em 2006, a quando da locação do OIIL não ter sido clara a sua forma de gestão, por um lado e por outro devido ao facto das despesas governamentais serem apresentadas de forma sumarizada, no que se refere as receitas e despesas e incompletas. Indicador PI – 10: Acesso público à informação fiscal chave Dimensão Elementos de informação fiscal e orçamentais disponíveis ao público Avaliação D 112. Ao nível do Governo da província de Cabo Delgado, apesar de este já possuir um portal electrónico (www.cabodelgado.gov.mz) com diversas informações sobre a Província, sobre o Governo, e outros aspectos relacionados, o acesso público à informação orçamental e fiscal Página 35 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 chave ainda não existe. O Governo Provincial apesar de produzir informações fiscais as mesmas não são de conhecimento público e ainda não existem canais apropriados para a disponibilização de informação. 113. Deste modo, sendo que a melhor prática considera que pelo menos 7 documentos (Orçamento Anual, Relatório de Execução do Orçamento, Demonstrações Financeiras do final de exercício, Relatórios de Auditoria Externa, Adjudicação de contratos, Informações sobre recursos disponíveis para as unidades de serviço primário e Taxas e Encargos dos principais serviços) de informação fiscal devem ser de acesso público e em locais de fácil acesso e no caso em análise não se encontra reflectido durante o período. A pontuação para o presente indicador é “D”. 114. Com a implementação da iniciativa dos Observatórios de Desenvolvimento (antigos Observatórios da Pobreza) a partir do ano 2008 mais com mais ênfase em 2009, o Governo Provincial de Cabo Delgado passou criar um canal para disponibilização de um dos documentos de informação fiscal as organizações da sociedade civil, os relatórios de Balanço do PES e OE. 115. Há que referir também que, as diversas organizações da sociedade civil tem se preocupado cada vez mais em procurar as informações fiscais importantes da província e adicionalmente tem se preocupado em capacitar-se cada vez mais por forma a melhor compreender a informação disponibilizada e garantir uma melhor monitoria e advocacia sobre os mesmos. 116. Encontra-se em construção o site do Governo Provincial de Cabo Delgado, o qual se pretende que seja um dos canais de divulgação de informação fiscal da província, contendo os principais documentos de informação fiscal tais como: Orçamento Provincial, Relatórios, Planos Estratégico e Anuais, entre outros. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 117. Para este indicador, a pontuação atribuída para o nível nacional de B, é melhor que a atribuída para o nível subnacional, D, na medida em que da documentação a ser disponibilizada nenhum documento ainda é acessível ao público, contrariamente ao nível nacional que disponibiliza 4 dos 6 documentos a serem disponibilizados ao público. 4.4. Orçamentação com Base em Políticas 118. Este conjunto de indicadores permite avaliar até que ponto os orçamentos são preparados de acordo e em atenção as políticas do governo, nomeadamente, como o PARPA II, com o PQG, e com os PES. Indicador PI – 11: Ordem e participação no processo de orçamentação anual Dimensão (i) Existência e cumprimento dum calendário orçamental estabelecido (ii) Clareza/abrangência das instruções sobre a preparação das propostas orçamentais (circular orçamental ou equivalente) e nível de envolvimento político (iii) Aprovação pontual do orçamento pela Assembleia da República (nos últimos três anos) Avaliação A A A A 119. A preparação do OE ao nível dos Governos em Moçambique, quer ao nível nacional, assim como, ao nível subnacional, segue um calendário anual de orçamentação, previsto na lei e regulamento (Artigo n.º 7 do Decreto 23/2004) que estabelecem o SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do Estado), que se inicia em 31 de Maio de cada ano com o envio da circular (aprovada pelo Governo) de preparação do orçamento aos sectores e províncias. Este calendário é cumprido na íntegra ao nível subnacional, sob pena de prejudicar todo o processo de planificação e orçamentação nacional. Assim, nesta dimensão do indicador uma pontuação “A” é atribuída. 120. Enquanto, ao nível nacional, é o Ministério da Planificação e Desenvolvimento que em coordenação com o Ministério das Finanças elabora e publica o documento de Orientações da Página 36 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Metodologia e Limites, que posteriormente é enviado para os sectores de nível central (Ministérios) e para os Governos sub-nacionais (Províncias), ao nível subnacional são as Direcções Provinciais do Plano e Finanças (DPPF´s) que coordenam todo o processo de planificação e orçamentação, visto que são as instituições que superintendem a área de planificação e finanças ao nível provincial, representando assim, os Ministérios da Planificação e Desenvolvimento e o Ministério das Finanças. 121. No entanto, a DPPF ao receber a informação sobre as Orientações da Metodologia e Limites orçamentais, tem a tarefa de as divulgar ao nível de todos os sectores e distritos, de modo a garantir uma maior clareza e abrangência da informação para a preparação da proposta orçamental, através de acções de capacitação aos técnicos afectos as área de planificação e orçamentação; garantir assistência técnica aos mesmos durante o processo de planificação e orçamentação e por fim, produzir o documento harmonizado da proposta que posteriormente é aprovado, pelo Governo subnacional em sessão própria e enviada posteriormente ao MPD e MF. 122. No entanto, em relação a esta dimensão do indicador, a melhor prática advoga que para além de a circular ser clara e abrangente, a mesma deve ser distribuída aos Governos subnacionais e outras instituições a ele subordinadas e a mesma deve reflectir os tectos aprovados pelo Ministério a quem superintende esta actividade, pelo que, a esta dimensão do indicador a pontuação atribuída é “A”. 123. Até finais de Julho, os sectores e Governos sub-nacionais submetem as suas propostas que são posteriormente agregadas pela DNO. Uma versão da proposta de OE é então apresentada ao Conselho de Ministros e à Assembleia da República até 30 de Setembro de cada ano. A proposta do PES é apresentada na mesma altura. As propostas de OE e PES devem ser aprovadas pela Assembleia da República antes do final de cada ano (31 de Dezembro) para que possa ser executado a partir de Janeiro do ano seguinte. 124. Tradicionalmente, em Moçambique, a aprovação do OE é a última actividade realizada pela Assembleia da República e a primeira lei publicada em cada ano é habitualmente a Lei Orçamental. Durante o período em análise, apesar de esta actividade ser específica do nível nacional e ser susceptível de afectar negativamente ou positivamente o desempenho dos Governos sub-nacionais, não se verificou atrasos na aprovação do OE, isto é, os orçamentos foram aprovados a tempo. 125. Assim, apesar de ser uma actividade de nível nacional, uma pontuação “A” será atribuída a esta dimensão do indicador, totalizando assim a pontuação “A” ao indicador. 126. Com a introdução do MEO, um dos módulos do e-SISTAFE a partir de 2007 houve desenvolvimentos adicionais na orçamentação, que contribuíram para a facilitação do processo de preparação orçamental de 2009, ou seja, os sectores de forma electrónica e directa podem elaborar as propostas orçamentais. O MEO possui uma serie de funcionalidades porém nem todas se encontram em funcionamento. 127. O orçamento de 2008 foi aprovado antes do final de Dezembro, o que significa que os sectores ao nível nacional e os Governos sub-nacionais tem estado a cumprir integralmente os prazos e se o mesmo ritmo for alcançado em orçamentos futuros uma pontuação de “A” neste indicador poderá ser novamente esperada. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 128. A pontuação atribuída a este indicador ao nível provincial é de A, sendo que o nível nacional a de B. 129. A melhor pontuação neste indicador ao nível provincial, prende-se ao facto da província cumprir os prazos estipulados para a elaboração e envio da proposta orçamental; de a informação sobre as instruções enviadas pelo nível nacional serem claras e abrangentes; e para além do facto da proposta orçamental ser aprovada a tempo pela Assembleia da Republica. Página 37 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 130. É importante referir que nas dimensões do indicador, no que se refere a aprovação pontual do orçamento pelo poder legislativo, o nível provincial não possui influência sobre o mesmo, pois trata-se do poder legislativo de nível nacional. 131. Contudo, ao nível nacional não pontuação em A deste indicador no período da avaliação (2006), deveu-se ao facto de em 2004 ter havido demora em 5 meses na aprovação do Orçamento devido as eleições gerais realizadas em Dezembro de 2004 Indicador PI – 12: Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no orçamento Dimensão (i) Preparação de previsões fiscais plurianuais e dotações funcionais (ii) Âmbito e frequência da análise de sustentabilidade da dívida (iii) Existência de estratégias sectoriais com cálculos de custos plurianuais das despesas correntes e de investimento (iv) Ligações entre orçamentos de investimento e estimativas de despesas futuras Avaliação D D D C D 132. O Cenário Fiscal de Médio Prazo22 é um instrumento de planificação fundamental para a construção dos planos e quadro macro económico e financeiro de curto e médio prazo e seu fundamento jurídico-legal pode ser encontrado no Artigo 7 do Decreto 23/2004 (Regulamento da Lei do SISTAFE). É objectivo do CFMP definir os limites indicativos para um período de três anos (neste caso para os anos de 2006, 2007 e 2008) a serem comunicados aos sectores como contributo para o seu processo de planificação e orçamentação. 133. A aplicação do CFMP em Moçambique como instrumento de gestão financeira pública é recente, sendo que o CFMP 2007 – 2009 foi pela primeira discutido e aprovado ao nível do Governo deixando de ser um instrumento interno dos Ministérios das Finanças e da Planificação e Desenvolvimento. Ao nível subnacional e em particular na província de Cabo Delgado, no período em análise, o CFMP não foi utilizado como instrumento de planificação e orçamentação, de modo a efectuarem-se as previsões das despesas durante os três anos subsequentes, pelo que, uma pontuação “D” é atribuída a esta dimensão do indicador. 134. Em Moçambique, desde o acesso do país a iniciativa HIPC, anualmente tem sido efectuada a analise da sustentabilidade da divida, tanto interna assim como, externa. Este exercício tem sido efectuado apenas ao nível nacional, de forma conjunta entre o Ministério das Finanças e o FMI. Ao nível subnacional esta análise não tem sido efectuada, pelo que, a pontuação atribuída para esta dimensão do indicador é “D”. 135. No contexto das reformas do sistema de planeamento público, a maior parte dos sectores e Governos sub-nacionais em Moçambique iniciaram com o processo de elaboração dos Planos Estratégicos Sectoriais, Provinciais e Distritais. 136. No entanto, parte desses planos estratégicos não são custeados na sua totalidade em termos de implicações de financiamento corrente e de capital das políticas indicadas. Todavia, a província de Cabo Delgado teve um Plano Estratégico, entre 2001-2005. Terminado a implementação do Plano Estratégico o mesmo não foi revisto para o período subsequente. Neste contexto, a pontuação atribuída para esta dimensão do indicador é “C” para o período em análise. 137. A fraca ligação entre estratégias de longo prazo, políticas de médio prazo e orçamentos anuais reflecte-se também na falta global de planos de investimento que priorizam intervenções de acordo com os recursos disponíveis e implicações nos custos correntes. 22 O Cenário Fiscal de Médio Prazo em Moçambique é mais abrangente e detalhada do que uma mera projecção fiscal. Inclui, em particular, as projecções de médio prazo de ministérios, departamentos e agências por sector – algo que normalmente deveria ser considerado aquando da definição das características do CFMP. Página 38 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 138. Em parte, esta falta de uma adequada perspectiva de longo prazo pode dever-se a uma forte influência do financiamento dos doadores em sectores chave. Um financiamento fragmentado mina seriamente a previsão e o planeamento. As abordagens sectoriais (Sector Wide Approaches - SWAP’s), presentemente bem estabelecidas em vários sectores como agricultura, educação e saúde, estão a tentar abordar esta questão através da promoção de intervenções mais coordenadas baseadas num quadro de políticas comuns e negociadas em conjunto com o Governo. 139. No entanto, a equipa não conseguiu identificar ao nível da Província nenhum caso em que decisões de investimento tenham sido tomadas tendo por base cálculos das implicações futuras do crescimento dos custos de funcionamento e posteriormente devidamente incorporadas em projecções futuras. Assim, orçamentar despesas de investimento e despesas correntes são processos efectivamente separados, merecendo uma pontuação “D” para esta dimensão. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 140. A avaliação nacional apresenta nesta dimensão do indicador uma C+ e melhor que o nível provincial o qual tem a pontuação D decorrente do facto de: (i) as perspectivas plurianuais não serem tomadas como base para a efectuar as previsões das despesas anuais durante 3 anos; (ii) não realização da sustentabilidade da divida; (iii) não custeio dos Planos Estratégicos na sua totalidade e (iv) inexistência de um plano de investimento tomado como base para o cálculo das implicações dos custos futuros. 141. No entanto, a vantagem na pontuação atribuída ao nível nacional deve-se sobretudo ao facto de ao nível nacional se efectuar a analise de sustentabilidade da divida, o que atribui nesta dimensão do indicador a pontuação A e ao nível nacional se produzirem alguns planos estratégico sectoriais e usarem o CFMP como documento estratégico, ainda que de forma não efectiva. 4.5. Previsibilidade e Controlo da Execução Orçamental 142. Este grupo de indicadores procura analisar se o Governo implementa o seu orçamento aprovado de um modo previsível (de acordo com aquilo que foi planificado) e se existem e são utilizados mecanismos de controlo sobre a utilização dos fundos do Estado. Indicador PI – 16: Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesas Dimensão (i) Grau ao qual os fluxos de caixa são programados e monitorados (ii) Fiabilidade e horizonte da informação intra-anual e periódica para ministérios, departamentos e instituições sobre os tectos para os compromissos de despesa (iii) Frequência e transparência dos ajustes nas dotações orçamentais que são decididos acima do nível de gestão dos ministérios, departamentos e agências Avaliação A B C+ C 143. A avaliação deste indicador teve como base os procedimentos adoptados para a previsão e gestão dos fluxos de caixa, os mecanismos para a gestão dos tectos de despesas durante o ano orçamental pelo Tesouro e a frequência e transparência dos ajustamentos das alocações orçamentais efectuadas pelo Ministério das Finanças. As previsões de tesouraria são preparadas para o ano fiscal e actualizadas e monitorizadas todas as semanas pelo Tesouro, a nível Central, com base nas entradas e saídas efectivas de fundos, merecendo uma pontuação “A” nesta dimensão do indicador23. 23 A DPPF possui um Departamento do Tesouro, o qual, de acordo com o regulamento interno da Direcção, estrutura-se em Repartições do Tesouro e de Contas Bancárias. O Departamento do Tesouro deve, entre outras, exercer as funções de elaboração e conferência dos processos de contabilidade das operações de tesouraria; recepção e organização dos processos de abertura de contas bancárias das instituições do Estado e proceder à respectiva gestão e controlo dos movimentos bancários e controlo da Tesouraria Provincial, do Departamento de Tesouraria Central e das Recebedorias registando as operações relativas à receitas orçamentais e aos fundos utilizados para o pagamento de despesas orçamentais. Página 39 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 144. Todas as informações para as entidades orçamentais principais (UGEs) sobre os tectos para as cabimentações de despesas são fornecidas usando os procedimentos previstos no eSISTAFE. As UGEs devem, então, preparar os seus planos financeiros, os quais englobam as necessidades das suas entidades subordinadas (UGBs) que ainda executam o orçamento através dos adiantamentos de fundos. Estas UGBs recebem informações sobre os tectos para compromissos de despesas com dois meses de avanço de acordo com o método duodecimal de transferências orçamentais. Nestes termos, a gestão do tesouro baseia-se numa perspectiva de planeamento trimestral, o que merece uma pontuação de “B” nesta dimensão do indicador (devese notar que estes tectos orçamentais apenas se referem aos financiamentos que passam pela CUT). 145. Os reajustes orçamentais significantes no decurso do ano do orçamento são decididos mediante informação proposta ao Governador Provincial que aprova por meio de despacho, o qual é comunicado à DNO para efeitos de registo no e-SISTAFE. Durante 2008, estes ajustamentos foram efectuados de uma forma bastante transparente, com o conhecimento e envolvimento dos sectores (UGEs). Contudo, o âmbito dos ajustamentos é relativamente amplo, cerca de 13.1% em 2006, 41.9% em 2007 e 51.2% em 2008, havendo um desvio geral na composição das despesas de mais de 10%, reduzindo o nível de controlo das UGEs sobre o processo de execução do orçamento. Nestes termos, a esta dimensão do indicador atribuímos uma pontuação “C”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 146. Esta pontuação não sugere qualquer diferença com a pontuação de nível nacional, todavia, a nível provincial a execução por adiantamentos de fundos vs. execução directa do orçamento é maior do que na visão nacional agregada – conforme se pode notar na pontuação do PI-2 - a qual poderia ser reduzida com a introdução de um orçamento mais abrangente e mais preciso, sugerindo a necessidade de uma melhor planificação, para a redução de realocações durante o ano. Indicador PI – 18: Eficácia do controlo das folhas de salários Dimensão (i) Grau de integração e reconciliação entre os registos do pessoal e dados da folha de salários (ii) Tempo das alterações nos registos do pessoal e na folha de salários (iii) Controlos internos das alterações aos registos do pessoal e folha de salários (iv) Existência de auditorias das folhas de salários para identificar fraquezas no controlo e/ou trabalhadores fantasmas Avaliação B B B B B 147. A efectividade e registo de alterações são efectuados numa base mensal e quaisquer alterações ao sistema são efectuadas imediatamente. As folhas de salários de cada mês são verificadas por comparação com a folha do mês anterior primeiro pela secção de vencimentos do Departamento de Administração e Finanças do sector, e depois pelo Departamento de Contabilidade Pública da DPPF. Apenas após a verificação pelo Departamento de Contabilidade Pública da DPPF é que as alocações mensais para pagamento de salários são autorizadas. Quaisquer adições à folha de salários ou ajustamentos aos detalhes do funcionário obedecem o mesmo processo, com os necessários registos de pessoal e cópias do Visto do Tribunal Administrativo em anexo. 148. A IGF (2008) e o TA (2009) efectuam regularmente auditorias às folhas de salário, todavia, seria necessário que qualquer alteração na base de dados de pessoal com influência sobre a folha de pagamentos provocasse uma alteração imediata nesta (para se atingir uma pontuação “A” à primeira dimensão deste indicador). Porém, alguns dos relatórios de auditoria relativos ao período 2006-2008 disponibilizados à equipa de avaliação apontam para situações de falta de elaboração e apresentação de folhas de efectividade; mau preenchimento (rasuras) no livro de ponto; e falta de conformidade entre folhas de salários, lista de funcionários, mapas de efectividade e livro de ponto, colocando em causa o sistema de controlo interno. Página 40 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 149. O Departamento de Contabilidade Pública da DPPF utiliza um pacote informático (excel) produzido pela DNCP, o qual é preenchido com base nos dados sobre a efectividade recebidos de cada um dos sectores. O desenvolvimento deste pacote com controlos efectivos introduziu grandes e positivas diferenças no período 2006-2008, mas, dadas as constatações mencionadas no parágrafo anterior não é possível atribuir uma pontuação “A” a esta dimensão. A equipa de consultores, por isso, atribuiu uma pontuação “B” à dimensão (i) deste indicador. 150. A segunda dimensão do indicador avalia a actualização mensal das alterações ao registo de pessoal e à folha de pagamentos e a tempo da realização dos pagamentos do mês seguinte. 151. . As causas não são explicadas no referido BdPES, todavia, acrescendo às justificações aqui avançadas, seria arriscado atribuir uma pontuação “A” e afirmar que ajustes retroactivos são raros, ocorrendo, no máximo, numa razão de 3% de correcções. Nestes termos, a equipa de avaliação atribuiu uma pontuação “B” a esta dimensão do indicador. 152. O processo de pagamento de salários baseia-se na nomeação ou contratação de funcionários e produz efeitos a partir da atribuição do Visto de não objecção pelo Tribunal Administrativo. Após este procedimento os funcionários admitidos são registados na base de dados de salários que contém informação actualizada sobre os funcionários admitidos. Por sua vez existem inúmeras folhas de salários geradas por estas bases de dados, tantas quantas as instituições que efectuam directamente o pagamento de salários. Porque as alterações efectuadas à folha de salários não resultam numa trilha de auditoria, esta dimensão do indicador mereceu uma pontuação “B”. 153. No período 2006-2008 foram realizadas visitas da IGF e do TA, mas não há registo de acções apropriadas que tenham sido tomadas como resultado de auditorias levadas a cabo. Por esta razão a equipa de consultores optou por atribuir uma pontuação “B” a esta dimensão. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 154. A pontuação atribuída a este indicador não apresenta diferenças quando comparado com a avaliação nacional como resultado da utilização de um sistema e procedimentos padronizados para integração, alterações, reconciliação e controlo internos dos registos do pessoal e dados da folha de salários. 155. A equipa de consultores acredita que a campanha de recenseamento dos funcionários públicos recentemente realizada, para além de contribuir para a implementação do módulo de salários no SISTAFE (e-Folha) e para uma melhor reconciliação e controlo das folhas de salários e registos de pessoal, poderá contribuir para combater a eventual existência de trabalhadores fantasmas. Indicador PI – 19: Competição, value-for-money e controlo no processo de aprovisionamento (procurement) Dimensão (i) Provas do uso de concursos abertos para a adjudicação de contractos que excedem um limite monetário estabelecido nacionalmente para pequenas aquisições (percentagem do número de contractos adjudicados que estejam acima desse limite) (ii) Grau de justificação para o uso de métodos de procurement com menos concorrência (iii) Existência de funcionamento de um mecanismo de reclamação e recurso no procurement Avaliação D C C B 156. Desde Julho de 2006 que o Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado (Decreto 54/2005, de 13 de Dezembro de 2005) começou a ser efectivamente aplicado. A UFSA (Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições) é a entidade responsável pela assessoria das unidades orçamentais no processo de execução das suas aquisições bem como na monitoria dos procedimentos aplicados e dos Página 41 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 resultados dos mesmos. O Decreto 54/2005 identifica e define os métodos permitidos para a aquisição de bens e serviços e de contratação de obras públicas, nomeadamente: Figura 19 - Métodos de Aprovisionamento de acordo com a Legislação Moçambicana Método Área de Aplicação Regras Especificas Aplicáveis Regra Geral Concurso Público: Concurso Limitado: Obras Públicas < US$76,000 Bens < US$38,000 Concurso de Pequena Obras Públicas < US$11,500 Até 15 % do Limite estabelecido para Concurso Publico Dimensão Bens < US$5,800 Obras Públicas < US$3,800 Ajuste Directo Até 5 % do Limite estabelecido para Concurso Limitado Bens < US$1,900 Concurso com prévia Requisitos complexos de qualificação qualificação Âmbito complexo Concurso em duas etapas Especificações técnicas precisas não disponíveis Com a aprovação do Ministério Concurso restrito (apenas Obras Públicas $210,000 das Finanças e do Ministério de nacionais participam) Bens $ 105,000 Tutela Concurso por Lances Para contratos A ser regulado seleccionados Fonte: CPAR 2008, p23 (Versão em Inglês) 157. O Decreto 54/2005 é complementado por legislação adicional, nomeadamente, a Lei 13/97, de 10 de Julho – que estabelece o regime jurídico da fiscalização prévia das despesas públicas. Esta lei especifica que é exigido um "visto” do Tribunal Administrativo para realização da aquisição e/ou contratação em todos os contratos públicos antes da sua implementação24. De acordo com a Lei 13/97 (e posteriormente reforçado pelo Decreto 54/2005) os documentos de concursos para todos os contratos competitivos devem ser submetidos ao Tribunal Administrativo no prazo de 5 dias úteis a contar da data de adjudicação, ou seja, da celebração do contrato (Artigos 3 da Lei 13/97 e n.º 2 do Artigo 42 do Decreto 54/2005). O TA tem 90 dias para decidir em relação á concessão ou não do visto, prazo após o qual a entidade contratante poderá presumir que houve concessão do “visto tácito”. Qualquer pedido por parte do Tribunal Administrativo para informações ou documentação complementares introduz um novo período de 90 dias (Artigo 10), ou seja, um novo período de 90 dias começa a ser contado a partir da data de submissão da informação ou documentação complementar pela entidade contratante. 158. Por força do Regulamento de Aquisições, todos os concursos, acima do limite monetário nacionalmente estabelecido para compras de pequena dimensão, devem ser tornados públicos (nas suas diversas fases de concurso e contratação) por via de publicação na imprensa de maior circulação. A UFSA recebe esta informação dos sectores com regularidade e, por sua iniciativa, é efectuada também uma recolha dessa informação através das publicações efectuadas na imprensa. Os dados são todos recolhidos e mantidos num Banco de Dados Estatísticos. Até o final do ano de 2008, haviam sido criadas, na Província de Cabo Delgado, 32 Unidades Gestoras e Executoras de Aquisições, No entanto, constrangimentos existem na aplicação do Decreto, nomeadamente em relação à documentação e condições exigidas aos concorrentes, tempo de concretização dos processos e a sua complexidade. A entidade com competência para efectuar o controlo anual da gestão dos bens móveis e imóveis do Estado na província é o Departamento do Património, no entanto, este departamento apenas efectua grandes aquisições para o Governo Provincial, sendo que apenas há registo de duas aquisições realizadas no ano 2008. 24 Para além de uma série de legislação de carácter geral com a qual o Decreto 54/2005 deve cruzar para complementar as normas relativas aos diferentes aspectos das aquisições, merece especial menção os diplomas complementares ao Decreto 54/2005, que determinam os documentos e modelos de acordo com o tipo de contratação em causa. Adicionalmente, existem os Diploma Ministerial n.º 141/2006, de 5 de Setembro, que cria na Direcção do Património do Estado a UFSA e, o Diploma Ministerial n.º 142/2006, de 5 de Setembro, que aprova o modelo de estruturação das UGEAs. Para além dos diplomas citados, é necessário ter-se em conta as Instruções de Execução Obrigatória do Tribunal Administrativo Relativas aos Novos Modelos de Prestação de Contas, aprovadas pelo Despacho nº 6/GP/TA/2008, de 29 de Setembro de 2008. Na parte relativa à fiscalização prévia, existe a indicação de alguns dos documentos que o TA tem exigido. Página 42 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Alguns dos sectores visitados, nomeadamente, o sector da Saúde e da Agricultura, apresentam esta informação mas não foi possível obter dados referentes às aquisições realizadas na província, porque não existe uma base de dados provincial. Ao Departamento de Património, compete, ainda, canalizar anualmente à UFSA as dificuldades encontradas pelos sectores no processo de aquisições e estabelecer a ponte com a UFSA para o registo de fornecedores junto do Cadastro Único25. 159. Este diagnóstico avaliou, para o caso de análise das evidências da utilização da concorrência aberta para a adjudicação dos limites estabelecidos (i) e da justificação do uso de métodos de aquisições menos competitivos (ii), os dados disponíveis a nível provincial, junto do Departamento do Património da Direcção Provincial do Plano e Finanças. Na ausência de dados razoavelmente completos, a pontuação atribuída a esta dimensão do PI-19 é “D”. 160. O recurso a métodos de procurement menos competitivos (ajuste directo) deve, por lei, ser justificada. Não foram encontrados dados que nos permitissem determinar o número de aquisições por via do ajuste directo (sendo certo, que este método foi utilizado), nem as justificações referentes à utilização deste método, recebendo assim uma pontuação de “C” nesta dimensão. Pudemos constatar, relativamente à questão da componente-concorrência no processo de aquisições, que a Província possui uma comunidade empresarial bastante fraca e limitada, sendo que, na maior parte das vezes, os sectores, incluindo a DPPF, recorrem ao ajuste directo para a satisfação das suas necessidades de aquisições, mas acreditamos que apenas uma parcela muito reduzida das aquisições com recurso a métodos menos competitivos é que é feita obedecendo aos procedimentos de justificação previstos no Regulamento de Procurement. 161. O Regulamento de Procurement define um mecanismo para a apresentação de reclamações sobre o processo de aquisições. As reclamações devem ser dirigidas à autoridade competente (na maior parte dos casos, o Tribunal Administrativo dependendo da natureza da reclamação e da escala e natureza do concurso) que por sua vez pode, por lei, solicitar o parecer técnico da UFSA antes da tomada de decisão. A documentação de reclamação é copiada à UFSA e estatísticas e acompanhamento em relação a esta matéria são efectuadas. Não tivemos conhecimento de qualquer reclamação que tenha existido na província e que tenha sido encaminhada ao Tribunal Administrativo. Por um lado, pode se dever ao facto de o registo das informações sobre o procurement não estar devidamente organizada a nível da Provincial. Existe um processo de reclamação envolvendo autoridades de nível superior e é operacional. No entanto, são necessários maiores detalhes e acessíveis ao escrutínio público sobre a resolução das reclamações pelo que uma pontuação de “B”é atribuída ao invés de uma pontuação “A”26. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 162. Apesar da introdução de melhorias no sistema de aquisições com a aprovação do Decreto 54/2005, ainda subsistem dificuldades de implementação nos níveis mais descentralizados, começando pelo nível da província até ao distrito. Outro aspecto importante com a questão do Procurement é a dificuldade na assimilação prática do espírito do regulamento de procurement, a qual poderá pró detrás de uma pontuação mais baixa em relação a avaliação nacional na primeira dimensão deste indicador. 163. Os dados existentes ainda são parciais e é um problema generalizado para todo o país. Existe a necessidade de criação de um sistema para que as UGEAs reportem informação sobre as aquisições de uma forma sistemática para a província, e, subsequentemente, para o nível central. 164. Recentemente a UTRAFE abriu um concurso para a aquisição de quatro módulos, entre eles o Sistema de Gestão das Aquisições, uma funcionalidade que irá, de certeza, melhorar a gestão 25 Até à data de elaboração deste relatório preliminar apenas foram registadas seis (6) empresas de Cabo Delgado junto do Cadastro Único, 4 durante o ano de 2008, e as restantes 2 em 2009. O cadastro único é uma ferramenta criada e gerida pela UFSA nos termos do regulamento de Procurement e apenas os concorrentes inscritos no cadastro único são elegíveis para efeitos de contratação baseada no valor (concurso limitado). Uma das principais vantagens da inscrição no cadastro é em qualquer modalidade de contratação (para além do concurso limitado) poder substituir a documentação de qualificação pelo Certificado de Inscrição no Cadastro emitido pela UFSA. 26 Nos mesmos termos, vide o PEFA Nacional 2006. Página 43 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 de aquisições e a pontuação neste indicador. Adicionalmente, melhorias no sistema de aquisições, nomeadamente, a melhoria na planificação de aquisições, poderão trazer benefícios para a credibilidade do orçamento, melhorando a pontuação do PI-2. Indicador PI – 20: Eficácia dos controlos internos para despesas não salariais Dimensão (i) Eficácia do controlo dos compromissos de despesa (ii) Abrangência, relevância e entendimento de outros procedimentos/regras de controlo interno (iii) Grau de cumprimento das regras para o processamento e registo de transacções Avaliação C B C+ B 165. O e-SISTAFE foi introduzido na Província em 2006 tendo sido gradualmente instalado para os sectores e distritos. Como consequência da introdução do e-SISTAFE os sistemas de controlo dos compromissos de despesa registaram melhorias significativas – primeiro como uma ferramenta de contabilidade (simplificação de procedimentos administrativos na execução do orçamento) e mais recentemente como uma ferramenta para a execução directa (finais de 2006 e 2007). No e-SISTAFE, todos os pagamentos necessitam de um compromisso prévio e esses compromissos apenas podem ser efectuados quando existe dotação orçamental e disponibilidade financeira (conforme determinado pelos tectos estabelecidos pela DNO e DNT e introduzidos no e-SISTAFE). Para as entidades que estão a funcionar em adiantamento de fundos, é a cabimentação que faz a atribuição de fundos possível. Quando o avanço é permitido, a liquidação é regularizada e mais adiantamentos são possíveis. Os gestores orçamentais que recebem adiantamentos são responsáveis por emitir as ordens de aquisição de bens e serviços requeridos (trabalhando dentro dos limites dos fundos adiantados) e por efectuar os pagamentos. Para despesas efectuadas por execução directa, o processo de compromisso da despesa do fornecedor é computorizada e nenhum dinheiro é movimentado pois os pagamentos são efectuados directamente da CUT para a conta dos fornecedores27. 166. Ainda existem transacções que continuam a ser efectuadas por adiantamento de fundos, nomeadamente para as UGBs na Província e/ou distritos que ainda não reúnam as condições de instalação do sistema, mas a contabilização destas transacções são informatizados no eSISTAFE criando um registo ao nível provincial (DPPF-DCP) e central (DNT-DNCP) dos compromissos efectuados ao nível do governo provincial. As UGBs recebem um adiantamento de fundos e fazem os pagamentos a partir das contas bancárias locais, justificando as despesas mais tarde com base em balancetes, extractos bancários, facturas, recibos de despesas, requisições internas e externas e mapas demonstrativos de execução. O adiantamento de fundos concedido num mês m1, deverá ser liquidado até ao dia 20 do mês seguinte m2. Não sendo liquidado será considerado atraso de liquidação. O adiantamento em atraso de liquidação, deverá ser liquidado até o dia 20 do mês seguinte m3, sob o risco de o adiantamento de fundos no m3 à UGB ficar automaticamente bloqueada. Todavia, apesar de a prática vigente sugerir que o sistema em uso limita os compromissos às disponibilidades de caixa e alocações orçamentais aprovadas, desvios de aplicação recentemente registados na Província durante os anos de 2007 e 2008, em vários sectores, levam a concluir que ainda existem fragilidades no sistema de controlos de custos, o que faz com que mereça uma pontuação “C” nesta dimensão do indicador. 167. Existem outras normas, regras e procedimento de controlo interno em aplicação que foram fortalecidas e padronizadas pela introdução da legislação e regulamentos do SISTAFE. Um dos aspectos mais importantes das novas regras do SISTAFE é a existência de agentes com diferentes níveis de acesso e direitos de utilizador no sistema e-SISTAFE, o que auxilia a assegurar uma segregação das funções de orçamento com as de controlo financeiro. Existem três fases do pagamento (cabimentação, liquidação e pagamento ou cabimentação, pagamento e liquidação), juntamente com a abertura de um “processo administrativo” para controlar estas fases, e com o passo prévio de programação financeira para solicitar a disponibilização dos fundos. Há normalmente um mínimo de 4 pessoas separadas envolvidas na autorização do processo de pagamento - em conjunto com outro pessoal de inspecção e auditoria. O sistema é 27 PEFA Nacional 2006, pg. 71. Página 44 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 considerado muito complexo e pesado para operar, envolvendo muitas etapas e pessoas28. Foi possível constatar, durante a visita de campo, que ainda persistem problemas na óptica do utilizador do sistema fazendo com que i) o seu potencial não seja utilizado ao máximo e ii) existam ainda alguns atrasos e ineficiências na sua utilização. Adicionalmente, acredita-se que ainda existe a possibilidade de contorno do sistema e de utilização de mecanismos manuais de execução para posterior registo no sistema. Por esta razão, a pontuação nesta dimensão é de “B”. 168. Esta dimensão olha para o uso (in) justificado de procedimentos simplificados ou de emergência. O sistema e-SISTAFE exige que regras e controlos específicos sejam aplicados e que a sua aplicação seja verificada dentro do sistema, pelo que às UGEs não resta alternativa senão um determinado grau de cumprimento. No entanto, durante o período compreendido entre os anos de 2006 e 2008, apesar de não termos deparado com qualquer registo de utilização de procedimentos simplificados ou de emergência, porque o sistema ainda estava na sua fase de implementação seria impossível que tais situações não tivessem ocorrido, ou pelo hábito herdado do sistema anterior, ou, ainda, pela necessidade de agilizar as actividades programadas, atribuímos uma pontuação de “B” a esta dimensão do indicador. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 169. Apesar de o SISTAFE ter trazido melhorias e da sua expansão e implementação nos níveis mais descentralizados ainda existem dificuldades relacionadas com a eficácia do controlo dos mecanismos de despesa conduzindo a uma pontuação menos boa neste indicador relativamente à pontuação de nível nacional, a qual foi de B. Indicador PI – 21: Eficácia da auditoria interna Dimensão (i) Cobertura e qualidade da função de auditoria interna. (ii) Frequência e distribuição dos relatórios (iii) Grau da resposta e acompanhamento às constatações da auditoria interna Avaliação --- -- -- 170. A IGF – Delegação Regional Norte realiza inspecções internas à maioria dos órgãos e instituições do governo provincial de acordo com o seu plano anual de actividades tendo em conta o valor de receitas\despesas que as instituições representam no total do OE. A legislação aplicável impõe que as actividades da IGF tenham cobertura nacional e sejam verificadas em todos os níveis de Governo. Este trabalho cumpre com normas profissionais de auditoria interna de nível internacional, possui um Manual Básico de Auditoria, e o foco principal é nas questões sistémicas em detrimento das questões de simples cumprimento, conforme pudemos notar na análise de relatórios da IGF - Zona Norte que nos foram disponibilizados. 171. Até ao final de 2008, A IGF (em termos de cobertura nacional) concluiu 153 relatórios de auditoria com despacho, das 258 acções planeadas para o período em referência, o que se traduziu num grau de realização de 59%. À semelhança de 2007, no final de 2008, estavam em curso 80 auditorias, das quais 74 estavam já numa fase avançada de realização, isto é, elaboração de relatório (versão preliminar ou versão final) ou contraditório29, prevendo-se a sua conclusão durante o primeiro trimestre de 2009. 72 acções de auditoria tinham sido transitadas de 2007 para 2008, das quais 65 já haviam sido concluídas até o final de 2008. 172. Os relatórios das inspecções efectuadas são, primeiro enviadas às entidades auditadas para efeitos de exercício do contraditório. Os relatórios finais de auditoria são sistematicamente emitidos e enviados ao Ministro das Finanças e ao sector e a entidade auditada para seguimento das recomendações. O quadro legal existente não obriga a IGF a enviar os seus relatórios à terceira secção do TA. No entanto, a IGF partilha com o TA os seus relatórios trimestrais de progresso que inclui uma lista completa das auditorias findas e em curso. Por isto, o TA mantém 28 Relatório do Grupo de Garantia de Qualidade (SISTAFE), 7ª missão, para. 4.11. O contraditório corresponde à reacção e comentários efectuados pela entidade auditada relativamente às constatações referidas pelos relatórios de auditoria. Normalmente, o contraditório deve ser remetido ao auditor (incluindo um plano de acção com indicação de pessoas responsáveis e datas de implementação), no prazo de 30 dias a contar da data de recepção do relatório de auditoria. 29 Página 45 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 uma lista das entidades auditadas pela IGF e pode solicitar qualquer relatório conforme relevante para o seu programa de auditoria externa. Apesar disso, a submissão dos relatórios não adere a um calendário fixo. 173. As nossas entrevistas na província e nas direcções provinciais da Saúde, e Educação, Agricultura e Turismo, todas receptoras de relatórios de auditoria e/ou de auditorias da IGF muito recentemente, sugerem que após a recepção das recomendações constantes dos relatórios finais de auditoria existe uma aceitação por parte das entidades auditadas para implementar as recomendações. Todavia, uma análise aleatória a relatórios de auditoria aos quais tivemos acesso durante a fase de trabalho de campo, sugeria recomendações já indicadas em relatórios de auditoria efectuados em anos anteriores. Nestes termos, acreditamos que ainda existe apenas um grau razoável de seguimento das recomendações de auditoria pelos gestores com algum atraso. 174. Relativamente ao acompanhamento do seguimento das recomendações das auditorias (tanto auditorias internas da IGF, como a auditoria a CGE do Tribunal Administrativo) está prevista a criação pela IGF em 2009, de um banco de dados para assegurar o acompanhamento das recomendações. Também para 2009 estava prevista uma verificação das auditorias feitas em 2008, incluindo o grau de implementação das recomendações. Finda tal verificação, a IGF deverá enviar ao Ministério Público as auditorias contendo indícios da prática de crimes de corrupção, no caso de a entidade auditada não tiver tomado iniciativa própria neste sentido. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 175. Este indicador não foi pontuado dada a falta de dados para a sua adequada classificação. Acreditamos porém, que melhorias significativas poderão ser introduzidas ao actual quadro: Dando ênfase à realização de actividades de controlo interno na área de controlo de receitas próprias, procedimentos de contabilidade, entre outras melhorias; Definindo e implementando de forma apropriada, clara e diferenciada os papéis do controlo interno, da auditoria interna e da auditoria externa, melhorando a coordenação entre estes e a eficiência do controlo e das actividades de auditora. 4.6 Contabilidade, Registo e Reporte 176. O conjunto de indicadores que se segue pretende avaliar se existem registos e informação que é produzida e devidamente disseminada de modo a que tal informação possa ser utilizada para auxiliar os processos de tomada de decisões, controlo e gestão financeira dos fundos do estado. Indicador PI – 22: Pontualidade e regularidade na reconciliação de contas Dimensão (i) Regularidade das reconciliações bancárias Avaliação B (ii) Regularidade da reconciliação e liquidação de contas suspensas e adiantamentos B B 177. Com a execução directa por via do e-SISTAFE, as contas bancárias das instituições são geridas pelo Tesouro a nível central e os registos no sistema podem ser visualizados na UGE, na DPPF e a nível central (DNCP e DNT). Tais contas bancárias geridas pelo Tesouro são reconciliadas mensalmente. Ainda existem, todavia, contas bancárias do governo provincial que não são geridas pelo Tesouro principalmente as contas de projectos financiados por fundos offbudget que mantêm contas bancárias em separado. As instituições responsáveis por estas contas têm de submeter as reconciliações bancárias à DPPF mas nem todas o fazem de uma forma abrangente e consistente, sendo que é apenas possível uma reconciliação mensal das contas geridas pelo Tesouro e não uma reconciliação total de todas as contas bancárias do Estado na Província, merecendo uma pontuação “B” para esta dimensão. 178. Apenas as UGBs recebem adiantamentos de fundos, os quais são registados no e-SISTAFE. Todos os meses a DPPF (ou a UGE supervisora da UGB) recebe um justificativo mensal dos adiantamentos recebidos. O sistema de contabilidade tem um procedimento para a criação de contas em suspenso, onde uma conta pode ser mantida para despesas onde foram detectadas Página 46 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 irregularidades. Em muitos casos, montantes registados em contas suspensas são deduzidas das transferências dos meses subsequentes, desincentivando a reconciliação tardia e deficiente por parte das UGBs e reduzindo a possibilidade de acumulação de contas suspensas pendentes. A DPPF realiza um trabalho intenso junto dos sectores e, principalmente, dos distritos, para a regularização de todos os seus processos antes do encerramento do ano fiscal. O e-SISTAFE encerra automaticamente as contas no dia 31 de Dezembro devendo todas as instituições regularizar os seus processos junto da DPPF ainda durante os primeiros dias Janeiro do ano seguinte, sob a pena de não poderem executar as suas despesas referentes aos planos do ano orçamental seguinte. Dada a informatização dos processos de contas junto do e-SISTAFE, a regularização de processos contas suspensas para 2008 foi completada até quatro semanas após o final do ano, o que faz com que uma pontuação de “B” seja obtida nesta dimensão do indicador. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 179. Este indicador obteve a mesma pontuação que o nível nacional e apesar de representar uma situação confortável melhorias poderá registar melhorias com a introdução na reconciliação de contas de todas as contas do Estado na província e não apenas aquelas que são geridas pelo Tesouro, a nível central. Indicador PI – 23: Disponibilidade de informação de recursos recebidos pelas unidades de prestação de serviços Dimensão Avaliação Recolha e processamento de informação para verificar os recursos que foram de facto recebidos (em dinheiro ou espécie) pelas unidades de prestação de serviços no terreno (com enfoque nas escolas primárias e centros de saúde primária) em relação aos recursos disponibilizados. D 180. A informação disponibilizada sobre os recursos recebidos pelas unidades de prestação de serviços de primeira linha é bastante limitada no sistema contabilístico. Isto deve-se ao facto de que estas unidades (em particular as escolas primárias e os centros de saúde) não constituem umas unidades gestoras com respeito ao Orçamento do Estado, e, por isso mesmo, não constituem centros de custos no sentido contabilístico. Contas num grau de maior desagregação poderão ser mantidas ao nível do sector e do distrito mas esta informação mais detalhada não está disponível centralmente (ou a nível da DPPF) através do e-SISTAFE. 181. De acordo com informações recolhidas, no sector da saúde, por exemplo, os recursos são expedidos para as unidades de prestação de serviços através do Centro de Abastecimento Provincial, o qual elabora uma relação trimestral sobre os recursos recebidos junto do CAP, mas esta informação não permite tomar conhecimento sobre os recursos recebidos pelas unidades de prestação de serviços. Esta questão é importante porque permite determinar se o sistema de GFP suporta de um modo efectivo a prestação de serviços primários. Na ausência um mecanismo especial para rastrear este tipo de informação, estudos especiais poderão constituir fontes de informação alternativas. 182. Porque não foi realizado nos últimos 3 anos a nível da província qualquer estudo específico para recolha de dados sobre o nível de recursos disponibilizados às unidades de prestação de serviços, a pontuação atribuída a este indicador é de “D”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 183. Esta pontuação é semelhante à nacional uma vez que não existe a prática de registar informações sobre o tipo e a quantidade de recursos que chegam aos pontos de prestação de serviços. Normalmente, esta informação é fornecida por análises PETS. Porém, a realização de actividades que contribuam para gerar informação regularmente actualizada sobre os recursos que chegam as unidades de prestação de serviços poderá melhorar significativamente a pontuação deste indicador. Página 47 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Indicador PI – 24: Qualidade e pontualidade dos relatórios orçamentais durante o ano Dimensão (i) Objectivo dos relatórios em termos de cobertura e compatibilidade com estimativas orçamentais (ii) Pontualidade na emissão dos relatórios (iii) Qualidade da informação Avaliação C C+ B C 184. O reporte orçamental durante um ano fiscal determinado é feito, na Província, através dos Balanços do PES (BdPES). Por ano são produzidos BdPES referentes ao primeiro trimestre, ao primeiro semestre, ao terceiro trimestre e ao anual. Cada BdPES apresenta informação cumulativa do (s) período (s) anterior (es). Os dados constantes dos BdPES sobre o Plano e Orçamento são abrangentes e compatíveis com as respectivas estimativas orçamentais (em termos de receitas e de execução de despesas, tanto as correntes, como as de investimento), permitindo a respectiva comparação em termos de execução (absoluta) e evolução percentual em relação a período semelhante em ano anterior. Os BdPEs incluem uma referência as instituições que possuem projectos de investimento externo (on-CUT e off-CUT). Na tabela de investimento, existe também uma referência às despesas de investimento que são financiadas por fundos externos, mas a província reconhece que ainda existem dificuldades sérias na captura das despesas dos projectos financiados externamente que se encontram no orçamento (onbudget) mas não se encontram na CUT (on-CUT). Devido a estes desvios de cobertura, esta dimensão do indicador obtém uma classificação de “C”. 185. Outra fraqueza dos BdPES – e a mesma é verificada em relação aos REO trimestrais a nível central, embora em menor grau, é que estes não reflectem de forma consistente as alterações e realocações orçamentais já efectuadas durante o período do ano a que se referem. Os BdPES são aprovados, em regra, até um mês o fim do período a que se refere e é emitido no mês seguinte à sua aprovação o que faz merecer uma pontuação de “B” para a segunda dimensão do indicador. 186. A precisão dos dados dos BdPES não é colocada em causa, porém, e conforme referimos no parágrafo 81, ainda persistem questões de consistência e de maior detalhe, sem, no entanto afectar a sua utilidade básica. Por essa razão, esta dimensão do indicador obteve uma pontuação de “B”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 187. A pontuação agregada deste indicador é semelhante à pontuação para o nível nacional. Todavia, a ultima dimensão deste indicador - qualidade da informação dos relatórios de execução orçamental durante o ano - mereceu uma pior pontuação (C contra B da avaliação nacional). Uma resposta de implementação a curto e médio prazo seria a introdução na província, apesar de não existir uma imposição legal nesse sentido, de relatórios de execução orçamental provinciais (REOP) com informação de melhor qualidade, melhor precisão e maior abrangência. Indicador PI – 25: Qualidade e pontualidade dos relatórios financeiros anuais Dimensão (i) Grau de cobertura dos relatórios financeiros (ii) Pontualidade na submissão dos relatórios financeiros (iii) Padrões de contabilidade utilizados Avaliação C A C+ C 188. A Província possui ainda, um BdPES anual, o qual globaliza a informação referente à execução orçamental naquele ano, e serve como instrumento de prestação de contas ao Governo da Província. O BdPES não apresenta, todavia, demonstrações financeiras com detalhes sobre transacções, activos e passivos. Todavia, no sistema de GFP Moçambicano, onde as informações sobre as demonstrações financeiras são mantidas pelo nível central (MF), a equipa de consultores acredita que a CGE, instrumento que reflecte a posição anual consolidada das finanças do Governo Nacional (com detalhes sobre todas os ministérios, departamentos e unidades descentralizadas) também deverá ser tomado em consideração, e, na medida em que com base na CGE, é possível encontrar informação financeira consolidada da Província, incluindo detalhes sobre as UGEs. Página 48 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 189. A CGE inclui informações mais detalhadas e completas sobre a receita e despesa e inclui informação limitada sobre os activos/passivos financeiros, nomeadamente um balanço da divida e um inventário do Estado. De acordo a Lei do SISTAFE, a CGE deve incluir informações completas sobre a execução orçamental, incluindo detalhes sobre a execução dos gastos prioritários, financiamento, operações de variações de activos e passivos financeiros do Estado, situação da dívida externa por credor, movimento das operações de tesouraria, saldos dos cofres do Estado, cobrança de impostos, receitas consignadas das entidades do Estado, resumo de donativos, com algumas destas informações apresentadas no nível provincial, e o inventário detalhado e consolidado do património do Estado3031. No entanto, a CGE ainda não inclui o Balanço Geral do Estado como ordena a Lei do SISTAFE32 e de acordo com as melhores práticas internacionais. Por estas razões uma pontuação de “C” é atribuída a esta dimensão do indicador. 190. A Lei do SISTAFE estabelece os procedimentos, incluindo os prazos que devem ser observados, para a apresentação da CGE à auditoria externa. De acordo com esta lei o MF deve elaborar a CGE e submeter ao Tribunal Administrativo até ao dia 31 de Maio do ano seguinte àquele a que respeite a conta33. O Tribunal Administrativo, por sua vez, emite e envia ao Legislativo um relatório e parecer sobre a CGE até o dia 30 de Novembro. Este calendário tem sido sempre cumprido desde e em conformidade com as melhores prática internacionais o atribuindo a esta dimensão do indicador uma classificação de “A”. 191. A documentação do orçamento e das contas finais não inclui uma referência explícita dos padrões e princípios contabilísticos aplicáveis mas informa que são preparadas de acordo com o regulamento do SISTAFE, que por sua vez específica os critérios para os registos contabilísticos e demonstrações financeiras. São estabelecidos os princípios contabilísticos de partidas dobradas34, critérios orçamentais de caixa para as receitas e critérios de compromisso para as despesas. Especifica também os princípios de consistência, materialidade, comparabilidade e oportunidade, alinhados com os padrões internacionais IPSAS em uso. Adicionalmente, nem a Lei do SISTAFE, tampouco a CGE especificam os critérios que devem ser elaborados na sua preparação. Persiste ainda a necessidade de se melhorar a qualidade de aplicação dos padrões de contabilidade. Por exemplo, se analisarmos o parecer do TA sobre a CGE 2007 podemos constatar ainda se encontram discrepâncias encontradas nos diferentes dados e tabelas o que fragiliza a qualidade da informação de suporte. Nestes termos, esta dimensão deste indicador mereceu uma pontuação “C”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 192. Este indicador obteve a mesma pontuação que o nível nacional e sugere aspectos relacionado com a transparência do sistema de GFP na província, em especial, e a nível nacional, no geral. Melhorias que poderiam trazer ganhos rápidos para este indicador incluem o aumento do nível de detalhe e de cobertura das demonstrações financeiras referentes ao governo provincial, sectores, distritos, e, ainda, outras unidades de prestação de serviços. 4.7 Escrutínio e Auditoria 193. Um dos aspectos não menos importantes para o desempenho do sistema de GFP é a existência de mecanismos eficientes de escrutínio das finanças públicas. O presente conjunto de indicadores procura avaliar a existência ou não de tais mecanismos e o seguimento e/ou acompanhamento, pelo Governo, para a correcção de eventuais problemas de desempenho efectuados. 30 Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro (Lei do SISTAFE), art. 45º e ss. Na Internet é possível consultar os pareceres elaborados pelo TA sobre a CGE dos anos de 1998, 2003, 2004, 2005, 2006 e 2007 (www.ta.gov.mz). A CGE pode ser encontrada em www.mf.gov.mz,mas ainda não é possível consultar os seus anexos. 32 ROSC (Relatório sobre a Observância de Normas e Códigos — Módulo de Transparência Fiscal), Maio de 2008. 33 Apresentando simultaneamente à Assembleia da República. 34 Onde cada transacção financeira é registada na forma de entradas em pelo menos duas contas, nas quais o total de débitos deve ser igual ao total de créditos. 31 Página 49 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Indicador PI – 2635: Âmbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa Dimensão (i) Objectivos/natureza da auditoria efectuada (incluindo aderência a padrões de auditoria) (ii) Pontualidade na submissão dos relatórios de auditoria à Assembleia da República (iii) Provas de acompanhamento (follow-up) das recomendações da auditoria Avaliação --- -- -- 194. O TA é a instituição de auditoria suprema em Moçambique e é uma entidade de competência nacional, desenvolvendo auditorias externas às contas das entidades públicas e à CGE na sua totalidade (incluindo auditorias externas às instituições do Estado nas províncias). Em adição, tem um estatuto judicial agindo como Tribunal de Contas na revisão e decisão final sobre as auditorias conduzidas, bem como na imposição de multas e/ou recomendando investigações criminais, conforme relevante. Deve-se notar que, ao contrário, da maior parte das instituições de auditoria suprema em outros países, em Moçambique o TA não só responsável pela realização das actividades de auditoria externa como é também responsável pelo respectivo julgamento e sanção36. 195. Em geral, são auditadas cinco (5) Províncias por ano incluindo a cidade de Maputo. Assim, e devido aos limites de recursos existentes em termos de recursos humanos e financeiros, as Províncias são em geral objecto de auditoria de 2 em 2 anos. No período em análise o TA esteve em Cabo Delgado em 2007 (uma visita do TA estava em curso durante a realização do trabalho de campo para esta avaliação). No geral, todos os Distritos são auditados, no entanto a auditoria efectuada não abarca todas as instituições, sendo esta efectuada por amostragem. Por outro lado, a DPPF é sempre incluída nesta amostragem. 196. O acompanhamento das recomendações é efectuado na visita seguinte que o TA regressa a Província. Onde primeiro verifica o grau de cumprimento das recomendações deixadas. Um dos relatórios de revisão conjunta facultado aos consultores refere que todos os Distritos visitados em Cabo Delgado haviam recebido os relatórios de auditoria do TA e as respectivas recomendações. O único problema, segundo o referido relatório, é que as recomendações das auditorias do TA não fornecem uma indicação sobre os mecanismos que devem ser seguidos com vista a implementar tais recomendações. 197. Em relação às respostas dos resultados de auditoria, as particularidades do sistema Moçambicano tem algumas vantagens, na medida em que o próprio TA tem a autoridade para impor multas ou recomendar medidas correctivas como resultados das auditorias efectuadas. Ainda que esta situação não se estivesse a verificar por o TA assumir um carácter também pedagógico nas suas funções, o número de contas julgadas está a crescer de ano para ano. Nos relatórios de auditoria do TA são incluídas secções específicas sobre o seguimento das recomendações no caso de a instituição ter sido auditada em anos anteriores37. 198. Em função das melhores práticas internacionais o TA incentiva as instituições auditadas não só a apresentar uma resposta às constatações e recomendações do TA como são incentivadas a apresentar um Plano de Acção detalhado (com datas, acções e responsáveis) a implementar no período seguinte. A acção e impacto do TA são também visíveis pelo número de pedidos (crescentes) recebidos, sobretudo, das províncias para formação nas matérias de auditoria e nomeadamente sobre a fiscalização prévia (em 2006 o número de contratos sujeitos a fiscalização prévia foi de 436 e em 2007 foi de 1.577). Os consultores foram convidados pelo TA a rever algumas das contas de gerência e processos de auditoria e puderam verificar que o acompanhamento das recomendações é efectuado periodicamente (no entanto, em 2006 o sistema não estava tão desenvolvido e operacional como agora) e devidamente documentado. 35 36 37 As pontuações deste indicador foram retiradas por não ter sido possível averiguar a pontuação de todas as subdimensões. PEFA 2006, pag. 83. Idem, pg. 84. Página 50 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 199. Com a expansão do TA ao nível das províncias pode ser que algumas destas dificuldades sejam ultrapassadas. Sofala será a Província piloto. Já existe a Lei de Tribunal de Primeira instância no entanto ainda não foi publicado em Boletim da República. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 200. Não foi possível pontuar este indicador devido à falta de dados sobre os objectivos/natureza da auditoria efectuada (incluindo padrões de auditoria) e de provas de acompanhamento das recomendações deixadas pela auditoria externa. Indicador PI – 27: Exame parlamentar da lei orçamental anual Dimensão (i) Objectivos da análise da Assembleia da República (ii) Grau até o qual os procedimentos da Assembleia da República são bem definidos e respeitados (iii) Suficiência do tempo para a Assembleia da República dar uma resposta às propostas de orçamento (estimativas detalhadas e, onde for aplicável, propostas sobre agregados macro-fiscais na parte inicial do ciclo de preparação do orçamento) (tempo permitido na prática para todas as fases combinadas) (iv) Regras para emendas durante o ano sem aprovação prévia pela Assembleia da República Avaliação A A A B+ B 201. A Lei do Orçamento Nacional incorpora o Orçamento da Província, o qual é a aprovado pela Assembleia da República, o único órgão legislativo existente no país. O escrutínio legislativo da lei orçamental anual inclui o PES, politicas fiscais, o cenário fiscal de médio prazo, as prioridades de médio prazo (conforme apresentadas no CFMP e Fundamentação do Orçamento) e os detalhes da despesa e receita (conforme apresentadas na proposta de OE). Os procedimentos adoptados para a revisão estão bem estabelecidos e são respeitados. Nestes termos, a dimensão (i) deste indicador mereceu uma pontuação “A”. 202. A proposta de OE é então distribuída às seis Comissões Parlamentares, que cobrem determinadas áreas sectoriais, e à Comissão Parlamentar de Plano e Finanças, que para além de rever a proposta de OE tem o papel de coordenar as diferentes comissões nestas matérias. As Comissões têm dois meses para rever propostas, desenvolver comentários e negociar as alterações relevantes com o Ministro das Finanças e o respectivo ministério. No início de Dezembro, a proposta de OE é então apresentada à Assembleia da República para consideração e aprovação. É acompanhado por um conjunto formal de comentários (parecer) sobre a proposta de OE preparada pela Comissão Parlamentar de Plano e Finanças atribuindo uma pontuação “A” à dimensão (ii) deste indicador. 203. O Ministério das Finanças submete a proposta de orçamento anual à Assembleia da República até 30 de Setembro de cada ano, o que significa que aquela tem, pelo menos, dois meses para rever as propostas orçamentais submetidas pelo Conselho de Ministros, atribuindo, assim, uma pontuação de “A” a terceira dimensão do indicador. 204. Existem regras claras para as realocações orçamentais durante o ano pelo Governo de acordo com o estabelecido na lei e regulamento do SISTAFE. Estas regras não permitem ao Governo aumentar o nível geral de despesa, realocar fundos entre entidades orçamentais ou alterar o âmbito ou natureza dos instrumentos fiscais sem que exista uma pré-autorização da Assembleia. Estas regras são em geral respeitadas. No entanto, as regras permitem realocações ao nível da entidade orçamental e, mais significativamente, permitem que os fundos contingenciais sejam realocados sem que para tal seja necessária a aprovação da Assembleia38. Mais ainda, não existe nenhum requisito de reportar à Assembleia durante o ano sobre o âmbito e natureza destas realocações. Assim, as regras permitem que extensas realocações de carácter administrativo possam ser efectuadas. Isto é em parte justificado pelo facto da Assembleia reunir apenas duas vezes por ano (em sessões de 45 dias) e do Governo necessitar de alguma 38 Os relatórios e pareceres to TA sobre as CGE 2006 e 2007 chamam atenção a este facto. Página 51 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 flexibilidade na execução do orçamento. Apesar de existirem regras próprias para a efectivação de alterações orçamentais (transferências ou redistribuição) a pontuação nesta dimensão do indicador será de “B”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 205. Este indicador obteve uma pontuação semelhante à pontuação nacional uma vez que Moçambique apenas possui um e único poder legislativo baseado no nível central, a Assembleia da Republica, a qual aprecia e aprova o orçamento para todo o país. Indicador PI – 28: Exame parlamentar dos relatórios de auditoria externa Dimensão (i) Pontualidade do exame dos relatórios de auditoria pela Assembleia da República (para relatórios recebidos nos últimos três anos) (ii) Audiências em relação a constatações importantes por parte da Assembleia da República (iii) Emissão de recomendações pela Assembleia da República e implementação pelo executivo Avaliação B C C+ B 206. A Assembleia da República analisa o relatório de auditoria externa na primeira sessão de cada ano, que tem início em finais de Março e princípios de Abril. Considerando que o relatório do Tribunal Administrativo sobre a CGE é finalizado em finais de Novembro, significa que o escrutínio pela Assembleia toma um período de cerca de 4-5 meses após a recepção daquele relatório o que faz com que uma pontuação de “B” seja atribuída a esta dimensão do indicador. A metodologia PEFA considera este sistema como sendo não favorável porque poderá minar a responsabilização local, um objectivo primo da descentralização. A revisão da CGE e do respectivo relatório e parecer do TA é efectuada pela Comissão Parlamentar de Plano e Finanças, a mesma comissão que lidera o escrutínio da proposta de Orçamento. Em teoria, espera-se que esta comissão termine ambas as tarefas antes do fecho da sessão parlamentar de Dezembro mas isto tem mostrado ser difícil de alcançar de forma eficiente pois existe em simultâneo necessidade de atender às demais demandas da sessão parlamentar. 207. Devido ao quadro legal actual para o processo de auditoria externa, a análise pela Assembleia da República é limitada apenas à auditoria a CGE, que dá à Assembleia da República uma imagem muito agregada da execução orçamental. Audiências intensivas sobre conclusões chave acontecem, apesar de serem principalmente realizadas com oficiais seniores do Ministério das Finanças. Um envolvimento mais substancial da Assembleia na revisão de auditorias às instituições do Estado e desenvolvimento de audiências com um leque mais variado de funcionários necessitaria que alteração à legislação que enquadra a auditoria externa em Moçambique fosse alterada. No entanto, é este factor que contribui para o decréscimo da pontuação global deste indicador que será de “C” para o âmbito da cobertura das audiências pela Assembleia. 208. A Assembleia recomenda acções ao Governo como resultado da sua revisão à CGE e ao relatório e parecer do TA. Existe evidência de que algumas destas recomendações são implementadas e que existe um procedimento para o seu seguimento quando a CGE do ano subsequente é analisada, atribuindo uma pontuação “B” a esta dimensão do indicador. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 209. Este indicador obteve uma pontuação semelhante à pontuação nacional uma vez que Moçambique apenas possui um e único poder legislativo baseado no nível central, a Assembleia da Republica, a qual aprecia e examina a execução do orçamento, para todo o país. 4.8 Práticas dos Doadores 210. Os indicadores constantes nesta secção deverão capturar as práticas dos doadores que poderão ter impacto sobre o sistema de GFP. Evidências de estudos de caso específicos e Página 52 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 outras avaliações demonstram que todos os indicadores podem ser aplicáveis, pari passu, ao nível subnacional de governo. O risco que existe, todavia, é a potencial possibilidade de haver uma sobreposição com uma avaliação nacional. A metodologia recomenda que se faça uma avaliação combinada das práticas dos doadores. Não sendo possível, recomenda que apenas o apoio de parceiros que é feito directamente à província seja considerado neste tipo de avaliações, contanto que a avaliação nacional cubra o restante apoio externo. Indicador Dimensão Avaliação Central D-2: Informação financeira prestada pelos doadores para a orçamentação e reporte do apoio a projectos e programas (i) Abrangência e pontualidade das estimativas orçamentais providenciadas pelos doadores para apoio a projectos (ii) Frequência e cobertura de relatórios pelos doadores sobre os fluxos reais dos doadores para apoio a projectos C Provincial D C+ D D D 211. De um modo geral, os dados sobre o Orçamento e a Despesa de projectos financiados externamente e programas sectoriais é uma área onde a informação, compreensível e comparável, disponível é muito limitada. Este é um problema em particular na obtenção de informação num determinado período no ciclo orçamental e num formato que permita o seu uso no OE, nos REO e na CGE, e inclusive, nos BdPES. Um outro aspecto importante a considerar é que este indicador cobre apenas aqueles projectos financiados externamente que se encontram registados no orçamento, porém, considerando as práticas em uso no País é muito difícil identificar os projectos que estão registados no orçamento quando o orçamento é aprovado pela AR, e, adicionalmente o facto de fundos externos seguirem os procedimentos estabelecidos no orçamento, não significam que, de facto, estejam registados no orçamento39. 212. Existem duas fontes de informação principais sobre o Orçamento: primeiro, os doadores são solicitados a dar informação sobre os projectos financiados externamente à DNIC – Direcção Nacional de Investimento e Cooperação do Ministério das Finanças e à DNO. Em adição, como parte do processo de preparação do orçamento, todos os ministérios e entidades são solicitados a completar fichas de projectos para a inclusão no Plano Económico e Social (PES) e no OE. Estas fichas de projecto deveriam ser preenchidas pelos gestores de projecto e depois consolidadas pelo DAF de cada ministério. Na prática, muitos gestores – sobretudo aqueles gerindo projectos “off budget” – não respeitam este requisito e a informação recebida por este canal formal é limitada e parcial. A DNO tenta utilizar a informação submetida directamente pelos doadores de forma a decidir que projectos devem ser orçamentados e a que níveis40. 213. Desde 2005 que a base de dados ODAMOZ tem sido a principal fonte de informação sobre projectos financiados externamente. A sua cobertura dos projectos financiados externamente tem crescido gradualmente e pensa-se que é bastante abrangente mas o formato em que os dados são apresentados não segue o sistema de classificação do Governo. Assim, apesar do número de projectos incluídos no Orçamento ter crescido como resultado da informação adicional gerada pelo ODAMOZ, a incapacidade de impor o uso do sistema de classificação do Governo faz com que a pontuação desta dimensão seja de “C”41. Considerando que no nível provincial esta informação é extremamente escassa, por um lado porque as negociações com o Governo são essencialmente efectuadas a nível Central, e por outro, porque nem sempre esta informação é disponibilizada pelos Parceiros na Província, acreditamos que uma pontuação “D” reflecte melhor a situação real no período em estudo. 214. Tal como acontece com o nível central do Governo, através da base de dados ODAMOZ também é possível verificar os Parceiros que financiam projectos na Província, detalhes sobre os desembolsos dos projectos em curso e de projectos na forja (incluindo informação por sector). 39 Moçambique: Revisão do Desempenho dos Parceiros de Ajuda Programática em 2008 e Análise das Tendências entre 2004-2008. IESE, Relatório Final V4, 10 de Abril, 2009 pg. 5. PEFA Nacional 2006, pg. 91. 41 Idem, pp. 91-92. 40 Página 53 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Porém, o grau de informação disponibilizado depende de cada Parceiro e os dados disponibilizados não têm de ser uniformes. 215. Em relação a informação sobre despesa, é claro que ODAMOZ melhorou a disponibilidade geral de informação da despesa nos projectos. O sistema na sua totalidade é fácil de usar e relativamente acessível e é notório que muitos Parceiros desenvolveram grandes esforços para disponibilizar informação para ser incluída no sistema. Fomos informados pela DNCP que a disponibilização de informação no ODAMOZ facilitou melhoramentos na abrangência da cobertura dos projectos financiados externamente e registados na CGE. No entanto, o que é necessário é que a informação seja disponibilizada à DNCP para que seja incluída nos REOs. Isto não se tem ainda mostrado possível: quando analisados dos dados disponíveis do ODAMOZ no último trimestre de 2007 verificamos que para a maioria dos projectos os dados incluídos diziam respeito ao primeiro trimestre de 2007. Em resumo, o ODAMOZ não permite ainda disponibilizar informação da despesa dos projectos até dois meses após o final do trimestre nem para 50% dos projectos financiados (que seria necessário para ter uma pontuação de “C”) pelo que a pontuação é de “D”, para o nível Central de governo. 216. No nível provincial, esta disponibilidade aparenta ser ainda mais limitada. Para aqueles fundos que são geridos por via directa (ainda que canalizados off-CUT), o procedimento normal é que as instituições que os utilizam são obrigadas a justifica-los mensalmente (ou outra base previamente definida) num processo que envolve a DPPF, o Sector e o Parceiro, como condição para o desembolso de uma tranche seguinte. Relativamente aos mesmos pode-se afirmar que os seus dados sobre o orçamento e despesa encontram-se disponíveis para efeitos de reporte durante as várias fases do ciclo, e porque são geridos por via directa (utilizando os procedimentos do e-SISTAFE) a informação sobre a sua utilização podem ser consultada em tempo real. Apenas um dos Parceiros entrevistados mostrou um forte interesse em passar a canalizar os fundos de ajuda por via da CUT, e a DPPF reconhece que para a maioria dos fundos de ajuda ainda não é possível ter acesso a esta informação de um modo atempado em linha com o calendário do ciclo do orçamento. Um reflexo deste facto é a dificuldade que existe em encontrar informação financeira nos BdPES sobre os fundos de ajuda na Província. Por essa razão esta dimensão do indicador, para o nível Provincial, mereceu uma pontuação “D”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 217. Em termos agregados, este indicador mereceu uma pontuação D contra uma pontuação C+ da avaliação de nível nacional, a qual também não é a mais desejável. Esta diferença de pontuação esta relacionada com a primeira dimensão do indicador - abrangência e pontualidade das estimativas orçamentais providenciadas pelos doadores para apoio a projectos. Para a melhoria agregada deste indicador na avaliação de nível provincial (e em certa medida, do nível central) seria necessária (i) uma harmonização, pelos doadores, dos seus procedimentos de acordo com os sistemas nacionais (especialmente com o e-SISTAFE) e (ii) a utilização dos sistemas nacionais de classificação de despesas na preparação de projectos. Avaliação Indicador D-3: Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimentos nacionais Dimensão Proporção de fundos da cooperação internacional para o governo central gerida através de procedimentos nacionais Central Provincial C D 218. O uso de procedimentos nacionais na gestão das actividades financiadas pelos doadores, em áreas tais como procurement, contabilidade, reporte e auditoria, tem estado a aumentar. Como grupo, o desempenho dos PAPs em 2008 melhorou significativamente em relação a 2007. O seu desempenho, no que diz respeito aos indicadores do núcleo central da administração das finanças públicas [Composição das carteiras, ajuda ao orçamento, uso de sistemas nacionais (procedimentos de execução do orçamento, auditorias, relatórios financeiros e procurement] melhorou significativamente, apesar de os PAPs ainda enfrentarem maiores deficiências e de ser, por isso, aqui, onde existe maior preocupação para o GdM. O ano de 2008 registou uma Página 54 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 melhoria de desempenho dos PAPs em termos de alinhamento e os PAPs multilaterais aparentam estar a começar a ajustar-se ao sistema42. No global, a nível central (nacional), substancialmente mais de 50% dos fundos de ajuda ao Governo Central são geridos através de procedimentos nacionais, conforme se pode notar na tabela abaixo, o que, a nível Central, atribui uma pontuação de “C” a este indicador, tendo registado uma melhoria43, desde a realização do PEFA Nacional 2004. Figura 20: Sumário do desempenho do grupo dos PAPs no período 2004-2008 2006 2007 2008 % da ajuda desembolsada pelos PAPs usando procedimentos nacionais de execução orçamental 42% 52% 68% % da ajuda desembolsada pelos PAPs usando sistemas nacionais de procurement 52% 61% 65% Fonte: Tabela 4.1: Moçambique: Sumário do desempenho do grupo dos PAPs no período 2004-2008 44 219. De um modo geral, há um incremento da proporção de fundos a serem geridos de acordo com os procedimentos nacionais, quer a nível nacional, e bem assim, como a nível provincial, conforme pudemos auscultar durante o nosso trabalho de campo realizado à província. De acordo com o BdPES 2008, um inquérito às Instituições do Estado que possuem Projectos de Investimento Externo foi realizado tendo sido apurado que existiam em algumas instituições um valor de 263.940.965,03 MTs que não passa pela CUT, e de outras que passam pelo e-SISTAFE com um valor de 354.965.870,00 MTs. Todavia, os dados disponíveis no mesmo documento (dotação inicial, dotação actualizada, execução e respectiva taxa), e no REO IV de 2008, não nos permitem fazer uma triangulação que nos ajude i) a determinar a percentagem dos fundos de ajuda ao Governo SN que são geridos com recurso aos procedimentos nacionais ou ii) se tais fundos, ou parte dos mesmos, encontravam-se inscritos no orçamento anual aprovado ou não. 220. Adicionalmente, entrevistas com oficiais do Governo SN e parceiros de cooperação remeteram-nos à conclusão de que ainda é difícil buscar informação, pesquisar e acompanhar, na província, o volume existente de fundos de ajuda externa, e, consequentemente, o volume de fundos de ajuda que (não) utilizam os procedimentos de gestão nacional porque i) a província não possui dados suficientes e fiáveis; ii) porque alguns dos projectos são reportados ao nível central ou ao sector a que se referem. Pelas razões acima indicadas, a pontuação atribuída a esta dimensão do indicador foi de “D”. Comparação com a Avaliação Nacional (2006) 221. Este indicador recebeu uma pontuação idêntica àquela obtida pela avaliação nacional (D), apesar de no nível central já se ter registado um aumento no montante de fundos que são geridos com recurso aos procedimentos nacionais. A situação real é mais grave no nível subnacional, onde sequer é conhecido o volume de projectos existentes na província e a proporção dos fundos de ajuda existentes. Este indicador poderá registar uma melhoria significativa através da introdução de uma base de dados provincial (a qual seria depois encaminhada para actualização no nível central) com informações detalhadas de todos os fundos externos que existem na província e pela utilização dos doadores dos mecanismos de reporte nacionais. 42 43 44 Moçambique: Revisão do Desempenho dos Parceiros de Ajuda Programática em 2008, Op cit, pp.2-4. Resultado diferente daquele atribuído no PEFA Nacional 2006. Moçambique: Revisão do Desempenho dos Parceiros de Ajuda Programática em 2008, Op cit, pp.50-51. Página 55 de 68 5. Análise FOFA do Sistema de Gestão de Finanças Públicas na Província de Cabo Delgado A Análise FOFA (Forças, Oportunidades, Fraquezas e Ameaças) é uma ferramenta utilizada para fazer análise do ambiente interno e envolvente transaccional de um sistema, sendo usado como base para gestão e permite verificar a posição estratégica, neste caso, da Província. O quadro abaixo identifica os pontos fortes e as fraquezas do sistema de GFP da Província de Cabo Delgado, com o objectivo de auxiliar na determinação dos objectivos estratégicos da GFP da Província contribuindo para a elaboração do Plano de Acção. Esta análise de cenário se divide em ambiente interno (Forças e Fraquezas) e ambiente externo (Oportunidades e Ameaças). As forças e fraquezas são determinadas pela posição actual da Província e se relacionam, na sua maioria com factores internos. Já as oportunidades e ameaças são antecipações do futuro e estão relacionadas a factores externos. Segue abaixo a análise FOFA do sistema de GFP da Província de Cabo Delgado devidamente descriminada. Esta análise foi efectuada, tendo como ponto de partida uma sessão realizada com o grupo de referência e foi complementada por consulta a fontes documentais e informações adicionais recolhidas. Forças • Existência de um Calendário, Metodologias e Orientações para a Planificação, Orçamentação, Execução e Encerramento enviadas pelo MF; • Existência de um Manual de procedimentos de Administração Financeira (MAF); • Existência de Legislação sobre a Administração Financeira, a qual é, de um modo geral, observada, ao nível de todas instituições do Estado na Província (SISTAFE); • Existência e utilização, pelo menos para as UGE’s de uma plataforma informática para a Gestão Financeira (e-SISTAFE) em quase todas as instituições do Estado na Província (Pemba), apesar de ainda não estar descentralizado para todos os distritos; • Existência de um regulamento para a aquisição de bens e serviços (Decreto 54/2005) • Melhoria do controlo das contas bancárias das instituições públicas a partir de 2006; • Pagamento de salários aos funcionários públicos via transferência bancária apesar de não se encontrar generalizada; • Pagamento de serviços aos fornecedores via transferência bancária ao nível de algumas instituições; • Utilização do NUIT por parte das instituições, empresas, pessoas singulares, fornecedores de serviço, etc. • Formação contínua em GFP. Fraquezas • A descentralização e os passos respectivos aparentam ser muito de cima para baixo e com pouca influência do nível provincial. • Ausência do e-SISTAFE na maioria dos Distritos com excepção de 3 Distritos (Montepuez, Mocímboa da Praia e Mueda); • Frequente desvio de aplicação de fundos (nomeadamente, devido à classificação inapropriada por parte dos sectores, ocorrência de situações imprevistas, entre outros); • Ausência de um documento estratégico da província (Plano Estratégico) no qual estejam previstas as acções e a previsão do orçamento das despesas a médio prazo; • Não Utilização do CFMP como documento estratégico de médio prazo para a planificação e orçamentação anual, e consequente ausência de consistência entre este instrumento e o PES; • Fraca planificação integrada (sectores e distritos) ao nível provincial; • Utilização de apenas dois tipos de classificadores orçamentais (económico e administrativo); • Ausência de um sistema de controlo efectivo das receitas apesar da crescente melhoria da cobrança de receita aos níveis distritais; • Mudança contínua da base para se estimar e projectar a receita como consequência processo de reforma na política tributária e nos sistemas de administração de receitas; • Fraco registo e declaração de receita cobrada pelos sectores ao nível da província (próprias e consignadas); • Fraca execução orçamental; • Fraca capacidade técnica ao nível do Departamento responsável pelo Controlo Interno (Departamento de Receitas e Fiscalização - DPPF), que apenas efectua visitas aos distritos, e, normalmente, limita seu controlo das receitas a esse nível Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Forças • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • Fraquezas excluindo as demais instituições e sectores ao nível da província; Fraca noção sobre a natureza e o papel do controlo interno por parte dos agentes de controlo interno nos sectores; Dificuldade na aplicação das regras de procurement (Decreto nº 54/2005) e consequentemente baixa execução orçamental; Fraco acesso á informação aliado a dificuldades no lançamento de concursos; Fraca capacidade de divulgação de concursos (tempo de lançamento e adjudicação). O Departamento de Património da DPPF não garante o controlo eficiente dos concursos públicos e a monitoria das várias instituições nesta matéria; Fraca capacidade de planificação e orçamentação em função das necessidades reais; Incumprimento de prazos por parte dos Distritos e algumas Direcções Provinciais no envio dos relatórios de execução; Constante rotatividade de pessoal treinado sobretudo em áreas ligadas à gestão financeira, com particular incidência ao nível dos Distritos dificultando o aperfeiçoamento da qualidade na prestação de serviços; Falta de pessoal qualificado, na maioria dos sectores visitados. Falta de acompanhamento pelas áreas de planificação da execução do orçamento; O seguimento das recomendações deixadas pelas auditorias (IGF/TA) é deficiente; Ainda existem funcionários e fornecedores que não possuem conta bancária; Distrito (deficiente nível organizacional); Fraca monitoria de actividades a todos os níveis. Não descentralização dos salários nos sectores; Não existência de um mecanismo que permita rastrear sistematicamente os recursos (financeiros ou em género) disponibilizados às unidades de prestação de serviços de primeira linha (principalmente hospitais e escolas); Existência de fundos externos que não são geridos com recurso aos procedimentos nacionais de GFP; Deficiente controlo de inventário e gestão patrimonial. Fraco mecanismo de monitoria das instituições autónomas e empresas públicas, na medida em que alguns não enviam informações de natureza financeira e contabilística à Província. Fraco acesso à informação fiscal, financeira de planificação pelo público, na Província. Página 57 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Oportunidades • Plataforma electrónica do e-SISTAFE, introdução do e-Salário; • Existência de um Guião relativo ao financiamento externo no Orçamento do Estado; • Reforço do sistema de controlo interno (IGF e TA) ao nível provincial e de medidas de prevenção da corrupção; • Introdução da Metodologia POP – Planificação e Orçamentação por programas; • Descentralização da planificação e orçamentação. Ameaças • Choques Externos (resultantes principalmente da crise financeira internacional) com impacto na economia da Província (e do país em geral); • Debilidade do sistema de segurança do e-SISTAFE (base de dados e segurança de utilizadores); • Existência de um número elevado de parceiros de desenvolvimento que não enviam informações \ reporte acerca dos seus orçamentos e despesas efectuadas, de acordo com as várias fases do ciclo orçamental; • Garantia efectiva e atempada da disponibilidade de financiamentos externos previstos; • Fuga de funcionários qualificados para outros serviços. • Falta de resposta atempada do TA ao nível central; • Falta de acesso pelos Distritos dos relatórios de auditoria e em métodos casos os relatórios não incorporam as recomendações; • Inscrição no Cadastro - problemas com a UFSA, demora na resposta com a UFSA (em média 6 meses); Página 58 de 68 Anexos Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Anexo I: Sumário do PEFA por Indicador INDICADOR A. RESULTADOS DO SISTEMA DE GFP: Credibilidade do Orçamento PI-1 Resultado da despesa agregada comparada com o orçamento original aprovado PI-2 Composição do resultado da despesa comparada com o orçamento original aprovado PI-3 Resultado da receita agregada comparada com o orçamento original aprovado PI-4 Montante e monitoria do pagamento de despesas em atraso B: QUESTÕES TRANSVERSAIS CHAVE: Abrangência e Transparência PI-5 Classificação do orçamento PI-6 Abrangência da informação incluída na documentação do orçamento PI-7 Dimensão das operações do Governo não reportadas PI-8 Transparência das relações fiscais intergovernamentais PI-10 Acesso público à informação fiscal chave C: CICLO ORÇAMENTAL C(i) Orçamento com base em políticas PI-11 Ordem e participação no processo de orçamentação anual PI-12 Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no orçamento C(ii) Previsibilidade e controlo da execução orçamental PI-16 Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesa PI-18 Eficácia no controlo da folha de pagamento de salários PI-19 Concorrência, eficácia e controlo no processo de aprovisionamento PI-20 Eficácia de controlos internos para despesas não salariais PI-21 Eficácia da auditoria interna C(iii) Contabilidade, registo e reporte PI-22 Prazo e regularidade de reconciliação de contas PI-23 Disponibilidade de informação de recursos recebidos por unidade de prestação de serviços PI-24 Qualidade e prazo dos relatórios orçamentais do ano PI-25 Qualidade e prazo dos relatórios anuais de contas C(iv) Análise e Auditoria externas PI-26 Âmbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa PI-27 Análise parlamentar da lei orçamental anual PI-28 Análise parlamentar dos relatórios de auditoria externa D. PRÁTICAS DOS DOARES D-2 Informação financeira prestada pelos doadores para a orçamentação e reporte do apoio a projectos e programas D-3 Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimentos nacionais Pontuação D D D -C C D B D A D C+ B C C+ -B D C+ C+ -B+ C+ D D Página 60 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Anexo II: Lista de Entrevistados Nome Cargo Instituição Direcção Provincial de Plano e Finanças Isefa Janja Chefe Departamento de Contabilidade Pública DPPF Nelyto Banda Técnico Departamento de Contabilidade Pública DPPF Raimundo Patrício Chefe Departamento do Tesouro DPPF Sumaila Língua Chefe Departamento Património DPPF Miranda Miguel Chefe Departamento Orçamento DPPF Estêvão Richard Chefe Departamento de Administração e Recursos Humanos DPPF Abel João Reno Chefe Departamento Fiscalização DPPF Amade de Receitas e Direcção Provincial da Saúde Franco João Artur Arone Técnico Departamento de Administração e Finanças DPS Cristóvão Timbana Técnico Departamento de Planificação – Repartição de Planificação DPS Conceição Taíbo Chefe UGEA DPS Direcção Provincial da Educação e Cultura Antuía Severino Mogne Directora Provincial DPEC Direcção Provincial do Turismo Amem Aiuba Chefe de Repartição de Administração e Finanças DPTUR Avelino Catepe Chefe de Departamento DPTUR Paula Alexandra F. Bernardo Chefe Departamento Planificação DPTUR Administração do Distrito de Mecufi Manuel Chuui Pajume Director da Escola Secundária de Mecufi Grupo Técnico – Distrito de Mecufi Vicente Gervásio Limaula Técnico de Veterinária Grupo Técnico – Distrito de Mecufi Isabel Maria Estagiária SDPI Grupo Técnico – Distrito de Mecufi Cândida Gribate SDAE Grupo Técnico – Distrito de Mecufi Gabinete do Administrador Grupo Técnico – Distrito de Mecufi Adamo Ussene Técnico do Gabinete do Administrador Grupo Técnico – Distrito de Mecufi Luís Piture Paulino Técnico de Planificação do SDEJT Grupo Técnico – Distrito de Mecufi Eugénio Jaime Chefe da Secção Pedagógica do SDEJT Grupo Técnico – Distrito de Mecufi SPU Grupo Técnico – Distrito de Mecufi Ermelinda Mamudo Chafim Atua Angelino Vidaboa Abdul Sibui Administração do Distrito de Montepuez Página 61 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Nome Cargo Instituição Rosário Afedo Chefe de Secretaria ADM João Paulo Chefe da Repartição de Administração e finanças ADM Evaristo V. Mulili Auxiliar Administrativo ADM Parceiros de Cooperação Jesús Pérez Marty Coordenador AECID – Cabo Delgado Jordi Fernadez Coordenador PISCAD/DPS Sociedade Civil António Cheia Inglês Coordenador FOCADE (Fórum de ONGs de Cabo Delgado) Esmeralda Giménez Coordenadora CARITAS Tânia Lucas Nkumbula Contabilista CARITAS Instituições de Nível Central Maria Chitará Celeste Directora DAF MEC Luís Herculano Secretário-geral TA Dr.Paulo Brito Chefe de Planificação e Controlo Interno TA Jorge Marcelino Director IGF Página 62 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Anexo III: Lista de Documentos Indicador Documento Fonte PI – 1: Resultado das despesas agregadas comparados com o orçamento original aprovado OE 2004, 2005, 2006 CGE 2004, 2005, 2006 BdPES Provincial (2006 -2008) DNCP PI – 2: Composição dos resultados das despesas comparados com o orçamento original aprovado OE 2004, 2005, 2006 CGE 2004, 2005, 2006 DNCP PI – 3: Resultados das receitas agregadas comparados com o orçamento original aprovado OE 2004, 2005, 2006 CGE 2004, 2005, 2006 DNCP PI –5: Classificação do orçamento OE 2004-2005,2006, 2007 DNO; DNCP; UTRAFE PI – 6: Abrangência informações incluídas documentação do orçamento das na Projecto de Lei do OE 2008 (versão apresentada à AR) AR (CPO) e MF PI – 7: Dimensão das operações governamentais não reportadas OE 2004-2005 - 2006; IMF Article IV e ROSC DNO; DNT; FMI; BAG; ODAMOZ PI – 8: Transparência das relações fiscais intergovernamentais Lei e regulamento do SISTAFE; Lei do OE + Instruções MF LOLE e LA; OE 2004,2005,2006 & 2007 (versão electrónica) UTRAFE; DNO; MAE; UTRESP; WB; PAPs (Decentralisation); CMM; MPD DNO; DNT; CMCM; PI – 9: Vigilância do risco fiscal agregado de outras entidades públicas Lei do SISTAFE; Estudos e relatórios LOLE; LA DNCP; BM; DNPE; DNP; DNT; IGEPE DNO, MPD PI – 10: Acesso público informação fiscal chave à Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado (2004 e 2005), OE (2004/5/6/7), REO 2005/6/7 (Jan e Março) CGE 2004/5/6 Mapa de Contractos Adjudicados; Imprensa Nacional, www.ta.gov.mz www.concursospublicos .gov.mz DNCP www.dno.gov.mz PI – 11: Ordem e participação no processo de orçamentação anual Boletim da República 2004-2005-20062007 Metodologia do OE DNO; MISAU; MEC Imprensa Nacional, PI – 12: Perspectiva plurianual no planeamento fiscal, nas políticas de despesa e no orçamento CFMP; OE 2004-2005-2006 Análise HIPC; IMF Article IV; Relatórios Documentos das Estratégias Sectoriais; PTIP; DNO; DNP; DNAE PI – 16: Previsibilidade da disponibilidade de fundos para compromissos de despesas Metodologia do OE; Instruções MF; Autorizações de despesa; MF; DNT; DNCP; DPPF PI – 18: Eficácia do controlo das folhas de salários BdPES 2006, 2007, 2008 Relatórios de Auditoria do TA e IGF DPPF; TA; IGF PI – 4: Levantamento monitoramento do atraso pagamento de despesas e no Página 63 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Indicador Documento Fonte PI – 19: Competição, value-formoney e controlo no processo de aprovisionamento (procurement) Decreto 54/2005 de 13 de Dezembro; Cadastro de Único (UFSA); BdPES 2006, 2007, 2008 Informes Anuais sobre Procurement; CPAR; UFSA; IGF; TA; CTA; DNPE; MISAU; MEC; PAPs (Procurement) www.aquisicoespublicas .gov.mz PI – 20: Eficácia dos controlos internos para despesas não salariais Metodologia do OE; Instrução MF; e-SISTAFE; DNT; DNCP; UTRAFE; MEC, MISAU, IGF PI – 21: Eficácia da auditoria interna Plano de Actividades do IGF; Relatórios das auditorias internas; Relatórios de acompanhamento ou resposta; IGF; DPS; DPEC; TA PI – 22: Pontualidade e regularidade na reconciliação de contas REO 2006, 2007, 2008; BdPES 2006, 2007, 2008 Relatórios trimestrais ou anuais Relatórios de reconciliação bancária DNCP; DNT; MEC; DPPF PI – 23: Disponibilidade de informação de recursos recebidos pelas unidades de prestação de serviços BdPES 2006, 2007, 2008; Relatórios DPPF; PAPs PI – 24: Qualidade e pontualidade dos relatórios orçamentais durante o ano REO 2006-2007; BdPES 2006, 2007, 2008 Relatórios trimestrais e anuais DNO; DPPF PI – 25: Qualidade e pontualidade dos relatórios financeiros anuais CGE 2006, 2007 BdPES 2006, 2007, 2008 Lei do SISTAFE; Relatórios e pareceres TA; ROSC 2008 DNCP; DPPF; TA; IMF PI – 26: Âmbito, natureza e acompanhamento da auditoria externa Relatórios de Actividades do TA; Parecer do TA sobre a CGE 2006-2007 TA; DPPF, DPS PI – 27: Exame parlamentar da lei orçamental anual Metodologia do OE Lei e regulamentos do SISTAFE Instruções do MF e Lei Orçamental ROSC 2008 OE 2006, 2006, 2007 DNCP; DPPF; TA; IMF PI – 28: Exame parlamentar dos relatórios de auditoria externa Lei e regulamentos do SISTAFE DNO; DPPF D-2: Informação financeira prestada pelos doadores para a orçamentação e reporte do apoio a projectos e programas Relatórios Revisão Conjunta, Relatórios PARPA e Matriz Estratégica, BdPEs 2006, 2007, 2008 Estudos e Informações PEFA Nacional 2006 DNT; DNCI; DPPF, PAPs DNO; D-3: Proporção da ajuda que é gerida de acordo com procedimentos nacionais UTRAFE Reports, Fundos Comuns, estudos e relatórios PEFA Nacional 2006 DNT; DNCI; DPPF, PAPs DNO; DPPF; DNCP; Página 64 de 68 DNO; DNT; Anexo IV: Tabela de Dados Tabela 1: Indicador PI -1 2006 Dados para PI - 1 OE CGE Despesas Com pessoal 495,904 Bens e Serviços 149,121 2007 % Real. 2008 OE CGE % Real. OE CGE 514,657 103.8 694,182 674,240 148,819 99.8 182,044 185,409 0 0 0.0 0 0 406,648 401,756 98.8 441,683 866,903 196.3 Despesas de Capital 10,413 10,144 97.4 13,959 14,197 101.7 Outras Despesas Correntes* 10,632 8,719 82.0 3,460 7,949 1,072,718 1,084,094 101.1 1,338,027 1,748,697 % Real. 97.1 686,723 752,620 109.6 101.8 227,968 207,893 91.2 0 0 641,954 1,215,324 189.3 30,850 28,631 92.8 229.7 7,663 5,152 67.2 130.7 1,595,159 2,209,619 138.5 Despesa de Funcionamento Encargos da Divida Transferências Subsidios a Empresas e Preços 2,700 SubTotal 0.0 0.0 0.0 0 Despesa de Investimento Componente Interna 53,889 57,291 106.3 83,830 74,228 88.5 215,509 154,028 71.5 Componente Externa 21,558 21,558 100.0 249,503 138,755 55.6 272,949 186,704 68.4 75,447 78,849 104.5 333,333 212,982 63.9 488,459 340,732 69.8 1,148,165 1,162,943 101.3 1,671,361 1,961,680 117.4 2,083,617 2,550,351 122.4 1,072,718 1,084,094 101.1 1,338,027 1,748,697 130.7 1,595,159 2,209,619 138.5 83,830 74,228 88.5 215,509 154,028 71.5 1,421,858 1,822,925 128.2 1,810,668 2,363,646 130.5 SubTotal TOTAL DESPESA Despesa de Funcionamento (Exc. ED) Despesa de Investimento (Exc. CE) TOTAL DESPESA PI 1 53,889 57,291 106.3 1,126,607 1,141,385 101.3 * : Inclui Exercicios Findos Fonte de Dados: OE e CGE (2006, 2007 e 2008) -1.31% -28.21% Milhões de MT -30.54% Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Tabela 2: Indicador PI - 2 Ordem 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 >10 Instituição Gabinete do Governador Tribunal Provincial Procuradoria Provincial Cadeia Provincial Direcção Provincial de Plano e Finanças Direccao Provincial da Agricultura Direccao Provincial do Turismo Direccao Provincial de Educacao e Cultura Direcção Provincial de Obras Públicas e Habitação Direccao Provincial da Saude Total das Instituições Principais Outros Total Despesas de Funcionamento mais Investimento Interno Total das variacoes institucionais(8 principais) 2006 OE 20,982 21,571 11,024 25,659 46,273 25,246 3,183 361,954 13,001 93,244 622,139 504,468 CGE Variação Variação Absoluta 18,766 18,613 11,020 20,292 78,428 25,521 2,488 385,084 10,210 89,220 659,642 481,742 2,215 2,958 4 5,367 -32,155 -276 695 -23,129 2,792 4,024 -37,504 22,726 2,215 2,958 4 5,367 32,155 276 695 23,129 2,792 4,024 73,615 1,126,607 1,141,385 622,139 659,642 -14,778 -1.31% 73,615 11.83% 13.14% % de variacao de composicao 2007 OE % Variação Variação Absoluta CGE 19,326 24,319 14,105 25,026 42,572 38,097 6,250 514,356 18,820 155,349 858,219 563,639 20,763 24,236 14,038 20,925 99,180 34,087 4,458 507,179 12,411 119,910 857,188 965,737 -1,437 83 67 4,100 -56,608 4,010 1,791 7,177 6,409 35,438 1,031 -402,098 1,421,858 858,219 1,822,925 857,188 -401,067 10.6% 13.7% 0.0% 20.9% 69.5% 1.1% 21.8% 6.4% 21.5% 4.3% 1,437 83 67 4,100 56,608 4,010 1,791 7,177 6,409 35,438 117,121 2008 OE % -28.21% 13.65% 41.85% Variação Variação Absoluta % 21,467 19,567 36,687 34,432 27,234 24,370 32,316 27,401 43,990 99,651 85,067 48,240 10,321 8,409 512,600 568,427 18,512 19,186 142,305 113,017 930,500 962,700 880,167 1,400,947 1,900 2,255 2,864 4,915 -55,661 36,827 1,912 -55,827 -674 29,288 -32,199 -520,779 1,900 8.8% 2,255 6.1% 2,864 10.5% 4,915 15.2% 55,661 126.5% 36,827 43.3% 1,912 18.5% 55,827 10.9% 674 3.6% 29,288 20.6% 192,124 1,810,668 2,363,646 930,500 962,700 -552,978 -30.54% 192,124 20.65% 51.19% 7.4% 0.3% 0.5% 16.4% 133.0% 10.5% 28.7% 1.4% 34.1% 22.8% -71.34% 117,121 CGE Table 5 - Results Matrix Ano for PI-1 Desvio Despesa Agregada Desvio Total for PI-2 Variação em Excesso do Desvio Agregado 2006 2007 2008 -1.3% -28.2% -30.5% 11.8% 13.6% 20.6% 13.1% 41.9% 51.2% Em Milhões de MT Fonte: OE (2006-2008) e CGE (2006-2008), MdF – DNO e DNCP Página 66 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Tabela 3: Indicador PI – 3 2005 Dados para PI - 3 2006 OE CGE % Real. 112,511 100,481 24,897 16,856 Receitas Próprias 5,785 Receitas Consignadas 2007 OE CGE 89.31 133,424 108,135 67.70 31,984 28,239 559 0.00 5,785 7,332 6,567 89.57 SubTotal 150,525 124,463 82.69 0 0 0.00 SubTotal 0.00 0.00 0.00 TOTAL RECEITA 150,525 124,463 82.69 TOTAL RECEITA PI 3 150,525 124,463 82.69 % Real. 2008 OE CGE % Real. OE CGE 81.05 138,930 144,135 88.29 37,415 31,076 949 0.00 5,935 7,929 7,771 98.01 179,122 145,094 81.00 357 130 36.41 3,311 3,975 120.05 357.00 130.00 36.41 3,311.00 3,975.00 120.05 179,479 145,224 80.91 190,678 186,948 98.04 179,122 145,094 81.00 187,367 182,973 97.65 % Real. 103.7 165,030 177,980 107.8 83.1 30,828 35,983 116.7 2,149 36.2 39,219 6,605 16.8 5,087 5,613 110.3 31,180 8,411 27.0 187,367 182,973 97.7 266,257 228,979 86.0 0 505 0.00 0.00 505.00 0.00 266,257 229,484 86.19 266,257 228,979 86.00 Receitas Correntes Receitas Fiscais Receitas não fiscais Receitas de Capital Receitas de Capital Em Milhões de MT Fonte: CGE (2006-2008), MdF – DNO e DNCP Página 67 de 68 Relatório Final: Avaliação da Gestão de Finanças Públicas em Cabo Delgado 2008 Adminsitração Central 2005 Dados para PI - 3 OE 2006 CGE % Real. OE 2007 CGE % Real. OE 2008 CGE % Real. OE CGE % Real. Receitas Correntes Receitas Fiscais 111,076 99,744 89.80 21,472 14,121 65.76 0 181 3,376 1,545 45.76 SubTotal 135,924.00 115,591.00 85.04 Receitas não fiscais Receitas Próprias Receitas Consignadas 131,795.84 107,531.00 81.59 29,344.09 24,267.00 82.70 0.00 76.00 2,721.72 1,876.00 68.93 163,861.65 133,750.00 81.62 137,865.00 143,284.00 103.93 31,427.00 27,496.00 87.49 0.00 984.00 3,159.00 2,936.00 92.94 172,451.00 174,700.00 101.30 163,835.00 177,301.00 108.22 25,788.00 30,877.00 119.73 0.00 3,032.00 18,972.00 3,271.00 17.24 208,595.00 214,481.00 102.82 Receitas de Capital Receitas de Capital 0.00 0.00 0.00 3.00 0.00 0.00 3,083.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 3.00 0.00 0.00 3,083.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 TOTAL RECEITA 135,924.00 115,591.00 85.04 163,864.65 133,750.00 81.62 175,534.00 174,700.00 99.52 208,595.00 214,481.00 102.82 TOTAL RECEITA PI 3 135,924.00 115,591.00 85.04 163,861.65 133,750.00 81.62 172,451.00 174,700.00 101.30 208,595.00 214,481.00 102.82 SubTotal Adminsitração Provincial e Distrital 2005 Dados para PI - 3 OE 2006 CGE % Real. OE CGE 2007 % Real. OE 2008 CGE % Real. OE CGE % Real. Receitas Correntes Receitas Fiscais 1,435.00 737.00 51.36 1,628.20 Receitas não fiscais 3,425.00 2,735.00 79.85 2,640.00 378.00 6.53 5,785.00 Receitas Próprias 5,785.00 Receitas Consignadas 3,956.00 SubTotal 5,022.00 126.95 5,207.00 37.10 1,065.00 851 79.91 1,195.00 3,972.00 150.45 604.00 5,988.00 3580 59.79 5,040.00 873.00 679.00 56.82 5,106.00 101.31 15.09 5,935.00 1165 19.63 39,219.00 3,573.00 5,895.00 113.21 1,928.00 2677 138.85 12,208.00 5,140.00 42.10 8,273.00 55.46 57,662.00 14,498.00 25.14 14,601.00 8,872.00 60.76 15,260.20 11,344.00 74.34 14,916.00 Receitas de Capital Receitas de Capital 0.00 0.00 0.00 354.00 130.00 36.72 228.00 3,975.00 1,743.42 0.00 505.00 0.00 SubTotal 0.00 0.00 0.00 354.00 130.00 36.72 228.00 3,975.00 1,743.42 0.00 505.00 0.00 TOTAL RECEITA 14,601.00 8,872.00 60.76 15,614.20 11,474.00 73.48 15,144.00 12,248.00 80.88 57,662.00 15,003.00 26.02 TOTAL RECEITA PI 3 14,601.00 8,872.00 60.76 15,260.20 11,344.00 74.34 14,916.00 8,273.00 55.46 57,662.00 14,498.00 25.14 Valores em Milhões de MT Fonte: CGE (2006-2008), MdF – DNO e DNCP Página 68 de 68
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