A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS NO MUNICÍPIO
DE SOROCABA/SP: LIMITES E POSSIBILIDADES PARA EFETIVAÇÃO DO
REGIME DE COLABORAÇÃO
Flávia Leila da Silva
Mestranda pelo PPGEd/UFSCAR - Sorocaba/SP
Paulo Gomes Lima
Docente pelo PPGEd/UFSCAR - Sorocaba/SP
Eixo 4 - Pesquisa, Políticas Públicas e Direito à Educação - Apresentação de Pôster
Resumo
Este trabalho em andamento insere-se nas discussões acerca das políticas
educacionais no contexto federativo brasileiro, apresenta como tema de análise o
regime de colaboração, em matéria educacional, entre os entes federados: União,
Estados e Municípios. O objetivo da investigação consiste na analise da
implementação do Plano de Ações Articuladas (PAR) no Município de Sorocaba/SP,
com intuito de avaliar os limites e possibilidades do PAR enquanto ação proposta para
efetivação do regime de colaboração intergovernamental. Este estudo de cunho
qualitativo visa analisar os elementos constitutivos do PAR por meio do quadro de
análise do ciclo de políticas de Ball. Espera-se compreender os limites, possibilidades
e projeção para efetivação do regime de colaboração entre a União, o Estado e o
Município e quais condicionantes se caracterizam como vetores para se pensar a
realidade educacional brasileira nos eixos da qualidade e unidade federativa.
Palavras-chave: Políticas Educacionais, Plano de Ações Articuladas, Regime de
Colaboração, Federalismo.
1
Introdução
As políticas empreendidas para a educação básica brasileira na última década
se concentraram no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE),1que apresenta
como um dos principais programas de transferência de recursos aos Estados e
Municípios, o Plano de Ações Articuladas (PAR).
Pretende-se, neste estudo, avaliar os limites e possibilidades do PAR como
forma de efetivação do regime de colaboração intergovernamental, centrando as
análises na implementação do Plano de Ações Articuladas (PAR) realizada no
Município de Sorocaba/SP.
Através das contribuições de Palumbo (1994 p. 8) permite-se compreender o
PAR como parte de uma política governamental, pois para este autor, a política é
definida num sentido restrito como “o princípio dirigente que está por trás de
regulamentos, leis e programas; sua manifestação visível é a estratégia tomada pelo
governo para solucionar os problemas públicos”, o autor define ainda a política com
um sentido amplo como “[...] um processo, ou uma série histórica de intenções, ações
e comportamentos de muitos participantes” (PALUMBO, 1994, p. 8)
Neste estudo, a educação é compreendida como uma política publica, de
caráter social, de responsabilidade do Estado, porém não pensada exclusivamente por
seus organismos. Segundo as contribuições de Hofling (2001), as políticas sociais se
referem:
[...] a ações que determinam o padrão de proteção social
implementado
pelo
Estado,
voltadas,
em
princípio,
para
a
redistribuição dos benefícios sociais visando a diminuição das
desigualdades
estruturais
produzidas
pelo
desenvolvimento
socioeconômico. (HOFLING, p.31, 2001)
As políticas publicas passam por um processo de avaliação, que favorece o
aprimoramento
da
política,
e
contribui
com
a
continuidade
desta
política
independentemente do gestor em atuação, a avaliação pode ser realizada tanto,
durante a implementação da política, quanto após sua implementação.
Faria (2007), explica que seja qual for do tipo de estudo, a avaliação tem como
objetivo aprimorar a capacidade de oferecer subsídios adequados aos que estão
sujeitos a determinada política, desse modo, a avaliação é parte determinante da
1
Lançado em abril de 2007, pelo Ministério da Educação (MEC), o Plano de desenvolvimento da
Educação (PDE), pode ser definido como um conjunto de ações e programas desenvolvidos pelo governo
federal, com o objetivo de melhorar a qualidade do ensino no país. (SAVIANI, 2009).
2
formulação
e
implementação
de
políticas
públicas
contribuindo
para
seu
aperfeiçoamento.
Esta pesquisa ancora-se principalmente na perspectiva de Stephen Ball a partir
da abordagem teórico-analítica do ciclo de politicas, que compreende os contextos que
são condicionados e que condicionam as políticas públicas desde a abertura de sua
agenda até à implementação.
O Plano de Ações Articuladas no contexto federativo
O PAR foi lançado como um plano de cooperação entre Municípios, Estados e
União, a fim de executar o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação
(PMCTE), regulamentado pelo Decreto n° 6.094 de 24 de abril de 2007.
Através do PAR, o Ministério da Educação (MEC) visa consolidar no país a
cooperação denominada: “regime de colaboração”, a ser constituído por ações
integradas entre os Estados e Municípios com apoio da União.
Para analisar as relações entre os entes federados na implementação do PAR,
é relevante compreender como foram constituídas as relações federativas no Brasil.
Considerando que o contexto federativo e seus aspectos sócio-históricos influenciaram
a definição do quadro atual das políticas para educação pública brasileira.
Abrucio (2005) nos mostra que a estrutura federativa é um dos balizadores
mais importantes do processo político no Brasil, essa estrutura afeta a dinâmica
partidária eleitoral, o desenho das políticas sociais, assim como os processos de
reforma do Estado.
Este estudo concorda com a seguinte definição sobre os Estados federativos:
[...] uma forma particular de governo dividido verticalmente, de tal
modo que diferentes níveis de governo têm autoridade sobre a
mesma população e território. Nesses Estados, o governo central e
os governos locais são independentes entre si, são atores políticos
autônomos e soberanos em suas respectivas jurisdições, com poder
para implementar suas próprias políticas. (ARRETCHE, 2002, p. 2728).
Ao descrever as características da República Federativa, instaurada no Brasil
em 1889, Cury (2008) classifica-a como representativa e presidencialista. Além disso,
esclarece que através da Constituição de 1891, supera-se o regime centralizado,
característico do período imperial, consolidando-se como um regime descentralizado.
Sendo assim, adotou-se no Brasil, um modelo federativo definido de maneira tal que a
União conta com poderes limitados e os Estados com poderes ampliados.
3
No âmbito educacional desse período, Cury (2008) destaca que houve várias
tentativas legais e pressões sociais, pela afirmação nacional e constitucional da
gratuidade e por uma maior presença da União no ensino obrigatório, as quais vale
ressaltar, não obtiveram o êxito desejado.
O debate de ideias educacionais ampliou-se durante a década de 1930, cujo
principal resultado foi o “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova2” lançado em
1932. Saviani (2007), ao se referir ao documento afirma que nele temos pela primeira
vez a ideia de um plano educacional de âmbito nacional.
Cury (2008) esclarece que a garantia da autonomia dos Estados e o sistema
federativo são apresentados na Constituição de 1934, nesta se impõe aos Estados e
Municípios a instrução primária gratuita e obrigatória no ensino oficial, a vinculação de
impostos para o financiamento, e a educação é assumida como direito.
O autor afirma, ainda, que a Constituição de 1946 retoma os princípios maiores
do federalismo e os fundamentos da Constituição de 1934, e que golpe militar de 1964
trouxe precariedade ao regime federativo e prejuízos para a educação escolar, por
conta da desvinculação dos impostos para a educação.
Estas situações sustentaram o federalismo educacional, apresentado na Lei de
Diretrizes e Bases n. 4.024/61, em que se pode verificar entre os artigos 11 e 22, que
as diretrizes e bases da educação nacional são apresentadas como responsabilidade
da União, assim como a rede de ensino superior federal e o ensino superior da rede
privada.
Enquanto
que
os
Estados
poderiam,
sob
condições,
investir
concomitantemente com a União no ensino superior. Deste modo, era incumbência
dos Estados e dos Municípios a efetivação do direito à educação do ensino primário e
ensino médio
Desse modo, percebe-se que tradição que vem desde o início da República no
Brasil até os anos que seguiram o golpe militar de 1964 sustentou uma cultura da
autonomia dos entes federados. Os movimentos sociais desencadeados no país pela
retomada da democracia, sobretudo, aqueles ocorridos na década de 1980,
determinaram o resurgimento de eleições diretas para todos os níveis de governo, e a
elaboração de uma nova Constituição Federal, outorgada no ano de 1988, esta
novamente veio a fortalecer o caráter federativo no Brasil.
Esta constituição vigora até os dias de hoje, em seu artigo 211, encontra-se a
determinação do regime de colaboração em matéria educacional: “[...] a União, os
2
Sander (2007) nos esclarece que o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova foi lançado em 1932,
sendo construído com base nas teorias psicológicas de Lourenço Filho, na contribuição sociológica de
Fernando de Azevedo e no pensamento filosófico e político de Anísio Teixeira.
4
Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração
seus sistemas de ensino”.
A organização dos sistemas de ensino através do regime de colaboração,
também é prevista na Lei n. 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional, sendo que nos artigos 5º e 8º e entre os artigos 9º ao 11º, situa-se a
descrição dos níveis de atuação de cada ente federado.
Nestes artigos verifica-se que a União é responsável pelo sistema federal de
ensino, por financiar as instituições de ensino públicas federais e exercer, em matéria
educacional, função redistributiva e supletiva de forma a garantir equalização de
oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante
assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Os
Estados são incumbidos de atuar, prioritariamente, no ensino fundamental e médio.
Enquanto que os Municípios devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e na
educação infantil.
Contudo, Araújo (2007), alerta que este novo modelo de federalismo que surge
no país, apresenta complicações para a organização institucional e a política no Brasil.
Entre estas complicações, o autor destaca o aspecto heterogêneo da Federação
brasileira e a falta de clareza e regulamentação do regime de colaboração.
A implementação do PAR no município de Sorocaba: elementos para o debate
Para discutir a implementação do PAR no município de Sorocaba/SP,
considerando a importância da cidade no cenário nacional. Ressalte-se a importância
de Sorocaba no interior paulista, a cidade é a quarta cidade mais populosa do interior
de São Paulo, com 586.625 habitantes, cuja economia se destaca como possuidora da
quinta maior soma do produto interno bruto (PIB), atingindo a cifra de R$ 9,5 bilhões.
(IBGE, 2010; Prefeitura de Sorocaba, 2013). O Município conta com uma ampla rede
de educação, com 125 escolas que atendem desde a educação infantil até o ensino
médio e Educação de Jovens e Adultos, atualmente a rede municipal contabiliza mais
47.980 matrículas. (INEP, 2013).
Nota-se a ressignificação, desta problemática nos últimos anos, por conta das
novas formas de atuação do governo federal, que a partir de 2007, que procurou
ocupar um lugar diferenciado na política educacional de Educação Básica, adotando
determinadas funções que eram antes responsabilidades dos Municípios, e dos
Estados.
Mendes e Gemaque (2011) apontam para a importância da regulamentação do
regime de colaboração em matéria educacional, por compreender que o PAR é uma
5
politica focalizada que não consegue atender todas nuances da organização do
regime de colaboração.
[...] é de vital importância a regulamentação desse regime de
colaboração em matéria educacional. Entende-se que esta
regulamentação não pode ser substituída por nenhuma política, seja
de governo ou de Estado, visto que uma ação focalizada, como é o
caso do PAR, não tem como abarcar em si todas as peculiaridades
da complexa organização do regime de colaboração. (MENDES;
GEMAQUE, 2011 p. 304).
Entretanto, Costa (2010) ao analisar as últimas políticas educacionais que
foram realizadas pelo governo federal em um contexto neoliberal, nos alerta sobre o
papel controlador e menos provedor que o Estado assume com estas políticas.
No caso brasileiro, o Estado democrático de direito propõe uma reforma do
Estado que visa a ajustá-lo às demandas do neoliberalismo e, nessa
perspectiva, assume uma nova conceituação de descentralização,
autonomia, a qual possibilita a esse Estado re-configurado uma
atuação mais controladora dos resultados produzidos no âmbito da
chamada sociedade civil e menos provedor, no que tange aos direitos
sociais, entre eles, a educação formal. (COSTA, 2010, p. 119)
Contudo, apesar da ampliação do debate sobre questões relacionadas à
educação no contexto federativo, trazidas no contexto de elaboração e execução do
PDE, ainda, têm-se muitas indefinições e incertezas quanto às perspectivas de
colaboração entre os entes federados.
Objetivos
Pretende-se através deste estudo colaborar para a compreensão dos
elementos que integram a implementação das políticas para educação básica
brasileira na última década.
O objetivo geral deste trabalho em andamento é compreender quais os limites
e possibilidades do PAR enquanto ação proposta para efetivação do regime de
colaboração intergovernamental. Por sua vez os objetivos específicos estão
estruturados em três momentos:
 Aprofundar as leituras e contextualizar o debate teórico que permeia as
questões relativas à implantação de políticas educacionais no Brasil a luz do
contexto federativo;
 Analisar o PAR no município de Sorocaba/SP seus limites e possibilidades na
percepção dos gestores e implementadores responsáveis;
 Discutir a partir das devolutivas dos respondentes, o status do PAR no
município, as principais iniciativas, pontos de destaque, fragilidades e
encaminhamentos.
6
Quadro teórico-metodológico
Diante destas questões, pretende-se analisar a implementação do PAR no
município de Sorocaba/SP, para isso, optou-se pela pesquisa qualitativa à luz do
ciclo de políticas de Ball, que segundo Souza (2005) consiste em um ciclo
deliberativo formado por estágios que constituem um processo dinâmico.
Ao se referir sobre a abordagem do ciclo de politicas de Ball, Mainardes
(2006) esclarece que tal abordagem constitui-se num referencial analítico favorável
para a análise de programas e politicas, pois o ciclo de políticas permite a análise
critica do percurso de programas e politicas educacionais desde sua formulação
inicial até sua implementação no contexto da pratica além de seus efeitos.
O quadro de análise de políticas à luz das contribuições de Ball (BALL;
BOWE, 1992; BALL, 2001, 2006; BOWE; BALL; GOLD, 1992) e leituras
complementares da literatura especializada sobre a temática (VIDOVICH, 2001;
MAINARDES, 2006, 2007; MAINARDES; MARCONDES, 2009; BORBOREMA,
2008) é caracterizado em três eixos ou arenas políticas articuladas: contexto de
influência, contexto da produção do texto e contexto da prática. Cada destes
contextos são recorrentes e ao mesmo tempo possibilitam a leitura em paralelo
para que se perceba em que medida ou maneiras houve ou não a legitimação de
uma política, quais eixos predominantes para a sua constituição: adesão,
resistências, fragilidades e encaminhamentos necessários.
Neste estudo optou-se pela utilização de levantamentos sob forma de análise
de documentos e entrevista de caráter semi-estruturado,além do estudo do
material bibliográfico.
Para a análise de documentos, utilizar-se: leis, resoluções e decretos que se
refiram ao PAR, e outros documentos que se julguem necessários no decorrer da
pesquisa. Para isso, são consultadas as bases de dados organizadas pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE), Instituto Nacional de Estudos
Pedagógicos (INEP) e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), assim como
fontes documentais referentes à implantação do PAR em Sorocaba/SP,
Sobre a análise documental, Lüdke e André (1986), esclarecem que esta: “
pode se constituir numa técnica valiosa de abordagem de dados qualitativos, seja
complementando as informações obtidas por outras técnicas, seja desvelando
aspectos novos de um tema ou problema” (Lüdke e André, 1986 p. 38).
O estudo de material bibliográfico acontecerá durante todo estudo, com a
finalidade de complementar as referências teóricas e metodológicas acerca do tema
proposto.
7
Resultados esperados
Espera-se compreender os limites, possibilidades e projeção para efetivação
do regime de colaboração entre a União, o Estado e o município e quais
condicionantes se caracterizam como vetores para se pensar a realidade educacional
brasileira nos eixos da qualidade e unidade federativa.
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