revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas gerais
julho | agosto | setembro 2011 | v. 80 — n. 3 — ano XXIX
Projeto básico deficiente é fator de
risco à gestão de obra pública*
1 Relatório
Tratam os autos de agravo apresentado pela Prefeitura Municipal de Sete Lagoas contra decisão
do Tribunal de Contas, no Processo n. 838.587, que determinou a suspensão do processo na
fase em que se encontrava e a abstenção de assinatura do contrato até a conclusão de sua
análise por este Tribunal quanto à regularidade do procedimento.
Os autos n. 838.587 tratavam de denúncia formulada a esta Corte pelo Sr. Felipe Chalfun
sobre possíveis irregularidades no Edital de Concorrência Pública n. 06/2010 (Processo
Licitatório n. 237/2010), promovida pelo Município, com objetivo de selecionar proposta
mais vantajosa para contratação de serviços de engenharia para a construção do Hospital
Regional de Sete Lagoas.
Após o exame de admissibilidade, o Conselheiro Presidente determinou a autuação do feito
como denúncia e sua posterior distribuição a um Conselheiro Relator, com a urgência necessária,
devido à medida liminar requerida, uma vez que a sessão para abertura das propostas foi
designada para o dia 22/11/2010.
Ante a impossibilidade de o Conselheiro Relator apreciar o pedido cautelar, em face da urgência
da matéria, o Conselheiro Presidente, no uso da atribuição que lhe confere o § 3º do art. 197 da
Resolução n. 12/2008 (RITCEMG), submeteu o feito a esta coordenadoria para análise técnica.
Esta coordenadoria, em 17/11/2010, ao examinar a documentação relativa à denúncia observou:
• a denúncia relata ocorrência de irregularidades pertinentes à deficiência de projeto
básico da licitação;
• o denunciante alega que o edital se afigura manifestamente incompleto, insuficiente para
que as empresas interessadas em participar do certame consigam avaliar com precisão os
serviços a executar, constantes da planilha orçamentária apresentada pela Administração;
• que tal circunstância retrataria preferência em prejuízo da legalidade e igualdade de
direitos entre os licitantes, razão pela qual requer a esta Corte que seja determinada a
* O entendimento esposado pelo órgão técnico neste relatório foi acolhido pelo Tribunal.
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imediata suspensão da licitação, sua anulação e republicação do edital, escoimados os
vícios apontados;
• que as irregularidades denunciadas se circunscrevem às deficiências do projeto básico
da licitação;
• que não obstante constar da documentação carreada aos autos pelo denunciante parte
do edital da licitação, aquela se encontra incompleta, sem o projeto básico, constando
apenas, a fls. 30, documento que informa que todos os dados referentes ao projeto básico
encontravam-se dispostos em CD/mídia eletrônica;
• que em consulta ao site da Prefeitura Municipal de Sete Lagoas, na rede mundial
de computadores, não foi possível obter cópia do edital contendo o projeto básico
do certame.
Por versar a denúncia apenas sobre irregularidades no projeto básico do certame, entendeu
este órgão técnico que a falta desse documento nos autos impediu a análise técnica da
denúncia para fins de concessão da providência requerida. Entendeu, também, que o Sr.
Felipe Chalfun poderia ser intimado para que enviasse o edital completo, acompanhado da
fase interna do certame.
Em 19/11/2010, o Sr. Felipe Chalfun protocolizou a documentação a fls. 55-107.
Em 22/11/2010, determinou o Conselheiro Relator que fosse juntada a documentação e, em
seguida, o encaminhamento a esta coordenadoria para que, no prazo de cinco dias, procedesse
à análise dos documentos.
Em 29/11/2010, esta coordenadoria se manifestou concluindo que a documentação
apresentada não continha os elementos necessários para caracterizar o objeto em licitação.
Entendeu também ser conveniente intimar o Prefeito Municipal de Sete Lagoas bem como
o Presidente da Comissão de Licitação, para enviarem a esta Corte o edital completo,
acompanhado da fase interna do certame, inclusive o CD/mídia eletrônica contendo o
projeto básico da licitação.
Em 01/12/2010, determinou o Conselheiro Relator que fosse juntada a documentação solicitada
e, em seguida, encaminhada a esta coordenadoria para, no prazo de cinco dias, proceder à
análise dos documentos.
Em 20/01/2011, foi procedida a análise da documentação apresentada concluindo pela
procedência da denúncia uma vez que não constava do edital o projeto básico completo, em
desacordo com o inciso I do § 2º do art. 7º da Lei Federal n. 8.666/93, e que esta Corte poderia
determinar a suspensão liminar da licitação, ordenando que o Município elaborasse o projeto
básico completo nos termos previstos no inciso IX do art. 6º da Lei Federal n. 8.666/93.
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Em 21/01/2011, o Conselheiro Presidente Wanderley Ávila determinou a suspensão do
processo na fase em que se encontrava e abstenção de assinatura do contrato até a conclusão
de sua análise.
Em 02/02/2011, foi protocolizado o presente agravo pedindo o efeito suspensivo do certame
pelo risco de lesão grave e de difícil reparação.
2 Das alegações
Estudo técnico
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2.1 Razões para reforma da decisão agravada: da suficiência do projeto básico
Alega o Município, por meio do seu Procurador, que a decisão agravada teve por fundamento
a manifestação do órgão técnico deste Tribunal, que entendeu ser o projeto básico do
certame deficiente. A Administração Municipal, com o intuito de analisar a possibilidade de
interposição de parecer técnico pela Secretaria Municipal de Obras e Infraestrutura Urbana
acerca da insuficiência do projeto básico, que instruiu o processo licitatório, e, levando-se em
consideração que o conceito de projeto básico previsto no inciso IX do art. 6º da Lei Federal n.
8.666/93, apresenta os seguintes fundamentos:
Da insubsistência dos argumentos da denúncia
[…]
a) A afirmação de que o Projeto básico é insuficiente não pode ser aceita se o
próprio denunciante não afirma o que seria o projeto básico suficiente. Não há
afirmação do que está faltando, tornando totalmente impossível a defesa do
município em afronta aos princípios constitucionais, corolários, do Contraditório
e o da Ampla Defesa.
b) Quanto ao fato de que o edital é incompleto, e deste fato decorreria
ofensa ao princípio da Igualdade e ao da Legalidade, vemos que o argumento
é contraditório, pois se o denunciante afirma que os custos da obra estão na
planilha orçamentária da Prefeitura, se esta planilha fixa inclusive o valor
máximo que pode ser proposto para a obra R$44.001.348,20, se a planilha
possui o valor unitário de cada item da planilha e ainda, se há determinada a
quantidade de cada item da planilha, ex vi (19/07/01 — 140,87 m² de contrapiso
em argamassa 1:3, espessura média igual a 3 cm, valor unitário de R$19,76,
valor total R$2.783,59), se a planilha, conforme afirmado pelo denunciante,
foi feita pela Prefeitura e disponibilizada a todos, como então, há ofensa ao
Princípio da Isonomia?!?
Todas as propostas dos licitantes deverão ter os preços calculados de acordo
com a planilha de quantitativos e preços da Secretaria Municipal de Obras.
De todo o exposto se denota a total insubsistência dos argumentos do
denunciante, motivo por si só suficiente para a imediata revisão da medida
cautelar ora tomada.
Da ausência de critérios legais definidores do projeto básico
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Conforme voto do Emérito Conselheiro Eduardo Carone Costa, na Consulta n.
657.018, diversos são os artigos da Lei 8.666/93 que tratam do projeto básico
de uma licitação, tais como: art. 6º, art 7º, art. 12 e art. 40.
Pedimos vênia para transcrever trecho da referida consulta na qual o nobre
Conselheiro faz uma análise do tema projeto básico:
‘O projeto básico constitui elemento importante na caracterização do
objeto a ser licitado, de forma a indicar seu custo, o prazo de execução, sua
viabilidade técnica e econômica, visando possibilitar a todos o mais amplo
conhecimento sobre o objeto licitado, desde a solução técnica pretendida
até os tipos de materiais e serviços que serão, no futuro, exigidos pelo órgão
público, bem como a garantir a regular execução da obra ou serviço licitado,
evitando-se correções e aditamentos custosos’.
[…]
No presente caso, ao contrário do narrado pelo denunciante, todos os requisitos
acima estão presentes, pois somente referente aos desenhos existem 33 (trinta
e três) pranchas detalhando a obra a ser edificada. Consta ainda planilha de
custos e preços com 23 (vinte e três) páginas, há cronograma de execução
físico e financeiro da obra com discriminação do prazo e forma de pagamento
de toda a obra, demonstrando a viabilidade técnica e financeira da execução
da obra.
[…]
O parecer da Diretoria de Assuntos Especiais e de Engenharia de Perícia foi
além do alegado pelo denunciante e, data venia, divergente do determinado
na Lei de Licitações e na Resolução 361 do Crea, pois fez uma descrição de
diversos tipos de projetos que não podemos afirmar serem básicos, pois esta
enumeração não foi feita na lei. Desta forma, tendo em vista o Princípio da
Legalidade, aplicável ao direito público, ao agente administrativo somente é
dado o direito e dever de fazer o determinado pela lei.
Por todo o exposto, verifica-se que não há unanimidade no conceito do que
deve conter o Projeto Básico. Na verdade, os projetos que foram definidos como
essenciais para caracterização de um projeto básico pelo órgão técnico deste
Tribunal de Contas constam da planilha de quantitativos e preços da Prefeitura,
porém como projeto executivo, o que denota, mais uma vez a divergência de
conceito entre os setores de engenharia. Senão vejamos:
Projetos executivos
[…]
Observe-se que conforme cronograma físico-financeiro a execução destes
projetos se dará nos primeiros quatro meses de contrato.
Por fim, importante ressaltar que a execução dos projetos entendidos pela
Prefeitura como executivos é benéfica para a Administração uma vez que na
prática aquele que vencer a licitação será o único responsável pelos mesmos,
não podendo na eventual divergência entre os projetos, ex: estrutural e de
ar-condicionado, imputar culpa à Administração, pois será ele o autor e único
responsável pela sua execução, competindo ao Município o exercício do Poder
de Polícia sobre os mesmos.
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Desta forma, por todos os motivos acima referidos entendemos que por não
ser clara e objetiva a definição legal de projeto básico e ainda, por terem sido
respeitados todos os princípios constitucionais atinentes à matéria, em especial
os da legalidade e Isonomia, deve a presente cautelar ser revogada para que o
processo tenha seu trâmite normal.
Finalmente, alega o Procurador que a manutenção da decisão agravada, de manter suspensa
a Concorrência n. 06/2010, cujo objeto é a construção do Hospital Regional de Sete Lagoas,
causará ao Município lesão grave ou de difícil reparação:
Estudo técnico
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O certame suspenso pela decisão agravada tem por escopo a construção
de um hospital regional que atenderá às urgências e emergências na saúde
pública. No presente momento Sete Lagoas atende a demanda de uma
população estimada em aproximadamente 700.000 (setecentas mil) pessoas
atendendo mais de 40 (quarenta) municípios que diuturnamente despejam
todas as suas necessidades de saúde, em especial as de urgência no atual
hospital Municipal.
[…]
Conclui, por todo o exposto, ser necessário que se confira efeito suspensivo a este agravo.
3 Análise
O parecer desta coordenadoria relativamente aos itens que devem compor o projeto básico se
baseou na Orientação Técnica n. 01 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas. Essa
orientação encontra-se largamente difundida em todo o território brasileiro.
No caso do projeto básico, ora em análise, este órgão técnico verificou estarem ausentes os
seguintes componentes:
• levantamento topográfico;
• projeto de terraplenagem;
• projeto de fundações;
• projeto de estruturas;
• projeto de instalações hidráulicas;
• projeto de instalações elétricas;
• projeto de instalações telefônicas;
• projeto de prevenção contra incêndio;
• projeto de instalações especiais (lógica, CFTV, alarme, detecção de fumaça);
• projeto de ar-condicionado;
• projeto de transporte vertical (elevadores);
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• projeto de paisagismo;
• projeto de gases medicinais.
Embora os itens elencados na Orientação Técnica n. 01 do Instituto Brasileiro de Auditoria de
Obras Públicas não estejam contidos na Lei Federal n. 8.666/93, é ponto pacífico, entre os
profissionais de engenharia, que licitar uma obra do porte da que se pretende, sem a existência
de tais projetos, oferece riscos à gestão da obra. Os riscos iminentes são:
1) não previsão de fatores que podem mudar todo o custo da obra (movimentos de terra
muito superiores ao planilhado, devido à falta de levantamentos topográficos; estruturas
de fundações incompatíveis com as previstas nas planilhas por falta de sondagens de
prospecção do subsolo e projeto estrutural, custos de instalações especiais não previstas,
como ar-condicionado e gases medicinais, etc.);
2) alteração dos quantitativos, especificações técnicas e metodologias construtivas, que
podem tornar mais onerosos os contratos;
3) alterações contratuais com custos que podem exceder os limites permitidos na lei,
em virtude de alterações de quantitativos, especificações técnicas e metodologias
construtivas;
4) modificações indevidas do projeto, com exclusão de serviços ou partes da obra,
alterando o orçamento inicial da obra;
5) jogo de planilhas devido a alterações de quantitativos, especificações técnicas e
metodologias construtivas, reduzindo ou eliminando serviços que apresentem preços muito
inferiores ao de mercado e aumentando consideravelmente serviços com sobrepreço;
6) medições com pagamento por serviços não executados, enquanto aguarda a formalização
de termos aditivos, ou ainda, com dano ao erário;
7) paralisações ou interrupções onerosas da obra por falta de planejamento gerado pelo
projeto inadequado.
Como se pode verificar, esses riscos vêm exatamente comprovar o que se encontra na Consulta
n. 657.018, ou seja,
O projeto básico constitui elemento importante na caracterização do objeto a
ser licitado, de forma a indicar o seu custo, o prazo de execução, sua viabilidade
técnica e econômica, visando a possibilitar a todos o mais amplo conhecimento
sobre o objeto licitado, desde a solução técnica até os materiais e serviços
que serão, no futuro, exigidos pelo órgão público, bem como a garantir
a regular execução da obra ou serviço licitado, evitando-se aditamentos
custosos.
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O projeto básico deve ser contratado previamente à licitação. Não visa disciplinar a execução
da obra ou do serviço, mas demonstrar a viabilidade e conveniência de sua execução. A
Administração, com o objetivo de se proteger contra possíveis erros do projeto básico,
deve procurar inserir cláusulas contratuais que prevejam penalidades por erros de projeto,
responsabilizando os projetistas solidariamente pelas alterações injustificadas dos projetos e
contratos e pelas medições emitidas com base nessas alterações.
Visando disciplinar a execução das obras, elabora-se o projeto executivo. O projeto executivo
exige um nível de detalhamento tal que, se fosse executado antes da licitação, poderia ocasionar
atrasos na contratação. Por isso, a lei federal permite a sua elaboração de forma concomitante
com a execução da obra.
Estudo técnico
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O projeto executivo deve apresentar os mesmos documentos do projeto básico, com diferencial
no nível de detalhamento e precisão. Caso o projeto básico se mostre insuficiente, irá
comprometer todo o planejamento e orçamento da obra.
Por outro lado, é fato que a Lei Federal n. 8.666/93 não elencou os projetos que constituem
o projeto básico de uma edificação, de tal sorte que muitos administradores cientes da
necessidade de se realizar licitações mais céleres preferem transferir para os contratados a
obrigação de contratar os projetos complementares, sob a denominação de projeto executivo.
Saliente-se que, nesses casos, a sua elaboração não consiste simplesmente em aprofundar o
nível de detalhamento do projeto básico, mas elaborar todo o projeto executivo. Esse fato
apresenta riscos, uma vez que podem ser adotadas metodologias construtivas diferentes,
materiais distintos dos contidos nas especificações técnicas e alteração de quantitativos de
serviços ou até mesmo eliminação de serviços e inserção de outros não previstos no projeto
básico e edital de licitação.
É importante salientar que tal prática é própria de licitações de concessões comuns e de Parcerias
Público-Privadas (PPPs), sendo desaconselhável a sua adoção sem os devidos cuidados relativos
à manutenção de garantias de qualidade e de uma eficiente alocação de responsabilidades por
riscos, que estes apresentam à gestão da obra conforme descrito acima.
Tais cuidados concretizam-se na adoção de garantias para a Administração de que o bem
resultante da obra atenda totalmente à finalidade a que se destina, ficando o risco pela sua
inadequação aos fins pretendidos, seja de que natureza for, na inteira e total responsabilidade
da licitante contratada para a sua execução.
Isso importa dizer que a contratada assumirá riscos maiores na licitação, uma vez que terá que arcar
com o custo de toda e qualquer inadequação da obra contratada para o serviço a que esta se destina.
É razoável conceber que a transferência dessas responsabilidades e dos riscos nela presentes
tende a gerar uma maior eficiência na atividade da contratada.
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Entretanto, é preciso considerar que na adoção dessa sistemática de atuação, o ente
contratante desvia seu foco do bem em si para o serviço (resultado) que este propiciará, o
que altera, pelas mesmas razões, o foco da fiscalização, da construção para o serviço.
Por isso, torna-se necessário definir, frise-se, à exaustão, os níveis de serviços pretendidos
pela Administração naquilo que se convencionou chamar de definição qualitativa dos serviços,
pois nesses casos não importaria mais a forma como serão alcançados e mantidos os níveis do
serviço, e sim a sua manutenção nos termos exigidos pelo Poder Público.1
Nesse caso, a administração deverá se cercar de cuidados e dotar-se de uma estrutura de
fiscalização adequadamente dimensionada para a verificação do atendimento dos parâmetros
adotados para o serviço, de modo a garantir a realização do interesse público contido no serviço
que a obra proporcionará.
No caso específico de Sete Lagoas, pode-se observar que houve competitividade na licitação ao
verificar, na Ata de Recebimento dos envelopes, a fls. 1.601, que seis empresas se interessaram
em participar do certame, a saber:
• Construtora Guia Ltda.;
• Construtora Waldemar Pollizi Ltda.;
• SPEL Engenharia Ltda.;
• Construtora Brasil Central Araguaia Ltda.;
• Sercol Saneamento e Construções Ltda.;
• KTM Administração e Engenharia Ltda.
Foram inabilitadas as empresas KTM Administração e Engenharia Ltda. e Sercol Saneamento e
Construções Ltda. por não atenderem às exigências do edital, restando, portanto, a participação
das quatro primeiras empresas.
Considerando a participação dessas quatro empresas e que elas comprovaram ter experiência no
ramo de construção de hospitais, pode-se entender que os projetos, planilhas e especificações
apresentados, mostraram-se razoáveis para a elaboração dos orçamentos e propostas para a
construção do hospital municipal.
Todavia, não se vê, no edital ou na minuta de contrato nele contida, a definição qualitativa
do serviço a que se destina a obra a ser contratada; a alocação de riscos de modo a garantir,
claramente, que a contratada assuma todos os riscos inerentes à inadequação da obra ao
serviço a que essa se destina; a fixação de prazo, durante o qual, o que for edificado deve
manter padrões de qualidade previamente estabelecidos para o serviço, de modo a garantir que
a finalidade pública pretendida seja alcançada; entre outros.
Comentários à lei de PPP — parceria público-privada: fundamentos econômico-jurídicos. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 35-36.
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Diante do exposto, entende este órgão técnico, s.m.j., que, em face dos grandes riscos
de prejuízo ao erário contidos na contratação sem as garantias e os pressupostos acima
mencionados, diante das ilegalidades demonstradas, e, por revelar-se a licitação, nos moldes
propostos no edital, desfavorável ao Município de Sete Lagoas, que o presente agravo não
deve ser provido, mantendo-se a suspensão do certame.
À consideração superior,
CFOSEP/DAEEP, 25 de fevereiro de 2011
Estudo técnico
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Henrique Satuf Silva
Técnico do Tribunal de Contas
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