Programa de Prevenção a Fraudes
Pregão Presencial e Eletrônico na ECT
Programa de Prevenção a Fraudes
Pregão Presencial e Eletrônico na ECT
versão 1, mês outubro, ano 2013.
PAULO BERNARDO SILVA
Presidente do Conselho de Administração
WAGNER PINHEIRO DE OLIVEIRA
Presidente da ECT
JOSÉ LUIS SERAFINI BOLL
Chefe da Auditoria da ECT
ALECXANDRA CONSUELO DE SOUZA
Gerência Corporativa de Auditorias em Licitações – GLIC
ELABORAÇÃO
Katie Maria Kroll
Gerência Corporativa de Auditorias em Licitações – GLIC
COLABORAÇÃO
Célia Regina Pereira Lima Negrão
Gerência Corporativa de Execução – GCEX/AUDIT
Juliana Pena Chiaradia
Gerência Corporativa de Auditorias em Licitações – GLIC
Central de Compras – CECOM/VIPAD
REVISÃO ORTOGRÁFICA
Amanda Madureira
Departamento de Relacionamento Institucional – DERIN
DIAGRAMAÇÃO E PROJETO GRÁFICO
Hisla Sena
Departamento de Relacionamento Institucional – DERIN
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
4
1. INTRODUÇÃO
5
2. LEGISLAÇÃO E NORMA APLICÁVEL
7
2.1 Legislação
7
2.2 Manual de Licitações - MANLIC
7
2.3 Sistemas 7
3. DEFINIÇÕES E CONCEITOS 8
4. PROCEDIMENTOS DE CONTROLE E PREVENÇÃO
9
4.1 Designação do Pregoeiro e da Equipe de Apoio 10
5. Justificativa da Necessidade: Requisição do Objeto do
Processo de Pregão Presencial e Eletrônico 11
6. Fase Interna: Planejamento 12
6.1 Definição do Objeto – Termo de Referência
12
6.2 Elaboração do Edital 13
6.2.1 Definição das Exigências para habilitação dos licitantes no Edital
13
6.2.2 Definição dos Critérios de Aceitação das Propostas definidas no Edital
14
6.2.3 Registro das sanções e penalidades definido no Edital
15
6.2.4 Definição das Cláusulas da Minuta do Contrato 16
7. Formalização dos Autos de Pregão 17
8. Fase Externa do Processo de Pregão Presencial e Eletrônico
18
8.1 Realização de Audiência Pública
18
8.2 Publicação para Convocação dos Interessados
19
8.3 Credenciamento dos Licitantes - Representantes 20
8.4 Julgamento das Propostas
21
9. CONCLUSÃO
22
10. REFERÊNCIAS 23
APRESENTAÇÃO
O combate à fraude e à corrupção por meio de boas práticas de governança
corporativa alcança a noção de responsabilidade social e empresarial das Organizações e responde ao princípio do Pacto Global das Nações Unidas que estabelece que
“as empresas devem combater a corrupção em todas as suas formas, incluindo extorsão
e propina” (http://www.pactoglobal.org.br).
O valor que emerge do combate à fraude e à corrupção, somado ao impacto
econômico da corrupção – reconhecidamente significativo –, além da prevenção aos
danos na imagem da empresa representam algumas das justificativas para a implementação de um Programa de Prevenção a Fraudes. Fraude e corrupção conduzem à
ineficiência e ao incentivo errado para investimentos, originando impactos financeiros expressivos.
Por esse prisma, o Programa de Prevenção a Fraudes (PPF) implantado na
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) foi desenvolvido com base na legislação e nas principais normas e regulamentos internacionais e visa ao desenvolvimento de ações de prevenção e monitoramento das áreas/processos que apresentem
riscos a serem materializados pela ocorrência de fraudes na empresa. São ações voltadas à compreensão da natureza e dinâmica da fraude e da corrupção, com adoção de
medidas práticas de sensibilização e mitigação.
O PPF contribui com ações para o fortalecimento do sistema de controles
internos de modo a sensibilizar todas as áreas sistêmicas da empresa para a importância do cumprimento da legislação e das políticas, normas e procedimentos internos
sensíveis à ocorrência de fraudes.
Esta cartilha é um dos componentes desse programa e visa propor aos empregados envolvidos nos processos internos o aperfeiçoamento da visão de pontos
de controles internos necessários à gestão, visando à salvaguarda e à correta utilização do patrimônio público. Não possui a intenção de esgotar todos os possíveis
controles referentes ao tema. Dessa forma, cabe aos gestores e agentes envolvidos
com o processo um olhar atento com o objetivo de descobrir as lacunas que facilitam
a ação dos fraudadores e reforçar o controle necessário, especificamente os controles
primários de gestão.
4
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
1. INTRODUÇÃO
Historicamente, após a promulgação da Constituição Federal de 1988 ressalvados os casos especificados na legislação -, a Carta Magna estabeleceu que a
administração pública contratasse as obras, serviços, compras e alienações mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes (Art. 37, XXI).
A regulamentação do Artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal foi materializada com sanção da Lei 8.666 de 21 de junho de 1993 – Lei das Licitações e Contratos Administrativos que institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública.
O objetivo do procedimento licitatório é proporcionar à Administração Pública a apreciação da proposta mais vantajosa e dar chance a todos de oferecerem seus
produtos ou serviços ao Estado em igualdade de concorrência, observando os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Fato marcante para a administração pública foi a edição da Medida Provisória
2.026 em 04 de maio de 2000, posteriormente convertida na Lei 10.520 de 17 de
julho de 2002, que instituiu a modalidade de licitação denominada de PREGÃO com
objetivo único e exclusivo de aquisição de bens e serviços comuns por parte da
Administração Pública Federal para atender ao princípio constitucional da eficiência.
Diante da evolução tecnológica que propiciou o aumento do comércio
eletrônico via internet, foi instituída a modalidade de Pregão Eletrônico por meio do
Decreto 5.450 de 31 de maio de 2005, promovendo maior celeridade aos processos de contratações de bens e serviços comuns com a utilização da tecnologia de
informação.
A ECT, em cumprimento ao Artigo 4º do Decreto 5.450, estabelece, no MANLIC
(Manual de Licitações), como regra obrigatória a modalidade de Pregão, preferencialmente a forma eletrônica para aquisição de bens e serviços comuns, cujos padrões de
desempenho e qualidade sejam objetivamente definidos em Edital, com a adoção de
especificações de uso corrente do mercado para a aquisição de materiais e serviços,
observadas as definições estabelecidas em lei.
Pela importância do tema para a ECT e pelo volume de denúncias relacionadas aos processos licitatórios, que são constantemente publicadas na mídia, torna-se
fundamental a sensibilização dos gestores para adoção de medidas preventivas e
de monitoramento visando à prevenção de atos fraudulentos ou de corrupção nos
processos de contratação.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
5
Neste âmbito, há que se ressaltar que o Brasil, mesmo integrando a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), não possuía um dispositivo legal que punisse as empresas que praticam atos lesivos contra o erário público.
Entretanto, foi sancionada em 02 de agosto de 2013 a Lei 12.846, conhecida como Lei
Anticorrupção, que dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas
jurídicas pela prática de atos lesivos aos cofres públicos contra a Administração
Pública, nacional ou estrangeira, que prevê, em especial, as situações de corrupção e
fraude em licitações e contrações públicas.
A sanção deste dispositivo legal impõe responsabilidades para as pessoas
jurídicas pela prática de atos ilícitos, prevendo atingir o seu patrimônio, obtendo
efetivo ressarcimento dos prejuízos causados contra a administração pública. Os
atores envolvidos nos processos licitatórios devem abster-se de “práticas criativas”
que visem ao enriquecimento ilícito ou beneficiamento por meio de práticas fraudulentas ou atos de corrupção em prejuízo da Administração Pública.
Nesta publicação serão abordados aspectos relevantes para pontos críticos
da modalidade licitatória Pregão Eletrônico e Presencial que podem ensejar a prática
de atos fraudulentos ou de corrupção. O objetivo desse trabalho é chamar a atenção
dos agentes públicos envolvidos para os pontos sensíveis às práticas fraudulentas no
processo de contratação, por meio da modalidade de Pregão (Eletrônico ou Presencial).
Não é a pretensão desta publicação esgotar o assunto e as possibilidades de
fraudes nos processos licitatórios, em especial na modalidade Pregão, cuja literatura
é vasta, mas servir de motivação ao gestor à adoção de práticas de gestão e melhoria
dos controles internos a partir da observação dos pontos críticos de um processo licitatório de pregão.
6
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
2. LEGISLAÇÃO E NORMA APLICÁVEL
2.1 LEGISLAÇÃO
• Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993 – Lei das Licitações e Contratos Administrativos. Consulte o texto integral da Lei 8.666/93 no site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm
• Lei nº. 10.520, de 17 de julho de 2002 – Lei do Pregão.
• Lei Complementar 123, de 14 de dezembro de 2006 – Estatuto Nacional da
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte.
• Decreto nº. 5.450, de 31 de maio de 2005 – Regulamento do Pregão Eletrônico.
• Decreto nº. 3.555, de 08 de agosto de 2000 – Regulamento do Pregão
Presencial.
1. Consulte o texto integral dos Decretos nos sites a seguir:
2. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.htm
3. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto/d5450.htm
• Lei nº 12.846 de 2 de Agosto de 2013 - Dispõe sobre a responsabilização
administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a
administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências.
2.2 Manual de Licitações - MANLIC
• A norma interna aplicável ao processo de contratação está contemplada no
Manual de Licitação e Contratação – MANLIC
2.3 Sistemas
• SICAF – Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores: Tem por
finalidade cadastrar e habilitar parcialmente os interessados, pessoas físicas ou jurídicas, em participar de licitações realizadas por órgãos/entidades
da Administração Pública Federal, integrantes do SISG (Sistema de Serviços
Gerais) e/ou não SISG, bem como, acompanhar o desempenho dos fornecedores cadastrados e ampliar as opções de compra do Governo Federal.
https://www3.comprasnet.gov.br/SICAFWeb/public/pages/default.jsf
• ERP – Módulo de Contratação e Gestão de Contratos.
http://erp/jde/servlet/com.jdedwards.runtime.virtual.LoginServlet
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
7
3. DEFINIÇÕES E CONCEITOS
3.1 Bem ou Serviços Comuns: São aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital através de especificações usuais de
mercado.
3.2 Cartilha do Fornecedor: Visando a transparência nas relações com o fornecedor e
o cumprimento dos objetivos organizacionais, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, com fundamento na sua Missão, Visão, Valores, estabelece na Cartilha do
Fornecedor a política interna e canais existentes de relacionamento com os fornecedores definindo os objetivos e as expectativas da ECT, a fim de estabelecer parcerias
duradouras. http://www.correios.com.br/institucional/licitacoes/cartilha_do_fornecedor.pdf
3.3 Comissão Permanente de Licitação – CPL: Comissão composta por 3 empregados
qualificados pertencentes ao quadro permanente da ECT, designados por portaria,
sendo um Presidente (Pregoeiro) e dois Membros (Equipe de Apoio ao Pregoeiro) com
a função de realizar os procedimentos licitatórios.
3.4 Equipe de Apoio: Grupo de empregados do órgão promotor do pregão, designados
para prestarem a assistência ao Pregoeiro em todas as fases do procedimento.
3.5 Licitação: escolha, por concorrência, de fornecedores de produtos ou serviços para
órgãos públicos, de acordo com edital publicado previamente em meios de comunicação a exemplo de jornais, internet, sites institucionais cujo objetivo é escolher a
proposta mais vantajosa à Administração.
3.6 Pregoeiro: Na ECT, o pregoeiro é o empregado lotado na Comissão Permanente de
Licitação (CPL) designado para comandar os trabalhos do pregão e coordenar a equipe
de apoio. O pregoeiro responde individualmente pelos atos praticados na condução
do pregão, inexistindo responsabilidade solidária de sua equipe de apoio. O exercício
da atribuição de pregoeiro não constitui função gratificada. (MANLIC).
3.7 Pregão Eletrônico: Modalidade licitatória em que a disputa pelo fornecimento de
bens ou serviços comuns é realizada por meio de propostas e lances em ambientes
virtuais conhecidos como sala virtual de disputa.
3.8 Pregão Presencial: Modalidade licitatória em que a disputa pelo fornecimento
de bens ou serviços comuns é realizada em sessão pública por meio de propostas
escritas e lances verbais.
8
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
4. PROCEDIMENTOS DE CONTROLE E PREVENÇÃO
Para a prevenção de fraudes nos processos licitatórios é fundamental que os
agentes públicos envolvidos tenham conhecimento dos principais pontos que possam
fragilizar e inviabilizar as contratações públicas.
Por ser a modalidade recomendada em dispositivos legais, a ECT estabelece,
no MANLIC (Manual de Licitações), o Pregão, preferencialmente na forma eletrônica,
para a contratação bens e aquisição de serviços comuns.
A fase interna é o momento em que se planeja a licitação e deve ser considerada
a mais importante, porque dela decorre o surgimento de uma das peças fundamentais
para a realização da aquisição de bens e contratação de serviços: o Edital.
O Edital é o documento elaborado pela Comissão de Licitação ou Pregoeiro
e sua equipe, que define com precisão e clareza o objeto da licitação e estabelece as
condições para a compra ou alienação de bens, para a contratação de obras ou para
a execução de serviços com objetivo de garantir a economicidade e vantajosidade à
ECT sem restrições à competitividade.
A seguir, serão apresentadas as principais fases do processo licitatório na
modalidade de Pregão (Eletrônico e Presencial) com ênfase na designação do Pregoeiro
e Equipe de Apoio, na necessidade da contratação estar alinhada ao Plano de Trabalho
da Área/Órgão para se evitar contratações equivocadas e, finalmente, nos principais
pontos de controle na fase interna e externa do Pregão Eletrônico e/ou Presencial.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
9
4.1 Designação do Pregoeiro e da Equipe de Apoio
Designação do Pregoeiro e
da Equipe de apoio
Agentes envolvidos:
Autoridade Superior.
A designação pela Autoridade Superior
do Pregoeiro e da equipe de apoio deve
ser por meio de portaria, em atenção ao
Inciso IV, Art. 3º da Lei 10.520/2002 –
Pregão Presencial; e Art.10 do Decreto
n.º 5.450 – Pregão Eletrônico.
São atribuições do Pregoeiro:
a. o credenciamento dos interessados;
b. o recebimento dos envelopes das
propostas de preços e da documentação
de habilitação;
c. a abertura dos envelopes das propostas de preços, o seu exame e a classificação dos proponentes;
d. a condução dos procedimentos relativos aos lances e à escolha da proposta
ou do lance de menor preço;
e. a adjudicação da proposta de menor
preço;
f. a elaboração de ata;
g.a condução dos trabalhos da equipe de
apoio;
h. o recebimento, o exame e a decisão
sobre recursos; e
i. o encaminhamento do processo
devidamente instruído, após a adjudicação, à autoridade superior, visando à
homologação e à contratação.
Os critérios para designação estão
previstos no Manual de Pessoal –
MANPES da ECT e as portarias devem
ser registradas no sistema de
administração de pessoal (Populis) e
compor o processo físico do pregão.
O pregão eletrônico é um procedimento dinâmico que, na fase externa,
é fundamentalmente verbal com a
interação do Pregoeiro com os
participantes do certame.
Por esse motivo, ao Pregoeiro serão
necessárias competências (obtidas
por meio de capacitação especifica),
habilidades e atitudes (como razoabilidade, ponderação e liderança) para
atingir o propósito fundamental do
pregão, que é a ampliação da competição e a obtenção da melhor proposta à ECT.
No caso do Pregão Presencial, a ampliação do banco de fornecedores e o
estímulo à competição traduzem-se
em vantajosidade à ECT e desestimulam as atividades cartelizadas entre
os licitantes.
• Para a designação do Pregoeiro e membros da equipe de apoio, a Autoridade deve observar os requisitos mínimos de acesso às funções constantes do Manual de Pessoal – MANPES.
• O exercício da atribuição de Pregoeiro não constitui função gratificada na ECT.
• Ao Pregoeiro caberá receber, examinar e decidir as impugnações e consultas do edital, apoiado pelo
setor responsável pela sua elaboração. (Inciso II, Art.11º, Decreto 5.450, de 31/05/2005).
!
• Uma das competências da Autoridade Competente (Superior), por exemplo, Diretor Regional,
Diretor de Área, é a decisão sobre os recursos contra os atos do pregoeiro quando este mantiver
sua decisão em relação aos procedimentos licitatórios. (Inciso IV, Art.8º, Decreto 5.450, de
31/05/2005).
• O Pregoeiro responde individualmente pelos atos praticados na condução do pregão, inexistindo responsabilidade solidária de sua equipe de apoio. Entretanto, os Membros da Equipe de Apoio responderão
diante de ato ilegal praticado pelo Pregoeiro pelo motivo de que os agentes públicos devem recusar-se
ao cumprimento da ordem que fuja à legalidade, cabendo informar à autoridade superior.
10
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
5. JUSTIFICATIVA DA NECESSIDADE:
REqUISIÇÃO DO ObJETO DO PROCESSO
DE PREGÃO PRESENCIAL E ELETRôNICO
Justificativa da Necessidade
Agentes envolvidos: Área requisitante/
centralizadora da demanda.
É a formalização do pedido da área
requisitante à autoridade competente,
tendo como justificativa da necessidade
dos projetos constantes no Plano de
Trabalho Anual a ser executado pela área
requisitante ou centralizadora da
demanda, que poderá constar no Plano
de Compras.
As contratações de bens e serviços
incompatíveis ou obsoletos com a
finalidade ou mal dimensionados
podem indicar falhas na etapa de
planejamento ou, ainda, a tentativa
de direcionar a licitação.
As perguntas que devem ser respondidas tecnicamente para a correta
justificativa da necessidade de
contratação de bens ou serviços
comuns são:
1. Por que e para que é necessário?
2. Consta no Plano de Trabalho da
área?
3. Qual é a previsão de consumo ou
utilização?
4. Quais são as quantidades necessárias?
• Para aquisição de bens e serviços comuns (Decreto 5.450/2005, Artigo 2º, § 1o Consideram-se bens e
serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente defini-
!
dos pelo edital, por meio de especificações usuais do mercado), a modalidade de licitação obrigatória a
ser empregada no âmbito da ECT é o Pregão, preferencialmente a utilização da sua forma eletrônica,
conforme prevê o art. 4º, do Decreto 5.450/2005 e MANLIC.
• Não existe limite de valor para a utilização da modalidade de Pregão, conforme estabelece o Artigo 1º
do Anexo I do Decreto 3.555/2000.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
11
6. FASE INTERNA: PLANEJAMENTO
6.1 Definição do Objeto – Termo de Referência
Definição do Objeto
Definição do objeto da licitação: verificação da comprovação da necessidade
de aquisição/contratação com a especificação ou descrição do objeto, prazo,
condições, estimativa do valor da contratação e indicação de recursos. Para
instrução inicial do processo de contratação, observar a composição dos
elementos essenciais para caracterizar a
necessidade e instruir a contratação,
quanto a serviços e aquisições, conforme
check-list proposto no Manual de Licitações da ECT.
A fim de evitar a caracterização de
direcionamento, deve-se adotar
as cautelas necessárias para que o
detalhamento minucioso do objeto
não leve ao direcionamento da licitação, atentando-se para a realização
de estudos técnicos, confronto dos
produtos existentes no mercado, não
identificação de bens e marcas ou
características sem similaridade.
Na contratação de serviços de engenharia, é necessária a elaboração do Projeto
Básico e Projeto Executivo.
(1) Fornecer visão global da obra e
todos os elementos constitutivos
com clareza.
(2) Apresentar soluções técnicas
globais e localizadas, de forma a
minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes das demais
fases.
(3) Fornecer informações e orientações necessárias à execução completa da obra ou serviço a ser contratado.
(4) Apresentar orçamento sintético e
analítico do custo global da obra,
fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados.
Nas aquisições e serviços comuns,
utiliza-se o Projeto Básico, que conterá
especificação técnica e /ou Descrição
Técnica (forma simplificada).
A utilização correta do projeto básico
visa a resguardar a Administração
Pública de atrasos em licitações,
superfaturamentos, aditamentos contratuais desnecessários, modificações
no projeto original, entre outras ocorrências indesejáveis que geram conseqüências e entraves à execução das
obras. ACÓRDÃO Nº 2504/2010 – TCU
– Plenário.
• O direcionamento de uma licitação consiste em um tipo de fraude para condução do objeto da
contratação, favorecendo determinado concorrente. O artigo 3º da Lei 8666/93 prevê que o processo
licitatório atenda os princípios constitucionais da isonomia, legalidade, impessoalidade, da moralidade,
!
da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório,
do julgamento objetivo de tal forma a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração.
• O projeto básico deve compreender um conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, elaborado com base nas indicações dos estudos
técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e
do prazo de execução, devendo conter os elementos contemplados na Lei n. 8.666/1993, em seu art.
6º, inciso IX. Acórdão Nº 2504/2010 – TCU – Plenário.
6.2 Elaboração do Edital
6.2.1 Definição das Exigências para habilitação dos licitantes no Edital
Habilitação das licitantes
Agentes envolvidos: Área Requisitante,
Autoridade Superior Pregoeiro/Presidente e
Membros da CPL.
Cabe à Área Requisitante, face à particularidade do objeto, definir as condições
mínimas para a habilitação que deverão
estar dispostas no instrumento convocatório (Edital), devendo ser chancelo
pelos órgãos competentes.
Pregão Presencial:
Certidões de Regularidade da Fazenda
Nacional, Seguridade Social e Fundo
de Garantia por Tempo de Serviço, e as
Fazendas Estaduais e Municipais;
Poderá ser exigida comprovação de que
atende às exigências do edital quanto
à habilitação jurídica e qualificações
técnica e econômico-financeira.
Pregão Eletrônico:
O licitante que participar de certame promovido por órgão federal integrante do
Sistema de Serviços Gerais deverá estar
registrado do Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores – SICAF.
Cláusulas restritivas, impertinentes
ou irrelevantes podem indicar
direcionamento, restrição à competitividade e não obtenção de proposta mais vantajosa e gerar a nulidade
do certame.
Pregão Presencial:
Os Agentes envolvidos têm a
faculdade de promover diligências
destinadas a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, bem
como consultar as condições de habilitação no SICAF ou em sites oficiais
emissores de certidões solicitadas,
podendo ser juntadas certidões que
comprovem as exigências do Edital.
Pregão Eletrônico:
É condição obrigatória para a participação nos Pregões Eletrônicos que o
licitante esteja cadastrado no SICAF.
Após a disputa, os Membros da
equipe de apoio do Pregoeiro deverão
constatar a existência de registro no
SICAF do licitante vencedor.
• No pregão eletrônico, após a disputa, a comprovação da verificação das condições de habilitação no
SICAF do licitante arrematante será por meio do documento “Resultado da Consulta Fornecedor Pessoa
Jurídica” que deverá compor o processo físico do pregão.
• Uma possibilidade de fraude e corrupção nas licitações é a existência de empresas de “fachada”,
“laranja” ou “fantasma”. É possível detectar essa modalidade de fraude com a realização de pesquisas
!
na internet para verificação da inscrição ativa e em situação de regularidade fiscal. Sem cumprir tais
exigências, essas empresas não podem contratar com o Poder Público.
• Para identificar os sócios de tais empresas (muitos deles parentes ou ligados de alguma forma aos
políticos da região, ou mesmo pessoas humildes que não sabem que estão sendo usadas como “laranjas”, isto é, como sócios de direito dessas empresas), pode-se realizar consulta perante a Junta Comercial do Estado. Destaque-se que boa parte das empresas poderia ser identificada como “fantasma” a
partir da simples verificação do seu endereço declarado, já que muitos endereços são inexistentes ou
se encontram em locais onde, na verdade, existem residências ou outras empresas.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
13
6.2.2 Definição dos Critérios de Aceitação das Propostas definidas no Edital
Definição de critérios para
aceitação de propostas
Agentes envolvidos: Área Requisitante/ Centralizadora da demanda/ órgão que gerencia o
sistema de contratação (GERADs e CECOM).
A definição dos critérios de aceitação da
proposta deve observar dois aspectos
quanto ao:
1. Objeto: exame de conformidade
2. Valor: aceitabilidade dos preços.
Os critérios para a aceitação das propostas se diferenciam na forma presencial e
eletrônica. Na eletrônica existem limitações, pois a verificação é feita por
comparação do exigido no edital e a
descrição do licitante. As propostas
sempre deverão atender as condições
previstas no Edital.
Para se evitar a entrega de objetos
que não atendam às necessidades
da administração, o edital pode
estabelecer:
1. Dimensões mínimas e na proposta pode ser exigida a inserção de
medidas e características do objeto
de forma exata;
2. Informações sobre os prazos de
garantia concedidos pelo fabricante;
3. Postos de assistência técnica na
localidade;
4. Previsão de entrega de amostras
e a forma de aprovação. No caso do
pregão eletrônico, a amostra deve ser
exigida do licitante vencedor;
5. Para equipamentos de grande
porte, poderão ser exigidos os
números de série;
6. Estabelecer prazos de entrega e
forma de embalagem.
Estas precauções permitem afastar
os licitantes inidôneos e os que
“nada possuem, mas tudo representam.”
• Os agentes fraudadores estabelecidos na forma de cartéis podem atuar no mercado utilizando, de
forma isolada ou em conjunto, a cobertura de propostas cujo objetivo é direcionar a licitação para um
!
determinado concorrente, os demais participantes do cartel apresentam propostas com preços elevados para serem aceitas ou entregam propostas com vícios que as desclassifiquem.
• Em portais governamentais (TCU e CGU) é possível identificar empresas consideradas inidôneas, em
julgamentos/decisões proferidas pela Corte de Contas federal e, consequentemente, impedidas de
firmar contratos com o Poder Público.
14
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
6.2.3 Registro das sanções e penalidades definido no Edital
Registro das sanções por
inadimplemento na fase da licitação
Agentes envolvidos: Área Requisitante/ Centralizadora da demanda, e órgão que gerencia o
sistema de contratação ex GERADs e CECOM.
No Edital devem constar as penalidades
por inadimplemento dos licitantes e
futuros contratados.
Para a modalidade de Pregão (Presencial
ou Eletrônico) cabem as seguintes
sanções:
a) Advertência;
b) Multa;
c) Suspensão de licitar e contratar com o
órgão ou entidade licitante
Os Agentes, ao constatarem condutas inadequadas, aplicarão as penalidades e sanções garantindo o direito
ao contraditório e à ampla defesa;
Ao final, as penalidades deverão ser
registradas no SICAF para compor o
banco de dados de empresas
habilitadas para participação em
processos licitatórios para futuras
consultas.
d) Impedimento de licitar e contratar
com a esfera de governo.
• A nova Lei 12.846, conhecida como Lei Anticorrupção, prevê que as pessoas jurídicas poderão ser
!
responsabilizadas pelos atos lesivos praticados em seu interesse ou benefício, exclusivo ou não, ainda
que cometido por quaisquer terceiros.
• Além do registro das penalidades e sanções no SICAF, o gestor deve registrá-las no sistema de
contratação (JDE/ERP).
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
15
6.2.4 Definição das Cláusulas da Minuta do Contrato
Cláusulas da minuta do contrato
Agentes envolvidos: Área Requisitante/
Centralizadora da demanda/ órgão que
gerencia o sistema de contratação.
As cláusulas contratuais restritivas
à competitividade podem indicar
direcionamento a determinados
licitantes
individualmente
ou
agrupados em cartéis.
Na minuta do Contrato deverão constar
as cláusulas previstas no Art. 55 da Lei
8.666/1993.
Para fins de licitação, as minutas de
contratos deverão ser vinculadas às
cláusulas previstas no edital padrão.
Deverá ser adotado o Edital conforme
cada objeto que é disponibilizado pela
área de contratação da ECT. Qualquer
alteração no Edital Padrão deverá ser
submetida à chancela jurídica.
Importante observar que as normas
do pregão, tanto presencial como
eletrônico, se encerram com o fim do
procedimento licitatório. Portanto, a
partir do encerramento da Licitação,
a legislação aplicável para os Contratos é a Lei 8.666/1993.
Em se tratando de objeto específico
em que não há possibilidade de
adoção na íntegra do Edital padrão,
após as adequações necessárias,
as minutas deverão ser encaminhadas para chancela da área jurídica
(Administração
Central/Diretoria
Regional).
• Como forma de estabelecer compromisso com o contratante, os contratos formais podem estabelecer a
necessidade de comportamento ético de acordo com todas as legislações relevantes, inclusive quanto
!
à legislação específica sobre anticorrupção. A ECT adota padrões de relacionamento com seus fornecedores expressos na Cartilha do Fornecedor disponível no site dos Correios.
• Deve-se mitigar os riscos relacionados à empresa que realiza negócios com a ECT, tendo em vista que
as pessoas jurídicas poderão ser responsabilizadas pelos atos lesivos, praticados em seu interesse ou
benefício, exclusivo ou não, ainda que cometido por quaisquer terceiros (Lei 12.846/2013). Dessa
forma, é fundamental que a empresa se relacione com parceiros idôneos.
16
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
7. FORMALIzAÇÃO DOS AUTOS DE PREGÃO
Autos do Pregão – Presencial e
Eletrônico
Agentes envolvidos: Autoridade Superior,
Pregoeiro/Presidente e Membros da
CPL/Equipe de Apoio e órgão que gerencia
os processos de contratação.
Os autos do processo de Pregão deverão
ser instruídos com os documentos
previstos:
Pregão Eletrônico: Art. 30 do Decreto
5.450 de 31 de maio de 2005.
Pregão Presencial: Art. 21 do Decreto
3.555 de 08 de agosto de 2000.
Na ECT, quando do encerramento do
processo, deverá ser observado o
disposto no Manual de Licitações.
!
Aplicam-se as orientações do Guia
de Procedimentos (Organização e
Formação de Processos – Versão 1.2)
e demais orientações emanadas da
área de Administração.
Os registros digitais serão válidos
para todos os efeitos legais, inclusive para comprovação e prestação de
contas e deverão permanecer à
disposição das auditorias internas e
externas.
A Ata do Pregão Eletrônico deve ser
disponibilizada na internet para
acesso livre imediatamente após o
encerramento da sessão pública, sob
pena de multa e responsabilização
do pregoeiro.
A ECT firmou, em outubro/2010, o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com o Ministério Público
Federal – Procuradoria da Republica Federal/DF – Inquérito Civil 1.16.000.000919/2005-09 que estabelece multas em caso de descumprimento das regras previstas para a organização e formalização de
processos licitatórios.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
17
8. FASE ExTERNA DO PROCESSO DE PREGÃO PRESENCIAL
E ELETRôNICO
8.1 Realização de Audiência Pública
Realização de Audiência Pública
Agentes envolvidos: Área Requisitante/
Centralizadora da demanda, Órgão Gerenciador de Contratação, fornecedores.
Realizar audiência pública, obrigatoriamente, quando o valor estimado da
contratação for superior a 100 vezes
o limite previsto no art. 23º, inciso “I”,
alínea “c” da Lei 8.666/93, ou seja, R$
150.000.000,00 (cento e cinquenta
milhões de reais), MANLIC, 2/4.
A Audiência Pública poderá ser realizada
independentemente do valor a ser
contratado,
de
acordo
com
as
orientações contidas no Manual de
Licitações da ECT, MANLIC 2/4.
18
O valor estimado pode se referir a
uma única licitação ou a um conjunto
de licitações simultâneas ou sucessivas, sendo que licitações simultâneas
são aquelas com objetos similares e
com realização prevista para intervalos não superiores a trinta dias; e
licitações sucessivas são aquelas em
que, também com objetos similares,
o edital subsequente tenha uma
data anterior a cento e vinte dias
após o término do contrato resultante da licitação antecedente.
Considerar para a definição do valor
estimado o período integral da
contratação, incluindo as eventuais
prorrogações para verificação da
obrigatoriedade de realização da
Audiência Pública.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
8.2 Publicação para Convocação dos Interessados
Publicação para Convocação
Agentes
envolvidos:
órgão que gerencia os
processos de contratação.
Pregão Presencial: A convocação é feita
por meio da publicação do aviso do
Edital, no qual deverá constar:
1. o objeto da licitação;
2.a indicação de local, dias e horários em
que poderá ser lida ou obtida a íntegra
do edital.
Pregão Eletrônico: A convocação é feita
por meio da publicação do aviso do
Edital, no qual deverá constar:
1. o objeto da licitação;
2.a indicação de local, dias e horários em
que poderá ser lida ou obtida a íntegra
do edital.
!
A publicação será eficaz se o aviso
despertar o interesse do maior
número de fornecedores.
Deve conter informações indispensáveis aos interessados (fornecedores
e prestadores de serviço) no que
se refere ao gênero do objeto a ser
contratado evitando restrição de
competitividade.
Embora não seja exigência legal, o
aviso pode informar o local, dia e
hora da realização do pregão.
De igual forma ao Pregão Presencial,
embora não seja exigência legal, o
aviso deve informar:
- o endereço eletrônico onde ocorrerá a sessão pública;
- a data e horário da sessão e
- a indicação de que o pregão será
realizado por meio da Internet.
• Os veículos de comunicação a serem utilizados para a divulgação de aviso de licitações encontram-se
no Manual de Licitações – MANLIC.
• O cancelamento de publicações deve ser motivado e as justificativas devem compor o processo
licitatório.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
19
8.3 Credenciamento dos Licitantes - Representantes
Credenciamento
Agentes envolvidos:
Pregoeiro, Licitantes
e Representantes.
Pregão Presencial: O credenciamento
dos representantes dos licitantes é
realizado antes ou no início da sessão
pública.
Pregão Eletrônico: O credenciamento
dos licitantes é realizado junto ao
sistema eletrônico.
No Pregão Presencial, ocorrendo a
situação em que um credenciado
representa duas ou mais empresas, a
equipe de apoio deve informar-se
com o credenciado quanto aos detalhes do credenciamento.
O fato de o credenciado ter sido
nomeado por mais de um licitante,
pode ser indicativo de conluio. Esta
situação pode ocorrer no caso de
organizações que contratam despachantes. Nesta hipótese, a equipe de
apoio deve esclarecer o credenciado
sobre o fato e admitir a desistência
de uma ou mais empresas representadas.
Também poderá ocorrer o credenciamento de um mesmo representante
para empresas que cotam itens
distintos, cabendo à equipe de apoio
verificar esta situação no ato do
credenciamento.
No Pregão Eletrônico, o credenciamento é restrito aos licitantes que
realizarem o cadastramento em
sistema especifico, no âmbito da
União Federal. O licitante deverá
manter registro atualizado no SICAF.
• O credenciamento é o ato que reúne as formalidades necessárias para constituir obrigação e habilitar
ao exercício de direitos.
!
• Todas as pessoas capazes são aptas para dar procuração mediante instrumento particular, que valerá
desde que tenha a assinatura do outorgante, devendo conter: local, qualificação do outorgante e outorgado, a data e o objetivo da outorgada com a designação e extensão dos poderes conferidos. (Código
Civil Art. 654, § 1º).
• Para se evitar a Fraude Documental, ao analisar os documentos, observar sua fidedignidade, havendo
dúvidas, consultar as empresas e órgãos emissores.
20
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
8.4 Julgamento das Propostas
Julgamento
Agentes envolvidos:
Pregoeiro e Equipe
de apoio.
A premissa básica do Pregão Presencial
ou eletrônico é a contratação de bens e
serviços pelo critério de menor preço,
observadas todas as condições previstas
no edital.
Após a realização das sessões pública
no caso de pregão presencial e virtual
após a fase de lances no caso do
pregão eletrônico, caberá ao Pregoeiro
decidir motivadamente a respeito da
aceitabilidade das propostas.
A aceitabilidade da proposta vencedora passa pela análise da sua
exequibilidade. Neste momento,
podem surgir elementos que caracterizam o Jogo de Planilhas e o Sobre
Preços, que consiste, respectivamente, em formular preços elevados
para os quantitativos insuficientes e
preços irrelevantes para os quantitativos excessivos previstos no edital.
Atribui-se diminutos preços unitários a serviços que, de antemão, a
empresa sabe que não serão executados ou terão os quantitativos diminuídos; ou ainda elevados preços a
serviços que terão os seus quantitativos aumentados por meio de alterações contratuais sob o pretexto do
atendimento do interesse público.
Tal prática enseja em redução do
valor global, possibilitando a vitória
ao licitante. No entanto, durante a
execução contratual, provoca-se o
aditamento contratual para aumentar
os quantitativos dos itens que têm
preços elevados e diminuir as quantidades dos itens que têm preços reduzidos. Tal prática caracteriza o jogo
de planilha.
• O jogo de planilha pode ser detectado quando os preços unitários contratuais estão abaixo dos preços
de mercado, porém a condição de equilíbrio econômico-financeiro se altera de forma a causar prejuízo
!
à ECT, ou seja, há redução do percentual do desconto original.
• Dessa forma, a fim de evitar-se a ocorrência de superfaturamento e “jogo de planilha”, devem ser
adotadas duas medidas prévias à contratação: definição precisa com nível de detalhamento suficiente
para se executar o que se pretende contratar e adoção do critério de aceitabilidade de preços unitário
e global no edital, tendo como referencial um orçamento-base elaborado conforme preços de mercado
e com fulcro no inciso II do § 2o do art. 7o da Lei 8.666/93.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
21
9. CONCLUSÃO
O combate a fraudes e a corrupção ganha importância significativa na gestão
da ECT, além da importância de prevenir perdas financeiras e zelar pela sua imagem,
há uma pressão da sociedade para que as empresas sejam éticas e transparentes e,
no ambiente regulatório, com regras, normas e leis voltadas ao combate à corrupção.
A proposta do Programa de Prevenção a Fraudes baseia-se na atuação proativa
da Empresa, voltada à prevenção, com equipes especializadas envolvidas no processo
de contratação visando identificar as situações que expõem a Empresa ao risco de
fraudes. Destaca-se que a responsabilidade pelo planejamento, estabelecimento,
operação, manutenção e aprimoramento dos sistemas de controle internos é dos
gestores da Empresa, em todos os seus níveis, a quem recai, também, a responsabilidade pela prevenção, detecção e correção de erros e irregularidades.
Este trabalho apresentou o processo referente às fases do processo de Pregão
Eletrônico e Presencial na ECT, abordando os principais pontos de controle e riscos
relacionados. O conhecimento sobre o tema licitações e a adoção de mecanismos de
controle devem ser o foco das ações diárias dos agentes envolvidos nos processos
de contratação com objetivo de atender os princípios básicos da economicidade e
vantajosidade para a ECT.
A partir desta cartilha, que compreende uma das fases do Programa de
Prevenção a Fraudes, elaborada com base no mapeamento do processo e na identificação dos riscos e controles relacionados, serão desenvolvidas ações, de caráter
educativo, para a sua completa disseminação entre os gestores e envolvidos no
processo. Posteriormente, serão desenvolvidas as técnicas de avaliação de controles
para a verificação da conformidade do processo.
22
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
10. REFERÊNCIAS
1. BITTENCOURT, Sidney. Pregão Passo a Passo, 4ª ed., ver. ampl. e atual – Belo
Horizonte, MG: Fórum, 2010.
2. BITTENCOURT, Sidney. Pregão Eletrônico, 3ª ed., ver. ampl. e atual – Belo
Horizonte, MG: Fórum, 2010.
3. BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05
de outubro de 1988. Edição Senado Federal, Brasília 2008.
4. JUSTEN FILHO, Marçal, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 15ª ed., São Paulo – SP: Dialética, 2012.
Correios [Programa de Prevenção a Fraudes | Pregão Presencial e Eletrônico na ECT]
23
AC/DERIN