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Rosenildo Figueiredo Felinto
URGÊNCIA URGENTÍSSIMA
– UMA
EXCEÇÃO QUE SE TORNOU REGRA NA
APRECIAÇÃO DE PROJETOS DE LEI PELO PLENÁRIO
DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.
Projeto de pesquisa apresentado ao programa de PósGraduação do Cefor como parte das exigências do
curso de Especialização em Processo Legislativo.
Brasília, 2006.
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1 – IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Urgência urgentíssima – Uma exceção que se tornou regra na apreciação de
projetos de lei pelo Plenário da Câmara dos Deputados.
Autor: Rosenildo Figueiredo Felinto
Finalidade: Apresentar trabalho final de monografia do curso de pós-graduação do
CEFOR – Câmara dos Deputados, como exigência para conclusão do curso
Instituição: Programa de pós-graduação do Centro de Formação, Treinamento e
Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados.
Data: 18/08/06
Orientador: Júlio Roberto de Souza Pinto
2-APRESENTAÇÃO:
Este trabalho será desenvolvido a partir de minha observação da dinâmica de
apreciação, pelo Plenário da Câmara dos Deputados, de projetos submetidos ao regime de
urgência urgentíssima, nos termos do artigo 155 do Regimento Interno.
Na verdade, o interesse advém de minha atividade profissional. Nos últimos treze
anos, tenho atuado em Plenário, havendo os primeiros sete anos sido dedicados ao
acompanhamento da sessão plenária e elaboração da ata sucinta. Nos últimos seis anos,
tenho trabalhado como assessor técnico, ora assessorando o Presidente da sessão, ora o
Secretário-Geral da Mesa.
Nesse período, tenho observado que a grande maioria dos projetos de lei
submetidos ao Plenário foi votada sob o regime de urgência urgentíssima. Em alguns
casos, tratava-se de projetos que não versavam sobre “matéria de relevante e inadiável
interesse nacional”. Em outros, de projetos de grande interesse da sociedade, mas que
eram apreciados sumariamente pelo Plenário sem a devida análise das comissões
temáticas, aliás, fórum adequado para a participação da sociedade civil. Nos dois casos a
discussão se mostrava quase sempre açodada ou mesmo inexistente.
Percebi também que o instituto da urgência urgentíssima, criado excepcionalmente
para acelerar a tramitação de uma proposição ordinária ao encurtar prazos e dispensar
certas formalidades regimentais até sua apreciação final, atendendo assim aos anseios da
sociedade e do próprio Governo, na verdade, vem sendo utilizado agora como regra de
procedimento para quase todos os projetos de lei apreciados em Plenário.
Assim, a partir dessas impressões e considerando que o instituto da urgência
urgentíssima é um importante instrumento às mãos do Poder Legislativo para atender às
constantes demandas e transformações da sociedade, mas que seu uso excessivo tende a
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alterar o fluxo normal de funcionamento dos trabalhos legislativos, proponho-me a
levantar e analisar dados de sorte a confirmar ou não essas percepções iniciais. Neste
entendimento, buscarei examinar a tramitação de algumas leis aprovadas sob essas
condições, na legislatura 2002/2006.
3- PROBLEMA:
Segundo o artigo 152 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, urgência é a
dispensa de exigências, interstícios ou formalidades regimentais, excetuadas algumas
situações, para que uma matéria seja logo apreciada até sua decisão final.
Um projeto de lei é submetido a um regime de tramitação urgente por sua natureza
ou mediante requerimento aprovado pela maioria absoluta dos Deputados.
Quando isto ocorre, o projeto tem primazia na ordem de apreciação da pauta da
respectiva sessão em que se encontra, sua discussão é limitada e os pareceres ao projeto ou
às emendas são proferidos na mesma sessão, por relatores designados pelo Presidente em
substituição às comissões de mérito.
Nesta monografia problematizaremos a conveniência dos procedimentos
sumaríssimos a que são submetidos a grande maioria de projetos votados em Plenário,
considerando a ausência da participação das comissões como colegiado no exame do
mérito dessas matérias, bem como a pressão da sociedade e do Governo em ver os
projetos que têm interesse aprovados de forma mais célere e ainda o abuso no uso do
instituto da urgência urgentíssima, tornando comum o que fora criado para ser exceção,
alterando assim o processo legislativo no âmbito da Câmara dos Deputados.
4- OBJETIVOS
-Demonstrar a dinâmica a que são submetidos os projetos apreciados pelo Plenário da
Câmara dos Deputados, sob o regime de urgência urgentíssima;
- Identificar alguns instrumentos de pressão utilizados pelo Governo e sociedade pela
tramitação mais acelerada de suas propostas;
-Analisar a tramitação de todos os projetos de lei que foram aprovados pelo Plenário da
Câmara dos Deputados, estabelecendo uma comparação entre os que tramitaram sob o
regime de urgência e os que tramitaram sob os demais regimes, na legislatura 2002/2006;
-Demonstrar como o uso abusivo do instituto da urgência urgentíssima pode prejudicar o
andamento dos trabalhos no âmbito da Câmara dos Deputados;
- Analisar as possibilidades de mudanças na maneira como esses projetos são apreciados.
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5- JUSTIFICATIVA
Hoje, a maior parte dos projetos de lei apreciados pelo Plenário da Câmara dos
Deputados é submetida ao chamado regime de urgência urgentíssima. E ainda há centenas
de projetos com requerimentos de urgência já aprovados aguardando sua vez para serem
pautados na Ordem do Dia. Considerando o número de proposições apresentadas
anualmente, percebe-se que o instituto da urgência urgentíssima tornou-se um caminho
comum para aqueles que querem ver seus projetos aprovados mais rapidamente.
Apesar disso, verifica-se que há pouco trabalho acadêmico sobre o assunto. Uma
possível explicação talvez seja o fato de que muitos desses procedimentos estejam regidos
mais pela prática legislativa do plenário –pouco conhecida da academia - do que por
normas regimentais expressas. Daí a contribuição singular deste trabalho.
A monografia também trará uma contribuição prática por meio da coleta de dados,
análises, questionamentos dos procedimentos hoje existentes e, principalmente, por meio
de uma discussão mais aprofundada a respeito da dinâmica de apreciação diferenciada
que envolve esses projetos em Plenário.
Por fim, esta monografia será de grande valia para estudiosos do processo
legislativo no âmbito da Câmara dos Deputados e também de relevante interesse social
uma vez que propõe à sociedade civil uma maior participação nos debates e
acompanhamento apropriado dos projetos de seu interesse que tramitam sob este regime.
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6- REVISÃO DA LITERATURA
O Poder Legislativo é o responsável pela elaboração das leis. Esta função
legislativa é exercida pela Câmara dos Deputados como um dos órgãos específicos que
receberam a tarefa de legislar.
A cada legislatura é apresentado um grande número de projetos de iniciativa
parlamentar e de outros Poderes, que interessam aos mais variados setores da sociedade. É
evidente que a Casa não consegue atender suas próprias propostas nem tão pouco as
demandas do Governo, nem ainda as que a sociedade civil reclama.
Como afirma FERREIRA FILHO (2002, p.14):
É notório que os Parlamentos não dão conta das “necessidades” legislativas dos
Estados contemporâneos; não conseguem, a tempo e a hora gerar as leis que os
governos reclamam, que os grupos de pressão solicitam.
Esta incapacidade do Parlamento de legislar às pressas sobre tudo e para todos,
atendendo a “contingências de momento” (FERREIRA FILHO 2002, p. 13) e às pressões
advindas de todos os lados da sociedade fazem com que o Legislativo organize seus
procedimentos de análise desses projetos, buscando ao mesmo tempo corresponder a esses
anseios e também a obter um bom funcionamento de seus trabalhos legislativos.
Segundo a classificação de Morais (2005, p. 571) “há três espécies de processos ou
procedimentos legislativos, o comum ou ordinário, o sumário e os especiais”. O instituto
da urgência urgentíssima é um procedimento sumário que objetiva acelerar os prazos e
aprovar mais rapidamente possível uma proposição que esteja tramitando na Câmara dos
Deputados. Para isto foi criado o procedimento sumaríssimo. O professor José Afonso da
Silva nos ensina que urgência urgentíssima é um “Procedimento surgido da necessidade
de acelerar a legislação (2006, p. 307).
Hoje, como dissemos anteriormente e buscaremos investigar por meio de dados
estatísticos, a grande maioria dos projetos de lei aprovados pelo Plenário da Casa
tramitaram sob este rito sumário. No entanto, de acordo com o art. 155 do Regimento
Interno da Câmara dos Deputados, este procedimento sumaríssimo deveria ser aplicado
excepcionalmente para aquela “proposição que verse sobre matéria de relevante e
inadiável interesse nacional”. Ao que nos parece não é bem isto que ocorre. Um dos
objetivos deste trabalho será demonstrar que a exceção se tornou regra, pelo menos para os
projetos que tramitam em Plenário.
Um dos questionamentos que muitos fazem a este procedimento sumaríssimo é
quanto a maneira como as comissões permanentes se manifestam sobre o mérito dos
projetos. Segundo os §§ 1° e 2° do art. 157 do RICD, na ausência de um parecer escrito
da comissão, “o Presidente poderá designar um Relator que o dará verbalmente no decorrer
da sessão”. Para contrapor este procedimento existente em Plenário, SILVA (2006, p.50)
também nos ensina que um dos princípios gerais do processo legislativo moderno é “o do
exame prévio dos projetos por comissões parlamentares”. Afirma ele ainda que toda
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matéria antes de vir a Plenário deveria ser examinada previamente pelas comissões
temáticas:
Desde o fim do século XIX, os Parlamentos, em geral, se organizaram em
comissões permanentes, cuja função é estudar as propostas legislativas emitindo
pareceres que, em geral, são acolhidos pelo Plenário. Antes, pois, de entrar em
discussão propriamente dita, a matéria sofre um exame prévio na comissão
competente(s), que delibera(m) sobre sua constitucionalidade e conveniência, para
depois serem remetidas as conclusões a Plenário, onde o projeto e pareceres são
discutidos e, finalmente, votada a matéria. SILVA (2006, p. 52).
O Legislativo brasileiro adotou o sistema de comissões permanentes pretendendose obter um trabalho mais especializado das atividades legislativas. No entanto, o rito da
urgência urgentíssima, na intenção de acelerar a apreciação das matérias urgentes, acabou
limitando este poder das comissões uma vez que permite com que os projetos recebam
parecer em plenário proferido por apenas um parlamentar designado pelo presidente da
sessão. Ainda que seja de matéria de inadiável apreciação, as comissões não deveriam se
furtar de analisar seu mérito como colegiado.
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7- METODOLOGIA
Ao realizar este trabalho, busca-se-á discutir e analisar o instituto da urgência
urgentíssima e a forma como o mesmo é aplicado hoje no procedimento legislativo de
Plenário, no âmbito da Câmara dos Deputados. Ao fim desta análise pretende-se oferecer
alternativas de procedimentos para a apreciação de matérias de natureza urgente sem que
isto venha a prejudicar a ordem dos trabalhos do Plenário.
A pesquisa se dará por meio de coleta de dados como relatórios e documentos para
posterior análise estatística e documental dos mesmos, junto aos órgãos da Câmara dos
Deputados, especialmente na Secretaria-Geral da Mesa, no Departamento de Comissões
Permanentes, no Centro de Documentação e Informação e nas lideranças partidárias. Esta
coleta poderá ser feita também via Internet.
Neste trabalho serão feitas algumas entrevistas não estruturadas com técnicos da
Câmara dos Deputados sobre o assunto, objetivando colher informações que
posteriormente serão consideradas no resultado final da pesquisa.
Parte importante da investigação também se dará no próprio Plenário, local onde
ocorrem as votações, por meio da observação pessoal dos procedimentos ali praticados.
Por fim, a pesquisa bibliográfica será a principal fonte dos pressupostos teóricos
que nortearão esta monografia, feita em livros, artigos de revistas, monografias e outras
publicações com o propósito de chegar-se ao fim proposto que é a análise do instituto da
urgência urgentíssima e como sua dinâmica poderia ser melhor aplicada hoje na Câmara
dos Deputados
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8 - CRONOGRAMA
SEMANAS
Agosto
Levantamento bibliográfico
1
2
3
X
X
X
X
Coleta de dados
Setembro
4
1
2
X
X
X
Análise dos resultados
Outrubro
3
4
1
2
X
X
X
X
X
Elaboração das Conclusões
3
4
X
Encontros com o orientador
(análise de documentos,
orientação e entrega de
X
X
X
X
X
X
X
relatórios)
Relatório parcial
Relatório Final
X
X
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9. BIBLIOGRAFIA
ARAGÃO, de Murillo .Grupos de pressão no Congresso Nacional: Como a sociedade pode defender licitamente seus direitos no Poder Legislativo.
................................................................................................................................
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 17° ed. e atual. São Paulo: Malheiros, 2005.
CLÈVER, Clèmerson Merlin. Atividade Legislativa do Poder Executivo
no Estado Contemporâneo e na Constituição de 1998. São Paulo: Revista
dos Tribunais,1993.
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Normas conexas ao Regimento
Interno da Câmara dos Deputados 2. ed. – Brasília: Câmara dos Deputados,
Coordenação de Publicações, 2003.
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Regimento Interno da Câmara
dos Deputados, consolidado até a Resolução n° 34/2005. Atualizado em abril de
2006. Câmara dos Deputados: Centro de Documentação e Informação
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil:
texto consolidado até a Emenda Constitucional nº 52/2006
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. 5°. ed. rev. e
atual. – São Paulo: Saraiva, 2002.
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4° ed.rev. e atual. – Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17ª ed. – São Paulo: Atlas S.A,
2005
PACHECO, Luciana Botelho. A Tramitação de proposições na Câmara dos
Deputados – Do início à fase das Comissões. Brasília: Aslegis, 2002
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PACHECO, Luciana Botelho. Como se fazem as leis. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2005.
SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2° ed.
São Paulo: Malheiros, 2006