Wilson Dias/ABr
C
omo tem ocorrido mais
ou menos regularmente
desde o governo Sarney,
o tema da reforma das
instituições políticas sobressai na agenda pública. Em geral, o
debate concentra-se no conteúdo das
propostas de mudança, como o tipo
de sistema eleitoral, as regras de funcionamento parlamentar dos partidos
ou de financiamento das campanhas
eleitorais. Este artigo foca no problema
político da implementação dessa reforma, nó górdio do tema, não obstante
menos aprofundado no debate.
Os conhecimentos da ciência política no campo da análise de políticas
públicas e do processo decisório governamental fornecem ferramentas
importantes para elucidar dificuldades da reforma política no Brasil. O
ciclo das políticas públicas é composto
das seguintes etapas analíticas, nem
sempre tão distintas na ação política
efetiva dos atores: formação da agenda,
formulação, implementação e avaliação. Farei uma referência às três
Teoria e Debate 83 H julho/agosto 2009
primeiras, para avaliar o processo da
reforma política.
Evoquei, anteriormente, o extenso
clima sociopolítico e político-institucional que tem movimentado as marés
cheia e baixa de emersão e imersão da
reforma política na agenda pública. Tal
cenário remete à construção institucional do regime democrático, desde
a transição que levou a termo a ditadura militar de 1964-1985. Nos últimos
anos, porém, a evolução da percepção,
pelos atores, das insuficiências do sistema representativo tem fortalecido a
presença da reforma política na agenda pública. A formulação concerne às
propostas que esses atores produzem
para encaminhar a reforma política.
No estado de formulação, produzemse propostas como lista fechada, voto
distrital, cláusula de barreira etc. Mas
é na implementação, cujo ponto de
partida demanda a aprovação congressual da mudança da legislação, que
estão as principais dificuldades. Daí
por que a efetividade dessa reforma
depende de um aprofundamento da
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sintonia e do diálogo entre formulação
e implementação.
Em 2007, por exemplo, a base aliada do presidencialismo de coalizão foi
derrotada em sua tentativa de aprovar
a lista fechada, o financiamento público exclusivo de campanhas eleitorais
e a fidelidade partidária. Então, a iniciativa legislativa da reforma política
partiu, principalmente, da bancada
governista na Câmara dos Deputados,
e não logrou êxito. Se, de um lado, teve
o apoio de deputados da oposição, de
outro, dividiu os governistas. Mudanças político-institucionais, sobretudo
no sistema eleitoral, têm dividido as
bancadas parlamentares, configurando coalizões suprapartidárias de
poder, que rompem os limites entre
situação e oposição.
Entre os elementos novos e importantes no processo da atual tentativa
de fazer a reforma política destaca-se
a entrada em cena do Executivo, ao
enviar às duas casas do Congresso Nacional seis projetos de mudanças no
sistema político (leia tabela ao lado). A
nacional
Política da
reforma política
A percepção das insuficiências do sistema representativo tem fortalecido a
presença da reforma política na agenda pública e entre os novos elementos
destaca-se a entrada em cena do Executivo. Este artigo foca no problema
político da implementação dessa reforma, nó górdio da questão Marcus Ianoni
proposta do Executivo concentra-se em
três eixos: lista fechada, financiamento público exclusivo das campanhas
eleitorais e fidelidade partidária. iniciativas legislativas do Executivo têm,
em regra, grande chance de aprovação.
Note-se, também, que os projetos de lei
que incorporam os três eixos citados
são matéria de lei ordinária, requerendo aprovação por maioria simples.
Outro elemento relevante é o avanço do debate, sobretudo desde a crise
política de 2005, na sociedade civil,
nas universidades, em vários Legislativos e noutras instâncias dos poderes
públicos subnacionais, nos partidos,
enfim. Segundo a proposta do Executivo, elaborada pelo Ministério da
Justiça e pela Secretaria de Relações
Institucionais da Presidência da República, sua formulação visou incorporar
esse acúmulo, tendo sido precedida de
um processo de diálogo no interior do
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, com a
OAB, sociedade civil e
Iniciativa Legislativa do Executivo
especialistas no tema.
para a Reforma Política
Na Câmara dos DepuNorma legal Conteúdo
tados, o debate intra e
PL 4.639/09 Lista fechada
interbancadas e com
PL 4.633/09 Maior coerção à compra de votos
a sociedade civil tamPL 4.635/09 Fidelidade partidária
bém se intensificou,
PL 4.634/09 Financiamento público exclusivo
inclusive com uma
das campanhas eleitorais
maior institucionaPL 446/09
Regras de inelegibilidade
lização da presença
PL 4.637/09 Extinção das coligações proporcionais
de atores sociais nos
trâmites da reforma
PEC 322/09 Cláusula de barreira
política. Assim, há
Fonte: Câmara dos Deputados
(PL = Projeto de Lei; PEC = Proposta de Emenda à Constituição)
evidências empíricas
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de que o longo processo da reforma política no Brasil, de caráter incremental
e gradualista, tem dado alguns passos
importantes no sentido de democratizar e agregar legitimidade à disputa
política na difícil arena decisória que
esse tema constitui.
A reforma política sugere ser um
caso de processo decisório que gera
uma dinâmica típica da que ocorre na
arena de disputa da política regulatória, conforme esta última é abordada
pelo cientista político Theodore Lowi.
A regulação dos mercados envolve
confrontos diretos entre ganhadores
e perdedores, surgindo, desse conflito de interesses, as concessões e
compromissos que originam as coalizões de poder no processo decisório
da política regulatória. Esse modelo
pode ajudar a compreender a reforma
política, mesmo ela não sendo uma
política regulatória de mercados econômicos. Evoco aqui, no entanto, a
ideia schumpeteriana de democracia como um método competitivo
de escolha das lideranças políticas
Teoria e Debate 83 H julho/agosto 2009
no mercado político. Nesse sentido,
pode-se associar a reforma política a
uma alteração na regulação do mercado político, que enseja uma arena
decisória semelhante à conformada
pela política regulatória dos mercados
econômicos. No caso da lista fechada,
por exemplo, uma das propostas mais
controversas, uma única nova regra de
sistema eleitoral coagiria toda a classe
política a obedecê-la. Acertadamente ou não, alguns atores, dotados de
recursos políticos, avaliam que essa
nova regra será prejudicial, enquanto
outros a percebem como adequada.
Não há alternativa aos envolvidos
senão tomar posição e partir para a
luta política. Na mais recente disputa,
opositores da base governista à lista
fechada muniram-se do dispositivo
regimental da obstrução.
Lowi também considera a arena decisória da política regulatória – repito,
aqui evocada para apreciar sua semelhança processual com a arena da reforma política – tipicamente apropriada
para ser explicada pelos instrumentos
analíticos da escola pluralista da ciência política dos EUA. A decisão política
de conformação pluralista compõe-se
de uma miríade de grupos de interesse
que se associam e dissentem, em um
fluxo permanente de mudanças, conforme a questão em jogo e o momento
em que emerge. A decisão política do
Legislativo expressa o equilíbrio de
forças resultante em cada contexto,
equilíbrio que os grupos em luta buscam sempre mudar a seu favor.
Outro elemento importante de
análise institucional que ilumina as
dificuldades da reforma política advém dos estudos de política comparada que consideram ser a democracia
brasileira de modelo consensual, e não
majoritário. No modelo consensual
não bastam maiorias mínimas, pois
os arranjos institucionais operam no
sentido de maximizar as maiorias.
Nesse contexto, a busca do consenso
é um imperativo da ação política ainda
mais categórico.
Os líderes dos partidos governistas,
depois de terem decidido apresentar
um requerimento de urgência para
que os dois primeiros eixos mencionados fossem submetidos à votação
em plenário, abriram mão de fazê-lo
para preservar a coesão da bancada
parlamentar governista. Cerca de oito
médios e pequenos partidos da base
aliada rejeitam a lista fechada. Acertaram um compromisso de apoio a
uma proposta de Revisão Constitucional exclusiva para a reforma política.
Tal Congresso Revisor ocorreria na
próxima legislatura, seria unicameral e requereria maioria absoluta para
a aprovação das mudanças. Alterar,
agora, as regras do jogo das eleições
de 2010 não agrada aos que se opõem
à lista fechada e, assim, a base aliada,
maior pivô da divergência instaurada,
não quis pôr em risco a integridade de
sua coalizão eleitoral para a sucessão
de Lula, governadores, senadores e deputados federais e estaduais, agendada
para o ano que vem. Por outro lado,
forças de oposição que apoiam as mudanças propostas pelo Executivo dão
sinais de contundente desaprovação
ao recuo dos governistas, atestando a
complexidade do problema político.
O atual processo da reforma política permitiu avanços no nível de
consenso de duas propostas-chave
no debate, o financiamento público
exclusivo de campanhas, em maior
grau, e a lista fechada, num grau um
pouco menor, mas significativamente superior ao alcançado em 2007. O
PSDB, por exemplo, que tem a terceira
maior bancada da Câmara dos Deputados, aderiu a ambas, contra as
quais se posicionou em 2007. Outro
elemento de avaliação é o seguinte:
se, em regra, as iniciativas legislativas
do Executivo são aprovadas, a reforma
política, particularmente a mudança
no sistema eleitoral, é uma exceção.
Mesmo não requerendo maioria qualificada de votos para ser aprovada,
a lista fechada é uma medida difícil
de ser transformada em norma legal.
Mas, ao que tudo indica, os esforços
do governo federal em prol dos eixos
que ele escolheu para alterar foram
frutíferos para o acúmulo de forças dos
que os defendem. Por fim, a avaliação
do atual processo da reforma política
expõe, mais uma vez, os constrangimentos políticos do presidencialismo
de coalizão. ✪
Antonio Cruz/ABr
A reforma
política tem
sido debatida
em várias
instâncias
da sociedade
brasileira
Teoria e Debate 83 H julho/agosto 2009
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Marcus Ianoni é cientista político, professoradjunto do Departamento de Ciência Política
do Instituto de Ciências Humanas e Filosofia da
Universidade Federal Fluminense (UFF)