Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Vol. 6 - No. 2
ISSN - 1678-4057
Vol. 6
No. 2
Jul/Dez 2007
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
O Orçamento Participativo: estratégia rumo à gestão pública
mais legítima e democrática
PEDRO LUIZ CAVALCANTE
Incrementando a accountability e o potencial de indução
de políticas públicas de crédito subsidiado – uma proposta
para o Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger)
DANILO ROCHA LIMOEIRO
Inclusão Digital: fator essencial ao progresso
do governo eletrônico no Brasil
LAMARTINE VIEIRA BRAGA
O que são, afinal, redes de políticas públicas?
RAFAEL MARTINS FERRARI
Estudo de Caso: O Comitê de Articulação Federativa
como uma rede de políticas públicas
ALBERTINA ALENY MORAES DE OLIVEIRA,
GERSON CARVALHO BENIA, GUSTAVO FERREIRA BECHELANY
E RAFAEL GAZZOLA DE LIMA
Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de
Dinheiro – ENCCLA: O Estado organizado contra o crime organizado
TATIANA DE CAMPOS ARANOVICH
Revista de Políticas Públicas
e Gestão Governamental
Brasília - 2008
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS ESPECIALISTAS EM POLÍTICAS
PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL
Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governametal - uma carreira a
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Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental : Res Pvblica / Associação
Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
– Ano 1, n.1 (set. 2002). – Brasília : ANESP, 2002.
Semestral
ISSN 1678-4057
1. Administração Pública – Periódicos. 2. Gestão Governamental –
Periódicos. 3. Politica Pública – Periódicos. I. Associação Nacional dos
Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental. II. Título: Res
Pvblica.
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Políticas Públicas e Gestão Governamental - ANESP. O conteúdo dos artigos publicados não
necessariamente expressa a opinião da ANESP.
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Sumário
Editorial ............................................................................................................ 7
O Orçamento Participativo: estratégia rumo à gestão pública mais
legítima e democrática
PEDRO LUIZ CAVALCANTE ............................................................................ 11
Incrementando a accountability e o potencial de indução
de políticas públicas de crédito subsidiado – uma proposta
para o Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger)
DANILO ROCHA LIMOEIRO ........................................................................... 29
Inclusão Digital: fator essencial ao progresso
do governo eletrônico no Brasil
LAMARTINE VIEIRA BRAGA ........................................................................... 53
O que são, afinal, redes de políticas públicas?
RAFAEL MARTINS FERRARI ........................................................................... 77
Estudo de Caso: O Comitê de Articulação Federativa
como uma rede de políticas públicas
ALBERTINA ALENY MORAES
DE
OLIVEIRA,
GERSON CARVALHO BENIA, GUSTAVO FERREIRA BECHELANY
E
RAFAEL GAZZOLA
DE
LIMA ...................................................................... 93
Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de
Dinheiro – ENCCLA: O Estado organizado contra o crime organizado
TATIANA
DE
CAMPOS ARANOVICH ............................................................ 117
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Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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Editorial
Neste ano de 2008, o Brasil comemora os 20 anos da Constituição
Federal, a “Constituição Cidadã”. Foi a única vez na História que uma
Constituição brasileira foi feita coletivamente. É no bojo desta
comemoração que a Res Pvblica apresenta, nesta edição, abordagens de
relevância estratégica para a promoção e consolidação de preceitos
democráticos nas políticas públicas. São instrumentos que incrementam
a participação social, inclusiva e democrática de atores sociais com o
governo, e que buscam combater as principais causas de movimentos
contrários ao exercício democrático, como a corrupção e ações do crime
organizado. Esses mecanismos estão diretamente vinculados ao
aperfeiçoamento da gestão pública do Estado, inclusive no que diz respeito
às relações do poder central federal com as subunidades nacionais,
promovendo assim a democracia como valor originário e de resultado
das políticas públicas.
Em “O Orçamento Participativo:estratégia rumo à gestão pública
mais legítima e democrática”, Pedro Luiz Cavalcante analisa o Orçamento
Participativo, instrumento de participação utilizado em diversos municípios
no país e conhecido internacionalmente pelo exemplo de gestão
transparente que proporciona. Faz uma retrospectiva desde a criação da
Constituição de 1988 e os avanços democráticos ocorridos no Brasil, e
especialmente no ano seguinte, em 1989, a implantação do Orçamento
Participativo pela administração da prefeitura de Porto Alegre.
Ainda sobre o efeito da expansão dos efeitos democráticos e da
garantia de direitos no país, após 1988, Danilo Rocha Limoeiro em
“Incrementando a accountability e o potencial de indução de políticas
públicas de crédito subsidiado – uma proposta para o Programa Geração
de Emprego e Renda (Proger)” apresenta o Proger como mecanismo
promotor de accountability no processo de concessão de crédito subsidiado,
induzindo, com isso os efeitos maximizadores para uma implementação
efetiva de tal política pública.
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Para uma interação mais ágil, transparente e responsiva, “Inclusão
digital:fator essencial ao progresso do governo eletrônico no Brasil”, por
Lamartine Vieira Braga, traz outro fator essencial para a integração entre
sociedade e governo, não apenas nacionalmente, mas em nível global.
Este esforço de modernização da administração pública, por meio do
Governo Eletrônico, vai muito além da capacidade de gerar fluxos de
informações mais intensos e dinâmicos, dar eficiência à relações entre
governos e consumidores e aos procedimentos internos de gestão dos
órgãos. Possibilita, pela rede de informações disponível, maior
interatividade e descentralização e promovem oportunidades à
organizações sociais, baseadas em princípios democráticos, de acesso a
informações e dados e atuarem por meio de mobilização política.
Em “O que são, afinal, redes de políticas públicas”, de Rafael
Ferrari, ajuda a conceitualizar o tema de redes de políticas públicas com
base em várias linhas de estudo já desenvolvidas. Além disso, busca
oferecer uma ampla compreensão de que este mecanismo está presente
em várias ações conectadas às políticas públicas e que traz uma
oportunidade de governança horizontalizada, em que a interação entre
os atores do estado e da sociedade é marcada por interdependência de
recursos para o alcance de seus objetivos políticos, conectadas ao conceito
de policy change.
Um exemplo concreto de rede de política pública é analisado por
Albertina Oliveira, Gerson Benia, Gustavo Bechelany e Rafel Gazzola,
em “ Estudo de Caso: o Comitê de Articulação Federativa como uma
rede de políticas públicas”. Rede criada em 2007 e instalada na Secretaria
de Relações Institucionais da Presidência da República, é mais uma
oportunidade de articulação entre Governo Federal e municípios onde
políticas de interesse comum são discutidas e pactuadas. Esta iniciativa
vai ao encontro do aprimoramento de mecanismo de relações federalistas
estabelecidas pela Constituição Federal de 1988, ao descentralizar as
políticas públicas na direção de governos subnacionais, tornando-as mais
próximas e coerentes da realidade em que são implementadas.
Tatiana Aranovich apresenta em “Estratégia Nacional de Combate
à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA: O estado organizado
contra o crime organizado” uma iniciativa de referência nacional e
internacional criada em 2003 como um foro de diálogo sobre corrupção,
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lavagem de dinheiro e crime organizado, temas que afetam o
funcionamento direto da administração pública e o estabelecimento do
estado e de instituições democráticas, bem como grandes causas do
comprometimento da segurança pública, das relações financeiras e sociais
no país. A novidade da Estratégia é estabelecer a conexão entre os três
poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, nas
esferas federais e estaduais. A coordenação intragovernamental promove
a ação coletiva de atores estratégicos na prevenção desses crimes e aponta
para uma mudança institucional baseada no valor do diálogo.
São seis artigos que revelam a importância de ações como
articulação entre poderes e entre esferas nacionais e subnacionais,
participação de diferentes atores da sociedade nas políticas públicas,
exercício do diálogo como ferramenta e investimento em tecnologia, no
fortalecimento da democracia e na promoção da eficiência da
administração pública. A importância do papel do Estado na
implementação dessas iniciativas e a ressonância do apoio da sociedade
são fundamentais para este processo.
Boa Leitura.
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O Orçamento Participativo: estratégia
rumo à gestão pública mais legítima e
democrática
Pedro Luiz Cavalcante
1. INTRODUÇÃO
A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, o Brasil
passou a conviver com novas formas de participação nas decisões políticas.
As mudanças introduzidas pela Assembléia Constituinte indicavam o
revigoramento da sociedade civil e a trajetória rumo a um sistema político
mais plural, composto de diferentes arranjos participativos. Nesse cenário, a iniciativa que tem merecido bastante atenção no campo acadêmico,
não apenas pelo seu caráter inovador, mas também pela sua proliferação
nos governos locais é o orçamento participativo (OP).
O orçamento é instrumento e, simultaneamente, expressão da
democracia, na medida em que é elaborado por representantes da população e seus efeitos repercutem na vida de cada cidadão. No caso do OP, o
processo de elaboração pressupõe a atuação mais direta do cidadão, independente de vínculos associativos, na decisão dos investimentos públicos.
A experiência pioneira no Brasil foi implementada em 1989 pela
prefeitura de Porto Alegre, administrada pelo Partido dos Trabalhadores
(PT). Desde então, não apenas administrações municipais de esquerda como
também diversos outros partidos de diferentes linhas ideológicas adotaram
o modelo, como exemplo, no ano 2000, mais de cem municípios, na sua
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maioria de porte médio ou grande, incluíram princípios do orçamento
participativo no processo de decisão alocativa (SÁNCHEZ, 2002). No entanto,
o caso de Porto Alegre tem dominado a produção acadêmica tanto por ser
a experiência mais antiga quanto pelo sucesso de sua implementação1.
O modelo de orçamento participativo se posiciona em meio ao
debate de novas estratégias para reduzir a descrença da população acerca
da legitimidade do sistema de representação política convencional. Do
mesmo modo, o OP pode ser compreendido como uma tentativa dos
governos, especialmente locais, de implementar políticas mais eficazes e
eficientes. Em ambos os casos, é explícita a questão do controle dos cidadãos sobre os representantes. Isto é, como superar as deficiências de
accountability2 resultantes da crise do modelo de representação política e ao
mesmo tempo adotar uma gestão pública mais transparente, eficaz e
responsiva às novas demandas de uma dinâmica social mais complexa?
O objetivo deste artigo, portanto, é abordar essa estratégia de gestão
no âmbito do debate contemporâneo de democracia, analisando em que
medida o modelo do orçamento participativo se enquadra na discussão
sobre a crise da representação formal e as possíveis respostas a ela.
Ademais, o artigo discerne os principais resultados e críticas do OP, a
partir de uma revisão de literatura, em face da tentativa de construção de
uma gestão pública mais plural e legítima.
2. CRISE
DA REPRESENTAÇÃO ELEITORAL E POSSÍVEIS RESPOSTAS
O problema central da democracia é a questão do controle, isto é,
como se harmoniza a vontade do representante e a vontade do representado. Desde John Locke33 Ver em Weffort, F. (org.).
Os clássicos da política, o controle sobre os representantes tem
sido crucial na discussão sobre o Estado liberal. O primeiro dilema da
democracia é: se a legitimidade do sistema democrático é dada pela manifestação eleitoral da vontade dos cidadãos, após essa autorização, em que
o representante deve pautar suas escolhas?
Pitkin (1967) considera que em face da complexidade de atores e
interesses torna-se extremamente difícil identificar essa relação. No entanto,
o governo representativo não apenas deve ser controlado para promover
o interesse público, mas também ser responsivo às pessoas.
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A relação entre representantes e representados não é estática, uma
vez que passa por contínuo processo de ajuste. Todavia, nas últimas décadas ela tem sido marcada por um abismo entre o governo e a sociedade.
Luiz Felipe Miguel (2003) credita à crise da democracia, pautada predominantemente na representação eleitoral, três conjuntos de evidências:
declínio do comparecimento eleitoral, ampliação da desconfiança em relação às instituições e esvaziamento dos partidos políticos. Esses fatores
surgiram, principalmente, nas democracias mais consolidadas como as
européias e norte-americanas.
No caso dos países latino-americanos, a crise do sistema puro de
representação requer análise diferenciada, uma vez que o voto é predominantemente obrigatório nessas nações, o que prejudica a análise do
comparecimento eleitoral. No entanto, a desconfiança em relação às instituições tem sido comprovada por inúmeras pesquisas, surveys, em que as
instituições governamentais, como Congresso Nacional e Justiça, são normalmente mal avaliadas. Do mesmo modo, os partidos políticos latinoamericanos, com poucas exceções, são vistos com desconfianças pelos
cidadãos e em razão dos regimes ditatoriais são pouco institucionalizados
na cultura política da região. Com efeito, o esgotamento da representação
política formal e a baixa participação política pós-ditadura militar também trouxeram questionamentos à democracia brasileira.
Desse modo, tal estrutura de democracia tem demonstrado limitações em responder às novas demandas de uma sociedade mais complexa,
composta por novos atores sociais, repleta de ambigüidades de interesses
e caracterizada pela ampliação do acesso à informação. Por conseguinte,
a representação apresenta deficiências de accountability, que influenciam
na capacidade do controle dos representantes, bem como na legitimidade
da gestão pública. Essas deficiências normalmente estão relacionadas a
quatro fatores centrais: incompetência do eleitorado em entender a ação
dos representantes; relação entre eleitor e detentor de mandato mediado
por uma série de intermediários, como partidos políticos e meios de comunicação; a representação é multifuncional; e a relação não é apenas
entre eleitores e representantes, pois existem outros grupos relevantes,
como os financiadores de campanhas.
Uma tentativa de resposta a essas limitações é apresentada pela
perspectiva deliberativa da democracia que, em termos gerais, preconiza
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que as preferências são reconfiguradas mediante as discussões públicas,
isto é, elas não são resultantes apenas dos interesses dos representantes e/
ou dos representados, mas também do confronto de idéias dentro de
fóruns de deliberação públicos. A democracia se fundamentaria na tomada de decisões com base no raciocínio público entre iguais dentro do
processo adequado. Portanto, sustenta-se em quatro princípios: razão,
publicidade, liberdade e igualdade. Em outras palavras, as decisões são
oriundas da participação de todos, argumentação racional, publicidade,
ausência de coerção e igualdade (MIGUEL, 2001).
A perspectiva contemporânea da democracia deliberativa é inspirada no pensamento de Jürgen Habermas. Segundo o autor, a sociedade
civil é o núcleo central no qual sujeitos coletivos discutem novas questões
e problemas e organizam-se e representam os interesses que são excluídos dos debates e deliberações políticas. Essas questões se tornam parte
da discussão pública, passíveis de argumentação racional, dentro de um
cenário de liberdade de reunião (MOURA, 2007). Com efeito, o confronto
de opiniões resulta na formação da opinião pública que apresenta um
potencial de influência no sistema político, resultando no denominado
“Poder Comunicativo”, expressado por meio do voto. Por fim, este se
transforma em “Poder Administrativo” dentro do Parlamento, por meio
da legislação (MIGUEL, 2001).
No entanto, a vertente deliberativa não tem se posicionado como
opção efetivamente crítica à democracia eleitoral, principalmente, pelo
fato de apresentar uma série de problemas que tornam seus pressupostos
um tanto quanto irrealistas e ingênuos. Ao ignorar a existência dos interesses da vida pública e pessoal e negar o caráter conflitivo das relações
políticas como relevantes na tomada de decisões, a democracia deliberativa
se posiciona a margem de uma análise mais precisa da complexidade das
sociedades contemporâneas.
Ademais, a vertente considera negativa a inclusão de mais grupos
nas discussões públicas, pois tende a aumentar os conflitos e, logo, dificultar o consenso da opinião pública. A busca pelo consenso, por sua vez, é
considerada paralisante, pois favorece a manutenção do status quo. Outra
crítica é que a corrente se posiciona de forma conservadora em relação à
participação mais ativa do cidadão, para alguns deliberacionistas como
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Jon Elster e Susan Stokes, o parlamento é o local de excelência para o
debate público, onde diferentes interesses possuem sua representação.
Todavia, raros são os casos em que o parlamento realmente reflete de
forma fidedigna as clivagens da sociedade.
Por fim, a teoria deliberativa negligencia o papel da desigualdade e
da dominação. No processo de formação da opinião pública, todos devem construir argumentos racionais, todavia, na sociedade real, a posse
dos recursos por diferentes grupos tanto de recursos (políticos e econômicos) quanto de discursos não é igualmente distribuída (YOUNG, 2002).
Assim como, na relação entre os diversos grupos, devem-se considerar
certas relações sociais e culturais de dominação que também influenciam
na igualdade dos grupos. Portanto, dois princípios da democracia
deliberativa – razão e igualdade – são superdimensionados, quando se
trata de uma análise mais realista das relações sociais.
No mesmo intuito de apresentar uma alternativa à crise de legitimidade da democracia eleitoral, a corrente participativa ou
participacionista surge nos anos 60, dentro do bojo das convulsões políticas da época e dos movimentos da Nova Esquerda. Ela expressa a
insatisfação quanto à percepção dominante de apatia e incompetência
da população para tomada de decisões políticas e afirma que todos
podem participar. O objetivo é ir além da democracia como disputa
entre elites, ou seja, “como é”, mas sim “como deve ser”. De modo
geral, a democracia participativa assinala a seguinte questão: qual forma
deveria assumir o controle democrático e qual deveria ser a esfera do
processo democrático de tomada de decisões?
A corrente participacionista se desenvolve com base na valorização da participação como elemento central da democracia e, portanto,
rechaça a perspectiva elitista, haja vista que esta é mais preocupada com
a estabilidade do sistema e com o controle do que com questões de legitimidade, participação e autonomia. Para os elitistas, um aumento da participação política poderia abalar a estabilidade do sistema democrático.
Por outro lado, a teoria participativa enfatiza a articulação entre cidadania e soberania popular, resultante da participação dos cidadãos nos processos de discussão e de decisão política não apenas no processo eleitoral, o
que tende a gerar mais legitimidade e maior controle sobre os governantes.
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Tendo em vista as dificuldades na viabilização e coordenação de um
sistema de democracia direta em sociedades complexas ou densamente
povoadas, a vertente participacionista não abandona os princípios da democracia representativa convencional, pelo contrário, eles procuram
aprimorá-los inserindo aspectos da democracia direta no interior da democracia representativa, por meio da inclusão de setores marginalizados no
campo político. Com efeito, propõe-se um sistema que compatibilize partidos competitivos e organizações de democracia direta. Segundo Macpherson
(1978), estes partidos “genuinamente competitivos”, reorganizados com base
em princípios menos hierárquicos, operariam dentro de uma estrutura parlamentar ou congressista complementada e limitada por organizações autoadministradas, especialmente em locais de trabalho e comunidades.
Desse modo, cabe ressaltar o caráter de auto-organização ou autogestionário que as instâncias complementares de participação popular
normalmente devem possuir. Segundo, essa percepção, as arenas de discussão atuariam de forma complementa ao Estado, sendo autônoma em
relação a ele. A vantagem principal é de reduzir as desigualdades materiais, bem como ampliar a representação para além da composição das
assembléias representativas.
Na mesma direção, Pateman (1992) argumenta que a participação
direta no âmbito da vida local, complementada por competição entre partidos e grupos de interesse nos assuntos governamentais pode promover, de
forma mais realista, os princípios da democracia participativa. Assim, tal
corrente é construída a partir da consideração das relações entre indivíduos
e suas instituições, uma vez que estas, isoladamente, não são suficientes
para o funcionamento da democracia. A participação de todos deve ocorrer igualmente em outras esferas a fim de desenvolver as qualidades e
atitudes psicológicas necessárias à manutenção do regime democrático, tendo como funções produzir o desenvolvimento humano, aumentar o senso
de eficácia política, reduzir o distanciamento entre os centros de poder e
possibilitar a educação política. Este é um aspecto central da teoria
participacionista, como afirma Pateman (1992) no trecho a seguir:
“Democracia participativa como um conjunto de prescrições e planos de ação para se atingir uma democracia política,
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baseada na educação política que se dá em várias esferas da sociedade.” (PATEMAN, 1992, p. 105).
Como já mencionado, a vertente surge opondo-se à visão de apatia, desinteresse e incompetência por parte dos representados. De acordo
com Pateman (1992), a participação tem seu papel educativo e promove,
por meio da capacitação e conscientização (individual e coletiva), o desenvolvimento da cidadania, cujo exercício configura-se como requisito
central na ruptura com o ciclo de subordinação e de injustiças sociais. A
participação é um processo pedagógico e permanente para tornar os indivíduos capazes de tomarem decisões.
Para Macpherson (1978), a participação pode resultar na mudança da consciência do povo que deixa de ser mero consumidor e passa a
agir e ver-se como executor e desfrutador da execução e desenvolvimento de sua capacidade. Conseqüentemente, pode gerar um círculo vicioso
pautado nas relações entre participação cidadã, mudança da consciência
política e redução das desigualdades sociais.
Ademais, a democracia participacionista visa à busca da elevação
da autonomia, isto é, ser co-responsável pela produção das regras que
serão submetidas aos que participam. A legitimidade é proveniente da
idéia de que as decisões políticas devem ser tomadas por aqueles sujeitos
a elas dentro de um processo de inclusão de grupos sociais e de deliberação pública. Com efeito, embora não rechace o modelo da democracia
representativa, se difere dele, uma vez que incorpora a participação da
população no processo de discussão e de tomada de decisões políticas.
Nesse sentido, a democracia participativa se propõe a superar limitações
da pura representação eleitoral.
3. ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO:
CONCEITOS,
ORIGENS E OBJETIVOS
As decisões orçamentárias são fundamentalmente resultados de
interações políticas. O orçamento é o instrumento básico do contrato político inerente às relações entre governo e cidadãos. Ao definir os fundos
públicos, mediante a fixação dos impostos ou outros meios, o orçamento
transforma-se no mecanismo central de controle público sobre o Estado.
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No caso específico do orçamento participativo, este consiste num
modelo de gestão que possibilita a participação da população nas discussões
e definições da peça orçamentária, predominantemente no âmbito municipal (LÜCHMANN, 2007). A elaboração do orçamento é inovador na medida
em que tem como premissa basilar o fato de que a população não apenas
deve ser consultada quanto às demandas de investimento do poder público,
mas também deve ser capacitada para deliberar acerca das prioridades,
participando ativamente da própria execução e controle do orçamento.
Desde a década de 80, a proliferação das experiências de OP
resultou na diversificação do modelo. No entanto, alguns critérios homogêneos prevalecem nas suas configurações, tais como a participação aberta
a todos os cidadãos sem nenhum status especial atribuído a qualquer organização; combinação de democracia direta e indireta, com possibilidade
de formação das próprias regras internas pelos participantes; e um conjunto de instituições que funcionam como mecanismos ou canais que
asseguram a participação no processo decisório do governo.
No mesmo sentido, Fedozzi (1997), a partir do caso de Porto Alegre,
salienta que o OP está estruturado em um processo de participação
comunitária pautado em três princípios básicos: regras universais de participação em instâncias institucionais mais regulares de funcionamento;
método objetivo de definição de recursos para investimentos, referentes
a um ciclo anual de orçamento do município; e um processo descentralizado tendo por base a divisão da cidade em regiões orçamentárias.
O orçamento participativo possui uma forma básica de funcionamento no qual o município é subdividido em distritos que detêm parcelas
dos recursos destinados aos investimentos. Os moradores desses distritos
são convocados a participar dos diversos fóruns e assembléias organizados pela prefeitura. A partir dessas reuniões, verifica-se um processo misto de participação direta e representação, isto é, coexiste a representação
delegada (delegados e conselheiros com mandato revogável) e a votação
direta nas assembléias locais e regionais. Os delegados são eleitos tanto
para decidir sobre a alocação quanto para fiscalizar os recursos, sendo a
regra da maioria predominante nas deliberações e não o consenso. As
decisões variam desde a temática a ser priorizada numa determinada
região, por exemplo o saneamento básico, até qual equipamento público
(escolas, hospitais etc.) deve ser construído ou reformado.
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O trâmite do ciclo orçamentário municipal, normalmente, segue a
seguinte ordem. Entre março e junho, a peça é formulada pelas secretarias de
fazenda ou pelo gabinete do prefeito, ao mesmo tempo em que são definidos
os representantes populares e as prioridades. Nos meses de julho e setembro,
as propostas são negociadas nos fóruns do OP, junto ao Executivo. Por fim,
encaminha-se a proposta final à Câmara dos Vereadores. Logo, as decisões
sobre a alocação dos recursos para investimentos se fundamentam na combinação de critérios gerais e técnicos, como também políticos.
Em relação às origens do modelo de orçamento participativo, é
notório que no Brasil prevalecia o descontentamento por parte da população quanto às instituições formais da democracia representativas, tais
como os partidos políticos e a instituições legislativas, o que colaborou
para o movimento de abertura de novos mecanismos de diálogo entre
sociedade e Estado.
Nesse processo de democratização, a estratégia inovadora do orçamento participativo caminha junto com revitalização cidadã incorporada pela Constituição Federal que, em termos gerais, elevou a influência
de diversos atores sociais nas instituições políticas por meio de novos
arranjos participativos. Como exemplos, no seu artigo 14, a Constituição
garante a iniciativa popular como iniciadora de processos legislativos, no
artigo 29, estabelece a participação dos representantes de associações
populares no processo de organização das cidades, e também em outros
artigos define a participação de associações civis na implementação das
políticas de saúde e assistência social.
Santos (2002) defende que a motivação pela participação é parte
de uma herança comum do processo de democratização que levou atores
sociais democráticos, especialmente aqueles oriundos do movimento comunitário, a demandarem novas formas de participação popular.
Por outro lado, Souza (2001) argumenta que fatores políticos antecederam e auxiliaram a adoção de iniciativas como o OP. O primeiro é a
existência de algumas experiências semelhantes, anteriores à
redemocratização. O segundo é o aumento dos recursos municipais como
resultado da redemocratização, combinado com a decisão de vários governos locais de promover ajustes nas respectivas finanças públicas. O
terceiro fator é o aumento da presença de partidos considerados de esquerda nos governos locais, em especial nas grandes cidades.
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No que tange aos objetivos, imperam argumentos distintos. De acordo Santos (2002), o principal objetivo do OP é encorajar uma dinâmica e
estabelecer um mecanismo sustentado de gestão conjunta dos recursos
públicos, por meio de decisões partilhadas sobre a distribuição dos fundos
orçamentários e de responsabilização administrativa no que diz respeito à
efetiva implementação dessas decisões. Enquanto Goulart (2007) apresenta uma perspectiva mais pragmática, na qual a OP pode ser associado a
duas motivações principais: uma primeira vinculada à governabilidade, no
sentido de que a adesão dos participantes, em sua maioria lideranças e
ativistas de movimentos comunitários, tende a legitimar a execução orçamentária e, por conseqüência, o próprio governo, criando constrangimentos para o Legislativo; a segunda reside na proposição retórica de praticarse justiça social, promovendo ações públicas que, ao generalizar direitos, minoram as desigualdades sociais, desdobrando-se, assim, em um padrão de
participação que incorpora preferencialmente os de baixo da pirâmide social.
Observa-se, portanto, convergência entre a adoção de experiências de orçamento participativo nos governos locais brasileiros e o debate
democrático acerca das restrições e insatisfação por parte dos cidadãos
em relação ao modelo democrático convencional. Formalmente, o OP
surge como uma estratégia de aprimoramento da relação Estado e sociedade com vistas à administração pública mais transparente, eficaz e
responsiva. Em outras palavras, uma tentativa de ampliação da participação democrática que supere as deficiências de accountability e,
conseqüentemente, apóie a melhoria da gestão das políticas públicas. Todavia, na prática, esse modelo orçamentário atinge os objetivos propostos?
4. RESULTADOS
E CRÍTICAS
No que tange o caráter inclusivo do orçamento participativo, o modelo ao criar novos espaços decisórios locais tende a impulsionar a prática
cidadã. De modo geral, a iniciativa é positiva na medida em que introduz
essas arenas de articulação e deliberação nas comunidades, independentemente de critérios corporativos ou socioeconômicos (A BERS , 1998;
LÜCHMANN, 2007; SANTOS, 2002; SOUZA, 2001). Dada à relevância das
decisões orçamentárias, as escolhas deixam de ser restritas aos representantes
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eleitos ou líderes locais, historicamente inseridos dentro de uma lógica clientelista,
e são distribuídos com setores antes excluídos desse processo político. O
trecho abaixo de Lüchmann (2007) corrobora com essa perspectiva:
“O modelo do OP, por prever a participação direta dos cidadãos, independente de vínculos associativos, apresenta maior capacidade de inclusão dos setores ou indivíduos mais empobrecidos da
população. O perfil socioeconômico dos participantes do OP é um
importante indicador da adoção de um critério de legitimidade pautado na idéia de inclusão social.” (LÜCHMANN, 2007, p. 159).
Sanchéz (2002) ressalta que boa parte dos participantes já possuía
alguma identificação, seja com movimentos sociais, associações de bairros
ou partidos políticos. No entanto, esse fato não diminui a importância do
OP, tendo em vista que a participação nas assembléias e fóruns, de modo
geral, tende a crescer, incluindo todos os segmentos não apenas os cidadãos
já organizados da sociedade civil (SANCHÉZ, 2002; SANTOS, 2002; SOUZA,
2001). Conseqüentemente, resulta numa representação mais fidedigna das
classes e grupos sociais da comunidade, como afirma Santos (2002):
“O OP é um processo de tomada de decisão baseado em
regras gerais e em critérios de justiça distributiva, discutidos e
aprovados por órgãos institucionais regulares de participação, nos
quais as classes populares têm representação majoritária.” (SANTOS,
2002, p. 512).
Dessa forma, no aspecto da inclusão de segmentos marginalizados
do processo de tomada de decisões públicas é consoante com os pressupostos da democracia participativa, haja vista que a sociedade civil como
um todo e esses setores, em especial, deixam de ser apenas passivos e se
tornam sujeitos do processo.
Outro aspecto relevante é a questão da educação política. O orçamento participativo se fundamenta no incentivo à participação como forma de romper com a visão de apatia e desinteresse pelos assuntos públicos e propiciar o desenvolvimento da cidadania e da consciência coletiva.
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Goulart (2006) afirma que o OP possui um caráter pedagógico e inclusivo que é basilar para o sucesso da iniciativa. O aprendizado de regras e
procedimentos das deliberações dentro do orçamento participativo indica
um caminho de ampliação gradual da participação nas assembléias. Como
exemplo, em Porto Alegre, o número de participantes na primeira rodada
do OP saltou de 628 (seiscentos e vinte oito) pessoas em 1990 para mais
de 16 (dezesseis) mil em 2001.
Como resultado, tende-se a moderar a reduzir prática clientelista nas
decisões orçamentárias. Tradicionalmente, no Brasil, o patrimonialismo e o
clientelismo aliados à baixa capacidade de pressão da população e a distribuição desigual dos bens públicos em nível local influenciam de forma
negativa no controle das atividades governamentais. Nesse aspecto, o OP
tem demonstrado fortalecer o movimento associativo, conforme Santos
(2002, p. 62): “longe de paralisar os movimentos, o orçamento participativo
tem sido responsável por uma verdadeira explosão de novos sujeitos sociais”. O OP é visto como uma janela de oportunidades oferecida pelo poder
público para se atuar na esfera pública. Na mesma direção, Lüchmann
(2007) argumenta que o OP possui uma forte capacidade de formação de
consensos não apenas em função deste compartilhamento de interesses,
como também de maior capacidade de incorporação de lideranças sociais.
A partir do caso porto-alegrense, Abers (1998) defende que dentro
de um processo flexível e desburocratizado de organização, educação
popular e negociação, a gestão municipal ajudou grupos de bairros a se
organizarem. Novos líderes populares passaram por aprendizado de técnicas básicas de orçamento, que resultou na promoção entre eles de uma
ideologia de cooperação e de reciprocidade.
Por outro lado, o OP é criticado por criar uma nova representação
que não necessariamente transfere para a base a capacidade de decisão
final. O modelo pode criar duplicação da esfera de representação, que
embora seja mais bem distribuída geograficamente, tende a corresponder
a atualização da estratégia leninista de duplo poder. Em outras palavras,
as principais decisões do OP ficam a cargo dos representantes ou delegados regionais, o que indica outra estrutura piramidal de representação na
qual a base apenas define as prioridades, mas as decisões centrais dos
investimentos são dos representantes e dos tecnocratas.
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Apesar dessa crítica, as experiências de orçamento participativo, de
modo geral, culminaram numa nova dinâmica nas relações políticas municipais. Por criar regras impessoais e universais de participação e incluir
uma ampla diversidade de atores no processo decisório, o modelo quando bem implementado tende a enfraquecer a tradição do clientelismo na
política local brasileira.
Outra questão importante é de que forma a participação se constitui. Normalmente, o acesso é induzido e coordenado pelos governos. O
orçamento participativo não é um processo de auto-organização desenvolvido pela sociedade de forma independente do Estado. A sociedade
civil, por meio dos seus cidadãos, participa das discussões e deliberações,
no entanto, é o governo que estabelece e cria as regras do jogo. O acesso
ao poder é ampliado dentro de um conjunto de normas e procedimentos
impostos pelo Estado. Portanto, a participação significa voz no processo
decisório e não empoderamento ou autonomia para tomar decisões.
Segundo Abers (1998), o sucesso da implementação do OP depende do desempenho e da orientação política dos governos locais, atores
primordiais e das lideranças populares no incentivo e no desenvolvimento de uma nova cultura democrática. No caso de Porto Alegre, a autora
(1998, p. 17) afirma que: “a prefeitura trabalhou e investiu muito no
processo. Desde o começo da primeira administração petista, o OP foi
considerado política prioritária”.
É importante salientar o caráter de co-gestão do modelo, em que
o Executivo desempenha uma função ativa por controlar o conhecimento técnico e também porque produz a informação relevante ou
tem acesso privilegiado a ela, bem como devido às suas funções de
coordenação que exerce. Nesse sentido, o modelo também pode ser
entendido como uma política de soma positiva, na qual o Estado mantém e aumenta sua legitimidade e capacidade de implementação de políticas, enquanto a população vê atendidas as reivindicações (LÜCHMANN,
2007). Por outro lado, o OP também é criticado como sendo estratégia
de manipulação da população mediante estrutura de regras e procedimentos fundamentalmente induzida pela máquina administrativa. Por
conseguinte, as decisões acerca dos investimentos ganham força política nas assembléias populares pressionando o Poder Legislativo, em esRevista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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pecial a oposição, para a aprovação a lei orçamentária e ampliando o
grau de governabilidade do Executivo.
Portanto, não é possível afirmar que o modelo se ajuste plenamente
dentro do princípio da autonomia da democracia participacionista. Considerando que o principal ator do processo de estruturação do modelo não é
a sociedade civil, mas sim a gestão municipal. Embora algumas regras sejam definidas dentro das assembléias populares, predominantemente, o modo
de funcionamento do processo decisório é estabelecido pela Prefeitura.
Quanto à relação com as estruturas formais de representação, como
já abordado a vertente da democracia participacionista preconiza a
complementaridade dessas estruturas com novas instâncias de deliberação pública, inclusivas e igualitárias. Nesse ponto, a convergência com o
OP, na medida em que ele enfatiza o caráter coadjuvante das suas assembléias e não pressupõe a sua substituição da representação convencional,
como é possível perceber no trecho seguinte de um dos principais
formuladores do modelo, Tarso Genro (1997):
“Para, principalmente, buscar um conceito de democracia
no qual a conquista do governo, por meio do voto popular, não
esgote a participação da sociedade, mas, ao contrário, permita iniciar um outro processo, gerando dois focos de poder democrático:
um, originário do voto; outro, originário de instituições diretas de
participação.” (GENRO; SOUZA, 1997, p. 19-20)
A relação entre a democracia participativa e representativa também
pode ser vista como uma dicotomia, ou seja, uma relação de soma zero, na
qual a expansão de qualquer uma delas acarreta na restrição da outra. Nesse aspecto, prevalecem as críticas de opositores que alegam que o OP é
uma forma de diminuição dos poderes do Legislativo. Entretanto, formalmente, o poder não é reduzido na medida em que OP não pressupõe
interferências nas normas e regras que estabelecem o sistema político e
decisório em nível municipal. Contanto, os vereadores sofrem mais pressões para a aprovação da proposta orçamentária próxima das demandas
das assembléias populares. Do mesmo modo, o orçamento participativo
não diverge da representação formal, apenas introduz novos mecanismos
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de responsividade e controle sobre os representantes, que, de acordo com
Abers (2000), culminam no aumento da efetividade da política pública, na
promoção de consenso sobre as ações governamentais e no acesso a informações detalhadas sobre as necessidades reais dos cidadãos comuns.
Ao passo que as decisões tomadas nas assembléias populares apresentam resultados perceptíveis no curto e médio prazo, os cidadãos antes
desinteressados pela política local ou desinformados passam a acompanhar o processo alocativo. Quando determinado distrito opta por uma
reforma na praça do bairro ou a construção de um hospital e, logo no
exercício financeiro seguinte essas obras se iniciam, gera-se sentimento de
credibilidade em relação à ação governamental. A anterior desconfiança
quanto ao governo é dirimida na medida em que as demandas da sociedade são atendidas, as ações dos representantes são melhores controladas.
Logo, as políticas públicas são mais transparentes e eficazes, culminando,
assim, em um processo de legitimação do poder público no âmbito de um
sistema político mais plural e inclusivo.
5. CONSIDERAÇÕES
FINAIS
O artigo procurou analisar o orçamento participativo em face ao
debate contemporâneo de democracia. Nesse aspecto, prevalece forte
conexão do OP com os pressupostos da corrente participacionista da
democracia na medida em que o modelo tende a incentivar a participação
dentro de um processo pedagógico, incluir setores historicamente excluídos da decisão pública, propiciar certo grau de autonomia dos cidadãos
nas assembléias deliberativas, e atuar de forma complementar às instituições formais de representação.
Observou-se ainda a correlação da proliferação dessa estratégia
inovadora de gestão com a crise da modelo representativo convencional
e ao processo de revitalização da sociedade civil na política brasileira. Por
conseguinte, é possível interpretar o OP como tentativa da administração
pública em ajustar suas ações às novas demandas provenientes desse
momento histórico.
Assim, a partir da análise dos resultados e críticas do orçamento
participativo, é possível inferir que a iniciativa auxilia a construção de
uma gestão pública mais plural e legítima, haja vista seu papel central na
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formação de um processo decisório indutor da cidadania. Embora sejam
notórios casos de fracassos, o OP, quando bem implementado, tende a
apresentar-se como uma resposta à crise da representação formal e, simultaneamente, no caminho para uma gestão pública mais eficaz, transparente e responsiva às interesses da sociedade.
Os resultados dessa estratégia indicam a capacidade de reduzir as
deficiências de accountability provenientes do modelo de representação
formal. A introdução do orçamento participativo na gestão municipal
auxilia na compreensão das ações dos representantes, diminui a importância de atores intermediários na relação entre eleitor e o detentor de
mandato, cria uma relação mais direta de representação no que tange às
questões orçamentárias, e também mune os cidadãos de informações, o
que restringe o problema da assimetria informacional. Desse modo, a
legitimidade caminha lado a lado com a elevação do controle do cidadão
sobre os representantes, sejam eles do Poder Legislativo ou do Executivo,
não apenas no período eleitoral, mas também no processo de formulação
e execução da lei orçamentária.
Logicamente, as críticas ao modelo não devem ser ignoradas, uma
vez que ele não é uma panacéia. Contudo, a efetiva implantação do OP
deve ser vista como uma boa estratégia de governança a ser seguida e
aprimorada pelos gestores públicos diante dos novos desafios impostos à
administração pública no século XXI.
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2003.
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n. 67. São Paulo, 2006, p. 268-90.
NOTAS
Numa breve análise dos artigos, dissertações e teses elaboradas sobre o assunto, é possível constatar esse domínio. Em busca, por meio da plataforma Scientific
Eletronic Library Online (SciELO), com as palavras-chave ‘orçamento
participativo’, foram encontrados sete (7) artigos, dos quais quatro (4) abordavam o caso de Porto Alegre. Para teses e dissertações, a pesquisa na Biblioteca
Digital de Teses e Dissertações (BDTD), procurando a mesma palavra-chave,
foram localizados sessenta e quatro (64) resultados, sendo dezesseis (16) deles
referentes à capital do Rio Grande de Sul. Por essa razão, o caso porto-alegrense
servirá de base para a discussão neste trabalho.
1
Accountability, palavra não traduzida para a língua portuguesa, que remete ao
princípio de que indivíduos e organizações são responsáveis pelos seus atos e
devem prestar contas sobre os mesmos.
2
Ver em Weffort, F. (org.). Os clássicos da política, 13 ed., vol. 1. São Paulo:
Ática, 2003.
3
Pedro Luiz Cavalcante
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Doutorando em Ciência Política (UnB), Coordenador de Estudos Técnicos
(SPOA/MDS).
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28
Incrementando a accountability e o
potencial de indução de políticas
públicas de crédito subsidiado – uma
proposta para o Programa de Geração de
Emprego e Renda (Proger)
Danilo Rocha Limoeiro
RESUMO
O objetivo deste texto é apresentar uma proposta de
implementação de mecanismos que devem prover maior accountability
no processo de elegibilidade dos interessados por programas de crédito
subsidiado, bem como maximizar a capacidade indutora de tais
programas, focando particularmente no Programa de Geração de
Emprego e Renda (Proger) do FAT. Para tal, este texto: i) dissertará
sobre a criação do FAT e do Programa Seguro Desemprego, aos quais
está vinculado o Proger; ii) apresentará a evolução do Proger entre
1994 e 2007 e exporá os aspectos relevantes da regulamentação
infra-legal do Proger; iii) discutirá as dificuldades de accountability e
indução do Programa, apresentando, evidentemente, o conceito de
accountability com que se trabalha e, por fim, iv) introduzirá a proposta
de como incrementar a accountability e ampliar o potencial de indução
do Proger.
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29
INTRODUÇÃO
O Sistema Público de Trabalho, Emprego e Renda (SPETR) brasileiro foi consolidado em sua formatação atual a partir da Constituição
Federal de 1988. O grande divisor de águas legado pela Carta Magna
foi o fato de não só garantir determinados direitos ao trabalhador, mas
também definir a fonte de recursos por meio dos quais seriam financiados os Programas do Seguro Desemprego e Abono Salarial1. A partir
dessa definição constitucional de fonte de financiamento, consolidada
por meio da instituição do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), as
políticas públicas de emprego, trabalho e renda foram se agregando em
torno do um eixo principal, qual seja, o Programa do Seguro Desemprego e Abono Salarial e o montante vultoso de recursos do FAT. Essa
aglomeração em torno do FAT se deu pelas chamadas políticas ativas
de emprego2, tais quais as de intermediação pública de mão-de-obra
(materializada nos postos de atendimento do Sistema Nacional de Emprego – Sine); a qualificação profissional para trabalhadores desempregados ou em risco de desemprego (concretizado no Plano Nacional de
Qualificação – PNQ); e um conjunto de linhas de crédito destinadas a
públicos-alvos específicos, conhecido como Programas de Geração de
Emprego e Renda – Proger.
O presente artigo se volta especialmente para essa última política
do SPETR. O objetivo do texto é apresentar linhas gerais de uma proposta
de implementação de mecanismos que devem prover maior accountability
para o processo de elegibilidade dos interessados pelo Proger e, por
conseguinte, poderão maximizar a capacidade indutora dessa política
pública. Para tal, a Seção 1 dissertará brevemente sobre a criação do FAT
e os aspectos básicos do Programa Seguro-Desemprego; a Seção 2 apresentará a evolução do Proger entre 1994 e 2007; a Seção 3 exporá os
aspectos relevantes da regulamentação infra-legal do Proger; a Seção 4
discutirá as dificuldades de accountability e indução do Programa; e, finalmente, a Seção 5 introduzirá a proposta de como incrementar a accountability
e potencial de indução do Proger3. As seções 4 e 5 são de natureza mais
analítica, crítica e propositiva, de modo que o leitor já familiarizado com
o Proger pode avançar diretamente para essas seções.
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30
1. A
CRIAÇÃO DO
FORMATAÇÃO DO
FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR
PROGRAMA DO SEGURO-DESEMPREGO.
E A
Dado que o Proger tem como sua fonte de recursos o FAT, a
apresentação de sua estrutura normativa deve fazer referência aos aspectos
legais desse Fundo e também do Programa Seguro Desemprego (PSD).
Assim, cumpre ressaltar que, embora a primeira tentativa de criar um
seguro para o trabalhador desempregado date de 19654, a formatação
atual do PSD foi instituída pela Constituição Federal de 1988. A Carta
Magna versa em seu artigo 7º que é direito do trabalhador o segurodesemprego, em caso de desemprego involuntário, e estabelece também a
sua fonte de recursos em seu artigo 239, qual seja, parte da contribuição
para o Programa de Integração Social (PIS) e Programa de Formação do
Patrimônio do Servidor Público (Pasep).
Esse dispositivo constitucional permitiu que a Lei nº 7.998, de
janeiro de 1990, criasse o Fundo de Amparo ao Trabalhador, por meio
do seu Artigo 10º, destinado a custear as despesas do abono salarial e do
seguro-desemprego. Além da criação do FAT, a Lei nº 7.998/1990 também
estabeleceu, em seu Artigo 3º, um conjunto de critérios que, caso
cumpridos, faria com que o indivíduo se tornasse titular do direito de
receber o seguro-desemprego. Esses critérios são, principalmente, ter
recebido salários nos seis meses imediatamente anteriores à data da
dispensa; ter sido empregado de pessoa jurídica ou pessoa física a ela
equiparada ou ter exercido atividade legalmente reconhecida como autônoma, durante pelo menos 15 meses nos últimos 24 meses; e não estar
em gozo de qualquer benefício previdenciário de prestação continuada5.
Para os objetivos do presente texto, é importante ressaltar que a
referida Lei já define as condições que fazem com que o indivíduo seja
titular do direito à percepção do seguro-desemprego. Como será visto
mais adiante, uma das grandes diferenças entre o Proger e o PSD é que
aquele não possui em sua estrutura normativa os critérios que, a partir do
seu cumprimento, já garantem ao beneficiário o direito líquido e certo de
acesso aos benefícios do programa. No caso do Proger, o que existe é
uma definição de público-alvo elegível para o programa e uma fixação de
impedimentos para ser seu beneficiário, todos esses critérios definidos
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31
por normativos infra-legais: resoluções do Conselho Deliberativo do FAT
(Codefat), Planos de Trabalho e Termos de Alocação de Depósitos Especiais
celebrados entre as instituições financeiras oficiais federais e a SecretariaExecutiva do Codefat. No entanto, como será apresentado com mais
detalhes na Seção 4, o enquadramento dentro das definições de públicoalvo gera apenas a expectativa de direito de acesso aos benefícios.
Cabe discutir ainda no âmbito da Lei nº 7.998/91, a criação do
Conselho Deliberativo do FAT. O Codefat foi criado com a intenção de
ser um conselho com representantes dos setores da sociedade interessados
nas ações do Fundo, portanto com natureza tripartite em que há uma
bancada dos trabalhadores, dos empregadores e do Governo Federal. – A
Lei nº 7.998/91 delegou ao Codefat a competência para deliberar sobre
uma extensa gama de assuntos, de modo a garantir a participação social
na gestão do FAT e, por conseguinte, na administração do Programa
Seguro Desemprego e nas outras políticas do SPETR financiadas pelo
Fundo. Uma das conseqüências da extensa capacidade deliberativa do
Conselho foi a sua prerrogativa para definir grande parte dos normativos
que regem o Proger, ou mesmo subdelegar competência à SecretariaExecutiva do Codefat para que o fizesse.
Feita esta breve descrição da estrutura legal do PSD e do FAT,
estrutura essa à qual está vinculado o Proger, será exposto na próxima
seção um breve histórico da criação e da evolução das políticas executadas
com os depósitos especiais do FAT.
2. A
CRIAÇÃO E A EVOLUÇÃO DOS PROGRAMAS DE CRÉDITO COM
RECURSOS DE DEPÓSITOS ESPECIAIS DO
FAT – 1994
A
2007
No início dos anos 1990 os recursos das receitas do FAT com a
contribuição do PIS/Pasep excediam as suas despesas com o segurodesemprego e o abono salarial, de modo que a Lei nº 8.019, de abril de
1990, permitiu que as disponibilidades financeiras do Fundo pudessem ser
alocadas em títulos do Tesouro Nacional, por intermédio do Banco Central.
No entanto, o excesso de liquidez do FAT fez com que surgissem pressões
para que as suas disponibilidades financeiras fossem orientadas para outras
finalidades além da aplicação em títulos públicos. Nesse sentido, a Lei nº
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32
8.352, de dezembro de 1991, autorizou que os recursos excedentes à reserva mínima de liquidez6 fossem alocados em instituições financeiras oficiais
federais, sob a forma de depósitos especiais remunerados, disponíveis para
a imediata movimentação, mediante autorização do Codefat, com o objetivo
de financiar programas de apoio à geração e à manutenção de postos de
trabalho e renda, gerenciados pelo Ministério do Trabalho e Emprego. Assim,
a instituição dos chamados depósitos especiais remunerados do FAT
consolidou a formatação legal do funding para custear os Programas de
Geração de Emprego e Renda do FAT até os dias atuais.
A primeira linha de crédito a ser criada com recursos dos depósitos
especiais do FAT foi o Programa de Geração de Emprego e Renda –
Modalidade Urbana (Proger Urbano), instituído pela Resolução Codefat
nº 59, em 1994, que tinha como público-alvo micro e pequenos empreendedores urbanos e como agentes financeiros operadores, inicialmente,
o Banco do Brasil e o Banco do Nordeste. No mesmo ano foi aprovada,
por meio da Resolução Codefat nº 73, a alocação de depósitos especiais
na Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP, instituição financeira
vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia), com o objetivo de
financiar projetos de geração de emprego e renda especialmente relacionados à educação para a competitividade, apoio a pequena e média empresa
de base tecnológica e implementação de sistemas de qualidade total.
Há que se atentar para o fato de os projetos financiados no âmbito
da FINEP serem consideravelmente maior que os do Proger Urbano. A
título de ilustração, no ano de 1995, enquanto que os programas da FINEP
tiveram o valor médio de cada financiamento de R$ 663,12 mil, as
contratações no âmbito do Proger apresentaram média consideravelmente
menor: R$ 9,30 mil por financiamento7. Tal diferença é um indicativo de
que o Proger Urbano estava mais focalizado no financiamento de micro
e pequenos empreendimentos. No ano seguinte foi a vez da criação do
Proger – Modalidade Rural, instituído pela Resolução Codefat nº 82,
voltado para micro e pequenos empreendedores rurais ou cooperativas
compostas por esse público, e também da criação, via Resolução nº 22.191
do Conselho Monetário Nacional, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, que é aqui citado por também contar, até
atualmente, com o funding de depósitos especiais do FAT.
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A partir do ano de 1996, há uma expansão no escopo do públicoalvo que seria objeto de crédito subsidiado pelos depósitos especiais, com
a criação do Programa de Expansão de Emprego e Melhoria da Qualidade
de Vida do Trabalhador, conhecido como “Proemprego” (Resolução
Codefat nº 103 de 1996). Esse programa se diferencia de seus antecessores
por ter como finalidade não o financiamento direto de micro e pequeno
empreendimentos, mas sim investimentos de maior porte em projetos de
infra-estrutura. A idéia subjacente ao programa era que o incremento dos
setores de infra-estrutura, além de gerar empregos diretos e indiretos,
também resultaria na melhoria das condições de vida dos trabalhadores,
por exemplo, por meio de inversões em transporte coletivo de massa. A
resolução que institui o programa definiu o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) como o seu operador. As características diferenciadas dos financiamentos no âmbito desse programa,
voltado não para micro e pequenos empreendimentos, mas para inversões de grande porte, são bem ilustradas quando se verifica o valor médio
das suas operações, que foi de R$ 5,26 milhões no ano de 1996, ao passo
que no Proger Urbano, no Proger Rural e no Pronaf o valor médio das
operações foi de R$ 10,61 mil, R$ 7,84 mil e R$ 3,61 mil, respectivamente8.
Há que se chamar atenção também para a criação de dois outros
programas ainda na década de 1990: o primeiro é o Programa de Crédito
Produtivo Popular (PCPP), cuja alocação de recursos foi autorizada pela
Resolução Codefat nº 109 de 1996 e cujos critérios e normas de financiamento foram aprovados pela Resolução Codefat nº 124, daquele mesmo
ano. Tal programa foi direcionado para a área de microcrédito e
microfinanças urbanos e o valor médio de suas operações ilustra essa
característica: R$ 1,08 mil no ano de 1998, bem abaixo da média de R$
8,20 mil do Proger Urbano ou mesmo dos R$ 2,70 mil do Pronaf naquele
ano9. O segundo é o Programa de Promoção do Emprego e Melhoria da
Qualidade de Vida do Trabalhador (Protrabalho), instituído pela Resolução
Codefat nº 171, que tinha como objetivo, segundo o artigo 1º da referida
resolução, implementar as atividades, processos, serviços, pesquisas e
desenvolvimento de pólos integrados e outros setores/atividades na Região
Nordeste e Norte de Minas Gerais, com vistas à geração de emprego e
renda. Apesar do nome semelhante, o Protrabalho e o Proemprego
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possuiam caracterísiticas diferentes: o Protrabalho não era especialmente
voltado para o financiamento de infra-estrutura, e o seu agente operador
inicial foi o Banco do Nordeste, e não o BNDES. A suas operações eram
de menor monta, alcançando valor médio de R$ 13,3 mil no ano de 1998,
bem menor que o valor médio das operações do Proemprego, que foi de
R$ 7,23 milhões10.
A partir da década de 2000, o processo de expansão do públicoalvo e das finalidades dos programas de crédito com recursos dos depósitos especiais do FAT se intensificou. Foram criados programas para o
financiamento da construção civil (FAT Habitação e FAT Material de
Construção); projetos de revitalização de centros urbanos (FAT
Revitalização); aquisição de computadores e equipamentos de informática
(Proger Professores e FAT Inclusão Digital); estímulo à exportação (Proger
Exportação e FAT Exportar); investimento de médias e grandes Empresas
(FAT Fomentar – Médias e Grande Empresas); capital de giro para micro
e pequenas empresas (Proger Urbano Capital de Giro); aquisição de
eletrodomésticos (FAT Linha Branca); grandes projetos (FAT Integrar
Urbano e Rural); capital de giro isolado para setores urbanos e rurais
(FAT Giro Setorial e FAT Giro Rural), havendo inclusive o financiamento
para aquisição de pacotes turísticos para aposentados e pensionistas (FAT
Turismo Sênior) e para a construção da Vila Panamericana, como forma
de apoiar os Jogos Panamericanos de 2007 (FAT Vila Panamericana).
Ademais, ocorreu também a utilização de depósitos especiais como uma
das fontes de recursos para o Programa Nacional de Microcrédito
Produtivo Orientado (PNMPO)11. Um quadro com todas as linhas de
crédito existentes no ano de 2007, de acordo com o boletim “Informe
Proger”, é reproduzido abaixo:
Quadro 1 – Linhas de crédito executadas com depósitos especiais do FAT
existentes no ano de 2007
1.
2.
3.
4.
Proger Urbano Investimento
Proger Urbano Capital de Giro
Proger Turismo Investimento
Proger Turismo Capital de Giro
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5. Proger Cooperativas e Associações
6. Proger Profissionais Liberais
7. FAT Empreendedor Popular
8. Programa de Crédito Produtivo Popular
9. Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado
10. FAT Linha Branca (ou FAT eletrodomésticos)
11. FAT Jovem Empreendedor
12. FAT Turismo Sênior
13. FAT Proemprego
14. FAT Protrabalho
15. FAT Infra-estrutura Econômica
16. FAT Infra-estrutura – Insumos e Bens de Capital sob
Encomenda
17. FAT Habitação – imóveis residenciais
18. FAT Material de Construção
19. FAT Revitalização
20. FAT Vila Panamericana
21. FAT Exportar
22. Proger Exportação
23. FAT Pró-Inovação
24. Proger Professor
25. FAT Inclusão Digital
26. FAT Fomentar
27. FAT Integrar Urbano
28. FAT Giro Setorial
29. Proger Rural
30. Pronaf
31. FAT Integrar Rural
32. FAT Giro Rural
33. FAT Giro Cooperativo Agropecuário
Fonte: Informe Proger – Informações Gerenciais dos Programas de Geração de Emprego e Renda.
O quadro a seguir ilustra a evolução da quantidade de operações
de crédito e de valores contratados com as linhas de crédito com recursos
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de depósitos especiais do FAT, agregando o período entre 1995 e 2002 e
apresentando o dado anual entre os anos de 2003 a 2007.
Quadro 2 – Execução anual do Proger Urbano de 1995 a 200712
(Qtd. Op.: Quantidade de operações de crédito; Valor: valores nominais totais em R$ 1,00)
Quadro 2 – Execução anual dos Programas de crédito do Proger de 1995 a 2007
– continuação
(Qtd. Op.: Quantidade de operações de crédito; Valor: valores nominais em R$ 1,00)
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Quadro 2 – Execução anual dos Programas de crédito do Proger de 1995 a 2007 –
continuação II (Qtd. Op.: Quantidade de operações de crédito; Valor: valores
nominais em R$ 1,00)
Fonte: Coordenação-Geral de Emprego e Renda, Ministério do Trabalho e Emprego
É importante ressaltar que embora tenha havido grande expansão
nas linhas de crédito com funding de depósitos especiais do FAT, o Proger
Urbano, objeto do presente estudo, sempre foi um dos principais programas operados com recursos de depósitos especiais. Tal assertiva é comprovada pelo fato de que o Proger Urbano, embora tenha tido participação relativa pouco expressiva (13%) nos valores contratados no período
1995-2002, teve a maior participação relativa no total dos valores contratados entre 2003 e 2007 (em torno de 30%) e a maioria da quantidade de
operações a partir de 2004 (em torno de 75% do total). Ademais, nos
anos 2007 e 2008, a Programação Anual de Depósitos Especiais aprovada pelo Codefat deu grande priorização para o Proger Urbano: no ano de
2007, o Proger Urbano recebeu um montante de R$ 2,2 bilhões, em um
total de R$ 9,5 bilhões de novos recursos para o ano de 200713; para o
ano de 2008, o Proger Urbano concentra quase 50% dos novos recursos
de depósitos especiais aprovados pelo Codefat: R$ 1,9 bilhões em um
total de R$ 4,0 bilhões14.
O objetivo desta seção foi apresentar ao leitor uma breve perspectiva histórica da criação e evolução das linhas de crédito com funding de
depósitos especiais do FAT, com dados sobre a sua execução ao longo de
seus mais de 12 anos de existência. Com isso, pretende-se chamar atenção
do leitor para a magnitude desse programa, ressaltando assim a importância
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de se analisar de forma crítica e, ao mesmo tempo, propositiva o processo
por meio do qual um indivíduo interessado em se beneficiar do programa
passa para a condição de beneficiário efetivo do Proger. Pretende-se fazer
tal análise, mas antes será apresentado na próxima seção um desenho geral
dos normativos infra-legais que regulamentam o Proger. Tais normativos
definem os critérios de elegibilidade do Programa, as bases do relacionamento entre o Ministério do Trabalho e Emprego e os agentes financeiros
operadores, bem como regulamentam o fluxo de recursos entre o FAT e os
agentes financeiros operadores. Cumpre ressaltar que esse último aspecto
tem grande impacto nos limites dentro dos quais o Ministério do Trabalho
e Emprego pode gerenciar o Programa, como será mostrado a seguir.
3. AS REGULAMENTAÇÕES INFRA-LEGAIS DO PROGER
Embora a Lei nº 8.352/91 tenha autorizado a alocação de depósitos especiais nas instituições financeiras oficiais federais já em 1991,
apenas com a Resolução Codefat nº 59, de maio de 1994, que se instituiu
o já referido Proger Urbano. Desde então, a criação e regulamentação
dos programas de crédito são feitas por meio de Resolução do Codefat.
Quanto à regulamentação do fluxo de recursos, esse era feito, inicialmente, por meio de convênios com os agentes financeiros15. A partir da
Resolução nº 180, de junho de 1998, as alocações dos depósitos especiais
do FAT passaram a ser feitas por resoluções específicas do Codefat, que
também regulamentavam a forma de remuneração das aplicações dos recursos do FAT e o retorno dos recursos ao Fundo (tanto das remunerações
quanto do principal). A forma de retorno e remuneração dos recursos ao
FAT tem grandes implicações para as características da execução do Proger
e de seus mecanismos de indução, pois o agente financeiro que recebe os
recursos deve arcar por conta própria com o risco de inadimplência. Esse
ponto será explorado com mais detalhes a partir da seção 3.1.
3.1. A nova sistemática de alocação de recursos e de
operacionalização do Proger a partir de 2005.
A partir da Resolução Codefat nº 439, de junho de 2005, foi
implementada uma nova sistemática de alocação dos depósitos especiais,
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a partir de quando foi instituída a Programação Anual dos Depósitos
Especiais (PDE), em que se distribui o volume de recurso entre as linhas
de crédito para o período de um ano. O processo de elaboração e execução da PDE foi regulamentado, por sua vez, pela Resolução Codefat nº
440/2005, segundo a qual na Programação Anual deverá constar o montante de depósitos especiais do FAT a ser repassado, ao longo do ano,
para as instituições financeiras que operam o Programa. Assim, o Codefat
deverá aprovar essa programação e delegar responsabilidade da execução
para o Ministério do Trabalho e Emprego, que deverá prestar contas ao
Conselho sobre a execução dos Programas.
Outra inovação importante que veio com a Resolução Codefat nº
439/2005 foi a instituição do Termo de Alocação de Depósitos Especiais
do FAT (TADE), que seria, a partir de então, o termo de formalização da
aplicação dos recursos do FAT, na modalidade de depósitos especiais, nas
instituições financeiras oficiais federais. A mesma resolução delegou ao
Ministério do Trabalho e Emprego, por meio da Secretaria-Executiva do
Codefat, a competência para celebrar esse referido termo.
Assim, tanto a programação do montante de recursos a serem
alocados em cada programa de crédito, quanto a delegação da competência de executar o repasse dos recursos para o MTE, conferiu maior eficiência e celeridade na execução dos repasses, uma vez que eliminou a
necessidade de o Codefat emitir nova resolução a cada nova aplicação
dos depósitos especiais.
A Resolução nº 439/2005 também versa sobre a forma como o
FAT receberá os juros sobre as aplicações dos depósitos especiais nas
instituições financeiras. Tal remuneração se dá da seguinte forma: a partir
do momento em que os recursos são repassados aos bancos e enquanto
estiverem disponíveis no caixa do agente financeiro – isto é, enquanto
não forem repassados na forma de financiamento para os beneficiários
do Proger –, as instituições financeiras devem remunerar o FAT tendo
como referência a Selic. Mas a partir do momento em que os recursos
são repassados para o beneficiário do Proger, o FAT deverá ser remunerado com base na TJLP16.
Esse mecanismo de diferenciação da taxa de remuneração dos
recursos foi um instrumento criativo no sentido de impedir que o FAT
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incorresse em custos de oportunidade de suas aplicações durante o período que essas foram repassadas aos agentes financeiros, mas ainda não
foram emprestados aos beneficiários finais do Programa. Não obstante,
o FAT de fato incorre em uma renúncia financeira quando os recursos
são repassados aos beneficiários finais, visto que a TJLP é consideravelmente inferior à Selic.
Assim, o instituto dos depósitos especiais permite a geração de
um funding cujo custo de captação é menos oneroso para o agente financeiro, possibilitando que os depósitos especiais sejam uma fonte de recursos para financiamentos com taxas de juros abaixo dos juros de
mercado. Essa diferenciação na remuneração (ou seja, recursos disponíveis no agente financeiro deve ser remunerado pela Selic; recursos
emprestados para o beneficiário final deve ser remunerado remuneração TJLP) é, em verdade, a espinha dorsal que possibilita a execução do
Proger desde seu início. Em verdade, esta apenas repetiu a regulamentação desse mecanismo, que já era preconizado, por exemplo, na
supracitada Resolução Codefat nº 180, de 1998.
Ademais, junto à obrigação de celebrar um Termo de Alocação de
Depósitos Especiais (TADE) com a Secretaria-Executiva do Codefat, a
recepção de recursos por parte da instituição financeira está condicionada à existência de um Plano de Trabalho celebrado entre aquela e a Secretaria-Executiva do Codefat. Assim, ao passo que o TADE regula o fluxo
de recursos entre o FAT e as instituições financeiras, é o Plano de Trabalho que regulamenta a forma com que o agente financeiro se relaciona
com o beneficiário dos recursos e onde há, via de regra, o detalhamento
dos critérios de concessão de empréstimo por parte do agente financeiro
e de quais públicos-alvos são enquadráveis como potenciais beneficiários
do Proger. De forma geral, o Plano de Trabalho de um programa de
crédito detalha os seguintes critérios:
1)
2)
3)
4)
Finalidade da linha de crédito;
Público-alvo da linha de crédito (ou seja, se são micro e pequenas empresas, cooperativas, profissionais liberais, etc);
Itens financiáveis e itens não-financiáveis;
Habilitação ao crédito;
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5)
Limite e teto financiável (ou seja, o percentual do projeto que
poderá ser financiável e o valor máximo financiável, respectivamente);
6) Prazo de financiamento;
7) Encargos financeiros (que são as taxas de juro cobradas pela
instituição);
8) Garantias;
9) Impedimentos ao crédito;
10) Forma de amortização; e
11) Risco operacional, dentre outros aspectos detalhados.
Assim, cumpre chamar atenção, mais uma vez, para um ponto que
diferencia crucialmente o Proger de outras políticas públicas, como o
Programa Seguro-Desemprego (PSD) e o Programa Abono Salarial. No
PSD e no Abono Salarial, os recursos do FAT são repassados na forma
de transferência direta para seus beneficiários, sem nenhuma expectativa
de retorno financeiro dos recursos. No caso do Proger, os depósitos especiais são contabilizados como um investimento, havendo a expectativa de
retorno total do montante aplicado, com suas remunerações. Destarte,
todas as normas do Proger são estruturadas de modo a relegar ao agente
financeiro o risco da inadimplência das operações com o beneficiário
final; assim, o agente financeiro deverá ressarcir o cofre do FAT mesmo
que o beneficiário não adimpla sua dívida.
A assunção total do risco de inadimplência pelo agente financeiro é
determinada não só em Resolução do Codefat, mas também nos Termos
de Alocação de Depósitos Especiais e nos Planos de Trabalho, ambos
celebrados, como dito acima, entre o Ministério do Trabalho e Emprego
e o agente financeiro. Tal modelo, embora tenha o aspecto positivo de
assegurar ao FAT o retorno integral dos recursos, traz dificuldades na
indução proposta pela política pública em questão, uma vez que não gera
direitos líquidos e certos de acesso ao benefício, mas apenas a expectativa
do direito. Essa questão será melhor detalhada a seguir.
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4. AS DIFICULDADES DE ACCOUNTABILITY
DE GERAÇÃO DE EMPREGO E RENDA.
E INDUÇÃO DOS
PROGRAMAS
Como foi visto anteriormente, os depósitos especiais fornecem o
funding para financiamentos com juros subsidiados direcionados para públicos-alvos específicos. Esses públicos-alvos são delineados ou em Resoluções do Codefat ou em Planos de Trabalho firmados entre os agentes
financeiros e o Ministério do Trabalho e Emprego. O enquadramento de
um indivíduo em um público-alvo gera apenas a expectativa do direito de
ser beneficiário de uma linha de crédito. No entanto, esse enquadramento é
apenas a primeira filtragem: o interessado em se beneficiar do financiamento ainda deve passar por um segundo crivo, que é a análise de crédito por
parte do agente financeiro, que possui discricionariedade para aprovar ou
não uma proposta de financiamento, uma vez que arca com os custos de
inadimplência, Assim, enquanto os órgãos como o Codefat e o Ministério
do Trabalho e Emprego traçam apenas os requisitos básicos para que o
indivíduo possa ser um beneficiário, é o processo de análise de crédito de
uma agência bancária que define quem será ou não um beneficiário de um
programa federal de crédito subsidiado. Ou seja, há uma grande delegação
de competência no julgamento sobre se o indivíduo irá ou não passar de
um estado de expectativa de direito de acesso ao crédito para o efetivo
acesso ao crédito. Tal situação gera dificuldade na capacidade de indução de
comportamentos da política pública em questão. Vejamos o porquê.
A idéia de o Estado fornecer crédito subsidiado parte da constatação
de que um dos entraves para os indivíduos empreendedores aumentarem
a renda e gerarem mais empregos em seus empreendimentos é a dificuldade de acesso ao crédito de baixo custo. Isso acontece porque qualquer
empreendedor, na ausência de recursos próprios para iniciar ou ampliar
seus negócios, provavelmente buscará financiamento. Ao decidir ou não
pelo financiamento, o empreendedor deverá pesar, de um lado, a expectativa de retorno financeiro de seu negócio e, de outro, o pagamento dos
juros do financiamento adquirido. Grosso modo, se a expectativa de retorno financeiro do investimento superar a necessidade de pagamento de
juros, o empreendedor optará pela tomada do financiamento. Assim, a
premissa básica das políticas de crédito subsidiado voltadas para a geração
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de emprego e renda é que o Estado deverá intervir no sentido de direcionar
crédito menos custoso para os setores que tradicionalmente têm maior
dificuldade de acesso ao mercado de crédito e/ou que possuem maior
potencial de geração de emprego. Diminuindo o custo do financiamento,
supõe-se que a probabilidade de ocorrerem situações em que a expectativa de retorno do empreendimento é maior que a necessidade de pagamento de juros aumentará, induzindo, conseqüentemente, tais setores ao
empreendedorismo gerador de emprego ou ao auto-emprego gerador de
renda17.
Contudo, tal indução é dificultada quando beneficiários em potencial são impedidos de tomar crédito devido a análise cadastral e seu risco
do crédito. Seguramente, tal análise é necessária, haja vista que são os
agentes financeiros que incorporam os custos da inadimplência e que o
Proger visa a estimular iniciativas bem-sucedidas, e não o excesso de
endividamento ou o “calote” sobre os empréstimos com recursos públicos.
No entanto, é necessário ao Proger a mesma transparência e
accountability, em seu processo de elegibilidade, que as de outros programas em que tais pré-requisitos de elegibilidade já são definidos em Lei,
como é o caso do Programa Seguro-Desemprego, conforme visto acima.
No presente texto, o conceito de accountability que utilizamos é o dado por
Schedler, Diamond, e Plattner, que afirmam:
“A is accountable to B when A is obliged to inform B about A’s
(past or future) actions and decisions, to justify them, and to suffer punishment
in the case of eventual misconduct. In experience of political accountability,
usually all three dimensions – information, justification and punishment – are
present. However, they do not form a core of ´binary characteristics´ that are
either present or absent and that must be present in all instances we describe as
exercise of accountability. They are continuous variables that show up to
different degree, with varying mixes and emphasis. Furthermore, even if one or
two of them are missing we may still legitimately speak of acts of accountability.”
(SCHEDLER, 1999, p. 17)18
Assim, por accountability no processo de elegibilidade dos Proger
entende-se a necessidade de os agentes financeiros prestarem informação
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ao MTE/Codefat sobre as suas decisões de conceder ou não o crédito e
de justificarem tais decisões. O trabalho será restringido a apenas essas
duas dimensões de accountability, deixando de fora a dimensão de punições, uma vez que não se deseja discutir aqui as eventuais “más-condutas” que seriam passíveis de punição.
A transparência e a accountability encontradas no desenho atual do
Proger devem ser aprimoradas. Isto porque o órgão criado por Lei para
conferir participação social, transparência e responsabilização das políticas do FAT, o Codefat, apenas define os pré-requisitos iniciais que geram
a expectativa de direito aos benefícios. Contudo, o crivo que julga a passagem da situação de expectativa de direito ao benefício para usufruto efetivo do benefício é delegado a milhares de agências bancárias cujos procedimentos para recepção e análise de propostas de crédito não são de
conhecimento do MTE/Codefat. Ou seja, tendo em vista o conceito
acima, não existem nem a dimensão de prestar informações ao MTE/
Codefat, tampouco a dimensão de justificativa das ações e decisões.
Destarte, deve-se impedir práticas em que decisões sobre a concessão ou não do benefício, feita pelo operador de ponta da política pública, no caso a agência bancária, sejam baseadas em critérios arbitrários e
pouco objetivos ou transparentes, abrindo margem para tratamento seletivo entre potenciais beneficiários. Esse tipo de prática traz dificuldades
evidentes sobre a capacidade de o Programa induzir setores da sociedade
ao empreendedorismo. O que se defende portanto é que deve haver
transparência e objetividade nos critérios e metodologias utilizados pelos
agentes financeiros em suas decisões de aprovar ou não a concessão do
crédito, uma vez que são esses agentes que possuem a última palavra na
decisão sobre se um indivíduo poderá passar da situação de expectativa
de direito para a de usufruto efetivo do direito ao crédito subsidiado por
recursos públicos. Sem uma regulamentação, essa situação pode gerar
algumas distorções e abusos por parte dos responsáveis últimos pela aprovação do crédito.
Portanto, a proposta do presente trabalho é que haja a regulamentação, estabelecida por negociação entre o Codefat, o Ministério do Trabalho e Emprego e as instituições financeiras executoras do Proger, da
metodologia de avaliação do risco de crédito. É evidente que os agentes
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financeiros já possuem suas metodologias de análise de crédito. Contudo,
essas não são transparentes ao Estado e à sociedade – no caso, representados pelo MTE e o Codefat –, para quem não são dadas justificativas
sobre as razões de recusar a concessão do crédito em alguns casos.
5. UTILIZANDO
A METODOLOGIA DO CREDIT SCORECARDS19 COMO
FERRAMENTA PARA INCREMENTAR A ACCOUNTABILITY E A INDUÇÃO.
Atualmente, já existe regulamentação voltada aos agentes financeiros para que esses classifiquem as suas operações de crédito de acordo com
seus níveis de risco. Essas exigências derivam das normas do primeiro Acordo
da Basiléia (1988), que versa sobre temas específicos de governança
corporativa das instituições financeiras. A incorporação do Acordo à estrutura jurídica brasileira foi consolidada por meio da Resolução nº 2.682 do
Conselho Monetário Nacional, em 2000. Segundo esse normativo, as instituições financeiras devem classificar as suas operações de crédito entre AA
e H, de acordo com seu risco de inadimplência, com base em critérios
como a situação econômico-financeira, grau de endividamento, fluxo de
caixa, setor de atividade econômica, pontualidade/atrasos nos pagamentos
e finalidade da transação, dentre outros critérios. Essa regulamentação da
autoridade monetária tem como objetivo, em suma, evitar assunção de
risco excessiva por parte das instituições financeiras20.
Embora tal regulamentação tenha objetivo diverso ao de prover
accountability e transparência para os operadores de programas governamentais de crédito, a necessidade de classificação de suas operações em
um ranking de risco faz com que os agentes financeiros, inclusive os operadores do Proger, adotem metodologias de avaliação de crédito
automatizadas. É exatamente nesse ponto que surge um importante instrumento que poderá prover maior accountability dos operadores do Proger.
Cada agente financeiro utiliza uma metodologia diferente para a classificação do risco de suas operações. Porém, cada vez mais as instituições
financeiras adotam instrumentos estatísticos de aferição do risco, dentre os
quais o principal é o credit scorecard. O credit scorecard nada mais é que uma
expressão numérica baseada em análise estatística do histórico de crédito de
uma pessoa/instituição, que visa a analisar a probabilidade de não se honrarem
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os compromissos do crédito. Basicamente, o credit scorecard resulta da observação de uma série de dados com as características de clientes que não
honraram suas dívidas, comparados com dados de clientes que honraram
as dívidas. Utilizando metodologias de probabilidade estatística, comparamse as características de um novo proponente do crédito com o histórico de
outros clientes e estima-se a probabilidade de que não se honrem compromissos assumidos. Essa probabilidade pode ser ranqueada, gerando pontuações diferentes para cada cliente, ou seja, chegando ao seu credit score21.
Atualmente existem várias metodologias de credit scorecard, cujas
variações se dão principalmente pelas assunções acerca de quais variáveis
são mais importantes para a definição da honra ou não do crédito. Embora haja uma extensa gama de pesquisas sobre as diferentes metodologias
de credit scorecard, até o momento nenhuma metodologia se mostrou superior em sua capacidade de prever com exatidão a probabilidade de
inadimplência.
A despeito de haver incertezas sobre a capacidade de predição
dessas metodologias, essas poderiam ser utilizadas como forma de conferir transparência e objetividade para as análises de crédito dos agentes
financeiros. Assim, a proposta do presente texto é a regulamentação de
uma metodologia (ou de várias metodologias, uma para cada agente financeiro) de credit scorecard para análise de risco das operações com recursos de depósitos especiais do FAT, observando-se os seguintes pontos:
1. O MTE/Codefat e os agentes financeiros acordariam em uma
metodologia de análise de crédito dos beneficiários potenciais
das linhas de crédito;
2. Poderia haver até uma metodologia diferente para cada agente
financeiro, desde que acordada com o MTE/Codefat e que
fosse uma metodologia transparente;
3. Cada beneficiário potencial que se enquadre nos parâmetros
estabelecidos pelo MTE/Codefat teria o direito de ter sua proposta de crédito analisada e submetida a essa metodologia e de
ter acesso ao resultado da análise;
4. O MTE/Codefat e os agentes financeiros acordariam sobre
como ranquear as pontuações de cada interessado em determinadas faixas;
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5. O MTE/Codefat e os agentes financeiros acordariam sobre
quais faixas de pontuação seriam merecedoras do crédito e
para as quais não, devido a um risco proibitivo;
6. Os agentes financeiros, que atualmente já enviam mensalmente infor mações sobre as contratações de crédito,
complementariam essas informações com a pontuação de crédito de cada uma das operações contratadas;
7. Os agentes financeiros também passariam a informar os casos
recusados, ou seja, as propostas de crédito que foram submetidas e analisadas, mas que não alcançaram pontuações em faixas merecedoras do crédito, demonstrando de forma transparente as variáveis que determinaram que aquele proponente
do crédito não alcançasse a pontuação necessária.
8. Caso o interessado no Programa alcançasse a pontuação de
merecedor de crédito e mesmo assim fosse recusado, deveria
haver justificativa, por parte do agente financeiro, das razões
para a recusa da concessão de crédito, estando o agente financeiro dispensado de prestar essa justificativa no caso de pontuações na área de risco proibitivo.
A prática de acordar uma metodologia de credit scorecard e de informar as razões para se recusar um proponente do crédito teria a grande
vantagem de compatibilizar dois pontos importantes nos mecanismos de
indução das linhas de crédito dos Programas de Geração de Emprego e
Renda. Por um lado, continuaria permitindo que os agentes financeiros
tivessem a prerrogativa de fazer o julgamento sobre conceder ou não o
crédito para um beneficiário em potencial do programa. Por outro lado, o
beneficiário que anteriormente só tinha uma expectativa de direito de
acesso ao benefício, agora teria o direito de ter a sua proposta de crédito
analisada e submetida a uma metodologia acordada entre Estado e instituições financeiras. A metodologia seria transparente, objetiva e livre de
arbitrariedades. O resultado de sua aplicação deveria ser uma pontuação
de fácil compreensão e caso o interessado no programa atingir determinada faixa de pontuação ou receberia o crédito ou seriam prestadas justificativas ao MTE/Codefat acerca das razões de aquele interessado não
ter sido considerado elegível àquela política pública.
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Assim sendo, espera-se que a adoção desse procedimento tenha
como primeira conseqüência a maior objetividade, transparência e
accountability no processo que define a elegibilidade de um cidadão em
relação a uma política pública, dentro das dimensões de prestação de
informação e justificativa das ações e decisões, por parte dos agentes
financeiros. Por conseguinte, o incremento da accountability poderia
maximizar a capacidade de indução ao empreendedorismo voltado para a
geração de emprego e renda do Proger.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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e Pronaf). Rio de Janeiro, Ed. Segmento, 1999.
MORAIS, José Mauro de. Empresas de pequeno porte e as condições de acesso ao
crédito: falhas de mercado, inadequações legais e condicionantes econômicos.
Texto para Discussão nº 1189. Brasília, Instituto de Política Econômica Aplicada, 2006.
PASSOS, Alessandro Ferreira dos. Avaliação de políticas de financiamento a
micro e pequenas empresas na geração de postos de trabalho: o caso do Proger
– principais aspectos. Revista do Serviço Público. Brasília: ano 55 n. 1 e 2, 2004.
PASSOS, Alessandro; e CONSTANZI, Rogério. Proger Urbano: uma avaliação dos
da geração de postos de trabalho formais. Boletim de Políticas Sociais – Acompanhamento e aAnálise, nº 4, Ipea, fevereiro de 2002.
SCHEDLER, Andreas. Conceptualizing Accountability. InN: SCHEDLER, A; DIAMOND,
L; PLATTNER, M. The self-restraining state: Power and accountability in new
democracies. London: Lynne Rienner Publishers, 1999, pp. 13-28
TAFNER, Paulo (Ed.). Brasil: o estado de uma nação – mercado de trabalho,
emprego e informalidade. Rio de Janeiro: Ipea, 2006, pp. 397-446.
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49
NOTAS
Para um histórico dos dois programas, vide Tafner, Paulo (Ed.). Brasil: o
estado de uma nação – mercado de trabalho, emprego e informalidade. Rio de
Janeiro: Ipea, 2006, p. 397-446.
1
O termo “políticas ativas” designa as ações que visam a facilitar o acesso do
desempregado ao mercado de trabalho, a prover ações de qualificação e desenvolvimento dos desempregados e a subsidiar o emprego. Em contraposição, as
chamadas “políticas passivas” contemplam os benefícios financeiros diretos
para desempregados.
2
É importante fazer um esclarecimento ao leitor sobre o nome do Programa.
Usualmente, as linhas de crédito com recursos dos depósitos especiais do FAT
são também conhecidas em sua totalidade pelo epíteto de “Proger” e, ao mesmo tempo, esse nome também designa alguns programas de crédito específicos,
como o “Proger Urbano Investimento”. No presente artigo, o nome “Proger”
é utilizado para designar as linhas de crédito com depósitos especiais do FAT de
forma geral e, em caso de referência ao programa de crédito específico, será
utilizado o nome do programa em detalhamento, como “Proger Rural” ou
“Proger Urbano Investimento”.
3
A Lei nº4.923/65 criou o Cadastro Permanente de Admissões de Dispensa de
Empregados e instituiu a assistência ao trabalhador desempregado, cujo benefício deveria ser pago pelo Fundo de Assistência ao Desempregado. Mais sobre
o assunto, vide Tafner, Paulo, op. Cit., p. 398.
4
Além dessa modalidade de seguro desemprego, conhecida como “trabalhador
formal”, o PSD também foi estendido para o pescador artesanal (conforme Lei
nº 8.287, de 1991 e Lei nº 10.779, de 2003), o trabalhador doméstico (conforme Lei nº 10.208, de 2001) e o trabalhador resgatado da condição análoga à de
escravo (conforme Lei nº 10.608 de 2002).
5
Segundo a Lei nº 8.352, a reserva mínima de liquidez do FAT é, resumidamente, o montante que se estima necessário para o pagamento das despesas do
seguro-desemprego e do abono salarial para os próximos seis meses.
6
7
Vide Quadro 2.
8
Vide Quadro 2.
9
Vide Quadro 2.
10
Vide Quadro 2.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
50
A outra fonte de recursos do PNMPO são as parcelas dos depósitos à vista
destinados ao microcrédito, de acordo com o art. 1º da Lei nº 10.735, de 2003.
11
12
Dentre os dados apresentados neste quadro, cabe esclarecer que, no âmbito
do programa Proger Urbano, existe a linha voltada para o financiamento de
capital de giro. Tal linha é operada pelo Banco do Brasil como um crédito préaprovado, aos moldes do cheque especial, em que cada parcela depositada na
conta do beneficiário é contada como uma nova operação de crédito. Essa é
uma das principais explicações para o vultoso crescimento da quantidade de
operações no âmbito do Proger Urbano entre os anos de 2003 e 2004 (de
470.199 para 1.571.269, ou seja, um crescimento de 234%), embora o valor
contratado tenha crescido em menor velocidade nesse mesmo período (de
2.199.910.289 para 4.387.229.692, ou seja um incremento de 99%). Existem
outros programas em que a quantidade de operação não se refere aos novos
contratos, mas a novas parcelas liberadas no âmbito de um mesmo contrato de
financiamento.
13
Segundo as Resoluções Codefat nº 537, nº 546 e nº 564, todas de 2007
14
Conforme aprovado pelas Resoluções Codefat nº 567 e nº 576, ambas de
2008 e as únicas que versam sobre a Programação de depósitos especiais para o
ano de 2008 até o momento em que este artigo foi finalizado.
15
Conforme o art. 2ª da Resolução nº 59.
16
Em seu artigo 4º, a Resolução 439/2005 determina que os recursos dos
depósitos especiais do FAT serão remunerados ao Fundo, pro rata die, pela
mesma taxa utilizada para remunerar as disponibilidades do Tesouro Nacional,
conforme art. 5º da Lei nº 7.862, de outubro de 1989, com a redação dada pela
Lei nº 9.027, de abril de 1995 (que é a taxa média referencial do Sistema
Especial de Liquidação e de Custódia), ou outro índice que legalmente venha
substituí-lo. A partir do desembolso dos financiamentos aos beneficiários finais, e até as datas estipuladas para as amortizações desses financiamentos, os
recursos serão remunerados, pro rata die, pela Taxa de Juros de Longo Prazo –
TJLP, taxa essa que foi, por sua vez, instituída pela Lei nº 9.365, de dezembro
de 1996.
17
A veracidade ou não de tal premissa deve ser avaliada empiricamente, o que
não é o objetivo do presente texto, mas já foi objeto de trabalhos. Para referência de avaliações do Proger, vide bibliografia.
18
Tradução livre: “A é accountable a B quando A é obrigado a informar B acerca
de suas ações e decisões (passadas ou futuras), justificá-las e receber punição
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
51
em caso de eventual falta cometida. Na experiência de accountability política,
normalmente todas as três dimensões – informação, justificação e punição –
estão presentes. No entanto, eles não formam um núcleo de “características
binárias” que estão presentes ou ausentes e que devem ser encontradas em
todas as instâncias que descrevemos como exercício de accountability. Elas são
variáveis contínuas que aparecem em diferentes graus, com diferentes ênfases
e combinações. Além disso, mesmo se uma ou duas delas estão ausentes, ainda
podemos legitimamente falar de atos de accountability.
19
O termo credit scorecard poderia ser traduzido por “pontuação de crédito”; no
entanto, aqui se optou por utilizar a expressão mais usual no mercado bancário.
O Bacen também regula normas de concessão ou de crédito, de forma mais
detalhada que na referida Resolução, em seu Manual de Normas e Instruções.
20
21
É importante ressaltar que este modelo é apenas um resumo das metodologias,
por vezes mais sofisticadas, adotadas por instituições financeiras de grande
porte tais quais as que operam o Proger.
Danilo Rocha Limoeiro é Bacharel em Relações Internacionais pela
Universidade de Brasília e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
52
Inclusão Digital: fator essencial ao
progresso do governo eletrônico no Brasil
Lamartine Vieira Braga
RESUMO
A recente Revolução Tecnológica, aliada ao processo de
globalização, tem forçado a Administração Pública a rever sua forma
tradicional de servir aos interesses dos cidadãos. O governo eletrônico
possibilita uma nova forma de interação do Estado com a sociedade:
mais eficiente, ágil, responsiva e transparente. O objetivo deste trabalho é
apresentar as potencialidades do governo eletrônico e a importância da
inclusão digital em seu desenvolvimento. Assim, foram definidos seus
conceitos e escopo para, em seguida, relatar o histórico do governo eletrônico brasileiro. Na seqüência, é delineado um panorama da inclusão
digital no mundo, com destaque para a situação atual do Brasil. Por fim,
conclui-se que, embora tenha havido progressos significativos e rápidos
nessa área – muitos dos quais em decorrência de iniciativas governamentais –, ainda persiste um grande fosso digital no País, reflexo de um contexto mais amplo da desigualdade social brasileira.
1. INTRODUÇÃO
Possivelmente, a Administração Pública não testemunhou antes
tempos tão turbulentos: uma mudança célere e drástica, tanto por sua
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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natureza contraditória quanto por sua ampla extensão (CAIDEN, 2006).
Nesse contexto, destacam-se algumas pressões sofridas ultimamente pelos governos em favor de sua modernização: as dificuldades econômicofinanceiras no último quartel do século XX, provocadas pela crise do
petróleo da década de 1970; a demanda dos consumidores por maior
responsividade na oferta de serviços públicos, sem a excessiva complexidade das estruturas e procedimentos burocráticos; a influência da
metodologia adotada no setor privado para uma melhor gestão; o desejo
de melhorar o controle político das burocracias governamentais e o potencial da tecnologia da informação como auxílio à melhoria da eficiência
e efetividade das operações do Estado (BUTCHER, 2003).
Um paradigma inovador de Administração Pública, denominado de
“governança responsiva” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2005), desponta em paralelo com formas inéditas de pensar e agir, apoiadas nas modernas Tecnologias da Informação e Comunicação – TIC, tornando possível um processo de decisão mais informado e transparente. Além disso, o
uso dessas tecnologias permite uma interface governo-cidadão de mão dupla, via sistemas de comunicação eletrônica, e transações seguras no fornecimento de serviços e integração interorganizacional, possibilitando ao usuário resolver múltiplos problemas em um único ponto de acesso virtual.
A capacidade de acessar, adaptar e criar novo conhecimento por
meio das TIC é decisiva para o processo efetivo de inclusão social
(WARSCHAUER, 2006). O conceito de governo eletrônico pode abrigar tanto o uso das TIC para a melhoria da gestão pública como políticas públicas que visem à inclusão da população no uso dessas tecnologias. Em
ambos os casos, o governo eletrônico está ligado ao desenvolvimento
humano e à inserção de um país na Sociedade da Informação (DIAS;
REINHARD, 2008). Para os cidadãos, o governo eletrônico dá o poder que
torna possível a participação ativa nas instituições democráticas e nos
processos políticos (HUANG; SIAU; WEI, 2005).
O desenvolvimento acelerado da digitalização no mundo desenvolvido criará uma crescente exclusão das nações que não estabelecerem
políticas para a transformação de suas sociedades. Essa realidade exige do
País um posicionamento específico, que garanta sua inserção na Sociedade da Informação (SCARTEZINI, 2004).
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
54
A emergência desse novo sistema traz consigo transformações na
economia mundial, dando origem a formas modernas de desigualdade
social e concentração da riqueza (SANTOS, 2005). Um documento das
Nações Unidas relatou que, enquanto a tecnologia, de um lado, permitiu
que o mundo se aproximasse, foi constatado um maior afastamento entre
ricos e pobres. Mais de 120 países apresentaram crescimento insignificante ou tornaram-se mais pobres na década de 1990 (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2003).
O Livro Verde da Sociedade da Informação no Brasil ressalta que
“na era da internet, o Governo deve promover a universalização do acesso e o uso crescente dos meios eletrônicos de informação para gerar uma
administração eficiente e transparente em todos os níveis. A criação e a
manutenção de serviços eqüitativos e universais de atendimento ao cidadão encontram-se entre as iniciativas prioritárias da ação pública. Ao mesmo
tempo, cabe ao sistema político promover políticas de inclusão social,
para que o salto tecnológico tenha paralelo quantitativo e qualitativo nas
dimensões humana, ética e econômica” (BRASIL, 2000).
O objetivo deste artigo é dar a conhecer os benefícios
advindos da adoção de um novo modo do Estado relacionar-se com seus
cidadãos: o governo eletrônico, bem como a importância das políticas
públicas de inclusão digital para o seu avanço. Assim, foi adotada a seguinte metodologia: procedeu-se à pesquisa bibliográfica sobre as definições mais relevantes nesta área e realizou-se um levantamento de informações sobre o atual momento de propagação do acesso às modernas
TIC no mundo, especialmente na América Latina e no Brasil.
O presente artigo está organizado da seguinte forma: na seção 2,
são expostos escopo e conceitos relativos ao governo eletrônico. A seção
3 traz um histórico do governo eletrônico no Brasil. Na seção 4, mostrase o estado contemporâneo de evolução da inclusão digital no País. Ao
final, na seção 5, são tecidas as considerações finais.
2. CONCEITOS E ESCOPO DO GOVERNO ELETRÔNICO
Aproveitando-se da Revolução da Internet, os governos podem
criar novos canais de comunicação e novos métodos para participação
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
55
via governo eletrônico, alterando a comunicação interpessoal ao eliminar
barreiras de geografia, espaço e tempo, com profundas conseqüências
sobre as organizações. As tecnologias da informação possibilitam o uso
de novos métodos de produção, aumentam a fluência e a exatidão das
informações e podem substituir procedimentos tradicionais, melhorando
a eficiência e a comunicação (SCHELIN, 2003).
Segundo Eric Brousseau (2003), a rede mundial de computadores
apresenta capacidades de interatividade, descentralização e flexibilidade
que propiciam o nascimento de oportunidades de organização social sob
três princípios essenciais: auto-organização, democracia e personalização.
A internet possui uma variedade de características que promovem
o engajamento dos cidadãos: interatividade, acessibilidade, baixo custo e
capacidade de disseminação de grande volume de informação rapidamente (SMITH; SMYTHE, 2004).
A revolução das TIC tem o potencial de transformar o governo
como um todo, afetando seu trabalho em quatro principais áreas (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2005):
• Processos e relações internas, ambos pela automação de tarefas rotineiras, especialmente manutenção de registros e recuperação de
dados, e pela habilitação de maiores níveis de comunicação e colaboração
entre membros de uma organização, a despeito da localização física (organização virtual em rede);
• Relações entre governo e consumidores de serviços e entre
empregadores e empregados via oferta eletrônica de serviços;
• Relações entre governo e cidadãos por várias formas de democracia digital, incluindo comunidades virtuais que facilitam a troca de
informações e a mobilização política; e
• Relações entre governo e empresas por meio de oportunidades
de negócios eletrônicos em áreas como aquisições de bens e serviços.
A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
– OCDE (2003) define governo eletrônico como o uso das TIC, em particular a internet, enquanto ferramenta para levar a um melhor governo.
Em relatório da Organização das Nações Unidas em parceria com
a Sociedade Americana para a Administração Pública (2002) sobre o assunto, governo eletrônico, de forma ampla, inclui virtualmente todas as
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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aplicações e plataformas de TIC usadas no setor público. De forma mais
restrita, refere-se ao “uso da internet e da web para disponibilizar informação e serviços aos cidadãos”.
Freqüentemente, o governo eletrônico é percebido de uma maneira
restrita, limitada aos fenômenos de entrega eletrônica de serviços e democracia eletrônica e às questões sobre segurança, confiabilidade, proteção de
dados ou acesso a informação, que concernem à infra-estrutura de uma
“Sociedade da Informação”. Numa perspectiva mais ampla, é levado em
conta o uso da tecnologia da informação como suporte às ações da Administração Pública, assim como do processo político (LENK; TRAUNMÜLLER,
2007).
O órgão responsável pelo controle externo no Reino Unido atribui
ao governo eletrônico o significado de prover, via internet, acesso público
a informações sobre todos os serviços oferecidos pelos departamentos
centrais de governo e suas agências e de possibilitar ao público a condução e a conclusão de transações relativas a todos esses serviços (NATIONAL
AUDIT OFFICE, 2002).
Segundo Tony Bovaird (2005), governo eletrônico denota a habilitação eletrônica de todos os serviços providos pelo setor público, enquanto a governança eletrônica denota a habilitação eletrônica de todas as
outras atividades do governo, por exemplo: gestão da atividade democrática; garantia da justiça e da transparência da tomada de decisão nas instituições públicas, etc.
De acordo com a Comunidade Européia (2003), governo eletrônico relaciona-se ao uso das TIC na Administração Pública combinado
com mudança organizacional e novas práticas, a fim de melhorar os
serviços públicos, os processos democráticos e fortalecer o suporte às
políticas públicas.
Governo eletrônico pode ser entendido quanto aos aspectos da
Administração Pública que têm a ver com tarefas executivas, quando
estas são realizadas com o auxílio das TIC. Tipicamente, referem-se a
tarefas administrativas, relativas à otimização de processos internos, oferta de serviços e interação com os cidadãos. Além disso, o governo eletrônico pode ser visto como fator de incremento à liberdade de escolha,
viabilizado pela provisão de informações (STAHL, 2005).
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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Tendo em vista a delimitação do escopo do governo abranger as
funções de prover mecanismos de democracia, ser o foco da elaboração
de políticas públicas e disponibilizar uma gama de serviços públicos, o
governo eletrônico, conseqüentemente, é o uso das TIC nestes três domínios (WASTELL apud STAHL, 2005).
Pierre Lévy (2004) afirma que as iniciativas relacionadas ao governo eletrônico atuam no sentido de simplificar os procedimentos administrativos, tornar os processos de produção legislativa mais transparentes,
aproximar o governo do cidadão pela via da internet e melhorar a eficácia, a eficiência e a competitividade da administração pública.
Isto implica, além da redução dos níveis hierárquicos, centrar o
governo no cidadão, diminuindo a arbitrariedade do Estado e contribuindo para o progresso da democracia.
O autor supracitado, ao analisar a doutrina inglesa, verifica a aplicação dos métodos do comércio eletrônico ao serviço público e arrola os
seguintes princípios fundamentais do governo eletrônico:
• Construir os serviços em torno das escolhas dos cidadãos (e
não dentro das portas fechadas da administração);
• Tornar o Estado e os seus serviços mais acessíveis (especialmente pela internet);
• Incluir as populações desfavorecidas pelas formas tradicionais
de governo (serviços para as minorias lingüísticas, os deficientes, os
expatriados, os estrangeiros);
• Utilizar de melhor forma a informação (em particular graças à
integração de sistemas de informação atualmente segregados).
A seguinte equação mostra que seu conceito pode ir além: governo
eletrônico = comércio eletrônico + customer relationship management + supply
chain management + gestão do conhecimento + business intelligence +
tecnologias colaborativas (BALUTIS apud ZWEERS, 2007). Daí advém que
“governo eletrônico envolve a provisão ou consecução de informação,
serviços ou produtos por meios eletrônicos, por agências governamentais, a qualquer dado momento e lugar, resultando num valor adicional a
todos os participantes” (ZWEERS, 2007).
As atividades econômicas que fazem uso de redes eletrônicas
como plataforma tecnológica são denominadas de negócios eletrônicos.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
58
Essa expressão engloba diversos tipos de transações comerciais, administrativas e contábeis, envolvendo governo, empresas e consumidores.
As relações possíveis entre estes agentes são as seguintes (BRASIL, 2000):
• B2G/G2B (business-to-government/government-to-business): transações
envolvendo empresas e governo;
• G2C/C2G (government-to-consumer/consumer-to-government):
transações envolvendo governo e consumidores finais; e
• G2G (government-to-government): transações entre governos.
• Em linhas gerais, as funções características do governo eletrônico são (VILHENA, 2002):
• Prestação eletrônica de informações e serviços;
• Regulamentação das redes de informação, envolvendo principalmente governança, certificação e tributação;
• Prestação de contas públicas, transparência e monitoramento
da execução orçamentária;
• Ensino a distância, alfabetização digital e manutenção de bibliotecas virtuais;
• E-procurement, isto é, aquisição de bens e serviços por meio da
internet, tais como licitações públicas eletrônicas, pregões eletrônicos, bolsas
de compras públicas virtuais e outros tipos de mercados digitais para os
bens adquiridos pelo governo; e
• Estímulo aos negócios eletrônicos, por meio da criação de ambientes de transações seguras, especialmente para pequenas e médias
empresas.
• Segundo Lenk e Traunmüller (2007), quatro perspectivas, consideradas no conjunto, caracterizam o governo eletrônico:
• Do destinatário: a interface do cidadão relativa ao trabalho
administrativo é particularmente proeminente;
• Do processo: a reorganização dos processos lançando mão de
todo o tipo de sinergia homem-máquina é o mais importante;
• Da cooperação: complementa a perspectiva anterior, especialmente ao insistir na cooperação ubíqua e em esforços colaborativos
como encontros, negociações ou deliberações que não seguem um modelo de limites definidos e que não pode ser totalmente padronizado de
antemão; e
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
59
• Do conhecimento: coloca em evidência a gestão da informação do conhecimento como o maior recurso em várias situações de trabalho no setor público.
O processo de desenvolvimento do governo eletrônico pode ser
dividido em quatro fases (UNIDADE DE MISSÃO INOVAÇÃO E CONHECIMENTO apud C HAHIN et al., 2004): presença na internet/informação,
interação, transação/interação bidirecional e transformação.
Na primeira fase, presença, os governos se estabelecem na internet
e disponibilizam informação básica ao público. A segunda fase, interação,
caracteriza-se pela oferta em linha de informação crítica e formulários,
via pela qual existe a possibilidade dos interessados contatarem a entidade
governamental por correio eletrônico.
Transação, a terceira fase, apresenta aplicações informatizadas em
que os usuários operam sem assistência, podendo completar toda uma
transação em linha. Por fim, na quarta fase, transformação, a prestação
de serviços públicos e as operações do próprio Estado são redefinidas.
Ocorre a integração crescente dos serviços oferecidos, havendo a
transcendência das fronteiras entre instituições de governo, revolucionando as relações entre governo, administração pública, cidadãos e empresas.
West (2005) também propõe quatro estágios de desenvolvimento
para o governo eletrônico: quadro de anúncios, entrega parcial de serviços,
portal no qual são proporcionados serviços totalmente executáveis e integrados, e democracia interativa com funcionalidades de melhoria da
responsabilização e extensão dos serviços a uma ampla parcela da população.
No primeiro estágio, mecanismos estáticos são usados para exibir
informação. São disponibilizados relatórios, publicações e bases de dados
para acesso dos visitantes, havendo pouca oportunidade de interação.
Devido a estas limitações, alguns governos deslocam-se em direção ao
segundo estágio, incorporando busca de informações e entrega parcial
de serviços, caracterizados por serem esporádicos e restritos a algumas
poucas áreas.
O fato de as vantagens do poder das TIC não ser explorado em sua
totalidade nos estágios anteriores faz o movimento continuar no sentido do
terceiro estágio, no qual portais governamentais oferecem serviços on-line
totalmente executáveis e integrados. Existe preocupação relativa a privaciRevista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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dade e segurança dos usuários. Visitantes podem registrar-se para receber
informações atualizadas. Sua limitação é a caracterização de uma mentalidade
de oferta de serviços, aquém de uma visão de transformar a democracia.
O último estágio tem como objetivo a transformação política
abrangente do sistema, melhorando as instituições democráticas. Além das
funcionalidades descritas nos estágios anteriores, adicionam-se customização
de serviços e “tecnologia push”, com atualizações automáticas.
3. HISTÓRICO
DO GOVERNO ELETRÔNICO BRASILEIRO
Em dezembro de 1999, é instituído no Brasil o Programa Sociedade da Informação1, com o objetivo de viabilizar a nova geração da internet
e suas aplicações em benefício da sociedade brasileira, e buscava contribuir para (BRASIL, 2000):
• A construção de uma sociedade mais justa, em que fossem
observados princípios e metas relativos à preservação de nossa identidade cultural, fundada na riqueza da diversidade;
• A sustentabilidade de um padrão de desenvolvimento que respeitasse as diferenças e buscasse o equilíbrio regional; e
• A efetiva participação social, sustentáculo da democracia política.
A execução desse programa pressupunha o compartilhamento de
responsabilidades entre os três setores: governo, iniciativa privada e sociedade civil. Para tanto, desdobrou-se nas seguintes linhas de ação:
• Mercado, trabalho e oportunidades: promoção da
competitividade das empresas nacionais e da expansão das pequenas e
médias empresas; apoio à implantação de comércio eletrônico e oferta de
novas formas de trabalho, por meio do uso intensivo de tecnologias de
informação e comunicação;
• Universalização de serviços para a cidadania: promoção da
universalização do acesso à internet, buscando soluções alternativas com
base em novos dispositivos e novos meios de comunicação; promoção de
modelos de acesso coletivo ou compartilhado à internet, bem como
fomento a projetos que promovessem a cidadania e a coesão social;
• Educação na sociedade da informação: apoio aos esquemas de
aprendizado, de educação continuada e a distância baseados na internet e
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
61
em redes, mediante fomento a escolas, capacitação dos professores, autoaprendizado e certificação em tecnologias de informação e comunicação
em larga escala; implantação de reformas curriculares visando ao uso de
tecnologias de informação e comunicação em atividades pedagógicas e
educacionais, em todos os níveis da educação formal;
• Conteúdos e identidade cultural: promoção da geração de conteúdos e aplicações que enfatizassem a identidade cultural brasileira e as
matérias de relevância local e regional; fomento a esquemas de
digitalização para a preservação artística, cultural, histórica e de informações de ciência e tecnologia, bem como a projetos de pesquisa e
desenvolvimento para geração de tecnologias com aplicação em projetos de relevância cultural;
• Governo ao alcance de todos: promoção da informatização da
administração pública e do uso de padrões nos seus sistemas aplicativos;
concepção, prototipagem e fomento às aplicações em serviços de governo, especialmente os que envolvem ampla disseminação de informações;
fomento à capacitação em gestão de tecnologias de informação e comunicação na Administração Pública;
• Pesquisa e desenvolvimento, tecnologias-chave e aplicações:
identificação de tecnologias estratégicas para o desenvolvimento industrial e econômico e promoção de projetos de pesquisa e desenvolvimento
aplicados a essas tecnologias nas universidades e no setor produtivo; concepção e indução de mecanismos de difusão tecnológica; fomento a aplicações-piloto que demonstrassem o uso de tecnologias-chave; promoção
de formação maciça de profissionais, entre eles os pesquisadores, em
todos os aspectos das tecnologias de informação e comunicação; e
• Infra-estrutura avançada e novos serviços: implantação de
infra-estrutura básica nacional de informações, integrando as diversas
estruturas especializadas de redes – governo, setor privado e pesquisa e
desenvolvimento; adoção de políticas e mecanismos de segurança e privacidade; fomento à implantação de redes, de processamento de alto
desempenho e à experimentação de novos protocolos e serviços genéricos; transferência acelerada de tecnologia de redes do setor de pesquisa
e desenvolvimento para as outras redes e fomento à integração
operacional destas.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
62
No ano de 2000, é criado o Comitê Executivo de Governo Eletrônico2, com o objetivo de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado
para a prestação de serviços e informações ao cidadão. O Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, exerce as atribuições de SecretariaExecutiva do comitê, fornecendo apoio técnico-administrativo necessário
ao seu funcionamento.
Em 2001, acontece o lançamento da Política de Governo Eletrônico no Brasil3, com as seguintes linhas de ação:
• Oferta na internet de todos os serviços prestados ao cidadão,
com melhoria dos padrões de atendimento, redução de custos e facilidade
de acesso;
• Ampliação do acesso a informações pelo cidadão, em formatos adequados, por meio da internet;
• Promoção da convergência entre sistemas de informação, redes e bancos de dados governamentais para permitir o intercâmbio de
informações e a agilização de procedimentos;
• Implantação de infra-estrutura avançada de comunicações e
de serviços, com padrões adequados de segurança e serviços, além de
alto desempenho;
• Utilização do poder de compra do Governo Federal para a obtenção de custos menores e a otimização do uso de redes de comunicação;
• Estimulação do acesso à internet, em especial por meio de pontos de acesso abrigados em instituições públicas ou comunitárias; e
• Concorrência para o fortalecimento da competitividade
sistêmica da economia.
Ainda no correr deste ano, a certificação digital dá seu primeiro
passo no Brasil, com a instituição da Infra-Estrutura de Chaves Públicas
Brasileira – ICP-Brasil, para garantir a autenticidade, a integridade e a
validade jurídica de documentos em forma eletrônica, das aplicações de
suporte e das aplicações habilitadas que utilizem certificados digitais, bem
como a realização de transações eletrônicas seguras4.
Em novembro de 2003, a Presidência da República publicou um
Decreto 5 instituindo oito Comitês Técnicos de Governo Eletrônico,
listados a seguir:
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
63
Implementação do Software Livre;
Inclusão Digital;
Integração de Sistemas;
Sistemas Legados e Licenças de Software;
Gestão de Sítios e Serviços On-line;
Infra-Estrutura de Rede;
Governo para Governo – G2G; e
Gestão de Conhecimentos e Informação Estratégica.
Ainda em novembro de 2003, é instituído o Sistema Brasileiro de
Televisão Digital – SBTVD6, cujo primeiro objetivo é promover a inclusão social, a diversidade cultural do País e a língua pátria por meio do
acesso à tecnologia digital, visando à democratização da informação.
No ano de 2006, é publicado o decreto7 que dispõe sobre a implantação do Sistema Brasileiro de Televisão Digital Terrestre – SBTVDT, estabelecendo diretrizes para a transição do sistema de transmissão
analógica para o sistema de transmissão digital do serviço de radiodifusão
de sons e imagens e do serviço de retransmissão de televisão.
Por SBTVD-T entende-se o conjunto de padrões tecnológicos a
serem adotados para transmissão e recepção de sinais digitais terrestres
de radiodifusão de sons e imagens.
O SBTVD-T possibilitará:
• Transmissão digital em alta definição (HDTV) e em definição
padrão (SDTV);
• Transmissão digital simultânea para recepção fixa, móvel e portátil; e
• Interatividade.
A TV digital brasileira representa um potencial de avanço rumo à
inclusão digital, pelo fato de possibilitar o fornecimento de outros serviços além dos atuais, como a navegação na internet.
Atualmente, no Brasil, há uma série de ações de Governo Eletrônico em andamento no nível federal (NAZARENO et al., 2007):
• Certificação digital8;
• Receita Net9;
• E-CPF10;
• Portal Rede Governo11;
•
•
•
•
•
•
•
•
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64
• Compras eletrônicas do governo – Comprasnet12;
• Sistema Integrado de Comércio Exterior – Siscomex13;
• Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Federal – SIAFI14;
Rede Nacional de Informações em Saúde – RNIS15;
Informatização da Previdência Social16;
Exporta Fácil17;
E-Sedex18;
Banco Postal19;
Telegrama via internet20;
Correios Net21;
Infovias do Governo Federal;
Modelo de Acessibilidade de Governo Eletrônico – E-Mag22;
Tela aberta23;
Programa Cacic24;
Interoperabilidade em Governo Eletrônico – E-Ping25; e
Rede de Integração Nacional de Informações de Segurança
Pública, Justiça e Fiscalização – Rede Infoseg26.
4. SITUAÇÃO ATUAL DA INCLUSÃO DIGITAL NO BRASIL
Apesar de a taxa de usuários da internet estar crescendo rapidamente (3% da população mundial, em 1995, passando para 11%, em
2003, e alcançando 21%, no final de 200727), há uma forte possibilidade
de esse incremento estagnar em torno dos 20%, reproduzindo a “sociedade de um quinto”, na qual 20% da população mundial monopolizam
80% dos recursos do planeta (UNESCO, 2005). Este abismo digital entre
países desenvolvidos e países em desenvolvimento pode ser constatado
na Figura 1.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
65
Figura 1: Evolução de usuários da internet de 1997 a 2007, por 100 habitantes,
nos países desenvolvidos, em desenvolvimento e no mundo
Fonte: Adaptação e tradução a partir de dados da International Telecommunication Union (2007)
Pela Tabela 1, na região da América Latina e do Caribe, observa-se
um equilíbrio: de um lado, 8,6% da população mundial; de outro lado,
9,7% de todos os usuários da internet. Quanto ao percentual de inclusão
digital, a região apresenta a taxa de 23,8%, bem próxima da média mundial, de 21,1%.
Tabela 1: Estatísticas sobre população e uso da internet no mundo
Fonte: Adaptação e tradução de <http://www.internetworldstats.com/stats.htm>
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66
Com a quinta maior população do planeta, o Brasil ocupa hoje a
sexta posição mundial em número absoluto de usuários, como se pode
constatar na Figura 2.
Figura 2: Países classificados em ordem decrescente do número total de usuários
da internet
Fonte: Adaptação e tradução de <http://www.internetworldstats.com/top20.htm>
Embora o Brasil domine o mercado latino americano da internet
em número absoluto de usuários, o que representa 34,7% do total, ocupa
apenas a oitava posição quando se leva em consideração o grau de inclusão digital. O País apresentou, ainda, um crescimento do número de usuários de 752% no período compreendido entre 2000 e 2007, acima da
média geral da América Latina, conforme a Tabela 2.
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Tabela 2: Estatísticas sobre população e uso da internet na América Latina
Fonte: Adaptação e tradução de <http://www.internetworldstats.com/stats.htm>
Quanto ao Índice de Oportunidade Digital, o Brasil alcançou, no
último levantamento, a marca de 0,48 pontos, o que o posiciona na 65ª
posição no mundo entre 181 países pesquisados (UNIÃO INTERNACIONAL
DE T ELECOMUNICAÇÕES ; C ONFERÊNCIA DAS N AÇÕES U NIDAS PARA C OMÉRCIO E DESENVOLVIMENTO, 2007), conforme mostrado na Figura 3.
O Índice de Oportunidade Digital é subdividido em três componentes: oportunidade, infra-estrutura e utilização, conforme explicado a
seguir.
O componente de oportunidade é formado pela porcentagem da
população coberta por telefonia móvel; pelas tarifas de acesso à internet
enquanto percentual da renda per capita e pelas tarifas de telefonia celular
enquanto percentual da renda per capita. O Brasil apresenta alta pontuação neste item: 0,92 pontos.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
68
Já o componente de infra-estrutura é constituído pela proporção
de residências que possuem linha de telefone fixo; pela proporção de
residências que possuem computador; pela proporção de residências que
possuem acesso à internet; pelo percentual de detentores de assinatura de
telefone móvel em relação à população total e pelo percentual de detentores de assinatura de internet em relação à população total. O Brasil
alcança pontuação baixa neste item: 0,27.
Por sua vez, o componente de utilização é disposto pela proporção
de indivíduos que já usaram a internet; pela taxa de assinantes de banda
larga fixa em relação ao total de assinantes da internet e pela taxa de assinantes de banda larga móvel em relação ao total de assinantes de internet
móvel. Neste item, o Brasil também apresenta baixa pontuação: 0,24.
Figura 3: Índice de oportunidade digital por países
Fonte: International Telecommunication Union; United Nations Conference on Trade and Development (2007).
Existe, hoje, no País, uma série de ações governamentais para inclusão digital, conduzidas de maneira descentralizada pelos diversos ministérios, sem uma coordenação geral (NAZARENO et al., 2007):
• Programa Sociedade da Informação – Socinfo28;
• Programa Nacional de Informática na Educação – Proinfo29;
• Governo Eletrônico Serviço de Atendimento ao Cidadão –
Gesac30;
• Computador para Todos31;
• Espaço Serpro Cidadão32.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
69
Há, ainda, um rol de atividades do Governo Federal para
infoinclusão em fase de implantação (NAZARENO et al., 2007):
• Casa Brasil33;
• Projeto Computadores para Inclusão34;
• Programa Nacional de Cultura, Educação e Cidadania – Cultura
Viva35;
• Programa de Telecentros de Informação e Negócios36;
• Centros Vocacionais Tecnológicos37;
• Programa Freqüência Digital38;
• Observatório Nacional de Inclusão Digital – ONID39; e
• Projeto Maré – Telecentro da Pesca40;
• Programa de Inclusão Digital do Banco do Brasil41, 42;
• Projeto Quiosque do Cidadão43; e
• Centros Rurais de Inclusão Digital – CRIDs44.
Apesar dessa atuação governamental, o último levantamento realizado no Brasil mostra que 79% da população, com 10 anos ou mais de
idade, não acessou a internet nos últimos três meses (IBGE, 2007).
Tanto a renda quanto a escolaridade são fatores que modulam o
grau de inclusão digital. No maior extremo de renda pesquisado (domicílios com renda mensal per capita superior a 5 salários mínimos), 69,5%
dos brasileiros usavam a rede. No extremo oposto (renda mensal per capita
inferior a um quarto do salário mínimo), esse mesmo percentual era de
apenas 3%. O acesso cresce em função da renda, mas mesmo em faixas
intermediárias, como a de 2 a 3 salários mínimos per capita, ele ainda é
restrito a uma minoria (42%) (IBGE, 2007).
O mesmo fenômeno é constatado quando se avalia o acesso de
acordo com grau de escolaridade. No extremo de menor instrução (menos de 4 anos de estudo), somente 2,5% acessavam a internet. No extremo oposto (os que completaram ao menos o ensino médio), essa proporção alcança 76,2% do total (IBGE, 2007).
5. CONSIDERAÇÕES
FINAIS
As novas TIC têm possibilitado à Administração Pública enfrentar
as mudanças ocorridas nos últimos anos em virtude da globalização e do
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
70
novo paradigma imposto pela Sociedade do Conhecimento. Os governos, no mundo todo, em suas diversas esferas, vêm seguindo essa tendência, cujo movimento é de expansão, qual seja, a instrumentalização das
políticas públicas pela via digital.
O governo eletrônico tem a grande vantagem de possibilitar o fornecimento de informações, bens e serviços de melhor qualidade
com redução da burocracia. O acesso aos serviços públicos vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana, proporciona sua disponibilidade
para grandes segmentos da população, desde que haja uma efetiva política de inclusão digital. Esses sistemas informatizados são mais atraentes
aos usuários, não só por poupar tempo em filas, mas devido à suas
interfaces de fácil utilização, com ferramentas de ajuda, reduzindo a taxa
de erros.
Além disso, essa nova interface Estado-sociedade se destaca pela
transparência e pelo controle social, possibilitando aos cidadãos emitir
opiniões, democratizando o processo decisório, e influir ativamente na
fiscalização das ações governamentais, aumentando sua efetividade.
Entretanto, não será possível usufruir toda essa série de facilidades
disponibilizadas pela implementação de ações de governo eletrônico enquanto se convive com alto índice de exclusão digital. Apesar da atuação
governamental em prol da infoinclusão no Brasil, ainda se constata uma
imensa segregação digital, relacionada a outros indicadores de desenvolvimento social, como renda e escolaridade.
O acesso às modernas TIC pelos cidadãos brasileiros, na extensão
mais ampla possível, é fator essencial neste momento para a propagação
do governo eletrônico e, por conseqüência, para o aperfeiçoamento das
políticas públicas e para a melhoria dos serviços públicos, fortalecendo a
democracia, incrementando a governança e promovendo a cidadania.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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NOTAS
1
Decreto no 3.294, de 15 de dezembro de 1999.
Decreto de 18 de outubro de 2000.
O Comitê Executivo de Governo Eletrônico é composto pelo Chefe da Casa
Civil da Presidência da República; pelos Secretários-Executivos dos Ministérios; pelo Secretário-Geral do Ministério das Relações Exteriores; pelo Subchefe
do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; pelo
2
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74
Secretário de Organização Institucional do Ministério da Defesa; pelo Subsecretário-Geral da Secretaria-Geral da Presidência da República; pelo Secretário de
Avaliação, Promoção e Normas da Secretaria de Comunicação de Governo da
Presidência da República e pelo Secretário-Geral da Advocacia-Geral da União.
3
http://www.governoeletronico.gov.br
4
Medida Provisória no 2.200-2, de 24 de agosto de 2001.
5
Decreto de 29 de outubro de 2003.
6
Decreto no 4.901, de 26 de novembro de 2003.
7
Decreto no 5.820, de 29 de junho de 2006.
8
www.iti.gov.br
9
http://www.receita.fazenda.gov.br/PessoaFisica/ReceitaNet
10
http://www.identidadedigital.com.br
11
www.redegoverno.gov.br
12
www.comprasnet.gov.br
13
http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/siscomex/siscomex.htm
14
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/index.asp
15
http://www.datasus.gov.br/rnis/datasus.htm
16
www.dataprev.gov.br
17
http://www.correios.com.br/exporte/default.cfm
18
http://www.correios.com.br/encomendas/servicos/sedex/eSedex.cfm
19
http://www.correios.com.br/produtos_servicos/banco_postal/default.cfm
20
http://www.correiosonline.com.br/pt_telegrama_sel.asp
21
http://shopping.correios.com.br/wbm/shopping/script/default.aspx
22
http://www.inclusaodigital.gov.br
23
www.serpro.gov.br
24
http://www.softwarepublico.gov.br
25
https://www.governoeletronico.gov.br
26
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75
27
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29
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31
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32
http://www.serpro.gov.br/cidadao
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34
35
http://www.cultura.gov.br/programas_e_acoes/cultura_viva/programa
_cultura_viva
36
http://www.telecentros.desenvolvimento.gov.br/sitio/inicial/index.php
37
http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/11483.html
38
http://www.serpro.gov.br/arq01.pps
39
http://www.inclusaodigital.gov.br/inclusao/onid
40
http://200.198.202.145/seap/telecentro
41
http://www.fbb.org.br/estacaodigital/pages/publico/index.jsp
42
http://www44.bb.com.br/appbb/portal/bb/id/index.jsp
43
http://www.integracao.gov.br/comunicacao/noticias/noticia.asp?id=1687
44
http://inclusao.ibict.br/index.php?option=com_content&task=view&id=
630&Itemid=298
Lamartine Vieira Braga é Mestrando em Gestão do Conhecimento e da
Tecnologia da Informação pela Universidade Católica de Brasília; Especialista
em Administração Pública pela EBAPE/FGV. Servidor Público da carreira de
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, atualmente em
exercício na Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão. E-mail: [email protected].
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
76
O que são, afinal, redes de políticas
públicas?
Rafael Martins Ferrari
RESUMO
As redes de políticas públicas (policy networks) são um tema bastante
recorrente na literatura sobre políticas públicas. Entretanto, esse termo
pode se referir a conceitos distintos, o que pode trazer confusão aos
leitores menos familiarizados com os temas do debate acadêmico em
políticas públicas. O objetivo do artigo é apresentar esse debate e sistematizar alguns dos vários conceitos de redes de políticas públicas que
abundam da literatura, buscando elucidar a relação desses conceitos
com suas possibilidades conceituais, teóricas e práticas. Inicialmente,
apresentam-se as redes como um padrão de estruturação das interações
entre os atores num dado subsistema político, especificando algumas
das tipologias que mais repercutiram no debate acadêmico. Posteriormente, as redes são definidas como uma estrutura de governança
horizontalizada, em que a interação entre os atores é marcada por
interdependência de recursos para o alcance de seus objetivos políticos.
Por fim, as redes de políticas públicas são apresentadas como abordagem de análise de mudança em políticas públicas (policy change), discutindo-se e confirmando que ela cumpre os requisitos formais de uma
teoria científica.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
77
INTRODUÇÃO
Expressão cada vez mais constante no vocabulário daqueles que
lidam com políticas públicas, as redes de políticas públicas são um termo tão diverso quanto é grande sua disseminação e apelo frente a acadêmicos e practioners. Essa diversidade é reconhecida por muitos autores, como Börzel e Kickert, Klijn e Koppenjan (BÖRZEL, 1998; KICKERT
et al, 1997).
O que se quer dizer, então, quando se fala em redes de políticas
públicas? A própria Börzel, em artigo em que empreende esforço para
sistematizar alguns dos conceitos de redes de políticas públicas, qualifica
essa diversidade como “babilônica”, passando a idéia de caos conceitual
(BÖRZEL, 1998).
Apesar dessa diversidade, existe um ponto em comum entre as
várias manifestações conceituais desse termo: elas reconhecem a importância de uma variada gama de atores no processo de políticas públicas
(policy process) com capacidade para influenciar seus resultados (policy outcomes).
Bonafont (1994) aponta para teorias políticas pluralistas e corporativistas
como raízes para o reconhecimento da importância de múltiplos atores.
Kickert et al e Adam e Kriesi apontam para as mesmas raízes, acrescentando outras advindas da teoria das organizações (KICKERT et al, 1997.
ADAM; KRIESI, 2007, p. 129).
Mas, afinal de contas, em que consistem as redes de políticas públicas? Segundo Kickert, Klijn e Koppenjan, elas referem-se a “padrões (mais
ou menos) estáveis de relações sociais entre atores interdependentes, em
relação a determinados problemas ou programas de políticas públicas”
(KICKERT et al, 1997, p. 6). Já Menahem define redes de políticas públicas
como “relações integradas, estáveis e duradouras entre atores governamentais e não-governamentais, [as quais] provêem um ambiente em que os
interesses do estado são definidos e um paradigma de política prevalece”
(MENAHEM, 1998, p. 285). Börzel dá uma definição um pouco mais ampla
para o termo, envolvendo mais variáveis. Segundo ela, redes de políticas
públicas consistem em um conjunto relativamente estável de relações de
natureza interdependente e não-hierárquica entre diversos atores, os quais
compartilham interesses comuns em relação a uma política e que trocam
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
78
recursos entre si para atingir tais interesses, reconhecendo que a cooperação é o melhor meio de alcançá-los (BÖRZEL, 1998, p. 254).
O objetivo do artigo é sistematizar alguns dos vários conceitos de
redes de políticas públicas, buscando elucidar suas possibilidades conceituais,
teóricas e práticas. Embora tal objetivo não seja inédito – o famoso artigo
citado de Börzel (1998) tem essa mesma intenção –, os conceitos apresentados o diferenciam dos demais.
Börzel faz sua tentativa de colocar ordem no caos conceitual ao
distinguir a abordagem da questão das redes de políticas públicas entre
duas escolas: a alemã e a anglo-saxã. A primeira, chamada de “escola da
governança”, considera as redes de política públicas como “forma específica de governança, um mecanismo de mobilização de recursos, em situações em que estão dispersos entre atores públicos e privados”. A segunda, chamada de “escola de intermediação de interesses”, toma as redes de
políticas públicas como forma de interação entre grupos de interesse e o
Estado (BÖRZEL, 1998, p. 255-265).
Enquanto a proposta de Börzel apresenta apenas essas duas possibilidades conceituais, apresenta-se aqui, além das duas possibilidades mencionadas, também a de Adam e Kriesi (2007): redes de políticas públicas
como teoria. Este artigo divide-se, portanto, em cinco partes. Além desta
introdução e da conclusão, as outras três partes correspondem às formas
de manifestação do termo redes de políticas públicas: (i) forma de
estruturação das interações entre atores; (ii) estrutura de governança; e
(iii) teoria sobre policy change.
TIPOLOGIAS DE INTERAÇÃO
ENTRE ATORES
As definições apresentadas acima tomam as redes de políticas públicas como um fenômeno empiricamente observável no processo de
políticas públicas, assumindo que os processos nos subsistemas políticos
não são controlados apenas por atores de dentro do estado, mas são
caracterizados pela interação entre atores públicos e privados (ADAM;
KRIESKI, 2007, p. 129). Ou seja, as redes de políticas públicas são uma
constatação empírica sobre a estruturação da relação entre os diversos
atores em uma determinada área das políticas públicas.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
79
Uma conceituação minimalista e parcimoniosa de redes de políticas públicas já é suficiente para apresentar o conceito como é proposto
nesta parte: padrões de estruturação das interações entre atores políticos
interdependentes numa dada área das políticas públicas.
Bonafont (2004), baseada em Marsh e Rhodes, apresenta algumas tipologias1 ideais para analisar a interação entre os atores. Um desses modelos são as comunidades políticas (policy communities), que se caracterizam por um baixo número de participantes, intensa interação
entre eles, e equilíbrio de recursos, geralmente havendo interesses econômicos, alto grau de mobilização e consenso e equilíbrio de poder.
Outro modelo são as redes temáticas (issue networks), que se apresentam
como estruturas com número de participantes muito mais amplo, assim
como os tipos de interesse envolvidos, com interação mais flácida, menor grau de mobilização e consenso, recursos mais limitados e
assimetricamente distribuídos e distribuição desigual de poder entre os
atores (HECLO, 2005).
Embora parte da literatura utilize termos como redes de políticas
públicas e comunidades políticas indistintamente, alguns autores apontam
para diferenças entre eles, no tipo de interação que descrevem, de forma
que cada uma dessas tipologias de interação influencia diferentemente os
resultados do processo de políticas públicas (policy process) (HOWLETT;
RAMESH, 1995, p. 128).
Outra taxonomia para as redes de políticas públicas é proposta por
Van Waarden, que considera o número de participantes e as relações
entre estado e sociedade na descrição e caracterização das redes. Por
exemplo, quando os principais agentes são órgãos do governo e o processo é dirigido pelo estado, há “redes burocráticas”; já quando o processo é
dominado pela sociedade e há apenas um grupo relevante, os autores
dizem que há uma “rede capturada”; se o número de atores relevantes é
grande e o processo também é dominado pela sociedade, há, seguindo a
proposta de Heclo, “redes temáticas” (VAN WAARDEN, 1992, apud HOWLETT;
RAMESH, 1995, p. 130-131).
Tanto as tipologias apresentadas por Bonafont quanto a proposta
por Van Waarden podem ser úteis na descrição e na análise das redes,
além de serem compatíveis, em maior ou menor grau, com as definições
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
80
apresentadas mais no início do artigo. Porém, além das críticas apresentadas sobre o uso indistinto dos conceitos, elas ultrapassam as dimensões
indicadas pela definição dada acima.
A definição acima aponta para duas dimensões observáveis: (i) os
atores e (ii) a interação entre esses atores. Contudo, mais do que explicitar
o que é observável, é necessário ainda expressar como essas dimensões
se manifestam.
Tal tarefa é cumprida por Adam e Kriesi (2007, p. 133), os quais
apresentam uma tipologia de redes baseada nessas mesmas duas dimensões: Conjunto de atores e relações entre atores. Essas dimensões traduzem dois tipos de variáveis: (i) variáveis de composição (atributos dos
atores) e (ii) variáveis estruturais (tipos de laços, relações entre os atores) (W ASSERMAN; F AUST , apud A DAM ; K RIESI , 2007, p. 133). Nessa
tipologia, para descrever as redes de políticas públicas, combinam-se os
atributos dos atores (variável 1) com os modos de interação entre eles
(variável 2).
Mesmo assumindo que os atributos dos atores podem se manifestar de diversas maneiras, Adam e Kriesi optam por considerar em sua
tipologia apenas uma categoria de atributo: as capabilities. Deixam, assim,
de lado outras categorias de atributos, como as preferências e as percepções dos atores. Operacionalizam a capability por meio da estrutura de
poder numa determinada área política. Dessa forma, a variável 1 do
modelo de redes de políticas públicas proposto por esses autores é a
distribuição de poder, e suas categorias de variação são concentração de
poder e fragmentação de poder entre os atores.
A variável 2, modo de interação entre os atores, apresenta três categorias de variação: interação com predominância de cooperação, interação
com ausência de cooperação (conflito), e uma forma intermediária, que os
autores chamam de “barganha” (ADAM; KRIESI, 2007, p. 134).
O cruzamento entre essas duas dimensões aponta para seis tipos
de redes de políticas públicas, conforme Ilustração 1. Segundo essa
tipologia, em situações de concentração de poder, manifestam-se interações
com caráter hierárquico (“sombra da hierarquia”) (idem, p. 135).
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
81
Ilustração 1: Tipologia das estruturas de rede
REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ENQUANTO ESTRUTURA DE GOVERNANÇA
Outra perspectiva sob a qual podem ser compreendidas as redes
de políticas públicas baseia-se em alguns pressupostos das discussões sobre redes na sociologia e na economia – enfatizando o sempre necessário
diálogo entre as várias disciplinas das ciências sociais.
Nessa visão, as redes surgem como estrutura de governança alternativa às hierarquias e ao mercado. Em seu famoso livro, Markets and
hierarchies, Olivier Williamson (1975) aponta a existência de duas estruturas de governança e coordenação: o mercado e a hierarquia. O mercado
apresenta lógica imediatista, sem expectativa de relações futuras entre as
partes, não altruísta, refletindo a racionalidade auto-interessada e independente dos atores. A hierarquia internaliza as transações e fluxos de
recursos, com grande relação de dependência entre seus atores, que demonstram problemas com flutuações agudas no ambiente externo e mudanças não previstas.
Segundo Powell (1990), as trocas econômicas (e aqui se expande
essa percepção para qualquer tipo de interação entre diversos atores,
como as relações em qualquer subsistema político) estão mergulhadas em
determinado contexto socioestrutural, apontando fatores que permitem
reconhecer as redes como uma terceira forma de coordenação da atividade econômica – além dos mercados e hierarquias.
Nesse sentido, Börzel (1998) argumenta que as redes de políticas
públicas consistem em um conjunto relativamente estável de relações de
natureza interdependente e não-hierárquica entre diversos atores, os quais
compartilham interesses comuns em relação a uma política e que trocam
recursos entre si para atingir tais interesses, reconhecendo que a cooperação é o melhor meio para alcançá-los.
A teoria de redes mostra-se presente na literatura de administração
pública na década de 1990 por meio, entre outros, do conceito de
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intergovernment body (IGB). Sob essa abordagem teórica, defendia-se que a
maior eficiência e eficácia das políticas públicas dependiam da participação de múltiplos atores, por isso o estabelecimento da agenda de políticas,
o processo decisório, identificação de problemas e a implementação de
programas tornavam-se empreendimentos mais complexos (F LEURY;
OUVERNEY, 2007).
A constatação de que os atores políticos organizam-se por meio de
redes (BÖRZEL, 1998; RHODES, 1997) aparece, na abordagem de redes de
políticas públicas, sob a forma de duas escolas, conforme já apresentado na
introdução. A primeira, a escola alemã, também chamada de “escola da
governança”, considera as redes de política públicas como “forma específica de governança, um mecanismo de mobilização de recursos, em situações em que estão dispersos entre atores públicos e privados”. A segunda,
anglo-saxã, chamada de “escola de intermediação de interesses”, toma as
redes de políticas públicas como uma forma de interação entre grupos de
interesse e o Estado (BÖRZEL 1998, p. 255-265). Embora a sistematização
realizada por Börzel e aquela proposta por este artigo sejam distintas, essa
segunda escola aproxima-se do conceito de redes trabalhado aqui como
“estrutura de interação entre atores”, que chamamos de “tipologias”.
Os estudos que conceituam redes como sistemas de intermediação
de interesses consideram o interesse comum dos atores ou a dependência
de recursos como os principais fatores que levam à coesão. Já os que
compreendem as redes enquanto princípio de governança enfatizam que
a coesão pode advir de fatores como a confiança, propósitos comuns,
liderança e capacidade de gestão. Nesta perspectiva, a coesão é vista como
capacidade de coordenação interorganizacional, de forma a estabelecer
estruturas sobre as quais os atores se relacionam e trocam recursos (FLEURY;
OUVERNEY, 2007).
Matthew Jackson também enfatiza a importância das redes nos
resultados das interações entre os indivíduos – sejam essas interações
econômicas ou não. Ele parte da premissa de que as redes sociais são
endêmicas às interações econômicas, afirmando que para diversas dessas
interações, o contexto social não é apenas pano-de-fundo, mas variável
essencial na definição do comportamento dos atores e resultados da
interação (JACKSON, 2007).
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Um dos elementos da definição de redes dada por Börzel é o
reconhecimento da cooperação como possível estratégia a ser adotada
pelos atores. Essa constatação é sustentada por Jackson (2007), para quem
a Teoria dos Jogos incorpora a questão das redes sociais – evidencie-se
que a Teoria dos Jogos é um dos vários modelos dentro do conjunto de
problemas que se convencionou chamar de Dilemas Sociais.
A despeito da abstração desse modelo, os jogos cooperativos permitem a identificação de uma variedade de situações em que a cooperação entre indivíduos é benéfica. Essa teoria parte do pressuposto de
que, desde que estejam conectados, os grupos envolvidos na interação
cooperam entre si. Nesse caso, o catalisador da cooperação entre os
grupos é a comunicação – ou seja, a transmissão de informação entre
os atores.
Nesse sentido, a colaboração é oriunda da interdependência entre
os atores, em que um grupo depende dos recursos controlados por outros, não existindo unidades individuais per se, mas somente em relação a
outras unidades. Assim, os atores compartilham tanto os benefícios quanto o ônus resultante das interações entre si. Dada a interdependência, a
estrutura em redes possibilita a construção da confiança, de modo que a
reciprocidade é uma variável presente e as preocupações dos atores não
são imediatistas – o que no longo prazo permite assumir a prevalência de
atitudes cooperativas (AXELROD, 2006, p. 174).
Segundo Granovetter, as redes interferem nos resultados econômicos por três motivos principais: (i) afetam o fluxo e a qualidade da
informação, uma vez que os atores tendem a dar maior crédito a fontes
pessoais e conhecidas de informação; (ii) redes sociais são importantes
fontes de recompensa e punição, uma vez que estas têm maior impacto
caso venham de conhecidos; e (iii) a questão da confiança em relação ao
comportamento e ação dos outros dentro de uma rede social
(GRANOVETTER, 2005).
Da mesma forma, a densidade das redes é importante variável na
estrutura de governança. Dela depende a internalização das normas sociais, aspecto que influencia a questão do “carona” (free-rider), uma vez que
grupos menores e mais coesos, com redes mais densas e maior confiança
entre os atores, desencorajam a ação do carona. Já grupos maiores serão
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menos densos e mais propensos a ações de caronas, pois essas mesmas
normas não serão facilmente incorporadas – em grande medida essa
menor densidade das redes com grande número de atores decorre de
limites espaciais e temporais das ligações que os atores sustentam
(GRANOVETTER, 2005).
Börzel (1998) ressalta que um processo de coordenação mais
horizontalizado é necessário para a gestão da estrutura em redes. Contudo, afirma que, em alguns casos, ele pode levar a um resultado subótimo,
pois subsistemas com mais autonomia dificultam o alcance da coesão por
parte de todos os membros do sistema, colocando obstáculos a ganhos
coletivos maiores.
A perspectiva de redes parte do pressuposto de que os recursos
são distribuídos entre os atores, o que não implica que sejam distribuídos
de forma homogênea. A diferença na posse de recursos é utilizada pelos
atores para influenciar o processo e o resultado das interações. Dessa
forma, a institucionalidade das redes – sobre a qual se organiza o processo político e o conteúdo de suas decisões – será estruturada em função
(ou sob grande influência) da alocação de recursos entre os atores. “Nesse padrão, a concepção do ciclo de políticas públicas torna-se completamente diferente do modelo clássico, onde elas são vistas como etapas
seqüenciais em que os processos de implementação e execução seguem
as prescrições estabelecidas durante a fase de elaboração” (FLEURY ;
OUVERNEY, 2007, p. 84).
A abordagem de redes enquanto estrutura de governança vê a
coesão como potencial de cooperação da comunidade política para solução de conflitos em políticas públicas. Conseqüentemente, a convergência
de interesses e a qualidade do intercâmbio de recursos são aspectos relevantes para a qualidade dessas políticas. As redes de políticas públicas
enquanto estrutura de governança requerem suporte político que
incremente a coordenação, de forma que a interdependência se dê sem a
perda de legitimidade, evitando impactos negativos na eficiência e na eficácia das políticas públicas (FLEURY; OUVERNEY, 2007).
Kickert et al (1997, p. 10) sintetizam, na ilustração abaixo, as principais dimensões das redes de políticas públicas vistas como estrutura de
governança.
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Ilustração 2: Dimensões da perspectiva de governança de redes
REDES
DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA PERSPECTIVA TEÓRICA
As redes de políticas públicas também se manifestam enquanto
conhecimento científico organizado sob a forma de teoria. Sob essa perspectiva, as redes consistem em relevante arcabouço teórico capaz de sistematizar uma grande quantidade de fenômenos, elucidar a relação entre
eles e realizar previsões de acontecimentos futuros.
O conhecimento científico surge da necessidade de o homem conhecer a realidade em que vive. Adquire a natureza de científico quando
segue alguns passos básicos e satisfaz algumas características. Pode-se afirmar que o processo de construção do conhecimento científico inicia-se
com a observação dos fenômenos, a classificação de acordo com propriedades comuns e, por fim, a formulação de leis, que consistem em enunciados que descrevem a regularidade entre os fenômenos observados.
Como explicitam a relação entre elementos, as leis tanto resumem uma
grande quantidade de fatos como permitem sua previsão (KNELLER, 1980).
O cerne das redes de políticas públicas é justamente elucidar como se dá
a relação entre diversos atores com objetivos comuns, em uma estrutura
pouco hierarquizada, na qual nenhum ator concentra todos os recursos e
estão sujeitos a influências mútuas.
Ressalta-se que, enquanto a lei verifica o padrão estável de eventos, a teoria elucida o mecanismo responsável por esse padrão. Dessa
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forma, explicita a causa única que une os fatos, caso contrário não existiria a certeza de que o padrão é verdadeiro e não conseqüência fortuita de
causas distintas. O papel da teoria é propor o mecanismo que responde
pela regularidade, de forma que a lei apresenta-se como conseqüência
lógica dos pressupostos teóricos (KNELLER, 1980). Posto de outra forma,
as leis consistem em enunciados isolados cujo significado se preserva
mesmo quando incorporado a um sistema teórico, enquanto as teorias
são concatenações de vários enunciados ordenados entre si, ou seja, sistematizados de forma ampla, como observado nas redes de políticas públicas. “As teorias, em suma, são sistemas de enunciados, com forma de
generalizações universais, em que comparecem termos teóricos (nãoobservacionais)” (HEGENBERG, 1973, p. 150).
De forma mais específica, Sabatier (2007) coloca que uma teoria
consiste em um conjunto de proposições que visa explicar determinado
tipo de fenômeno. Os critérios para julgamento de uma teoria são: coerência lógica (termos claramente definidos e relações logicamente consistentes); noção de processo causal (identificação da direção causal e dos processos entre as variáveis); capacidade de verificação empírica; escopo claro e
relativamente abrangente; e, por fim, a fertilidade teórica, ou seja, a capacidade de elucidar implicações não-óbvias e produzir predições. Um olhar
atento para as redes de políticas públicas mostra que elas atendem a –
alguns mais satisfatoriamente; outros, menos – todos esses elementos.
Como já visto, as redes de políticas públicas representam a observação de certo padrão de relacionamento entre atores, com interações
que se caracterizam pela multiplicidade de atores, distribuição de poder,
de recursos e relações mais horizontalizadas. Nota-se que a conceituação
do fenômeno é, na verdade, uma caracterização das relações e da união
em torno de alguns elementos comuns. Essa caracterização é ainda capaz
de preconizar que os resultados das políticas públicas serão diretamente
influenciados pela natureza das relações desenvolvidas na rede. Essa capacidade de resumir e explicar uma grande quantidade de fenômenos e
preconizar os possíveis resultados desses fatos é elemento essencial para
caracterização de um modelo teórico.
A epistemologia da ciência sustenta que para uma teoria ser consistente ela precisa ser imune a contradições internas, implicando a necessiRevista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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dade de ordenamento lógico de seus pressupostos teóricos e a comparação com a realidade observável. Nesse sentido, afirma-se, como bastante
enfatizado por Popper (1975), que a teoria deve ser falseável, ou seja,
deve permitir sua verificação com os fenômenos que busca explicar.
Quanto maior a possibilidade de teste, menor a probabilidade de existirem inconsistências internas (HEGENBERG, 1973) e, nesse aspecto, a teoria das redes de políticas é particularmente sólida, dada a facilidade de
realização de teste empírico. Como elucidam as relações entre atores em
determinada política pública, o exame da disposição desses atores, da
forma como estabelecem suas relações e de como gerenciam os recursos
disponíveis mostra-se factível ao teste – e a quantas replicações do mesmo se façam necessárias.
A correlação epistêmica, entendida como a conexão existente entre o elemento observável da teoria e o inobservável, é outro aspecto do
conhecimento científico digno de atenção. Refere-se ao elo entre a parte
teórica (os pressupostos lógicos da teoria) e o fato observável (a realidade
empírica), os quais devem ser harmonizados no construto teórico. A correlação epistêmica muitas vezes é facilitada pelo uso de modelos
(HEGENBERG, 1973), os quais são bastantes presentes e desenvolvidos
por diversos pesquisadores das redes de políticas públicas.
A capacidade preditiva da perspectiva das redes de políticas públicas é defendida por Adam e Kriesi (2007). Ao analisarem a tipologia das
redes de políticas afirmam que ela constitui variável independente na
explicação da mudança na política pública (policy change). As tipologias
apresentadas acima se manifestam, aqui, como a ontologia do modelo, ao
definir suas variáveis.
De forma esquemática, com proposições claras, os autores demonstram que (i) o contexto nacional e transnacional, juntamente com a
especificidade de um determinado domínio de política pública, influencia
diretamente a estrutura da rede de políticas públicas. Esta estrutura determinará (ii) como se dá a distribuição de poder e o tipo de interação entre
atores. Estes dois fatores determinarão (iii) o potencial e o tipo de mudança na política pública. Ou seja, a partir de uma tipologia de relações, os
autores elucidam relações causais que serão capazes de predizer relações
futuras. É exatamente na conexão da tipologia com a explicação de relaRevista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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ções causais e a capacidade de preconizar fenômenos futuros que reside
a essência da teoria (sinteticamente, na conexão de (ii) para (iii)).
A Ilustração 3 mostra o componente explicativo da teoria de redes
de políticas públicas propostas por Adam e Kriesi.
Ilustração 3: Potencial para mudança política e tipo de mudança
Observa-se que o modelo de redes de políticas públicas é base
suficiente para surgimento de proposições claras, as quais podem ser
verificadas na realidade. Trata-se de teoria positiva que busca explicar
muito do processo de políticas públicas. Ademais, a abordagem cobre
elementos que tradicionalmente têm sido vistos como relevantes pelos
cientistas sociais interessados no tema, tais como a variedade de atores
envolvidos, a forma de distribuição de recursos, a multiplicidade de objetivos e as formas de interação entre atores (SABATIER, 2007).
Nesse sentido, as redes de políticas públicas não são apenas a representação ou a descrição de uma situação específica – como uma forma de interação entre atores ou tipologias de interações. Seu escopo
explicativo, a elucidação de relações internas e a possibilidade da realização de predições ultrapassam situações pontuais, de modo que as redes
de políticas públicas são, sim, uma teoria. E como toda teoria científica,
ainda há muito a ser desenvolvido, fortalecido e delimitado – fatores que
são perfeitamente coerentes com o caráter processual do conhecimento
científico.
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CONCLUSÃO
Acima de qualquer conceituação, as redes de políticas públicas surgem da observação de certos padrões de relacionamento entre atores,
com interações que se caracterizam pela multiplicidade de atores, distribuição de poder, de recursos e relações mais horizontalizadas. Nota-se
que a conceituação do fenômeno é, na verdade, uma classificação de
relações e união em torno de alguns elementos comuns.
Assim como é a intenção de quaisquer modelos, tipologias e definições, o que se buscou neste artigo foi facilitar a compreensão de um
fenômeno empiricamente observável – interações entre atores –, o qual
se convencionou chamar de redes de políticas públicas.
Nesse sentido, as distinções conceituais apresentadas têm caráter
apenas didático – ou seja, pelo esclarecimento das definições, busca-se
permitir que um interlocutor compreenda o que o outro está dizendo.
Ademais, o reconhecimento das redes como padrão de interação entre os
diversos atores em um subsistema, interação esta caracterizada por uma
estrutura de governança em que há reconhecidamente interdependência
entre esses atores, permite análise mais rica dos processos e mudanças
em políticas públicas – objetivos de uma teoria, – bem como provê um
ferramental que permite intervenções mais precisas daqueles que trabalham com políticas públicas.
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NOTAS
1
Tipologias são entendidas neste artigo como sistematizações, ou categorizações,
de manifestações com atributos ou características semelhantes.
Observe-se que essa estrutura aproxima-se da definição de rede dada por
Börzel e transcrita neste artigo.
2
Rafael Martins Ferrari é Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental. Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade de
Brasília – IREL/UnB e Mestrando em Administração pelo PPGA/UnB.
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Estudo de Caso: O Comitê de
Articulação Federativa como uma
rede de políticas públicas
Albertina Aleny Moraes de Oliveira, Gerson Carvalho Benia, Gustavo
Ferreira Bechelany e Rafael Gazzola de Lima
RESUMO
Este trabalho faz uma breve análise do Comitê de Articulação
Federativa – CAF como uma rede de políticas públicas. Para melhor compreender seu funcionamento enquanto rede, faz-se necessário, antes, lançar
luz sobre o processo histórico do federalismo no Brasil, passando pelo
reconhecimento constitucional dos municípios como entes federados, até
a criação do CAF. Logo após, é feita a descrição da estrutura e funcionamento do Comitê. Em seguida, dada a controvérsia acerca da definição
teórica da expressão “redes de políticas públicas”, é feita uma breve
discussão sobre o conceito. Busca-se uma “definição mínima” do termo,
com a identificação de características que permitam determinar se o CAF
se constitui ou não em uma rede. O trabalho conclui que o Comitê, de
fato, se constitui em uma rede, por apresentar várias características comuns
à “definição mínima” do termo.
INTRODUÇÃO
O objetivo central deste trabalho é o de analisar o funcionamento
e a estrutura do Comitê de Articulação Federativa – CAF como uma rede
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de políticas públicas, ou policy network. O Comitê foi instituído no âmbito
da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República pelo
Decreto nº 6.181, de 03 de agosto de 2007, e se constitui em fórum de
pactuação de políticas públicas entre o Governo Federal e os municípios.
É um espaço em que são discutidos temas de uma Agenda Federativa
Compartilhada – temas de interesse dos municípios e do Governo Federal, tais como: a Reforma Tributária, várias ações do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), entre outras políticas.
Para tanto, será desenvolvido, primeiramente, como forma de buscar
entender o processo que levou à criação de tal rede, um breve estudo sobre
os antecedentes históricos do Comitê. Na primeira parte, será analisada a
evolução histórica do federalismo no Brasil. De forma alguma pretende-se
esgotar o tema, em primeiro lugar, devido à sua amplitude, e, em segundo
lugar, pelo fato de interessar nessa análise basicamente o entendimento de
um processo histórico maior, que levou, em última instância, à criação de
uma rede de políticas públicas como o CAF, real objeto deste trabalho.
Feita essa análise histórica do federalismo brasileiro, será mostrada a
análise do Comitê propriamente dito, na segunda parte do trabalho. Então,
far-se-á um breve histórico da criação do CAF, partindo do reconhecimento
dos municípios como entes federados na Constituição Federal de 1988,
passando pelas relações federativas conflituosas da década de 90, até chegar
ao decreto que instituiu o Comitê. Depois disso, será apresentada a descrição
dos papéis, da estrutura e do funcionamento do CAF.
Finalmente, na terceira parte do trabalho, será feita a análise do CAF
como uma rede de políticas públicas. Essa seção será iniciada com um
breve apanhado teórico do conceito de redes. Novamente, não se pretende
esgotar o tema, dado o seu caráter controverso. Entre os autores que utilizam o termo, há pouco consenso acerca de seu significado. Busca-se,
portanto, uma “definição mínima”, para que se possa, a partir dela, identificar
no Comitê características que permita considerá-lo uma rede.
1. FEDERALISMO
E POLÍTICAS PÚBLICAS
A compreensão do tratamento despendido aos Municípios em vista da formulação e da implementação das políticas públicas, em tempos
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atuais, permeia a compreensão das relações de poder travadas no correr
da história do Brasil, que culminaram, no âmbito da Constituição Federal
de 1988, com a elevação do status dos Municípios a entes federativos,
nichos de poder que gozam, a priori, de autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira.
Apesar do reconhecimento constitucional em 1988, somente em
2007 institucionalizou-se, no cerne da estruturação burocrática do Governo Federal, uma arena de coordenação política voltada à discussão e
deliberação não vinculante, da qual participam atores setoriais do nível
federal de governo e representações municipais legitimadas, com o fito
de minimizar o distanciamento provocado pelas contingências históricas
entre o Governo Federal e os Governos Municipais, por meio da tentativa, ainda embrionária, de utilização de policy networks para a formulação
de políticas de interesse direto e imediato dos governos locais.
Ora, se a formulação de políticas públicas é encarada como um
processo decisório político complexo, influenciado por nuances internas e
externas, e este processo é visto, de forma dinâmica, como uma
“redistribuição contínua de poder”, mister considerar que as tensões
vetoriais e os conflitos são atributos essenciais, demandando, portanto,
contínua acomodação de interesses, em que ganham relevo os expedientes de articulação e de interação.
O entendimento da importância do processo, aparentemente
conflituoso, de reconhecimento da relevância das municipalidades demanda
a análise, mesmo que superficial, do processo de formação do federalismo brasileiro, cuja primeira declaração formal data de 1891.
De início, deve-se ter em conta que o federalismo brasileiro não
deve ser encarado como opção, mas uma necessidade percebida, em tempo, e responsável pela grandeza territorial do país, apesar das diversidades
regionais e culturais que permeiam a nação brasileira, desde sua origem.
Sobre o tema, leciona Fernando Luiz Abrucio (2005, p. 42), in verbis:
“Primeiramente, toda federação deriva de uma situação
federalista (BURGES, 1993). Duas concepções conformam este cenário. Uma é a existência de heterogeneidades que dividem uma
determinada nação, de cunho territorial (grande extensão e/ou
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enorme diversidade física), étnico, lingüístico, sócio-econômico (desigualdades regionais), cultural e político (diferenças nos processos
de constituição das elites dentro de um país e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer país federativo foi assim instituído para
dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se um país desse tipo
não constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade
nacional manterá a estabilidade social ou, no limite, a própria nação corre risco de fragmentação.”
Assim, as desigualdades regionais com as quais convive a federação brasileira desde seu começo, bem como os conflitos entre os entes
políticos, próprios da organização federativa, não podem configurar motivo razoável, por muitos apontado, de suposta crise federativa.
O desafio posto à tona, em especial com a Constituição Federal de
1988, é o desenvolvimento de mecanismos capazes de regular esses conflitos, minorando as assimetrias e desigualdades por meio do reconhecimento das autonomias, fruto do processo de descentralização.
Assim, o Governo Federal deve repensar sua postura histórica, de
modo que deixe de ser mero provedor de recursos financeiros de entidades subnacionais fragilizadas ou um executor de atividades essencialmente assistencialistas, para assumir uma postura de coordenador federativo.
Nesse contexto, o Comitê de Articulação Federativa – CAF tem a
potencialidade de funcionar como foro eficaz de discussão e construção
de uma política de resultados, minorando formalismos, diminuindo custos e atingindo, de forma plena e efetiva, o interesse último de criação do
Estado: a satisfação das necessidades do povo, cada vez mais abrangentes,
complexas e prementes.
A descentralização administrativa, entendida como a transferência
de competências para as entidades subnacionais, embora tenha se apresentado, no correr da história do Brasil, de forma variável, i.e., em maior
ou menor grau, constitui a essência do federalismo, de modo que conforma a autonomia necessária ao estabelecimento de um governo de coordenação, no qual ações e informações caminham de modo complementar, evitando-se sobreposições e incentivando-se a reciprocidade de esforços para um Estado eficiente.
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1.1. O federalismo brasileiro
A implantação da organização federativa de Estado se deu durante
a República Velha, cujo documento inaugural é a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 1891.
Evidentemente que, em um país originalmente de bases agrárias,
houve campo fértil para a proliferação de centros locais ou regionais de
poder e de direito. Pode-se afirmar que o regime de terras adotado no
Brasil em seu berço colonial, além de garantir o povoamento e a utilização do extenso território brasileiro, é um dos fatores responsáveis pela
organização de governo pátria hoje vivenciada. Quer-se dizer, portanto,
que o processo econômico brasileiro, que até a década de 30 do século
XX atribuía ao país um caráter eminentemente agroexportador, influi,
em última análise, na forma de se fazer política hoje vivenciada.
Os parâmetros da estrutura demográfica nacional, o êxodo rural e
o processo de urbanização foram relevantes para a formação das metrópoles, das médias e das pequenas cidades, a partir de dois movimentos
migratórios expressivos. O primeiro em direção à região centro-sul do
país como conseqüência da demanda da monocultura de café, com o
reforço da industrialização. O segundo em direção às fronteiras agrícolas
do país, que se deslocaram do Sul, passando pelo Centro-Oeste e, finalmente, chegando à Região Norte, já adentrando a floresta amazônica,
cujo impacto ocasionado pelo desmatamento tenta-se barrar com a criação de um “arco” de unidades de conservação federais.
Claro que a urbanização e a industrialização crescentes demandaram a reorganização do poder no Estado brasileiro, gerando, essencialmente, oscilações nos níveis de centralização e descentralização de poder,
o que não descaracteriza o federalismo, mas faz, conforme dito, parte de
seu ciclo de desenvolvimento.
Em vista da organização federativa inaugurada pela Constituição
da República Federativa do Brasil, de 1988, verifica-se mais um ciclo de
descentralização do poder, no qual os Estados, os Municípios e o Distrito
Federal ganham posição de destaque na medida em que têm aumentado
o seu leque de competências e de recursos/fontes de financiamento. A
autonomia municipal, nesse contexto, emerge como a capacidade de
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autogoverno, garantida por processos legislativos, eleitorais e administrativos autônomos.
Relevante a lição de Ângela Moulin S. Penalva Santos (2008, p. 1718), que coincide com o defendido até o momento no presente trabalho:
“Embora a autonomia dos municípios brasileiros tenha sido
muito ampliada pela Constituição Federal de 1988, ela sempre existiu
no Brasil desde sua primeira Constituição Republicana de 1891.
[...] Ao longo de toda a história republicana, o município sempre
teve alguma autonomia, ainda que apenas política e com a tutela
dos governos estaduais durante os períodos mais autoritários da
nossa história republicana.”
Avaliando o contexto atual, ao se colimar a ampliação dos direitos do cidadão com o reconhecimento de direitos de 3ª e 4ª dimensões
– que geram demandas por serviços públicos mais abrangentes e complexos, ao que se combina um vetor diametralmente oposto, qual seja, a
necessidade de diminuição do tamanho do Estado, em vista das demandas do processo de globalização e, ainda, a construção da idéia de que
os governos locais ou regionais captam melhor as necessidades da comunidade –, fica claro que se tem um contexto favorável para a ampliação do poder político dos governos subnacionais, que se insurge, de
modo inevitável, como um turbilhão democrático inicialmente
desordenado.
A concretização da influência e do poder dos governos subnacionais
se deu durante o processo político fundado em novos compromissos
políticos e sociais consolidados junto à Assembléia Nacional Constiuinte –
ANC de 1985, cujo resultado foi o fortalecimento de vários atores políticos. A Constituição Federal de 1988 é reflexo de processos de interações
ideológicas de forças, que se compuseram para moldá-la.
Muitos dos constituintes eleitos em 1985 para uma ANC não exclusiva tinham experiência em governos subnacionais, tanto em nível
municipal – uma vez que a maioria dos municípios manteve, mesmo
durante o regime militar, processos eletivos –, quanto em nível estadual,
em vista das eleições para governador ocorridas em 1982.
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A adoção de idéias progressistas, portanto, foi a constante, considerando-se que era dominante a visão de que a herança legal do antigo
regime era um “entulho autoritário”, e considerando-se a forma de funcionamento da ANC, que funcionou, na maioria dos casos, por coalizões
precárias.
Defendia-se que a descentralização aumentaria a eficiência e promoveria a democracia. Não houve debates sobre seus impactos na Federação, nas relações intergovernamentais e nas políticas públicas.
Assim, o federalismo no Brasil expressa uma concepção ideológica, qual seja, a necessidade de acomodar demandas regionais fulcradas
nas desigualdades regionais. A preocupação com a formulação de políticas públicas ficou em segundo plano.
Nesse contexto, o Comitê de Articulação Federativa – CAF pode
ser tomado como a formalização de uma arena política, após o amadurecimento das estruturas federativas, no intento de permitir discussões voltadas à formulação de políticas públicas.
Considerações quanto ao fundamento normativo, composição e
competências se fazem necessárias para, ao final, buscar-se o entendimento quanto à relevância, ou não, para o processo de formulação de
políticas públicas de cunho nacional.
2. O COMITÊ
DE
ARTICULAÇÃO FEDERATIVA – CAF
2.1 Breve histórico
Com a Constituição Federal de 1988, chamada “Constituição-Cidadã”, os municípios alcançaram o nível de ente federado. Após anos de
centralização de poder, o pacto federativo foi revisto; as responsabilidades dos municípios foram mais bem definidas e as autonomias administrativa, financeira e orçamentária foram garantidas pela Carta Magna.
Entretanto, durante a década de 90, ocorreu um processo de centralização de recursos na União, com o incremento do número de tributos não compartilhados (Contribuições). Quase que em conseqüência desta
política de centralização, o diálogo com os municípios também foi enfraquecido.
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Nesse contexto, os mais influentes líderes e organizações
municipalistas do Brasil passaram a realizar, desde 1998, as “Marchas a
Brasília em Defesa dos Municípios”, eventos em que os representantes
dos municípios apresentam suas reivindicações e agendas. Em 2003, o
Governo Federal entendeu a realização da VI Marcha como um momento de “encontro de agendas” entre o Executivo federal e os municípios
Para registrar definitivamente como um momento de
estreitamento nas relações e no diálogo entre a União e os municípios, foi
assinado um Protocolo de Cooperação Federativa, que explicitou a agenda pactuada e a construção de um instrumento para processar essa agenda, então chamado de Comitê de Articulação e Pactuação Federativa.
O Comitê de Articulação e Pactuação Federativa era composto
por representantes do Governo Federal, coordenados pela então Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais da Presidência da
República, e pelas três entidades nacionais de representação de prefeitos:
Frente Nacional de Prefeitos, Confederação Nacional de Municípios e
Associação Brasileira de Municípios. Esse instrumento materializou a concepção de que o fortalecimento da Federação demanda instrumentos
permanentes e transparentes de coordenação e concertação entre os entes federados, que ao mesmo tempo permitam o respeito à autonomia de
cada esfera de governo, o reconhecimento de diferenças e contenciosos,
a construção de agendas compartilhadas, a construção de consensos e a
responsabilização diante de temas comuns entre a União e os municípios.
Dentre as inovações do Comitê estava o fato de trazer a coordenação da relação intergovernamental e da pactuação federativa com os municípios para o “núcleo” do Governo, a própria Presidência da República.
No discurso de prestação de contas de um ano de governo e em
reunião de avaliação do Comitê Federativo realizada em dezembro de
2003, a constituição deste instrumento foi apresentada como a principal e
mais exitosa estratégia do Governo Federal para interlocução permanente e respeitosa com os prefeitos. Esta avaliação foi compartilhada pelos
representantes do Governo Federal no Comitê e pelos prefeitos indicados pelas respectivas entidades nacionais de representação de municípios.
Em 03 de agosto de 2007, um Decreto do Presidente da República institucionalizou de maneira mais consistente o Comitê de Articulação
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Federativa – CAF (Decreto nº 6.181/07), no âmbito da Secretaria de
Relações Institucionais da Presidência da República, com o objetivo de
fortalecer e enraizar de maneira mais sólida essa nova cultura de diálogo
e pactuação federativa entre os entes federados.
2.2 Funções do CAF
O Decreto nº 6.181/07 estabeleceu como finalidade do CAF a
articulação na formulação de estratégias e implementação de ações coordenadas e cooperativas entre as esferas federal e municipal de governo,
para atendimento das demandas da sociedade e aprimoramento das relações federativas. As deliberações do CAF são tomadas por consenso e
publicadas na forma de resolução subscrita por seu Presidente.
Determina o Decreto que cabe ao CAF:
I - contribuir para a formulação de políticas públicas federativas a
serem implementadas pelos órgãos e entidades da administração pública
federal;
II - sugerir projetos e ações que visem ao aperfeiçoamento das
relações intergovernamentais e promovam o fortalecimento da Federação;
III - sugerir procedimentos que promovam a integração das ações,
no âmbito da administração pública federal, voltadas ao fortalecimento
da capacidade financeira, técnica e gerencial dos governos municipais;
IV - atuar como instância de articulação e mobilização dos entes
públicos e da sociedade, para o aperfeiçoamento da integração e do relacionamento entre os entes federativos; e
V - realizar estudos e estabelecer estratégias que fundamentem
propostas legislativas e administrativas tendentes a maximizar o diálogo, a
cooperação e a solidariedade entre os entes federativos.
2.3 Composição do CAF
O CAF é composto por 37 membros, titulares e suplentes, e presidido pelo Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Relações Institucionais.
Além dele, o Comitê compõe-se de mais 18 autoridades do Poder ExecuRevista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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tivo Federal, entre representantes da Presidência da República, da
Controladoria-Geral da União e de diversos Ministérios.
Os Municípios estão ali representados pelas três principais entidades municipalistas do país, cada uma com seis membros no CAF: a Associação Brasileira de Municípios (ABM), a mais antiga do país; a Frente
Nacional de Prefeitos (FNP), que reúne as capitais dos estados e outros
municípios de grande e médio porte; e a Confederação Nacional de Municípios (CNM), que congrega as associações e federações de municípios
regionais e estaduais. Todas elas de grande representatividade, pois congregam a maior parte dos municípios brasileiros, de todas as regiões do
país, com dirigentes filiados aos mais diversos partidos.
É importante destacar que a escolha dos órgãos do Governo Federal que constituem o CAF ocorreu por se tratarem de estruturas com
intensa relação federativa em seus programas/ações. De maneira análoga, percebe-se nas reuniões do Pleno que os prefeitos escolhidos pelas
entidades municipalistas possuem conhecimento e especialização em “áreas-chave” para a discussão dos temas da Agenda Federativa Compartilhada. Isso enriquece e potencializa as discussões e decisões do Pleno de
maneira a gerar resultados federativos consistentes. Além disso, os representantes das associações de Municípios são indicados pelos representantes legais das respectivas entidades, sendo necessariamente um deles o
próprio presidente da associação e os demais por ele indicados, representando cada uma das cinco macro-regiões do País.
2.4. Estrutura e funcionamento do Comitê
A estrutura organizativa do Comitê de Articulação Federativa e seus mecanismos de funcionamento são definidos em Regimento Interno, pactuado entre os membros do Comitê no momento de sua instalação. Um ponto a ser destacado é que, assim como ocorre no Conselho
Nacional de Política Fazendária – Confaz e nas Comissões Intergestores
Tripartites, o Comitê Federativo decide por consenso entre seus membros.
O Regimento Interno também define a forma como novos temas,
além daqueles pactuados quando da assinatura do Protocolo de Cooperação
Federativa, podem ser incluídos na agenda do Comitê. A estrutura de
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funcionamento, que tem sido avaliada como exitosa, é formada por três
tipos de instâncias articuladas: o Pleno, a Secretaria Técnica e os Grupos
de Trabalho. Cada arena dessas possui um papel no processo decisóriodeliberativo do Comitê.
O Pleno é constituído pelos membros titulares indicados pelo
Governo Federal e pelas entidades representativas do movimento de
prefeitos (Associação Brasileira de Municípios, Confederação Nacional
dos Municípios e Frente Nacional dos Prefeitos). É a instância de decisão do Comitê, onde são aprovadas as composições de Grupos de Trabalho (GTs), os resultados gerados pelos GTs e os itens da agenda federativa compartilhada.
A Secretaria Técnica é constituída por técnicos indicados pela
Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relações Institucionais
da Presidência da República, pelo Ministério da Fazenda, pelo Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão e pelas três entidades representativas dos prefeitos. Tem por finalidade atuar como espaço institucional de
apoio, avaliação, formulação e construção de consensos técnicos e de
busca de alternativas que reflitam as contribuições recolhidas junto ao
Governo e aos Municípios. Com reuniões periódicas (a cada 15 dias),
esse é o espaço em que são analisados e discutidos os temas a serem
encaminhados ao Pleno para aprovação e decisão, tais como a instalação
de Grupos de Trabalho temáticos e a inserção de novos temas na agenda
federativa compartilhada.
Os Grupos de Trabalho são constituídos pelo Pleno do Comitê
com o objetivo de realizar estudos técnicos e aprofundar a discussão
sobre temas considerados relevantes, tais como a Mobilidade Urbana, o
Fortalecimento Institucional e a Qualificação da Gestão Municipal, a
Reforma Tributária, o Transporte Escolar e o acompanhamento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). Têm existência temporária
e se extinguem com a conclusão dos seus trabalhos.
Enquanto nas reuniões do Pleno todos os membros participam
das discussões, os Grupos de Trabalho são constituídos por representantes das três entidades municipalistas e por elementos ligados aos órgãos
do governo federal cujas atividades têm relação mais estreita com o objeto da análise daquele grupo de trabalho. Por exemplo:
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a) o Grupo de Trabalho que debateu a reforma tributária era composto por representantes das três entidades municipalistas, da Presidência
da República e do Ministério da Fazenda2;
b) o Grupo de Trabalho que discutiu o ressarcimento dos Municípios que atenderam com transporte escolar os alunos das redes estaduais
contou com representantes das três entidades municipalistas e, pelo lado
do Governo Federal, o Ministério da Educação e a Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República3;
c) o Grupo de Trabalho criado para debater o fortalecimento
institucional e qualificação dos Municípios contou com as entidades
municipalistas e, pelo Governo Federal, a Secretaria de Relações
Institucionais e os ministérios do Planejamento Orçamento e Gestão, da
Fazenda, das Cidades, do Desenvolvimento Social, da Saúde, da Educação, da Previdência e Assistência Social, do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Agrário, da Cultura e da Justiça4;
d) o Grupo de Trabalho criado para acompanhar a implementação
da Política de Mobilidade Urbana é composto pelas entidades
municipalistas e pela Secretaria de Relações Institucionais, Ministério
das Cidades, Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão5.
Além dos membros efetivos do CAF, relacionados no Decreto nº
6.181/07, outros órgãos e instituições ligadas ao Governo Federal como
Caixa Econômica Federal, BNDES, Banco do Brasil, Ipea e Sebrae são
chamados a participar dos Grupos de Trabalho do CAF, sempre que o
objeto de análise envolva suas atividades.
Pela mesma razão, ou seja, afinidade com o objeto de discussão,
outras entidades têm sido chamadas a compor os Grupos de Trabalho,
tais como o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed),
Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), Conselho Nacional
de Secretários Estaduais de Planejamento (CONSEPLAN) e a União
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime).
Cabe destacar, ainda, que as resoluções que criam os Grupos de
Trabalho no âmbito do CAF trazem sempre uma previsão para que outros
órgãos ou entidades públicas ou privadas possam ser convidados a participar das reuniões, de forma a agregar o maior número de contribuições
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da sociedade, aumentando, assim, a pluralidade de opiniões e a
representatividade das instâncias de discussão e decisão do CAF.
3. O CAF
COMO UMA REDE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
É um pouco difícil determinar se dado sistema de relações entre
diversos atores em um ambiente político pode ser caracterizado como uma
rede. Isso se dá, em grande parte, porque entre os próprios autores que
utilizam a noção de rede para designar certo sistema de relações entre
atores há pouco consenso quanto à sua definição conceitual. Ainda assim,
alguns autores tentaram elaborar uma espécie de “definição mínima” do
termo. Como foge ao escopo deste trabalho fazer uma exposição detida
dessa discussão terminológica, limitou-se a trabalhar com essa “definição
mínima” para conceituar o CAF como uma rede de políticas públicas.
Nesse sentido, podemos identificar no CAF várias características
apontadas em diferentes abordagens teóricas como sendo próprias das
redes de políticas públicas. Questões como a interdependência dos atores, a existência de relações estáveis entre eles e a importância da confiança nas trocas de informações estão presentes no CAF e serão
identificadas e analisadas mais detidamente em breve, na descrição do
próprio funcionamento do Comitê. Nosso entendimento do conceito
de redes, como dissemos anteriormente, está de acordo com o exposto
por Börzel (1998, p. 254), quando, ao discorrer sobre as diferentes
conceituações do termo, fala de um “entendimento comum” entre os
vários teóricos que utilizam o conceito:
“However, the use of the network concept varies considerably between
and within the different disciplines. They all share a common understanding,
a minimal or lowest common denominator definition of a policy network, as a
set of relatively stable relationships which are of non-hierarchical
and interdependent nature linking a variety of actors, who share
common interests with regard to a policy and who exchange
resources to pursue these shared interests acknowledging that co-operation
is the best way to achieve common goals.” (grifo dos autores)
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Convém ainda citar o que diz Laura Bonafont (2004, p. 36), ao
elaborar uma definição geral do conceito de “policy network” (de resto, uma
definição sobremaneira semelhante à de Börzel):
“Un policy network es un conjunto de relaciones relativamente estables entre actores públicos y privados que interactúan a través de
uma estructura no jerárquica e interdependiente, para alcanzar
objetivos comunes respecto a la política. [...] Esta comunidad de actores
se convierte en un foro especializado donde se intercambian recursos
e información, se elaboran y discuten propuestas, se negocian
transacciones y se acaban perfilando las políticas.” (grifo dos autores)
Antes de qualquer coisa, deve-se ressalvar que aquilo o qual a
autora diz a respeito da interação entre atores públicos e privados não se
aplica ao caso deste trabalho, devido à própria natureza da rede específica
analisada (que, por ser uma rede federativa, congrega unicamente atores
públicos). Dito isso, a caracterização das políticas públicas como processo
de interação e negociação entre atores diversos com interesses comuns se
encaixa perfeitamente na forma como funciona o CAF.
Apresentadas essas considerações, será feita a seguir uma análise
específica do CAF como uma rede de políticas públicas.
Com as atribuições definidas pelo Decreto nº 6.181/07, com sua
composição híbrida e com instâncias bem definidas, é possível vislumbrar
o papel de indutor de uma rede de políticas públicas federativa destinado
ao CAF. Contando com multifuncionalidade/multisetorialidade garantida
pela sua composição (os 18 representantes do Governo Federal com suas
diferentes áreas de atuação e os 18 prefeitos escolhidos pelas entidades
municipalistas com suas especialidades temáticas) e com
multitransversalidade (Poderes Executivos federal e municipal), essa rede
vem possibilitando interações seqüenciais ao longo dos poucos anos de
existência do Comitê.
A diversidade tão grande de atores que compõem o CAF são as
primeiras características que permitem identificar nele uma rede de políticas públicas. Conforme as definições gerais do conceito segundo Börzel
e Bonafont, a existência de atores diversos com interesses comuns é um
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requisito para que dado sistema político se configure em uma rede. Ora,
a diversidade dos atores está clara, em primeiro lugar pelas duas esferas
de governo representadas no Comitê e, em segundo lugar, pela diversidade de setores representados. Ao mesmo tempo, os interesses comuns estão assegurados devido ao fato de o Comitê ser exatamente um foro
específico para discussão de assuntos concernentes às duas esferas de
governo (portanto, assuntos em que os vários pólos representados pelos
atores têm interesse direto). É nesse sentido que a troca de informações,
a cooperação e a negociação são tão importantes, para fazer convergir os
interesses dos diversos pólos e chegar a objetivos comuns em que se
basearão as políticas.
A respeito da convergência de interesses diversos para se chegar a
objetivos comuns, Börzel (1998, p. 262) ressalta as características de rede
que permitem que as negociações em um ambiente como esse tendam a
produzir resultados coletivos mais satisfatórios que em um ambiente que
não se configure como uma rede. Dentre as principais características
apontadas pela autora nesse sentido, está a confiança entre os atores:
“Networks are able to intentionally produce collective outcome despite
diverging interests of their members through voluntary bargaining (KENIS;
SCHNEIDER, 1991; MAYNTZ, 1993a). Unlike ‘exchange’ and ‘strategic
interaction’, which are based on the maximization of self-interest through
cost-benefit calculations and which are prone to produce bargaining dilemmas,
negotiations in policy networks are based on communication and trust and
aim at achieving joint outcomes, which have a proper value for the actors.”
Há de se destacar que, em virtude de sua própria natureza cooperativa e coordenadora, todas as deliberações do CAF são por consenso.
Obviamente, o alcance desses consensos e o grau de inserção das políticas debatidas no fórum dependerá, em grande parte, dos interesses que
os atores envolvidos representam. As entidades municipalistas, por exemplo, congregam grande diversidade de associações regionais, microrregionais
ou de diferentes interesses. Enquanto uma representa, em grande parte,
os interesses dos grandes municípios e capitais, outra traz ao bojo da
discussão a preocupação dos municípios produtores, ao passo que ainda
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virão à tona os interesses dos pequenos municípios representados por
uma terceira entidade.
Nesse contexto, o grau de confiança dos atores na rede se dá na
medida em que vêem seus interesses representados e expostos nas discussões da agenda federativa compartilhada. Obviamente, certo grau de
enforcement ocorre naturalmente, uma vez que a rede passa a apresentar
avanços nas discussões da pauta municipalista e na implementação cada
vez mais compartilhada de políticas públicas. É certo que algumas possíveis assimetrias dos atores envolvidos, como o nível de conhecimento
técnico ou o grau de mobilização possível que cada tema alcançará, terão
reflexos na rede, nas relações estabelecidas, na troca de informações, na
profundidade do tratamento dos pontos trabalhados e, conseqüentemente, nos resultados produzidos. No entanto, a estabilidade advinda das
interações seqüenciais aumenta o grau de confiança entre os atores e o
desejo de cooperação, como demonstra Walter Powell (1990, p. 325):
“When partners are involved in ongoing, complementary activities
[...] the relationship is more likely to lead to the sharing of critical information
and the development of some measure of trust in one another. The sharing of
information, as Buckley and Casson (1988) suggest, often leads to the
emergence of common values.”
Ou seja, o desejo de cooperação entre atores envolvidos em um
ambiente de relações seqüenciais estáveis aumenta devido à maior probabilidade de que haja troca de informações importantes e, conseqüentemente, criação de confiança e surgimento de valores comuns. Pode-se
dizer, ainda, que valores comuns provavelmente gerarão objetivos e interesses comuns, facilitando, assim, a cooperação e o consenso. Além disso,
afirma Powell, citando Axelrod, um ambiente de interações seqüenciais –
e, portanto, de confiança – não só aumenta a disposição dos indivíduos
em cooperar, como gera nesses indivíduos a predisposição a punir aqueles que não cooperam (POWELL, 1990, p. 326).
Powell destaca ainda a importância da confiança entre os atores de
uma rede para reduzir as incertezas na interação entre eles: “In trusting
another party, one treats as certain those aspects of life which modernity rendered
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uncertain.” (POWELL, 1990, p. 305). Ora, se há redução de incerteza e,
portanto, mais segurança, torna-se mais fácil negociar e mais provável se
chegar a objetivos comuns e, portanto, a consensos.
A troca de informações que o CAF possibilitou já trouxe agendas
que, até então, não estavam no centro das principais discussões entre os
entes e, conseqüentemente, criou mudanças tanto na esfera federal, quanto
municipal. Um caso que pode ser citado é o da dificuldade de transferências federais na decorrência de enchentes e inundações, situações de calamidades públicas. Prefeitos de municípios que sofreram com essas questões expuseram, durante reunião do Pleno do Comitê, dificuldades e preocupações com a demora em acessar verbas federais emergenciais, o que
traz enormes prejuízos às populações atingidas. Alguns órgãos de governo (como o Ministério da Saúde e o Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome) reforçaram a questão apontada pelos gestores
municipais e também apresentaram as preocupações e os entraves que
encontram com relação à questão. O Ministério da Integração Nacional
(em que se localiza a Secretaria Nacional de Defesa Civil) expôs, então, o
atual procedimento para a transferência de verbas e as dificuldades causadas pela legislação em vigor que trata as questões de transferências de
recursos de desastres como transferências voluntárias, sujeitas a um trâmite legal bastante moroso e complexo. Dessa forma, se o município
estiver com alguma pendência fiscal ou financeira, fica impedido de receber transferências federais. Essa discussão levou a reformulações na legislação que em breve estarão em vigor, transferindo os recursos
emergenciais de maneira mais ágil e efetiva para os municípios em situação de desastre.
No âmbito do Governo Federal, a formulação de políticas públicas
e de definições e decisões que interferem na esfera municipal vem se
tornando cada vez mais compartilhada. A Proposta de Emenda à Constituição que trata da Reforma Tributária (PEC 233/2008) ilustra de maneira
clara este quadro. Um ano antes do envio da proposta ao Congresso
Nacional, o Ministério da Fazenda apresentou ao CAF um primeiro esboço
da PEC. O Pleno do Comitê decidiu, então, pela instituição de um Grupo
de Trabalho para debater e formar entendimentos acerca da proposta de
reforma tributária apresentada. Foram realizadas várias reuniões de cunhos
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técnico e político. Muitos pontos da atual proposta foram resultantes dos
entendimentos formados no GT, tais como:
a) a manutenção do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS): a proposta original previa a incorporação do ISS a um Imposto
sobre Valor Agregado Estadual (IVA-E), o que, segundo o entendimento
dos municípios, poderia prejudicar a autonomia do ente, pois sua principal fonte de receita própria seria dependente de transferência do estadomembro.
b) a revisão dos critérios de partilha da parcela municipal do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS): 25% do ICMS
estadual é entregue aos municípios da seguinte forma: 75% pelo valor
adicionado fiscal gerado pelo município e 25% por forma definida em
legislação estadual. Isso, atualmente, gera enormes distorções entre, por
exemplo, municípios de mesmo porte. É o caso dos municípios baianos
de São Francisco do Conde e Paratinga. Ambos possuem 30 mil habitantes. Receberam de Fundo de Participação dos Municípios em 2004 o
montante de R$5.521.024,08 cada. Em compensação, devido à localização de uma refinaria da Petrobrás em São Francisco do Conde, o município recebe transferência de ICMS cerca de 84 vezes maior que Paratinga.
Enquanto aquele recebeu de ICMS, em 2004, R$ 123.173.459,00, este
obteve R$ 1.450.951,56. Per capita, São Francisco do Conde recebeu R$
4.106 ,00 contra R$ 48,00 de Paratinga.
c) a inserção de temas como a integralidade dos recursos do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) para os municípios que municipalizaram o trânsito.
O Governo Federal também obteve ganhos substanciais com a
discussão do tema pelo GT do CAF. O alinhamento prévio e o consenso
com os municípios sobre os pontos tratados na reforma auxiliaram na
legitimação da PEC 233/98. A obtenção do consenso prévio deu à reforma um caráter de construção conjunta e compartilhada que reduziu barreiras e trouxe aliados à defesa da aprovação da Proposta no Congresso
Nacional, uma vez que as entidades municipalistas mobilizam suas bases
para apoiar a PEC 233/08.
Outros temas como a questão da mobilidade urbana, as regiões
metropolitanas, o fortalecimento institucional e a qualificação da gestão
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dos municípios, a regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal e a criação, fusão e incorporação de municípios vêm sendo tratados em conjunto pelo Governo Federal e os Municípios por meio do
Comitê, criando, cada vez mais, uma relação de interdependência,
comunicação e reconhecimento mútuo de relevância funcional dos
atores da rede.
Uma crítica ao modelo do CAF é a ausência do ente federado
estado em sua composição. Isso gera uma discussão sobre a legitimação
das deliberações e consensos resultantes dos trabalhos no Comitê.
Em parte, poderíamos inferir que, uma vez que são somente 27
estados (ao passo que são 5.562 municípios), e que o governador costuma ter, de certa forma, acesso mais fácil às instâncias decisórias e
formuladoras de diretrizes das políticas públicas federais, os estados-membros ainda não teriam encontrado motivação para utilizar de maneira
mais efetiva o CAF como canal de interação com a rede federativa. Além
disso, os estados já possuem outros fóruns institucionalizados nos quais
discutem e estabelecem consensos sobre vários temas. Um bom exemplo
é o Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz, composto pelos
Secretários de Estado da Fazenda e que tem por finalidade promover
ações necessárias à elaboração de políticas e harmonização de procedimentos e normas inerentes ao exercício da competência tributária dos
Estados e do Distrito Federal, bem como colaborar com o Conselho
Monetário Nacional (CMN) na fixação da política de Dívida Pública Interna e Externa dos Estados e do Distrito Federal e na orientação às
instituições financeiras públicas estaduais.
Entretanto, o CAF já possibilitou algumas composições federativas plenas em, pelo menos, dois temas: a Reforma Tributária e o Transporte Escolar.
No primeiro caso, ainda que os estados não fizessem parte formalmente do Grupo de Trabalho instituído para tratar da questão, antes do
envio da Proposta de Emenda à Constituição ao Congresso Nacional, o
Governo Federal apresentou o relatório final (resultante das discussões
sobre a proposta com os entes federados) em uma mesa federativa plena
durante reunião do CAF em que estavam presentes representantes do
Confaz, entidades municipalistas e órgãos federais.
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111
No caso do Transporte Escolar, durante a edição de 2007 da
Marcha dos Municípios a Brasília em Defesa dos Municípios, o Ministro
de Estado da Educação Fernando Haddad abriu a possibilidade de
intermediação do Governo Federal em um contencioso entre estados e
municípios referente ao transporte escolar. Por preceito constitucional,
cabe aos municípios a garantia de programas da educação infantil e ensino fundamental, enquanto aos estados cabe a educação de nível médio.
Nesse contexto, vários municípios investem em veículos para garantir o
transporte de seus alunos. Na prática, porém, ao recolherem os alunos
municipais, acabam transportando também alunos da rede estadual de
ensino, sem nenhum tipo de ressarcimento por parte dos estados.
O tema foi tratado no âmbito do CAF e foi instituído um
Grupo de Trabalho com representantes das esferas federal, estadual e
municipal, com o objetivo de elaborar uma proposta para o ressarcimento dos municípios que atendem com transporte escolar os alunos das
redes estaduais. Esse GT teve, em sua composição, membros do Ministério da Educação (sendo um da Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação e um do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação – FNDE), do Conselho Nacional de Secretários de Educação – Consed, do Conselho Nacional de Política Fazendária – Confaz, da
União dos Dirigentes Municipais de Educação – Undime, além dos representantes das três entidades municipalistas que compõe o Comitê
(ABM, CNM e FNP). O resultado final do GT foi um Projeto de Lei que
estabelece as formas de pagamento por aluno transportado, bem como as
penalidades previstas caso não ocorra o devido pagamento.
De qualquer forma, podemos perceber que essa rede permite a existência de distintos níveis de participação a cada ator. Nesse
sentido, cabe aqui aplicar a tipologia elaborada por Laumann e Knoke,
segundo exposto por Bonafont (2004, p. 63-64), para classificar os atores
participantes de uma rede conforme sua inclusão ou exclusão do processo de elaboração de políticas públicas. Os autores distinguem três níveis
de participação nesse processo.
O primeiro nível, ou nível central, compreende os atores que participam da rede de forma estável, sobretudo aqueles que ocupam posições centrais de comando e, naturalmente, “estabelecem as regras do
jogo”. Nesse primeiro grupo, podemos situar todos os representantes do
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112
Governo Federal e das entidades municipalistas que compõem o CAF e
participam regularmente das reuniões do Pleno e dos Grupos de Trabalho.
O segundo nível de participação, ou periferia, é composto de atores que participam das discussões travadas na rede, mas só têm acesso a
ela em determinadas ocasiões. É justamente nesse grupo que se situam os
estados. Conforme já exposto aqui; já foi possível no CAF estabelecer
composições federativas plenas, em que esses atores puderam efetivamente participar da rede, em reuniões do Comitê ou em seus Grupos de
Trabalho, mas essa não é a regra, ou seja, a participação dos estados no
CAF não é estável, mas ocasional.
O terceiro nível é composto dos excluídos, ou seja, atores que têm
interesse em determinada política, mas, por alguma razão, estão impossibilitados de participar da rede, por não terem acesso a ela. No caso do
CAF, não identificamos nenhum ator situado nesse nível, já que todos os
três entes federados (a totalidade de atores interessados na articulação
federativa) se enquadram em um dos dois outros níveis.
À parte a diferença de níveis de participação na rede, as experiências de composições federativas plenas no âmbito do Comitê podem ser
exemplificativas da potencialidade que o fortalecimento de fóruns federativos de discussão e negociação entre os níveis de governo pode alcançar. Ao invés de ações fragmentadas e parciais, a composição de uma
rede estruturada por instrumentos indutores como o CAF possibilitará
ganhos em articulação de esforços de toda a administração pública (seja
ela federal, estadual ou municipal) e efetividade em prol do princípio
constitucional da Supremacia do Interesse Público, razão de ser do Estado.
CONCLUSÃO
À luz do que foi analisado neste trabalho, pode-se afirmar que o
Comitê de Articulação Federativa – CAF, ligado à Secretaria de Relações
Institucionais da Presidência da República constitui-se em uma rede de
políticas públicas. Apesar do pouco consenso acerca da definição do conceito de rede, entre os vários autores que abordam o assunto, algumas
características comuns entre as diversas correntes teóricas nos permitem
falar de uma “definição mínima” do termo. Entre essas características,
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113
destacam-se a interdependência dos atores, a confiança nas trocas de
informações entre eles e a existência de interações seqüenciais e estáveis.
Como essas características se aplicam perfeitamente ao CAF, conclui-se
que o Comitê pode ser caracterizado como uma rede.
Devido à própria essência deste trabalho e aos objetivos nele traçados, não foram analisados mais detidamente aqui os resultados de nenhum Grupo de Trabalho constituído no CAF. O objetivo foi tão-somente o de identificar no Comitê uma rede de políticas públicas, a partir da
descrição de sua estrutura e funcionamento, a identificação dos principais
atores envolvidos, das principais arenas decisórias, passando por um breve histórico de constituição da rede.
A análise mais detida dos resultados de um ou mais Grupos de
Trabalho do Comitê especificamente constitui-se em um promissor objeto de pesquisa futura. Seria interessante avaliar os resultados desses trabalhos desenvolvidos em rede e suas implicações para as políticas públicas de interesse federativo compartilhado. Alguns temas que apenas foram tangenciados de forma bastante geral neste trabalho, ao se descrever
o funcionamento do CAF, precisariam ser aprofundados, como a análise
da cooperação entre os atores, a avaliação dos instrumentos de coordenação e articulação, além da análise da sustentabilidade da rede. Porém,
como foi dito, esses são temas que fogem ao escopo deste trabalho e só
poderiam ser tratados em uma pesquisa futura. Fica em aberto a possibilidade de que se trate desses temas em um outro trabalho.
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www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion inv%20otras% 20
entidade/ CLAD/CLAD%20IX/documentos/trevas.pdf>. Acesso em: 07
jul. 2008.
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115
NOTAS
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946, em face de seu art. 1º,
assim dispunha: “Os Estados Unidos do Brasil mantêm, sob o regime representativo, a Federação e a República”.
1
Resolução n.° 1, de 04/06/2007 – publicada no Diário Oficial da União em
28/11/2007, seção 1, p.17.
2
Resolução n.° 2, de 04/06/2007 – publicada no Diário Oficial da União em
28/11/2007, seção 1, p.17.
3
Resolução n.° 4, de 04/06/2007 – publicada no Diário Oficial da União em
28/11/2007, seção 1, p.18.
4
Resolução n.° 5, de 04/06/2007 – publicada no Diário Oficial da União em
28/11/2007, seção 1, p.18 – 19.
5
SITES CONSULTADOS
Associação Brasileira de Municípios <http://www.abm.org.br> Acesso em:
10 jul. 2008.
Confederação Nacional de Municípios <http://www.cnm.org.br> Acesso em:
10 jul. 2008.
Frente Nacional de Prefeitos <http://www.fnp.org.br> Acesso em: 10 jul. 2008.
Gustavo Ferreira Bechelany é graduado em Comunicação Social - Relações
Públicas e Pós-graduado em Marketing pela FGV. EPPGG desde 2006, encontra-se em exercício na Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de
Relações Institucionais da Presidência da República.
Rafael Gazzola de Lima, graduado em Comunicação Social pela UFMG, é
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental em exercício na
Secretaria do Audiovisual do Ministério da Cultura.
Gerson Carvalho Bênia é bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. EPPGG da 10ª turma, em exercício no
Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE, desde 2006.
Albertina Aleny Moraes de Oliveira é formada em Direito pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR e Mestre em Direito pela Universidade Federal
do Ceará - UFC, é EPPGG desde 2006 e atualmente encontra-se em exercício
junto à Secretaria do Patrimônio da União - SPU, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
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Estratégia Nacional de Combate à
Corrupção e à Lavagem de Dinheiro –
ENCCLA: O Estado organizado contra o
crime organizado
Tatiana de Campos Aranovich
RESUMO
A partir de 2003, o Estado brasileiro concebeu foro inovador de
discussão e implementação de políticas públicas na área de segurança
pública: a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de
Dinheiro – ENCCLA. A ENCCLA vem se consagrando, desde então,
como referência nacional e internacional em articulação de ações e projetos na luta contra a lavagem de dinheiro, a corrupção e o crime organizado. Compõe verdadeiro committee, ao congregar órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, nas esferas
federais e estaduais. Os feitos da Estratégia são notáveis tanto
quantitativamente, principalmente por meio do aumento expressivo nos
dados afetos a incidentes judiciais; quanto qualitativamente, por intermédio das mudanças institucionais conquistadas. A consolidação do diálogo
e a atuação consistente entre órgãos despontam como conquistas valiosas
em termos de dimensão cultural. Paulatinamente, o corporativismo e a
concorrência cedem espaço à coordenação intragovernamental. Como
reflexo disso, fortalece-se a atuação eficaz e eficiente do Estado, voltada à
consecução dos anseios sociais e ao interesse público.
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117
INTRODUÇÃO
Determinados fenômenos, embora antigos, ganharam nova
dimensão no cenário global e, em razão de suas características e expressivo potencial deletério, demandam hoje especial atenção da comunidade
internacional.
A lavagem de dinheiro inclui-se dentre estas práticas conhecidas há
muito. Porém, dado o grau de refinamento e de complexidade conquistados, bem como a capacidade de impactar relações sociais, políticas e econômicas, o combate ao branqueamento de capitais tornou-se tema
prioritário da agenda internacional. A lavagem representa uma ameaça à
nova ordem internacional, e combatê-la passa inevitavelmente pelo desafio de redefinição de políticas públicas em ambiente de coordenação e
cooperação, tanto no plano mundial como doméstico.
Não são somente bens, serviços, pessoas e capitais que se beneficiam da flexibilização de fronteiras. Também as facções criminosas identificaram na transnacionalização de fluxos as vias propícias para ocultar e
dissimular a origem do produto do crime e, ao final, reintegrar à economia formal bens e valores “limpos”. Resta claro que somente um Estado
devidamente equipado e organizado está apto a desmontar operações tão
bem orquestradas e a asfixiar as organizações delitivas, pelo corte dos
seus fluxos financeiros.
Pela grande repercussão, o branqueamento de capitais impulsionou a concepção e/ou a consolidação de fóruns e instrumentos internacionais. Nos anos 70, já havia a preocupação de combater tal prática nos
Estados Unidos da América – EUA, motivo que embasou a edição do
Bank Secrecy Act1. Mas foi na década de 80 que a lavagem de dinheiro
começou a ser tipificada em diversas legislações, embora ligada, muitas
vezes, somente ao crime de tráfico de entorpecentes. A comunidade internacional voltou sua atenção para o tema, em especial, nos idos da
mesma década. Como corolário desse movimento, em 1988, os países
membros da Organização das Nações Unidas – ONU assinam a Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes.
Aqui, a exemplo do movimento que propiciou a gestação das legislações antitruste, as leis de combate à lavagem de dinheiro ganharam
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fôlego quando se atentou para seu potencial destruidor sobre as próprias
forças de mercado. Como no Direito Econômico, por meio do qual se
admitiu uma diminuição na liberdade para preservar, em essencial, a própria sanidade da concorrência, a maior regulamentação das operações
financeiras, na luta ao branqueamento, visa salvaguardar, por fim, a higidez
dos mercados. Posteriormente, o mesmo movimento de redução de graus
de flexibilidade foi introduzido em outros setores econômicos. A idéia é
dar um passo atrás, para, depois, dar vários passos à frente.
Dentre os efeitos negativos do branqueamento de capitais, poderse-ia, primeiramente, mencionar suas conseqüências deletérias sobre os sistemas sociais e sobre o sistema político-institucional. A reciclagem do produto do crime fornece ambiente propício à proliferação de novas infrações
penais, sobretudo, à corrupção. O dinheiro “limpo” dá respaldo à continuidade e à expansão das atividades delitivas, ao conformar aporte de recursos dos grupos organizados segundo lógica empresarial, de maximização de
lucros. Como resultado, há aumento da sensação de impunidade.
Verificam-se, ainda, efeitos deletérios do branqueamento sobre as
vertentes real e financeira da economia. De um lado, ao definir preços
espúrios para bens e serviços e atuar por empresas “de fachada”, a lavagem de dinheiro forja concorrência desleal, o que prejudica os ganhos de
eficiência alocativa e produtiva; como reflexo, reduz-se também o nível
de empregos formal. De outro lado, a prática do crime compromete o
nível de investimentos do país. No médio prazo, os aportes diretos de
capital externo em países de “lavadores de capital” tendem a se reduzir,
dado o prejuízo na reputação e na integridade do sistema financeiro nacional. No longo prazo, a instabilidade regulatória e a institucional nos setores de mercado podem provocar a chamada “seleção adversa”: afastamse investimentos sólidos e atraem-se capitais especulativos e voláteis.
É oportuno destacar, igualmente, o forte impulso que o
enfrentamento ao branqueamento de capitais ganhou após os atentados às
Torres Gêmeas de 11 de setembro de 2001. A comunidade internacional
atentou, na ocasião, para ponto de maior apelo: a estreita interconexão
entre o crime de branqueamento de capitais, de um lado, e o financiamento
ao terrorismo e as demais questões de segurança nacional, de outro2. Se, até
então, a prática da lavagem parecia um crime de menor importância, que
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119
eximia de culpabililidade aquele que tão somente transferia, investia e geria
dinheiro alheio, do qual não sabia ou “nem gostaria de saber” a origem, a
partir desse momento, ganhou terreno visão diversa. O operador da lavagem de dinheiro, ainda que não envolvido diretamente no cometimento do
denominado “crime antecedente”3, passou a ser visto como verdadeiro
criminoso, responsável por promover o reingresso à economia formal de
valores e bens auferidos como produto de delitos.
Diante de tamanha comoção internacional em face dos ruidosos
ataques terroristas, ocorrem significativas mudanças culturais e institucionais.
Restou patente que a “mão livre” da economia de mercado e a
internacionalização financeira internacional poderiam ocasionar efeitos “extramercado” sobremaneira indesejáveis, como o fortalecimento de exércitos
criminosos transnacionais. Acrescentaram-se graus de maior dramaticidade
ao imperativo pré-existente de fortalecer a regulamentação dos diversos
mercados, para a manutenção da sustentabilidade sistêmica.
O COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO NO PLANO INTERNACIONAL
No pós-11 de setembro, instituições e instrumentos já existentes
ganharam forte peso, e outros, em paralelo, foram criados.
Dentre as instituições que fortaleceram sua atuação, está primeiramente a própria ONU, bem como seu Escritório sobre Drogas e Crime –
UNODC. Como explanado anteriormente, a Convenção de Viena de 1988
regulou a cooperação internacional no trato de questões relacionadas ao
narcotráfico e a crimes correlatos, dentre os quais a lavagem de dinheiro, e
tal instrumento passou a ter maior peso após os atentados de 2001.
No entanto, a instituição que mais incrementou seu papel foi o
Groupe d’Action Financière – GAFI (ou, conforme sua sigla em inglês, Financial
Action Task Force – FATF), organismo criado pelo grupo dos sete países
mais ricos do mundo – G-7, no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, um ano após a assinatura
da Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes. A missão do GAFI é o desenvolvimento, a promoção e a avaliação de políticas
no enfrentamento à lavagem de dinheiro. No âmbito desse Grupo, foram
editadas as “Quarenta Recomendações do GAFI”, com o propósito de
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120
compelir os países membros a implementarem medidas de prevenção e
de combate ao branqueamento4. O cumprimento às recomendações é
ratificado por avaliações periódicas, que asseguram o status de membro
efetivo do Grupo5.
Fato é que, deflagrados os ataques terroristas em 2001, nos EUA,
o GAFI aumentou seu poder de representatividade e a efetividade de
suas recomendações. Além disso, às “Quarenta Recomendações” já existentes acrescentaram-se as “Nove Recomendações Especiais sobre
o Financiamento do Terrorismo”. A atratividade do status de membro
permanente do Grupo também se incrementou sobremaneira. Se o cumprimento às recomendações passou a assegurar benefícios fiscais e
creditícios frente a organizações, instituições financeiras e investidores
internacionais, ao certificar imagem positiva do membro perante a comunidade mundial; já o descumprimento aos compromissos assumidos passou a levar o país a ser inscrito na Lista de Países e Territórios NãoCooperantes (Non-Cooperative Countries and Territories – NCCT). A
inserção nesta “Lista Negra” sujeita a nação a uma série de retaliações
econômicas, dentre as quais se destaca a suspensão de financiamentos e
empréstimos pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional
– FMI.
Importante atentar para o fato de que, conquanto, em teoria, as
recomendações do GAFI figurem como meras diretivas, ou seja, normas
de Soft Law, elas representam, na atualidade, um dos maiores exemplos de
efetividade das normas de direito internacional, em face do poder de
retaliação. Com base nisso, tradicionais paraísos fiscais têm buscado modificar sua imagem e adequar-se à normativa. Para corroborar sua força,
o Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas – CS/ONU
editou a Resolução nº 1.617, de 2005, que instou fortemente os Estados
Membros das Nações Unidas a implementarem os padrões internacionais do Grupo.
Ainda no início deste século, dois outros importantes instrumentos foram concebidos no âmbito da ONU: a Convenção de Palermo
contra o Crime Organizado Transnacional e a Convenção de Mérida
contra a Corrupção. Esses textos normativos consagraram, em especial a
Convenção de Mérida, os mais modernos instrumentos de cooperação
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internacional para prevenir e combater a lavagem de dinheiro. Vários
países já ratificaram tais dispositivos legais, e a adesão demonstrou, novamente, que se acrescentaram graus maiores de pressão internacional à
luta contra o branqueamento de capitais, de maneira a compelir os países
a assumir e respeitar compromissos internacionais.
Por fim, outro organismo que ganhou maior vulto a partir dos
atentados de 2001 foi o Grupo de Egmont, o qual consiste em uma
reunião informal de diversas unidades de inteligência financeira de países
do mundo, com a missão de ampliar a cooperação global no combate à
lavagem de dinheiro.
O
COMBATE AO CRIME DE LAVAGEM NO
LEI Nº
9.613/98
BRASIL: DA EDIÇÃO
ENCLA
DA
À REALIZAÇÃO DA PRIMEIRA
A elaboração do Projeto de Lei contra a Lavagem de Dinheiro e
sua posterior aprovação e edição foi reflexo de compromissos internacionais assumidos junto à ONU6. Com a ratificação e a promulgação, em
1991, pelo Congresso Nacional brasileiro, da Convenção de Viena de
1988, surgiu a necessidade de tipificar o crime de lavagem de dinheiro, ao
que se somaram outros fatores de pressão internacional7.
A Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, inaugurou novo paradigma
no combate à criminalidade organizada. Com a criação da legislação, avanços iniciais significativos foram conquistados, a começar pela basilar
tipificação da lavagem de dinheiro, crime limitado até então à ocultação e
à dissimulação dos produtos do narcotráfico ou à figura da receptação.
Igualmente, a Lei instituiu o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF, a unidade de inteligência financeira brasileira. Entre suas
amplas e importantes atribuições, o COAF é responsável pelo recebimento de comunicações de movimentações financeiras suspeitas e pela elaboração de relatórios de inteligência.
A partir de então, instituíram-se outros órgãos especializados na
prevenção, investigação e persecução do crime de lavagem de dinheiro.
Criaram-se, por exemplo, o Departamento de Combate a Ilícitos Cambiais e Financeiros no Banco Central e as varas especializadas em crimes
financeiros e lavagem de dinheiro. Importante também foi a ampliação
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do acesso do COAF às informações bancárias em 2001, por meio da
edição da Lei Complementar nº 105, que ampliou o acesso do Conselho
às informações sobre operações protegidas por sigilo bancário, baseada
nos princípios de que as instituições financeiras devem conhecer seus
clientes (Know Your Client – KYC ), ser diligentes (due diligence) e reportar
movimentações suspeitas.
A despeito de todo esse avanço, em 2003, seis anos após a entrada
em vigor da Lei nº 9.613/98, os resultados obtidos ainda eram escassos e
pouco significativos. Do ponto de vista quantitativo, os dados eram
preocupantes: existiam apenas 32 inquéritos e 9 ações em curso na Justiça Federal relativos à lavagem de dinheiro. Conseqüentemente, tão somente 9 condenações por este crime8.
Do ponto de vista institucional, o combate à lavagem de dinheiro
ficava a cargo quase exclusivamente do COAF. Porém, entre os demais
órgãos de investigação e persecução, havia despreparo para lidar com o
tema. A dissonância, ademais, era visível: inexistia mínima coordenação
entre tais entes, que, em atitude de receio corporativista, não intercambiavam
informações e experiências e atuavam de modo concorrente.
O cenário de baixa eficiência e efetividade na investigação e na
persecução dos crimes de lavagem impingia a tomada de ação e a construção de uma política pública apta a reverter o quadro. Enfim, demandavam-se reformas e, conseqüentemente, a ação conjunta dos atores estratégicos, com a coordenação das atividades e interesses9.
Abriam-se, na ocasião, as “janelas de oportunidade política”, na
definição de John Kingdon10, necessárias para incluir o tema definitivamente na agenda política e impulsionar as mudanças necessárias. As condições para tal abertura residiam tanto na nova atenção conferida ao
problema e na capacidade de persuasão dos condutores dessa guinada no
processo, como nas mudanças culturais externas à agenda, em muito decorrentes do contexto internacional pós-2001. A abertura dessa “janela”
culminou com o inaugural encontro da Estratégia Nacional de Combate à
Lavagem de Dinheiro – ENCLA, realizado na cidade de Pirenópolis, em
Goiás, entre os dias 5 e 7 de dezembro de 2003, e deu origem ao que
depois se transformou em ENCCLA, ao agregar-se aos propósitos da
Estratégia o combate à corrupção.
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A ENCLA, ou, como posteriormente, ENCCLA, desde seu primeiro encontro, tinha como primordial intento promover o necessário
diálogo entre os até precariamente articulados órgãos públicos direta ou
indiretamente ligados à prevenção e ao combate à lavagem de dinheiro. A
ocultação e a dissimulação da origem ilícita dos capitais, bem como seu
reingresso à economia travestida de feições lícitas são processos, em si, de
elevada complexidade. Os resultados quase inexistentes no seu combate
demonstravam a conveniência de desenhar estratégias compreensivas. Para
tanto, demandavam-se, de um lado, a expertise de diversos setores da economia e, de outro, as ferramentas dos distintos operadores da Justiça e de
segurança pública.
Além de construir foro interinstitucional para debates e diálogos
e para o encaminhamento de soluções, fazia-se necessário difundir nova
cultura na aplicação da lei penal. A criminalização da lavagem de dinheiro insere-se no novo paradigma de combate ao crime, próprio da era da
profissionalização dos grupos criminosos. Experiências internacionais
exitosas demonstravam que a privação de liberdade de seus agentes era
importante, conquanto insuficiente. O combate eficaz à criminalidade
organizada passava pela necessidade de atacar sua vertente financeira.
O fato é que a prisão e a condenação dos líderes e demais integrantes, isoladamente, tende a ter eficácia reduzida no desmonte das organizações criminosas. A experiência tem demonstrado que seus recursos
humanos são facilmente substituíveis. Ao contrário, o corte do fluxo financeiro e o bloqueio de bens desincentivam o cometimento de novos
crimes. Como efeito direto, inviabilizam o aporte de capitais em novas ou
continuadas atividades delitivas. Como efeito indireto, impedem o criminoso de se beneficiar do produto do crime, conseqüentemente atuando
sobre os fatores psicossociais da impunidade e estímulo ao cometimento
de crimes.
Por fim, a mudança de estratégia da persecução e condenação da
pessoa do criminoso para o produto da atividade não só fortaleceria a
idéia de que “o crime não compensa”, como criaria círculo virtuoso, em
que a captura dos ativos ilícitos possibilitaria o financiamento de novas
ações de combate ao crime organizado.
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124
O
MODELO DE ORGANIZAÇÃO DA
ENCCLA
A ENCCLA consolidou estrutura inovadora, com modo de organização muito próximo ao dos committes inter ministerial ou
interdepartamental defendidos por Guy Peters11.
Fundada no princípio da articulação permanente e não hierárquica
das entidades com interesse e atividades afetas à área, a Estratégia divide
seus participantes em três níveis de atuação: estratégico, inteligência e
operacional.
Figura 1. Três níveis de atuação da Estratégia
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça.
O nível estratégico é o espaço coletivo que congrega horizontalmente todos os órgãos participantes. Para dar-lhe respaldo, o Gabinete de
Gestão Integrada de Prevenção e Combate à Lavagem de Dinheiro (GGILD) foi instituído em dezembro de 2003, como concretização da Meta
nº 1 da ENCLA 2004. O Gabinete, secretariado pela Secretaria Nacional
de Justiça do Ministério da Justiça, por meio de seu Departamento de
Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional – DRCI/
SNJ/MJ, monitora o desenvolvimento de diversos projetos e visa manter
a constante articulação interinstitucional. Sua missão é promover o
gerenciamento estratégico na implantação e definição de políticas públicas e dos macro-objetivos da área.
Já a camada de inteligência compete, principalmente, ao Conselho
de Controle de Atividades Financeiras. A Unidade de Inteligência Financeira brasileira tem por finalidade disciplinar, aplicar penas administrativas, receber, examinar e identificar ocorrências suspeitas de atividade
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125
ilícita relacionada à lavagem de dinheiro. Nesse nível, dão-se a reunião e a
avaliação de informações sobre operações suspeitas reportadas pelas chamadas pessoas obrigadas a reportar.
Por fim, o nível operacional abarca as ações diretas de prevenção
e combate à lavagem de dinheiro, como as de bloqueio, confisco e condenação. Nesse estrato, atuam principalmente o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Polícia. Preservadas as competências e atribuições de cada
órgão, há a possibilidade de eventual articulação direta, caso a caso, para
a criação de forças-tarefa específicas.
Inovações na estrutura de organização foram definidas na ENCCLA
2008. Dado o imperativo de aprimoramento constante e necessidade de
atender a demandas específicas, criaram-se os Grupos Temáticos Permanentes. Os Grupos servirão como braços do GGI-LD e atuarão de forma paralela, com vistas a fornecer subsídios, bem como conferir tratamento especial a temas sensíveis. Compostos de membros permanentes,
sua missão não será o cumprimento de metas, sim o diagnóstico de problemas chaves e a proposição de soluções. São três os Grupos Temáticos
Permanentes: o “Operacional e Estratégico”, voltado para o estudo de
novas tipologias e à definição de táticas para sua prevenção e combate; o
“Jurídico”, incumbido de coordenar ações e propostas referentes a temas
legislativos; e o de “Tecnologia de Informação”, responsável pela coordenação de ações na área de Tecnologia da Informação - TI, como produção de estatística e aperfeiçoamento de base de dados.
Depreende-se, assim, do for mato não hierárquico e de
interdependência da ENCCLA, que o foro compõe uma organização em
rede12. Atores múltiplos formam as policy networks que lidam com questões
temáticas institucionalmente pulverizadas dentre as diversas entidades13.
A
DINÂMICA DA
ENCCLA
A Estratégia Nacional nada mais é do que a elaboração de um
plano anual que define objetivos e metas, além de designar responsáveis e
fixar prazos para cumprimento. Com base nesse planejamento, são desenvolvidos os trabalhos conjuntos e os encontros ao longo do ano.
Primeiramente, realiza-se o grande evento, antes do início de cada
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
126
ano, chamado propriamente de ENCCLA. Durante cerca de três dias,
abre-se grande foro de discussão, em que representantes máximos dos
órgãos participantes identificam grandes deficiências existentes e ações a
serem implementadas. Com base nas conclusões dos debates e na
priorização de ações, são firmadas as metas, que integram o plano estratégico de duração de um ano14. O cumprimento de cada meta, isoladamente, será previsto para prazos que variam de quatro a doze meses.
Para tanto, será designado órgão principal responsável, assim como os
outros órgãos envolvidos, os quais coordenarão esforços em rede para a
consecução dos objetivos previstos.
No ano subseqüente ao da definição das metas, os participantes
continuarão a reunirem-se, formal ou informalmente. Duas, basicamente, são as modalidades de encontros formais: as “reuniões ordinárias do
GGI-LD” e as “de acompanhamento de meta”. As primeiras, de maior
escopo, realizam-se periodicamente, de maneira a manter as redes interligadas e monitorar o desenvolvimento das ações conjuntas. A última reunião do GGI-LD, que ficou conhecida como “Encclinha”, é a preparatória ao grande evento anual. Paralelamente, há os encontros de “acompanhamento de meta”, que se destinam a articular os trabalhos para metas
específicas que requerem maior grau de monitoramento.
O encontro principal de encerramento do ano, a ENCCLA, possui
dupla função.
De início, avalia-se o cumprimento em definitivo das metas. Tal
avaliação é feita com base na classificação de cada meta em cinco categorias: “não cumprida”, “não cumprida (reformulada)”, “em andamento”,
“parcialmente cumprida” e “cumprida”. A categoria será indicada como
base na avaliação feita pelo órgão responsável, a qual deverá ser ratificada
pelos demais participantes.
Em complemento às avaliações, há as reuniões separadas por grupos temáticos. Em tal ocasião, dar-se-á a discussão de estratégias em relação às metas não “cumpridas”, bem como o debate de outros temas dos
quais poderão surgir metas inéditas para o ano subseqüente. Por fim, na
reunião plenária, será dado desfecho a todos os pontos e consolidado o
texto e serão indicados os órgãos responsáveis pela execução das metas
da nova edição da ENCCLA.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
127
Em sua primeira edição, a ENCLA 2004 congregou 27 órgãos. No
encontro inaugural, foram estabelecidos seis objetivos estratégicos, detalhados em 32 metas. O modelo repetiu-se e, na ENCLA 2005, o número
de órgãos participantes mais que dobrou. As 57 entidades participantes
formularam cinco novos objetivos estratégicos e um número recorde de
metas: 43. Já a terceira edição anual da Estratégia Nacional de Combate
à Lavagem de Dinheiro contou com a presença de 50 órgãos que aprovaram 29 metas.
Dado o sucesso do modelo implementado e a necessidade de expandi-lo, e tendo em vista recomendação do Tribunal de Contas da União
– TCU acerca da necessidade de criar órgão semelhante para o combate
à corrupção15, decidiu-se agregar mais uma missão à Estratégia: o combate à corrupção. Assim, a nomenclatura ganhou mais um “C” e virou
ENCCLA.
A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de
Dinheiro 2007, com o escopo de atuação ampliado e contando com a
participação de 52 órgãos, definiu, para o seu plano anual, 33 metas. Por
fim, em sua edição comemorativa de cinco anos, a ENCCLA 2008, coordenada pelo Ministério da Justiça e pela Controladoria-Geral da União,
congregou mais de 60 entidades16, que aprovaram 22 metas a serem cumpridas durante o exercício de 2008.
Cinco anos de estratégia nacional: Um balanço
A ENCCLA consolidou-se como exemplar case de sucesso na união
e harmonização das ações desenvolvidas pelos órgãos. Problemas tais
como a necessidade de treinamento específico para o tema, a troca de
experiências, a falta de comunicação e até a competição entre os órgãos,
bem como a deficiência na coleta e na consolidação de dados foram
devidamente encaminhados e, com isso, resultados expressivos foram
conquistados.
Dentre as principais metas cumpridas ao longo das cinco edições da
ENCCLA, o Relatório da ENCCLA 200717 confere destaque às seguintes:
• Elaboração de Anteprojeto de Alteração da Lei nº 9613/98
ampliando a tipificação do crime de lavagem de dinheiro, desvinculandoRevista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
128
o de rol exaustivo de crimes antecedentes e possibilitando a alienação
antecipada de bens;
• Criação do Comitê Gestor do Sistema Brasileiro de Recuperação de Ativos (CG-SISBRA) – grupo interinstitucional que se configura
como a acepção tecnológica do Gabinete de Gestão Integrada de Prevenção e Combate à Lavagem de Dinheiro e Recuperação de Ativos (GGILD), discutindo padrões, projetos e melhores práticas para a integração
dos esforços, diminuição do retrabalho e aumento da sinergia;
• Implantação do Cadastro Nacional de Correntistas – CCS;
• Interligação das bases de dados de acompanhamento processual da Justiça Federal de 1º e 2º graus;
• Elaboração de Anteprojeto de Lei de Ação Civil Pública de
Extinção de Domínio;
• Levantamento de todos os sistemas de informática e das bases
de dados que podem ser úteis ao combate à lavagem de dinheiro, com suas
características e dificuldades (jurídicas, políticas e técnicas) de acesso;
• Criação do Programa Nacional de Capacitação e Treinamento
para o Combate à Lavagem de Dinheiro – PNLD, sistema integrado de
capacitação de agentes públicos para a prevenção e combate à lavagem
de dinheiro;
• Criação do Selo ENCCLA, programa de cursos modulares certificados em prevenção e combate à lavagem de dinheiro;
• Inserção dos temas lavagem de dinheiro e recuperação de ativos nos concursos públicos;
• Criação do Laboratório de Tecnologia contra a Lavagem de
Dinheiro (LAB-CLD), laboratório-modelo de soluções de análise tecnológica
de grandes volumes de informações para difusão de estudos sobre melhores práticas em hardware, software e adequação de perfis profissionais; e
• Regulamentação, no âmbito das respectivas competências, das
obrigações do sistema financeiro em relação às Pessoas Politicamente
Expostas – PEPs.
Quanto ao primeiro item elencado, o Anteprojeto de Alteração da
Lei contra a Lavagem de Dinheiro deu origem ao texto convertido hoje
no Projeto de Lei nº 3443/2008, que atualmente tramita na Câmara dos
Deputados. Entre as importantes inovações, está a exclusão do rol de
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129
crimes antecedentes e a conseqüente possibilidade de se punir o branqueamento dos ativos oriundos da prática de qualquer infração penal, bem
como a possibilidade de alienação antecipada dos bens. O projeto
consubstancia outros compromissos assumidos pelos Brasil em importantes instrumentos internacionais, como as Convenções de Palermo e de
Mérida, e as “49 Recomendações do GAFI”.
O CG-SISBRA, por sua vez, foi criado como braço tecnológico
do GGI-LD e reúne os diversos órgãos afetos ao tema para promover
padronizações. Sua atuação compreende, por meio do mapeamento dos
diversos estados da arte, a discussão de padrões, projetos e melhores
práticas, com vistas a integrar esforços; conseqüentemente, otimizar resultados e incrementar sinergias.
Já o Cadastro Nacional de Correntistas – CCS representa hoje
uma referência de qualidade mundial. Por pesquisa em sua base, mantida
junto ao Banco Central do Brasil, todas as contas mantidas no nome de
uma pessoa física ou jurídica podem ser identificadas tão-somente com a
indicação do nome e do número de CPF ou CNPJ do correntista, bem
como seus procuradores. Ferramenta de busca unificada e nacional similar só existe na França e na Alemanha. O sistema doméstico, no entanto,
é superior: a defasagem entre a data de abertura da conta e a do seu
registro é de no máximo dois dias; enquanto que, nos outros dois países,
pode chegar a ser de até dois meses.
Entre as ações concretizadas pela ENCCLA, ainda se confere destaque à criação de base integrada de dados da 1ª e 2ª instâncias da Justiça
Federal pelo Conselho de Justiça Federal – CJF. A Central de Informações da Justiça Federal sobre crimes contra o sistema financeiro nacional
e crimes de lavagem possibilita coletar os números de investigações, denúncias e condenações sobre lavagem de dinheiro em todo o país, o que
possibilita auferir e analisar os resultados obtidos e aprimorar a definição
de indicadores.
Já a elaboração do Anteprojeto de Lei para criação da Ação Civil
Pública de Extinção de Domínio no Brasil mostra-se medida extremamente relevante no aperfeiçoamento do sistema de recuperação de ativos. A exemplo de países avançados nesse sistema, referida ação permite
a decretação do confisco de bens, mesmo antes da sentença condenatória
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
130
definitiva do acusado. Ao tratar como esferas distintas o direito de liberdade da pessoa e o direito sobre seus bens, permite que a uma seja dada
a disciplina própria do direito penal, enquanto, à outra, a do direito civil.
Não deixa, em suma, de expandir o que hoje já existe na área de
improbidade administrativa para outros institutos jurídicos.
Especial atenção deve ser conferida ao levantamento referente
aos sistemas de informática e bases de dados existentes no país. Um dos
principais problemas afetos ao desenho de políticas públicas na área era a
ausência de dados confiáveis e integrados que pudessem fornecer subsídios à definição das linhas de ação, muito menos suporte para o
monitoramento e avaliação de seus resultados. Com base em levantamento concluído no final de 2004, foram detectadas a existência de mais de
90 bases somente no âmbito do Poder Executivo Federal. O trabalho da
ENCCLA, ao longo de suas cinco edições, tem sido mapear os sistemas e
bases existentes, implementá-los onde não existem, harmonizar suas formas de registro e, por fim, realizar sua integração.
O Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à Lavagem de Dinheiro – PNLD, coordenado pelo Ministério da
Justiça, é responsável por promover cursos em todo o país sobre o
combate ao branqueamento de capitais. Os encontros são oferecidos a
quaisquer órgãos direta ou indiretamente ligados à matéria, de forma a
que seus agentes recebam o treinamento específico necessário. De seu
corpo docente, participam as mais renomadas autoridades brasileiras
no tema, o que propicia amplo intercâmbio de experiências. A concepção do PNLD partiu da constatação de que os baixos números de incidentes judiciais em lavagem de dinheiro até 2003 não eram conseqüência de falta de treinamento. Ao contrário, existiam diversos programas
no país, no entanto, com rivalidades e, muitas vezes, despidos de foco e
ementas padronizadas.
Ademais, o PNLD criou um controle de qualidade e certificação:
o Selo ENCCLA. Com a tabulação de ementas e conteúdos básicos, é
possível a qualquer entidade oferecer cursos no formato do Programa
Nacional. Avaliado o cumprimento de todos os requisitos, as aulas são
credenciadas com o Selo. O objetivo é incentivar a criação de rede de
expertos nos setores público e privado.
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131
Como forma de incentivar também os estudos e melhor conhecimento na matéria, o tema lavagem de dinheiro e recuperação de ativos
passou a integrar as ementas obrigatórias dos concursos públicos, também uma realização da ENCCLA.
Por seu turno, o Laboratório de Tecnologia contra a Lavagem de
Dinheiro (LAB-CLD), estrutura integrante do DRCI/SNJ/MJ, é uma
unidade tecnológica que congrega diversas ferramentas e soluções em
Tecnologia da Informação. Além do processamento e mineração de dados para a produção de estatísticas e relatórios, o Laboratório-modelo
possui a missão de criar estudos sobre melhores práticas em hardware e
software, além de adequação e de difusão de perfis profissionais. O objetivo é que a unidade modelo possa ser replicada em outros órgãos da
administração pública. Tal projeto ganhou forte impulso recentemente,
quando a replicação do LAB-CLD foi convertida em ação do Programa
Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI. Diversos
acordos de cooperação técnica e convênios já foram firmados com entidades afins para a implementação de novos laboratórios de tecnologia
contra a lavagem de dinheiro.
O LAB-CLD permite a operadores do direito e demais agentes
públicos, geralmente não familiarizados com modernas tecnologias, ou
integrantes de órgãos deficitários em equipamentos e recursos humanos
na área de TI, utilizar sistemas de extrema complexidade. Diante de solicitação da autoridade responsável, os técnicos do Laboratório analisam
grande volume de dados e produzem relatório. Tal documento será vital
na condução de investigações e no sucesso da condenação, ao possibilitar
a compreensão e a extração de dados relevantes de numerosa documentação produzida. Oitenta mil páginas de documentos bancários, por exemplo, podem ser traduzidas em um relatório de vinte folhas, de fácil entendimento. Por seu ineditismo e qualidade, o projeto do LAB-CLD foi premiado como “Destaque do ano” na categoria “Inovação Tecnológica”,
em 2007, pelo Instituto de Conhecimento, Inovação e Práticas de Tecnologia
da Informação da Gestão Pública – CONIP.
A última realização elencada refere-se à Resolução COAF nº 16,
responsável por definir as chamadas “pessoas politicamente expostas” –
PEPs, conforme recomendação do GAFI. Com base na nova
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132
regulamentação, as instituições financeiras devem conferir atenção redobrada aos agentes públicos que desempenham ou que tenham desempenhado, nos últimos cinco anos, no Brasil ou no exterior, cargos, empregos
ou funções públicas relevantes, assim como seus representantes, familiares e outras pessoas de seu relacionamento próximo. As sanções por
descumprimento da obrigação de reportar operações financeiras suspeitas ao COAF em casos relacionados a esses indivíduos são mais rigorosas.
Às ações e aos projetos reputados como mais importantes no Relatório ENCCLA 2007, somam-se muitos outros, fruto do cumprimento
de outras metas ou da mudança cultural paulatinamente consolidada. Em
conjunto, o quadro de incrementos qualitativos em arranjos institucionais
reflete-se em salto significativo no número de investigados e réus, condenados, inquéritos e ações penais por crime de lavagem de dinheiro no
país, conforme revelam os gráficos abaixo:
Gráfico 1. Investigados e réus
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça.
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Gráfico 2. Condenados
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça.
Gráfico 3. Inquéritos
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça.
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134
Gráfico 4. Ações penais
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça.
Gráfico 5. Incidentes judiciais (inquéritos e ações penais) sobre lavagem de
dinheiro na esfera federal
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça.
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135
DESAFIOS
O cumprimento das numerosas metas estabelecidas no fórum da
ENCCLA é reflexo de sua principal conquista: a consolidação de committee
que fomenta a coordenação interinstitucional e que compõe redes entre
os órgãos. Tamanha articulação entre os diversos órgãos de Estado conforma caso de inédito sucesso em políticas públicas brasileiras. Em apenas cinco anos, o Brasil deu salto significativo e se coloca hoje como
referência mundial nos temas de combate à corrupção e à lavagem de
dinheiro, de repatriação de ativos e de cooperação jurídica internacional.
A despeito dos resultados de êxito surpreendentes, conquistados
em curto período de tempo, a ENCCLA é confrontada por impasses, de
menor ou maior vulto.
Primeiramente, pode-se referir os desafios inerentes à manutenção
e à expansão das atividades da ENCCLA. A esse respeito, veja-se o Gráfico 6:
Gráfico 6. Efetividade das metas ENCCLA
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça.
Com base na análise dos dados acima, extraem-se conclusões que
não surpreendem. Durante a série histórica 2004-2007, a proporção de
metas “não cumpridas” descendeu. Já o percentual de metas “não cumpridas (reformuladas)”, após significativo crescimento, retornou à posição original, conquanto a oscilação desses números permita inferir pouco
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
136
a respeito. Chama atenção, ao longo do quadriênio, o exponencial e sustentado crescimento do quantum relativo de metas “em andamento”, bem
como o declínio continuado de metas “parcialmente cumpridas” e “totalmente cumpridas”.
Os valores denotam que, passados cinco anos de sua concepção, a
ENCCLA enfrenta problemas típicos da maturidade: o encaminhamento
de ações de cada vez maior complexidade. O enfrentamento de questões
pendentes, decorrido o período inicial, pode demandar maior decurso de
tempo e esforços mais elevados de mudança institucional. A esse desafio,
soma-se o de manter o engajamento e a credibilidade inicial do projeto. E
o conjunto de desafios adquire feições ainda mais agudas dada a principal
temática da Estratégia, ou seja, a lavagem de dinheiro, verdadeiro instrumento de pirotecnia da criminalidade, cujo combate exige constante atualização dos agentes públicos, não só na identificação de novas tipologias,
como nas alterações do arcabouço legislativo internacional e doméstico.
Para incrementar sua efetividade, ao mesmo tempo em que cresce
o volume de órgãos integrantes, uma preocupação dos participantes da
ENCCLA tem sido reduzir a quantidade de metas, de forma a priorizar
ações e manter o foco. Nesse aspecto, a última edição da Estratégia já
demonstrou resultados positivos, com a consolidação de número inferior
recorde de metas, em comparação com versões anteriores, conforme o
Gráfico 7:
No processo de alargamento do quantitativo de órgãos presentes e
participantes, pode-se detectar movimento paralelo que visa expandir vínculos e criar novas frentes de trabalho com entidades estaduais e municipais. A meta ambiciosa, a conformar verdadeira coordenação federativa
é, porém, de complexa operacionalização. O processo tende a ser paulatino e cauteloso, de modo a evitar a perda de foco e o aumento desordenado
de projetos, com prejuízos à coordenação e à priorização de iniciativas.
Por fim, outro desafio será constituir o aprimoramento e a ampliação dos mecanismos de avaliação das políticas públicas na área. Dispõese hoje de estatísticas a respeito dos efeitos imediatos da ENCCLA, afetos a metas, órgãos e participantes; além de avaliações com base na evolução do número relativo a incidentes judiciais, extraídos da base de informações da Justiça Federal. No entanto, ainda se ressente de análises mais
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137
completas, que procurem auferir os efeitos mediatos, relacionados à redução dos índices de criminalidade. Estatísticas mais elaboradas, no entanto, só serão possíveis quando as deficiências na base de dados existentes – questão de complexo encaminhamento – sejam melhor resolvidas.
Nesse momento, órgãos de pesquisa aplicada, a exemplo do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), poderiam ser convidados a auxiliar no monitoramento e na avaliação das ações e projetos da ENCCLA, o
que incrementaria a publicidade e a transparência das políticas, assim
como a accountability dos órgãos.
Gráfico 7. Órgãos presentes, participantes e número de metas ENCCLA
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Partindo já para sua 6ª edição, a Estratégia Nacional de Combate à
Corrupção e à Lavagem de Dinheiro consagra-se como legítima política
brasileira de Estado, não de governo. A conjugação de diversos órgãos,
em todas as esferas de poder, é fator chave para que as ações adquiram
tal feição. Os projetos transversalizados têm se enraizado, paulatinamente, dentro das funções de cada órgão, de forma a abranger plano maior.
Dessa maneira, as redes conformadas conferem ao arranjo
interinstitucional maior tenacidade, com graus razoáveis de resiliência em
face de eventuais mudanças de orientação política e quadro de pessoal.
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
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Em apenas cinco anos, a ENCCLA foi responsável por conquistas
notáveis. As reformas institucionais implementadas, além de serem, em
si, realizações de vulto, propiciaram o crescimento do número de inquéritos, ações judiciais e condenações por lavagem de dinheiro. Em plano
macro, provoca-se gradativamente desejável mudança cultural, em que o
corporativismo e a concorrência entre os órgãos cedem espaço à coordenação intragovernamental. A silenciosa revolução vai fortalecendo a atuação eficaz e eficiente do Estado, voltada à satisfação do interesse público
e à afirmação do espaço da cidadania.
Enfim, por meio de foro privilegiado de criação de consensos, o
Estado progressivamente afirma sua organização em face da criminalidade
organizada. De modo metafórico, de nada adianta perseguir com espadas
medievais marginais que usam modernas sub-metralhadoras mini USI e
HK. É preciso que o aparelho estatal esteja, assim, adequadamente munido.
As “janelas da oportunidade política” permanecem abertas para que
a ENCCLA e demais ações conjuntas continuem seus trabalhos. Avanços
substanciais foram conquistados, porém deficiências ainda existem e novos
desafios sempre surgirão, dadas as condicionantes intrínsecas do tema. Parece claro que as causas que abriram a “janela” não se esgotaram, bem
como as redes fortalecidas entre os atores torna difícil seu fechamento por
eventuais mudanças internas e externas às entidades estatais.
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Política), Universidade de Brasília, Brasília.
NOTAS
Editado em 1970, o Bank Secrecy Act, ou BSA, flexibilizou a proteção ao sigilo
bancário e passou a exigir que as instituições bancárias auxiliassem o governo
estadunidense na identificação e na prevenção da lavagem de dinheiro.
1
2
Os recursos que dão suporte às organizações terroristas utilizam-se, na maioria dos casos, dos mesmos métodos e canais empregados por agentes que cometem o crime de branqueamento de capitais, de forma a ocultar e dissimular a
origem de seus fundos e não chamar a atenção das autoridades. Os lavadores de
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
141
dinheiro e os financiadores do terrorismo tendem a beneficiar-se tanto da falta
de regulamentação sobre os fluxos financeiros como dos canais de remessa
informal de recursos, o que demanda o fortalecimento da cooperação internacional para seu combate. Não por outro motivo, a partir dos ataques de 11 de
setembro de 2001, as convenções e os organismos internacionais passam a
disciplinar o combate à lavagem de dinheiro e o financiamento ao terrorismo
como questões correlatas e consagram a sigla AML/CFT – Anti-Money Laundering
and Combating the Financing of Terrorism.
O “crime antecedente” é aquele cujos bens, direitos ou valores provenientes,
direta ou indiretamente, de sua prática terão sua natureza, origem, localização,
disposição, movimentação ou propriedade ocultada ou dissimulada pela prática da lavagem de dinheiro. A definição está no Artigo 1º da Lei nº 9.613, de 3
de março de 1998.
3
O GAFI possui parcerias com importantes organismos financeiros, como o
Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento – EBRD, o Banco
para o Desenvolvimento Asiático, Banco Interamericano de Desenvolvimento
– BID, o Fundo Monetário Internacional – FMI, o Grupo Offshore de
Supervisores Bancários – OGBS e o Escritório das Nações Unidas contra
Drogas e Crime – UNODC. Com vistas a reforçar sua atuação, o Grupo conta
ainda com braços de atuação regional, a exemplo do Grupo de Acción Financiera
de Sudamérica – GAFISUD.
4
Em 1999, o Brasil passou a integrar o GAFI como membro observador e, em
2000, tornou-se membro efetivo, após aprovação em sua primeira avaliação.
5
6
In: MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Exposição de Motivos n. 692/MJ. Brasília: dez., 1996.
Disponível em <http://www.mj.gov.br>. Acesso em 05/8/2008.
A entrada em vigor da Lei contra a Lavagem de Dinheiro tinha, dentre suas
motivações, o cumprimento de compromissos assumidos perante as Nações
Unidas, a Organização dos Estados Americanos – OEA e a outros foros internacionais, conforme expresso na Exposição de Motivos do Projeto de Lei.
Ademais, as críticas desferidas em 1997 pelo então Presidente Bill Clinton, em
visita ao País, no sentido de ser a corrupção endêmica no território brasileiro,
figuraram como pressão externa decisiva para a edição da referida Lei. Para
maiores informações sobre o tema: TEIXEIRA, Letícia Miranda. A política contra
lavagem de dinheiro no Brasil: o processo de absorção de um regime internacional.
Dissertação (Mestrado em Ciência Política), Universidade de Brasília, Brasília.
7
Fonte: Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça, com base na
Extração Automática (ETL - DW) do Banco de Dados integrador do Conselho
da Justiça Federal.
8
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental - Vol. 6, No 2 - Jul/Dez 2007
142
A dificuldade de coordenação de interesses conflitantes entre órgãos estatais
e a necessidade de ação coletiva dos atores na implementação de reformas
foram identificadas seminalmente na obra de Pressman e Wildavsky. In:
PRESSMAN, Jeffrey L.; WILDAVSKY, Aaron. Implementation: how great expectations
in Washington are dashed in Oakland. Berkeley: University of California Press,
1984.
9
KINGDON, John W. Agendas, alternatives, and Public Polices. 2 ed. New York:
Longman, 2003. p. 166
10
11
“Another organizational device for solving the coordination problem in a
particular policy area is to create interministerial or interdepartmental
committees. One of the most elaborate structures of this type exists in France,
which has committees existing at three levels (civil servants, ministerial and
presidential) to cope with conflicts and overlaps. Rather than employing a
single “czar” that can utilize authority to impose that coordination, the
coordination in this model results from bargaining and the exchange of
information. A similar pattern can be found in the Scandinavian countries that
utilize large advisory committees for ministries. These committees generally
include representatives of other ministries that have interests and activities in
the policy area.” In: PETERS, Guy. The Politics of Bureaucracy. 5 ed. London
and New York: Routledge, 2001. p. 165.
“Although the use and the understanding of the network concept varies
greatly, a lowest common denominator in the understanding of a policy network
can be seen in the definition of a network as a set of actors who are linked by
relatively stable relationships of a non-hierarchical and interdependent nature.
These actors share common interests with regard to a policy and exchange
resources to pursue these shared interests acknowledging that co-operation is
the best way to achieve common goals”. In: BÖRZEL, Tanja A. Organizing Babylon
– On the different conceptions of policy networks. 1998. Oxford: Public
Administration, v. 76, n. 2, p. 253-274, 1998. p. 254.
12
13
Para uma compreensão mais aprofundada do modelo de organização em
rede: BÖRZEL, Tanja A. What’s so special about policy networks? An exploration of
the concept and its usefulness in studying european governance. Berlin:
European Integration online Papers, v. 1, n. 16, 1997.
14
O Plano Estratégico também consolida recomendações, de caráter não
vinculante. Com o tempo, as recomendações parecem ter sido abandonadas. O
documento da ENCCLA 2008 não as contempla.
15
A Sessão Extraordinária da Plenária do Tribunal de Contas da União, datada
de 1º de junho de 2006, proferiu recomendação ao Ministério Público da
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União, à Controladoria-Geral da União, ao Banco Central do Brasil, à Secretaria da Receita Federal e ao Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional – SNJ e ao Conselho de Controle de Atividades
Financeiras. Referida recomendação instava os órgãos a que se mobilizassem e
se articulassem para a elaboração de estratégia nacional de combate à corrupção
nos moldes da ENCLA.
Os órgãos participantes da ENCCLA 2008 são: Advocacia-Geral da União –
AGU; Agência Brasileira de Inteligência – ABIN; Associação dos Juízes Federais – AJUFE; Associação Nacional de Procuradores da República – ANPR;
Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL; Banco Central do Brasil –
BACEN; Câmara dos Deputados – CÂMARA; Casa Civil da Presidência da
República – CASA CIVIL; Colégio dos Corregedores Gerais de Justiça – CCGJ;
Comissão de Valores Mobiliários – CVM; Conselho da Justiça Federal – CJF;
Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF; Conselho Nacional
dos Chefes de Polícia Civil – CNCPC; Conselho Nacional dos CorregedoresGerais dos Ministérios Públicos dos Estados e da União – CNCGMPEU;
Conselho Nacional de Justiça – CNJ; Conselho Nacional do Ministério Público
– CNMP; Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministério Público
dos Estados e da União – CNPG; Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça
– CONJUR/MJ; Controladoria-Geral da União – CGU; Departamento de
Estrangeiros – DEEST/SNJ; Departamento de Justiça, Classificação, Títulos e
Qualificação - DEJUS/SNJ; Departamento de Polícia Federal – DPF; Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional –
DRCI/SNJ; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República
– GSI/PR; Instituto Nacional do Seguro Social – INSS; Ministério da Defesa
– MD; Ministério da Fazenda – MF; Ministério da Justiça – MJ; Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – MP; Ministério da Previdência Social –
MPS; Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro – MP-RJ; Ministério
Público do Estado de São Paulo – MP-SP; Ministério Público Federal – MPF;
Ministério das Relações Exteriores – MRE; Polícia Civil do Estado do Rio de
Janeiro – PCERJ; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN; Receita
Federal do Brasil – RFB; Secretaria de Assuntos Legislativos – SAL; Secretaria
de Direito Econômico – SDE; Secretaria de Gestão – SEGES; Secretaria
Nacional Antidrogas – SENAD; Secretaria Nacional de Justiça – SNJ; Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP; Secretaria de Previdência Complementar – SPC; Secretaria de Reforma do Judiciário – SRJ; Secretaria do
Orçamento Federal – SOF; Senado Federal – SENADO; Superintendência de
Seguros Privados – SUSEP; Superior Tribunal de Justiça – STJ; Supremo
Tribunal Federal – STF; Tribunal de Contas da União – TCU; e Tribunal
Superior Eleitoral – TSE. Ainda, participaram como convidados especiais:
Associação do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro – AMPERJ;
16
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144
Banco do Brasil – BB; Caixa Econômica Federal – CEF; Colégio de Diretores
de Escolas dos Ministérios Públicos do Brasil – CDEMP; Governo do Estado
do Rio de Janeiro – GOV-RJ; Federação Brasileira de Bancos – FEBRABAN;
Fundação Escola Superior do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
– FEMPERJ; Grupo Nacional de Combate a Organizações Criminosas –
GNCOC; e Secretaria de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro –
SSP-RJ.
BRASIL. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Relatório ENCCLA 2007. Disponível em
<http://www.mj.gov.br>. Acesso em 08/8/2008.
17
* As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade da Autora e não
refletem a posição de seu órgão.
Tatiana de Campos Aranovich é Graduada em Direito pela PUC-RS e em
Economia pela UFRGS. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental lotada no Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional da Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça –
DRCI/SNJ/MJ, exerce a função de Coordenadora de Recuperação de Ativos.
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Normas para Publicação
I. A revista Res Pvblica é uma publicação, com periodicidade
semestral, da Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas
e Gestão Governamental (ANESP). Tem natureza profissional e opinativa
e, por objetivo, divulgar artigos produzidos por membros da Carreira,
colaboradores e estudiosos de assuntos relativos a políticas públicas, gestão
governamental, organização do Estado, economia do setor público e
política.
II. Os textos recebidos são submetidos à comissão editorial, que é
constituída especificamente para cada número e coordenada pela editora
da revista, a diretora de Estudos e Pesquisas da ANESP. As comissões
são compostas por três integrantes com sólida formação.
III. A comissão selecionará os trabalhos tentativamente por
consenso. As situações não consensuadas serão decididas pela editora.
São critérios para seleção dos trabalhos: relevância conjuntural,
originalidade, consistência, coerência, clareza e objetividade. A Res Pvblica
aceita somente trabalhos inéditos em língua portuguesa, na forma de
artigo.
IV. À editora reserva-se o direito de efetuar adaptações e alterações
nos textos recebidos para adequá-los às normas editoriais da revista,
respeitando o conteúdo e o estilo do autor.
V. O texto deve conter entre 25 mil e 50 mil caracteres, incluídos
os espaços. Não deve conter qualquer tipo de formatação, hifenação ou
tabulação, palavras em negrito ou sublinhadas. Se necessário, poderá ser
utilizada fonte em itálico.
VI. O texto deve ser acompanhado de um resumo com
aproximadamente 180 palavras. Deve ser enviado em arquivo de Word
7.0, ou em versão compatível, para o endereço eletrônico
[email protected], aos cuidados da editora. As referências do autor
devem constar após o título do texto (nome, instituição, titulação).
VII. As notas devem figurar no final do texto, numeradas em
ordem crescente e indicadas no corpo do texto em algarismos arábicos,
nos padrões da ABNT. A citação bibliográfica deve ser completa quando
o autor e a obra forem indicados pela primeira vez. Ex.: REZEK, Francisco.
Direito Internacional Público. 10 ed. São Paulo: Saraiva, p. 14, 2005.
VIII. Nos casos de repetição, utilizar: REZEK, Francisco, op. Cit., p.
21.
IX. A bibliografia é indispensável, devendo constar ao final do
trabalho, em ordem alfabética, nos padrões ABNT, conforme exemplos
listados abaixo:
Livro: WIEACKER, Franz. História do direito privado moderno. 3ª
ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2004.
Coletânea: MOTA, Lourenço Dantas (org.). Introdução ao Brasil.
Um banquete no trópico 1. 3ª ed. São Paulo: Editora SENAC São
Paulo, 2001.
Artigo em coletânea: ALENCASTRO, Luiz Felipe de.
Joaquim Nabuco. Um estadista no império. In: Introdução ao
Brasil. Um banquete no trópico 1. 3ª ed. São Paulo: Editora SENAC
São Paulo, 2001.
Artigo em periódico: BARROSO, Luis Roberto. Fundamentos
teóricos e filosóficos do novo direito constitucional brasileiro.
Revista Diálogo Jurídico. Salvador: ano I, vol. I, nº 6, set. 2001.
Tese acadêmica: SOUZA, Telma de. A tradição autoritária
brasileira e a esquerda. Tese (Doutoramento em Ciência Política),
Universidade de São Paulo, São Paulo.
X. O autor do texto publicado terá direito a dez exemplares da
revista.
XI. Informações adicionais sobre a revista bem como os números
publicados estão disponíveis na pagina www.anesp.org.br.