FRANKLINCOVEY BUSINESS SCHOOL MBA EM LIDERANÇA E GESTÃO DE EMPRESAS ESTATAIS
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O Pregão Eletrônico como uma Ferramenta de Compra Pública e sua
Aplicação no Centro de Pesquisas de Energia Elétrica - CEPEL
Juarez Marcelo de Souza – [email protected]
MBA EM LIDERANÇA E GESTÃO DE EMPRESAS ESTATAIS
FranklinCovey Business School
Rio de Janeiro, RJ, 30/12/2013
Resumo
Neste artigo foi estudado se o Pregão Eletrônico constitui a melhor ferramenta para as
aquisições de bens e serviços da Administração Pública. Como problema de pesquisa
apurou-se a dificuldade de implementação dessa modalidade nas esferas federal, estadual e
municipal e particularmente no Centro de Pesquisas de Energia Elétrica - CEPEL, onde o
pregão eletrônico foi efetivamente utilizado como modalidade licitatória somente a partir do
mês de janeiro de 2007.
A pesquisa descritiva deste trabalho visou avaliar e explorar qualitativamente a utilização do
pregão eletrônico em empresa pública de pesquisa, nos critérios de economicidade, agilidade
e eficácia, bem como explorar a percepção dos gestores e clientes internos quanto a
celeridade do processo, a eficiência dos trabalhos e a economia nas aquisições e
contratações.
Os resultados indicam que quando avaliado de forma detalhada a utilização do pregão na
sua forma eletrônica atinge índices de redução de preços e rapidez e eficiência superiores às
demais modalidades licitatórias.
Desta forma, pode-se concluir que sua utilização simplificou os trâmites burocráticos,
incentivou a economicidade e tornou de domínio público e de forma transparente toda e
qualquer licitação realizada pelos órgãos públicos.
Palavras chave: Admistração Pública. Licitação. Economicidade. Empresas Estatais.
Abstract
This article was written so as to study if the Electronic Trading is the
best
tool
for
acquiring
goods
or
hiring
services
in
the
Public
Administration. The object of the research was the difficulty to use this type of tool in
the federal, state and city levels, particularly in the Research Center for
Electric Power - CEPEL (‘Centro de Pesquisas de Energia Elétrica’), where
the Electronic Trading has been being used for biddings since January 2007.
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The descriptive research in this
the quality of the use of the
company, by means of economical,
identify managers and customers’
the
process
and
the
article has aimed to evaluate and analyse
Electronic Trading in a public research
speed and efficiency parameters, as well as
perception with regards to the celerity of
quality
of
the
acquired
product.
Results have shown that when the use of the Electronic Trading is analysed
in detail, it shows to be more economic and competitive if compared to other
bidding tools.
Thus,
it
may
be
concluded
that
the
use
of
the
Electronic
Trading has simplified bureaucratic procedures, reduced costs and turned
into public domain and with transparency all biddings which are carried out
by public institutions.
Keywords: Government Services. Bidding Modalities. Economy. Public Companies
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Introdução
O art. 22, inc. XXVII da Constituição Federal destaca ser competência privativa de a União
legislar sobre as normas gerais de licitações. O art. 37, inc. XXI da Constituição Federal
instituiu a obrigatoriedade de licitação para a contratação pública ficando a União com a
responsabilidade da sua legislação em todas as modalidades de compras para a Administração
Pública, Estados, Municípios e Distrito Federal, bem como para as empresas públicas e
sociedades de economia mista. Em decorrência ao art. 37, acima mencionado, foi editada a
Lei nº 8.666, de 21 de junho de1993.
Assim sendo, os processos de contratação de obras, serviços, publicidade, compras,
alienações e locações no âmbito da União, dos Estados, Municípios e do Distrito Federal
estão normatizados pela Lei n° 8.666/1993, implantada pelo Governo Federal. As
modalidades estabelecidas por essa Lei, em seu art. 22, para disciplinar os processos
licitatórios no setor público são a Concorrência, a Tomada de Preços, o Convite, o Concurso e
o Leilão. Todas essas modalidades operam pelo princípio de que deve ser contratado pelo
Estado aquele que oferecer a proposta mais vantajosa, ou seja, para julgamento e classificação
das propostas, será adotado o critério de menor preço, observados os prazos máximos para
fornecimento, as especificações técnicas e parâmetros mínimos de desempenho e qualidade
definidos no edital.
A Lei nº 8.666/1993 surgiu da necessidade de um controle maior dos gastos públicos pelo
Estado, evidenciados por fraudes e corrupção ao erário em todos os níveis da gestão pública.
Entretanto, o excesso de trâmites burocráticos e de documentações que se fizeram necessários
aos procedimentos ditados pela Lei nº 8.666/1993, nas modalidades de licitação por esta
definida, demanda no aumento dos custos da Administração e nos prazos dos procedimentos
licitatórios. Desta forma, as aquisições de bens e serviços necessários ao funcionamento da
máquina pública ficam dependentes de demorados processos licitatórios comprometendo a
funcionalidade do órgão.
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Em relação à expressão modalidade, cumpre ressaltar as palavras de Marçal Justen Filho
(2003):
“A expressão ‘modalidade’ é utilizada, tecnicamente, para indicar cada uma
das espécies de procedimentos licitatórios, que se diferenciam entre si no
tocante à estrutura e aos fins buscados. Na esteira do pensamento de
Adilson A. Dallari, as diferenças entre as diversas modalidades de licitação
não se resumem a questões acessórias, tais como âmbito de publicação,
prazo de divulgação, valor econômico da contratação. As diferenças
retratam a necessidade de adequar a disputa ao objeto a ser contrato.”
Em resumo, a licitação tem por objetivo garantir a observância do princípio constitucional da
isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar
oportunidade igualitária a todos os interessados, possibilitando assim o comparecimento ao
certame do maior número possível de concorrentes/licitantes.
Hely Lopes Meirelles define assim a licitação:
“procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a
proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Como procedimento,
desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a
Administração e para os licitantes, o que propicia igual oportunidade a todos os
interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios
administrativos”.
Abaixo estão elencadas as modalidades de licitação para aquisições e contratações atendidas
pela legislação de compras públicas:
1 - Concorrência: os interessados devem comprovar atender a requisitos de qualificação
exigidos em edital; aplica-se a compras em valores acima de R$ 650 mil ou de R$ 1,5 milhão,
no caso de obras e serviços de engenharia;
2 - Tomada de Preços: convoca fornecedores previamente cadastrados, aplicando-se a
compras em valores até R$ 650 mil ou até R$ 1,5 milhão, no caso de obras e serviços de
engenharia;
3 - Pregão: aberto aos interessados que atendam aos requisitos de qualificação, aplica-se à
aquisição de bens e serviços comuns, de qualquer valor8;
4 - Convite: prevê a escolha e convite a um mínimo de três fornecedores no ramo pertinente
ao objeto, podendo ser adotada para compras em valor até R$ 80 mil, ou R$ 150 mil, em se
tratando de obras e serviços de engenharia;
5 - Concurso: adotado para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante
atribuição de prêmio ou remuneração conforme critérios definidos em edital;
6 - Leilão: modalidade adotada para venda de bens inservíveis, produtos apreendidos ou
penhorados, mediante lances.
Como critérios para julgamento das propostas, a legislação prevê as alternativas de menor
preço, melhor técnica, a combinação entre técnica e preço.
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A Lei preve ainda a dispensa de licitação até um valor limite de R$ 8 mil e R$ 16 mil,
respectivamente, para bens e serviços ou obras e serviços de engenharia ou ainda, em
situações excepcionais de emergência, calamidade pública, guerra e quando o processo
licitatório conduzir a resultados que não satizfaçam o interesse público. Existem outras
hipóteses de dispensa foi prevista em lei, no que concerne a produtos ou serviços com
características peculiares. A inexigibilidade se aplica a produtos ou serviços de natureza
singular que onde exista a condição de “notória especialização”, ou para a contratação de
artistas profissionais.
As modalidades de licitação previstas na Lei 8.666/1993, invariavelmente não configuravam
os melhores preços, além de gerar despesas para a Administração. Assim sendo e em face da
necessidade de aperfeiçoamento dessas modalidades buscou-se introduzir uma nova
modalidade licitatória, como uma opção de maior agilidade e desburocratização dos
procedimentos de compras. O primeiro instrumento normativo a prever a possibilidade de
realização do Pregão Eletrônico em nosso ordenamento jurídico foi a Medida Provisória nº
2.026/2000, em seu art. 1º parágrafo e 1º e 2º, e art. 2º parágrafo único.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62
da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:
Art. 1o Para aquisição de bens e serviços comuns, a União poderá adotar licitação na
modalidade de pregão, que será regida por esta Medida Provisória.
§ 1o Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo,
aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente
definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
§ 2o O regulamento disporá sobre os bens e serviços comuns de que trata este artigo.
Art. 2o Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns,
promovida exclusivamente no âmbito da União, qualquer que seja o valor estimado
da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e
lances em sessão pública.
Parágrafo único. Poderá ser realizado o pregão por meio da utilização de recursos de
tecnologia da informação, nos termos de regulamentação específica.
A modalidade de licitação do Pregão surge da necessidade de eficiência das compras públicas
e do anseio da sociedade pela redução dos custos operacionais e dos resultados advindos que
não traduziam um modelo de eficiência para a Administração no atendimento ao interesse
público.
Marçal Justen Filho (2003) resume as características do Pregão em três peculiaridades:
Em primeiro lugar, a estrutura procedimental do pregão é absolutamente peculiar,
com duas características fundamentais. A primeira seria, a inversão das fases de
habilitação e julgamento. A outra é a possibilidade de renovação de lances por todos
ou alguns dos licitantes, até que se chegue a proposta mais vantajosa. Em segundo
lugar, o pregão comporta propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame
envolve a formulação de novas proposições ‘lances’, sob forma verbal, ou até
mesmo por via eletrônica. Em terceiro lugar, podem participar quaisquer pessoas,
inclusive aqueles não inscritos em cadastro. Sob um certo ângulo, o pregão é uma
modalidade muito similar ao leilão, apenas que não se destina à alienação de bens
públicos e à obtenção da maior oferta possível. O pregão visa à aquisição de bens ou
contratação de serviços comuns, pelo menor preço.
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No dia 21 de dezembro de 2000, foi editado o Decreto nº 3.697/2000, que regulamentou o
pregão em sua forma eletrônica, estabelecendo normas e procedimentos para a realização de
licitações na modalidade pregão, por meio da utilização de recursos de tecnologia da
informação, destinado à aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito da União.
Posteriormente, com a entrada em vigor da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, o
Congresso Nacional estendeu a aplicação dessa modalidade licitatória aos Estados e
Municípios e Distrito Federal e passou a constituir juntamente com a Lei 8666/1993, o corpo
normativo sobre licitações no país. Entretanto, a Lei não instituiu a obrigatoriedade do
Pregão, limitando-se a mencionar que essa modalidade poderá ser utilizada para a aquisição
de bens e serviços comuns.
Art. 1o Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a
licitação na modalidade de Pregão, que será regida por esta Lei.
O Decreto nº 3.697/2000, não traduzia claramente a adoção do Pregão Eletrônico, fazendo
apenas remissões ao Decreto nº 3.555/2000, que disciplina o Pregão na forma presencial,
gerando dúvidas na aplicabilidade dos dispositivos depois da conversão da Medida Provisória
do Pregão em Lei. Outrossim, algumas características peculiares como a celeridade,
finalidade, justo preço e seletividade,explicitados no Decreto Federal nº 3.555/2000, que
regula somente a modalidade Pregão, devem ser observados também para todas as outras
modalidades de licitação, conforme as palavras de Joel de Menezes Niebuhr:
A eficiência em licitação pública gira em torno de três aspectos fundamentais: preço,
qualidade e celeridade. Daí que do princípio da eficiência, mais abrangente,
decorrem outros princípios, entre os quais o do justo preço, o da seletividade, o da
celeridade e o da finalidade. O princípio do justo preço demanda que a
Administração não assuma compromissos com preços fora de mercado,
especialmente com preços elevados. O princípio da seletividade requer cuidados
com a seleção do contratante e da proposta, relacionando-se diretamente com a
qualidade do objeto contratado. O princípio da celeridade envolve o tempo
necessário para realizar a licitação, que deve ser o mais breve possível. E o princípio
da finalidade presta-se a enfatizar que a licitação não é um fim em sim mesmo, mas
instrumento para que a Administração celebre contratos e, com eles, receba
utilidades de terceiros, para que possa satisfazer aos interessados da coletividade e
cumprir a sua missão institucional. Logo, tais princípios, repita-se, do justo preço, da
seletividade, da celeridade e da finalidade, remetem ao princípio mais abrange da
eficiência. Ora, a observância de todos eles, em conjunto, revela a tão almejada
eficiência.
No dia 31 de maio de 2005, o Governo Federal editou o Decreto nº 5.450/2005, como
regulamentação do Pregão Eletrônico, adequando os procedimentos do Decreto nº
3.697/2002, aos dispositivos da Lei nº 10.520/2002. Como inovações desse procedimento
surgiu a obrigatoriedade de adoção do Pregão, nas aquisições de bens e serviços comuns,
adotando o Pregão Eletrônico como modalidade preferencial. Essa medida consolidou o
modelo padrão de licitação na Administração Pública Federal, conforme dispõe o art. 4º do
referido Decreto.
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Art. 4o Nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a
modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica.
§ 1o O pregão deve ser utilizado na forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada
inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente.
§ 2o Na hipótese de aquisições por dispensa de licitação, fundamentadas no inciso II
do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, as unidades gestoras integrantes
do SISG deverão adotar, preferencialmente, o sistema de cotação eletrônica,
conforme disposto na legislação vigente.
Já no artigo 2º, § 1 º do Decreto 5450/2005, o Pregão na forma eletrônica, como modalidade
de licitação do tipo menor preço realizar-se-á quando a disputa pelo fornecimento de bens e
serviços comuns for feito à distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a
comunicação pela internet.
§ 1o Consideram-se bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e
qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificações usuais do mercado.
Desta forma, o Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, estabelece no âmbito da União que
para a aquisição de bens e serviços comuns é obrigatório a utilização da modalidade de
pregão, sendo preferencialmente a da sua forma eletrônica, salvo nos casos de comprovada
inviabilidade, a ser justificada pela autoridade competente. No Decreto nº 5.504, de 5 agosto
de 2005, está disposta também a exigência de utilização do pregão, preferencialmente na
forma eletrônica, para entes públicos ou privados, nas contratações de bens e serviços
comuns, realizadas em decorrência de transferências voluntárias de recursos públicos da
União, decorrentes de convênios ou instrumentos congêneres, ou consórcios públicos.
Estão submetidos ao referido Decreto, além dos órgãos da administração pública federal
direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as
sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
União.
No dia 15 de Dezembro de 2006, o Governo Federal publicou a Lei Complementar nº 123 que
institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, estabelecendo
normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado às
microempresas e empresas de pequeno porte no âmbito dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios. Os artigos 42 ao 49 tratam exclusivamente da matéria
de licitações, em especifico de regras que implicam na participação destas nos certames
licitatórios - Capítulo V - DO ACESSO AOS MERCADOS - Das aquisições públicas, os
quais promovem significativas mudanças nos formatos dos procedimentos da Lei de 8666/93
e da Lei do Pregão 10520/02, remetendo diretamente ao exercício do direito de preferência
conferido às empresas que se enquadram na condição definida no artigo 47, Inciso II, § 1º Atos das Disposições Constitucionais Transitórias – Constituição Federal de 1988, que
passam a contar com privilégios e tratamento diferenciado que as favorecem nas contratações
públicas, através da simplificação de obrigações fiscais, tributárias e trabalhistas.
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As mudanças pretendidas, que proporcionam a aceleração do crescimento econômico, com
respaldo nos artigos 170 e 179 da Constituição, sinalizam a intenção do Governo de se utilizar
mais e melhor de seu poder de compra, fomentando o crescimento das economias locais e dos
micros e pequenos empreendimentos, buscando, ainda, incentivar a competitividade,
permitindo a redução dos preços ofertados à Administração. As várias inovações contidas na
legislação com alterações tanto na etapa de lances como na fase de habilitação e contratação
implicam em mudanças procedimentais de grande relevância, vindo a alterar o resultado final
da licitação.
Com a utilização da tecnologia de informação nas etapas de realização do pregão eletrônico,
vislumbra-se uma modernização do procedimento, o que teoricamente resultaria num elevado
ganho de eficiência, com proporcional redução dos custos envolvidos. Para a execução dos
procedimentos do pregão eletrônico na forma da lei, foram desenvolvidos alguns portais para
realização dessa modalidade de licitação. A operacionalização do relacionamento virtual entre
as entidades públicas e os licitantes e/ou interessados ocorre pela internet utilizando-se dos
sistemas de provedores do Banco do Brasil (LICITACOES-E) e do Ministério do
Planejamento (SIASG/COMPRASNET) e o Compras Caixa da Caixa Econômica Federal
dentre outros.
O Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG é uma ferramenta de
apoio informatizado aos processos de compras e contratações.
Representa uma experiência bem sucedida de informatização dos procedimentos de compra e
contratação governamental no âmbito do Governo Federal Brasileiro.
Como ferramenta de uso unificado e abrangente, tem contribuído para a agilização,
incremento da competição e controle dos processos de licitação. O Comprasnet tornou-se
veículo para a inovação dos procedimentos de compra em sintonia com a revisão de leis e
normas que já produziram mudanças de ampla repercussão como o pregão. (página do
BNDES - www.bndes.gov.br)
O Banco do Brasil, em 2001, disponibilizou para o mercado o sistema Licitações-e. um
sistema desenvolvido para facilitar a participação da comunidade em licitações de caráter
público, promovidas por entidades governamentais, com segurança e confiabilidade em um
ambiente eletrônico robusto e exclusivo. O sistema Licitações utiliza interfaces diferenciadas
e customizadas de acordo com cada perfil de participante: Comprador, Fornecedor,
Coordenador e público em geral. Para o público em geral estão disponíveis apenas as funções
de acompanhamento das licitações públicas. A interface do sistema é simples e permite a
busca de licitações rapidamente, acompanhamento em tempo real, além de uma metáfora do
processo licitatório com suas regras básicas implementadas. É possível criar licitações, enviar
propostas, participar em horários determinados de sessões abertas, encerrar uma licitação,
notificar o vencedor, tudo com controle minucioso e acompanhamento por todos os
envolvidos (estas funções variam de acordo com o perfil de cada participante) (página
www.licitacoes-e.com.br do Banco do Brasil).
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O Portal de Compras Caixa, da Caixa Econômica Federal disponibiliza informações sobre as
contratações e permite aos interessados a participação nos pregões e compras eletrônicas de
forma gratuita, possibilitando redução de custos, transparência e agilidade. Sua utilização
para a modalidade de Pregão Eletrônico está regulamentada pelo Decreto nº 5.450, de
31/05/2005, que destina-se à aquisição de bens e serviços comuns, por meio de licitação
realizada em sessão pública na Internet. (página www.caixa.gov.br).
A utilização da internet neste procedimento licitatório é um fator determinante de inovação e
agregou ao pregão na forma eletrônica maior celeridade e transparência, simplificando os
trâmites burocráticos, incentivando a economicidade e tornando de domínio público toda e
qualquer licitação realizada pelos órgãos públicos. Ainda no tratamento da inovação é
importante frisar que no pregão eletrônico, a despeito do pregão presencial também ocorre a
inversão de fases, isto é, a fase de abertura das propostas antecede à fase de habilitação com
objetivo de otimizar o processo de aquisição. Portanto, na data e hora previstos no edital, o
licitante encaminhará sua proposta de preço exclusivamente por meio eletrônico, e durante a
sessão pública poderá efetuar lances sucessivos e inferiores à sua proposta inicial. Somente o
licitante detentor da proposta de menor valor e qualificado como arrematante do certame terá
sua proposta comercial e documentação de habilitação analisada pelo órgão requisitante,
observado o horário fixado para o encaminhamento e as regras de aceitação dos mesmos.
Em face às considerações traçadas, o objetivo deste artigo é analisar o pregão eletrônico como
um instrumento econômico e eficiente de promoção da inovação e modernização das compras
públicas, bem como validar se a sua utilização constitui efetivamente na melhor ferramenta
para as aquisições de bens e serviços, levando-se em consideração a economicidade, a
celeridade e a qualidade para o pleno funcionamento da instituição pública e entender se, de
fato, as vantagens de sua aplicação são justificáveis sob o ponto de vista da gestão de
suprimentos. Neste contexto, o maior desafio do gestor público consiste em efetuar as
aquisições de bens e serviços em consonância à austeridade dos recursos orçamentários e as
amarras da Legislação de Compras Públicas. Desta forma, o presente artigo pretende ainda
demonstrar quantitativamente e qualitativamente que o Pregão Eletrônico proporciona a maior
transparência e estimula a competitividade entre os licitantes possibilitando maior
economicidade e o reinvestimento em novas aquisições dos recursos públicos.
2
Contextualização - Da necessidade de implantação do Pregão
A consagrada ineficiência do Estado frente às necessidades da sociedade por serviços
públicos mais eficazes e o constante desmando dos gestores quando das aquisições e
contratações a custos invariavelmente superfaturados nos procedimentos de compras,
desencadeou um processo de reformulação desses procedimentos pela Administração Pública.
A carência de ações protecionistas e principalmente de transparência no tratamento das
aquisições e contratações de bens e serviços públicos exigiu do Governo Federal e do Poder
Legislativo, a criação de uma nova regulamentação de compras, que subsidiariamente à Lei
8.666/1993, atendesse aos princípios básicos da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e isonomia, garantindo ainda maior celeridade, segurança, presteza,
economicidade e eficiência das aquisições efetuadas pelos entes públicos.
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Isto posto, o Pregão Eletrônico surgiu como o procedimento administrativo pelo qual a
Administração Pública seleciona o prestador de serviços ou o fornecedor de bens comuns
através de sessão pública virtual, permitindo aos licitantes reduzir o valor das propostas por
meio de lances sucessivos, garantindo ainda o princípio básico da isonomia entre os
participantes, bem como a celeridade e a eficácia nas contratações e/ou aquisições públicas.
Provavelmente a melhor definição para a modalidade de Pregão é aquela definida por Jacoby
Fernandes:
Procedimento administrativo por meio do qual a Administração Pública, garantindo
a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de serviços, visando a execução do
objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em sessão pública presencial
ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio de lances verbais (ou virtuais) e
sucessivos”(Fernandes, 2006, p. 455).
3
Entendendo o Pregão
Assim como as demais modalidades de licitação, o procedimento do pregão é dividido em
duas fases: a fase interna e a fase externa.
A fase interna praticamente não difere das outras modalidades. Compete ao requisitante do
bem ou serviço a ser adquirido pelo órgão público elaborar a devida especificação técnica ou
o Termo de Referência que balizará o aspecto técnico do objeto a ser licitado. Edgar
Guimarães resume assim o Termo de Referência:
O termo de referência foi uma figura criada pelo Decreto nº 3.555/00 e incorporada
também pelas disposições regulamentares do pregão eletrônico. Assim, conforme
dicção do art. 9º, inc. I, do Decreto nº 5.450/05, trata-se de documento a ser
elaborado pelo órgão requisitante, consignando a indicação do objeto de forma
precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que por excessivas, irrelevantes
ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização.
O Termo de Referência deverá conter elementos capazes de propiciar a melhor avaliação do
custo pela Administração, notadamente a cotação de preço médio de mercado; cronograma
físico-financeiro; condições de entrega e pagamento; prazos de garantia; obrigações das partes
avençadas etc. Ou seja, deverá descrever o máximo de informações necessárias para que se
efetue a melhor contratação em termos de preço e qualidade. O Termo de Referência difere do
Projeto Básico, comum nas modalidades previstas pela Lei 8.666/1993, na sua nomenclatura.
O art. 9º, §2º do Decreto nº 5.450/05 preve que o Termo de Referência deve ser conciso, claro
e objetivo, e ser o mais detalhado possível.
Sidney Bittencourt faz a seguinte menção acerca dessas características:
Não nos parece, entretermos, que esse termo venha a substituir o projeto básico,
conforme já nos posicionamos em livro que aprecia o regulamento do pregão. Ao
contrário, vislumbramos, pelos próprios textos dos dispositivos que delineiam a
matéria em avaliação conjugada que, pelas informações que conterão, um servirá de
suporte para a elaboração do outro, quando o projeto básico, em face do objeto
pretendido, seja necessário. Contudo, é evidente que, em certas ocasiões, o tal termo
fará as vezes de projeto básico.
É cediço entrementes, que o termo de referência traz em seu bojo informações
simplificadas do objeto da contratação, do custo envolvido e dos métodos
necessários. Já o projeto básico, quando necessário, conterá uma descrição detalhada
do objeto, com todos os requisitos que a Lei nº 8.666/93 define no inciso IX do art.
6º.
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O Termo de Referência deverá ser aprovado pela autoridade superior da Administração que
determinará pela formalização de um procedimento administrativo interno e posteriormente
ao processo licitatório, com a elaboração do Edital e seus anexos, dentre os quais o próprio
Termo de Referência. O Edital deverá conter expressamente as disposições obrigatórias
previstas no art. 40 da Lei nº 8.666/1993.
Uma vez realizadas as formalidades do processo, o mesmo será encaminhado para apreciação
do Departamento |Jurídico, que apontará eventuais vícios do Edital e posteriormente elaborará
um Parecer Jurídico necessário à composição do procedimento licitatório. Somente então o
Edital estará apto a se tornar público, por meio de avisos em jornal oficial e jornais de grande
circulação. A íntegra do Edital deverá ser disponíbilizado no site de licitação utilizado pelo
órgão.
Na fase preparatória ocorre a designação do pregoeiro pela autoridade competente. Este será
auxiliado por uma equipe de apoio formada em sua maioria, por servidores ocupantes de
cargo efetivo ou empregado da administração pública, pertencentes, preferencialmente, ao
quadro permanente do órgão ou entidade promotora da licitação.
A designação do pregoeiro, a critério da autoridade competente, poderá ocorrer para período
de um ano, admitindo-se reconduções. As atribuições do pregoeiro são aquelas relacionadas à
condução do certame licitatório, em especial aquelas descritas no art. 11 do Decreto 5.450/05.
Art. 11. Caberá ao pregoeiro, em especial:
I - coordenar o processo licitatório;
II - receber, examinar e decidir as impugnações e consultas ao edital, apoiado pelo
setor responsável pela sua elaboração;
III - conduzir a sessão pública na internet;
IV - verificar a conformidade da proposta com os requisitos estabelecidos no
instrumento convocatório;
V - dirigir a etapa de lances;
VI - verificar e julgar as condições de habilitação;
VII - receber, examinar e decidir os recursos, encaminhando à autoridade
competente quando mantiver sua decisão;
VIII - indicar o vencedor do certame;
IX - adjudicar o objeto, quando não houver recurso;
X - conduzir os trabalhos da equipe de apoio; e
XI - encaminhar o processo devidamente instruído à autoridade superior e propor a
homologação.
Para participar da licitação, o fornecedor deverá realizar o seu cadastramento no respectivo
site de licitações utilizado pelo órgão, de forma a ser atribuída uma chave de identificação e
senha para o devido acesso.
Para o credenciamento o licitante deverá comprovar que está regularizado com suas
obrigações junto à Receita Federal, à Fazenda Pública, ao INSS e quanto aos depósitos de
FGTS de seus empregados.
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11
A fase externa tem início com a publicação do Edital, que no caso do Pregão, apresenta
inovações importantes, como a celeridade do procedimento. Uma vez publicado o Edital, os
licitantes terão umm prazo de 8 dias úteis para a apresentação de preços no respectivo campo
do site de licitações
Diferente das demais modalidades elencadas na Lei nº 8.666/1993, existe a inversão de fases,
onde a apresentação da proposta de preços antecede à fase de habilitação. Uma terceira
inovação trata da possibilidade dos licitantes poderem apresentar consecutivas propostas de
preços, reduzindo os valores, até os patamares da melhor economicidade, conforme
explicitado por Joel de Menezes Niebuhr:
Trata-se de espécie de leilão às avessas. Melhor explicando: os participantes do
leilão oferecem sucessivas propostas, com preços maiores do que os antecedentes,
uma vez que o vencedor do leilão é aquele que oferece a proposta com o maior
valor. Já no pregão, os preços vão se reduzindo, uma vez que o vencedor é aquele
que oferece a proposta de menor valor.
O objetivo da inversão de fases também está vinculado a celeridade. Desse modo evita-se a
análise desnecessária da documentação de todos os licitantes, quando se pretende contratar
apenas com aquele que ofertou o menor preço durante a sessão de disputa. Assim, procede-se
primeiramente a verificação da proposta de preços e posteriormente a conferência da
documentação de habilitação do licitante vencedor. É nessa etapa que a Administração
confere as informações referentes a qualificação do licitante, quais sejam:
3.1
Documentos relativos à habilitação jurídica:
a)
Registro comercial, no caso de empresa individual.
b)
Ato Constitutivo, Estatuto ou Contrato Social em vigor, incluindo a última alteração,
devidamente registrado, em se tratando de Sociedades Comerciais e, no caso de
Sociedades por Ações, acompanhado de documentos de eleição de seus
Administradores. O objeto social da empresa deverá ser compatível com o objeto
licitado.
c)
Decreto de autorização, devidamente arquivado, em se tratando de empresa ou
sociedade estrangeira em funcionamento no país e ato de registro ou autorização ou
autorização para funcionamento, expedido pelo órgão competente, quando a
atividade assim o exigir.
3.2
a)
b)
c)
d)
Documentos relativos à regularidade fiscal:
Prova de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ).
Prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, relativa à sede
do Licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto da
licitação (para os efeitos desta licitação, considera-se sede a matriz ou o único
estabelecimento comercial da empresa).
Prova de regularidade para com a Fazenda Federal (Certidão Conjunta Negativa de
Débitos Relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União), relativa à sede do
Licitante, válida na data prevista para a sessão de disputa.
Prova de regularidade para com a Fazenda Estadual e Municipal da sede do
Licitante, válida na data prevista para a sessão de disputa.
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12
e)
f)
g)
Prova de regularidade relativa à Seguridade Social (CND/INSS), válida na data
prevista para a Sessão de disputa.
Prova de regularidade relativa ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS,
válida na data prevista para a Sessão de disputa.
Prova de regularidade relativa a Débitos Trabalhistas (CNDT), comprovando a
inexistência de débitos perante a Justiça do Trabalho, válida na data prevista para
abertura da Sessão de Disputa.
3.3
a)
Documentos relativos à qualificação técnica:
Atestado de Capacidade Técnica, em nome do Licitante, expedido por, no mínimo 01
(uma) entidade contratante, de direito público ou privado, comprovando o
fornecimento, compatível com o objeto da presente licitação, de acordo com o lote
cotado.
3.4
a)
Documentos relativos à Qualificação Econômico-Financeira
Balanço Patrimonial e Demonstrações contábeis do último Exercício fiscal do
Proponente, vedada a sua substituição por balancetes ou balanços provisórios,
assinado pelo contador responsável;
a.1)
Comprovante do Registro de Inscrição no Conselho Regional de
Contabilidade, do contador responsável pelas demonstrações
acima citadas.
A comprovação da boa situação financeira do Licitante será baseada na obtenção do
Índice de Liquidez Geral – (ILG) igual ou maior que um (= ou >1), resultante da
aplicação da seguinte fórmula:
b)
ILG = Ativo Circulante + Realizável a Longo Prazo
Passivo Circulante + Exigível a Longo Prazo
b.1)
c)
A empresa que apresentar resultado menor que um (< 1) , na
apuração do índice referido acima, quando de sua habilitação,
deverá comprovar que possui capital mínimo ou patrimônio
líquido mínimo igual ou superior a 10% (dez por cento) do objeto
ora licitado, através de balanço patrimonial integralizado, do
último exercício exigido na forma da lei;
Para empresas constituídas como sociedades civis, não sujeitas à legislação
comercial, certidão negativa de declaração de insolvência, expedida pelo distribuidor
da sede da matriz da empresa;
c.1)
Poderá ser apresentada certidão positiva da ações civis, desde que
esteja acompanhada de certidões ou documentos emitidos
posteriormente àquela certidão, que comprovem não se tratar de
ações de declaração de insolvência;
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13
d)
3.5
3.6
3.7
Para empresas regidas pela legislação comercial, certidão negativa de falência e
concordata, expedida pelo distribuidor da sede da matriz da empresa.
Declaração do Licitante de que não possui em seu quadro de pessoal empregados
com menos de 18 (dezoito) anos em trabalho noturno, perigoso ou insalubre e de 16
(dezesseis) anos em qualquer trabalho, salvo na condição de aprendiz, a partir de 14
(quatorze) anos, nos termos do inciso XXXIII, do art. 7º da Constituição da
República, conforme "Modelo 1" contido no Anexo I deste Edital.
Declaração, sob as penalidades da lei, de que seus dirigentes, sócios e gerentes não
mantêm vínculo empregatício com o Órgão patrocinador da licitação, conforme
“Modelo 2” contido no Anexo I do Edital.
Declaração, sob as penalidades da lei, de que o Licitante não está sendo punido com
declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração, conforme
"Modelo 3" contido no Anexo I do Edital.
É de fundamental importância para a Administração saber informações acerca dàquele que
quer contratar. Se o licitante terá condições técnicas, fiscais e econômicas de cumprir com o
eventual contrato e se este possui conhecimento técnico suficiente para executar o contrato.
A previsão de empate na modalidade do Pregão, tendo em vista a sua caracteristica de “menor
preço” só existe em razão da Lei 123/2006, em seus artigos 44 e 45, a seguir:
Art. 44. Nas licitações será assegurada, como critério de desempate, preferência de
contratação para as microempresas e empresas de pequeno porte.
§ 1º Entende-se por empate aquelas situações em que as propostas apresentadas
pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% (dez por
cento) superiores à proposta mais bem classificada.
§ 2º Na modalidade de pregão, o intervalo percentual estabelecido no § 1º deste
artigo será de até 5% (cinco por cento) superior ao melhor preço.
Art. 45. Para efeito do disposto no art. 44 desta Lei Complementar, ocorrendo o
empate, proceder-se-á da seguinte forma:
I - a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada poderá
apresentar proposta de preço inferior àquela considerada vencedora do certame,
situação em que será adjudicado em seu favor o objeto licitado;
II - não ocorrendo a contratação da microempresa ou empresa de pequeno porte, na
forma do inciso I do caput deste artigo, serão convocadas as remanescentes que
porventura se enquadrem na hipótese dos §§ 1º e 2º do art. 44 desta Lei
Complementar, na ordem classificatória, para o exercício do mesmo direito;
III - no caso de equivalência dos valores apresentados pelas microempresas e
empresas de pequeno porte que se encontrem nos intervalos estabelecidos nos §§ 1º
e 2º do art. 44 desta Lei Complementar, será realizado sorteio entre elas para que se
identifique aquela que primeiro poderá apresentar melhor oferta.
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14
§ 1º Na hipótese da não-contratação nos termos previstos no caput deste artigo, o
objeto licitado será adjudicado em favor da proposta originalmente vencedora do
certame.
§ 2º O disposto neste artigo somente se aplicará quando a melhor oferta inicial não
tiver sido apresentada por microempresa ou empresa de pequeno porte.
§ 3º No caso de pregão, a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem
classificada será convocada para apresentar nova proposta no prazo máximo de 5
(cinco) minutos após o encerramento dos lances, sob pena de preclusão.
Uma vez cumpridas as fases internas e externas do Pregão, ficam mais visíveis os princípios
norteadores que demandam de sua criação, os quais estão descritos no item 5 do presente
artigo, bem como ao atendimento de outros principios como a celeridade, a seletividade, a
economicidade e a eficácia.
4
Características do Pregão
Conforme Fernandes (2006), na interpretação das regras do pregão, os autores tendem a
destacar características que distinguem essa modalidade das demais, e assim, acabam por
atribuir características peculiares para esse novo instrumento. Portanto, o pregão dispõe das
seguintes características:
• Limitação ao uso a compras e serviços comuns;
• Possibilidade de o licitante reduzir o valor da proposta durante o certame, presencial ou
virtual;
• Inversão das fases de julgamento da habilitação e da proposta;
• Unificação da fase recursal, no pregão, apenas uma no final do processo licitatório.
5
Sobre os Princípios
São princípios aplicados ao Pregão, a legalidade, a impessoabilidade, a moralidade, a
publicidade, a vinculação ao instrumento convocatório, o julgamento objetivo, a
competitividade, a razoabilidade e a proporcionalidade.
I. Legalidade: As ações do administrador público devem estar estritamente de acordo
com o que a Lei autoriza.
II. Impessoalidade: intimamente ligada ao princípio da isonomia, em que todos devem
ser tratados de forma igual, uma vez que o procedimento licitatório é destinado a todos os
interessados, sem nenhum favorecimento.
III. Moralidade e Probidade Administrativa: o processo deve ser conduzido com honestidade
e seriedade, de forma lícita.
IV: Publicidade: deve-se dar ampla divulgação do instrumento convocatório a fim de garantir
que todos os interessados possam ter conhecimento e acesso ao certame.
V. Vinculação ao Instrumento Convocatório: Cumprir com as condições impostas, impedindo
que sejam considerados critérios diferentes dos especificados no decorrer do processo.
VI. Julgamento Objetivo: o julgamento das propostas deve ser feito de acordo com os
critérios especificados no edital.
VII. Competitividade: é necessário que haja competição para a existência da licitação.
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15
VIII. Razoabilidade: evitar o excesso de formalismo, afastando a inabilitação e
desclassificação das propostas dos licitantes por fatos irrelevantes que não afetam a
objetividade das propostas.
IX. Proporcionalidade: traduz-se na necessidade de equilíbrio na seleção da proposta mais
vantajosa para a Administração Pública.
Em suma, os princípios norteadores são preceitos que devem ser seguidos para que a licitação
por meio do pregão eletrônico ocorra de forma isonômica e transparente.
Destaca-se a legalidade por tratar-se de procedimento estritamente vinculado às leis. O
princípio do julgamento objetivo é uma decorrência do princípio da legalidade em face que o
julgamento das propostas deve ser realizado em conformidade aos critérios fixados no
instrumento convocatório.
O princípio da impessoalidade está vinculado aos princípios da isonomia e do julgamento
objetivo, uma vez que consagra que na Administração Pública os licitantes devam ser tratados
igualmente, não se admitindo nenhum tipo de vantagem a um licitante em detrimento dos
demais.
O princípio da publicidade diz respeito a divulgação do procedimento licitatório, bem como
aos atos da Administração nas várias fases do processo licitatório.
O princípio da proporcionalidade impõe limitação à discricionariedade administrativa, de
forma que exista uma proporção entre os meios utilizados pela Administração e os fins por ela
almejados. O princípio da moralidade é tido como um dos deveres da Administração Pública,
informando que suas atribuições devam se desempenhadas da melhor maneira possível.
Segundo Maria Sylvia Zanella (2006), o princípio da convocação ao instrumento
convocatório diz respeito tanto à Administração quanto aos licitantes. Assim sendo, a
Administração não pode descumprir as condições descritas no edital, ao qual se encontra
vinculado, sendo que sua inobservância enseja a nulidade do procedimento. Ainda para Maria
Sylvia Zanella, a adjudicação compulsória veda que a Administração atribua o objeto da
licitação a outrem que não o vencedor. Cumpre-se ressaltar que a Administração não está
obrigada a firmar contrato, mas ao fazê-lo deverá ser vinculado ao licitante vencedor, caso
leve o procedimento licitatório a termo.
6
As vantagens do Pregão Eletrônico
Confome exposto até o momento, a criação da modalidade Pregão ensejou em consideráveis
vantagens aos procedimentos licitatórios. A sua forma eletrônica tornou ainda mais dinâmico
o processo, contribuindo para a celeridade e a economicidade. Antes da Lei do Pregão,
Airton Rocha Nóbrega descreveu a visão negativa que se tinha dos procedimentos licitatórios:
A licitação, não raro, é vista como um procedimento burocrático que apenas se
presta a entravar as contratações pretendidas pela Administração, compelindo-a a
aceitar propostas que nem sempre se mostram vantajosas, seja porque o preço
cotado não guarda compatibilidade com preços de mercado, seja porque o produto
ofertado, embora mais barato, não detém qualidade e apenas acarreta prejuízo.
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16
A máquina burocrática do Estado favorecia a morosidade dos procedimentos licitatórios,
particularmente durante a fase de habilitação, em virtude da obrigatoriedade de conferência da
documentação dos licitantes de maneira isonômica. Note-se as palavras de Joel de Menezes
Niebuhr:
Recorde-se o procedimento de habilitação previsto na Lei nº 8.666/93: a comissão
de licitação deve abrir os envelopes de habilitação de todos os licitantes, verificar
documento por documento e franquear vistas a todos os licitantes, para que possam
impugnar os apresentados pelos seus pares.
Proposta alguma impugnação, a comissão deve analisá-la e, de qualquer modo,
avaliar os documentos apresentados, posicionando-se a respeito da conformidade ou
desconformidade deles com o pedido no edital. Essa decisão deve ser publicada na
Imprensa Oficial, se todos forem cientificados, pessoalmente e naquela
oportunidade, da decisão tomada pela comissão (§1 do artigo 109 da Lei nº
8.666/93). Realizada a intimação dos licitantes, a comissão deve conceder-lhes o
prazo de 5 (cinco) dias úteis para interporem os recursos que reputem cabíveis
(alínea “a” do inciso I do artigo 109 da Lei nº 8.666/93), que terão efeito suspensivo
(§2º do mesmo artigo), abrindo vistas, em seguida e pelo mesmo prazo, para os
demais se manifestarem. Enfim, pronunciando-se sobre os eventuais recursos, a
autoridade competente expressa decisão administrativa definitiva sobre a
habilitação.
Se comparado as modalidades previstas na Lei 8.666/1993, particularmente quanto aos prazos
de publicidade, abertura, recursos e conclusão, bem como a modalidade a ser escolhida em
razão do preço, uma vez que o critério de escolha está relacionado ao valor estimado da
contratação, as vantagens da utilizaação do Pregão, na sua forma eletrônica são latentes.
O Pregão pode ser utilizado independente do valor estimado para a contratação, sendo que o
único critério para sua aplicabilidade é se a natureza do bem ou do serviço que se pretende
contratar é considerada comum.
Provavelmente a maior vantagem esteja no fator economicidade, uma vez que existe a
previsão dos licitantes ofertarem lances consecutivamente inferiores ao último registrado, o
que acirra a competitividade entre os participantes do certame, favorecendo a obtenção de um
preço mais justo pela Administração. No caso específico do CEPEL, a economia resultante da
aplicação da modalidade de Pregão nos últimos 6 (seis) anos será demonstrada com dados
objetivos no último tópico deste artigo.
Outra grande vantagem é a inversão na fase externa entre a habilitação e a apresentação da
proposta de preço, já abordada no item 3 - Entendendo o Pregão, deste artigo
Destaque-se novamente a celeridade contida no prazo de 08 (oito) dias entre a publicação do
Edital e a apuração dos preços, bem como o prazo médio de conclusão de 17 (dezessete) dias,
muito inferior ao das demais modalidades. A celeridade também pode ser observada no caso
de eventuais impugnações ou recursos. Estabele o art. 4º, inc. XVIII da Lei nº 10.520/2002,
que qualquer licitante poderá manifestar imediata e motivadamente a intenção de recorrer,
quando lhe será concedido o prazo de 3 (três) dias para apresentação das razões do recurso,
ficando as demais licitantes desde logo intimadas para apresentar contrarrazões em igual
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17
número de dias, que começarão a correr do término do prazo do recorrente, sendo-lhes
assegurada vista imediata dos autos.
O CEPEL estabelece em seus editais um prazo de 24 (vinte e quatro) horas, contado a partir
do status de “Declarado Vencedor” no site de licitações do Banco do Brasil, para a
manifestação de recurso, e uma vez apresentada as razões que o ensejaram passa-se a contar o
prazo estabelecido em Lei.
Na forma eletrônica inexiste a obrigatoriedade de publicação das decisões referentes aos
recursos na imprensa oficial, bastando para tanto, a divulgação através do site de licitações
provedor do órgão licitante.
Outra vantagem está na inovação do procedimento ser realizado por meio da internet. Dessa
forma, toda a interação entre a Administração e os licitantes se faz pelos sites de licitações,
possibilitando a redução dos custos operacionais e de pessoal, tanto por parte dos licitantes,
visto que não há a necessidade de suas presenças físicas, o que reduz o custo de locomoção,
hospedagem e alimentação e possibilita a oferta de um melhor preço, quanto pela
Administração, que passou a disponibiliuzar apenas um empregado (pregoeiro) e não mais
uma comissão de licitação, como nas demais modalidades.
A abrangência do Pregão em âmbito nacional também merece destaque. Empresas de todo o
país podem participar dos certames em condições de igualdade independente de sua
localização regional, bastando pata tanto terem a disposição a ferramenta web e o devido
cadastro no site de licitações gerando uma maior competitividade e distribuição de renda.
Compete também ao sistema o ordenamento dos lances e a apuração do menor preço,
reduzindo o trabalho do pregoeiro e confiando maior celeridade ao procedimento. Da mesma
forma o próprio sistema identifica a condição de micro-empresa ou empresa de pequeno
porte dos licitantes, para que se estabeleça o direito de preferência em caso de empate nos
preços, conforme art. 44 da Lei Complementar nº 123/2006, já apresentado neste artigo.
Uma vez que toda a fase de credenciamento e apresentação de propostas é realizada por meio
da Internet, há uma redução significativa nos custos de impressão e energia elétrica, visto que
não mais existirá o enorme volume de papel que formava os processos licitatórios traduzindo
em benefícios ao meio-ambiente.
7
Desvantagens do Pregão Eletrônico
O pregão eletrônico apresenta uma série de vantagens que justificam sua implantação e
utilização, conforme destacado acima, mas também, apresenta alguns pontos negativos a
serem vencidos por esta modalidade de licitação tanto em relação ao caráter tecnológico do
processo, quanto ao caráter jurídico.
No atual contexto, faz-se necessário a ampliação dos objetos licitáveis pelo Pregão através de
alteração dos decretos 3555/00 e 5450/05, de modo a proporcionar maior agilidade aos órgão
públicos em função de suas especificidades, uma vez que bens e serviços comuns são tratados
genericamente pela legislação.
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18
Um outro aspecto é o de que o Pregão deveria permitir uma melhor avaliação técnica, ou seja,
uma pré-qualificação dos licitantes anterior a fase de propostas de forma a balizar a melhor
tomada de decisão pelo pregoeiro quanto a desclassificação do licitante, haja vista que nem
sempre a habilitação do proponente atende às necessidades do objeto licitado.
Desta forma, a análise técnica preliminar permitiria julgar a metodologia, os recursos
humanos e materiais e as tecnologias utilizados na confecção das propostas.
A obrigatoriedade de se comprar pelo menor preço por vezes também se constitui em
desvantagem, pois pode acarretar na aquisição de produtos ou contratação de serviços de
baixa qualidade.
No que concerne ao campo da Tecnologia e Informação, a evolução ocorre muito
rapidamente. Desta forma, os sistemas e plataformas de compras públicas utilizados para o
processamento do pregão eletrônico não acompanham os avanços tecnológicos.
Em alguns casos a própria navegabilidade dos sites de licitações se tornam barreiras tanto aos
seus operadores (pregoeiro, equipe de apoio e autoridade superior) quanto aos licitantes e aos
cidadãos comuns na busca de informações.
Segundo Niebuhr (2004), se por um lado, o pregão eletrônico amplia a competitividade, por
outro, se utilizado indistintamente, para objetos cujos fornecedores ainda não disponham de
tecnologia, o efeito tende a ser contrário, restringindo a competitividade. Ainda para Niebuhr
(2004) “tal desvantagem pode ser perfeitamente contornada, desde que haja sensibilidade para
saber quando e em que situação utilizar o pregão eletrônico”.
A obrigatoriedade do tempo randômico por vezes também se constitui em desvantagem no
Pregão Eletrônico. Se por um lado incita a disputa entre os licitantes, por outro limita a oferta
de uma melhor proposta de preço, tendo em vista que um licitante vencendo a disputa pode
ser surpreendido por um lance adversário e com o imediato encerramento do tempo
randômico sem que tenha a oportunidade de ofertar um novo lance inferior ao último
registrado no sistema. Desta forma, o fator sorte passa a ser o diferencial para a obtenção da
melhor proposta de preço. Ou seja, afora o critério injusto da questão, não se deveria admitir
que o fator sorte seja o elemento primordial para uma compra pública, tendo em vista que
nem sempre o licitante que tenha a condição de ofertar a melhor proposta seja aquele
declarado o vencedor do certame.
8
O sistema de registro de preço e o pregão eletrônico
Para as contratações através da modalidade pregão, o critério utilizado é o de menor preço.
No entanto, o artigo 11 da Lei nº 10.520/02, possibilitou o registro de preço por pregão, desde
que o objeto se enquadre no conceito de bens e serviços comuns (CAMARÃO, 2006),
conforme listados no anexo II do Decreto 3.555/00, uma vez que, até então, a concorrência
era a modalidade adequada para realizar a licitação pelo critério de registro de preço.
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19
A principal vantagem do registro de preço para o pregão está na celeridade que esse tipo de
licitação proporciona, pois torna o processo mais ágil, podendo atender a diversos órgãos ou
unidades, que almejam adquirir o mesmo tipo de bens, por meio de uma única licitação.
9
A Aplicação do Pregão Eletrônico no CEPEL
9.1
O CEPEL
O Centro de Pesquisas de Energia Elétrica (Eletrobras CEPEL) foi criado em 1974 e sua sede
está localizada no Rio de Janeiro. Faz parte do grupo Eletrobras e tem 39 anos em pesquisa e
desenvolvimento relacionado a geração, transmissão e distribuição de energia elétrica e sendo
considerado o maior centro de pesquisas em energia elétrica do hemisfério sul.
Conta com 30 laboratórios, sendo 20 deles localizados na unidade Ilha do Fundão enquanto
que outros 10 estão localizados na unidade Adrianópolis, em Nova Iguaçu, onde são
efetuados ensaios envolvendo de alta e média tensão, alta corrente, alta e média potência etc.
O CEPEL, ao longo da sua existência, tem trabalhado no desenvolvimento de projetos de
transmissão de energia elétrica que buscam maior eficiência e economia, num esforço
sistemático de pesquisas no sentido de aumentar a capacidade de transmissão de energia nos
corredores.
Atualmente encontra-se em fase de construção o Laboratório de Ultra Alta Tensão (LabUAT)
com características únicas para a realização de ensaios e pesquisas em linhas de transmissão
de potência elevada. O Laboratório de Ultra Alta Tensão disponibilizará de três fontes de
750 kV em corrente alternada, que podem ser combinadas para a realização de ensaios
disruptivos de até 2.250 kV, dois retificadores de 800 kV, 50 mA cada um, que podem ser
combinados para a realização de ensaios disruptivos de até 1.600 kV, um gerador de impulso
de 6,4 MV, 640 kJ e um gerador de 2,0 MV, 100 kJ.
Com essas fontes poderão ser ensaiadas configurações de linhas de transmissão em Ultra Alta
Tensão de alto desempenho tanto em corrente alternada quanto em corrente contínua, níveis
estes adequados para atender os requisitos previstos para aplicação de tecnologias de
transmissão em UAT no Brasil.
O quadro técnico do CEPEL é organizado em oito departamentos:
• Departamento de Automação de Sistemas (DAS)
• Departamento de Redes Elétricas (DRE)
• Departamento de Tecnologias Especiais (DTE)
• Departamento de Linhas e Estações (DLE)
• Departamento de Otimização Energética e Meio Ambiente (DEA)
• Departamento de Tecnologia de Distribuição (DTD)
• Departamento de Laboratórios de Adrianópolis (DLA)
• Departamento de Laboratórios do Fundão (DLF)
O CEPEL também abriga em suas instalações o Centro Brasileiro de Referência para as
Energias Solar e Eólica (CRESESB)
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20
Para viabilizar a execução dos seus projetos, o Centro conta com recursos da holding
ELETROBRAS e aportes financeiros de seus sócios fundadores (FURNAS, CHESF,
ELETRONORTE, ELETROSUL), bem como dos 20 (vinte) sócios não – fundadores, dentre
os quais, CEEE, CELESC, CEMIG, COPEL, CPFL, ENERSUL, ESCELSA, CESP E
CELPE, e ainda, dos sócios especiais CGTE, GERASUL, LIGHT, NOS, CENPES,
ELETRONUCLEAR, TRACTEBEL e ITAIPU BINACIONAL.
9.2
Implantação e Resultados do Pregão Eletrônico no CEPEL
Este artigo tem por objetivo avaliar e explorar quantitativamente e qualitativamente a
utilização do pregão eletrônico em empresa pública de pesquisa, nos critérios economicidade,
agilidade e eficácia, nas compras realizadas no período de 2007 a 2012.
No CEPEL – Centro de Pesquisas de Energia Elétrica, o pregão eletrônico foi implantado
efetivamente no exercício de 2007 e suas licitações são realizadas através do portal
www.licitacoes-e.com.br do Banco do Brasil.
O ano de 2007 foi peculiar para o CEPEL com a implantação definitiva da modalidade de
licitação do Pregão Eletrônico ao rol de suas atividades. No dia 19/01/2007, o CEPEL
realizou o primeiro Pregão Eletrônico do exercício 2007, cujo objeto foi a contratação de
Serviços de Jardinagem. Somente nesta licitação o percentual de economia superou em 29%
(vinte e nove por cento) ao valor orçado. Ao longo do exercício confirmou-se a expectativa de
celeridade, eficiência, eficácia e, sobretudo, economicidade, nas compras públicas realizadas
pelo Centro. Paralelamente foram reduzidas consideravelmente as aquisições através das
demais modalidades de Convite, Tomada de Preços e Concorrência.
Um aspecto favorável do Pregão Eletrônico, prontamente identificado no CEPEL, foi o tempo
médio de processamento desde a publicação do Edital à homologação pela autoridade
competente, de 17 dias corridos, bem como a significativa redução de impugnações aos
Editais e Recursos Administrativos, comuns nos demais procedimentos licitatórios.
Em 2007, foram publicados 73 (setenta e três) Editais de Pregão Eletrônico. Deste total 23
(vinte e três) procedimentos dividem-se em fracassados, cancelados, desertos ou revogados;
03 (três) encerraram o exercício em fase de contratação e 47 (quarenta e sete) foram
concluídos com êxito, representando uma economicidade acumulada de R$ 1,409 milhão,
equivalente a 14% (quatorze por cento) sobre o montante orçado. A economia gerada
constitui recursos que permitiu ao CEPEL investir em novas aquisições para a modernização,
aparelhamento e revitalização tecnológica do Centro.
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21
GRÁFICO DO PREGÃO ELETRÔNICO 2007
13,70%
2,74%
4,11%
9,59%
1,37%
4,11%
64,38%
CONCLUÍDOS
ANULADOS
FRACASSADOS
EM PROCESSAMENTO
CANCELADOS
DESERTOS
REVOGADOS
Gráfico de Valores
12.000
Orçado
R$ Milhão
10.000
Adquirido
8.000
6.000
4.000
Economizado
2.000
0
Totais
9.2.1 Triênio 2007 a 2009
No triênio 2007 a 2009, foram adquiridos bens, equipamentos e serviços num montante de R$
30.096.593,00 (trinta milhões, noventa e seis mil, quinhentos e noventa e três reais). A
economia gerada neste período, ou seja, a diferença entre o valor orçado nas Requisições de
Compras (RCP’s) e o valor efetivamente adquirido e/ou contratado, montou R$ 3.213.911,00
(três milhões, duzentos e treze mil, novecentos e onze reais).
Uma parcela significativa desta economia é resultado das negociações constantes realizadas
pelos pregoeiros quando das Sessões Públicas do Pregão Eletrônico ou mesmo após a
definição do licitante declarado arrematante da licitação.
Abaixo encontra-se demonstrado os valores economizados no triênio 2007 a 2009.
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ECONOMIZADO NO TRIÊNIO
R$ 3.213.911
R$ 3.500.000
R$ 3.000.000
R$ 2.500.000
R$ 2.000.000
R$ 1.408.581
R$ 1.372.000
R$ 1.500.000
R$ 1.000.000
R$ 433.330
R$ 500.000
R$ 0
2007
2008
2009
TOTAL
Ao longo do exercício 2009, confirmou-se a expectativa de celeridade, eficiência, eficácia e,
sobretudo, economia, nas compras públicas realizadas pelo Centro. Foram reduzidas
consideravelmente as aquisições através das demais modalidades licitatórias de Convite,
Tomada de Preços e Concorrência.
Somente no exercício 2009, o Pregão Eletrônico representou 52% de todos os procedimentos
de compras, exceto Compra Direta, realizados pelo CEPEL, considerando-se as aquisições
realizadas através de Processos de Inexigibilidade e Dispensa de Licitação, firmando-se como
ferramenta indispensável de transparência e agilidade. Vide gráfico abaixo:
PROCEDIM ENTOS DE COMPRAS
14%
52%
26%
4%
1%
2%
1%
PREGÃO ELETRÔNICO
CONVITE
TOMADA DE PREÇOS
CONCORRÊNCIA
REGISTRO DE PREÇOS
DISPENSA DE LICITAÇÃO
INEXIGIBILIDADE
9.2.2 Triênio 2010 a 2012
No triênio 2010 a 2012, o CEPEL realizou um total de 430 (quatrocentos e trinta)
procedimentos de compras, incluídos os processos de inexigibilidade e dispensa de licitação.
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O Pregão Eletrônico respondeu por 227 (duzentos e vinte e sete) publicações, ou o
equivalente a 53% de toda a aquisição e/ou contratação realizada pelo Centro.
PROCEDIMENTOS DE COMPRAS
TRIÊNIO ‐ 2010 ‐ 2012
71
227
95
5
3 9
20
PREGÃO ELETRÔNICO
CONCORRÊNCIA
INEXIGIBILIDADE
CONVITE
REGISTRO DE PREÇOS
TOMADA DE PREÇOS
DISPENSA DE LICITAÇÃO
Neste período o total de aquisições / contratações atingiu o montante de R$ 39,5 milhões, para
um total orçado de R$ 46,6 milhões, gerando uma economicidade da ordem de R$ 7,1
milhões.
Resultado do Triênio 2010 a 2012
25
R$ 22,61
R$ 19,48
R$ 20,72
20
R$ 14,99
MILHÕES
15
10
R$ 4,53
R$ 4,49
R$ 3,80
5
R$ 1,89
R$ 0,74
0
ORÇADO
REALIZADO
2010
2011
ECONOMIZADO
2012
Abaixo encontra-se demonstrado os valores economizados no triênio 2010 a/2012.
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ECONOMIZADO TRIÊNIO 2010 a 2012
R$ 8.000.000,00
R$ 7.117
R$ 7.000.000,00
R$ 6.000.000,00
R$ 5.000.000,00
2010
R$ 4.487
R$ 4.000.000,00
2011
R$ 3.000.000,00
2012
R$ 2.000.000,00
R$ 1.892
TOTAL
R$ 737
R$ 1.000.000,00
R$ 0,00
2010
2011
2012
TOTAL
Dos 227 (duzentos e vinte e sete) editais de pregão eletrônico publicados, 151 (cento e
cinquenta e um) foram efetivamente licitados, concluídos e homologados. Este total equivale
a 67% de eficácia na modalidade.
33%
67 %
CONCLUÍDOS
NÃO CONCLUÍDOS
O uso massivo do pregão eletrônico na contratação de bens e serviços do CEPEL constituiu
em uma grande evolução. Com a sua utilização o Centro tem obtido uma economicidade
anual que chegou a atingir o patamar de 30% no exercício de 2012. Ademais, a sua legislação
propicia o acesso democrático de empresas de pequeno porte e micro empresas em condições
de participarem de forma perene dos mais variados certames licitatórios.
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Conclusão
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Desde a década de 1990 e mais precisamente nos governos do PSDB e do PT, o Brasil
vivencia uma crise moral, um surto de fraudes e corrupções patrocinada pela classe política
nunca antes percebida tão claramente pela sociedade. São inúmeras investigações no setor
público, dilapidado constantemente em todas as suas esferas por políticos e maus gestores que
se locupletam das empresas públicas em seus próprios benefícios.
O cidadão hoje melhor informado por conta do fenômeno da comunicação em massa, através
dos meios convencionais e principalmente das mídias sociais, não aceita mais tão
passivamente conviver com os frequentes casos de corrupções e desvios do erário. Uma outra
abordagem que trouxe à tona toda essa enxurrada de escandâlos diários foi motivada pela
maior autonomia e atuação de agentes investigativos como a Polícia Federal, o Ministério
Público Federal, o Tribunal de Contas da União e os Tribunais de Contas dos Estados. Foi
este o contexto que ensejou a criação de uma nova modalidade de licitação que assegurasse
sobretudo, uma maior transparência e fiscalização dos gastos públicos.
Chegou-se a lógica conclusão de que quanto mais transparente e democrático for o sistema de
compras públicas, menor será o espaço para a corrupção. O modelo tradicional, que
prevaleceu até a edição do Decreto 5450/05, favorecia as negociatas entre gestores e
fornecedores para o superfaturamento dos preços e direcionamento das compras, com efeito
de um imenso déficit público para União.
Evidentemente que o Pregão Eletrônico não é única alternativa para a prevenção e combate a
corrupção. Faz-se necessário ainda uma maior participação da sociedade e atuação mais
severa por parte do Judiciário, que deve julgar e punir com mais rigor e igualmente todos os
envolvidos comprovadamente em casos de desvios e má versação dos recursos públicos.
O Pregão Eletrônico surgiu como uma quebra de paradígma aos modelos tradicionais de
licitação disponibilizados pela Lei 8666/1993. Objetivou-se com a sua implantação alinhar a
modernma tecnologia de informação ao padrão de compras públicas então vigente visando a
criação de um modelo mais econômico, transparente, célere e eficaz, que ainda atendesse ao
interesse público e aos fornecedores em âmbito nacional. Neste sentido, é inegável que o
pregão eletrônico se traduz em uma ferramenta capaz de tornar os procedimentos licitatórios
mais visíveis e passível de uma fiscalização mais rigorosa e que seus mecanismos ensejam o
maior controle sobre os agentes públicos para a prevenção e o combate à corrupção. O uso e a
aplicabilidade do Pregão, na forma eletrônica, como modalidade de licitação no âmbito da
Administração Pública proporcionou, desde o início, impacto nas contratações, representado
em grandes vantagens aos entes públicos, notadamente em virtude de suas características de
celeridade, economicidade, desburocratização, ampla divulgação, eficácia e eficiência na
contratação.
Alguns céticos à essa modalidade consideram que o advento do Pregão em muitos casos
resulta na aquisição de bens e contratação de serviços de baixa qualidade em função da sua
prerrogativa pelo menor preço.
Deve-se ressaltar, entretanto, que a principal razão do Pregão não atingir o resultado esperado,
em alguns casos, em termos de qualidade e eficiência, está na elaboração dos Termos de
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Referência ou Especificações Técnicas pela própria Administração. De outra forma, muitos
doutrinadores do Direito Público, com ênfase, defendem a ampliação ou evolução do Pregão
Eletrônico para além da sua natureza de “aquisição de bens e serviços comuns”.
Tal medida consolidaria a modalidade no centro das compras públicas e estenderia suas
vantagens para incontáveis possibilidades de aquisições e/ou contratações.
No CEPEL a sua aplicação se deu de forma um tanto tardia visto que somente no exercício
de 2007 a modalidade foi definitivamente implementada. Os resultados acima demonstrados
justificam plenamente a condição de principal instrumento de compras no setor público, com
a comprovada redução dos custos operacionais, a celeridade advinda da simplificação dos
seus procedimentos e na redução considerável dos preços finais contratados, que propicia o
reinvestimento em novas aquisições e revitalização tecnológica do Centro.
Finalizando, conclui-se que o Pregão Eletrônico é a forma mais rápida e eficiente de
modalidade licitatória que dispõe a Administração, contribuindo para a desburocratização e
alinhando-se com o princípio constitucional da eficiência. Todos os atos praticados pela
Administração, pertinentes a modalidade de Pregão Eletrônico são disponibilizados para
sociedade demonstrando a total transparência dos procedimentos e possibilitando um maior
controle e fiscalização dos gastos públicos, visando a prestação de um serviço público
notadamente mais econômico, eficaz e de melhor qualidade.
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