Tribunal de Contas da União
GRUPO I – CLASSE VI – 1ª Câmara
TC-002.383/2006-8 (c/ 1 Anexo)
Natureza: Representação.
Órgão: Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região -–
TRT/MT.
Interessada: Procuradoria Regional do Trabalho da 23ª Região.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PERMISSÃO DE USO DE
ESPAÇO FÍSICO A INSTITUIÇÃO PRIVADA SEM PRÉVIO
PROCESSO LICITATÓRIO. AUSÊNCIA DE DANO AO
ERÁRIO. PROCEDÊNCIA PARCIAL.
1.
Na celebração de Termo de Permissão de Uso de
instalações de órgãos públicos para instituições bancárias,
devem ser observadas as premissas relativas à inexigibilidade de
licitação de que tratam os arts. 25 e 26 da Lei n. 8.666/1993,
bem como das disposições dos arts. 2º e 3º da citada lei c/c o art.
37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal.
2.
A ocorrência de falhas de natureza meramente formal de
que não resulte dano ao erário permite acatar as razões de
justificativa apresentadas pelos responsáveis, sem prejuízo de
determinações corretivas ao órgão e/ou entidade.
RELATÓRIO
Cuida o presente processo de expediente oriundo da Procuradoria Regional do Trabalho da
23ª Região/MPT (Ofício GPC n. 468/2005), mediante o qual é encaminhada documentação referente ao
Processo Administrativo TRT-23ª Região n. 090522/2005 que trata de Termo de Permissão de Uso de
espaço físico do Tribunal Regional do Trabalho em Mato Grosso (TRT-23ª Região) ao banco HSBC.
2
A Secex/MT manifestou-se pela autuação da presente documentação como Representação,
sugerindo, em adendo, audiência do então presidente do TRT/MT, Exmo. Sr. Roberto Benatar, diligência
ao referido órgão, bem como o apensamento dos presentes autos às contas do TRT/MT relativas ao
exercício de 2005 (fls. 1 e 2).
3.
Tendo em vista as razões expostas pela Secex/MT, mediante despacho proferido às fls. 38,
acolhi o encaminhamento sugerido e determinei, com fundamento no art. 237, inciso I, do Regimento
Interno/TCU, a restituição do feito à unidade técnica, para autuação como Representação e realização de
audiência e diligência, nos termos propostos pela unidade técnica.
4.
Foi, então, promovida a audiência do então presidente do TRT/MT, Exmo. Sr. Roberto
Benatar, acerca das seguintes ocorrências(fls. 39/40 e 42):
3.1 – inobservância das premissas relativas à inexigibilidade de licitação de que tratam os arts.
25 e 26 da Lei n. 8.666/1993, bem como das disposições dos arts. 2º e 3º da citada lei c/c o art. 37, caput
e inciso XXI, da Constituição Federal na celebração do Termo de Permissão de Uso de instalações do
TRT/MT pelo HSBC;
3.2 – pagamento referente ao Termo de Permissão de Uso contemplando itens de obras que
deveriam estar previstos no respectivo contrato de construção do prédio do edifício-sede do TRT/23ª
Região.
5.
O Analista da Secex/MT examinou os elementos de defesa trazidos pelo responsável (fls.
47/55), bem como a documentação acostada aos autos pelo TRT/MT, e elaborou a instrução de
fls.126/137, cujo teor reproduzo, em parte, com ajustes de forma que considero pertinentes:
“8.
Desta forma, concluímos que à situação que ora se analisa é aplicável o entendimento
expresso no Acórdão n. 2.200/2006-Primeira Câmara. O termo de Permissão de Uso previa, dentre
outras cláusulas, vigência de 60 meses, obrigatoriedade de o permitente manter com o permissionário
exclusividade de pagamento dos salários dos colaboradores, bem como ressarcimentos em caso de
quebra de exclusividade ou rescisão antecipada do contrato.
http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070829/TC-002-383-2006-8.doc – 7y
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9.
Seria, portanto, devida a licitação. Como não restou comprovada a ocorrência de nenhum caso
de dispensa/inexigibilidade de licitação, estaria caracterizada a irregularidade.
10.
Quanto ao fato de o Termo de Permissão de Uso contemplar itens de obras que deveriam estar
previstos no respectivo contrato de construção do prédio do edifício sede do TRT 23ª Região, o
responsável anexou documentação provando que, de fato, tais itens não estavam originalmente
previstos no contrato. Contudo, devido a mudanças instituídas por meio de termo aditivo, novos itens
foram incluídos na obra. Dentre tais itens, temos aqueles que seriam fornecidos pelo HSBC.
11.
Não visualizamos irregularidade no simples fato de o Termo de Permissão prever a entrega de
materiais para a obra do TRT 23ª Região. Como esta foi, isoladamente, a motivação do segundo item
de audiência, propomos que sejam acatadas as razões de justificativa concernentes.
12.
Foi emitida diligência ao Tribunal Regional do Trabalho no Estado de Mato Grosso para que
informasse:
12.1. se os contratos referentes à construção do edifício-sede do TRT 23ª Região prevêem o
fornecimento dos materiais referidos no Termo de Permissão de uso de área do edifício-sede pelo
HSBC;
12.2. o desfecho da situação perante o banco HSBC, tendo em vista a anulação do Termo de
Permissão de Uso de área do edifício-sede e o fato de o prédio estar pronto e os materiais
supostamente custeados com os recursos provenientes da avença já terem sido empregados.
13.
Quanto ao primeiro item da diligência, foram fornecidos os mesmos dados apresentados pelo
Sr. Roberto Benatar.
14.
Quanto ao segundo item, não localizamos sua resposta em meio à documentação enviada.
Temos apenas a informação de que o Termo de Permissão de Uso foi anulado e que o HSBC foi
notificado, em 24/11/2005, para desocupar, no prazo de 60 dias, o espaço físico onde estava
instalado. Posteriormente este prazo foi estendido até a conclusão de procedimento licitatório
realizado para celebração de novo Termo de Permissão de Uso das instalações do TRT.
15.
Contudo, ainda ficam dúvidas se os materiais custeados pelo HSBC foram empregados na
obra. Também fica o questionamento se houve alguma indenização paga ao HSBC, especialmente ao
se considerar o fato que, em recente vista ao TRT/MT, foi constatado que existe uma agência do
HSBC em funcionamento no edifício-sede.
16.
Entendemos que os elementos trazidos aos autos não foram suficientes para justificar a
ausência de licitação para celebração do Termo de Permissão de Uso das instalações do TRT.
Contrariamente, no que se refere ao fato de o Termo de Permissão prever pagamento que contempla
itens de obras que deveriam estar previstos no respectivo contrato de construção do prédio do
edífício-sede do TRT 23 ª Região, concluímos que não ficou adequadamente demonstrada eventual
irregularidade.
17.
Como ficaram algumas questões pendentes de esclarecimento, faz-se necessário realizar nova
diligência ao TRT.”
6.
Após realização de nova diligência ao TRT 23 ª Região (fls. 138/139), foi acrescentada a
documentação que compõe o Anexo 1 dos presentes autos a qual foi devidamente analisada pela
Secex/MT, consoante trecho da instrução de fls. 144/145, a seguir transcrito, com ajustes de forma:
“5.
Realizou-se nova diligência para suprir essas lacunas. Na documentação do Anexo 1, os
gestores informam que os materiais custeados pelo HSBC foram empregados na obra. Contudo, não
houve qualquer manifestação do banco no sentido de pleitear indenização pela rescisão antecipada do
Termo de Permissão de Uso.
6.
Quanto ao fato de o HSBC ainda ocupar espaço no prédio do TRT/MT, foi explicado que
houve uma concessão de prazo maior para que o banco desocupasse o local. Nesse período, foi
concluída a Concorrência Pública n. 01/2006, cujo objeto era Cessão Onerosa de Uso de espaço
físico, para instalação de instituição bancária no edificio-sede do TRT/MT. A empresa vencedora do
certame foi justamente o HSBC.
7.
Desta forma, entendemos que as dúvidas restantes foram adequadamente respondidas.”
7.
Concluindo a análise do feito, o analista da Secex/MT, com o endosso do dirigente daquela
unidade técnica, propôs o seguinte encaminhamento para os presentes autos (fls. 145/146):
“8.1. No mérito, que a representação seja considerada parcialmente procedente;
8.2. Acatar parcialmente as razões de justificativa do Sr. Roberto Benatar;
8.3. Apensar este processo ao TC 013.378/2006-6 (Tomada de Contas de 2005);
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8.4. Quando da análise da Tomada de Contas do TRT 23ª Região, exercício de 2005, seja sopesada
a ocorrência abaixo descrita para aplicação de multa, nos termos do artigo 58, incisos II e III, da Lei
n. 8.443/1992, ao Sr. Roberto Benatar , CPF 024.354.621-15, ex-Presidente do TRT – 23ª Região.
Ocorrência: não observância da Lei de Licitações na celebração de Termo de Permissão de Uso de
instalações do TRT – 23ª Região, pelo HSBC, mormente as premissas relativas à inexigibilidade de
licitação (arts. 25 e 26) e aos princípios norteadores do procedimento (arts. 2º e 3º da Lei n.
8.666/1993 c/c o art. 37, caput e inciso XXI da CF).”
É o Relatório.
VOTO
A presente Representação originou-se de expediente encaminhado pela Procuradoria Regional
do Trabalho da 23ª Região/MPT (Ofício GPC n. 468/2005), juntamente com a documentação referente ao
Processo Administrativo TRT-23ª Região n. 090522/2005 que trata de irregularidades detectadas na
celebração, com o banco HSBC, do Termo de Permissão de Uso das instalações do edifício-sede do
Tribunal Regional do Trabalho em Mato Grosso (TRT-23ª Região).
2.
Primeiramente, há que se ressaltar que a aludida Representação preenche os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 237, inciso I, do Regimento Interno do TCU, devendo, pois, ser
conhecida.
3.
As principais ocorrências detectadas na documentação encaminhada pela Procuradoria
Regional do Trabalho da 23ª Região e que originaram a audiência do então presidente do TRT/MT,
Exmo. Sr. Roberto Benatar, foram:
a) celebração, com o banco HSBC, do Termo de Permissão de Uso de instalações do edifíciosede do TRT/MT, utilizando o instituto da inexigibilidade de licitação, sem que tenham sido observadas
as premissas contidas nos arts. 25 e 26 da Lei n. 8.666/1993, bem como as disposições dos arts. 2º e 3º da
citada lei c/c o art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal;
b) inclusão, no Termo de Permissão de Uso firmado com o banco HSBC, de gastos com
implementação de itens de obras que deveriam estar previstos no respectivo contrato de construção do
prédio do edifício-sede do TRT/23ª Região e, no entanto, foram suportados pela instituição privada
permissionária.
4.
Com efeito, penso que não há nos autos elementos suficientes para afastar a irregularidade
concernente à não-realização de procedimento licitatório para celebração de Termo de Permissão de Uso
de instalações do TRT/MT.
5.
Como apurado pela Secex/MT e consignado na instrução parcialmente reproduzida no
Relatório que antecede este voto, não houve observância das premissas relativas à inexigibilidade de
licitação de que tratam os arts. 25 e 26 da Lei n. 8.666/1993, bem como das disposições dos arts. 2º e 3º
da citada lei c/c o art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal.
6.
Especificamente no que concerne às permissões de uso de bem público nos moldes da que
está sendo tratada nos presentes autos, trago à baila trecho da declaração de voto proferida pelo Ministro
Benjamin Zymler no âmbito do processo TC 005.752/20004-0 (Acórdão n. 1.054/2004-TCU-Plenário):
“Permissões de uso de bem público, em regra, manifestam-se por meio de ato administrativo
unilateral, discricionário e precário. Desta sorte, não há falar em procedimento licitatório. Tais
permissões não são abarcadas pelo art. 2.º da Lei de Licitações.
Entretanto, desviando-se da regra geral, existem as permissões de uso qualificadas.
Estas, eis que caracterizadas pela existência da realização de benfeitorias por parte do
permissionário e de prazo de término, aproximam-se do instituto da concessão de uso. A
existência de prazo, e também da realização das ditas benfeitorias, faz com que a
precariedade do ato diminua, de modo que, como dito, a permissão passe a se
assemelhar à concessão de uso. Essas permissões qualificadas, ao contrário das outras,
devem ser precedidas de procedimento licitatório. Sofrem, portanto, a incidência do art.
2.º da Lei de Licitações. Neste sentido, permito-me citar Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(Direito Administrativo, 17.ª ed., p. 591):
„Além disso, a permissão de uso, embora seja ato unilateral, portanto excluído da abrangência
do artigo 2º, às vezes assume a forma contratual, com características iguais ou semelhantes à
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concessão de uso; é o que ocorre na permissão qualificada, com prazo estabelecido. Neste
caso, a licitação torna-se obrigatória. A Lei n. 8.666/1993 parece ter em vista precisamente
essa situação quando, no artigo 2º, parágrafo único, define o contrato como „todo e qualquer
ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um
acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja
qual for a denominação utilizada‟. Quer dizer: ainda que se fale em permissão, a licitação será
obrigatória se a ela for dada a forma contratual, sendo dispensada a licitação na hipótese do
art. 17, I, f, da Lei n. 8.666/1993, alterada pela Lei n. 8.883, de 8/6/1994”.
(grifos acrescidos).
7.
Em consonância com esse entendimento, considero que a permissão de uso para utilização de
espaço físico do TRT/MT deveria ter sido precedida de processo licitatório, tendo em vista que, no caso
concreto tratado nestes autos, não estão presentes os pressupostos legais que amparam a inexigibilidade
de licitação.
8.
Em que pese essa falha detectada constitua infringência aos arts. 25 e 26 da Lei n. 8.666/1993,
bem como às disposições dos arts. 2º e 3º da citada lei c/c o art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição
Federal, não foi acompanhada de outros agravantes.
9.
Acrescente-se, ainda, o fato de que o Termo de Permissão de Uso firmado com o banco
HSBC foi anulado pelo TRT/MT, sem que fosse efetuado pagamento de indenização àquela entidade
bancária permissionária. Ademais, posteriormente, foi realizada a Concorrência Pública n. 1/2006, cujo
objeto era Cessão Onerosa de Uso, de espaço físico, para instalação de instituição bancária no edificiosede do TRT/MT.
10.
À vista dessas ponderações, constato que não houve dano ao erário ou tampouco infração com
gravidade que justifique a apenação do gestor ouvido, cabendo expedir determinação ao TRT/MT, a fim
de que evite a repetição da impropriedade detectada em futuros termos de permissão de uso de instalações
físicas que vier a celebrar.
11.
No tocante ao fato de o Termo de Permissão em questão contemplar entrega de materiais
para a obra implementada naquela edificação, ressalto que se caracteriza como contribuição do
permissionário para que sejam realizadas benfeitorias no imóvel público que está sendo utilizado. Não
vislumbro em tal fato irregularidade ou afronta à lei que justifique a rechaça desta Corte de Contas.
12.
Portanto, entendo que cabe acatar as razões de justificativa apresentadas também quanto aos
pontos acima, devendo as falhas serem supridas com a expedição de determinações corretivas.
13.
Por fim, cabe considerar parcialmente procedente a presente Representação e apensar estes
autos, bem assim cópia do Acórdão a ser proferido, do Relatório e Voto, às contas do TRT da 23ª Região
alusivas ao exercício de 2005 (TC 013.378/2006-6).
Ante o exposto, voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões, em 28 de agosto de 2007.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
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TC-002.383/2006-8
ACÓRDÃO Nº 2585/2007 - TCU - 1ª CÂMARA
1. Processo nº TC - 002.383/2006-8 (c/ 1 Anexo).
2. Grupo I; Classe de Assunto: VI – Representação.
3. Interessado: Procuradoria Regional do Trabalho da 23ª Região.
4. Órgão: Tribunal Regional do Trabalho 23ª Região –TRT/MT.
5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secex/MT.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação encaminhada pela Procuradoria
Regional do Trabalho da 23ª Região, acerca de possíveis irregularidades que estariam sendo cometidas no
âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 23a Região – TRT/MT, consistentes na celebração de Termo
de Permissão de Uso de instalações físicas do edifício-sede, para funcionamento de agência bancária, sem
prévio procedimento licitatório.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1ª Câmara, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente Representação, com fundamento no art. 237, inciso I, do Regimento
Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho 23ª Região – TRT/MT que somente celebre
Termos de Permissão de Uso das instalações físicas do Edifício-sede, mediante realização de prévio
procedimento licitatório;
9.3. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, à
Procuradoria Regional do Trabalho da 23ª Região – TRT/MT;
9.4. apensar este processo às contas anuais do Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região,
relativas ao exercício 2005 (TC 013.378/2006-6), para exame conjunto.
10. Ata n° 29/2007 – 1ª Câmara
11. Data da Sessão: 28/8/2007 - Ordinária
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2585-29/07-1
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência) e Raimundo Carreiro.
13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa (Relator).
AUGUSTO NARDES
na Presidência
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
Fui presente:
MARINUS EDUARDO DE VRIES MARSICO
Procurador