UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
PROGRAMA DE FORMAÇÃO DE CONSELHEIROS NACIONAIS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA
ESPECIALIZAÇÃO EM DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, REPÚBLICA E
MOVIMENTOS SOCIAIS
Cátia Elizabete Figueiredo de Freitas
A TRAJETÓRIA DO CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCENTE DO MUNICÍPIO DE PARAOPEBA/MG
Belo Horizonte
2010
Cátia Elizabete Figueiredo de Freitas
A TRAJETÓRIA DO CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCENTE DO MUNICÍPIO DE PARAOPEBA/MG
Monografia apresentada ao Programa de
Formação de Conselheiros Nacionais, do
Departamento de Ciência Política da
Universidade Federal de Minas Gerais, como
requisito parcial para obtenção do título de
Especialista em Democracia Participativa,
República e Movimentos Sociais.
Orientadora: Heloisa Maria Murgel Starling
Co-orientador: Renato Almeida de Moraes
Tutor: Felipe Nunes
Belo Horizonte
2010
Dedico este trabalho aos meus pais, Maurílio e
Gisa, pela confiança e apoio.
Às minhas irmãs, Rena e Ju, pelo
companheirismo.
É graças a todos vocês que concluo mais esta
etapa da minha vida.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, Pai de
infinita bondade, por me abençoar e me
permitem vivenciar momentos como esse.
A minha família, sempre presente em todos os
momentos.
Agradeço ao Programa de Formação de
Conselheiros Nacionais, à UFMG, à
Coordenação do curso e toda Equipe, ao Tutor
Felipe Nunes e a todos os Professores que
compartilharam conosco seus conhecimentos e
se dedicaram à nossa formação.
Às minhas colegas de curso e de trabalho
Lúcia, Luciana e, em especial à Luciene, pela
troca de idéias e experiências.
Ao Orientador Renato Moraes pelas sábias
orientações que nortearam a realização deste
trabalho.
Aos Gestores e Servidores da SMAS e ao
CMDCA de Paraopeba, através de seus
conselheiros, bem como aos seus exconselheiros, agradeço a disponibilidade e
colaboração.
E a todos que contribuíram para a realização
deste trabalho.
Obrigada.
“Não é só o futuro das políticas públicas para a
infância que depende da construção plena da
democracia, é a própria democracia que
depende de nossa capacidade de dar vida às
políticas públicas para a infância.”
(Emílio Garcia Mendez)
RESUMO
O presente estudo apresenta e discute um espaço público que tem se configurado
importante instrumento de participação e controle social no Brasil, positivado pela
Constituição Federal de 1988: os Conselhos de Políticas Públicas. Nesta perspectiva, serão
apresentados alguns resultados de uma pesquisa realizada acerca do Conselho Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente de Paraopeba que visa identificar os motivos que deram
vazão a sua inatividade por um período de quase dois anos. Baseando-se nas variáveis
elencadas por Faria (2007), consideradas importantes para tornar as novas instituições
participativas em verdadeiros instrumentos democráticos, utilizou-se como foco a variável
envolvimento político do gestor, com vistas a verificar a influência da vontade política na
efetividade democrática desses espaços.
Palavras-chave: Democracia. Representação. Conselhos de Políticas Públicas. Participação.
ABSTRACT
This study presents and discusses a public space that has been considered an
important participative and social control instrument in Brazil, assured by the 1988
Constitution promulgation: the Public Policy Councils. In this perspective, some research
results concerning the Children and Adolescents Rights Municipal Council (CMDCA) of
Paraopeba will be presented, aiming to identify the reasons that have caused its inactivity for
almost two years. Based on Faria’s variants roll (2007) considered important to turn the new
participative institutions into real democratic tools, focusing on the political involvement
variant, in order to verify the influence of the politicians will to interfere in the democratic
effectiveness of these spaces.
Key words: Democracy. Representation. Public Policy Councils. Participation.
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 – Lei de Criação CMDCA e FMDCA ............................................................... 32
GRÁFICO 2 – Período da Inativação do CMDCA ................................................................. 33
GRÁFICO 3 – Motivos/Razões da Inativação do CMDCA ................................................... 33
GRÁFICO 4 – Contextualizar Período de Reestruturação do CMDCA ................................. 34
GRÁFICO 5 – Conceituar a Política Pública dos DCA .......................................................... 35
GRÁFICO 6 – Descrever a Política Municipal dos DCA ...................................................... 35
GRÁFICO 7 – Atuação dos atuais conselheiros: demandas e expectativas ........................... 36
GRÁFICO 8 – Relação entre CMDCA e Órgão Gestor ......................................................... 37
LISTA DE ABREVIATURAS
CF/88 - Constituição Federal de 1988
CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente
FMDCA - Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LOAS - Lei Orgânica de Assistência Social
MP - Ministério Público
NOB - Norma Operacional Básica
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil
OP - Orçamento Participativo
PNAS - Política Nacional de Assistência Social
SMAS - Secretaria Municipal de Assistência Social
SEDH - Secretaria Especial dos Direitos Humanos
SUAS - Sistema Único de Assistência Social
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................11
2 TEORIA DEMOCRÁTICA ...............................................................................................13
3 POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSELHOS NO BRASIL ...............................................18
3.1 OS CONSELHOS DE POLÍTICAS ..................................................................................18
3.2 VARIÁVEIS CRÍTICAS: FOCO NA VARIÁVEL ENVOLVIMENTO POLÍTICO DO
GESTOR ..................................................................................................................................24
3.3 O CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
– CMDCA DO MUNICÍPIO DE PARAOPEBA/MG ............................................................26
4 A CAPACIDADE INCLUSIVA DO CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA
CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – CMDCA, DE PARAPEBA/MG ..........................31
5 CONCLUSÃO......................................................................................................................39
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................43
APÊNDICE A - Questionário para Pesquisa Acadêmica ........................................................45
11
1 INTRODUÇÃO
É nos anos 80 que se inicia o processo de descentralização do poder, quebrando a
tradição centralizadora do Estado, contribuindo para o fortalecimento dos municípios.
Com o advento da Constituição Federal de 1988 uma nova relação entre Estado e
Sociedade Civil se estabelece, ao introduzir normas que ampliam as possibilidades de
participação dos cidadãos no processo decisório, em todos os níveis do governo.
À criança e ao adolescente, também segundo a Carta Magna, é assegurada
prioridade absoluta, que veio a ser regulamentada nos anos 90 com a publicação do Estatuto
da Criança e do Adolescente – ECA, Lei Federal nº 8069/90.
É sabido que o Estado resiste em conviver com outros atores intervindo,
formulando, fiscalizando ações originariamente públicas. Assistimos ao desafio do Estado
brasileiro em se tornar um Estado democrático, em romper com a tradição elitista e
centralizadora de gestão pública.
A participação é um instrumento imprescindível no processo de descentralização e
tal arcabouço legal abre espaço para que a participação seja exercida, e o acesso de novos
atores sociais na discussão sobre políticas públicas fortalece a sociedade civil.
Os Conselhos de Políticas Públicas são uma das formas de participação popular
preconizadas pela Constituição Federal de 1988 e devem estar presentes em todas as esferas
governamentais, ou seja, municipal, estadual e federal.
Segundo Souza (2004) o papel do Conselho é tomar parte na gestão pública,
fiscalizar a implementação de políticas, alocar parcela dos recursos, acompanhar sua
aplicação e os rumos da política pública.
A constituição dos Conselhos decorre de exigência legal, portanto, vale salientar
que a instituição de conselhos deve ir além do cumprimento dos preceitos constitucionais, de
mera execução legal. Deve haver o entendimento de sua função, seriedade e necessidade.
A determinação legal não é por si só suficiente. A sociedade deve estar aberta aos
novos espaços e efetivamente participar dos processos decisórios em conjunto com o Estado.
Para tanto, faz-se necessário cidadãos educados para a participação cívica, preparados para
discutir e decidir sobre políticas públicas.
Quando a participação é fraca e a sociedade civil se mostra inexpressiva, o
funcionamento de instâncias como essas ficam comprometidas, perde-se a oportunidade de
12
discutir e decidir sobre assuntos relevantes a toda sociedade, ajudar a traçar os rumos das
políticas públicas, além de permitir a permanência do poder nas mãos da elite política.
Dito isso, julga-se interessante observar como esses movimentos acontecem na
prática, na realidade dos municípios, e é com esse intuito que elegemos como nosso objeto de
estudo o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA, do
município mineiro de Paraopeba.
Para tanto, foi necessário pesquisar a trajetória desse Conselho a fim de entender
os movimentos que permearam sua estruturação e funcionamento, bem como investigar os
elementos que deram vazão a ruptura de seu funcionamento, assim como a retomada de suas
atividades, até chegarmos a sua atual conjuntura.
Foram analisadas ainda as variáveis elencadas por Faria (2007a) que afetam a
efetividade democrática das instâncias participativas, como os Conselhos de Políticas
Públicas, dando destaque a variável envolvimento político do gestor, a fim de verificar se a
mesma contribuiu para a situação supracitada.
A pesquisa realizou-se através da aplicação de questionários a atuais e exconselheiros, além de gestores e demais funcionários do Órgão Gestor, com vistas a recolher
informações relevantes que nos leve ao entendimento sobre a inatividade do CMDCA. Os
resultados obtidos foram conferidos ao longo desse estudo.
13
2 TEORIA DEMOCRÁTICA
De acordo com Bobbio1 apud Santiago (2006, p. 13), a concepção de democracia
que predominou na antiguidade e na idade média foi definida como democracia orgânica, ou
seja, aquela em que a vida em sociedade era pensada como uma comunidade na busca do
bem-comum. Porém, com o advento da modernidade, ou seja, da sociedade capitalista, estes
dois elementos centrais – comunidade e bem-comum – foram diluídos, cedendo espaço para a
centralidade dos indivíduos singulares na busca da satisfação de seus próprios interesses
individuais.
Essa passagem da concepção orgânica para a concepção individualista da
sociedade teve como fundamento três elementos normativos, a saber: o contratualismo –
consenso entre indivíduos livres e iguais; o nascimento da economia política – sociedade vista
como um mercado composto de indivíduos com direitos garantidos pelo Estado, portanto,
com as mesmas oportunidades; e a filosofia utilitarista – vida em sociedade sustentada pelo
interesse e não pelo bem-comum, ou seja, a satisfação das necessidades do maior número
possível de indivíduos é a garantia da democracia.
A concepção de democracia introduzida por Rousseau e hegemônica por quase
200 anos defende a decisão como elemento central do processo deliberativo, em que
prevalece a vontade da maioria, não de todos, sendo a posição contrária à posição majoritária
um erro (AVRITZER, 2000). Ainda segundo Rousseau, a democracia era única e indivisível,
baseada nos princípios da soberania e da representação.
Shumpeter2 apud Santos e Avritzer (2003) enfatizou que a participação popular
era necessária somente para a constituição de governos, limitando a participação ao voto,
descartando assim os elementos argumentativos da democracia. Esse mesmo autor propôs
uma doutrina na qual a população ao invés de “escolher os representantes que expressam as
suas opiniões” passe a “escolher os indivíduos que estariam tomando as decisões”. Nesse
sentido, a deliberação democrática se reduziria unicamente a escolha de representantes através
do voto. (SANTOS E AVRITZER, 2003, p. 30).
Esse conceito de democracia representativa, também conhecido como democracia
de baixa intensidade, ou democracia representativa elitista, consolidou-se no período pós1
BOBBIO, Noberto. O Futuro da Democracia. São Paulo: Paz e Terra, 1998.
SCHUMPETER, J. A. (1942), Capitalism, Socialism, and Democracy. Nova Iorque; Londres: Harper &
Brothers.
2
14
guerra sendo adotado pelos países perdedores da 2ª guerra mundial, caracterizando a 2ª onda
de democratização.
A democracia representativa parte do princípio da representação política, através
da eleição de representantes, para a defesa de interesses coletivos da nação. Porém, os
obstáculos encontrados para a sua efetivação referem-se à distinção prática entre interesse
nacional e interesse local, de um grupo ou indivíduo, a contradição entre mobilização e
institucionalização e a visão minimalista de que o problema da escala era resolvido somente
com a representação.
Assim, no decorrer do processo histórico das sociedades democráticas, o princípio
da democracia de baixa intensidade revelou-se insuficiente, pois cada vez mais os indivíduos
foram se organizando em grupos, relativamente autônomos em relação ao poder central,
reivindicando maior participação e o processamento de sua opinião na vida política,
econômica e social.
Nos anos 60, o modelo representativo de democracia entra em crise. A aceleração
do fluxo de informações, o surgimento de novos atores e movimentos sociais envolvidos na
política, os grupos de interesse mais ativos e o processo de Redemocratização dos países do
hemisfério sul, contribuíram para a queda dessa teoria, caracterizando a 3ª onda de
democratização e a consolidação da democracia de alta intensidade, ou democracia
participativa. (Santos e Avritzer, 2003).
A democracia de alta intensidade além de dar uma resposta à qualidade da
democracia diminui o problema da escala, ampliando a participação e o fortalecimento do
poder local.
Assim, a densidade da participação e a pluralidade dos novos atores sociais
passam a ser estudadas e valorizadas por vários autores.
Vale ressaltar aqui, que o conceito de cidadania é indissociável do conceito de
democracia participativa, porque a autonomia reivindicada pela sociedade civil – em seus
diversos segmentos – implica na admissão de que nenhuma organização seja capaz de
englobar a totalidade dos interesses dos cidadãos nos diversos momentos de sua inserção na
vida social. A liberdade de organização e a expressão de pluralidade institucional e partidária
constituem as próprias condições do movimento. A luta por direitos sociais, igualdade
econômica, política e sócio-cultural forma o espaço de uma cidadania que implica na reversão
da cidade para os cidadãos (Dagnino, 2002).
15
Nesse contexto, Dagnino (2002b) analisa que no Brasil, nas décadas de 70 e 80,
setores expressivos da sociedade civil como os sindicatos, profissionais liberais,
universidades, associações de bairro, entre outros, foram às ruas questionar a forma autoritária
de governo e reivindicar melhores condições de vida. Esses movimentos sociais, bem como
seus aliados institucionais, foram fundamentais na conquista dos direitos sociais e no
estabelecimento da nova relação entre Estado e Sociedade, incorporados pela Constituição de
1988.
Como confirmam Santos e Avritzer (2003), a atual Constituição Federal foi capaz
de incorporar novos elementos culturais, surgidos ao nível da sociedade organizada
emergente, abrindo espaço e legitimando a prática da democracia participativa.
A Constituição de 1988 configurou o Estado como o responsável pelas garantias
mínimas de sobrevivência, propondo uma nova organização do Estado por meio de uma
descentralização de ações e decisões, com o objetivo de propiciar ao Estado brasileiro um
caráter mais democrático e ampliado.
A descentralização ou municipalização é a transferência do poder da federação
para os municípios, estabelecendo uma nova relação entre Estado e Sociedade Civil por meio
de mecanismos de participação e controle social previstos na Constituição como os Conselhos
de Direitos, Fóruns, Audiências Públicas, entre outros. A abertura de novos canais de
participação e explicitação dos conflitos possibilita a intervenção das comunidades locais no
processo decisório, na criação e gestão das Políticas Públicas.
Para Anastásia e Inácio (2006), a Constituição de 1988, ao consagrar o Brasil
como uma República Presidencialista, Federativa, Bicameral Simétrico Incongruente, com
Representação Proporcional e Multipartidária, restabelece o seu novo arranjo institucional
condizente à dispersão de poder, nos moldes do conceito de democracia de Liphart.
Contudo, concomitantemente, a Constituição de 1988 propicia mecanismos de
concentração de poder no Executivo, através das Medidas Provisórias – MP’s, Prioridade na
Tramitação dos Projetos e Poder de Veto. No Legislativo, a concentração de poder pode ser
caracterizada pela legitimação do Regimento Interno das Casas Legislativas, que atribui aos
Líderes Partidários o controle sob suas bancadas.
Esse novo arranjo institucional favorece a estabilidade, mas compromete os outros
dois atributos desejáveis da democracia, a saber: a accountability e a representatividade. A
produção equilibrada dos três atributos da democracia necessita da institucionalização e
operação continuada de mecanismos de vocalização de preferências e mecanismos horizontais
16
e verticais de controle. Demandam ainda adequada distribuição de capacidades entre os atores
e a tradução efetiva de seus interesses em resultados (Anastásia e Inácio, 2006).
O grande desafio para a teoria democrática contemporânea implica na capacidade
das instituições, recursos e sociedade civil em consolidar os direitos sociais, uma vez que
estes, podem até ser distribuídos de forma eqüitativa na Constituição, mas o mesmo não
acontece com o potencial de informação, poder aquisitivo e cultura política entre os cidadãos
brasileiros. Tal situação implica negativamente na capacidade dos governados em controlar os
governantes e conquistarem efetivamente os direitos sociais.
Tocqueville3 apud Faria (2007a) enfatiza que a participação, por meio das
instituições secundárias (escolas, associações de bairro, igrejas), educa os indivíduos,
formando uma consciência cívica, menos individualista e mais aberta às diferenças.
Habermans4 apud Faria (2007a) considera que as instituições do Mundo da Vida, que formam
a sociedade civil, atuam na esfera pública e visam influenciar o Sistema Político. Essas
instituições fazem a intermediação ente o Mundo da Vida e os Sistemas Econômico e Político.
Alguns autores como Cohen e Bohman apresentaram formatos participativos que,
nas palavras de Faria (2007a, p. 02) poderão promover tanto o debate público – indutor da
formação de consensos e/ou cooperação pública – quanto decisões efetivas, posto que
asseguradas institucionalmente, a partir de fóruns deliberativos. Apesar dos dois autores
discordarem quanto à operacionalização do processo deliberativo, eles convergem quanto a
importância da participação das associações, dos movimentos sociais para a ampliação e
fortalecimento da democracia.
O fortalecimento da democracia requer uma pluralidade de formas institucionais
de participação que sejam capazes de inserir novos atores no interior do processo decisório.
Como bem destaca Tocqueville apud Faria (2007a, p. 01):
a importância das associações vincula-se ao fato de que elas estimulam os
indivíduos a saírem de suas relações primárias, os educando para uma vida pública;
induzem a formação de uma consciência cívica, deslocando o auto-interesse
imediato em direção à um interesse mais generalizante; cultivam a reciprocidade e a
confiança entre os indivíduos, capacitando-os a desenvolverem tarefas que eles não
realizariam sozinhos.
Faria (2007a) denota que a consolidação da democracia participativa pressupõe a
capacidade real de inclusão política, econômica e social dos novos espaços de participação,
seja com o objetivo de ampliar o debate acerca dos temas de relevância pública e aproximar
3
4
TOCQUEVILLE, A. de. A democracia na América. Belo Horizonte: Ed. Itatiaia; São Paulo: Edusp, 1977.
HABERMAS, J. Between Facts and Norms. London: Polity Press, 1996.
17
os cidadãos dos Legisladores, como por exemplo, os Fóruns, as Câmaras Setoriais e as
Audiências Públicas, seja com o objetivo de democratizar a gestão do Estado, através dos
Conselhos de Direitos, Orçamentos Participativos e Conferências de Políticas Públicas
(Avritzer 2000, Dagnino 2002, Faria 2007a).
É preciso também, atentar para a potencialidade dos espaços não legitimados
como as passeatas, as marchas e os bloqueios, bem como perceber as múltiplas relações entre
Estado e Sociedade nestas novas formas de participação.
Conforme discorre Faria (2007a, p. 01)
Neste sentido, para além da constatação da importância da dinâmica institucional
para fortalecimento de uma determinada democracia, enfatiza-se também a
importância da dinâmica societária por meio da prática de um conjunto de
movimentos, organizações e associações, que possibilitarão a formação de uma
cultura política norteadora de ações capazes de revigorarem, a um só tempo, o
sentido da democracia e sua arena político-institucional (parlamento, estruturas
burocrático-administrativas, etc.).
Para Putnam5 apud Faria (2007a, p. 01):
quando os cidadãos adquirem capacidades para agirem coletivamente, eles passam a
monitorar, participar e pressionar os governos, tornando-os mais democráticos. A
participação em associações civis de diversos tipos pode apresentar, portanto, efeitos
democráticos, fato que fortalece os mecanismos representativos e induz o cultivo das
habilidades organizacionais e das virtudes cívicas.
Nessa perspectiva, compreender e assimilar a dinâmica dos novos espaços
institucionalizados de participação, denominados Conselhos de Políticas Públicas e mais
especificamente, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA,
do município de Paraopeba/MG será o enfoque dos capítulos seguintes.
5
PUTNAM, R. D. Comunidade e Democracia: a experiência da Itália moderna. RJ:FGV, 1996.
18
3 POLÍTICAS PÚBLICAS E CONSELHOS NO BRASIL
3.1 OS CONSELHOS DE POLÍTICAS
O avanço democrático da sociedade brasileira e a necessidade de superação de
uma crise fiscal abriram espaço para o fenômeno da descentralização do Estado, a partir da
década de 80. (SPOSATI, 1990).
O Estado centralizava todas as decisões e viu-se compelido a compartilhar com a
sociedade sua prerrogativa decisória, bem como promover a descentralização entre instâncias
de gestão pública, ou seja, a transferência de poderes da federação para os municípios - a
chamada municipalização.
Tal processo teve como marco principal a Constituição Federal de 1988 – CF/88,
um instrumento inovador, ao assegurar os direitos e as garantias fundamentais à pessoa
humana e ao estabelecer uma nova relação entre o Estado e Sociedade. A nova legislação
viabilizou novos arranjos participativos que aumentaram a influência de diversos atores
sociais nas instituições políticas.
Como bem explica Cunha (2007, p. 01)
A redemocratização também significou a recomposição da comunidade política por
meio de um novo conjunto de leis, a partir da reescrita do próprio texto
Constitucional. Assim, tivemos uma grande mobilização pela ampliação da
participação que resultou na afirmação legal deste direito, inclusive por dar
autonomia política aos entes federados de nível local, que efetivamente possibilitam
a participação dos cidadãos – os municípios.
Tivemos então a oportunidade de inovar e renovar as instituições democráticas no
Brasil, criando espaços em que sociedade civil e Estado se encontram com vistas a
propiciar a participação dos cidadãos na gestão das políticas públicas e no controle
público sobre os governos, como são os conselhos de políticas.
Esse processo se materializou de forma gradativa, entretanto, verifica-se a
expansão desses espaços participativos nos diversos níveis da federação.
Vale ressaltar que a Constituição Federal de 1988 configurou o Estado como
responsável pelas garantias mínimas de sobrevivência da população. Além disso, a CF/88
incorporou a Assistência Social à Seguridade Social, ao lado da Saúde e Previdência,
demarcando um novo tempo histórico e transformando a Assistência Social em Política
Pública (CF/88, art. 194 e 195).
19
Também é possível citar, como uma das garantias introduzidas pela Carta Magna,
o artigo 227, que descreve:
é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente,
com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao
lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à
convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.
No que se refere às novas formas de participação, a CF/88 postula, em seu artigo
204: participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das
políticas e no controle das ações em todos os níveis.
A Constituição da República traz ainda, em seu artigo 227, § 7º: no atendimento
dos direitos da criança e do adolescente levar-se-á em consideração o disposto no art. 204.
Contemplando as reivindicações e a exigência ao cumprimento dos preceitos
constitucionais, foi promulgado o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, Lei Federal
8069, de 13 de Julho de 1990, instrumento que regulamenta o artigo 227, da CF/88.
Para efeitos dessa Lei considera-se criança a pessoa até doze anos de idade
incompletos e adolescente aquela entre doze e dezoito anos de idade. (ECA, art. 2º).
Em seu artigo 88, o ECA arrola as diretrizes da política de atendimento dos
direitos da criança e do adolescente, entre elas
criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do
adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis,
assegurada a participação popular paritária por meio de organizações
representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais. (ECA, art. 88, inciso
II).
“A aprovação desta Lei representa um esforço coletivo dos mais diversos setores
da sociedade organizada. Revela ainda um projeto de sociedade marcado pela igualdade de
direitos e de condições que devem ser construídas, para assegurar acesso a esses direitos. É,
portanto, um instrumento importante nas mãos do Estado Brasileiro (sociedade e poder
público) para transformar a realidade da infância e juventude historicamente vítimas do
abandono e da exploração econômica e social”.6
Também na década de 90, foi publicada a Lei Orgânica da Assistência Social –
LOAS, Lei 8.724, em 7 de dezembro de 1993, que regulamenta os artigos 203 e 204 da
6
Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente
http://www.ceca.ba.gov.br/eca_oquee.html. Acesso em 16 de maio de 2009.
da
Bahia.
Disponível
em
20
CF/88, com vistas a definição e regulamentação desta política enquanto direito social. Essa
Lei modifica consideravelmente a forma através das quais vinha sendo construída a Política
de Assistência Social no Brasil.
A LOAS, entre outras matérias, faz referência à proteção à infância e adolescência
como objetivos da assistência social. (LOAS, art. 2, I).
Além disso, prevê que nas organizações dos serviços de Assistência Social serão
criados programas de amparo às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social,
em cumprimento ao disposto no art. 227 da CF/88 e na Lei nº 8.069/90 (LOAS, art. 23, §
único, inciso I).
Essa Lei, promulgada por iniciativa de organizações da sociedade civil, dos
trabalhadores da área da assistência, entre outros, preconiza que as ações de assistência social
devem ser elaboradas e executadas em sistema descentralizado e participativo. (ARANTES e
TOSTA, 2009).
Cabe destacar, conforme ponderam Arantes e Tosta (2009, p. 293)
as diretrizes da LOAS determinam a primazia do Estado na condução da assistência
social, bem como a participação da sociedade civil na formulação e controle desta
política, além da descentralização político-administrativa entre união, Estados e
Municípios e Distrito Federal. Cabe, portanto, destacar que a descentralização não
deve ser concebida como o repasse das responsabilidades dos níveis federais e
estatais para os municípios, ao contrário, as três esferas devem articular suas ações, a
partir do nível de hierarquização definido pela Lei.
Todas essas legislações são marcos históricos de conquistas da cidadania no
Brasil. Ainda com vistas a consolidar a Política de Assistência Social, mais recentemente
foram publicadas a Política Nacional de Assistência Social – PNAS, em 2004, e a Norma
Operacional Básica – NOB, em 2005, integrando o Sistema Único de Assistência Social –
SUAS.
Valendo-se das palavras de Almeida e Cunha (2009, p. 01)
O Brasil tem se mostrado como um campo fértil para a experimentação institucional
desde o processo de redemocratização ocorrido a partir da década de 1980. Muito
contribuiu para isto a mobilização social em torno de demandas por direitos de
cidadania, que levou diferentes grupos a apresentarem publicamente seus anseios
por reconhecimento pelo Estado, de direitos civis ou sociais, e pelo pleno gozo dos
direitos políticos, cerceados pela ditadura militar que se instalara desde o início da
década de 1960.
21
Como completam Lascoumes7 e Avritzer e Pereira8 apud Avritzer e Pereira (2004,
p. 01)
O Brasil dos anos 90 é marcado por um conjunto de formas ampliadas de
participação política, entre as quais poderíamos destacar as diferentes formas de
orçamento participativo, os conselhos, além de um conjunto de formas consultivas e
deliberativas de participação da população no processo de tomada de decisão acerca
da distribuição de bens públicos, das políticas públicas e da deliberação sobre
prioridades orçamentárias. A maior parte dessas formas podem ser denominadas de
híbridas, no sentido de que elas envolvem um partilhamento de processos
deliberativos entre atores estatais e atores sociais ou associações da sociedade civil.
A criação de novos espaços públicos no Brasil é fundamental para o
fortalecimento das práticas de consolidação da cidadania e da democracia participativa.
A sociedade brasileira busca a construção de uma nova cidadania, nas palavras de
Dagnino (2002, p. 10)
A redefinição da noção de cidadania empreendida pelos movimentos sociais e por
outros setores sociais na década de 80, aponta na direção de uma sociedade mais
igualitária em todos os seus níveis, baseada no reconhecimento dos seus membros
como sujeitos portadores de direitos, inclusive aquele de participar efetivamente na
gestão da sociedade.
A cidadania, porém, não é um dado, um estado, mas sim um processo que
obedeceu a um movimento histórico contínuo, ou seja, está em constante construção.
A cidadania, como é entendida por Matos (2009) é o âmbito dinâmico de
construção das lutas sociais por direitos, onde são os seres humanos os atores e atrizes que
agem politicamente para efetivar suas demandas na forma da consolidação do direito.
Democracia, por sua vez, é entendida “como a presença efetiva das condições
sociais e institucionais que possibilitam ao conjunto dos cidadãos a participação ativa na
formação do governo e, em conseqüência, no controle da vida social”. (ARANTES E
TOSTA, 2009, p. 288).
Como vemos a participação ativa e o controle da sociedade sobre o Estado,
através de espaços reconhecidamente legitimados tanto por um, quanto por outro, é um dado
relativamente novo na história do país.
Esta nova forma de socialização da política nos leva a refletir até que ponto a
sociedade e os governos estão preparados para assumir uma postura de negociação e
7
LASCOUMES, Pierre. 1995. Revista de Science Politique. Paris, no. 45 (3).
AVRITZER, Leonardo; PEREIRA, Maria de Lourdes D. 2000. Democracia, Gestão Urbana e Instituições
Híbridas. Contrato Capes/Cofecub. Belo Horizonte.
8
22
definição, diante da heterogeneidade de projetos políticos presentes na sociedade.
(ARANTES e TOSTA, 2009).
Nas palavras de Arantes e Tosta (2009, p. 288)
de um lado está o Estado fortemente marcado por resquícios conservadores e
antidemocráticos, na maioria das vezes relutando por compartilhar a gestão das
políticas públicas com as camadas populares da sociedade. De outro, a própria
sociedade civil, atravessada por interesses divergentes e a falta de capacitação para
defender suas posições diante dos governos.
Para se entender melhor como se dão estas relações nos espaços públicos do
Brasil faz-se necessário conhecermos um espaço que tem sido recorrentemente objeto de
pesquisa de várias áreas das ciências sociais, e que têm se configurado como um canal
importante de participação e controle social, os Conselhos de Políticas.
Os Conselhos, conforme definição da Secretaria Especial dos Direitos Humanos –
9
SEDH são:
Órgãos colegiados com representação do Poder Público e da sociedade civil
organizada. Buscam a promoção da articulação entre o governo e sociedade, com o
objetivo de implementar políticas públicas que levem em consideração as
reivindicações dos diversos grupos sociais.
No entendimento de Arantes e Tosta (2009, p. 288)
Os conselhos, enquanto instancias de co-gestão das políticas públicas funcionam
como um canal institucionalizado, que permite à sociedade civil participar
diretamente da criação e condução das políticas públicas e controlar os fundos
financiadores de tais políticas. As ações do governo nos âmbitos federal, estadual e
municipal ganham maior visibilidade e transparência, por meio das práticas
conselhistas.
Como vimos acima, os Conselhos de Políticas Públicas são conseqüência do
princípio da participação da sociedade civil na elaboração e implementação de Políticas
Públicas relativas aos direitos sociais, estabelecidos na Constituição Federal.
Conselhos de Políticas Públicas, deliberativos ou consultivos, incorporados aos
arranjos institucionais de diversas áreas de Políticas Públicas no Brasil, constituem exemplos
de espaços que facultam a participação continuada dos cidadãos, em cada nível do governo.
9
Definição dada pela Secretaria Especial dos Direitos
http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/co.htm - Acesso em 16/05/2009.
Humanos
–
SEDH,
Disponível
em
23
Tais conselhos surgem como possibilidade de alterar as relações históricas entre o
Estado brasileiro e a sociedade civil, relações estas caracterizadas pela forte presença do
paternalismo, clientelismo e autoritarismo.
Nesse sentido, os conselhos são muito importantes, pois além do fortalecimento
da participação democrática da população, podem auxiliar no papel de fiscalização das
Políticas Públicas da administração, em qualquer dos níveis da federação, ou seja, União,
Estados e Municípios10.
Conforme observam Carneiro e Costa (2001, p. 06)
Os conselhos podem ser vistos como mecanismos de participação e agentes de
accountability, ao se apresentarem como canais de vocalização e como instâncias de
formulação de políticas e de acompanhamento do desempenho do governo e de
controle, por parte da sociedade, de seus atos.
Além dos conselhos, outras instâncias e organizações da sociedade civil vêm
realizando a fiscalização e o acompanhamento das Políticas para a Infância e Adolescência.
O Fórum Nacional Permanente de Entidades Não-governamentais e de Defesa dos
Direitos da Criança e do Adolescente, por exemplo, acompanha a ação política envolvendo
esses segmentos da população desde a década de 1980. Existem fóruns estaduais em todas as
unidades da federação.11
Outros órgãos fazem o controle social por meio do recebimento de denúncias e da
fiscalização do cumprimento dos direitos. Embora nem todos tenham estrutura e recursos
suficientes para garantir essa fiscalização, os Conselhos Tutelares são a primeira fonte de
ajuda. O Ministério Público e o Poder Judiciário são instâncias importantes às quais a
população pode recorrer quando tiver seus direitos desrespeitados.
Conforme ressalta Souza (2004, p. 38) a existência de conselhos é insuficiente
para tornar seus participantes, especialmente os que representam interesses coletivos ou dos
usuários do serviço, em decisores de fato e em fiscais da aplicação dos recursos.
Como apontam Arantes e Tosta (2009, p. 290)
Alguns dos pressupostos para a afirmação dos Conselhos como locus de construção
democrática dos interesses coletivos é a capacitação dos seus membros e sua atuação
crítica e a constante articulação com as bases, incentivando uma participação mais
10
Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, Procuradora Regional da República. Conselhos Gestores de Políticas
Públicas e Democracia Participativa: O Papel do Ministério Público. Disponível em
http://www.entreamigos.com.br/textos/direitos/conselhos.htm - Acesso em 16/05/2009
11
Inesc
Criança
e
Adolescente:
direitos
e
políticas
públicas.
Disponível
em
http://protagonismojuvenil.inesc.org.br/controle-social/participacao-e-democracia . Acesso em 20/02/2010.
24
efetiva, contribuindo, assim, para o fortalecimento das “novas” relações
estabelecidas entre Estado e sociedade.
A falta de qualificação técnica e política dos conselheiros, principalmente dos não
governamentais, pode ser um entrave para a execução dos objetivos a que estes se propõem,
uma vez que os representantes da sociedade precisam estar preparados para travar embates em
torno de disputas e negociações no interior da gestão das políticas públicas.
Ainda assim, Arantes e Tosta (2009, p. 290) afirmam
Apesar das muitas contradições presentes nos processos de condução das políticas
públicas, especialmente das políticas sociais, considerando que há uma grande
heterogeneidade de interesses e objetivos, dentro da sociedade e dos próprios
conselhos, pode-se pensar estes espaços como alternativa de construção de um novo
caminho para as efetivas práticas democráticas e emancipatórias dos sujeitos
coletivos.
Apesar da nova Constituição da República introduzir canais de participação que
viabilizem uma interação efetiva entre sociedade civil e governo, a presença de um conjunto
de variáveis, conforme Faria (2007a), é fundamental para torná-los efetivamente inclusivos, a
saber: perfil associativo dos municípios, tipo de política envolvida, vontade e/ou
envolvimento político do gestor e capacidade financeira dos municípios e formato
institucional que tais inovações assumem.
A vontade e/ou envolvimento do gestor é fundamental no processo de consolidação
dos direitos sociais e da participação na condução das Políticas Públicas, asseguradas na
Constituição de 1988, por isso, será o foco do próximo subcapítulo.
3.2 VARIÁVEIS CRÍTICAS: FOCO NA VARIÁVEL ENVOLVIMENTO POLÍTICO DO
GESTOR
Conforme mencionado anteriormente, os Conselhos são arranjos participativos
recentes na história do país e algumas variáveis afetam sua efetividade decisória.
Para melhor compreensão, mais uma vez recorremos a Faria, (2007b, p.02) que
conceitua o termo efetividade democrática como “a capacidade das mesmas (novas
instituições) em incluir novas e diferentes vozes no processo de implementação, gestão e
25
controle das políticas e de expandir, de forma igualitária, o acesso aos bens públicos nelas
envolvidos”.
As cinco variáveis apresentadas por Faria são importantes ferramentas para
mensurar a real capacidade de inclusão dos novos espaços de participação no processo
decisório das políticas públicas.
Todas as variáveis supracitadas exercem grande influência na efetividade
decisória das instâncias participativas, mas não consomem as possibilidades existentes,
apenas acendem a discussão.
O enfoque desse estudo, o envolvimento político do gestor, é devido a
compreensão de que para a real efetividade nos novos canais institucionalizados de
participação é vital o comprometimento da Administração Pública, ou seja, que o governante
se disponha a torná-las efetivas.
Nesse sentido, cita-se a ocorrência de alguns experimentos bem-sucedidos, como
é o caso de alguns Orçamentos Participativos – OP’s apresentam-se em municípios em que os
gestores assumem uma postura mais inclusiva, aberta a participação da sociedade. É o que
Faria (2007a, p. 07) argumenta:
é possível afirmar que os resultados inclusivos alcançados pelo OP decorrem em
muito da disponibilidade do gestor público em transferir sua prerrogativa decisória
para os públicos que dele participam. Essa decisão acaba envolvendo a
administração cujos atores, ou parte deles, se mobilizem para implementá-la. Neste
caso, uma “sinergia estadosociedade” se estabelece, diminuindo, assim, os riscos
decorrentes de uma ação colonizadora por parte do Estado.
No que se refere aos conselhos, Tatagiba12 apud Faria (2007a, p. 05) analisou a
situação ainda frágil que se encontram os Conselhos Gestores de Políticas Públicas diante da
recusa dos governos em compartilhar efetivamente a elaboração e a execução das políticas
públicas para os quais foram criados e/ou ampliar a sua gestão.
Como é possível verificar, a recusa por parte do executivo em partilhar o poder de
decisão e a destinação de recursos contribui para fragilizar a atuação dos movimentos
organizados, desqualificando e deslegitimando os Conselhos e, conseqüentemente, os atores
sociais envolvidos no processo.
Por outro lado “a falta de articulação dos representantes da sociedade civil com
suas bases faz com que as práticas conselhistas não tenham representividade e se reduzam a
12
TATAGIBA, L. Os Conselhos Gestores e a Democratização das Políticas Públicas no Brasil. IN: Dagnino, E.
(org) Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002.
26
defender interesses particularistas e corporativistas de determinados grupos e segmentos”.
(ARANTES E TOSTA, 2009, p. 290).
Nesses casos, as políticas públicas participativas deixam de ser indutoras de uma
inclusão política mais ampla, servindo tão somente para cumprir os requisitos legais ou
promessas de um discurso sem conteúdo prático. (FARIA, 2007a, p. 07).
Esses exemplos mostram a dificuldade de operacionalização que tais formatos
participativos enfrentam, quando a atuação da sociedade civil não é de fato inclusiva, visto
que não se visava um real compartilhamento desta no processo decisório, apenas o mero
cumprimento de disposições constitucionais.
A presença desse conjunto de variáveis é importante, pois propicia a dimensão
dos obstáculos existentes, bem como o questionamento das chances inclusivas desses canais
participativos na construção do processo democratizante da sociedade brasileira.
3.3 O CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
– CMDCA DO MUNICÍPIO DE PARAOPEBA/MG
Paraopeba é um município brasileiro de Minas Gerais. Anteriormente, durante 45
anos, foi distrito de Sete Lagoas, até desmembrar-se, elevando-se à categoria de município,
por meio da Lei nº 566, de 30 de agosto de 1911. Sua instalação solene deu-se a 1º de junho
de 1912, passando a denominar-se Vila Paraopeba. A partir de 1931 recebeu o nome
definitivo de Paraopeba.
Paraopeba, palavra de origem indígena (da língua tupi-guarani), que significa
“Rio do Peixe Chato”. A escolha do nome Paraopeba foi por causa do rio Paraopeba que,
naquela época, livre de qualquer poluição, era fonte de manutenção dos habitantes, que se
beneficiavam da pesca, do garimpo e ainda da lavoura, nas regiões mais ribeirinhas.
Cidade tipicamente interiorana, e dentre as atividades econômicas podemos
destacar a produção têxtil, mineração de areia, ardósia e a cooperativa de leite, artesanato. As
culturas agrícolas predominantes são a de milho, arroz, feijão e hortaliças.
A cidade conta com eventos religiosos, destacando-se a festa de Nossa Senhora do
Rosário e Nossa Senhora do Carmo, padroeira da cidade, com apresentações do folclore
nacional como: Congado, folia de reis e pastorinhas.
27
Hoje aos seus 97 anos, sua população estimada em 2009, segundo fonte do
IBGE13, era de 23.410 habitantes. Conforme a Política Nacional de Assistência Social –
PNAS/2004 é classificado como município de pequeno porte, nível II, e está habilitado na
gestão básica desde 2005.
O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Paraopeba –
CMDCA foi criado no município pela Lei Municipal nº 1.828, de 23 de julho de 1993, porém
o Conselho somente veio a ser empossado em 17 de março de 1995.
Na solenidade de posse do Conselho estiveram presentes autoridades atuantes no
município, como Juiz de Direito, Promotora e Defensora Pública, além de Juiz da Infância e
Juventude de Belo Horizonte. No entanto, o Prefeito Municipal não se fez presente, apenas
representado e não se fez menção, no livro de ata, sobre a identidade do então Prefeito, apenas
de seu representante, no entanto, não se faz referência ao cargo ocupado por este.
O CMDCA foi composto, inicialmente por 10 membros, sendo três representantes
do Poder Executivo, um da Secretaria de Educação e Cultura, um da Secretaria de Saúde e
Assistência Social e um representando o Prefeito Municipal. Os outros sete representantes
eram membros indicados por cinco Escolas Estaduais do município, um de uma entidade e
um da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB/MG.
Conforme consta em seu 1º livro de ata, a mesa diretora foi eleita entre seus
membros.
Desde a sua implantação, as reuniões ocorriam em freqüência ora mensal,
bimestral, ora trimestral, não havia regularidade.
Em 29 de julho de 1996, a Lei Municipal nº 1.947 altera a composição do
Conselho, aumentando o número de membros para dezesseis, conforme se segue: quatro da
Câmara Municipal, quatro do Chefe do Executivo, sendo um da Secretaria de Educação e
Cultura, um da Secretaria de Saúde e Assistência Social e dois representando o Prefeito
Municipal. Os demais oito membros eram representantes de cinco Escolas Estaduais, dois de
entidades e um da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB/MG.
Com a publicação da Lei Municipal nº 2.061, em 23 de julho 1999, que se diz
adequada a Lei Federal 8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente, a composição do
CMDCA passa a ter sete membros, três indicados pelo Chefe do Executivo, três
representantes de organizações da sociedade civil, ligadas a infância e adolescência e um
membro da OAB/MG, todos com seus respectivos suplentes.
13
Instituto
Brasileiro
de
Geografia
e
Estatística
–
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1. Acesso em 28/02/2010.
IBGE,
Disponível
em
28
Apesar da existência das leis, ao analisar as atas das reuniões parecia não haver
cumprimento das mesmas quanto a sua composição. O Conselho parecia não funcionar
adequadamente, exemplificando Faria (2007a, p. 07) quando descreve: as políticas públicas
participativas deixam de ser indutoras de uma inclusão política mais ampla, servindo tão
somente para cumprir os requisitos legais ou promessas de um discurso sem conteúdo prático.
Somente com a elaboração da Lei Municipal nº 2.160, de 21 de novembro 2001 a
composição do CMDCA torna-se paritária e em consonância com os preceitos do ECA,
sendo esta a composição vigente, a saber: um representante de cada uma das três Secretarias
Municipais (Educação, Saúde e Assistência Social) e três representantes de entidades nãogovernamentais, que se destinem a defesa ou ao atendimento dos direitos da criança e do
adolescente, e seus respectivos suplentes.
O funcionamento assim se manteve até início do ano de 2000, quando o Conselho
foi bruscamente desativado. Quase dois anos se passaram, segundo os registros em livro
próprio, até a ocorrência de nova reunião de posse do conselho.
A alegação, em tal ocasião, refere-se a interrupção das atividades devido ao fato
da diretoria, em 2000, não eleger os membros que deveriam sucedê-los.
Em março de 2002 o Conselho foi reativado, conforme legislação vigente. Na
presença de autoridades, os conselheiros nomeados através de Portaria Municipal foram
empossados pelo Sr. Prefeito, e deu-se início a nova etapa na história do CMDCA de
Paraopeba.
Ainda acompanhando a trajetória do Conselho através de seus livros de ata,
observamos que após a retomada de suas atividades em 2002, o CMDCA vem funcionando
ininterruptamente e está em seu quarto mandato, visto que cada mandato tem vigência de 2
anos.
Em cada mandato elege-se uma diretoria, eleita entre seus membros, composta por
presidente, vice-presidente, secretário e vice-secretário. O conselheiro pode ocupar por 2 anos
determinada função na diretoria, permitida recondução. Ao longo desses quatro mandatos,
foram 5 diferentes presidentes.
Duas dessas presidentes ocuparam a função por 2 mandatos seguidos. Ambas
assumiram em meio a um mandato e foram reeleitas para o mandato seguinte, como é o caso
da atual presidente.
Por duas vezes, tendo em vista a mudança na gestão no Executivo Municipal,
houve alteração na composição dos representantes governamentais, acarretando assim
29
mudança de membros da diretoria. A primeira aconteceu no ano de 2005, em meio ao
mandato 2004/2006, havendo mudança de presidente. O mesmo ocorreu no ano de 2009, em
meio ao mandato 2008/2010. Neste último, porém, não afetou a presidência, que é ocupada
por representante da sociedade civil.
Nesses 4 mandatos, somente pelo período de um ano o conselho esteve sob a
presidência de um representante governamental, visto que o Regimento Interno não preconiza
o critério da alternância de representação.
Outro fato observado nas reuniões de posse é a presença dos Prefeitos
empossando os conselheiros, em cada um de seus mandatos, com exceção a última alteração
na composição dos representantes governamentais, quando da mudança na gestão, ocasião
esta em que a então Secretária Municipal de Assistência Social o representou.
Vale ainda destacar, em análise feita aos livros de ata, a realização mensal de
reuniões ordinárias desde o ano de 2002 (quando da retomada de suas atividades), além da
realização de algumas reuniões extraordinárias. No entanto, no 2º semestre de 2009,
constatamos a não realização das reuniões ordinárias nos meses de agosto, outubro, novembro
e extraordinária em dezembro, justificadas por falta de quórum.
Baseando-se nos livros de ata, relacionamos as principais atividades, ações e
deliberações do conselho, a saber: elaboração de Plano de Aplicação de Recursos; apreciação
e aprovação de Planos de Trabalhos de Entidades e Projetos, afetos na área da criança e do
adolescente; inscrição e renovação de inscrição de entidades e projetos junto ao CMDCA,
realização de Conferências Municipais, Processo de Eleição do Conselho Tutelar do
município e Manifesto contra a exploração sexual de crianças e adolescentes, participação em
cursos e/ou capacitação.
Demais ações debatidas, muitas vezes ficam apenas no discurso teórico e não
chegam a prática. Pouco se fala de monitoramento das entidades e projetos e da fiscalização
da prestação de contas do Fundo disponibilizada pelo Executivo.
Desde meados de 2006, a Secretaria Municipal de Assistência Social cede uma
servidora que exerce compartilhadamente com o Órgão Gestor as funções de Secretária
Executiva do CMDCA e presta todo o suporte administrativo necessário ao funcionamento do
Conselho, bem como aos conselheiros.
Verifica-se ainda, em alguns momentos, a participação e assessoramento da
Procuradoria Jurídica Municipal, Departamento de Contabilidade, além da Secretaria
30
Municipal de Assistência Social, entre outros, em reuniões e fora dela, quando de sua
solicitação.
31
4 A CAPACIDADE INCLUSIVA DO CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA
CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – CMDCA, DE PARAPEBA/MG
O tipo de pesquisa qualitativa utilizada para a realização desse trabalho foi a
observação participante e o estudo de caso, conforme Gomes, Faria e Bergo (2009), tendo
como finalidade investigar as causas que levaram a suspensão das atividades do CMDCA da
cidade de Paraopeba por um período de quase dois anos, bem como contextualizar o período
da reestruturação nesse Conselho, tendo como base a variável envolvimento político do gestor
na garantia da efetividade do arranjo participativo nesse espaço de deliberação.
A abordagem metodológica utilizada consistiu em 2 fases: teórica e empírica. Na
fundamentação teórica, procedeu-se ao levantamento, seleção e sistematização de referências
teóricas publicadas sobre o tema abordado.
Para a pesquisa empírica foi utilizada pesquisa documental, realizada através de
arquivos do Conselho, com intuito de recolher material relevante sobre seu histórico.
Referimo-nos aqui ao livro de ata, regimento interno, lei municipal de criação e posteriores,
além disso, destacamos a minha participação e experiência enquanto funcionária pública
municipal e secretária executiva desse Conselho.
A coleta de informações se deu através da aplicação de questionário a indíviduos
representantes de 4 diferentes categorias. Alguns desses indivíduos se enquadram
simultaneamente em mais de uma categoria, como será explicitado a seguir.
Dentre os questionados, 12 são atuais conselheiros: titulares e suplentes,
governamentais e não governamentais, e dos quais 2 deles são representantes (servidora e
diretor) do Órgão Gestor, ou seja, da Secretaria Municipal de Assistência Social – SMAS.
Outros 8 questionários foram aplicados a ex-conselheiros com atuação na época
que antecede ou procede o período de inatividade do CMDCA, dentre eles 2 técnicas do
Órgão Gestor. Os 2 questionários restantes foram aplicados ao servidor e Gestor da SMAS.
Foram aplicados 22 questionários, no período de 04 à 25 de janeiro de 2010,
contendo 6 perguntas abertas, sendo a questão de número 2 subdividida em três perguntas,
que permitiram levantar dados relevantes sobre o período de inativação do Conselho,
conhecimento dos questionados sobre a Política Pública, a atual atuação do Conselho e
relação entre Órgão Gestor e CMDCA.
32
Dos 22 questionários aplicados 12 foram respondidos, sendo: 5 por atuais
conselheiros, incluindo-se os dois representantes do órgão gestor; 6 por ex-conselheiros,
compreendendo as duas técnicas do órgão gestor e 1 pela servidora da SMAS.
Desde já, vale destacar que tanto o Gestor como a Presidente do CMDCA estão
entre os que não responderam ao questionário, fato este que demonstra desinteresse pelas
questões pertinentes a esse Conselho.
Outra técnica utilizada foi a observação, mais especificamente a observação
sistemática, que visa saber recolher as informações importantes em cada situação e que serão
relevantes e respondem aos propósitos do estudo. Valeu-se ainda da observação participante,
visto que a pesquisadora está inserida na organização pesquisada. (GOMES, FARIA E
BERGO, 2009).
Realizada esta etapa, os dados obtidos foram cuidadosamente analisados, para
garantir a precisão dos resultados, evitando distorções de análise e de interpretação, para a
devida conclusão deste estudo.
Vamos então apresentar o que foi coletado em análise aos questionários.
Com relação a questão número 1, referente a lei de criação do CMDCA e
FMDCA 1 não respondeu, 3 não souberam responder, outros 6 não sabem informar o número
da lei, entretanto disseram saber da existência da mesma e 2 informaram a lei municipal nº
1.828 ou a lei nº 2.160, que revoga a primeira, como mostra o gráfico abaixo.
GRÁFICO 1 – Fonte: Dados da Pesquisa
Isto posto, pode-se afirmar que os questionados demonstraram pouco
conhecimento acerca da legislação do Conselho, inclusive os próprios conselheiros.
33
A questão número 2 aborda o período de inativação do CMDCA, e é subdividida
em 3 fases. Com referência a questão 2, letra A, sobre o período de inativação, 3 não
responderam, 5 não souberam responder ou não sabiam sobre a inativação e seu período, 2
sabiam da inativação, mas disseram não conhecer os motivos e 2 informaram algum período
entre 1999 a 2002, como mostra o gráfico abaixo.
GRÁFICO 2 – Fonte: Dados da Pesquisa
Ainda na questão número 2, letra B, que se dedica aos motivos/razões, 4 não
responderam, 3 não souberam responder ou não sabiam sobre a inativação e seus motivos e 5
apresentou explicação, conforme gráfico abaixo.
GRÁFICO 3 – Fonte: Dados da Pesquisa
34
Dentre as explicações apresentadas, ainda que supositivas, destacam-se a
inexistência de perfil dos conselheiros ou a falta de indicação dos mesmos bem como pela
falta de incentivo e apoio do Órgão Gestor. Outro questionado faz menção ao desinteresse de
ambos: conselheiros e gestores. É também mencionado o desconhecimento dos envolvidos
sobre a importância e necessidade do Conselho, ressaltando que o Conselho Tutelar, que é
vinculado ao primeiro, nunca deixou de funcionar.
Para finalizar a questão 2, letra C, acerca da contextualização do período de
reestruturação do CMDCA, 4 não responderam, 4 não souberam responder, 1 afirmou que o
Conselho está em constante reestruturação e 3 descreveram sobre período questionado,
segundo retrata gráfico abaixo.
GRÁFICO 4 – Fonte: Dados da Pesquisa
De acordo com as respostas, o ano de reestruturação do CMDCA foi caracterizado
pela mudança na gestão, quando as Assistentes Sociais da SMAS conquistaram mais
autonomia e juntamente com a Procuradoria Jurídica Municipal foi fomentada a
reestruturação.
Outros questionados fazem menção a reativação do Conselho com vistas a
fiscalizar e a realizar o processo eleitoral do Conselho Tutelar.
Na questão de número 3, conceituar a Política Pública dos Direitos da Criança e
do Adolescente, 4 não souberam responder, 2 apresentaram uma visão limitada/restrita da
Política e 6 mostraram entendimento da mesma como Política efetivada para garantia dos
direitos de crianças e adolescentes, através de serviços, programas, projetos, ações, etc., bem
como fiscalizar sua execução, observados os preceitos do ECA, conforme gráfico abaixo.
35
GRÁFICO 5 – Fonte: Dados da Pesquisa
Quanto a questão de número 4, sobre a descrição da Política Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente, 1 dos questionados não respondeu, 4 responderam de
forma geral ou limitada e 7 detalharam acerca da Política Municipal, como comprova o
gráfico abaixo.
GRÁFICO 6 – Fonte: Dados da Pesquisa
Nessa questão um dos questionados responde de forma bastante geral, ao
descrever a Política apenas como atendimento ao disposto no ECA. Já outros a fazem de
maneira limitada, definindo a Política apenas pela gestão de recursos financeiros do fundo,
distribuindo-os aos programas e entidades ou que os mesmos são insuficientes.
36
Como vemos a maioria dos questionados entendem que a Política dos direitos da
criança e do adolescente no município compreende o CMDCA, o FMDCA, Conselho Tutelar
e muitos deles também citam as entidades não-governamentais, programas e outros órgãos,
como o Ministério Público.
Cabe destacar a visão de um dos questionados, que vê a Política dos direitos da
criança e do adolescente no município como fragmentada, e que “o Gestor transfere suas
responsabilidades para as entidades da sociedade civil, repassando verba e deixando na sua
responsabilidade a execução do serviço, sem avaliar resultados”.
De uma maneira geral, verifica-se que o conhecimento teórico acerca da Política
da Criança e do Adolescente por parte dos questionados é satisfatória. Eles demonstram
compreensão sobre a Política Pública, bem como fazem a relação entre os elementos que a
compõem e que estão presentes quando descrevem a Política Municipal.
Na questão de número 5, sobre a atuação dos atuais conselheiros, suas demandas e
expectativas, 1 não respondeu, 4 não souberam responder ou se mostraram confusos, 4
apresentaram vagas colocações sobre a atuação do Conselho e 3 analisaram a atuação, como
indica o gráfico abaixo.
GRÁFICO 7 – Fonte: Dados da Pesquisa
Essa questão abriu um leque de informações acerca da atuação do CMDCA.
Pode-se perceber que algumas respostas foram evasivas, outras bastante detalhadas, pareciam
um desabafo.
37
Dentre os questionados que comentaram sobre a atuação do Conselho, alguns
disseram que o Conselho atende a demanda local, realiza inscrições de entidades e projetos,
outros que os conselheiros parecem empenhados em fazer um bom trabalho, ou ainda, ao que
parece, na medida do possível, tem tentado cumprir seu papel. Outro questionado resume a
atuação em regular e sem interesse.
Sobre essa mesma questão, um questionado diz que o Presidente não está
capacitado para exercer tal função e acrescenta que a atuação é limitada, pois nunca viu o
conselho colocar ações de proteção e defesa em prática. Para outro questionado os
conselheiros são atuantes dentro de suas limitações, que segundo ele, é o pouco
conhecimento, que justifica as poucas reivindicações dos mesmos.
Há ainda quem disse que a atuação não é boa, os conselheiros são despreparados e
com pouco conhecimento acerca da política dos direitos da criança e do adolescente.
Sem sombra de dúvida, a principal demanda dos questionados é por capacitação,
um deles ainda completa quando diz que o momento é de capacitar tanto os conselheiros
quanto os gestores. Outra demanda é pela criação de uma casa dos conselhos no município.
Demonstram ainda expectativas de que a capacitação os conscientize para mudar a
atual situação, assim como esperanças por mais interesse do Poder Público em apoiar o
trabalho dos conselheiros para uma atuação mais eficaz e com expansão de atendimento.
Na questão de número 6 e última, que aborda sobre a relação do CMDCA com o
Órgão Gestor, 3 não souberam responder, 5 responderam superficialmente e 4 detalharam a
relação, conforme representa o gráfico abaixo.
GRÁFICO 8 – Fonte: Dados da Pesquisa
38
Essa questão em especial permite investigar qual o envolvimento do Órgão Gestor
a instância participativa em análise: o CMDCA.
Podemos verificar aqui tanto respostas evasivas como explícitas, bem como
verificar algumas contradições entre eles e numa mesma resposta.
Em algumas obtemos que a relação é harmoniosa e distinta, ou que a relação é
boa, mas com constantes oscilações devido a falta de capacitação de ambos e o que mais
atrapalha é o não conhecimento dos papéis. Outro questionado acha a relação satisfatória, pois
as Assistentes Sociais sempre prestavam as informações necessárias ao bom andamento dos
programas e projetos outros ainda que a relação é importante, e sem o apoio da SMAS era
impossível a atuação do Conselho em prol das entidades. Além disso, a SMAS mantém uma
Secretária Executiva para os Conselhos, que tem conhecimento para desempenhar as funções
e que responde, compartilhadamente com o Órgão Gestor, pelo trabalho administrativo do
Conselho.
Segundo outro, o relacionamento é razoável com impasses em momentos de
decisão.
Uma das respostas inicia-se falando que a relação deveria ser de parceria e
contribuição para a construção de uma significativa política de atendimento aos direitos da
criança e do adolescente no município, e encerra dizendo, mas não tenho dados para essa
análise.
Outro questionado abertamente diz que o Conselho se considera autônomo e autosuficiente e acha que o Órgão Gestor é necessário apenas para lhe servir com relação a
questões administrativas, e que Órgão Gestor deixa esta situação acontecer, pois é mais
cômodo e menos trabalhoso.
Assim, a relação do Órgão Gestor com o CMDCA pode ser caracterizada como
frágil, e ainda encontra-se em franco processo de construção. Se por um lado o Órgão Gestor
disponibiliza suporte administrativo ao funcionamento do Conselho, por outro é omisso no
seu papel de Gestor da Política, além de se mostrar desinteressado nas questões relativas ao
CMDCA. Ao prestar o suporte administrativo, parece se eximir de quaisquer outras funções.
39
5 CONCLUSÃO
A partir da década 80 inicia-se no país o processo de descentralização do poder,
quebrando a tradição centralizadora do Estado e contribuindo para o fortalecimento dos
municípios.
A Constituição Federal de 1988, marco principal desse processo, ocasionou um
novo arranjo institucional, concretizando uma série de direitos reivindicados pela sociedade
brasileira, dentre eles, a participação na definição de políticas públicas e o controle público
sobre as ações do Estado em todas as esferas governamentais, ou seja, municipal, estadual e
federal.
Um órgão que têm se configurado como importante espaço público de
participação e controle social foi nosso escolhido para este estudo foram os Conselhos de
Políticas Públicas.
Nesta perspectiva, buscou-se observar a trajetória do Conselho Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente do município de Paraopeba/MG, a fim de identificar os
movimentos que levaram a inatividade dessa instância participativa por um período de 2 anos,
considerando-se a variável envolvimento político do gestor.
Para desenvolvimento deste trabalho foi realizada pesquisa junto aos atores
sociais envolvidos direta e indiretamente com o CMDCA.
Cabe mencionar que a realização da proposta supracitada ficou comprometida por
várias questões, principalmente devido a pouca adesão dos atores sociais, protagonistas da
condução da Política dos Direitos da Criança e do Adolescente no município de Paraopeba,
em responder aos questionários auto-aplicados, no período de 04 a 25 de janeiro de 2010.
Todavia, foi possível fazer considerações relevantes acerca do objetivo do estudo proposto,
tornando possível demonstrar que a variável vontade/envolvimento político do gestor em
questão, exerce interferência significativa na atuação e efetividade da instância participativa,
que é o CMDCA, visto que o seu processo de reestruturação foi fomentado pelo Órgão Gestor
do município. Com relação ao propósito desse estudo, de identificar os movimentos que
levaram a inatividade do CMDCA por um período de 2 anos, obteve-se a confirmação da
importância e necessidade do envolvimento do gestor.
Pode-se inferir que a ausência de apoio e incentivo do Gestor foi um dos motivos
que levou a inativação do CMDCA, e a própria falta de indicação de membros para compor o
40
Conselho, ainda que não mencionada se do governo ou da sociedade civil, traduz a falta de
empenho para sua existência. Neste caso, o desinteresse partiu de ambos os lados:
Conselheiros e Gestores.
Cabe aqui reproduzir que essa situação não se estendeu ao Conselho Tutelar, que
manteve-se em funcionamento por todo esse período.
O período de restabelecimento do CMDCA se sucedeu quando da mudança de
gestão no Executivo Municipal, este fato também nos remete ao envolvimento do Gestor.
Nessa nova gestão as técnicas da SMAS conquistaram mais autonomia fomentaram a
reestruturação do Conselho juntamente com a Procuradoria Jurídica Municipal. Para isso, é
certo que contou com o apoio e interesse dos Gestores, ainda que a intenção, conforme
mencionada anteriormente, tenha sido a de indicar e/ou promover a eleição dos membros do
Conselho Tutelar.
Diante do exposto, tomando por base os resultados da pesquisa, mensura-se que o
comprometimento do Gestor é de suma importância para tornar verdadeiramente efetivos os
espaços participativos.
Para se alcançar esse patamar é necessário que o Gestor se disponha a transferir
ou compartilhar sua prerrogativa decisória com a sociedade, assumindo uma postura
inclusiva, aberta ao diálogo e a participação de novos atores.
Algumas considerações também merecem destaque. Ainda com relação a
inativação do CMDCA (período, razões e reestruturação) percebemos o desconhecimento ou
omissão dos conselheiros quanto a essa questão, inclusive pelos atores atuantes em meados do
referido período.
Vale ressaltar aqui, outro ponto interessante nesse trabalho, é que tanto o Gestor
quanto a Presidente do CMDCA não responderam ao questionário aplicado.
Este fato pode apresentar diversos significados: desinteresse pelas questões do
Conselho, descaso ou esquecimento, falta de compromisso, falta de conhecimento ou até
mesmo falta de tempo, outras questões são mais importantes do que as relativas ao CMDCA.
Observamos o pouco grau de envolvimento do Gestor ocorreu em diferentes
gestões, em especial naquela que desencadeou a inativação do CMDCA.
Torna-se importante acrescentar que o envolvimento deve partir de ambas as
autoridades, Gestor e Presidente do CMDCA, assim como dos demais conselheiros, atores e
sociedade, integrantes da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente,
trabalhando em parceria de forma a otimizar o atendimento.
41
Quanto ao entendimento da Política Pública e da Política Municipal dos Direitos
da Criança e do Adolescente nota-se que a maioria dos questionados demonstraram boa
compreensão teórica acerca da temática. Esse resultado que nos faz otimistas, pois a
conscientização por parte dos atores leva ao aperfeiçoamento de sua atuação.
Todavia, concomitantemente, pode-se inferir que a atual atuação do CMDCA no
município de Paraopeba deixa a desejar em seu papel primordial: ações voltadas para defesa e
promoção dos direitos das crianças e adolescentes do município. Nenhum momento esse fato
é mencionado, visualizando a baixa relação entre teoria e prática. Ao que parece a atuação do
conselho é predominantemente a inscrição e distribuição de recursos do fundo aos programas
governamentais e às entidades.
Segundo a pesquisa os Conselheiros, assim como os Gestores, têm pouco
conhecimento sobre suas funções, e ao que parece não há delimitação dos papéis. É geral a
demanda por capacitação, o que demonstra interesse por conhecimento e preparação para o
exercício da função.
A despeito de opiniões extremas, a relação entre Órgão Gestor e CMDCA é
moderada. A relação enfrenta constantes oscilações, existem impasses em momentos de
decisão, mas que são inerentes ao processo de debate democrático e articulação necessários na
condução de qualquer Política. A relação com as técnicas se mostrou satisfatória.
Sabemos que tanto os Conselhos de Políticas quanto a Política Pública dos
Direitos da Criança e do Adolescente são recentes na história do país, e talvez por isso não
despertem ainda tanto interesse por parte dos Gestores. Apesar disso, é necessário aos
Gestores assimilar e praticar a democracia participativa.
Vale enfatizar que a Política de atendimento aos direitos da criança e do
adolescente precisa ser analisada como um sistema de proteção social que deve ser contínuo,
sistemático, planejado, articulado, com recursos garantidos no orçamento público e ações
complementares entre si, evitando a fragmentação e a dispersão de recursos. (BOSCHETTI e
TEIXEIRA, 2003).
Dessa forma, o processo de consolidação dos espaços participativos tem a sua
frente inúmeros desafios, a principal delas superar a história político-cultural do país de mais
de 500 anos. No entanto, de acordo com Souza (2004), através do empoderamento do
conhecimento, da informação e da mobilização social das classes dominadas conseguiremos
reduzir as desigualdades sociais existentes no país.
42
Para finalizar, conclui-se que foram encontradas evidências de que ainda há um
logo caminho a percorrer na concretização dos direitos sociais. Muitas são as possibilidades e
limites para a atuação dos conselhos. Apesar disso, os conselhos constituem-se importante
instrumento promotor legítimo do diálogo entre governo e sociedade, capazes de
consolidarem a democracia participativa. É na participação ativa, informada e autônoma de
todos os Conselhos existentes que a sociedade pode garantir que esses sejam espaços efetivos
para condução de políticas juntamente com o Poder Público. E a participação ativa da
sociedade civil é um fator crucial para que os conselhos funcionem de forma eficaz.
Feitas as considerações, torna-se imprescindível o fortalecimento do conjunto de
variáveis ora defendidas tendo em vista o efetivo exercício da cidadania e a conseqüentemente
qualidade e adequado funcionamento da democracia brasileira.
Dito isso, cabe perfeitamente citar Cunha (2009, p. 32) “a complexidade
encontrada na análise dos conselhos reflete a complexidade da democracia contemporânea e
das instituições que se propõem a traduzir empiricamente princípios considerados importantes
para a organização democrática da ordem social”.
Apesar de a Carta Magna institucionalizar as novas formas e espaços de
participação, nos diversos níveis, na atual conjuntura política, o real grau de influência
alcançado pelos atores sociais junto ao sistema político é ainda uma questão em aberto, uma
promessa, que caminha para se tornar uma prática real. (FARIA, 2007a).
E com esse estudo, esperamos contribuir para a produção de conhecimentos mais
aprofundados acerca desses espaços públicos de participação.
43
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SPOSATI, Adaíza. A assistência Social brasileira: descentralização e municipalização. São
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45
APÊNDICE A - Questionário para Pesquisa Acadêmica
Curso de Formação para Conselheiros
Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais
Universidade Federal de Minas Gerais
Não é necessário se identificar, apenas responda as questões propostas sobre o Conselho
Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA, de Paraopeba.
Categoria
( ) Conselheiro governamental
( ) Conselheiro sociedade civil
( ) Órgão Gestor
( ) Ex-conselheiro
1) Lei de criação e implantação do CMDCA e FMDCA.
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
2) Inativação do CMDCA:
A) Período: _________________________________________________________________
B) Motivos/Razões: ___________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
C) Contextualização do período de reestruturação do CMDCA: ________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
3) Conceituar a Política Pública dos Direitos da Criança e do Adolescente:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
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___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
4) Descrever a Política Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
5) Atuação dos atuais conselheiros: demandas e expectativas:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
6) Relação do CMDCA com o Órgão Gestor:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________