UE é um laboratório de políticas públicas
Ana Maria Stuart
No último encontro que mantiveram os presidentes Lula e Kirchner, por ocasião da abertura da
Assembléia das Nações Unidas, foi reconfirmada a vontade política de fortalecer o Mercosul. Na
próxima Cúpula de Presidentes, em Ouro Preto, dez anos depois da assinatura do protocolo que
desenhou as atuais instituições, os Estados membros deverão colocar em andamento as
necessárias reformas da institucionalidade regional. Ao mesmo tempo, deverão complementar-se
os tradicionais interesses estratégicos que visam manter o Mercosul como instrumento de
negociação internacional com os interesses endógenos vinculados ao desenvolvimento e à
democracia na América do Sul. A experiência européia para reduzir as desigualdades territoriais e
sociais pode inspirar as políticas públicas necessárias para mudar os rumos do nosso processo de
integração.
O histórico da construção das políticas públicas européias é revelador no que diz
respeito à capacidade de resolver as tensões derivadas da existência de
disparidades de desenvolvimento entre regiões e países, as quais persistem nesta
etapa de alargamento, quando a União Européia incorpora dez novos países. Este
artigo tem por objetivos específicos mostrar a formulação e implementação de
políticas públicas numa perspectiva diferente da tradicional, centrada no EstadoNação, e observar o desempenho dessas políticas como inspiração para acelerar
a formação do Mercado Comum do Sul1.
A idéia principal é que essas políticas públicas, em especial aquelas viabilizadas
pelos Fundos Estruturais e de Coesão, contribuem para a democratização e
legitimação do processo de integração, porque permitem visualizar ganhos
expressivos na busca de coesão econômica e social.
Primeira fase
Durante os primeiros vinte anos, desde a assinatura do Tratado de Roma2, em
1957, a Comunidade Econômica Européia cresceu e se consolidou acalentada
pelos tempos de bonança econômica que favoreciam a integração. Nessa primeira
etapa, a principal política pública foi a Política Agrária Comum (PAC), constituída
1
Os Objetivos 2006, aprovados na Reunião de Presidentes do Mercosul em dezembro de 2003, apontam uma
série de medidas necessárias para avançar a integração, entre elas a criação de Fundos Estruturais.
2
O Tratado de Roma, ou Tratado da Comunidade Européia, foi assinado pelos seis países que haviam
constituído, em 1951, a Comunidade Européia do Carvão e do Aço: França, Alemanha, Itália, Bélgica,
1
como eixo estruturante da integração européia, legitimada pela memória coletiva
da fome no contexto da Segunda Guerra Mundial3.
Essa tendência de crescimento econômico reverteu-se na década de 70, quando a
Europa acusou fortemente as dores da crise do petróleo. As regiões mais pobres e
portanto mais vulneráveis foram seriamente afetadas. Em 1973 ocorreu o primeiro
alargamento com a adesão de Dinamarca, Irlanda e Reino Unido. A conhecida
como “Europa dos 6” transformou-se em “Europa dos 9”.
Por pressão da Itália e da Irlanda, na reunião do Conselho Europeu4 de Paris em
1974, foram criados os Fundos Estruturais para o Desenvolvimento Regional
(FEDER), que, junto com o Fundo Social Europeu e o Fundo Europeu de
Orientação e Garantia Agrícola5, passaram a ter uma coordenação e foram
chamados de Fundos Estruturais. Esses Fundos constituem ajudas não
reembolsáveis, canalizadas para programas de dois a seis anos de duração, e são
negociados entre a Comissão Européia (Direção-Geral de Política Regional e
Coesão) e cada um dos Estados membros. A aplicação dos recursos se realiza
em cooperação com as autoridades regionais e locais, que ajudam a definir as
prioridades. O objetivo principal é atender às sérias disparidades entre as regiões
da Comunidade.
A reforma dos anos 80
A adesão da Grécia, em 1981, e da Espanha e de Portugal, em 1986, no contexto
das reformas da Comunidade que culminaram com a aprovação do Ato Único
Europeu (1986), provocou uma intensa barganha política entre os Estados, em
especial pelo envolvimento da Espanha na defesa do aumento dos Fundos
Estruturais para o período 1988-1992.
Holanda e Luxemburgo.
3
Por pressão da França e da Holanda, a CEE nasce com atribuição de competências dos Estados membros
para gerir a PAC no marco normativo supranacional e com instrumentos financeiros autônomos (até hoje
aproximadamente 50% do orçamento comunitário).
4
O Conselho Europeu, hoje o principal centro de poder da União Européia, é formado pelos chefes de
Estado e de governo de todos os países membros. Começou a reunir-se informalmente na década de 70 para
discutir os rumos estratégicos da integração, já que na institucionalidade definida pelo Tratado de Roma os
governos estão representados pelos seus ministros no Conselho de Ministros, hoje chamado Conselho da
União Européia. O Conselho Europeu só foi formalizado pelo Tratado de Maastricht, em 1992.
5
Esses Fundos tinham sido criados pelo Tratado de Roma (1957).
2
Finalmente, a França aceitou a limitação dos gastos da PAC e a utilização de
recursos comunitários para duplicar os Fundos. Jacques Delors, nesse tempo
presidente da Comissão, discursou no Parlamento Europeu em 1987, justificando
a reforma:
“...a integração econômica criada por um grande mercado buscará obter grandes
benefícios econômicos. Mas seria conveniente que todas as regiões da
Comunidade pudessem participar deles progressivamente (...). Com esse espírito
a Comunidade analisou as políticas chamadas “estruturais”, com a vontade de
lhes conferir um verdadeiro impacto econômico, e não com a de realizar – o que
seria custoso e insuficiente – simples transferências orçamentárias. Falando
claramente: há que deixar de considerar os instrumentos comunitários como
meros elementos de um sistema de compensação financeira. Estão chamados a
desempenhar, junto às políticas nacionais e regionais e em harmonia com elas,
um papel importante para a convergência das economias”6.
Essa reforma aprovou também um regulamento e formulou os Objetivos:
1. Adaptação econômica das regiões menos desenvolvidas.
Essas regiões foram caracterizadas como aquelas com um PIB inferior a 75% da
média do PIB per capita comunitário. Concentraram aproximadamente 70% de
todos os Fundos Estruturais. Nelas ficaram incluídas: a totalidade territorial de
Grécia, Irlanda e Portugal; nove Comunidades Autônomas do Estado Espanhol;
oito Regiões italianas; Córsega e Departamentos Franceses de Ultramar e Ceuta
e Melilla (cidades espanholas no Marrocos).
1. Reconversão econômica das regiões em declínio industrial.
Esse objetivo visava atender a regiões com uma média de desemprego superior à
média comunitária que apresentavam uma diminuição efetiva do parque industrial.
Foram contempladas regiões de Irlanda, Grécia, Portugal, Espanha e também da
França e do Reino Unido.
1. Luta contra o desemprego de longa duração.
Esse objetivo foi considerado aplicável ao conjunto do território da Comunidade.
1. Inserção profissional dos jovens.
Também aplicado universalmente, foi posteriormente unificado com o Objetivo 3.
1. Objetivo desmembrado em dois:
3
a) adaptação de estruturas agrárias;
b) fomento ao desenvolvimento das zonas rurais.
Posteriormente, o Objetivo 5 a incluiu também o fomento da pesca.
A implementação deste ambicioso programa de políticas públicas não foi fácil e
contou com a dedicação da Comissão Européia, que enfrentou grandes
resistências de alguns Estados para pôr em marcha uma divisão territorial
“supranacional” que permitisse o funcionamento de um sistema uniformizado de
aplicação de recursos. Perante a heterogeneidade da divisão territorial dos países,
foi criado o sistema comum denominado Nomenclatura das Unidades Territoriais
Estatísticas (NUTS). As críticas aumentaram, originando grandes tensões entre a
Comissão Européia e os Estados membros. Para ajudar na resolução do problema
foi criado o Conselho Consultivo dos Governos Regionais e Locais, formado por
representantes indicados pela Associação das Regiões da Europa (ARE) e pelo
Conselho de Municípios e Regiões da Europa (CMRE), posteriormente ratificados
pelos Estados. Esse conselho substituiu o Comitê de Política Regional, criado em
1975 e formado por especialistas nomeados diretamente pelos Estados.
A reforma dos anos 90
No contexto da discussão de um novo tratado para pôr em marcha a União
Política e Monetária e avançar na aplicação das quatro liberdades do Mercado
Comum (livre circulação de bens, serviços, capitais e pessoas), reavivaram-se os
conflitos entre os Estados ricos e pobres da Comunidade. Novamente a Espanha
foi a grande protagonista da defesa de políticas claras de compensação financeira
mediante o aumento da alocação de recursos dos Fundos Estruturais e da criação
de um novo fundo denominado Fundo de Coesão. A pressão foi tanta que chegou
a ameaçar a assinatura do Tratado da União, caso não fossem contempladas
essas reivindicações.
Finalmente, o Tratado de Maastricht, ou da União Européia (1992), consagrou no
artigo segundo os princípios da “coesão econômico-social” e da “solidariedade”
6
Delors, J. El Nuevo Concierto Europeo, ed. Acento, Madri, 1993, p.30.
4
entre os Estados membros. O tratado dedicou um título específico à Coesão
Social e, no artigo 161, criou o Fundo de Coesão para a realização de projetos de
meio ambiente e redes transeuropéias de infra-estrutura e transporte.
Outro passo dado pelo tratado de 1992 em respeito ao surgimento da dimensão
regional foi o artigo 189, que criou o Comitê das Regiões, formado por
representantes dos poderes locais e regionais, com caráter consultivo similar ao
do Comitê Econômico e Social, o qual passou a integrar o arcabouço institucional
da União.
É importante mencionar a crise de desemprego provocada pelas políticas de
ajuste exigidas como quesitos para integrar a União Econômica e Monetária,
conhecidas como os “critérios de Maastricht” (metas macroeconômicas comuns de
inflação, superávit e dívida). Após um ano da aprovação do tratado, depois de
passar pelo trauma dos Referendos da Dinamarca (que recusou o tratado no
primeiro referendum) e da França (que o aprovou por uma ínfima diferença), os
chefes de Estado e de governo reunidos na Cúpula de Edimburgo decidiram tratar
seriamente a questão do desemprego, reconhecendo como causa principal da
crise social a aplicação dos severos critérios de convergência macroeconômica.
As tensões foram lideradas, de um lado, pela Espanha e pela França e, de outro,
pelo Reino Unido e pela Dinamarca. A Alemanha, numa posição de busca de
consenso, fez a proposta de rejeitar políticas macroeconômicas de combate à
recessão e, como compensação, defender a rápida instrumentalização do Fundo
de Coesão, deixando a cargo dos Estados membros os critérios de distribuição
dos recursos. Isso significou uma perda de poder da Comissão Européia e do
paradigma da supranacionalidade.
Qual foi o critério de distribuição do Fundo de Coesão? Diferentemente dos
Fundos Estruturais, que beneficiam regiões, esses Fundos beneficiam países com
PIB inferior a 90% da média européia, proporcionalmente à população. Assim,
para o período 1993-1999, a Espanha recebeu aproximadamente 60%, a Grécia
20%, Portugal 10% e Irlanda 10%.
5
Outra decisão dessa reforma foi uma nova duplicação dos Fundos Estruturais e a
formação do Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas (IFOP), que
passou a integrar o sistema7.
Aos Objetivos definidos na reforma de 1988, citados anteriormente, foi
acrescentado um novo: “Desenvolvimento das regiões árticas com baixa
densidade populacional”. A adesão da Finlândia e da Suécia à União Européia
explica essa inclusão. Juntamente com a Áustria, tinham entrado em 1995,
inaugurando a etapa da “Europa dos 15”.
Em primeiro lugar, os recursos são distribuídos nas regiões segundo os Objetivos,
como mostra o quadro a seguir8:
Escasso desenvolvimento
67,6%
Declínio industrial acentuado
11,1%
Ruralidade
4,99%
Densidade
muito
baixa
de 0,5%
população
Em segundo lugar, os recursos visam atender a regiões com os seguintes
problemas:
1. Desemprego de longa duração e integração socioeconômica de grupos
excluídos.
2. Desemprego associado às mutações industriais.
3. Adaptação estrutural da agricultura e da pesca.
7
Os Fundos Estruturais passaram a ocupar um terço do orçamento total da União Européia (154,5 bilhões de
ecus) entre 1994-1999 e, em 1999, representaram 35% do orçamento comunitário.
8
Para informações correspondentes ao período 1994-1999, ver “Europa investe nas suas regiões: mapa e
comentários”, publicação da Direção-Geral XVI da Comissão Européia.
6
No quadro seguinte observa-se a distribuição dos Fundos segundo as nações com
regiões que mais recebem ajuda estrutural, em milhões de “ecus” para o período
1993-1999:
Espanha
35
Alemanha
22
Itália
22
Grécia
15
Portugal
15
França
14
Reino Unido
13
Irlanda
7
Países Baixos
3
Bélgica
2,5
Finlândia
2
Áustria
1,5
Suécia
1,5
Dinamarca
1
Luxemburgo
0,50
Observa-se que a Alemanha, que ostenta regiões com os mais altos níveis de
desenvolvimento da União, com PIB superior a 190% da média européia
(Hamburgo, por exemplo), é o segundo país receptor de Fundos Estruturais,
aplicados principalmente na ex-Alemanha Oriental.
A Grécia é o país com o PIB mais baixo da UE: 63% da média européia. Em
Portugal, regiões como Alentejo e Açores têm desenvolvimento ainda menor: 42%
da média geral. O país com o PIB mais elevado da UE é Luxemburgo: 160% da
média da União.
O Tratado de Amsterdã, assinado em 1997, colocou ênfase na dimensão social e
política da integração européia e foi a resposta dos governos socialdemocratas, à
frente da maioria dos Estados europeus nesse momento, aos apelos de correção
7
de rumos depois dos ajustes neoliberais de Maastricht. Nessa época inicia-se um
novo processo de alargamento, com a aceitação da candidatura dos países da
Europa Central e Oriental. O Tratado de Nice, assinado em dezembro de 2000,
abordou especialmente as adequações institucionais necessárias para receber os
novos países.
As reformas da Agenda 2000-2006
A Agenda está centrada em “facilitar a integração dos países candidatos,
reconhecendo a necessidade de continuar assistindo, dentro dos 15, àquelas
regiões e grupos sociais em dificuldades”9. Nesse sentido, iniciou-se um novo
processo de reformas dos Objetivos dos Fundos Estruturais e de Coesão, para
adequá-los aos novos desafios, invocando o “princípio de concentração”. Nesse
debate, ressurge a velha tensão entre a Política Agrícola Comum e os Fundos. A
primeira é caracterizada por muitos como uma política pública anacrônica, que
busca legitimar-se com argumentos tais como a “multifuncionalidade”10, como se
essa característica fosse exclusiva da agricultura e não se aplicasse a todas as
atividades econômicas. As pressões pela diminuição dos subsídios (que
subsistem como subsídios à produção depois da reforma que eliminou os
subsídios às exportações) exigem uma reforma substancial, que reduza o elevado
peso da PAC no orçamento comunitário. Os Fundos Estruturais e de Coesão,
diferentemente, permitem o desenvolvimento de políticas públicas adequadas às
mudanças que enfrenta a União nesse novo período de alargamento.
Na Cúpula de Berlim de 1999, que definiu a Agenda 2000, o Conselho Europeu
deixou transparecer as dificuldades para traçar rumos com base no consenso. Por
um lado, alinharam-se Alemanha, Áustria, Holanda e Suécia, pressionando por
reformas da PAC e dos Fundos. Por outro, os países em defesa das políticas
estruturais e de coesão: Espanha, Portugal, Grécia e Irlanda. Um terceiro grupo,
9
European Comission, Second Report, “Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory”,
January, 2001.
10
Esse conceito foi acunhado para definir o caráter “especial” da atividade agrária. Na Agenda 2000 fala-se
do “modelo agrícola europeu” e seu papel multidimensional: econômico, ambiental e territorial.
8
formado por França, Itália, Dinamarca, Bélgica e Luxemburgo, teve um papel de
intermediação, defendendo tanto a PAC como os Fundos.
A decisão dessa reunião do Conselho Europeu foi manter as políticas públicas,
isto é, a PAC e os Fundos, sem aumentar os recursos no orçamento comunitário.
O que significa que as despesas dentro da “Europa dos 15” devem diminuir para
permitir o financiamento dos projetos nos dez novos países membros e nos três
países candidatos11.
É a primeira vez, desde a criação dos Fundos Estruturais, que uma reforma não
implica aumento de recursos. Essa política de contenção orçamentária tem como
contrapartida uma antiga reivindicação dos Estados: descentralizar a gestão das
políticas públicas comunitárias. O que, de fato, atinge mais uma vez o poder da
Comissão Européia, que, como já foi dito, sofre resistências dos Estados membros
por sua ingerência na implementação e no controle do cumprimento dos Objetivos
dos Fundos.
Com essa última reforma, válida para o período 2000-2006, os Objetivos ficaram
concentrados em três:
1 - Manter as políticas de promoção de desenvolvimento nas regiões cujo PIB per
capita é inferior a 75% da média comunitária (o que continua a incluir a totalidade
da Grécia, de Portugal, da Irlanda, da Alemanha do Leste, a maior parte da
Espanha, o sul da Itália, o norte da Escócia), assim como as regiões periféricas de
ultramar e as regiões de densidade populacional extremamente reduzidas no norte
da Suécia e da Finlândia. Esse Objetivo recebe aproximadamente 70% do total
dos Fundos Estruturais.
2 - Sustentar a reconversão econômica e social das zonas em dificuldade
estrutural, sejam elas zonas em declínio industrial, zonas agrícolas vulneráveis,
zonas urbanas, zonas de pesca. Essas zonas são delimitadas pela Comunidade
11
Durante a década de 1990, avançaram as negociações de adesão de novos países, em primeiro lugar com
cinco países da Europa Central e Oriental (Polônia, República Tcheca, Hungria, Eslovênia e Estônia) e,
posteriormente, com outros cinco (Eslováquia, Romênia, Bulgária, Letônia e Lituânia). Também aceitaram
como candidatos a Chipre e Malta. Com exceção da Bulgária e da Romênia, que junto com a Turquia,
recentemente aceita, continuam candidatos à adesão, os outros dez países passaram a integrar plenamente a
União, formando a “Europa dos 25”.
9
com base nas proposições dos Estados. Esse Objetivo recebe aproximadamente
12% dos Fundos Estruturais. O número dessas zonas foi reduzido, se comparado
com o período anterior.
3 - Contribuir com a adaptação e modernização das políticas e sistemas de
educação, de formação e de emprego. Esse Objetivo recebe aproximadamente
13% dos Fundos Estruturais.
Os Estados membros devem apresentar os projetos, de acordo com os três
Objetivos, à Comissão Européia, os quais, para ser aceitos, devem estar de
acordo com certos princípios:
a) planejamento plurianual dos projetos;
b) participação na elaboração dos níveis local, regional, estatal e europeu, com o
objetivo de obrigar os Estados a contemplar os interesses de todas as dimensões
de governo, em especial as de municípios e instâncias intermediárias (estados,
províncias, comunidades autônomas, regiões etc.);
a) de responsabilidade dos Estados na realização do esforço financeiro próprio,
considerando a ajuda da Comunidade Européia como adicional.
Além dos projetos dos Estados, aproximadamente 5% dos Fundos Estruturais são
alocados em Iniciativas da União Européia. No planejamento 2000-2006 essas
Iniciativas também foram limitadas a três:
a) INTERREG, para a cooperação transfronteiriça e inter-regional;
b) LEADER, para o desenvolvimento local no meio rural;
c) EQUAL, para promover a igualdade de oportunidade.
O Conselho Europeu de Berlim definiu ainda que 1% dos Fundos devia ser
reservado para a promoção das políticas chamadas de inovação. Além disso,
estabeleceu a formação do Instrumento Estrutural de Pré-Adesão, seguindo o
modelo do Fundo de Coesão, para auxiliar os países candidatos no financiamento
de projetos de transporte e de proteção ambiental.
Os resultados
Os resultados da aplicação dos Fundos Regionais nos últimos dez anos é
considerado satisfatório. Reconhecendo que persistem níveis de desigualdade
10
entre as regiões européias (o PIB per capita dos 10% da população que vive nas
regiões mais ricas é ainda de 2,6 vezes maior que o PIB per capita dos 10% que
vivem nas regiões mais pobres), a Comissão Européia manifesta que as
disparidades diminuíram. Nos três países mais pobres (Grécia, Espanha e
Portugal) a média do PIB per capita foi elevado de 68% da média européia em
1988 para 79% em 1999, o que significa redução de um terço. Dessa forma, o
Relatório da Comissão Européia conclui que, nos períodos de planejamento
correspondentes a 1989-1993 e 1994-1999, as políticas estruturais e de coesão
tiveram um “sucesso notável”.
Os desafios da Europa dos 25
A União Européia, depois de 1º maio de 2004, data da entrada dos dez novos
países da Europa Central e Oriental, aumentou seu território e sua população em
um terço. Não obstante, em termos de PIB, o aumento foi somente de 5%. Sem
dúvida, acentuaram-se as disparidades de desenvolvimento e aumentaram os
desafios para atingir as metas de diminuição das desigualdades. A União Européia
ganhou um novo perfil, com aproximadamente um terço de sua população abaixo
da média do PIB per capita da UE12. No entanto, o compromisso de continuar com
um sistema unificado de redistribuição de renda permanece.
Reflexões finais
Em primeiro lugar, surge a constatação do empenho das instituições européias e
dos Estados membros em avançar sempre, reformando as políticas públicas para
melhor adequá-las aos imperativos de cada etapa. Assim, durante os processos
de convergência econômica da década de 90, que tiveram como objetivo alinhar
os conteúdos nacionais aos parâmetros monetaristas da União Econômica e
Monetária, não abandonaram a vocação européia de construção do Estado de
bem-estar, consolidando o princípio da coesão econômico-social como princípio
estruturante da integração regional.
12
Na Europa dos 15, aproximadamente um sexto da população não atingia a média européia.
11
Em segundo, é notável a capacidade de planejamento e de inovação. Mesmo
nestes tempos “pós-11 de setembro”, em que a questão da segurança passou a
ocupar um lugar central na agenda européia, ainda há consenso sobre a
importância da manutenção do sistema de coesão econômico-social.
As diferenças nas propostas de políticas públicas para essa nova etapa são
políticas. Se por um lado os partidos conservadores propõem reduzir a agenda
social a políticas de apoio à formação profissional, por outro os partidos da
socialdemocracia desenvolvem uma concepção mais ampla da dimensão social da
UE. Os governos socialdemocratas, no geral, estão atentos à introdução de
distorções e dinâmicas desagregadoras geradas no processo de implantação do
Mercado Comum Europeu. Nessa perspectiva, defendem o fortalecimento das
políticas públicas e de desenvolvimento regional no marco da estratégia de
coesão social que fundamentou a implantação dos Fundos Estruturais e de
Coesão.
A recente aprovação do Projeto de Constituição, que deverá ser ratificada pelos
Estados membros para entrar em vigor, é mais um passo na construção desse
novo “Estado regional”. Confirma-se não somente a vocação de expansão, mas
também de aprofundamento dessa experiência de integração que continua
trilhando caminhos inovadores.
A convicção de que o processo de integração da América do Sul enfrenta grandes
desafios, centrados no problema da desigualdade de desenvolvimento de seus
países e regiões, em escala muito maior, obriga a observar de perto a experiência
européia. Esse verdadeiro laboratório de políticas públicas deveria servir de
inspiração aos Estados membros e sociedades do Mercosul, comprometidos na
resolução das grandes pendências históricas no plano do desenvolvimento e da
democracia.
Ana Maria Stuart é professora de Relações Internacionais da PUC-SP e
coordenadora da Secretaria de Relações Internacionais do PT
12