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ASPECTOS
CONCEITUAIS
RESPONSABILIDADE
E
FISCAL
HISTÓRICOS
E
DA
DA
LEI
DE
LEGISLAÇÃO
DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL1
Francisco Alves de Queiroz2
Cláudio Itamar Neres Junior3
RESUMO
Este ensaio traz a possibilidade de uma contextualização histórica da
evolução da Legislação da administração pública no Brasil até a promulgação da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Foi apresentado aqui marcos legais conceituando os
termos Lei de Responsabilidade Fiscal, Gestão e Governança Pública, buscando
realizar isto dentro de uma seqüência histórica lógica, com objetivo de demonstrar a
evolução temporal da implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal na
Administração Pública.
INTRODUÇÃO
Antes de falar sobre a administração pública, devemos trazer um breve
relato a respeito da história da administração. O termo Administração vem do Latim
e vem de ad (proposição) e Ministro, as, are (verbo), que significa servir, executar.
Mello (1979) resumiu o termo como sendo, um vocábulo que abrange tanto planejar,
dirigir e comandar, que são atividades superiores, quanto executar que pode ser
uma atividade subordinada. Essa definição dada por Mello demonstra o sentido
amplo do termo Administrar. Este que atualmente é considerado uma ciência social,
iniciou-se num tempo muito remoto, por volta do ano 5.000 a.C, na Suméria, quando
os antigos sumerianos procuravam melhorar a maneira de resolver seus problemas
1
Artigo reformulado e extraído da Monografia Administração Pública e Lei de Responsabilidade Fiscal: o caso
do Município de Governador Mangabeira (BA), FAMAM (2011).
2
Economista, Mestrando em Políticas Públicas, Especialista em Gestão Pública e Professor de Economia e
Getsão Pública da FAMAM e FCG.
3
Bacharel em Administração de Empresas pela FAMAM.
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2
práticos, exercitando assim a arte de administrar. Em seguida, na China de 500 a.C,
a necessidade de adotar um sistema organizado de governo para o império, a
Constituição de Chow4, com seus oito regulamentos e as Regras de Administração
de Confúcio5, exemplificam a tentativa chinesa de definir regras e princípios de
administração.
Na evolução histórica da administração, duas instituições se destacaram: a
Igreja Católica Romana e as Organizações Militares.
A Igreja Católica Romana pode ser considerada a organização formal mais
eficiente da civilização ocidental. A Igreja Católica vem através dos séculos,
mostrando e provando a força de atração de seus objetivos, a eficácia de suas
técnicas administrativas e organizacionais, espalhando-se por todo o mundo e
exercendo influência, inclusive sobre o comportamento dos seus fiéis.
As Organizações Militares evoluíram das displicentes ordens dos
cavaleiros medievais e dos exércitos mercenários dos séculos XVII e XVIII até os
tempos modernos com uma hierarquia de poder rígida e adoção de princípios e
práticas administrativas comuns a todas as organizações da atualidade.
Segundo ensina Di Pietro (2007) Administração Pública divide-se em dois
sentidos: A administração pública em sentido objetivo é administrar os interesses da
coletividade e em sentido subjetivo é o conjunto de entidades, órgãos e agentes que
executam a função administrativa do Estado. Amorim (2006) também trás uma
abordagem, na qual apresenta dois sentidos para a Administração Pública, segundo
o autor: O sentido Objetivo (ou material), como a própria atividade administrativa,
exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando a função
administrativa; e o sentido Subjetivo (ou orgânico), como o conjunto de agentes,
órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades
administrativas, em qualquer dos poderes estruturais do estado.
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
4
Constituição de Chow - escrita por volta de 1100 a.c. na China, é um catálogo de todos os
servidores civis do Imperador, desde o primeiro-ministro até os criados domésticos.
5
Confúcio - é o nome latino do pensador chinês Kung-Fu-Tse, foi a figura histórica mais conhecida
na China como mestre, filósofo e teórico político. Sua doutrina, o confucionismo, teve forte influência
não apenas sobre a China, más também, sobre toda a Ásia oriental.
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3
A administração pública apresenta uma conotação mais relacionada ao
Estado e aos interesses da coletividade. De acordo com Matias-Pereira (2008)
administração pública tem como propósito a gestão de bens e interesses
qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo (Federal, Estadual
e Municipal), segundo os preceitos de direito e da moral, visando o bem comum.
De acordo com GOMES (2005), até a década de 30, a administração estava
entendida como parte da ciência jurídica, e se fazia valer através do excessivo
formalismo que potencializava uma rigidez. Ainda segundo a autora, o rompimento
com estes paradigmas, influenciou para a administração se desvencilhar do
profundo e secular direito romano, abrindo caminho para um novo perfil de
administração, nesta fase ganha espaço também um ramo da Administração,
chamado Administração Pública.
A história da Administração Pública no Brasil tem como um dos ícones, o
DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público). Este órgão tornou-se
necessário, segundo HILARIO (2009), pois as funções do estado ampliaram-se
significativamente de forma que surgisse a necessidade de estudá-lo a fim de criar
alternativas na busca da solução dos problemas sociais e econômicos. Este tempo
de Administração Pública no Brasil, divide-se em 3 fases:

Estado Administrativo (1930-1945) – As organizações não seguem leis
rígidas e sim humanas. Esta fase apresenta elementos de funcionalismo estrutural,
comportamentalismo e sistemas teóricos.

Estado para o desenvolvimento (1946-1964) – Influenciada pelos países
ricos, que buscavam criar pré-condições para investimento nos países pobres. Os
países desenvolvidos financiavam escolas de governo e de administração pública,
além de ceder mão-de-obra emprestada.

Estado Intervencionista (1965-1979) - Esta fase apresenta um governo
centralizado e desenvolvimentista, num contexto onde o Estado “deveria” prover o
bem estar econômico e social.
Os Princípios aplicados àqueles que exercem a função administrativa, ou
Poder Público, foram previstos no artigo 37, Caput, da Constituição Federal de 1988.
A Carta Magna dedica um capítulo a Administração Pública, no qual são
determinados diversos princípios, sendo os principais:
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4

Princípio da Legalidade – A Lei do processo Administrativo Federal
exige que a Administração Pública atue conforme a lei e o Direito.

Princípio da Impessoalidade – Exige que a Administração Pública seja
impessoal tanto na maneira como se manifesta perante a sociedade, quanto
em relação ao mundo pelo qual deve tratar os particulares.

Princípio da Moralidade – Exige que a Administração Pública atue
segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.

Princípio da Publicidade – Os atos praticados pela Administração
Pública devem ser acessíveis aos particulares, merecendo ampla divulgação
de modo a permitir que a sociedade possa ter deles ciência e controlar as
ações do Poder Público.

Princípio da Eficiência – Visa que a Administração Pública possa atingir
os melhores resultados na prestação do serviço Pública.
A Administração Pública no Brasil atravessa uma mudança significativa
quanto aos seus preceitos e parâmetros, pois o contexto mundial baseado na ONU e
no FMI, Santos (1997), requer um perfil mais gerencial e transparente. Essa
transparência é importante e tem papel fundamental nesse novo contexto, pois
assegura maior confiabilidade para a sociedade. Segundo Abrucio (2007) a
administração pública brasileira só será mais eficiente e efetiva caso possa ser
cobrada e controlada pela sociedade.
Segundo Chiavenato (2008) a Administração Pública no Brasil, passa por um
período de transição, deixando de ser muito burocrática, rígida e “ineficiente”, para
tornar-se mais gerencial, flexível e eficiente. Essa nova conotação assumida pela
Administração Pública relaciona-se aos preceitos da Governança Pública. Assim,
faz-se necessário uma distinção e compreensão dos conceitos de governança e
governabilidade, dois termos que são relevantes para este trabalho, Governança e
Governabilidade. Segundo Chiavenato (2008), Governabilidade é o poder para
governar, dada legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil.
Já a Governança é a capacidade de governo do Estado, de forma gerencial, flexível
e eficiente, voltada para o atendimento ao cidadão.
Mesmo fazendo esta distinção a respeito destes termos, de acordo com
Cavalheiro e Juchem (2009), no contexto atual, o debate em torno do novo Estado,
sugere que governabilidade e governança devem ser usados como conceitos
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5
complementares, pois, trata-se de aspectos distintos, porém interligados pela ação
estatal, ou seja, Governabilidade refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob
as quais se dá o exercício do poder numa dada sociedade. Enquanto, Governança,
diz respeito à capacidade de ação estatal na implementação das políticas e na
consecução das metas coletivas.
(CAVALHEIRO; JUCHEM p. 6, 2009), destacam que:
A capacidade governativa engloba tanto características operacionais do
Estado (Governabilidade), quanto, eficiência de sua máquina administrativa
(Governança), e novas formas de gestão pública, mecanismos de
regulação e controle, como sua dimensão político-institucional. Por outro
lado, a construção da capacidade governativa de forma mais ou menos
democrática fica caracterizada pelos mecanismos e formas que assumem
as instâncias da política na interação do Estado com a sociedade, com
especial destaque para a maior ou menor inclusão de grupos sociais
afetados pelas políticas governamentais.
De acordo com Matias-Pereira (2008) a Governança Pública está apoiada em
quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as dimensões;
transparência; e prestação responsável de contas. O autor ainda reforça que, para
haver uma boa governança, deve haver uma participação proativa de todos os
atores envolvidos, dirigentes, políticos, órgãos de controle e em especial, da
sociedade organizada.
Destaca (FREY, 2007, p. 136) que:
Reconhecendo as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos
atores sociais envolvidas na gestão da coisa pública, a literatura sobre
gestão pública vem crescentemente enfatizando o tema de ‘governança’
(governance), salientando novas tendências de administração pública e de
gestão de políticas públicas, particularmente a necessidade de melhoria da
performance administrativa e da democratização dos processos decisórios
locais.
De acordo com Secchi (2009) o termo governança é derivado das ciências
políticas e administração pública, esse autor, vê governança como um modelo
horizontal de relação entre atores públicos e privados no processo de elaboração de
políticas públicas. Ainda segundo o autor, A administração pública gerencial ou
governança pública é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a
gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e
competitividade.
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6
Segundo Santos (1997), o termo Governança, pode ser compreendido
como, o modo como a autoridade é exercida no gerenciamento dos recursos do país
em
direção
ao
desenvolvimento.
Segundo
Secchi
(2009),
Teorias
do
desenvolvimento tratam a governança como um conjunto adequado de práticas
democráticas e de gestão que ajudam os países a melhorar suas condições de
desenvolvimento econômico e social. Ainda segundo o autor, “Boa governança” é,
portanto, a combinação de boas práticas de gestão pública. O Fundo Monetário
Internacional (FMI) e o Banco Mundial exigem “boa governança” como requisito para
países em via de desenvolvimento receber recursos econômicos e apoio técnico.
Segundo Bresser-Pereira (2007), A maioria das idéias, referentes à
Governança Pública, tem origem nas praticas gerencias desenvolvidas pelas
organizações privadas durante o século XX. Ainda segundo o autor, a Administração
Pública Gerencial ou Governança Pública, deve buscar construir uma estrutura legal
adequada à consecução dos objetivos da sociedade.
Quadro 01: Principais características da Administração Pública Gerencial ou
Governança Pública.
1. Transparência no planejamento e ações
públicas;
2. Criar mecanismos de participação do
cidadão;
3. Gestão de Políticas Públicas;
4. Gestão responsável de recursos
Públicas;
5. Soluções inovadoras;
6. Efetividade: fazer a coisa certa com
responsabilidade social;
7. Ética;
8. Eficácia: atender aos objetivos da
organização pública e do cidadão;
9. Administração pública local pode fazer a
articulação do desenvolvimento;
10. Avaliação sistemática da gestão pública
e do alcance das políticas públicas;
Fonte: Adaptado de Filippim e Rossetto (2006)
11. Compromisso com a gestão
pública;
12. Aprendizagem social e
organizacional;
13. Foco nas necessidades do
cidadão;
14. Visão de longo prazo;
15. Gestão do entorno político;
16. Construção do consenso em
relação ao futuro almejado;
17. Capacidade de interlocução e
comunicação social;
18. Elaboração, gestão e avaliação
de planejamento estratégico
participativo;
19. Arranjos em rede: integração de
projetos, ações, instituições e
pessoas;
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7
Matias-Pereira (2008) cita uma frase de Woodrow Wilson6 em 1887, que diz
“A administração é a parte predominante do governo; é o governo em ação; é o
executivo, atuante, o aspecto mais proeminente do governo”. Essa frase reflete bem
a importância que uma Administração tem para o governo, por conseguinte, leis que
possam influenciar positivamente, tornando a administração Pública mais eficiente,
devem ser cada vez mais discutidas e aplicadas.
LRF UMA PRODUÇÃO HISTÓRICA
A LRF não surgiu inexoravelmente em 2000, ela concentrou em si, um
conjunto de medidas e ações já preestabelecidas, em diversas outras leis ao longo
da recente história Brasileira. Far-se-a aqui neste momento, um esboço das
contribuições das legislações anteriores para a construção da LRF, assim como
identificar as inovações que surgiram a partir da LRF.
Código de Contabilidade Pública de 1922 - Como relata GIACOMONI
(2007), o Brasil ultrapassou o século XIX e entrou no século XX sem maiores
novidades na questão da organização das finanças públicas. A economia brasileira
era predominantemente agroexportadora e a urbanização e a industrialização eram
fenômenos tímidos, a ponto de não exigirem grande atuação do setor público.
Porém, segundo MAIA (2010), com a aprovação do Código de Contabilidade
da União pelo Congresso Nacional, que foi promulgado em 28 de janeiro de 1922,
ordenaram-se os procedimentos orçamentários, contábeis, financeiros, patrimoniais,
etc. Esse autor, ainda versa que, o código legalizou aspectos da administração
pública que já estavam acontecendo, informalmente, na gestão federal da época.
Lei 4320/64 (Lei do Rito Administrativo) - Segundo RIBEIRO (2010), a Lei
4.320, que entrou em vigor em 17 de março de 1964, era uma legislação avançada
para época e colocava o Brasil na posição de Vanguarda para a administração
pública. Ainda segundo este autor, essa Lei surgiu para substituir o Código de
Contabilidade Pública.
A LEI 4.320, estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
6
Thomas Woodrow Wilson - Foi eleito presidente dos Estados Unidos por duas vezes seguidas,
ficando no cargo de 1912 a 1921. Woodrow Wilson é considerado um pai do idealismo, foi o
presidente americano durante a Primeira Guerra Mundia e lutou por uma Alemanha livre e com
condições para um desenvolvimento econômico e democrático.
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Distrito Federal. Esta Lei influenciou diretamente a administração pública no Brasil,
durante varias décadas, seus preceitos ainda são muito importantes para gestores
púbicos de todas as esferas.
Segundo (MACHADO JR. e REIS, 2008, p. 11), “A lei 4.320 conjugou duas
técnicas utilizadas em dois sistemas de informações para o controle: O Orçamento e
a Contabilidade”. A Lei 4.320/64 assemelha-se a LRF, no sentido de que ambas são
consideradas, normas gerais de Direito Financeiro, BERNARDES (2008), trás uma
abordagem na qual o autor considera que essas leis foram criadas ou recepcionadas
com o “objetivo de complementar e balizar as atividades dos entes federados e dar
maior eficácia aos princípios que orientam a atividade financeira do Estado”.
CRFB 1988 (Constituição Federal) – Publicada no Diário Oficial da União
nº191-A, de 05 de outubro de 1988, é considerada a Carta Magna da República
Federativa do Brasil. A CRFB, traz um capitulo dedicado a administração pública,
citando princípios, competências e normas que corroboraram na elaboração da LRF.
Lei 8429/92 (lei de Improbidade Administrativa) - Dispõe sobre as
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no
exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta,
indireta ou fundacional e dá outras providências. A Improbidade Administrativa, esta
prevista na LRF, e caso seja constatada, provoca punições rigorosas aos gestores.
Lei 8666/93 (lei das licitações) - Esta Lei estabelece normas gerais sobre
licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de
publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Lei 9394/96 (LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) Esta Lei disciplina a educação escolar, que se desenvolve, predominantemente, por
meio do ensino, em instituições próprias. Esta Lei esta incorporada a LRF,
constituindo-se um dos índices obrigatórios na prestação de contas, previstas na
legislação.
Lei 9755/98 (Lei da Transparência) - O Tribunal de Contas da União criará
home Page na rede de computadores Internet, com o título "contas públicas", para
divulgação dos dados e informações.
Emenda Constitucional 29/00 (Gastos em Saúde Pública) - definiu os
percentuais mínimos a serem aplicados pela União, estados, municípios e Distrito
Federal em ações e serviços públicos de saúde. A aplicação destes percentuais
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mínimos em Saúde, fazem parte dos requisitos para que as contas públicas sejam
aprovadas e o gestor, assim como o Estado (em qualquer das esferas), não sofram
sacões e sejam penalizados segundo preceitos da LRF.
Lei 11.494/06 (FUNDEB – Fundo Nacional de Des. da Educ. Básica e Val.
do Magistério) – Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. A instituição dos
Fundos previstos nesta Lei e a aplicação de seus recursos não isentam os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios da obrigatoriedade da aplicação na manutenção e
no desenvolvimento do ensino. Essa é uma Lei que surgiu posteriormente à LRF,
sendo uma das metas pré-estabelecidas e que compõe um dos índices obrigatórios
para os diferentes Entes da Federação.
Assim como a LRF não surgiu do acaso em 2000, ela continua sofrendo
ajustes e regulamentações. Diversas legislações contribuíram para elaboração da
LRF e outras ainda vêm contribuindo para sua execução, pois a LRF pode ser
considerada um conjunto de todas essas leis, sendo mais objetiva, mas rígida e
possibilita através das ferramentas previstas em seus artigos, uma maior
rigorosidade nas punições e sanções aos infratores.
Na busca por melhorar o perfil da Administração Pública no País, o governo
e o congresso lançaram uma Lei que pode ser considerada uma importante
ferramenta de gestão, além de constituir-se num instrumento de controle e
acompanhamento dos recursos públicos.
A
Lei
complementar
nº101,
de
04/05/2000,
denominada
Lei
de
Responsabilidade Fiscal (LRF), foi elaborada pelo poder executivo e encontra
respaldo no artigo 165 § 9º da Constituição Federal, complementada pela lei nº
10.028, de 19-10-2000. A LRF visa reeducar os gestores públicos quanto ao uso
devido do dinheiro público. Segundo Pelicioli (2000, p. 109), a LRF dá suporte à
criação de um sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal
até então inexistente no cenário brasileiro. A LRF chegou para regulamentar uma
serie de questões relacionadas à administração pública, visando estabelecer regras
e limites precisos, que buscam auxiliar os governantes a lidar com os recursos
públicos.
Segundo Bresser-Pereira (1997), no contexto da Administração Pública no
período compreendido entre as décadas de 1980-90, A crise desencadeada no
governo brasileiro relacionava-se não apenas às finanças, más também ao modelo
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burocrático de gerenciamento da Coisa Pública. Tornava-se necessário, então,
reformular as estruturas governamentais no sentido de torná-las mais ágeis e
descentralizadas, culminando no exercício do controle mais efetivo das ações e dos
recursos estatais, seja por órgãos internos, seja por externos, na avaliação das
contas dos agentes públicos.
MARQUES (p. 8-9, 2009), destaca que:
Internamente, o País se via diante de uma seqüência de atos de
improbidade administrativa e déficit público que geraram verdadeiro clamor
da sociedade por mudanças na condução da coisa pública. Como resposta,
o governo instituiu o Programa de Estabilidade Fiscal, no qual se insere a
LRF e que integra o projeto maior de Reforma do Estado, conforme
preconiza a Exposição de Motivos da LRF: "Este Projeto integra o conjunto
de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, apresentado à
sociedade brasileira em outubro de 1998, e que tem como objetivo a
drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da
dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia."
O objetivo principal desta Lei, esta explicito no art. 1, e consiste em
estabelecer “normas de finanças publicas voltados para a responsabilidade na
gestão fiscal”, que pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas púbicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites.
O Artigo I § 1o da LRF, ainda nos traz uma ideia geral do objetivo desta lei:
o
§ 1 A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Segundo Afonso (2010), a Constituição da República, de 5/10/1988, traz no
capítulo “Das Finanças Públicas”, alguns aspectos, que depois, tornaram-se
matérias da LRF. Segundo o autor:
“Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e
demais entidades controladas pelo Poder Público;
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III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (redação
dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;(...)”
A LRF estabelece normas e metas relativas à gestão de receitas e
despesas, nível de endividamento, gestão de patrimônio, gasto com pessoal e a
transparência da gestão publica como mecanismo de controle da sociedade, através
da publicação de relatórios e demonstrativos da execução orçamentária. Essa Lei
atribui à administração publica novas funções no controle orçamentário e financeiro,
dando um caráter mais gerencial, além de tornar essas informações não apenas de
interesse da administração pública e seus gestores, segundo analise de Cruz (2001,
p. 8), essa Lei visa responsabilizar o Administrador público pela gestão financeira,
criando mecanismos de acompanhamento sistemático (mensal, bimestral, trimestral,
anual e plurianual) para avaliação do desempenho.
Segundo MACHADO JR. e REIS (2008), a idéia central da LRF é
“operacionalização dos planos”, ou seja, colocar os planos em relação aos recursos
financeiros disponíveis, permitindo que o gestor tenha prudência em face das
disponibilidades dos recursos financeiros. Os autores ainda consideram que a
LRF,como o próprio nome indica, dispõe sobre normas de comportamento ético para
o gestor público no trato do patrimônio público que lhe foi confiado.
De acordo com MACHADO JR. e REIS (2008), a LRF vai além de normas de
finanças públicas, pois esta Lei “abraça” procedimentos de natureza técnicoeconômico que envolve análise do custo-benefício, análise do fluxo de caixa,
contabilidade financeira melhor planejada, contabilidade gerencial para possibilitar
informações para avaliação de desempenho sob enfoques de eficiência, da eficácia,
da economicidade, e da efetividade.
A LRF pretende reforçar os mecanismos de responsabilidade na gestão
administrativa dos recursos públicos, aumentarem em quantidade e qualidade o
controle financeiro de bens e dispêndios dos governos.
A LRF disciplina a cerca de diversos aspectos que fazem parte da
Administração Pública, podemos citar alguns:

Despesa com pessoal - esta não poderá sofrer aumento nos últimos
quinze meses de mandato, vetando-se contratações nesse período. Caso tal
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12
despesa ultrapasse 50% da receita corrente líquida, no caso da União, ou
60%, dos estados e municípios, o ente federado em situação irregular
deverá reduzi-la, em pelo menos 20%, das despesas com cargos em
comissão e funções de confiança e a exoneração de servidores não
estáveis.

Despesa pública é aquela da qual se ocupa a Administração, através
do critério político da decisão de gasto, objetiva atender ao interesse público,
de forma direta ou indireta. O art. 16 da LRF determina que, toda criação,
expansão ou aperfeiçoamento de ação da Administração que aumente a
despesa deverá ser acompanhado de “estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois
subseqüentes”, além da declaração daquele de quem o ato emanou de que
o aumento é compatível com o PPA, a LDO e a LOA.

Despesas com a dívida e o endividamento - a LRF determinou
critérios a serem estabelecidos, após a sua publicação, para a denominada
Dívida Pública Consolidada, cabendo ao Congresso Nacional criar um
projeto de lei estabelecendo limites para o montante da dívida mobiliária.

Transparência – Segundo os preceitos da LRF, os agentes públicos,
tanto na administração direta quanto na indireta, passaram a ter a
obrigatoriedade de emissão e divulgação de relatórios, para que as formas
de controle fossem mais abrangentes e tornassem os gestores cada vez
mais responsáveis pelos atos praticados nas atividades desenvolvidas sob
seu comando, além de tornar esses e decisões acessíveis à sociedade em
geral.

Empenho – Definido pelo art. 58 da Lei 4.320/64 como “o ato emanado
de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento
pendente ou não de implemento de condição”. O ato de empenhar significa
vincular dotação de créditos orçamentários para o pagamento da referida
despesa. Segundo KHAIR (2000), uma das mais importantes restrições da
Lei de Responsabilidade Fiscal, é a criação de limitações de empenho aos
prefeitos no último ano de mandato. Pois, segundo o autor, Ela permitirá à
nova administração, iniciar uma gestão executando o novo plano de
governo, não esperando de um a dois anos para tanto, conforme a
gravidade da herança financeira deixada.
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13
CRITICAS À LRF
Existem autores que não concordam com alguns pontos presentes na LRF,
Rezende (2004), lembra que as mudanças propostas foram padronizadas, ao invés
de levar em conta as realidades locais, que geram complexidades e problemas
específicos em cada região, por conta das dimensões continentais de nosso país.
Matias-Pereira (2008), também trás uma idéia das dificuldades encontradas devido
às dimensões do nosso país, segundo o autor, as características e distorções
culturais que são peculiares às organizações públicas, representam enormes
obstáculos no esforço de promover mudanças.
No entanto, deve-se considerar que ainda existem alguns problemas
descritos por BERNARDES (2008), que são frequentes na gestão pública, dentre os
quais: “(...) ausência de formas alternativas de controle por conta das organizações
e da sociedade civil; evasão e distorção dos controles mediante pressões políticas
sobre os órgãos de controladoria”.
Segundo ALCÂNTARA (2005), a LRF é contraditória, uma vez que em um
primeiro momento ela afirma que não impõe restrições aos gastos com assistência
social e saúde, para logo depois restringir a “implementação dos benefícios e
serviços da Seguridade Social”. Essa afirmação demonstra uma crítica feita por
determinados gestores, que afirmam que a LRF, impõe limites e índices que
inviabilizam a administração. Porém, segundo BERNARDES (2008), as normas e
limites previstos pela LRF, são “condizentes com as regras existentes no
ordenamento jurídico e não têm o objetivo de privilegiar o equilíbrio econômico à
custa do desenvolvimento social”. Ainda segundo o autor, as críticas realizadas
neste sentido evidenciam, na realidade, que a administração pública brasileira
possui os graves defeitos da ausência de planejamento e de gestão pública
responsável.
Outra critica a LRF, de acordo com BERNARDES (2008), é o fato de que,
não apenas os gestores que tiveram condutas de acordo com as normas previstas
na legislação, segundo a LRF, sofrerão punições, os entes federados também são
penalizados e recebem sanções. Porém o mesmo autor mostra uma razoabilidade
que pode justificar a aplicabilidade de penalidade para ambas, gestores e Entes.
Segundo BERNARDES (pag. 36, 2008):
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A não observância das regras se dá pelo ente, que é pessoa jurídica distinta
do gestor, como ocorre na seara do direito privado. Mesmo que se
argumente que ao atingir o ente federado estará afetando a toda sociedade,
deve-se levar em consideração que a escolha do gestor é responsabilidade
da própria sociedade, justificando-se, portanto, que assumam também os
ônus do exercício desta autonomia.
Criticas à LRF serão cada vez mais frequentes, pois trata-se de uma
legislação que influência diretamente a forma de administrar e gerir os recursos
públicos. Porém, não deve-se perder o foco e o que deve ser levado em conta, são
as críticas que buscarem contribuir de alguma maneira para que esta legislação
funcione corretamente e possa atingir seus objetivos principais, ou seja, consiga
tornar-se uma ferramenta fundamental para o tratamento sério da “coisa pública”.
A LRF NO NOVO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Segundo MOURELLE (2008), estamos vivendo nos dias atuais, a
experiência da transição do modelo público-administrativo burocrático para o novo
modelo da administração gerencial. Havendo assim, um fortalecimento de canais de
relacionamento estado/sociedade a partir de iniciativas orientadas para a melhoria
da qualidade na formulação das políticas públicas.
Acerca desta nova tendência, dispõe Bresser Pereira (1998b, p.10) “O
pressuposto da desconfiança, marca da tradicional administração hierárquica, dá
lugar à confiança limitada”. Esta confiança, esta pautada no estabelecimento prévio
de metas, índices e na exigência de relatórios bimestrais, trimestrais e semestrais,
capazes de tornar a gestão mais controlada ou pelo menos monitorada. Quanto a
essa fiscalização, MOURELLE (2008), destaca que a fiscalização dos atos dos
gestores se dá nos resultados finais de suas ações, portanto, a responsabilização
funcional do gestor é calcada nos resultados que sua administração logrou.
Segundo COELHO e FARIA (2009), podemos notar que, a partir da vigência
da LRF, o desequilíbrio orçamentário, o gasto excessivo com pessoal, as operações
irresponsáveis de crédito, o descuido com o patrimônio público, praticas que antes
eram corriqueiras, passaram a ser fiscalizadas e passível de sanção. Os autores
também destacam que, a efetiva aplicação dos pilares em que se apóia a Lei, o
planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade, vem tornando a
Administração Pública mais responsável e fundamentada em princípios éticos.
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De acordo com CAMPOS (2009), é inegável e já notória a contribuição da
LRF para melhorar o estado das finanças públicas e mesmo da política econômica
no País. Os indicadores fiscais mais tradicionais, como superávit primário e dívida
pública líquida, registraram uma evolução muito favorável na última década. Ainda
segundo o autor, a aplicação da LRF aos três níveis e demais entes da federação
brasileira, e a mudança que acarretou na gestão, na transparência e na cultura,
constituem diferenciais muito destacados por comparações de experiências
internacionais, por meio da qual cada vez mais o Brasil é apontado como um caso
de sucesso.
A LRF é uma ferramenta que deve ser usada para melhorar a Administração
Pública e melhorar o perfil dos administradores em nosso país, porém a sociedade
tem um papel fundamental. Essa linha reflexiva obtém respaldo na analise de
SADDY (2002), segundo o autor, a sociedade deve se mobilizar para fazer valer
essa força transformadora da LRF, sob pena de perder uma oportunidade ímpar de
implantar um padrão de conduta pública dotado de eficiência, responsabilidade e
transparência.
A LRF trouxe para a Administração Pública Nacional, uma ferramenta
gerencial muito importante para gestão dos recursos públicos, dando aos
administradores parâmetros, metas e índices que visão permitir administrar os
aparelhos do Estado, com um perfil mais próximo dos preceitos da Governança ou
nova Administração Pública. Mas, deve-se ficar claro que a estrutura gerencial já
existia em legislações anteriores o principal objeto da LRF foi o caráter penalizador e
rígido.
Atualmente os gestores, talvez temendo ser responsabilizados ou na busca
por uma boa gestão, tem em sua grande maioria, se esforçado para seguir os
preceitos da LRF e com isso manter a gestão dos recursos públicos de forma
racional e coerente. A LRF determina que o descumprimento de suas regras resulte
em penalidades, como a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e
da contratação de operações de crédito, além das sanções previstas no Código
Penal e na LEI 621/99 - a qual prevê crimes relacionados à LRF, com penalidades
de reclusão ou detenção que variam de 3 meses a 4 anos.
Segundo CULAU e FORTES (2006), A fiscalização deve ser feita por órgãos
internos e externos, contando inclusive com a participação da sociedade, pois
segundo os autores, a Carta Magna garante que o cidadão pode recorrer ao Tribunal
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de Contas da União para denunciar irregularidades ou ilegalidades. Essa previsão
legal garante a assistência de um órgão técnico, especializado do Estado para
auxiliar a sociedade no combate à corrupção e ao desvio de dinheiro público.
Este órgão que auxilia a sociedade no controle e combate à corrupção no
estado da Bahia, é o TCM (Tribunal de Contas do Estado da Bahia). O TCM analisa
a Prestação de contas anuais dos Municípios baianos, aprovando ou não as contas
e emitindo pareceres contendo as ressalvas, quando necessário, para que o gestor
possa corrigir os erros cometidos, enquadrando-se ao que preceitua a legislação
vigente e não comprometa a sequência de seu governo.
CONSIDERAÇÕES
A partir do lançamento da LRF a Administração Pública passou a contar com
uma importante ferramenta de gestão, mas ela não é o primeiro ponto,
anteriormente, os gestores públicos já contavam com leis que disciplinava e
estabeleciam parâmetros para uma boa gestão, a grande novidade com LRF não foi
o estabelecimento de parâmetros de gestão e sim o caráter penalizador sobre os
gestores, antes de 2001, não havia rigor na responsabilização dos gestores, que
transgrediam as normas e burlavam a legislação por não temer as punições. Esse é,
sem dúvidas, um dos pontos mais positivos que pode ser atribuído a aplicação da
LRF.
Vale ressaltar que apenas administrar conforme determina os preceitos da
LRF, não significa que a gestão está categoricamente correta, pois a Lei apresenta
pontos passiveis de crítica e não pode ser vista como um manual de governo, pois
não existe uma formula perfeita para uma boa gestão. Por conseguinte, cabe a cada
gestor buscar atender o que determina a Lei, além de administrar de forma eficiente
e eficaz, seguindo os princípios fundamentais da Administração Pública previstos na
Constituição Federal.
A LRF tem provocado melhorias na governança dos municípios Brasileiros,
pois diversos prefeitos e ex-prefeitos foram presos, só na Bahia em 2010 foram 64
(Portal da Transparência, 2011), e assim, os gestores atuais passaram a temer as
punições e multas previstas na Lei supracitada e estão adotando um perfil mais
técnico, buscando administrar os recursos públicos de forma mais gerencial. Um
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bom exemplo deste fato é que antes de 2011 cerca de 70-80% das contas dos
municípios interioranos do Nordeste eram reprovadas pelos Tribunais de Contas e
hoje esse indicie é abaixo dos 5%. (STN, 2011).
De qualquer sorte, a sociedade em geral, deve buscar o uso desta Lei, que
destaca diversos mecanismos de acompanhamento e controle social no intuito de
fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, que devem ser utilizados de maneira
que possa proporcionar a todos uma qualidade de vida e bem estar social, objetivo
maior de qualquer ente da Federação.
Este trabalho apresenta uma relevância devido a necessidade de trabalhos e
pesquisas que diz respeito a assuntos referentes à gestão pública, para possibilitar
acesso a novas informações referentes a este tema tão importante e presente na
realidade de cada setor da sociedade. Outros trabalhos que possam focar na parte
contábil e demais setores da Administração Pública podem corroborar para o
aumento de informações deste tema.
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