ISSN 1517-4115
ISSN eletrônico 2317-1529
Disponível Online em:
http://www.anpur.org.br/revista/rbeur/index.php/rbeur
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
Publicação semestral da Anpur
Volume 15, número 1, maio de 2013
EDITOR RESPONSÁVEL
Carlos Antônio Brandão (IPPUR-UFRJ)
EDITOR ASSISTENTE
Fernanda Sánchez (PPGAU-UFF)
COMISSÃO EDITORIAL
Jorge Ramón Montenegro Gómez (PPGEO-UFPR), Marcio Moraes Valença (PPGEUR-UFRN),
Maria Lúcia Refinetti Martins (PPGAU - USP), Saint-Clair Trindade Júnior (NAEA - UFPA), Tânia Fischer (CIAGS – UFBA)
CONSELHO EDITORIAL
Ana Cristina Fernandes (UFPE), Ana Fani Alessandri Carlos (USP), Ananya Roy (University of California, Berkeley), Benny Schvarsberg (UNB),
Bernardo Campolina Diniz (UFMG), Bernardo Mançano Fernandes (UNESP-PP), Carlos de Mattos (PUC- Chile), Clara Irazabal (Columbia
University, Nova York), Denise Elias (UECE), Edna Ramos de Castro (UFPA), Emilio Pradilla Cobos (Universidad Autonoma Metropolitana,
Unidad Xochimilco, México), Geraldo Magela Costa (UFMG), Henri Acselrad (UFRJ), Ivo Marcos Theis (FURB), José Aldemir Martins (UFAM),
Marco Aurélio A. de F. Gomes (UFBA), Mariana Fix (UNICAMP), Martim Smolka (Lincoln Institute of Land Policy), Norma Lacerda Gonçalves
(Universidade Federal de Pernambuco), Paul Claval (Université Paris-IV, Sorbonne), Roberto Luiz do Carmo (UNICAMP), Tamara Benakouche
(UFSC), Victor Ramiro Fernández (Universidad Nacional del Litoral, Argentina)
COLABORADORES
Adriana Soares de Schueler (UFRRJ); Ana Cristina Fernandes (UFPE); Ana Fani Alessandri Carlos (USP);
Ananya Roy (University of California, Berkeley); Andrea Frank (University of Cardiff); Benny Schvarsberg (UnB);
Bernardo Mançano Fernandes (UNESP); Cláudio Egler (UFRJ); Eloisa Araújo (UFF); Denise Elias (UECE);
Fernanda Sánchez (UFF); Edna Castro (UFPA); Ester Limonad (UFF); Geraldo Magela Costa (UFMG);
Heloisa Soares de Moura Costa (UFMG); Ivo Marcos Theis (FURB); João Cléps Júnior (UFU); );
José Aldemir de Oliveira (UFAM); José Júlio Ferreira Lima (UFPA); Maria Laura Silveira (CONICET);
Jorge Luiz Barbosa (UFF); Jorge Ramón Montenegro Gómez (UFPR); Márcio Moraes Valença (UFRN);
Maria Lucia Gitahy (USP); Mariana Fix (Unicamp); Maria Lucia Refinetti Martins (USP);
Maria do Livramento Clementino (UFRN); Olga Lúcia Freitas Firkowski (UFPR); Pedro de Novais Lima Júnior (UFRJ);
Roberto Luís Monte-Mór (UFMG) Roberto Luiz do Carmo (Unicamp); Marcos Aurelio Saquet (Unioeste);
Saint-Clair Cordeiro da Trindade Júnior (UFPA); Simaia do Socorro Sales das Mercês (UFPA); Simone Aparecida Polli (UTFPR).
SECRETARIA
Pedro Paulo Pinto Maia Filho, Marcos Barcellos de Souza, Deborah Werner e Giselle Tanaka
PROJETO GRÁFICO
João Baptista da Costa Aguiar
LAYOUT DA CAPA
Ana Basaglia
COORDENAÇÃO E EDITORAÇÃO
Rian Narcizo Mariano
Impressão e distribuição
Letra Capital Editora (www.letracapital.com.br)
Indexada na Library of Congress (EUA),
Latindex e Portal de Periódicos da CAPES
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais – v.15, n.1,
2013. – Associação Nacional de Pós-Graduação e
Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editor
responsável Carlos Antônio Brandão: A Associação, 2013.
v.
Semestral.
ISSN 1517-4115
O nº 1 foi publicado em maio de 1999.
1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associação
Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional). II. Brandão, Carlos Antônio.
711.4(05) CDU (2.Ed.) 711.405 CDD (21.Ed.) UFRJ
BC-2001-098
O CAMPO DO PLANEJAMENTO
URBANO E REGIONAL
11 Em busca de uma agenda para o
Planejamento Urbano e Regional – Uma
homenagem a Ana Clara Torres Ribeiro –
Rainer Randolph
33 Urbanismo versus Planejamento Urbano?
– João Farias Rovati
59 Tendências e desafios no fomento à
pesquisa na área de Planejamento Urbano
e Regional – Uma análise a partir do CNPq
(2000-2012) – Ana Fernandes
77 O campo do Planejamento Urbano
e Regional: da multidisciplinaridade à
transdisciplinaridade – Norma Lacerda
95 O Papel dos mestrados profissionais na
área de Planejamento Urbano e Regional –
Rosélia Piquet e Rodrigo Machado Vilani
107 O tema do desenvolvimento no contexto da
Anpur: Uma reflexão crítica preliminar – Roberto
Luís de Melo Monte-Mór
125 Em busca do paraíso: Algumas considerações
sobre o desenvolvimento – Ester Limonad
ARTIGOS
141 “Europeanisation” of Planning Education?:
an exploration of the concept, potential merit and
issues – Andrea Frank
155 Experiential learning in African Planning
Schools: reflections on the Association of
African Planning Schools (AAPS) case study
project – Nancy Odendaal
167 Construção social e tecnologias civis (1964
-1986): contribuição para um debate sobre política
habitacional no Brasil – Ana Paula Koury
183 A dinâmica urbana de cidades médias do
interior paulista sob o Estatuto da Cidade –
Jefferson O. Goulart, Eliana T. Terci e Estevam V. Otero
201 O financiamento da manutenção e
operação do sistema de drenagem urbana de
águas pluviais no Brasil: taxa de drenagem –
Cristina Lengler e Carlos André Bulhões Mendes
RESENHAS
221 A Urbe amazônida, de Bertha Becker – por
Cláudio Egler
223 As paisagens crepusculares da ficção científica: a
elegia das utopias urbanas do modernismo, de Jorge
Luiz Barbosa – por Pedro Paulo Pinto Maia Filho
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ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL – ANPUR
Gestão 2012-2013
presidente
Ester Limonad (POSGEO/UFF)
secretário executivo
Benny Schvasberg (PPGAU/FAU-UnB)
secretário adjunto
Orlando Alves dos Santos Júnior (IPPUR/UFRJ)
diretores
Lilian Fessler Vaz (PROURB/UFRJ)
Maria Ângela de Almeida Souza (PPDU-UFPE)
María Mónica Arroyo (PPGGE-USP)
Paola Berenstein Jacques (PPGAU/FAU-UFBA)
conselho fiscal (titulares)
Cibele Saliba Rizek (PPGAU/IAU-USP)
Elson Manoel Pereira (PPGG/UFSC)
Paulo Pereira de Gusmão (PPGG/UFRJ)
conselho fiscal (suplentes)
Ângelo Serpa (PPGG/UFBA)
Saint-Clair Cordeiro da Trindade Júnior (NAEA/UFPA)
Apoio
Editorial
O presente número dá prosseguimento às comemorações dos trinta anos da ANPUR e
dos quatorze anos da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. Traz, assim, uma série
de artigos que procuram realizar um balanço, sob diversos ângulos de abordagem, do campo
do planejamento urbano e regional.
Os sete primeiros artigos apresentam importantes discussões sobre a agenda, as
especificidades e interrelações entre os campos do planejamento urbano e do urbanismo; o
fomento à pesquisa na área de planejamento urbano e regional, o histórico e a situação dos
mestrados profissionais da área de planejamento urbano e regional na Capes, os desafios da
trans, multi e interdisciplinaridade além de uma discussão e um balanço sobre a temática do
desenvolvimento na área do planejamento urbano e regional.
Abre esta edição da revista um artigo de Rainer Randolph, coordenador da Área na
Capes, que inicialmente realiza um retrospecto e avaliação sobre as principais características
da área do planejamento urbano e regional para sugerir uma agenda de reflexão e trabalho
para a área sob a inspiração das propostas de Ana Clara Torres Ribeiro. E, o faz com base na
confrontação de dois artigos-balanço da área que apresentaram propostas de agenda, há mais
de dez anos, no volume 4 de nossa revista de 2002. Balanços elaborados por dois colegas
que nos deixaram, Ana Clara Torres Ribeiro (presidente da ANPUR de março a dezembro de
2011) e Philip Gunn (secretário- executivo da ANPUR de 1989 a 1991).
Em seguida, João Farias Rovati analisa, em seu artigo, o que identifica como uma
ambiguidade entre o urbanismo e o planejamento urbano, avaliando como esta se expressa na
pós-graduação brasileira, o que contribuiria para obscurecer a existência de campos epistêmicos
distintos, gerar divergências e dificultar a cooperação entre conhecimento, saberes e profissões
que de fato não se opõem, mas apresentam marcantes complementaridades.
Ana Fernandes, como representante da área no CNPq de 2009 a 2012, faz um balanço
referente ao período de 2000/2012, das tendências e desafios ao fomento à pesquisa na área
de Planejamento Urbano e Regional. Neste sentido busca estabelecer alguns parâmetros para a
compreensão da conjuntura e do processo de financiamento à pesquisa da área. Assim, adota,
primeiro, como recorte a grande área de Ciências Sociais Aplicadas e Educação do CNPq, de
modo a construir uma referência para a análise do fomento à pesquisa na área de PUR. A seguir ela avalia as informações do comitê assessor de Sociais Aplicadas, o CA-SA, que contém a
área de Planejamento Urbano e Regional, Arquitetura e Urbanismo, Geografia, Demografia e
Turismo, procurando apontar algumas linhas de ação para o futuro, uma vez que a articulação
ao território do processo de formação acadêmica e de criação em ciência e tecnologia é um dos
grandes desafios colocados ao Brasil hoje.
Norma Lacerda procura distinguir as abordagens multi ou inter e/ou transdisciplinares,
no campo do PUR, alertando para o fato de que é comum em textos e debates acadêmicos
nessa área enfatizar que nosso objeto exige tais abordagens, sem que sejam explicitados os
respectivos significados desses termos. O ensaio procura demonstrar o caráter multidimensional dessa área adotando a noção de campo do conhecimento; relembrando a ascensão e o
declínio do cientificismo com o questionamento de seus postulados, defendendo a necessidade de novos paradigmas analíticos. Finalmente, discute as principais características de cada
um desses três tipos de abordagem, enfatizando a importância de um processo de atualização
dos saberes e práticas.
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Rosélia Piquet e Rodrigo Machado Vilani discutem o papel dos Mestrados Profissionais
na Área de PUR, ressaltando os desafios e as contribuições da consolidação desses mestrados
para a formação profissional no Brasil no contexto de nosso sistema da pós-graduação. O
artigo analisa as normas da CAPES relacionadas ao reconhecimento dos mestrados profissionais e dos dados de sua evolução a partir de 2000. Apresentam as potencialidades e constrangimentos dos mestrados formando profissionais qualificados para realizar uma leitura
adequada e propor intervenções em políticas públicas consistentes e comprometidas com a
transformação social.
Roberto Luís Monte-Mór realiza um interessante painel da temática do desenvolvimento no contexto dos debates realizados na Anpur e publicados nos anais de seus primeiros
quatorze encontros nacionais. Avalia a produção científica dos mais de cinquenta centros de
pós-graduação e pesquisa filiados e associados à Anpur publicada e difundida nos últimos
trinta anos, relacionada ao tema. A natureza do tratamento, as abordagens privilegiadas e as
temáticas que ganharam maior evidência e importância no atual milênio são tratadas com
maior ênfase. Destaca suas principais adjetivações e adaptações aos temas contemporâneos,
até sua importância crescente nos aspectos socioespaciais e ambientais, além dos questionamentos em torno ao próprio conceito.
Ester Limonad, em seu texto base do discurso de abertura do XV Encontro Nacional da
ANPUR, que teve por tema “Desenvolvimento, Planejamento e Governança” discorre sobre
o tema do desenvolvimento associado ao planejamento com o objetivo de criticar as noções
pré-estabelecidas relativas à ideia do desenvolvimento e a sua retomada no discurso acadêmico contemporâneo, realizando uma reflexão crítica, considerando a existência de mais de
meio século de teorizações. Procura resgatar alguns elementos da origem, das mudanças e
variações da ideia de desenvolvimento, bem como introduzir alguns pontos para fomentar
o debate e a reflexão acadêmica. Colocando ênfase nas análises de longa duração, aponta a
necessidade da superação dos interesses localizados, através da mobilização social, forjando
consciências e construindo arranjos e compromissos sociais.
Na seção Artigos, temos cinco importantes contribuições sobre as experiências europeias
e africanas, a habitação, o papel do Estatuto das Cidades nos espaços urbanos de médio porte
e a questão da busca de novas fontes de financiamento para o saneamento.
Andrea Frank analisa o que denomina de europeização do planejamento, procurando
demonstrar os diferentes perfis da profissão de planejamento nos países europeus, resultantes
de variados modelos de ensino e curricula de planejamento, que tendem a refletir e atender a
necessidades nacionais. A reestruturação, para adequar os programas com os ciclos de ensino
superior de Bolonha, gera oportunidades de mobilidade integrada e a oferta conjunta de
diplomas de mestrado por instituições, em colaboração, de diferentes países europeus. Ao
final destaca como a experiência de planejamento espacial europeu, suas políticas de coesão e
práticas de planejamento local, regional e nacional tem contribuído para uma “europeização”
do ensino de planejamento.
Nancy Odendaal descreve os processos de aprendizagem experimental em Escolas
Africanas de Planejamento no âmbito da Associação Africana de Escolas de Planejamento
(AAPS). Desde 2009 essa associação vem promovendo o planejamento que se distancie do
controle , buscando reinventá-lo como uma prática que apoie as populações marginalizadas
nos espaços urbanos africanas. Reflete sobre a dimensão pedagógica, resultados e implicações
desse projeto para o ensino na pós-graduação.
Ana Paula Koury discute o papel da construção social e das tecnologias civis na origem
da política habitacional no Brasil (1964 -1986). Destaca as propostas inovadoras apresenta6
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das no Seminário de Habitação e Reforma Urbana (1963). Aponta como o Banco Nacional da
Habitação (BNH), criado em 1964, passa a adotar uma política conservadora que não atende
as demandas das classes de menor renda, assim como, contribui para a expansão urbana periférica de baixa densidade, sem os equipamentos necessários ao desenvolvimento de novos setores
residenciais. E, assinala, que a partir da Constituição de 1988 novas diretrizes da política habitacional foram adotadas na produção das unidades habitacionais, utilizando tecnologias civis,
que constituem um conjunto de experiências que não tiveram êxito naquela época e que podem
adquirir outro significado no atual cenário de desenvolvimento.
Jefferson O. Goulart, Eliana T. Terci e Estevam V. Otero discutem a dinâmica urbana de
cidades médias do interior paulista, procurando examinar o alcance do Estatuto da Cidade
como novo marco regulatório da política urbana brasileira a partir de estudo comparativo de
processos contemporâneos em três cidades médias do interior paulista (Piracicaba, Bauru e Rio
Claro), analisando as dimensões econômica, urbanística e político-institucional. Trata-se de análise preliminar de investigação que os autores vêm desenvolvendo sobre a temática, razão pela
qual os resultados aqui apresentados são ainda provisórios. Enfatizam o lugar das cidades médias
no desenvolvimento urbano contemporâneo e os constrangimentos e obstáculos das políticas
urbanas dos Planos Diretores, de modo a evidenciar o potencial normativo dos enunciados do
Estatuto da Cidade em contraponto com seus obstáculos da realidade, sobretudo o “poder dos
grupos privados sobre a produção e a apropriação da cidade”.
Cristina Lengler e Carlos André Bulhões Mendes discutem as possibilidades da taxa de drenagem se constituir em um importante suporte ao financiamento da manutenção e operação do
sistema de drenagem urbana de águas pluviais no Brasil, evitando as inundações nas cidades o que
exige um fluxo de receitas para financiar esse sistema, à luz das peculiaridades do sistema tributário
brasileiro. Tratam da aplicação, em uma área específica, de algumas metodologias de cobrança para
taxa de pagamento de serviços de drenagem de águas pluviais, apresentando o embasamento legal
e três metodologias propostas, que constituem contribuições técnicas interessantes.
Em seguida, são apresentadas as resenhas de dois livros recentemente publicados. O primeiro, “A Urbe Amazônida: a floresta e a cidade”, de Bertha K. Becker, essa grande mulher e
intelectual que nos deixou e nos brindou esse livro como uma síntese final de sua profícua contribuição para qualquer reflexão de conjunto acerca da Amazônia. O livro representa o culminar
de um conjunto de pesquisas realizadas pela autora sobre as cidades amazônicas e de seu papel
na formulação e difusão de um modelo de desenvolvimento autóctone e sustentável, as possibilidades atuais que oferecem o conhecimento da biodiversidade e os avanços da biotecnologia para
o manejo sustentável das águas e florestas da Amazônia, com a defesa intransigente da floresta e
daqueles que aí vivem e trabalham. Tal abordagem é propositiva de alternativas para cidades que
logrem construir, tanto a cidadania de seus moradores, como cadeias produtivas fundadas na
biodiversidade regional. O segundo livro “As paisagens crepusculares da ficção científica: a elegia
das utopias urbanas do modernismo” de Jorge Luiz Barbosa cujo tema é a metrópole, interpretada por meio de suas projeções futuras concebidas pelos filmes de ficção científica, realiza um
primoroso diálogo entre a geografia e a arte, a fim de buscar compreender a questão urbana na
contemporaneidade, realizando uma análise crítica dos modelos urbanos dominantes.
Caberia destacar ainda, que a revista conseguiu aumentar de forma exponencial sua visibilidade e difusão e no momento apresenta uma média de submissões de 60 a 70 artigos por
semestre, o que pode ensejar agora a realização de análises ainda mais rigorosas e criteriosas e
desempenhar o papel de arena privilegiada da área PUR para a divulgação e o debate de ideias.
Por fim, gostaria de agradecer o apoio incondicional recebido durante a gestão de Ester
Limonad, que agora deixa a presidência da associação, inclusive pelo seu apoio pessoal a uma
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das principais frentes de luta da revista, que é sua ampla e adequada indexação. Com sua
ajuda, a revista passou por diversas mudanças. Destacam-se nesse sentido: a renovação do
Conselho Editorial da RBEUR entre janeiro e março de 2013; a disponibilização online
de todo o acervo de publicações da ANPUR no formato OJS e a obtenção de indexações
e registros. Para a renovação dos membros do Conselho Editorial buscou-se contemplar os
seguintes critérios: excelência acadêmica, apenas um representante por programa membro
ou filiado, refletir a diversidade de campos de conhecimento e de tipos de membros que
integram a associação, bem como se buscou alcançar uma distribuição regional que contemplasse membros das diversas regiões do país. Foram obtidos os registros e indexações
junto ao site dos Periódicos da CAPES, junto ao Latindex (catalogo e diretório), junto ao
Cross-Ref relativo a todas as publicações online da ANPUR, estando em tramitação o registro junto ao DOAJ e a submissão para indexação e registro junto a Redalyc e ao Scielo.
Estes registros e indexações contribuíram para aumentar significativamente a visibilidade da
ANPUR e da RBEUR, que se manifesta em um expressivo crescimento das submissões online
(uma média de 70 artigos semestralmente, para escolher 12) e das consultas aos artigos no
site em formato OJS (Open Journal System) da RBEUR, com um aumento da demanda do
apoio do Conselho Editorial, através do sistema online.
Carlos Brandão
Editor responsável
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O Campo do
Planejamento Urbano
e Regional
EM BUSCA DE UMA AGENDA
PARA O PLANEJAMENTO
URBANO E REGIONAL
Uma homenagem a Ana Clara Torres Ribeiro
Rainer Randolph
Resumo
No âmbito da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior – CAPES constatamos uma nova realidade da pós-graduação brasileira na Área
de Planejamento Urbano e Regional que se constitui, nos últimos dez anos, através do
credenciamento, de programas que (i) se encontram, em sua maioria, fora dos principais
centros urbanos do país e (ii) estão voltados para a temática do desenvolvimento regional
e da gestão territorial. O presente trabalho procura contribuir para uma reflexão acerca
de uma agenda para a formação pós-graduada comprometida social e territorialmente em
vista dos desafios que significam as condições atuais que se distinguem, significativamente,
daquelas que alimentavam reflexões semelhantes no início do novo milênio as quais
serão recuperadas em nossa argumentação, com a proposta de retomada de uma agenda
formulada por Ana Clara Torres Ribeiro em 2002.
Introdução
Uma das importantes características das transformações políticas, econômicas e
sociais da sociedade brasileira nos últimos anos foi, sem dúvida, a ampliação do acesso à formação universitária em locais distantes dos principais centros do país. Esta
progressiva “interiorização” da formação acadêmica atingiu, também, sobremaneira a
formação ao nível da pós-graduação. Coloca-se, assim, de forma premente o problema
de atender a demandas de formação profissional em lugares distantes e com especificidades próprias. Cabe neste sentido tomar cuidado em
(...) reconhecer e tratar as diferenças sem gerar perdas teóricas; aderir a modelos desconectados dos contextos investigados; aceitar modismos e cair em casuísmos. Mas, este desafio
inclui, também, a superação de generalizações que, por estimularem falsas homogeneidades,
pouco avançam no conhecimento da diversidade que caracteriza o país. Sem dúvida, cada
vez mais, a sociedade brasileira requer ser mais bem conhecida, o que dependerá da promoção de debates, entre especialistas e atores políticos, centrados na construção de um futuro
socialmente mais justo e territorialmente menos desigual (Piquet; Ribeiro 2008, p. 58).
Para a área acadêmica de Planejamento Urbano e Regional/Demografia, como uma
das quarenta e oito áreas criadas pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior – CAPES, fundação vinculada ao Ministério da Educação, esse desafio está muito claro. Isto é fato em especial para a subárea de Planejamento Urbano
e Regional, marcada nos últimos anos pela tarefa de credenciar, acompanhar e avaliar
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
programas de pós-graduação situados em locais distantes dos principais centros metropolitanos, ou mesmo em áreas de fronteira. Assim, neste universo de programas, desde
2006 até os dias de hoje, foram credenciados cursos e programas em Boa Vista (RR),
Macapá (AP) e Palmas (TO) na região Norte, em Canoinhas (SC), Chapecó (SC), Pato
Branco (PR) e Taquara (RS) na região Sul, em Campina Grande (PB), Natal (RN) e São
Luiz (MA) na região Nordeste e em Divinópolis (MG) na região Sudeste, além da área
já contar anteriormente com programas em Santa Cruz do Sul (RS), Blumenau (SC) e
Toledo (PR) na região Sul; Taubaté e São José dos Campos (SP), Campos dos Goitacazes
(RJ) na região Sudeste e dois em Goiânia (GO) e dois em Salvador (BA). Ou seja a maioria dos trinta e dois programas atualmente credenciados dessa subárea de conhecimento
se encontra fora dos principais centros urbanos do país.
Como foi colocado por Piquet e Ribeiro (2008), é um enorme desafio para esse
conjunto de programas lidar com as diversidades e limitações da situação na qual se
encontram e, simultaneamente, contribuir para um debate acerca de um “futuro socialmente mais justo e territorialmente menos desigual”.
De uma forma geral, os próprios mecanismos de que a CAPES dispõe, podem
ajudar, sem, no entanto, serem suficientes para vencer esse desafio. Sem querer subestimar as valiosas contribuições específicas das diversas áreas de conhecimento da CAPES, fornecidas nos momentos de credenciamento, acompanhamento e avaliação dos
programas, há a necessidade de um debate mais amplo que transcenda as delimitações
acadêmicas e disciplinares dessas áreas na CAPES. Debate que pode (e deve) se tornar
possível no âmbito das associações nacionais de pós-graduação que, em princípio,
cada uma dessas áreas possui.
Isto vale também para o caso do universo em pauta dos programas da subárea
acadêmica de Planejamento Urbano e Regional da CAPES cujo fórum de debate não
deve ser limitado ao seu conjunto de programas. Por isto a importância de se fazer
parte de uma associação mais abrangente que é a Associação Nacional de Pesquisa
e Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional – ANPUR. Essa associação,
criada em 1983, por cinco programas de pós-graduação, que hoje conta com sessenta
programas, é formada por programas de pós-graduação de diferentes áreas do conhecimento, que estão envolvidos no debate acerca do desenvolvimento, do planejamento
e de projetos urbanos e regionais; preocupados com a redução das enormes desigualdades dentro das nossas cidades e entre as regiões brasileiras; e, em última instância,
estão em busca de proposições para uma sociedade mais justa.
A intenção do presente trabalho, por conseguinte, é desenvolver uma argumentação
capaz de fornecer elementos e argumentos para a discussão acerca de uma agenda para
a formação pós-graduada comprometida social e territorialmente. É importante ter em
mente que essa rápida referência aos programas credenciados na área de Planejamento
Urbano e Regional/Demografia da CAPES serve apenas como o ponto de partida para
o presente ensaio. O universo mesmo da reflexão aqui desenvolvida abrange, tendencialmente, todos os programas de pós-graduação, membros da ANPUR, ou determinados
subconjuntos destes como será explicitado no decorrer da argumentação.
Inicialmente, para pensar essa agenda, será recuperado um debate a respeito do
ensino e pesquisa em planejamento urbano e regional, ocorrido no inicio do novo século no âmbito da ANPUR. Naquele momento foi formulada uma proposta de uma
agenda para a área, que será o fio condutor para a argumentação do presente texto.
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R A INER
RANDOLPH
A partir de um certo confronto entre dois posicionamentos expressos por dois autores que se manifestaram, então, a respeito das características e dos destinos da área de
planejamento urbano e regional da ANPUR, chega-se à conclusão que o ponto central
para a formulação dessa agenda é a questão da interdisciplinaridade ou da investigação
interdisciplinar da área.
Após um breve excurso a respeito de diferentes perspectivas acerca dessa temática,
será apresentado, na última parte do presente ensaio, um balanço a respeito da interdisciplinaridade como esta se expressa, de facto, especialmente na produção científica
dos docentes dos programas que integram a área na CAPES.
Na conclusão será rapidamente retomada a questão da formulação de uma agenda
a partir de uma volta às propostas de Ana Clara Torres Ribeiro formuladas em 2002.
Uma Agenda Comprometida com a
“Coerência Analítica” da Área de
Planejamento Urbano e Regional
Acreditamos ser oportuno, num momento em que se procura identificar os contornos de uma área em permanente mutação – como é o caso das atividades de ensino e pesquisa em planejamento urbano e regional -, olhar para trás para enxergar
as origens desse constante incremento da complexidade. E, talvez, encontrar alguma
inspiração naquele momento, em que se imaginava, ainda, que havia a potencialidade
de criar ou mesmo consolidar alguma coerência que iria emprestar certa unidade a essa
área, apesar de toda sua diversidade.
Encontramos elementos para retomar essa reflexão em dois ensaios publicados na
revista da associação (Ribeiro, 2002 e Gunn, 2002) que foram formulados a partir de
debates ocorridos no primeiro Seminário de Ensino e Pesquisa da ANPUR, realizado
em 2001. Ambos procuraram mapear, de forma diversa, as diferenças e semelhanças
de um “campo de conhecimento” formado pelas atividades de ensino e pesquisa dos
programas filiados à ANPUR.
No primeiro destes trabalhos, Ribeiro (2002) se preocupa em apresentar propostas para o ensino que “buscam refletir o contexto, mais amplo, em que hoje são desenvolvidas práticas didáticas na área do planejamento urbano e regional” com a intenção
de contribuir para, o que designa de, uma “coerência analítica” da área. Reconhece,
no entanto, que quaisquer propostas de solução dependerão
(...) das trajetórias individuais reunidas nas instituições e dos diferentes caminhos percorridos por cada programa de pós-graduação, nos processos de construção do planejamento
urbano e regional como área exigente de formação acadêmica e investimentos científicos.
Sem dúvida, essa área, relativamente jovem, encontra-se configurada como um campo de
estudos em permanente transformação seja pela agregação de novas disciplinas e temáticas
seja por ajustes teórico-conceituais e metodológicos trazidos pela expansão de suas fronteiras, o que desafia fortemente o ensino (Ribeiro, 2002, pp. 63).
Naquele momento histórico, início do século XXI, a autora identifica como o
grande exemplo das pressões que a área sofre e às quais deva dar respostas, as
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
(...) mudanças na administração pública e em papéis assumidos pelo Estado. Para a área,
esta última frente de processos possui especial relevância, na medida em que a ação do Estado encontra-se na sua origem, constituindo, portanto, um tema irrecusável de reflexão
(Ribeiro 2002, p. 64).
É nesse contexto de aceleração das transformações tanto sociais como técnicas que a
autora aponta como forte desafio o de “preservar a coerência analítica da área, o que torna especialmente relevantes, e também estratégicas, as decisões relativas aos conteúdos
obrigatórios da formação de novas gerações de especialistas” (Ribeiro, 2002, p. 64). Esse
desafio desdobra-se em uma multiplicidade de expressões a respeito da sua atualização,
da pedagogia, da interdisciplinaridade, da formação e dos fundamentos da área, além de
desafios que tem sua origem em tendências à fragmentação institucional.
Ao concluir seu ensaio, a autora formula um conjunto de propostas à ANPUR
que entende como possibilidades no enfrentamento dos desafios a serem vencidos e
cuja implementação, assim, contribuiriam para reforçar aquela “coerência analítica”
que foi a meta de todo o esforço de sua reflexão.
Sem poder nomear todas essas propostas aqui (vide Ribeiro, 2002, pp. 70-71),
serão mencionados apenas os dois grandes grupos de medidas propostas pela autora:
por um lado, têm-se as medidas cuja implementação caberia à direção da ANPUR;
por outro, têm-se aquelas cuja realização e implementação recairia sobre os membros
(filiados) da ANPUR que deveriam contar com o apoio de sua diretoria.
Se algumas dessas propostas foram realizadas, ainda que de uma forma mais pontual nestes últimos doze anos, ao nosso ver não houve, ou não se fez perceber, um avanço
em sua implementação sistemática e, consequentemente, não ocorreu nenhum avanço
em relação à preocupação principal da autora: o fortalecimento de uma “coerência analítica” da área de planejamento urbano e regional na ANPUR. Ao contrário, usando a
crescente diferenciação temática dos programas credenciados pela CAPES na área de
planejamento urbano e regional como indicador, a ANPUR encontra-se mais longe do
que nunca da referida coerência, o que de alguma forma não a fortalece. O catálogo de
propostas de Ribeiro (2002) segue, portanto, tão atual como há doze anos atrás.
Arquitetura, Urbanismo e Planejamento:
Diferenças ou Oposições?
O segundo trabalho que nos serviu de base foi publicado por Philip Gunn
(2002), após a realização do mesmo seminário da ANPUR, em 2001. Seu ensaio
teve por intenção apresentar um retrato sintético das prioridades de pesquisa em
arquitetura, urbanismo e planejamento de um determinado grupo de programas de
pós-graduação que pertenciam a duas áreas acadêmicas da CAPES: Arquitetura,
Urbanismo e Design, por um lado, e Planejamento Urbano e Regional/Demografia,
por outro.
Se Ribeiro (2002) se refere em sua análise ao conjunto de filiados e associados à
ANPUR sem nomeá-lo, Gunn (2002), por sua vez, usa para sua reflexão como referência
um número delimitado de programas que formam um conjunto que chama de “Área
ANPUR”, a qual não abrange completamente nem todos os programas credenciados
nas duas referidas áreas pela CAPES naquela época, nem todos os programas de pós14
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graduação filiados ou associados à ANPUR em 2001. E, em seu recorte particular,
sequer contempla programas de pós-graduação das áreas de Geografia, Administração
ou Economia e mesmo de outras áreas, então já filiados à ANPUR.
Para situar sua análise das linhas de pesquisa dos programas de pós-graduação
que formaram o seu universo de trabalho, Gunn (2002) inicia seu ensaio com uma
breve recuperação histórica da área de arquitetura, urbanismo e planejamento no século XX que, conforme salienta, surge na Inglaterra em 1909 com a criação de um curso
de Civic Design na Universidade de Liverpool.
Ao acompanhar essa elaboração de Gunn, fica claro que a história, à qual se
refere, como ele mesmo diz, é fundamentalmente a do urbanismo que durante um
primeiro período até o final da segunda guerra mundial seria caracterizada por uma
“dualidade” da arquitetura/urbanismo. Em seu entender no Brasil haveria uma certa
especificidade à medida que o urbanismo “emergiu como uma especialidade de desenho arquitetônico da Escola de Belas Artes no Rio de Janeiro e como uma especialização em Engenharia Urbana na Escola Politécnica em São Paulo em 1917” (Gunn,
2002, p. 46) a qual denomina de “dualidade” urbanismo/planejamento.
Para o autor, mesmo no período pós-guerra até os anos 70 do século XX não teria
havido uma substantiva mudança desse quadro, apesar de uma série de modificações
institucionais que se expressaram na Universidade de São Paulo (USP) através da cisão com a Escola Politécnica e a fundação da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
(FAUUSP). Em relação à FAUUSP, essa segunda fase é caracterizada pelas dualidades
da arquitetura/urbanismo e do urbanismo/planejamento.
Na década de 1970 foram criados os primeiros cursos de pós-graduação junto
às faculdades de arquitetura e urbanismo das Universidades Federais de Pernambuco,
Brasília e Rio Grande do Sul e da Universidade de São Paulo, respectivamente, em
Recife, Brasília, Porto Alegre e São Paulo. A única exceção foi o Rio de Janeiro, onde
o mestrado em planejamento urbano e regional nasceu como subprograma da área de
engenharia de produção junto à Coordenação de Programas de Pós-Graduação em
Engenharia (COPPE) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
O autor vê no Rio de Janeiro o início de uma referência que rompe com a “hegemonia dos arquitetos” na área por ele observada, à medida que o planejamento passa
a ser compreendido dentro de uma abordagem interdisciplinar “com a presença de
arquitetos, mas também de geógrafos, economistas, sociólogos, além de engenheiros,
estatísticos, advogados e outros profissionais nos campos de estudos urbanos e regionais” (Gunn, 2002, p. 47). Em nota de rodapé neste lugar do seu texto, Gunn fala de
uma reação à abordagem interdisciplinar nas Faculdades de Arquitetura e Urbanismo, como aconteceu de forma típica na FAUUSP, com a criação de uma “espécie de
enclave disciplinar de docentes ´não arquitetos´ para tratar o assunto ´fundamentos’
no curso de graduação” (Gunn, 2002, p. 47; destaque nosso) onde a hegemonia dos
arquitetos sobre sociólogos, historiadores, demógrafos é assegurada.
Contudo, é apenas na década de 1980 que a perspectiva interdisciplinar do planejamento consegue se consolidar, no Brasil, através do mestrado em planejamento
urbano e regional e da criação do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional – IPPUR – no Centro de Ciências Econômicas e Jurídicas da UFRJ. Tomando
por um lado a FAUUSP e por outro lado o IPPUR-UFRJ, o autor afirma que esses
“casos institucionais em São Paulo e no Rio de Janeiro demonstram trajetórias historicamente não somente diferentes mas opostas” (Gunn, 2002, p. 47).
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
Essa “oposição” atravessa, então, aquela área que o autor denomina de “Área
ANPUR” com os programas de pós-graduação listados no Quadro I, a seguir.
Em termos das áreas acadêmicas da CAPES, os filiados pertencem às duas áreas já
mencionadas antes: um número maior, dez no total que incluía também a FAUUSP,
pertence a área de Arquitetura, Urbanismo e Design, sendo apenas um programa da
subárea do design. Já em relação à área de Planejamento Urbano e Regional/Demografia havia um grupo de quatro programas na subárea de planejamento urbano e regional que inclui o programa do IPPUR-UFRJ, e três que são da subárea de demografia.
Quadro I: “Área ANPUR”
Programa de Pós-Graduação
1. Arquitetura e Urbanismo
2. Arquitetura e Urbanismo
3. Arquitetura e Urbanismo
4. Arquitetura
5. Arquitetura
6. Urbanismo
7. Design
8. Arquitetura e Urbanismo
9. Arquitetura
10. Arquitetura e Urbanismo
IES / Local
UFRN: Natal
UFBA: Salvador
UnB: Brasília
UFMG: Belo Horizonte
UFRGS: Porto Alegre
PROURB - UFRJ: Rio de Janeiro
PUC-Rio de Janeiro
UPM: São Paulo
USP/SC: São Carlos
USP (FAU): São Paulo
Área CAPES
AU/Design
AU/Design
AU/Design
AU/Design
AU/Design
AU/Design
AU/Design
AU/Design
AU/Design
AU/Design
1. Desenvolvimento Urbano
MDU - UFPE: Recife
PUR/Demog. PUR
2. Análise Regional
3. Planejamento Urbano e Regional
4. Planejamento Urbano e Regional
UNIFACS Salvador
IPPUR - UFRJ: Rio de Janeiro
PROPUR - UFRGS: Porto Alegre
PUR/Demog. PUR
PUR/Demog. PUR
PUR/Demog. PUR
1. Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais ENCE: Rio de Janeiro
2. Demografia
3. Demografia
Fonte: Elaboração Própria
PUR/Demo  Demo
Unicamp: Campinas
PUR/Demo  Demo
CEDEPLAR UFMG: Belo Horizonte PUR/Demo  Demo
Os programas da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), criados e credenciados na área de
planejamento urbano e regional, são programas ligados aos respectivos departamentos
de arquitetura e/ou urbanismo. Assim, fora do âmbito desses departamentos havia
apenas o programa da UFRJ e o da UNIFACS – hoje Universidade do Salvador. A
posição destacada do IPPUR-UFRJ em termos da sua excelência acadêmica lhe reservou um destaque especial também no âmbito da própria associação.
Já naquele momento se anunciava, com o programa de Desenvolvimento Regional e Urbano da UNIFACS – e a existência de um mestrado em desenvolvimento
regional na Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC ) no Rio Grande do Sul, que
obteve seu credenciamento pela CAPES apenas na primeira década dos anos 2000 -,
uma tendência que iria ganhar corpo e se fortalecer nos anos seguintes dessa mesma
década: a do crescimento vertiginoso de cursos voltados para a temática do desenvolvimento regional que se tornaram majoritários na área já ao final da primeira década do
século XXI, totalizando vinte programas em 2012, de um total de trinta e dois programas na área de planejamento urbano e regional a que se somam quatro de demografia.
Ao selecionar apenas aqueles programas acima relacionados, Gunn (2002) consegue fortalecer seu argumento de que haveria uma certa oposição entre um grupo de
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programas de pós-graduação vinculados a área de Arquitetura, Urbanismo e Design
na CAPES que estaria, nas palavras dele naquele momento, sob a “hegemonia dos
arquitetos”, contra um outro grupo caracterizado pelo perfil interdisciplinar de uma
outra área da CAPES – no caso a de Planejamento Urbano e Regional em que se podia
observar certas formas híbridas daqueles programas que continuavam vinculados a
departamentos de arquitetura e urbanismo.
A identificação por Gunn (2002) de uma oposição entre diferentes abordagens e
perspectivas relativas ao planejamento urbano e regional está em desacordo com a visão
de Ribeiro (2002), como visto no item anterior, que defendia a existência de alguma
coerência, de caráter analítico, entre os membros da ANPUR que precisava ser fortalecida. Vamos dedicar o item seguinte a um breve confronto entre essas duas opiniões.
Coerência vs. Oposição?
O que não deixa de ser surpreendente é um certo “paradoxo” em relação às propostas apresentadas por Ribeiro em 2002: por um lado, se as observamos hoje, retrospectivamente, elas parecem tão atuais como há mais de dez anos atrás quando
foram formuladas. Mas, por outro lado, como observamos, aparentemente, não houve
nenhum avanço significativo em direção a uma “coerência analítica” da área apesar de
certos esforços que possam ter sido realizados nessa última década.
Houve, recentemente, uma chance de retomar essas ideias pela própria autora,
com sua eleição como presidente da ANPUR para a gestão de 2011 a 2013. Lamentavelmente, em razão de seu precoce e trágico falecimento, pouco após haver assumido
o cargo, nunca saberemos se ela teria tido maior sucesso na implementação daquela
agenda em relação às gestões que a antecederam. Por causa dessas circunstâncias, que
levaram à necessidade de passagem para uma nova gestão, houve dentro da associação
um breve período de indefinição que, apesar de ser superada rapidamente, gerou uma
série de obstáculos e dificuldades para uma atuação dentro dos moldes preconizados
por Ribeiro (2002), por aqueles que assumiram a responsabilidade pela associação
nessa situação.
A pergunta que cabe ser feita, seria, então, se a dificuldade de implementar a
agenda vislumbrada por Ribeiro (2002) já não estava implícita na própria diversidade – ou mesmo oposição, nas palavras de Gunn (2002) – dos membros da associação
com seus interesses diversos. E, se fosse assim, se Ribeiro (2002) estaria equivocada, relativamente, com sua análise. Ou seja, ao invés de se poder pressupor uma “coerência
analítica” da área naquele momento, seria mais provável que houvessem “coerências”
parcelares que conviviam e convivem, mais ou menos harmonicamente, sob o “guarda-chuva” geral da ANPUR.
Sem querer e pretender chegar aqui a nenhuma conclusão definitiva – provavelmente, a realidade é muito mais complexa do que simples polos entre “oposição” e
“coerência” -, há argumentos para se concordar mais com a tese de Gunn (2002) do
que com a de Ribeiro (2002).
Sob essa suposição – da existência de uma oposição que permaneceu mesmo nos
anos que se seguiram às análises dos dois autores - seria possível atribuir a ineficácia
das propostas de Ribeiro (2002) não à sua própria formulação, mas compreendê-la
como um sinal de que não havia nenhum interesse maior em adotar uma agenda
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
que só iria tornar explícito exatamente aquilo que permitia algum acordo tácito entre
aqueles programas “em oposição”. Haveria uma certa plausibilidade para a afirmação
que, mesmo não havendo nenhuma “coerência analítica” na ANPUR, essas oposições
nunca se tornaram suficientemente profundas para inibir arranjos temporários entre
os expoentes das diferentes posições. Assim, seria compreensível entender como foi
possível manter uma certa “unidade” da associação à medida que não se instalaram
incompatibilidades e contradições entre as frações que souberam se arranjar naquela
época e nos anos seguintes por meio de uma alternância nas posições de presidência
e de diretoria. Essas são apenas hipóteses, cuja discussão mais aprofundada foge do
escopo do atual trabalho; mas que, talvez, merecessem alguma atenção.
O ano de 2001 foi especialmente interessante, porque havia a previsão que a presidência iria passar para o IPPUR que havia sido o responsável pela organização do Encontro Nacional no Rio de Janeiro. No entanto, nenhum docente do instituto se prontificou
naquele momento a assumir esse cargo máximo e a FAUUSP assumiu a presidência.
Planejamento e Desenvolvimento:
o Contexto Histórico das Mudanças
de um Campo de Conhecimento
Gunn (2002) limitou sua análise da “Área ANPUR” a uma oposição entre programas com forte enraizamento em arquitetura e urbanismo e programas de planejamento urbano e regional com abordagens interdisciplinares. Negligenciou, com isto
outros programas filiados à ANPUR, já em 2001. Isto porque – hipótese nossa - julgava que para seu argumento essa limitação seria suficiente. Pois, em seu entender,
não havia necessidade de contemplar os programas de outras áreas disciplinares como
a Geografia, Administração e Economia com uma atuação que, em sua visão, iria além
de suas limitações disciplinares. A diferença e a oposição que encontrou, portanto,
foram determinados por esse procedere.
Para explicitar melhor essas diferenças (ou oposição) entre a trajetória histórica
da formação e consolidação do campo do urbanismo – apontado acima brevemente
por Gunn (2002) – e a do campo do planejamento urbano e regional é interessante
incorporar à nossa discussão uma análise que foi, anos mais tarde, realizada por Piquet
e Ribeiro (2008).
As autoras partem da constatação de um momento de debate bastante diferente
daquele em que se deram as discussões acima apresentadas. No dualismo urbanismo/
planejamento – apontado por Gunn (2002) – o planejamento volta à atenção com o
ressurgimento de uma temática durante os primeiros anos da primeira década do novo
século: a do desenvolvimento como também já mencionado brevemente.
Voltam à cena as análises sobre os motivos que induziram o nosso desenvolvimento a
apresentar um caráter espacial e socialmente tão desigual. Retomam-se, enfim, as questões
de longo prazo, buscando as razões que, nas palavras de Celso Furtado, levaram à construção interrompida do país” (Piquet/Ribeiro, 2008, p. 49).
A história do planejamento e da formação de planejadores se inicia nos países
ocidentais após a grande crise econômica de 1929/30 e a política do New Deal nos
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EUA onde o “Estado é percebido como o agente político e econômico apto a conduzir
projetos de desenvolvimento que resultariam não apenas na expansão do produto e
do emprego, mas também, na superação das desigualdades espaciais” (Piquet/Ribeiro
2008, p. 50). A mesma aceitação do papel do Estado e do planejamento vai se consolidando após a segunda guerra mundial em relação a diferentes países do mundo
e, inclusive, em relação à América Latina para a qual os órgão multilaterais elaboram
agendas dentro de uma perspectiva de “desenvolvimento” para seus países. Fala-se, no
cenário latino-americano, de uma fase de “planejamento para mudança” quando são
lançados, nos anos 1950 e 1960 os primeiros cursos sobre planejamento pela Organização dos Estados Americanos (OEA), pela Comissão Econômica para a América
Latina (Cepal) e pelo Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planificação Econômica e Social (Ilpes.)
No Brasil, a partir da década de 1940, várias foram as tentativas de coordenar, controlar e planejar a economia; mas, até 1956, essas tentativas limitaram-se à formulação de
diagnósticos, propostas, medidas setoriais ou de racionalização do processo orçamentário.
Até então, o planejamento regional havia se restringido a esforços voltados ao desenvolvimento de bacias hidrográficas e, no plano urbano, a experiências de cidades planejadas
segundo princípios do urbanismo funcional-racionalista. É com o Plano de Metas do
Governo Juscelino Kubitschek (1956 -1961) que tem início, de modo mais consistente,
o planejamento governamental (Piquet; Ribeiro, 2008, p. 51).
Com o golpe militar de 1964 houve um reforço a um determinado tipo de planejamento por meio da elaboração de uma série de Planos entre os quais se destaca o II
Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), no qual a dimensão urbana do desenvolvimento ganha maior destaque ao lado de questões voltadas para cidades médias, desconcentração industrial e outros assuntos. Já antes mesmo desse plano foram criados
os programas de pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional para a formação
de quadros em diferentes órgãos públicos de desenvolvimento como o Serviço Federal
de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), Banco Nacional de Habitação (BNH) e
outros órgãos do governo federal. Prevalece, nesse período, uma abordagem racional,
tecnicista do planejamento em consonância com os processos de decisão cada vez mais
centralizados e autoritários.
A redemocratização do país na década de 1980 foi acompanhada por um forte
movimento de mobilizações e movimentos sociais voltados contra o Estado e seus
aparelhos autoritários que permitiram, já naquele momento, o desmonte de uma série
de agências e instrumentos de planejamento. Cabe destacar que não se criou, durante
toda aquela década, nenhum curso de pós-graduação na área de planejamento urbano
e regional.
Na década de 1990, com o aprofundamento da redução da influência do Estado
na economia e na sociedade no bojo de um projeto neoliberal, mesmo os programas
então existentes, na área de planejamento urbano e regional, se viram levados a deslocar suas preocupações para análises críticas de abordagens de planejamento como o
planejamento estratégico e para investigações e estudos de problemas urbanos e, especialmente, intraurbanos. Foram deixadas, assim, em um segundo plano preocupações
com a escala regional das transformações econômicas e sociais, que mereceram pouca
atenção neste período.
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
Uma nova reversão das perspectivas aconteceu no inicio do novo século com
uma gradual recuperação da força de intervenção do Estado. Em particular, o planejamento urbano viveu uma retomada a partir da aprovação do Estatuto da Cidade
(2001) e de sua regulamentação. O que deu origem a uma verdadeira “indústria” de
consultoria para elaborar Planos Diretores urbanos. Mas, também o desenvolvimento
regional voltou à pauta das discussões. Cabe notar que, nestes últimos anos, o tema do
desenvolvimento tornou-se relevante nos debates sobre o destino do país; e com isto
o embate entre diferentes projetos políticos e concepções teóricas acerca da sua relação
com o território (Brandão, 2007).
Em geral, como dizem Piquet e Ribeiro (2008; p. 57)
(...) as concepções de desenvolvimento passam a ser mais uma vez tema relevante nos
debates sobre os destinos do país. O enfrentamento teórico e político dessa questão requer avançar nas análises territoriais com pesquisas que busquem identificar a lógica de
funcionamento dos vários circuitos de valorização do capital, em seus vínculos com as
condições de vida da população.
.
Desafio ainda maior depois da crise do capitalismo dos anos 2008 a 2010, cuja
solução (provisória?) apenas foi possível através de maciças intervenções por parte dos
Estados (governos) nos países industrializados.
Comparada essa história do planejamento à brevissimamente apresentada trajetória da arquitetura e urbanismo pode se reconhecer uma diferença significativa não
apenas das práticas, mas também e principalmente das matrizes conceituais e metodológicas das investigações e das respectivas formas de envolvimento com as realidades
de diferentes segmentos da sociedade e com órgãos de governo.
Mais ainda do que era visível por ocasião da discussão anterior a respeito da dualidade urbanismo/planejamento, a atual explicitação mais aprofundada e detalhada dos
diferentes períodos do planejamento urbano e regional esclarece como o planejamento
(urbano e regional) se encontra cada vez mais distante de abordagens com referencias
a Arquitetura e Urbanismo. Não é que deixasse de contemplar as determinações físicas
da vida; mas, se incorporam os conceitos de espaço e de território nas suas concepções
e análises etc. como elemento fundante de uma visão totalizante de um planejamento
comprometido com a transformação social (Randolph, 2008).
Diante dessas constatações parece cada vez menos provável que a “aposta” de Ribeiro (2002) a respeito da “coerência analítica” possa servir como bandeira para gerar
a mobilização necessária entre os membros da associação para realizar as propostas que
formulou para a ANPUR. Mesmo assim, a validade das propostas de Ribeiro (2002)
não desaparece, porém elas necessitam ser colocadas dialeticamente em um outro contexto que não seja o da “coerência”, mas de um determinado tipo de “diversidade”,
que permite a convivência de formas diferenciadas de unidades: ou seja a explicitação
e mútuo reconhecimento de formas definidas de investigações interdisciplinares voltadas para compreensão e transformação da sociedade brasileira em suas múltiplas
articulações escalares.
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RANDOLPH
Interdisciplinaridade, Pragmatismo e
Reflexão sobre Visões do Mundo
Pois, é a própria autora (Ribeiro 2002, pp. 64ss) que aponta nessa mesma direção
quando discute os diferentes desafios que a associação e seus membros enfrentam.
Isto fica especialmente patente quando fala do desafio à formação de profissionais.
Para ela, é o próprio reconhecimento da natureza dos desafios do trabalho inter- e transdisciplinar que significa “um estímulo para que os cursos, reunidos pela área, busquem
a mais ampla interlocução com outros departamentos e instituições, tais como aqueles
dedicados à filosofia, às artes, ao direito e ao conhecimento geohistórico” (Ribeiro 2002,
p. 68). Neste contexto, referindo-se à pedagogia, alerta que “a carência de uma reflexão
consistente do ensino é portadora de riscos da sua rápida redução a formas, mais ou
menos sofisticadas, de treinamento, especialmente em áreas inter- e transdisciplinares,
como é o caso do planejamento urbano e regional” (Ribeiro 2002, p. 65).
Essa “reflexão consistente”, para enfrentar esse risco, não se pode realizar apenas
por meio de pautas temáticas para cujo tratamento se “mobiliza” diferentes disciplinas.
Ou nas palavras da autora: “A organização apenas temática da produção de conhecimento restringe o intercâmbio acadêmico e cria a imagem de que a formação acontece
pelo acompanhamento arguto de mudanças superficiais” de todo tipo de mudanças
sociais, econômicas, políticas ou culturais em determinada sociedade. E chega, então,
a concluir – em nossa opinião - que a
(...) difusão dessa imagem dificulta a correta transmissão da ideia nuclear de que o conhecimento em áreas inter- e transdisciplinares é exigente de uma reflexão que envolva
o trato cuidadoso de visões de mundo e, ainda, a observação de mudanças culturais que
reposicionam a ciência nas expectativas da sociedade (Ribeiro 2002, p. 67).
É nesse sentido de uma reflexão sobre perspectivas do mundo que a própria
discussão sobre a interdisciplinaridade deve e cabe ser realizada; pois, é ela mesma
inserida em controvérsias que se fundamentam em diferentes visões do mundo.
Inicialmente precisa ser constatado que não existe nenhuma unanimidade em
relação à compreensão da interdisciplinaridade ou, como alguns autores preferem,
daquilo que caracteriza a investigação interdisciplinar. Em termos gerais, há aqueles
autores que distinguem dois posicionamentos diversos cujo ponto nuclear se constitui
na divergência em relação a possibilidade ou necessidade de uma “integração” entre
diferentes conhecimentos, por um lado, e há outros autores que diferenciam a partir
do reconhecimento das “imbricações” e influências de interesses, práticas e poderes ao
trabalho interdisciplinar, por outro.
Talvez a perspectiva mais difundida a respeito da interdisciplinaridade seja aquela
que Repko (2011, p. 4) chama de “generalist interdisciplinarian”. Esse visão “generalista” entende a interdisciplinaridade como qualquer forma de diálogo ou interação
entre duas ou mais disciplinas. O diálogo, nesse caso, não pressupõe nenhuma forma
de integração entre os diferentes saberes envolvidos na investigação interdisciplinar. É
essa compreensão que se encontra também na maioria dos dicionários no verbete a
respeito do termo “interdisciplinaridade” ou “interdisciplinar” com adjetivo.
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
Uma vertente dessa compreensão generalista da interdisciplinaridade se encontra
em Floriani (2004), quando a define como um diálogo entre disciplinas científicas,
no intuito de ampliar a explicação dos objetos de conhecimento disciplinares, como
no caso da bioinformática, que reúne diversas disciplinas afins. Entretanto, o que
esse autor depois chama de uma segunda visão não parece romper com essa visão
“generalista”, mas introduzir nela uma “acréscimo pragmático” como pode-se dizer a
partir daquilo que Ribeiro (2002) mencionou como risco a respeito da apropriação da
interdisciplinaridade como mera técnica. Como nota Floriani (2004), essa perspectiva
restringe-se mais ao campo da pesquisa temática, opondo-se tanto à visão das assimilações progressivas entre disciplinas, como da justaposição de umas sobre outras. Essa
visão reconhece a especificidade disciplinar, mas adota uma espécie de colaboração
deliberada entre os saberes disciplinares, sobre temas previamente definidos (Floriani,
2004, p. 144). O próprio autor adota essa segunda versão para compreender a interdisciplinaridade em pesquisas socioambientais.
No Brasil, os autores “clássicos” como Japiassú e Fazenda – como também muitos outros autores que se manifestaram a respeito dessa temática - apresentam seu
raciocínio a respeito da interdisciplinaridade a partir de uma perspectiva idealista,
vinculada à filosofia do sujeito. Japiassú foi responsável por introduzir, no Brasil, a
partir de 1976, as concepções decorrentes do Congresso de Nice, na França em 1969,
próximas à compreensão generalista do termo. Ele e Ivani Fazenda são considerados
responsáveis pela veiculação do tema no Brasil, sendo o fulcro temático de Japiassú
epistemológico, e o de Fazenda, pedagógico; entretanto, os dois autores têm como
base de suas teses a filosofia do sujeito (Alves, Brasileiro e Brito 2004).
Uma segunda perspectiva, chamada por Repko (2011, p. 4) de integrationist
interdisciplinarian, está voltada à “integração” entre diferentes disciplinas na investigação
interdisciplinar. Repko defende que essa visão se distingue da generalista porque, nesse
caso, a própria integração é o objetivo do trabalho interdisciplinar na medida em que
essa integração consegue desafiar a complexidade com a qual está-se lidando.
Para Jantsch e Bianchetto (1997) e Diaz (2012) o diferencial entre diferentes perspectivas não se dá em torno da integração entre diferentes disciplinas, como define Repko
, mas como imbricação e explicitação das condições sociais e materiais de uma determinada época, em particular do modo de produção vigente, na produção do conhecimento
interdisciplinar. A interdisciplinaridade como produto histórico precisa ser compreendida
dentro exatamente do contexto e das determinações históricas. Para esses autores as outras
concepções são a-históricas e, por causa dessa condições, torna-se impossível encontrar
nelas aquilo que os autores chamam de “substratos para a interdisciplinaridade”. “A construção histórica de um objeto implica a constituição do objeto e a tensão entre o sujeito
pensante e as condições objetivas (materialidade) para o pensamento” (p.11-12).
O que está em pauta, na discussão sobre a interdisciplinaridade não é meramente
o método e a possibilidade de superar através dela a fragmentação e a especialização
da Ciência. É necessário problematizar a relação entre objeto e sujeito e abandonar
o “racionalismo cartesiano que afirma um sujeito (pensante) que se põe a si mesmo”
(p.12). Apenas uma concepção histórica do pensamento e de seu “movimento” será
capaz de dar conta da relação entre objeto e sujeito, “posto que nem objeto e nem
sujeito são autônomos” (Jantsch; Bianchetto, 1997).
A mesma perspectiva adota Diaz (2012) quando demonstrou a imbricação entre
saber e poder, em uma abordagem histórica, através da própria trajetória do pensamento
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científico e de suas contribuições para determinadas visões de mundo que estiveram,
intimamente, articuladas a processos de dominação política e social nas respectivas
sociedades. Durante séculos a epistemologia aristotélica se manteve dominante e
forneceu o suporte (legitimidade) para os regimes absolutistas dos correspondentes
períodos históricos com seus fundamentos geocêntrico e antropocêntrico.
É com a ciência moderna e sua razão moderna (racional) que este paradigma se
rompe; concomitantemente com a ascensão da burguesia que se torna, aos poucos, força
dominante nas sociedades que iniciam a industrialização. Essa razão moderna se impõe
tanto ao conhecimento como à moral e leva a processos de exclusão de determinados
saberes enquanto conhecimento “válido” como debatido por diferentes autores.
Portanto, os reclamos pela inter- e transdisciplinaridade precisam ser compreendidos dentro de uma trajetória histórica da ciência articulada às condições materiais
e sociais das condições da produção de conhecimento. Assim, para Diaz (2012), esses
reclamos apontam para um novo período de conhecimento – e de exercício do poder
– que pode ser chamado de pós-ciência.
Constituição de uma Área
Interdisciplinar
Aquele desafio da interdisciplinaridade não ser apropriada como técnica, mas situá-la num contexto de uma reflexão sobre diferentes visões do mundo levou a um
posicionamento da atual argumentação a favor daquela perspectiva materialista-histórico-dialética. Essa visão não permite simplesmente “imputar” qualquer “interdisciplinaridade” – como mero diálogo entre disciplinas, como instrumentos analíticos provindos
de diferentes disciplinas ou mesmo como conhecimentos integrados e articulados no
âmbito da ciência – a uma área como aquela que é objeto da presente discussão.
A “interdisciplinaridade” precisa ser identificada analiticamente e trabalhada reflexivamente a partir de uma investigação da própria constituição dessa área.
Para essa análise pode-se recorrer a aquela parte anterior do atual texto que apresentou exatamente os condicionantes “externos” da trajetória deste campo de conhecimento
que começa a ser formado, se altera e modifica e vem a se consolidar, ainda de uma
forma provisória e diferenciada, em tempos mais recentes. Se o conhecimento presente
nos primórdios dessa área, na década de 1970 e 1980, ainda sobreviveu, seu significado
passou por várias reformulações durante sua trajetória e precisa ser submetido a novas
reinterpretações, superações ou incorporações a outros conhecimentos com o andar das
próprias transformações das suas condições de produção e apropriação. Essa foi uma das
principais preocupações que Ribeiro (2002) também expressou em seu texto.
Ao articular os contextos históricos acima indicados com uma trajetória da área
através da criação de novos programas deveria ser possível, então, reconhecer uma certa “lógica” entre essas duas trajetórias que influenciam as formas de interdisciplinaridade que caracterizam a área em diferentes momentos. Esperar-se-ia que as referências
históricas em sua materialidade e concretude de transformações sociais, econômicas,
políticas etc. mostrem de forma bastante clara e inequívoca uma relação entre os “objetos” (e objetivos) das propostas (de novos cursos) com os “sujeitos” proponentes,
sem expressar tão somente uma necessidade (um tanto abstrata) de avançar no diáR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
logo entre disciplinas ou de gerar formas de integração entre elas. E, neste sentido, a
interdisciplinaridade não apareceria como resultado de uma reflexão explícita da área
de planejamento urbano e regional, mas sim da prática daqueles que a formulam, até
mais implicitamente, ao propor programas e cursos de pós-graduação na área. Assim,
a própria constituição da “interdisciplinaridade em planejamento e demografia” sugeriria que esta seja melhor compreendida por uma visão histórica/dialética do que
por uma visão generalista ou da filosofia do sujeito. Não é a tarefa de explicitar essa
visão histórica/dialética na sua profundidade que será possível realizar neste lugar; a
análise aqui se limitará a um certo “proxy” dessa visão a partir da contemplação das
denominações dos cursos.
Assim, para permitir a realização dessa articulação ainda superficialmente, no
Quadro II abaixo pode-se observar quais programas da subárea de Planejamento
Urbano e Regional na CAPES foram credenciados em quais anos.
A observação dos nomes desses programas e cursos permite uma primeira aproximação à compreensão das mudanças qualitativas pelas quais passou essa área em
termos dos seus campos de atuação, temáticas, naturezas e sua localização. Seria um
aprofundamento da identificação dessas transformações que julgamos relevantes para
construir a interdisciplinaridade dessa área.
Já foi mencionado antes, que os primeiros programas de pós-graduação em planejamento urbano e regional foram criados no início da década de 1970 em Recife,
Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre com a finalidade de formar quadros
qualificados tanto para a formulação como para a implementação de políticas urbanas
e regionais que o então regime militar vigente idealizava.
Durante a década de 1980 não se abriu nenhum novo curso de mestrado e doutorado na subárea de planejamento urbano e regional, que naquele período ainda se
encontrava junto com os cursos de arquitetura e urbanismo na CAPES. Então, apenas
foi credenciado um curso em demografia. No mesmo período foi encerrado o curso da
Universidade de Brasília e o de São Paulo permaneceu vinculado à área de arquitetura,
urbanismo e design após a separação das duas áreas na CAPES. Um aumento pouco significativo para cinco programas (com seis cursos) em Planejamento Urbano e Regional
ocorreu durante a década de 1990; em que se inclui o credenciamento de dois cursos de
doutorado (IPPUR-UFRJ, MDU/UFPE), (ver Quadro II, ao lado).
Na primeira década do século XX, houve uma excepcional aceleração do crescimento da área especialmente na sua subárea de planejamento urbano e regional.
Mesmo de 2010 até 2012 foram credenciados mais oito programas, entre os quais três
mestrados profissionais; a subárea conta agora com oito mestrados profissionais. Em
fins de 2012, a área contava com trinta e dois programas na subárea de planejamento
urbano e regional e com quatro programas de demografia.
Como já foi observado logo no início deste trabalho, durante as primeiras décadas, os programas e cursos das duas subáreas de Planejamento Urbano e Regional e
de Demografia localizaram-se nas regiões mais dinâmicas do país ou mesmo em metrópoles regionais mais distantes. Estiveram voltados à demografia e ao planejamento
urbano-metropolitano na sua grande maioria. E foram esses os cursos que definiram,
de alguma maneira, a identidade da área.
Apenas na virada do século, esse padrão vai mudar com certa velocidade e
profundidade com a abertura de cursos fora das áreas metropolitanas ou em localidades
mais distantes dos principais centros do país. Esses cursos de pós-graduação trazem de
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R A INER
RANDOLPH
Quadro II: Programas da Área PUR na Capes
Programa
Desenvolvimento e Planejamento Territorial
Desenvolvimento Regional (MProf)
Desenvolvimento e Meio Ambiente Urbano
IES
PUC-GO
ALFA
Data da
UF Região recomendação
M/D
GO CO
2005
GO
CO
2006
UNAMA
PA
N
2006
Desenvolvimento Regional
UFT
TO
N
2006
Gestão de Políticas Públicas (MProf)
UFT
TO
N
2012
UFRR
RR
N
2011
UNIFAP
AP
N
2005
Desenvolvimento Regional da Amazônia
Mestrado Integrado em Desenvolvimento Regional
Desenvolvimento Regional
Desenvolvimento Regional e Urbano (M/D)
Desenvolvimento Socioespacial e Regional
UEPB
PB
NE
2008
UNIFACS
BA
NE
1999/2005
UEMA
MA
NE
2010
Desenvolvimento Urbano (M/D)
UFPE
PE
NE
1975/1999
Estudos Urbanos e Regionais
UFRN
RN
NE
2010
Planejamento Ambiental (MProf)
UCSAL
BA
NE
2006
Planej. Territorial e Desenvolvimento Social (M/D)
UCSAL
BA
NE
2005/2012
Desenvolvimento Regional (MProf)
INESP
MG
SE
2011
Desenvolvimento Territorial e Políticas Públicas
UFRRJ
RJ
SE
2011
UNITAU
SP
SE
2009
Planejamento e Gestão do Território (M/D)
UFABC
SP
SE
2010/2012
Planej. Regional e Gestão da Cidade (MProf)
UCAM
RJ
SE
2002
1972/1993
Planejamento e Desenvolvimento Regional
Planejamento Urbano e Regional (M/D)
UFRJ
RJ
SE
Planejamento Urbano e Regional
UNIVAP
SP
SE
2000
Desenvolvimento Regional (M/D)
UNISC
RS
S
1995/2005
Desenvolvimento Regional
Desenvolvimento Regional (M/D)
Desenvolvimento Regional
Desenvolvimento Regional e Agronegócio (M/D)
FACCAT
RS
S
2012
FURB
SC
S
2004/2011
UNC
SC
S
2006
UNIOESTE
PR
S
2002/2009
Planejamento e Governança Pública (MProf)
UTFPR
PR
S
2010
Desenvolvimento Regional
UTFPR
PR
S
2009
Planej. Territ. e Desenv. Socioambiental (MProf)
UDESC
SC
S
2006
Planejamento Urbano e Regional (M/D)
UFRGS
RS
S
1970/2003
Gestão Urbana (M/D)
PUC/PR
PR
S
2002/2008
UNOCHAPECÓ
SC
S
2009
Políticas Sociais e Dinâmicas Regionais (MProf)
Fonte: CAPES (http://www.capes.gov.br)
volta uma temática que havia sido relegada a um segundo plano durante as décadas de
1980 e 90: o desenvolvimento regional em suas diferentes facetas. São esses cursos os
principais responsáveis pela ampliação da área de PUR nos anos mais recentes, que
propiciam à área uma penetração em regiões fora das tradicionalmente servidas por
cursos de pós-graduação, como é o caso do interior dos três estados da região Sul, no
Centro-Oeste, do interior do Nordeste e da região Norte.
Como foi exposto há pouco, o desafio que emana da nova composição da área
com programas voltados para o planejamento urbano (e metropolitano), para o
desenvolvimento (e gestão) regional e à demografia não se restringe à reflexão acerca da
diversificação de temáticas e de problemáticas articuladas. Neste sentido não é suficiente
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
contemplar as articulações entre diferentes disciplinas que aparecem nas práticas de
ensino e pesquisa desses cursos em planejamento urbano e regional, onde se observa na
prática três formas mais típicas de interlocução entre o planejamento urbano e regional e
áreas mais próximas. São articulações com, tendencialmente, (i) arquitetura, urbanismo,
sociologia, história, ciência política e outras disciplinas das humanidades nos cursos mais
voltados às realidades metropolitanas; (ii) com economia, administração empresarial,
geografia e mesmo ciências agrárias, da saúde e outras nos cursos com uma orientação
mais regional; ou (iii) nas questões de gestão e análise ambiental, onde a colaboração
com as geociências é importante e deve ser destacada.
Apesar da falta de uma consolidação de “perspectivas interdisciplinares” que
surgem das práticas, a observação das apontadas “interlocuções” indica, ainda que
superficialmente, a possível existência de uma compreensão comum de uma “interdisciplinaridade própria” do conjunto de programas da área de Planejamento Urbano e
Regional. Pode-se, talvez, defender a hipótese que essa compreensão da interdisciplinaridade estaria, implicitamente, próxima à perspectiva dialética/histórica à medida
que não entende a variedade de abordagens metodológicas “interdisciplinares” como
procura explícita de ultrapassar e superar métodos disciplinares a partir de determinado objeto; mas essa interdisciplinaridade poderia vir a ser um resultado de um processo mútuo e interativo entre a procura pela própria identidade dos programas (sujeitos), por um lado, e a identificação de objetos, sua articulação com métodos e técnicas
na prática e sua apropriação em ensino e pesquisa (objetos), por outro.
A nosso ver, apesar das limitações que essas práticas revelam – resultado de condicionamentos históricos e das condições materiais dos cursos -, a maneira como essas
limitações são enfrentadas vem mostrando certo potencial para dar conta da produção
de conhecimento a respeito das questões que movem um curso de pós-graduação. Mas,
como apontado várias vezes, a construção histórica da interdisciplinaridade não pode
prescindir de seu “par dialético” que é uma permanente vigilância contra apropriações
“naturais” ou técnicas da superação de diferentes formas e articulações disciplinares.
Em outras palavras, o processo histórico/concreto com todas as suas determinações
e limitações que impõe precisa ser constantemente refletido ao nível epistemológico.
Nota-se em quase todos os cursos e programas uma articulação em torno de determinadas temáticas e problemáticas, de campos complexos inclusive de intervenção
na realidade, de objetos e de sujeitos produtores de determinados “espaços sociais”.
Se essa “focalização” pode ser entendida, por um lado, como reflexo saudável a um
desafio para os programas em criar um perfil próprio e distinto de outros programas;
por outro lado, precisa ser acompanhado por um movimento oposto de uma “certificação epistemológica” da sua interdisciplinaridade que deve ser empreendida através
de um crítica às próprias práticas que são sua base. Apenas assim será possível que uma
abordagem que se diz interdisciplinar não degenere em uma mera técnica, conforme
discutido antes.
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RANDOLPH
Interdisciplinaridade como Elemento
Principal de Caracterização do
Planejamento Urbano e Regional
Assim, não se deve cometer o equívoco de chegar à conclusão que a área de Planejamento Urbano e Regional/Demografia seria “por natureza” interdisciplinar. Ou considerar
como “natural” uma capacidade significativa da área a se ampliar no futuro por cursos que
compartilhassem não apenas determinadas temáticas e problemas, mas que construíssem
essa interdisciplinaridade através de um esforço permanente de suas práticas.
Uma agenda para o planejamento urbano e regional precisa evitar esses equívocos
e contemplar os desafios de refletir sobre a própria interdisciplinaridade como condição básica para o avanço e a consolidação da área.
Pois, pela argumentação aqui apresentada, a investigação interdisciplinar, compreendida como historicamente formada a partir da prática de um conjunto de docentes/pesquisadores que se reúnem num coletivo comprometido com uma determinada
visão do mundo e de sua inserção nele, não se determina “arbitrariamente” através de
decisões intrínsecas a um conjunto de disciplinas que serão apropriadas – sejam no
sentido “generalista” ou “integrativo” – conforme as necessidades de compreender
certas temáticas ou solucionar certos problemas.
A interdisciplinaridade ou a realização plena de uma investigação interdisciplinar, conforme aqui introduzida – inspirada naquilo que foi colocado por Ribeiro em
2002 – é muito mais um processo em direção a uma meta distante, um horizonte a ser
alcançado, em sucessivas aproximações.
A interdisciplinaridade ou a realização de uma investigação interdisciplinar precisa
levar em consideração muito mais do que um conjunto de disciplinas que será apropriado para dar conta da complexidade – cada vez maior – dos objetos de suas atividades. A
interdisciplinaridade exige uma reflexão inicial sobre a relação entre a prática da investigação e a práxis da atuação do investigador, a necessidade de identificar as potencialidades e limitações que derivam da relação entre sujeito e objeto de investigação e das suas
possíveis consequências que os resultados podem trazer para essa relação.
Interdisciplinar, nesse sentido, se confunde com transdisciplinar como definido
por alguns autores quando as articulações ultrapassam o mero âmbito científico de
uma investigação e contemplam também elementos extra-científicos na determinação
de investigações. Como apresentado acima, no atual trabalho essa diferenciação não
faz sentido porque o “trans” já faz sempre parte do “inter”.
A reflexão sobre esse desafio epistemológico que a investigação interdisciplinar
coloca, não elimina a necessidade de se determinar e trabalhar temáticas, problemáticas, questões, determinados universos de objetos e sujeitos etc. Mas a reflexão sobre
a perspectiva do mundo expressa na compreensão interdisciplinar, como diz Ribeiro
(2002), está no nível mais alto numa hierarquia epistemológica e anterior a quaisquer
determinações metodológicas, metódicas e operacionais de um estudo interdisciplinar.
Como já mencionado, as próprias limitações impostas pelas condições de trabalho na produção do conhecimento (interdisciplinar) terão como resultado respectivas
delimitações explícitas do campo de atuação de programas ao considerar certas problemáticas e temáticas, questionamentos, objetos de análise e intervenção, no caso algo
como escalas e compreensões do espaço etc.. Assim se estabelecem características para
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
os programas que fornecem uma certa identidade e permitem a interlocução entre esses programas. Essa identidade não se coloca em nenhum momento como empecilho
à interdisciplinaridade.
No atual caso, temáticas relevantes para a área estão relacionadas a seu nome: os
cursos voltados para formas de políticas, planejamentos, intervenções e ações de agentes públicos – sejam governamentais ou não - em determinadas escalas espaciais, sejam
locais, regionais, subnacionais ou nacionais e mesmo supranacionais. Novas agendas
e atores foram surgindo nos últimos anos como movimentos que “planejam” e intervém, a sociedade civil (ou “organizada”), novas agendas e articulações que começam
a aparecer em lugares onde antes não havia a expressão de planejamento e gestão em
torno de temáticas do desenvolvimento o que se expressa na proposta de programas
que abraçam essas ideias e querem contribuir com a qualificação de pesquisadores,
profissionais etc.
Foi assim que do “planejamento” houve um deslocamento para o “desenvolvimento” em determinadas escalas. E, mais recentemente ainda, observa-se a proposta
de cursos que tomam como seu campo de atuação a questão da política e da gestão
pública que devem ser revalorizadas na medida em que o Estado (re) assumiu um
papel protagonista na solução das crises recentes do capitalismo. Se hoje a área de
PUR possui aproximadamente dezoito programas voltados para o desenvolvimento
regional e territorial, há, por outro lado, um programa que articula desenvolvimento
e política com dinâmicas sociais e um grupo de cerca quatro outros programas com
foco em política e gestão pública num abordagem distinta daqueles cursos da área de
administração e de ciência política, talvez uma das maiores promessas de uma futura
ampliação da área.
Em síntese, como já mencionado antes, a área de Planejamento Urbano e Regional experimentou um aumento nos últimos dez anos como nunca houve antes.
Acompanhou essa ampliação tanto uma dispersão geográfica para regiões distantes das
principais metrópoles do país, como uma rica diferenciação de temáticas, questões e
problemas do seu ensino e pesquisa. Com isto, mesmo nesse conjunto restrito de programas de pós-graduação, a possibilidade de qualquer coerência – seja analítica ou de
conteúdo – entre esses programas parece mais afastada como nunca. Essa diversidade
está sendo trazida para a ANPUR, na medida em que uma boa parte desses programas
já se encontra filiada à associação.
Se duvidamos da existência de uma coerência analítica no inicio do século XXI
entre os membros da ANPUR, hoje se pode ver com certa facilidade, que a conquista
de uma coerência da área tanto na CAPES como na ANPUR dependerá de um esforço
de todos os programas tomarem consciência de seus problemas e explicitarem suas
perspectivas em relação às suas ações e investigações interdisciplinares. Como bem
alertou Ribeiro (2002, p. 67) ao só se definir essa interdisciplinaridade a partir das
temáticas de cada curso, em primeiro lugar, corre-se o perigo em degradar a interdisciplinaridade para o status de uma mera ferramenta ou técnica.
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RANDOLPH
Propostas à ANPUR para Discussão da
Interdisciplinaridade
Se na discussão sobre o conjunto de cursos integrantes da área de planejamento
regional urbano e regional/demografia da CAPES já se observou o incremento vertiginoso da diversidade nas atividades de ensino e pesquisa desses programas, em relação
aos programas filiados e associados à ANPUR essa diversidade só tende a aumentar.
Apesar de nem todos os programas credenciados pela CAPES já serem membros da
ANPUR, a tendência “natural” é que estes procurem a ANPUR exatamente por causa
da necessidade de terem um fórum mais amplo para discutir questões relativas ao
seu posicionamento epistemológico que, em princípio, compartilham com programas
credenciados pela CAPES em outras áreas.
Não há lugar aqui, no momento, para refletir sobre as potencialidades desse diálogo
com a geografia, a economia, a sociologia, a ciência política e cada vez mais também com
abordagens da administração pública. Mas, cabe retomar, brevemente aquela “oposição”
que foi mencionada no início da argumentação desse trabalho entre a abordagem disciplinar de arquitetura e urbanismo e a interdisciplinar presente no planejamento urbano
e regional, conforme Gunn (2002) identificou há mais de dez anos.
Como no atual trabalho não foi possível sequer acompanhar as mudanças mais
superficiais dos programas de pós-graduação em relação às abordagens adotadas em
ensino e pesquisas na área de Arquitetura, Urbanismo e Design, que certamente ocorreram no período em pauta, não temos como apreciar se aquela situação de uma
suposta oposição permanece ou se alterou. Retomar esse diálogo entre vertentes de
pensamento sobre o planejamento urbano e abordagens adotadas pelos cursos de arquitetura e urbanismo no qual Gunn apenas tocou muito superficialmente, seria, sem
dúvida, um dos pontos de maior importância para imaginar que forma de coerência
seria possível na ANPUR que englobasse essas duas áreas. A posição dos programas
em Arquitetura e Urbanismo encontra-se hoje em uma situação bastante diferente em
relação a época da análise de Gunn (2002). A própria apreciação deste autor a respeito daquela oposição mostra uma ANPUR onde havia uma certa polarização entre
arquitetura e urbanismo e planejamento urbano e regional – ou, em termos institucionais, entre FAUUSP e IPPUR. Houve mudanças na área do Planejamento Urbano
e Regional, como vimos, que afetaram a importância da proposta do IPPUR dentro
da CAPES e certamente dentro da ANPUR. Não parece muito difícil imaginar que
mudanças semelhantes ocorreram na Área de Arquitetura e Urbanismo.
Tanto pelos objetos e temáticas de pesquisa, quanto pelos problemas e preocupações de reflexão trabalhados no Planejamento Urbano e Regional e em Arquitetura
e Urbanismo, essas duas áreas ocupam uma certa “centralidade” dentro da ANPUR
– ao lado de outras como a Geografia, por exemplo - à medida que se preocupam com
a construção do espaço social (nas suas diferentes escalas) e das suas representações.
Portanto, um diálogo a respeito das suas abordagens interdisciplinares poderia caminhar para uma consolidação da associação em direção a uma forma de coerência que
não deve ser analítica, mas sim epistemológica. A qual não determina temáticas ou
objetos, mas indica abordagens e caminhos para ensino e pesquisa interdisciplinares
onde cada um deve e pode encontrar seu lugar particular dentro de alguma comunalidade “universal”.
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EM BUSCA DE UMA AGENDA PARA O PL ANEJAMENTO URBANO
Indo mais além de como as propostas foram originalmente formuladas por Ribeiro (2002, p. 70), aproveitando parte de suas propostas, parece-nos necessário buscar
uma “unidade na diversidade” no mais alto – e ao mesmo tempo básico – nível epistemológico da interdisciplinaridade. E, é com essas propostas – e em homenagem a uma
grande colega e amiga de muitos anos – que finalizamos esse ensaio.
Já foi mencionado antes que Ribeiro (2002) distinguiu entre propostas a serem
implementadas pela direção da ANPUR e aquelas que devem ser implementadas por
instituições filiadas e associadas, com apoio da diretoria da ANPUR. Seguiremos aqui
seu exemplo e propomos algumas atividades que poderiam contribuir para o aperfeiçoamento da reflexão sobre interdisciplinaridade em toda a área. Como a atenção está
mais voltada à caraterística interdisciplinar da área, as sugestões apenas estão voltadas
para questões mais epistemológicas e metodológicas que devem ser enfrentadas por
uma das duas vias mencionadas:
1. Propostas a serem implementadas pela Diretoria da ANPUR (Ribeiro 2002, p. 70 e 71)
– diálogo sobre interdisciplinaridade entre os membros da ANPUR em relação ao seu
posicionamento epistemológico;
– realização de evento, com outras associações científicas, dedicado ao debate dos desafios do ensino em áreas inter- e transdisciplinares;
– mapeamento, junto com as instituições filiadas, do processo de renovação/ superação
de matrizes teóricas
– organização de seminário sobre a crise paradigmática nas ciências sociais, em seus
vínculos com a área do planejamento urbano e regional;
– discussão sobre as mais recentes transformações na subárea de Planejamento Urbano
e Regional em relação a campos de ação, ensino e pesquisa dos programas pós-doutoral.
Rainer Randolph é Doutor
rer. pol. em Ciências Sociais e
Econômicas; professor titular
do IPPUR/UFRJ; Coordenador
da Área PUR/Demografia
na Capes; Bolsista de Produtividade em Pesquisa do
CNPq e Pesquisador do Nosso
Estado - Faperj. E-mail: rainer.
[email protected]
Artigo recebido em janeiro de
2013 e aprovado para publicação em abril de 2013.
2. Propostas a serem implantadas por instituições, com o apoio da diretoria da ANPUR
(Ribeiro 2002, p. 71)
– organização de evento voltado à reflexão do perfil do profissional formado pela área;
– realização de oficina dedicada ao exame dos efetivos frutos da pesquisa para as práticas didáticas;
– organização de publicação que explore exigências de formação associadas à transnacionalização do território e à nova mobilidade espacial da população;
– realização de estudo, com base nos Anais dos Encontros da Anpur, dedicado à identificação das principais referências teóricas da área.
Da mesma forma como essas propostas, os desafios também seguem atuais, mas
são reformulados e se deslocam para uma maior explicitação da interdisciplinaridade
e das práticas de investigações (interdisciplinares) correspondentes. As propostas aqui
elencadas mostram um longo caminho a trilhar e muito trabalho pela frente.
30
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R A INER
RANDOLPH
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limitações e potencialidades de Planos Diretores no Brasil. Scripta Nova, Revista eletrônica de
geografia y ciências sociales, v. XI, 245 (17), 2008.
Abstract Within the last ten years at the Coordination of Higher Education Personnel
Improvement – CAPES – appears a new reality concerning the graduate courses in the area
of Urban and Regional Planning through the accreditation of programs that (i) are mostly
outside Brazil’s major urban centers, (ii) which are dedicated to regional development and
territorial management issues. This paper seeks to contribute to a reflection on an agenda for
graduate curses committed socially and territorially in view of the challenges originated by the
current conditions which differ significantly from similar reflections at the beginning of the
new millennium which will be reviewd within the argument of our essay, in order to get back
a brief resumption of an agenda formulated by Ana Clara Torres Ribeiro in 2002.
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31
Urbanismo versus
planejamento urbano?
João F. Rovati
R e s u m o O uso dos termos urbanismo e planejamento urbano é frequentemente
ambíguo. O artigo examina como se expressa essa ambiguidade na pós-graduação brasileira.
A hipótese é que o problema obscurece a existência de campos epistêmicos distintos, gera
divergências incongruentes e dificulta a cooperação entre conhecimento, saberes e profissões
que de fato não se opõem, mas são complementares.
Pal avras-chave
Urbanismo,
planejamento
urbano,
campos
epistêmicos, conhecimentos, profissões.
INTRODUÇÃO
No Brasil, o emprego das palavras urbanismo e planejamento urbano quase sempre demanda algum esclarecimento.1 Para uns, esses termos contemplam profissões
e conhecimentos distintos; para outros, remetem aos mesmos saberes. Mas essa ambiguidade terminológica-conceitual não é “brasileira”. Com maior ou menor ênfase,
aparece também em países com os quais mantemos estreitas relações de intercâmbio.2
Assim, às nossas dificuldades nesse terreno somam-se àquelas relacionadas ao debate
conceitual existente fora do país. O problema não é retórico. Por exemplo, visões conceituais divergentes podem confundir o escopo de políticas públicas ou de programas
de ensino. Trata-se de um processo de natureza circular: a incerteza terminológicaconceitual reflete-se no trabalho dos urbanistas/planejadores; e as múltiplas atividades
que desenvolvem dificultam o enquadramento teórico-conceitual dos termos.
Este artigo3 examina como essa incerteza se expressa na pós-graduação brasileira,
lugar onde os conceitos são objeto permanente de investigação. Os programas de pósgraduação, ao reunirem pesquisadores experientes e urbanistas/planejadores em busca
de aperfeiçoamento, representam uma face importante do exercício do urbanismo/
planejamento no país.
Uma hipótese orientou nosso estudo: as incertezas que envolvem a utilização dos
termos urbanismo e planejamento urbano obscurecem a existência de campos epistêmicos distintos.4 Um desses campos tem clara vocação disciplinar e contempla essencialmente a tomada de decisões relativas à concepção arquitetural; reivindica-se aí uma
“competência para o projeto”. O outro integra conhecimentos disciplinares diversos
(economia, geografia e sociologia, entre outros) e contempla essencialmente a tomada
de decisões relativas à elaboração (ou encomenda) e gestão de planos, programas e
projetos – inclusive, mas não necessariamente, de natureza arquitetônica; reivindica-se
aí uma “competência para o planejamento e a gestão”. De uma parte, o objeto da ação/
reflexão é, antes de tudo, um artefato ou uma edificação, cuja construção ou reforma demanda a mediação de plantas, elevações, cortes e outros desenhos prospectivos
precisos. De outra, o objeto da ação/reflexão é, antes de tudo, um processo social em
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33
1 As regras gramaticais determinam o uso de letras
maiúsculas quanto há referência a ramos do conhecimento. No presente texto,
não aplicaremos essa regra
aos termos urbanismo e planejamento urbano, nem a
outros ramos do conhecimento. Esse critério evidentemente não será aplicado
aos textos citados, que serão
reproduzidos tal qual aparecem escritos em suas fontes.
O leitor notará que somente
alguns programas obedecem
(e às vezes ocasionalmente) a
referida regra.
2 Em 2004, o governo francês encomendou um estudo sobre as características
da profissão na Alemanha,
Espanha, Itália, Holanda e
Inglaterra; parte importante
desse estudo trata da questão terminológica; ver Robert
Laugier (2005). Em artigo publicando recentemente, Jean
-Louis Cohen (2012) referese à dificuldade de discernir
as peculiaridades nacionais
e linguísticas que envolvem
o emprego de termos aparentemente idênticos, porém
distintos, como “urbanismo”.
Criado em 2012 por um
grupo de jovens urbanistas,
o blogue jesuisurbaniste.fr
(<http://jesuisurbaniste.fr/>)
critica a atribuição do Grande
Premio de Urbanismo, instituído pelo governo francês
em 1989, a arquitetos.
3 A pesquisa cujos resultados
são apresentados adiante integra o Plano de Trabalho do
Estágio Sênior realizado pelo
autor na Universidade Nacional de General Sarmiento
(Buenos Aires, Argentina),
graças ao apoio da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS) e da Coordenação de Aperfeiçoamento
de Pessoal de Nível Superior
(CAPES), no período agosto-2012/julho-2013.
4 Esta hipótese não tem a
pretensão de originalidade.
Outros pesquisadores, dentro e fora do Brasil, têm explorado este ponto de vista;
ver, por exemplo: Marcelo
Lopes de Souza (2002), Alicia
Novick (2007), Ana Maria Rigoti (2005) e Afonso Raposo
(2006).
U R B A N I S M O
5 O conceito tem sido objeto
de diferentes usos e interpretações e, da maneira como
foi proposto por Bourdieu,
integra um sistema conceitual complexo, exposto, complementado e modificado
em diversas obras do autor.
No presente artigo, utilizase esse conceito de maneira
bastante aberta e simplificada. Ressalte-se que o conceito tem sido empregado em
inúmeros trabalhos (artigos,
dissertações, teses) relacionados ao urbanismo/planejamento; ver, por exemplo,
Jeová Dias Martins (2006).
6 Tradução livre do autor (JFR).
7 É importante ressaltar que
as denominações das áreas
não são criações “da CAPES”
ou de seus dirigentes, mas das
instituições e pesquisadores
que a integram e constituem.
8 As ações e argumentos que
acompanharam a criação
dessas duas áreas constituem uma excelente fonte
de pesquisa e, por si só,
mereceriam ser estudados.
Registre-se que, até 1993,
ano em que foi criada a área
“Arquitetura e Urbanismo”,
diversos programas que hoje
pertencem a essa área integravam a área “Planejamento
Urbano e Regional”.
9 Cadernos disponíveis em:
<http://conteudoweb.capes.
gov.br/conteudoweb/CadernoAvaliacaoServlet?acao=filtraArquivo&ano=2009&codigo_ies=&area=30> Acessado
em 12/05/2013
V E R S U S
P L A N E J A M E N TO
U R B A N O ?
desenvolvimento, cuja gestão no presente demanda a mediação de hipóteses sobre o
seu futuro. De um lado, encontra-se um processo social relativo à constituição edilícia
da cidade, de outro, um processo relacionado ao funcionamento e à transformação
da organização social urbana. Os agentes e instituições do urbanismo/planejamento
transitariam por esses campos, os quais, embora próximos e complementares, seriam
presididos por epistemologias de natureza diversa.
O espaço de interação entre os campos sumariamente descritos acima parece
constitutivo da experiência do urbanismo/planejamento. E deve ser investigado justamente porque, nas ciências sociais, os conceitos não são propriedade das coisas, mas
esquemas de inteligibilidade relacionados às singularidades dos contextos sociais e
históricos nos quais são concebidos. A palavra campo, nesse caso, relaciona-se ao conceito proposto por Pierre Bourdieu5, evocando a existência de “espaços” (geográficos
e sociais) relativamente autônomos, constituídos segundo certas regras e instâncias de
legitimação, “de tal maneira que, quanto mais próximos estiverem os agentes, grupos
ou instituições ali situados, mais propriedades terão em comum; e, quanto mais afastados, menos propriedades terão em comum”6 (Bourdieu, 1987, p. 151). Aplicando-se
essa ideia ao problema que nos interessa, estariam mais próximos entre si, no plano
conceitual, os urbanistas/planejadores que trabalham em organismos municipais, ou
como docentes em cursos de arquitetura e urbanismo, ou que associam suas práticas a
uma abordagem interdisciplinar, ou a uma determinada causa, etc. Esses grupos, mais
ou menos homogêneos, colaborando ou concorrendo, articulariam relações de poder
dinâmicas; ao longo do tempo, ao ganharem novos contornos, essas relações poderiam
redefinir ou até dissolver os campos constituídos.
CORPUS
O problema que nos ocupa aparece desde logo nas próprias denominações das
áreas de conhecimento do “sistema CAPES”.7 Encontram-se programas cujo trabalho
está relacionado ao urbanismo/planejamento em diferentes áreas. Por exemplo: questões relativas ao saneamento urbano, como inexistência ou precariedade de redes de
esgotos, estão na origem da experiência do urbanismo/planejamento no Brasil e, até
hoje, têm grande relevância na problemática urbana brasileira. Porém, os programas
de pós-graduação (de saneamento, engenharia urbana, engenharia ambiental, etc.)
que tratam diretamente desse tema integram a área denominada “Engenharia I”.
Nosso estudo limitou-se à análise de programas de áreas que, desde suas denominações, reivindicam uma relação de pertencimento ao urbanismo/planejamento:
“Arquitetura e Urbanismo” e “Planejamento Urbano e Regional/Demografia”.8 Um
dos cadernos de indicadores apresentados em 2009 pelos programas integrantes dessas
áreas a seus respectivos Comitês de Avaliação, a “Proposta do Programa”, é a unidade
constitutiva do corpus da pesquisa. Foram excluídos desse corpus os cadernos de onze
programas de pós-graduação em Design e Desenho Industrial integrantes da área Arquitetura e Urbanismo e de três programas em Demografia e Estudos Populacionais
integrantes da área Planejamento Urbano e Regional/Demografia. Assim, de fato foram analisadas as propostas de dezenove programas vinculados à área Arquitetura e
Urbanismo9, universo de agora em diante identificado pela sigla AU, e de vinte pro-
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ROVATI
gramas vinculados à área Planejamento Urbano e Regional/Demografia,10 universo
de agora em diante identificado pela sigla PUR. As referências a esses cadernos de
indicadores serão feitas segundo a relação de siglas informada nos Quadros 1 e 2.
Quadro 1 - AU – Universo de Análise
PROGRAMAS
INSTITUIÇÃO DE ENSINO
CRIAÇÃO
PUC-Campinas/PPGU – URBANISMO
Pontifícia Universidade Católica
de Campinas
1997
UFAL/PPGAU-DEHA – ARQUITETURA E
URBANISMO – DINÂMICA DO ESPAÇO
HABITADO
Universidade Federal de Alagoas
2003
UFBA/PPGAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade Federal da Bahia
1983
UFES/PPGAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade Federal do Espírito Santo
2007
Universidade Federal Fluminense
2002
Universidade Federal de Minas Gerais
1995
UFPB/PPGAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade Federal da Paraíba
2008
UFPel/PROGRAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade Federal de Pelotas
2008
UFRGS/PROPAR – ARQUITETURA
Universidade Federal
do Rio Grande do Sul
1990
UFRJ/PROARQ – ARQUITETURA
Universidade Federal
do Rio De Janeiro
1985
UFRJ/PROURB – URBANISMO
Universidade Federal
do Rio de Janeiro
1994
Universidade Federal
do Rio Grande do Norte
1999
UFSC/PósARQ – ARQUITETURA E
URBANISMO – PROJETO E TECNOLOGIA
DO AMBIENTE CONSTRUÍDO
Universidade Federal
de Santa Catarina
2001
UFSC/PGAU – URBANISMO, HISTÓRIA E
ARQUITETURA DA CIDADE
Universidade Federal
de Santa Catarina
2005
UnB/PPG-FAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade de Brasília
1995
UPM/PPGAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade Presbiteriana Mackenzie
2000
USJT/PGAUR – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade São Judas Tadeu
2005
USP-SP/PPGAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade de São Paulo/
São Paulo
1972
USP-SC/PPGAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
Universidade de São Paulo/
São Carlos
1971
UFF/PPGAU – ARQUITETURA E URBANISMO
UFMG/NPGAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
UFRN/PPGAU – ARQUITETURA
E URBANISMO
FONTE: CAPES; Área Arquitetura e Urbanismo; Cadernos de Indicadores (Ano-base 2009).
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35
10 Cadernos disponíveis em:
<http://conteudoweb.capes.
gov.br/conteudoweb/CadernoAvaliacaoServlet?acao=filtraArquivo&ano=2009&codigo_ies=&area=29> Acessado
em 12/05/2013
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Quadro 2 - PUR – Universo de Análise
PROGRAMAS
INSTITUIÇÃO DE ENSINO
CRIAÇÃO
ALFA/PPGDR – DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
Faculdade Alves Faria
2007
FURB/PPGDER – DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
Universidade Regional
de Blumenau
2000
PUC-GO/MDPT – DESENVOLVIMENTO
E PLANEJAMENTO TERRITORIAL
Pontifícia Universidade Católica
de Goiás
2006
PUC-PR/PPGTU – GESTÃO URBANA
Pontifícia Universidade Católica
do Paraná
2003
UCAM/PLANEJAMENTO REGIONAL
E GESTÃO DA CIDADE
Universidade Cândido Mendes
2001
UCSAL/MPA – MESTRADO EM
PLANEJAMENTO AMBIENTAL
Universidade Católica
do Salvador
2007
UCSAL/PLANEJAMENTO TERRITORIAL
E DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Universidade Católica
do Salvador
2005
UDESC/PLANEJAMENTO TERRITORIAL E
DESENVOLVIMENTO SOCIO-AMBIENTAL
Universidade do Estado
de Santa Catarina
2007
UEPB/MDR – MESTRADO EM
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Universidade Estadual
da Paraiba
2009
UFPE/MDU – DESENVOLVIMENTO URBANO
Universidade Federal
de Pernambuco
1975
UFRGS/PROPUR – PLANEJAMENTO URBANO
E REGIONAL
Universidade Federal
do Rio Grande do Sul
1970
UFRJ/IPPUR – PLANEJAMENTO URBANO
E REGIONAL
Universidade Federal
do Rio de Janeiro
1972
UFT/DESENVOLVIMENTO REGIONAL
E AGRONEGÓCIO
Universidade Federal
do Tocantins
2007
UNAMA/DESENVOLVIMENTO E MEIO
AMBIENTE URBANO
Universidade da Amazônia
2007
UNC/DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Universidade do Contestado
2006
UNIFACS/PPGDRU – DESENVOLVIMENTO
REGIONAL E URBANO
Universidade Salvador
1999
UFAP/MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
Universidade Federal
do Amapá
2006
UNIOESTE/DESENVOLVIMENTO REGIONAL
E AGRONEGÓCIO
Universidade Estadual
do Oeste do Paraná
2003
Universidade de Santa Cruz do Sul
1994
Universidade do
Vale do Paraíba
1993
UNISC/PPGDR – DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
UNIVAP/PUR – PLANEJAMENTO URBANO
E REGIONAL
FONTE: CAPES; Área Planejamento Urbano e Regional / Demografia; Cadernos de Indicadores (Ano-base 2009).
36
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F.
ROVATI
Do ponto de vista da denominação e da filiação institucional, os programas do
universo AU constituem um espaço bastante homogêneo. Quatorze dos dezenove
programas denominam-se de “Arquitetura e Urbanismo”. Somente dois dos dezenove
programas não incluem a palavra “urbanismo” em suas denominações. Dezesseis dos
dezenove programas integram universidades públicas. Dez programas (mais da metade) localizam-se na Região Sudeste.
No universo PUR, apenas três dos vinte programas denominam-se de
“Planejamento Urbano e Regional”. O termo “planejamento” aparece nas
denominações de sete programas e a denominação do seu objeto inclui noções
diversas como “ambiental”, “urbano e regional”, “regional” e “territorial”. O termo
“desenvolvimento” aparece nas denominações de quatorze dos vinte programas da
área e a denominação do seu objeto contempla noções diversas como “urbano”,
“regional”, “regional e urbano”, “social” e “socioambiental”. Menos da metade dos
programas integram universidades públicas. Apenas três programas se localizam na
Região Sudeste: dois no Estado do Rio de Janeiro, um em São Paulo.
TERMOS-CHAVE
A pesquisa empregou, essencialmente, métodos de análise de natureza
qualitativa. Contudo, preliminarmente, como base para essa análise, fez-se um
sumário estudo sobre a frequência11 do emprego de alguns termos-chave nos cadernos
de indicadores “Proposta do Programa”. Tratou-se de mera contagem de palavras,
sem qualquer pretensão estatística, feita com o único objetivo de caracterizar,
por contraste, o contexto terminológico do universo examinado. Para tanto, foi
contado o número de menções feitas aos seguintes termos: ambiente e derivações
do termo, como ambiental; arquitetura e derivações do termo, como arquitetural,
arquitetônico(a); cidade; espaço e derivações do termo, como espacial, espacialidade;
gestão; planejamento; política(o); região e derivações do termo, como regional;
tecnologia e derivações do termo, como tecnológico(a); território e derivações do
termo, como territorial, territorialidade; urbanismo e derivações do termo, como
urbanista, urbanístico(a); urbano(a). Dez desses termos-chave foram escolhidos
simplesmente porque estão presentes na denominação das áreas de conhecimento
e de alguns programas que as integram. As exceções ficaram por conta dos termos
política e tecnologia, propostos com base na suposição de que poderiam discriminar
ênfases em aspectos técnicos ou políticos do urbanismo/planejamento.
Antes de apresentar e comentar os resultados da pesquisa relativa aos termos-chave
é importante sublinhar que os indicadores apresentados não podem e, sobretudo, não
devem ser tomados como expressão do maior ou menor envolvimento dos programas
com um determinado tema. Os indicadores emolduram um contexto terminológico
aberto e servem apenas para situar cada área e cada programa nesse contexto.
A Tabela 1 apresenta o somatório do número de vezes que os termos-chave
aparecem nos cadernos de indicadores consultados, descriminado por área. Assim,
por exemplo, o termo arquitetura (e suas derivações) foi encontrado 2.313 vezes nos
cadernos do universo AU e 320 vezes nos cadernos do universo PUR, totalizando
2.633 ocorrências.
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37
11 Obtida através do quociente entre o número total
de palavras existente em
cada caderno de indicadores
examinado e o número de
vezes em que o termo-chave
foi ali mencionado.
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V E R S U S
P L A N E J A M E N TO
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A Tabela 1 está organizada segundo a participação relativa de cada termo, por
área, frente ao número total de menções feitas ao mesmo. Por exemplo, o número de
menções ao termo arquitetura (e suas derivações) encontrado nos cadernos de indicadores dos programas do universo AU corresponde a 88% do total de citações; o mesmo número, no universo PUR, corresponde a 12% do total de citações. A distribuição
relativa das citações aos doze termos entre os universos AU e PUR está representada
no Gráfico 1.
O contexto terminológico identificado foi subdivido em três partes ou terços,
cada uma contendo quatro termos.
A parte localizada à esquerda na Tabela 1 reúne os termos (e suas derivações)
arquitetura [1], urbanismo [2], cidade [3] e tecnologia [4]. Mais de 60% das citações
desses termos encontram-se nos cadernos do universo AU. Em outras palavras, tratase de um terço claramente dominado pelo universo AU.
A parte localizada à direita na Tabela 1 reúne os termos (e suas derivações) política
[9], território [10], planejamento [11] e região [12]. Mais de 60% das citações desses
termos encontram-se nos cadernos do universo PUR. Trata-se de um terço claramente
dominado pelo universo PUR.
A parte localizada no centro da Tabela 1 reúne os termos (e suas derivações) espaço [5], urbano [6], ambiente [7] e gestão [8]. A diferença na distribuição relativa desses
termos entre os universos AU e PUR é menos marcada: 59% das citações do termo
espaço encontram-se nos cadernos da área AU e 41% na área PUR; 57% das citações
do termo gestão encontram-se nos cadernos da área PUR e 43% na área AU; já os
termos urbano (54% AU; 46% PUR) e ambiente (53% AU; 47% PUR) apresentam
distribuição semelhante nos dois universos. Trata-se de um terço onde não se evidencia um claro domínio de nenhuma das áreas.
Tabela 1 - Termos-chave somatório das citações por área
TERMOS-CHAVE(*)
ÁREAS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
∑ AU
2313
1529 754
368
602
1033
703
272
238
145
222
315
∑ PUR
320
267
335
211
414
892
614
359
452
372
669
1286
∑ AU+PUR
2633
1796 1089
579
1016
1925
1317
631
690
517
891
1601
% AU
88
85
69
64
59
54
53
43
34
28
25
20
% PUR
12
15
31
36
41
46
47
57
66
72
75
80
(*) [1] ARQUITETURA; [2] URBANISMO; [3] CIDADE; [4] TECNOLOGIA; [5] ESPAÇO; [6] URBANO;
[7] AMBIENTE; [8] GESTÃO; [9] POLÍTICA; [10] TERRITÓRIO; [11] PLANEJAMENTO; [12] REGIÃO
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Gráfico 1 - Distribuição (%) das Palavras-Chave por Área
Os Quadros 3 e 4 indicam à “faixa” de frequência do emprego dos termoschave por área e por programa de pós-graduação. A faixa classificada “alta” (cinza
escuro) corresponde a uma menção (ou mais) ao termo a cada 600 palavras. A faixa
classificada “baixa” (cinza claro) correspondendo a uma citação (ou menos) a cada
6.000 palavras.12 Essas linhas de corte foram definidas de maneira arbitrária com a
única finalidade de estabelecer algum contraste. Os casos em que não foi encontrada
nenhuma menção aos termos-chave aparecem indicados pela palavra “zero” e, para
efeito de discussão, foram agregados aos casos de frequência baixa.
Os termos empregados com frequência “alta” pelos programas do universo AU
concentram-se claramente nos dois primeiros terços da tabela – 96% dos casos. Seis termos reúnem 88% dos casos de frequência “alta”: arquitetura, urbanismo, cidade, espaço,
urbano e ambiente. Os termos tecnologia, gestão, política, território, planejamento e região
têm importância relativamente menor no contexto terminológico do universo AU.
Os termos empregados com frequência “alta” por programas do universo PUR,
concentrados nos dois últimos terços da tabela (83% dos casos), têm alguma expressão
também no primeiro terço (17% dos casos), dominado pelo universo AU. Para
somar 91% dos casos de frequência “alta” o universo PUR precisa agregar nove dos
doze termos analisados: cidade, espaço, urbano, ambiente, gestão, política, território,
planejamento e região. Os termos arquitetura, urbanismo e tecnologia têm importância
relativa menor no contexto terminológico desse universo.
Em resumo, no que se refere aos termos-chave com frequência “alta”, verifica-se
maior dispersão na área PUR e maior concentração na área AU.
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39
12 Uma página de tamanho
A4 comporta, aproximadamente, 600 palavras escritas
em corpo 11; desse ponto
de vista, os limites de nossas
faixas correspondem grosso
modo a uma citação do termo (ou mais de uma) por página, frequência considerada
“alta”, e a uma citação do
termo (ou menos de uma) a
cada dez páginas, frequência
considerada “baixa”.
U R B A N I S M O
V E R S U S
P L A N E J A M E N TO
U R B A N O ?
Quadro 3 - Termos-chave / frequência das citações por programa da área AU
Programas
Termos-chave (*)
1
2
3
PUC-Campinas/
PPGU
Alta
Alta
Alta
UFAL/
PPGAU-DEHA
Alta
Alta
UFBA/PPGAU
Alta
Alta
Alta
UFES/PPGAU
Alta
Alta
Alta
UFF/PPGAU
Alta
Alta
Alta
UFMG/NPGAU
Alta
Alta
UFPB/PPGAU
Alta
Alta
UFPEL/
PROGRAU
Alta
Alta
UFRGS/
PROPAR
Alta
Alta
UFRJ/PROARQ
Alta
UFRJ/PROURB
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
UFRN/PPGAU
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
UFSC/PósARQ
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
UFSC/PGAU
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
UnB/PPG-FAU
Alta
Alta
UPM/PPGAU
Alta
Alta
Alta
USJT/PGAUR
Alta
Alta
Alta
Baixa
USP-SP/PPGAU
Alta
Alta
Alta
Alta
USP-SC/PPGAU Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
4
5
6
7
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
8
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
12
Zero
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baixa
Baixa
Baixa
Zero
Alta
Alta
11
Baixa
Alta
Alta
10
Alta
Alta
Alta
9
Alta
Alta
Alta
Baixa
Baixa
Baixa
Alta
Alta
Alta
Baixa
Alta
Baixa Zero
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Baixa
Zero
Baixa
Nº DE
CASOS ALTA
19
18
12
5
12
16
12
3
0
1
0
3
Nº DE CASOS
BAIXA+0
0
0
0
1
0
0
1
4
4
3
2
1
TOTAL /
TERÇO ALTA
TOTAL /
TERÇO BAIXA+0
54 (53%)
43 (43%)
4 (4%)
1 (7%)
5 (31%)
10 (62%)
(*) [1] ARQUITETURA; [2] URBANISMO; [3] CIDADE; [4] TECNOLOGIA; [5] ESPAÇO; [6] URBANO;
[7] AMBIENTE; [8] GESTÃO; [9] POLÍTICA; [10] TERRITÓRIO; [11] PLANEJAMENTO; [12] REGIÃO
40
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F.
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Quadro 4 - Termos-chave / frequência das citações por programa da área PUR
Programas
ALFA/PPGDR
Termos-Chave (*)
1
2
Zero
Zero
3
4
5
6
7
8
FURB/PPGDER
PUC-GO/MDPT
PUC-PR/PPGTU
Alta
Alta
Alta Alta
Alta Alta
Alta
Alta
Alta
UCAM
Zero
UCSAL/MPA
Baixa
UCSAL
Baixa
UDESC
Baixa
Baixa
UEPB/MDR
Zero
Zero
Zero
UFPE/MDU
Alta
Alta
Alta
Alta Alta
UFRGS/PROPUR
Alta
Alta
Alta
Alta Alta
UFRJ/IPPUR
Alta
Alta
Alta
Alta
UFT
Baixa
Alta
Zero
UNAMA
UNC
Baixa
UNIFACS/
PPGDRU
Zero
10
11
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta Alta
Alta
Baixa
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta Alta
Baixa
UNISC/PPGDR
Alta
Zero
Zero Baixa
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Zero
Alta
Alta
Alta Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
UNIVAP/PUR
Alta
Alta
Alta
Zero Alta
Zero
Alta
Alta
Alta
UNIOESTE
12
Alta
Alta
Zero Baixa
Alta
UFAP
9
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Nº DE
CASOS ALTA
4
4
7
2
5
13
12
5
11
6
13
18
Nº DE CASOS
BAIXA+0
9
9
4
0
1
0
0
0
0
1
1
0
TOTAL /
TERÇO ALTA
17 (17%)
35 (35%)
48 (48%)
TOTAL /
TERÇO BAIXA+0
22 (92%)
0
2 (8%)
(*) [1] ARQUITETURA; [2] URBANISMO; [3] CIDADE; [4] TECNOLOGIA; [5] ESPAÇO; [6] URBANO;
[7] AMBIENTE; [8] GESTÃO; [9] POLÍTICA; [10] TERRITÓRIO; [11] PLANEJAMENTO; [12] REGIÃO
PROGRAMAS DE REFERÊNCIA
A partir do contexto terminológico descrito acima, abordou-se com maior
profundidade os cadernos “Proposta do Programa” de certo número de instituições.
Foram escolhidos os programas que, ou pelas notas que obtiveram na Avaliação
Trienal 2007-2009, ou por sua maior experiência, podem ser definidos como
“programas de referência” das duas áreas. No caso do universo AU, foram examinados
os cadernos de indicadores dos sete programas que obtiveram as melhores avaliações:
UFRJ/PROURB e USP-SP/PPGAU (nota seis), UFBA/PPGAU, UFMG/NPGAU,
UFRGS/PROPAR, UFRJ/PROARQ e USP-SC/PPGAU (nota cinco). No
universo PUR, foram examinados os cadernos de indicadores dos três programas
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que obtiveram as melhores avaliações: UFRJ/IPPUR (nota seis), UFPE/MDU e
UFRGS/PROPUR (nota cinco). A eles foram somados, por critério de antiguidade,
três dos sete programas que obtiveram nota quatro: UNISC/PPGDR, PUC-PR/
PPGTU e UNIFACS/PPGDRU.
A análise procurou compreender o posicionamento de cada programa com relação à sua própria área de conhecimento e, de modo especial, com relação à questão
disciplinar – mas sem entrar no debate sobre o significado dos diversos conceitos associados à questão, como inter, multi, pluri, transdisciplinar. Aprofundamos também o
exame do posicionamento de cada programa especificamente com relação ao emprego
dos termos urbanismo, cidade e planejamento. Sobre esses três termos, inicialmente, é
interessante observarmos o Quadro 5, relativo aos cadernos de indicadores dos treze
programas de referência analisados.
Quadro 5 - Citações por termos-chavee programas selecionados / Universos AU e PUR
UNIVERSO AU
Termos-chave
UNIVERSO PUR
UFRJ USP-SP UFBA UFMG UFRGS
UFRJ USP-SC UFRJ UFPE UFRGS PUC-PR UNIFACS UNISC
PROURB PPGAU PPGAU NPGAU PROPAR PROARQ PPGAU IPPUR MDU PROPUR PPGTU PPGDRU PPGDR
Urbanismo
Alta
Alta
Alta
Cidade
Alta
Alta
Alta
Planejamento
Alta
Alta
Baixa
Alta
Alta Alta
Alta
Zero
Alta
Alta Alta
Alta
Alta
Alta Alta
Alta
Alta
Baixa
Alta
Alta
Segundo sugere o contexto terminológico do universo AU, os programas UFRJ/
PROURB, USP-SP/PPGAU, UFBA/PPGAU e USP-SC/PPGAU aparentemente
tem maior proximidade com os temas da cidade e do urbanismo no que os programas
UFMG/NPGAU, UFRGS/PROPAR e UFRJ/PROARQ. Note-se que os programas
UFRGS/PROPAR e UFRJ/PROARQ denominam-se “de Arquitetura” e que, originalmente, o Programa UFMG/NPGAU também se denominava simplesmente “de
Arquitetura”. Note-se ainda que, segundo a linha de corte definida, nenhum dos sete
programas utiliza com frequência “alta” o termo “planejamento”.
No universo PUR, a terminologia empregada pelos programas UFRJ/IPPUR,
UFRGS/PROPUR (em “Planejamento Urbano e Regional”) e UFPE/MDU (em
“Desenvolvimento Urbano”) sugere maior afinidade com os temas da cidade, do urbanismo e do planejamento do que àquela relativa aos programas UNISC/PPGDR
(em “Desenvolvimento Regional”) e UNIFACS/PPGDRU (em “Desenvolvimento
Regional e Urbano”). O Programa PUC-PR/PPGTU (em “Gestão Urbana”) ocupa
uma posição intermediária nesse contexto terminológico.
UNIVERSO AU
a) Proposta UFRJ/PROURB
A Proposta insere o Programa no “campo do urbanismo” (p. 5), entendido como
“campo do conhecimento” e como “campo disciplinar específico” (p. 3).
O Programa “dedica-se a formar profissionais altamente qualificados, promover
a reflexão crítica, teórica e metodológica sobre o Urbanismo” (p. 3). Mais especifica42
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F.
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mente, sua atuação visa “responder à necessidade de pesquisa neste campo do conhecimento e atender à demanda de formação e capacitação docente e de profissionais
habilitados a atuar nos processos de intervenção e configuração do espaço da cidade”
(p. 3). Ou, ainda, busca “promover a reflexão crítica e avançar teórica e metodologicamente em nosso campo disciplinar específico” (p. 3). Mas a Proposta contempla ainda
outra definição: “No campo temático em que atuamos, consideramos fundamental
a interação com o nível de formação profissional em Arquitetura, que é a graduação.
Tal inserção fortalece ambos os níveis de ensino e, sobretudo, permite ampliar as bases
de uma reflexão sobre o campo disciplinar, bem como sobre o ensino e a pesquisa”
(p. 6). Que “campo disciplinar” seria esse? Seria o urbanismo um “campo temático”
no interior do “campo disciplinar” da “arquitetura” ou da “arquitetura e urbanismo”?
O Programa dispõe de um Núcleo Interdisciplinar de Pesquisas em Paisagismo
(p. 12). Mas a Proposta jamais caracteriza o trabalho desenvolvido pelo Programa
como sendo de natureza inter, multi, pluri ou transdisciplinar. As dissertações e teses
desenvolvidas pelos alunos, entretanto, podem ter “caráter interdisciplinar”, situação
em que se admite a co-orientação por “docente externo” ao Programa (p. 18).
A “cidade” aparece como categoria central na Proposta e, mais de uma vez, é
explicitamente definida como principal objeto de estudo do Programa: “No campo
disciplinar do Urbanismo, [o Programa] tem como objeto de estudo a cidade e trata
de sua organização físico-espacial e da intervenção sobre o espaço urbano. Neste sentido, aborda os processos de construção e produção do espaço, seja ele projetado ou
construído socialmente. Privilegia a análise da organização espacial e das teorias sobre
a cidade a partir da perspectiva histórica. Trabalha o projeto urbano como prática
projetual e processo dinâmico de intervenção sobre o espaço construído, considerando
a interação entre os diversos agentes e visando a melhoria da qualidade de vida nas
cidades” (p. 3). Como se pode constatar, a Proposta aborda a cidade ao mesmo tempo
como artefato e processo social, enfatizando a importância de uma “prática projetual”
que envolve a interação entre “diversos agentes”.
O termo “planejamento” ocupa lugar secundário na Proposta. Mas o Programa
reconhece as demandas de órgãos públicos “vinculados ao planejamento e ao projeto
da cidade e às questões urbanas em geral” (p. 5) e valoriza a cooperação com instituições de planejamento. Como já foi observado, o termo “urbanismo” ocupa lugar
central na Proposta UFRJ/PROURB, um Programa criado justamente para atender “à
grande demanda existente na área do Urbanismo” (p. 3).
b) Proposta USP-SP/PPGAU
O Programa compreende em “seu escopo diferentes campos disciplinares na área
de Arquitetura, Urbanismo e Design” (p. 3). Essa diversidade proporcionaria “ao aluno o contato com os vários campos de atuação da área de arquitetura, urbanismo e
design e a possibilidade de construir interfaces entre elas” (p. 3). O Programa “mantém, desde sua criação, o compromisso com a formação multidisciplinar do arquiteto
e urbanista, com abordagem abrangente, mas que possibilita a especialização em áreas
de concentração” (p. 3).
Ao apresentar seus núcleos de pesquisa, a Proposta refere-se à existência de “espaço interdisciplinar institucional de pesquisa, que congrega professores e pesquisadores
no estudo da produção e apropriação do ambiente construído” (p. 6). Refere-se ainda
a um “núcleo de pesquisa interdisciplinar voltado à pesquisa sobre as estruturas espa-
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ciais regionais e urbanas, abordando aspectos socioeconômicos, institucionais, tecnológicos e de organização” e também a um grupo cujo objetivo seria “promover estudos
e pesquisas interdisciplinares, enfocando as culturas urbanas contemporâneas através
das suas formas materiais de manifestação” (p. 6).
A “cidade”, categoria importante na Proposta, parece concorre ali com as noções
de “assentamento humano” e “ambiente construído”. Por exemplo, a área de concentração “História e Fundamentos da Arquitetura e Urbanismo” tem como objetivo
“promover o conhecimento científico dos processos de permanência e mudança do
ambiente construído, oferecendo elementos para elaboração e crítica de projetos e
intervenções arquitetônicas e urbanísticas” (p. 5). Na Proposta, são empregadas ainda,
frequentemente, as noções de espaço urbano e espaço construído.
O termo “planejamento” é importante no contexto terminológico da Proposta. A
área de concentração “Planejamento Urbano e Regional” tem como objetivo “o estudo
das bases teóricas e das práticas de intervenção na organização espacial de atividades
sob a ação simultânea da regulação do mercado e do Estado”, a análise dos “processos
econômicos que incidem sobre a organização do espaço do âmbito local ao nacional,
as políticas e práticas de intervenção no âmbito urbano e regional” e o estudo da
“relação entre processo de urbanização e a formação do urbanismo e planejamento
urbano no Brasil” (p. 6). O texto sugere, portanto, a existência de ações distintas,
relacionada ao urbanismo e ao planejamento. Já o termo “urbanismo” ocupa lugar
relativamente secundário na Proposta; o texto manifesta clara preferência pelo uso da
expressão “arquitetura e urbanismo”.
c) Proposta UFBA/PPGAU
A Proposta situa o Programa no “campo da Arquitetura e Urbanismo” (p. 3), mas
também o relaciona aos campos do “espaço construído” (p. 2) e “da arquitetura, do urbanismo e das artes” (p. 20). A Proposta inscreve as duas áreas de concentração do Programa, “Urbanismo” e “Conservação e Restauro”, no “campo crítico e propositivo do espaço
construído” (p. 2). Um dos objetivos do Programa é “a formação de doutores qualificados
que possam atuar” em “Pesquisa e Ensino no campo da Arquitetura e Urbanismo” (p. 3).
A Proposta valoriza a atuação do Programa “no campo da Conservação e Restauro” (p. 3) e a “formação de doutores qualificados para o desenvolvimento de trabalhos
de natureza integrada nas áreas de Urbanismo, Projeto Urbano, Planejamento Urbano e Engenharia Urbana e Ambiental, que possa atuar em Pesquisa e Ensino nestes
campos disciplinares nos quais as fronteiras são cada vez mais difusas” (p. 10). Nesse
contexto terminológico, portanto, urbanismo, projeto urbano, planejamento urbano
e engenharia urbana e ambiental são tratados como “campos disciplinares” distintos e
relativamente autônomos.
O Programa integra-se ao esforço de “salvaguarda das criações do movimento
moderno no campo da Arquitetura e Urbanismo” (p. 14); refere-se ainda ao “debate
em estética urbana” existente “entre o campo das artes e do urbanismo” (p. 15).
O Programa mostra interesse pelas “práticas e discursos produzidos em diferentes
campos do conhecimento e, em particular, nas artes visuais, dança, arquitetura e
urbanismo” (p. 15) e pelo “estudo das relações entre cidade e cultura, entre territórios culturais e políticas urbanas, da interdisciplinaridade entre os campos da
arquitetura, do urbanismo e das artes” (p. 20). A Proposta valoriza um “projeto
multidisciplinar” (p. 3) desenvolvido pelo Programa, integrado à rede nacional de
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pesquisa, e aponta para a formulação de “novos projetos de cooperação nacional
em áreas inovadoras ou interdisciplinares” (p. 6). Um dos laboratórios do Programa
tem, entre seus objetivos, o de “ampliar as perspectivas de abordagens multidisciplinares e transversais” (p. 8) dos seus estudos.
A “cidade” é categoria importante no texto da Proposta. Uma das linhas de pesquisa do Programa trata da “história da cidade e do urbanismo” e um de seus objetivos
é “formar docentes e pesquisadores capacitados teórica, metodológica, crítica e tecnicamente na análise de processos de organização do espaço construído e do território”
(p. 2). Na Proposta, são empregadas ainda, com frequência, as noções de ambiente
urbano e ambiente construído.
O termo “planejamento” ocupa lugar secundário na Proposta, aparecendo com
algum destaque na descrição dos conteúdos de disciplinas. O termo “urbanismo”,
como vimos, ocupa lugar importante na Proposta, denominando inclusive uma das
áreas de concentração do Programa.
d) Proposta UFMG/NPGAU
A Proposta não aborda diretamente a questão da área de conhecimento à qual
se vincula o Programa. Quando da descrição de uma de suas linhas de pesquisa,
denominada “Teoria e história da arquitetura e do urbanismo e suas relações com
outras artes e ciências”, a Proposta refere-se ao “campo de saber” no qual inscreve
os “problemas teóricos, históricos, analíticos e críticos da Arquitetura e do Urbanismo” (p. 3). A linha “aborda os problemas teóricos, históricos, analíticos e
críticos da Arquitetura e do Urbanismo, numa perspectiva multidisciplinar, com
ênfase em suas conexões com outros campos de saberes, notadamente as ciências
sociais, as ciências humanas e as artes” (p. 3). O texto refere-se sistematicamente
aos problemas “da” arquitetura e “do” urbanismo, e não à “arquitetura e urbanismo”, o que pode indicar uma intenção de diferenciar os dois termos no plano
propriamente conceitual.
A palavra “cidade” é pouco empregada na Proposta. Uma das linhas de pesquisa
do Programa, denominada “Planejamento e dinâmicas sócio-territoriais”, “aborda a
problemática da produção do espaço urbano e metropolitano, a atuação dos diversos
agentes produtores desse espaço e suas interfaces, bem como as estruturas sócio-espaciais
resultantes” (p. 3). Outra linha trata dos “problemas teóricos e práticos da produção
do espaço construído, incluindo os processos de projeto, construção e interação
espaço-usuários, com ênfase na aplicação de tecnologias digitais nesses processos”
(p. 3). Na Proposta, são empregadas ainda, com alguma frequência, as noções de espaço
arquitetônico e espaço habitacional.
O termo “planejamento” ocupa lugar importante na Proposta, embora mencionado com pouca frequência. O Programa oferece disciplinas denominadas “Aspectos Contemporâneos do Planejamento Urbano e Metropolitano” e “Teorias do Espaço e do Planejamento Urbano”. O termo “urbanismo” é secundário nesse contexto terminológico.
e) Proposta UFRGS/PROPAR
Segundo a Proposta, o Programa teria sido um “dos primeiros centros de pesquisa
brasileiros a desenvolver uma abordagem crítica da arquitetura fundada numa reflexão
sobre a teoria e a prática do próprio fazer disciplinar” (p. 3). A afirmação da arquitetura
como “saber” específico aparece como um dos objetivos da própria existência do PrograR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
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ma: a “proposta do programa tem, desde a sua origem, o compromisso com a definição e
o aprofundamento de um campo próprio de investigação para a arquitetura, que embora
integrando conhecimentos de campos afins (engenharias, informática, ciências sociais,
ciências humanas, etc.), deles se diferencia como saber. O seu objetivo central é a construção de um corpo de conhecimentos, necessariamente aberto e perfectível, instalado
em torno ao projeto arquitetônico como procedimento complexo” (p. 3).
As linhas de pesquisa e projetos do Programa buscam contribuir “para reafirmar
o escopo central da proposta do programa, que é a reflexão sobre a teoria e a prática
do fazer disciplinar” (p. 10). Noções como inter, multi, pluri ou transdisciplinar não
são mencionadas na Proposta.
O termo “cidade” não ocupa lugar relevante na Proposta – o objeto de estudo do
Programa é “a arquitetura”.
O termo “planejamento” é mencionado uma única vez em todo texto – trata-se
de referência à “Secretaria de Planejamento” da municipalidade de Porto Alegre. Os
termos “planejamento urbano” e “planejamento urbano e regional” são ignorados. O
termo “urbanismo” não tem qualquer relevância conceitual na Proposta.
f) Proposta UFRJ/PROARQ
A Proposta situa o Programa no “campo da Arquitetura” (p. 2), reivindicando
uma “visão integradora e transdisciplinar” (p. 3) do seu objeto.
O Programa “tem por objetivos principais a produção e a difusão de conhecimento científico e profissional, e a formação de recursos humanos para a pesquisa e
docência em Arquitetura” (p. 2). Para alcançar esses objetivos, privilegia “a atualização
e a renovação constantes dos fundamentos teóricos e da prática desse campo, considerando-o ao mesmo tempo tecnológico e cultural” (p. 2). O universo que interessa
ao Programa vai “do objeto arquitetônico ao urbano e paisagístico, por entender-se a
integralidade e inter-relação entre essas identidades” (p.4).
Tendo em conta as “rápidas mudanças de paradigmas nas ciências”, associadas “à
velocidade midiática da informação e às transformações do mundo atual”, o “campo da
Arquitetura agrega as contribuições de estudiosos e pesquisadores de áreas afins” e trata
da “compreensão do fenômeno arquitetônico mediante enfoques inter e transdisciplinares” (p. 2). A linha de pesquisas “Cultura, Paisagem e Ambiente Construído”, por
exemplo, “engloba campos de conhecimento integrados e metodologias de análise complementares incluindo a discussão da teoria, tecnologias e práticas de projeto, a etnografia e a antropologia, a fenomenologia; a avaliação pós-ocupação e a análise morfológica e
ambiental” (p.4). A ampliação “dos projetos interdisciplinares em trabalhos integrados”
(p. 9) é apontada como um dos fundamentos da excelência acadêmica do Programa.
Há referências ao desenvolvimento de “pesquisas interdisciplinares” por diversos Grupos de Pesquisa. Um dos objetivos do Grupo Espaço Saúde é “elaborar, testar e validar
a metodologia de análise de espaços, a análise etnotopográfica, por meio da criação de
ferramentas que têm base no leque interdisciplinar das ciências humanas (adaptadas à linguagem e à sensibilidade próprias a pesquisadores da área de arquitetura e urbanismo)” (p.
10). O Grupo Ambiente-Educação define-se como “de pesquisa interdisciplinar” (p. 10).
A “missão” do Grupo Qualidade do Lugar e Paisagem é “contribuir para a construção e a
disseminação do conhecimento da teoria e do projeto de arquitetura e suas diversas interfaces interdisciplinares relacionadas com a concepção, a produção e a qualidade do ambiente
construído” (p. 13). O Laboratório de Habitação define-se como grupo de pesquisa “com
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interações multidisciplinares” (p. 13). O Grupo Projeto, Arquitetura e Sustentabilidade
caracteriza-se “pela formação multidisciplinar, o que contribui para uma visão sistêmica de
assuntos relacionados com a aplicação da Sustentabilidade na Arquitetura” (p. 14).
Como já foi observado, o principal objetivo do Programa é “a compreensão do
fenômeno arquitetônico” (p. 2). A noção de “cidade”, nesse contexto, ocupa lugar
secundário. Relacionados ao estudo daquele fenômeno, entretanto, evocam-se termos
como “ambiente”, “ambiente construído”, “paisagem”, “lugar”, “assentamentos humanos”, “espaço urbano” e “espaço arquitetônico”.
O termo “planejamento” não tem qualquer relevância conceitual na Proposta. Os
termos “planejamento urbano” e “planejamento urbano e regional” são ignorados. O
termo “urbanismo” igualmente não tem relevância conceitual na Proposta.
g) Proposta USP-SC/PPGAU
A Proposta emprega com frequência os termos “urbanismo” e “arquitetura e urbanismo” e os associa às noções de “disciplina”, “campo disciplinar” e “campo profissional”. Uma das linhas de pesquisa do Programa – “O Urbanismo como Disciplina:
Cultura Técnica e Profissional” – busca justamente “estabelecer bases conceituais para
a compreensão do urbanismo como campo disciplinar específico, enfocado a partir
de suas teorias, práticas e realizações, bem como de sua cultura técnica e profissional”
(p.4). O Programa faz referência às pesquisas realizadas pela área de concentração
“Teoria e História da Arquitetura e do Urbanismo” sobre “as trajetórias profissionais
de engenheiros, arquitetos e urbanistas, envolvendo sua inserção na vida cultural do
país, suas relações com movimentos internacionais e sua inserção na estruturação de
um campo profissional” (p. 8), que não é nomeado.
A Proposta não emprega uma única vez os termos inter, multi, pluri ou transdisciplinar, mas um dos grupos de pesquisa do Programa tem, entre seus objetivos,
promover “troca e interlocução entre distintos campos do saber” (p. 22). Outro grupo, que “desenvolve pesquisas no campo da história das cidades e do urbanismo”,
realiza estudos sobre “trajetórias profissionais no campo da engenharia urbana e do
urbanismo” (p. 23). A partir das noções de “Arquitetura, Urbanismo e Planning”,
uma das pesquisas desenvolvidas no Programa estuda justamente essas “instituições e
configurações disciplinares” (p. 15). Há ainda referência ao fato do Programa reunir
“um conjunto significativo de trabalhos vinculados ao campo das Políticas Públicas”
(p. 6). Por outro lado, a “concentração de profissionais qualificados nas capitais e grandes centros” seria uma “questão historicamente apontada como problema no campo
da arquitetura e do urbanismo”; por isso, o Programa valoriza seu desempenho “na
formação de quadros qualificados para atuação na escala regional” (p. 30).
A “cidade”, abordada como arquitetura e processo social, é categoria central na
Proposta. A linha de pesquisa “Cidades no Brasil: Problematização, Representações,
Intervenções e Políticas” busca “estabelecer bases teóricas e conceituais para compreensão da questão urbana no Brasil, a partir de sua história e de fatores sociais,
econômicos, tecnológicos e culturais, enfatizando enfoques relacionados às representações, às intervenções e às políticas públicas” (p. 4). Na Proposta, são empregadas
com frequência as noções de espaço urbano e espaço contemporâneo.
O termo “planejamento” não é evocado com frequência ao longo da Proposta,
mas pesquisadores do Programa se interessam pela “história do planejamento e história das instituições urbanísticas no Brasil”, pela “reavaliação das políticas públicas em
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Habitação Social no País” (p. 20). O texto refere-se ainda ao interesse do Programa
em aprofundar pesquisas “na área do Urbanismo e do Planejamento Urbano” (p. 21).
O termo “urbanismo” ocupa lugar central na Proposta e aparece na denominação
de duas áreas de concentração – “Arquitetura, Urbanismo e Tecnologia”; “Teoria e
História da Arquitetura e do Urbanismo” – e de duas linhas de pesquisa – “Arquitetura, Urbanismo e Paisagismo no Brasil e na América Latina”; “O Urbanismo como
Disciplina: Cultura Técnica e Profissional”. Como já observado, o estabelecimento de
“bases conceituais para a compreensão do urbanismo como campo disciplinar específico” é um dos principais objetivos do Programa (p. 4).
UNIVERSO PUR
a) Proposta UFRJ/IPPUR
O objetivo do Programa é “o desenvolvimento de atividades de ensino, pesquisa e
extensão, em nível de pós-graduação, no campo do Planejamento Urbano e Regional,
através de uma abordagem com forte conteúdo interdisciplinar e com ênfase na formação básica” (p. 2), ou, ainda, “o estudo e a análise de questões urbano-regionais” com
base em “abordagem interdisciplinar” (p. 13). A Proposta refere-se também ao “caráter
interdisciplinar da área de Planejamento Urbano e Regional” (p. 13). Segundo o texto,
“é amplamente reconhecido que o estudo e a análise de questões urbano-regionais não
podem prescindir de uma abordagem interdisciplinar, combinando conhecimentos
de Sociologia, Economia, Geografia, Urbanismo, Ciência Política e Direito” (p. 13).
Disso decorre que “o desenvolvimento de estudos e pesquisas na área deve ser pautado,
necessariamente, por forte conteúdo de natureza interdisciplinar” (p. 13). A organização curricular das atividades de ensino do Programa procura “enfrentar o desafio
da interdisciplinaridade”, incluindo “disciplinas obrigatórias de formação teórica e
analítica” em distintos “campos disciplinares”, especialmente, sociologia, economia e
política, “em suas conexões com a dimensão territorial dos processos sociais” (p. 13).
Entre as ações que realizou no triênio 2007-2009 o Programa ressalta seu papel
no processo de criação de um novo curso de graduação, em Gestão Pública para o
Desenvolvimento Econômico e Social, definido como “um projeto inovador seja pela
temática, seja pela forte interdisciplinaridade presente na grade curricular” (p. 6). O
tema da interdisciplinaridade reaparece quando a Proposta justifica o fato do Programa
“manter uma única área de concentração, em Planejamento Urbano e Regional”, como
forma “de garantir tanto a interdisciplinaridade quanto a interação entre estudos de
corte mais analítico e investigações com enfoques mais voltados para a intervenção” (p.
13). A noção de pluridisciplinaridade é evocada uma única vez, quando o Programa
informa que demandou a disponibilização de novas vagas para concursos docentes “com
perspectivas de aprofundamento da pluridisciplinaridade” (p. 14).
A “cidade” é uma categoria importante na Proposta e aparece na denominação de
diversas disciplinas. A “formação acadêmica em PUR” oferecida pelo Programa articula
“duas abordagens complementares: por um lado, o estudo dos processos de conformação e de estruturação sócio-espacial de cidades e regiões, e, por outro lado, o estudo sobre
os processos de planejamento ou de formulação e implementação de políticas em sua
dimensão sócio-territorial” (p. 13). A palavra “território” é empregada frequentemente,
aparecendo em certa medida como alternativa ao uso do termo “espaço”.
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As atividades de ensino do Programa, “nos diferentes níveis”, estão voltada para a
formação de “[i] pesquisadores e docentes de alto nível, em condições de implementar
programas acadêmicos de ensino e pesquisa na área do Planejamento e Desenvolvimento Urbano e Regional e, de modo mais geral, na área dos Estudos Urbanos e Regionais”
e “[ii] profissionais de alto nível, capazes de atuar de maneira crítica e criativa, tanto em
agências governamentais de planejamento, nos três níveis da Federação, quanto em organizações não governamentais envolvidas com os processos de Planejamento e Desenvolvimento Regional, Urbano e Comunitário” (p. 14). Nota-se aí a relevância conceitual
assumida pelo termo “desenvolvimento” na Proposta UFRJ/IPPUR.
O termo “planejamento” é central na Proposta e está presente na denominação de
sua única área de concentração, “Planejamento Urbano e Regional”, e de suas quatro
linhas de pesquisa: “Planejamento, História e Cultura”; “Planejamento, Meio Ambiente e Tecnologia”; “Planejamento, Território e Desenvolvimento Regional”; “Planejamento e Estruturação Urbana e Metropolitana”. É frequente o emprego da expressão “planejamento urbano e regional”; também são empregadas expressões como
“planejamento democrático”, “planejamento e desenvolvimento local”, “planejamento
e uso do solo urbano”, “planejamento e política urbana”. O termo “urbanismo” não
tem relevância conceitual no contexto da Proposta.
b) Proposta UFPE/MDU
A Proposta posiciona o Programa como lugar onde se relacionam, “de modo
interdisciplinar, dois campos disciplinares, arquitetura e urbanismo e planejamento
e gestão” (p. 2). Esta seria a “principal característica” do Programa (p. 2). Porém,
a Proposta refere-se a outros “campos”, como o “da Conservação Integrada, campo
disciplinar que se faz cada vez mais importante na gestão dos bens patrimoniais das
cidades” (p. 3), ou ainda ao “campo da morfologia da arquitetura e sintaxe espacial”,
ao “campo da conservação da arquitetura moderna” (p. 4), ao “campo” da história da
cidade, a “campos disciplinares como geografia, antropologia e sociologia” e ao “campo temático do planejamento urbano” (p. 13) – portanto, reaparece aqui a expressão
“campo temático”, nesse caso concorrendo com a definição do planejamento urbano
como “campo disciplinar”.
Segundo a Proposta UFPE/MDU, “a interdisciplinaridade constitui-se num
ponto forte” (p. 2) do Programa. Nesse sentido, o Programa oferece a seus alunos um
ambiente acadêmico “dinâmico e interdisciplinar” (p. 4). A Proposta valoriza o esforço desenvolvido no sentido da “interação vertical entre os níveis do Programa, o que
possibilita o diálogo entre mestrandos e doutorandos, com ganhos expressivos para
todos os alunos” (p. 10). Essa “interação vertical” teria como um de seus propósitos
justamente “o aprofundamento da inter e da transdisciplinaridade” (p. 10).
A “cidade” é categoria central e frequentemente empregada na Proposta. O termo
quase sempre aparece associado a outras noções relacionadas à espacialidade urbana.
Por exemplo, a linha de pesquisa “Projeto da Arquitetura e da Cidade”, que “tem
como objeto de estudo a morfologia da cidade e das edificações, abordando as estruturas físicas e sociais”, “incorpora estudos relativos aos aspectos formadores do espaço
urbano, tendo interesse particular nos estudos morfológicos, na sintaxe espacial, na
avaliação do espaço e do desenho urbano e em estudos sobre sua influência no grupo
dos usuários e indivíduos” (p. 10). Essa mesma linha volta-se também “para o estudo
histórico e teórico das experiências arquitetônicas e urbanas, em particular das exR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
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pressões modernas” (p. 10). Outra linha de pesquisa, “Dinâmica e Gestão Urbana”,
trata das “questões referentes à dinâmica urbana e ao planejamento e à gestão urbana,
segundo os seguintes enfoques: i) abordagens sobre os processos de globalização e reestruturação produtiva e financeira da economia mundial: cidades em redes e cidades
globais; ii) pobreza, desigualdade e segregação sócio-espacial; iii) novos instrumentos
de descentralização político-administrativa, no planejamento e na gestão das cidades;
iv) avaliação dos limites e possibilidades dos modelos de planejamento, gestão e governança urbana; v) infraestruturas urbanas, das redes sócio-técnicas e da mobilidade
e acessibilidade nos transportes urbanos” (p. 10). Termos como “ambiente construído”
e “ambiente urbano” também são frequentemente empregados.
O termo “planejamento” ocupa lugar central na Proposta. As expressões “planejamento e gestão das cidades” e “planejamento e gestão urbana” são frequentemente
empregados. Há referências ainda a “modelos de planejamento, gestão e governança
urbana”, a “Planejamento e Política dos Transportes Urbanos” e ao “planejamento
urbano e territorial contemporâneo”. O termo “urbanismo” igualmente ocupa lugar
central na Proposta, de modo especial porque, como vimos, o Programa articula “dois
campos disciplinares, arquitetura e urbanismo e planejamento e gestão”.
c) Proposta UFRGS/PROPUR
O Programa contempla “o estudo da realidade sócio-espacial brasileira e das práticas de planejamento urbano e regional, reconhecendo nesse campo uma complexidade propícia ao tratamento interdisciplinar” (p. 3). E apresenta-se como lugar onde
convivem visões “distintas, mas complementares” da “realidade sócio espacial”, uma
tributária de “abordagem arquitetônico-urbanística”, outra da “tradição interdisciplinar da área [do planejamento urbano e regional] e das ciências sociais aplicadas de
um modo geral” (p. 2). Portanto, a Proposta admite a convivência de um tratamento
disciplinar (arquitetura-urbanismo) e outro interdisciplinar (planejamento urbano e
regional) dos objetos de estudo do Programa.
A “cidade” é uma categoria importante na Proposta, mas é frequente também o
emprego de termos como “território”, “espaço urbano e regional”, “espaço construído”
e “ambiente construído”. Segundo a Proposta, a “dimensão espacial” é o que “demarca, explícita ou implicitamente, os temas do planejamento urbano e regional de outras
manifestações do planejamento” (p. 3). Com base nessa assertiva, o Programa inclui
entre seus objetivos, “o estudo do planejamento urbano e regional e do urbanismo
como campos de práticas e conhecimentos; o estudo do planejamento urbano e regional relacionado às inovações geradas pela demanda de maior participação da sociedade
na gestão pública; a abordagem da questão metropolitana e da gestão da metrópole; as
territorialidades urbanas e regionais e as dinâmicas de apropriação social e econômica
do espaço; a produção e apropriação históricas da cidade como resultado de expressões
culturais” (p. 3). Sublinhe-se, portanto, que o texto aborda o planejamento urbano e
regional e o urbanismo como “campos de práticas e conhecimentos” distintos.
O termo “planejamento” ocupa lugar central na Proposta. O principal objetivo
do Programa é a “formação de recursos humanos qualificados para a prática profissional do urbanismo e do planejamento” (p. 2). O “planejamento urbano e regional” é
compreendido “como parte de um processo social maior, no âmbito do qual as práticas coletivas são atravessadas por componentes socioeconômicos, políticos e culturais,
característicos da sociedade brasileira e de sua inserção no mundo globalizado” e “é
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visto como um requisito da ação político-administrativa em sociedades complexas” (p.
3). O texto refere-se ainda ao “Planejamento Urbano e Ambiental” e às relações entre
planejamento e “desenho urbano”. O termo “urbanismo” ocupa lugar importante na
Proposta, especialmente porque é conceitualmente diferenciado do termo “planejamento urbano”.
d) Proposta PUC-PR/PPGTU
Um dos principais objetivos do Programa é “formar docentes qualificados para desenvolver atividades de ensino, pesquisa e extensão na área de Gestão Urbana” (p.2). O
Programa define-se como “de caráter efetivamente multi e interdisciplinar” (p. 5). Suas
disciplinas e pesquisas “buscam analisar os aspectos tecnológicos, ambientais, sociais,
econômicos, políticos, administrativos e culturais do desenvolvimento e da gestão das
cidades” e seu “corpo docente tem formação das mais variadas: administração, arquitetura e urbanismo, engenharia, planejamento urbano e regional, saneamento ambiental,
economia, informática, comunicações, sociologia, direito e ciência política” (p. 5).
Ao tratar da “transdisciplinaridade do conteúdo” de suas disciplinas, a Proposta enfatiza “que as dimensões da gestão e políticas públicas, do desenvolvimento e da sustentabilidade urbana” estão “presentes em todas as fases do curso, desde a disciplina de integração, das disciplinas complementares, das disciplinas de bases e das disciplinas avançadas,
até à própria dissertação” (p. 8). Além disso, a participação de mais de um docente em
cada disciplina visa “garantir uma prática interdisciplinar em sala de aula” (p. 8).
O termo “cidade” é uma categoria importante na Proposta; seu emprego, entretanto, poucas vezes é associado especificamente à dimensão espacial do objeto. Entre
os objetivos gerais do Programa encontra-se a formação qualificada e a produção e
disseminação de conhecimento “na área de Gestão Urbana”; a formação de “gestores
públicos capazes de implementar políticas públicas e de gerenciar atividades e projetos
setoriais nas cidades, a partir de uma visão integrada e sistêmica do meio urbano e do
processo político-administrativo nos municípios”; e a produção de “subsídios para a
melhoria da gestão das cidades” (p.2).
Embora o termo “planejamento” não apareça com relevância na definição dos
objetivos e do objeto do Programa, ele é frequentemente evocado na Proposta. Uma
das linhas de pesquisa do Programa denomina-se “Planejamento e projeto em espaços
urbanos e regionais”. O termo aparece ainda na denominação de mais de uma disciplina: “Planejamento e desenvolvimento urbano regional”, “Planejamento municipal
e sistemas de informação”, “Pesquisas contemporâneas em planejamento e gestão urbana”, “Planejamento e políticas ambientais para a sustentabilidade”. Já o termo “urbanismo” ocupa lugar secundário na Proposta, sendo evocado com alguma frequência
em situações muito precisas, quando há referência a alguma instituição.
e) Proposta da UNIFACS/PPGDRU
A Proposta não aborda diretamente a questão da área de conhecimento à qual
se vincula o programa e não faz qualquer referência às noções inter, multi, pluri e
transdisciplinar. No entanto, insere o Programa em uma “Universidade criada por
professores que possuem uma longa tradição de trabalhos na área do desenvolvimento
regional e urbano e que são continuamente requisitados pela administração pública
municipal, estadual e federal a prestar serviços de consultoria, estudos e pesquisa” (p.
4). O corpo docente do Programa seria constituído por professores “com formação
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nas diversas áreas das ciências sociais aplicadas: geografia, economia, arquitetura e
urbanismo, administração, direito, e sociologia” (p. 4).
A categoria “cidade” tem importância secundária na Proposta, embora o Programa
se interesse pelo estudo dos “processos urbanos e regionais do desenvolvimento” (p. 4).
O termo aparece na denominação de uma das linhas de pesquisa, “Desenvolvimento,
políticas urbanas e rede de cidades”. Os objetivos da linha não são especificados. As questões relacionadas à espacialidade urbano-regional são praticamente ignoradas.
O termo “planejamento” é frequentemente evocado, mas não ocupa um lugar
central na Proposta – lugar ocupado pelo termo “desenvolvimento”. A principal preocupação do Programa é “construir um embasamento teórico para a reconstrução crítica do processo histórico do desenvolvimento regional, apresentando novas propostas
para a solução dos problemas que limitam o crescimento econômico na região, mediante a realização de pesquisas e a definição de novas formas de viabilização econômica de programas e projetos, nas áreas de sua concentração de estudos” (p. 2).
Além de mestrado e doutorado, o Programa oferece cursos de especialização em
“Planejamento Urbano e Gestão de Cidades” e em “Desenvolvimento Regional e Planejamento Ambiental”. Contudo, na Proposta, o termo “planejamento urbano” não
tem relevância conceitual e é empregado apenas quando o texto faz referência a alguma
instituição da área; o mesmo acontece no que se refere ao uso do termo “urbanismo”.
f) Proposta UNISC/PPGDR
A Proposta define o “desenvolvimento regional” como um “campo interdisciplinar”
(p. 3). O Programa tem como um de seus principais objetivos, “fomentar e consolidar
pesquisas, de caráter interdisciplinar, sobre temas relativos aos processos de desenvolvimento de uma região” (p. 2). A própria origem do Programa estaria na busca, por parte
da Universidade, de “um espaço de reflexão e pesquisa interdisciplinar sobre o desenvolvimento regional” (p. 4). A Proposta valoriza os “enfoques epistemológicos, princípios
metodológicos e técnicas de abordagem próprios das disciplinas que confluem para a
construção do campo interdisciplinar do desenvolvimento regional” (p. 3).
A categoria “cidade” não ocupa lugar importante na Proposta. O Programa
se interessa por “temas relativos aos processos de desenvolvimento de uma região”,
considerando primordial o estudo do “movimento das instituições econômicas” e “das
organizações políticas da esfera estatal e da sociedade civil”, das “mudanças tecnológicas
e ambientais” e das “alterações próprias às esferas jurídicas e simbólicas (costumes,
religião, etc.) que normatizam e orientam o universo das representações dos membros
de uma comunidade regional” (p. 2). Empregam-se com alguma frequência os termos
“espaço”, “território” e “espaço urbano e regional”.
O termo “planejamento regional” é frequentemente evocado, mas a Proposta
raramente menciona o termo “planejamento urbano”, utilizado apenas quando há
alguma referência institucional. A Proposta refere-se ao Núcleo de Planejamento Urbano e Gestão Territorial, existente na Universidade, com o qual o Programa mantém relações de colaboração, e que “visa assessorar os municípios em temas relevantes
relacionados ao planejamento de suas ações” (p. 10). Segundo a Proposta, com base
nessa colaboração o Programa envolveu-se com atividades de “planejamento do espaço
urbano dos pequenos municípios da região” (p. 10).
Uma das linhas de pesquisa do Programa é denominada “Desenvolvimento,
Ordenamento Territorial e Meio Ambiente”. Uma das áreas de interesse do Programa
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é o estudo “das relações dos homens entre si e com a natureza expressas na organização
do espaço e no ordenamento do território, com ênfase na regionalização em sua
diversidade de escalas e modalidades de abordagens teórico-metodológicas” (p. 3).
Um dos projetos desenvolvidos pelo Programa trata de “metodologia de Planejamento
Estratégico Regional”, proposta que “utiliza algumas ferramentas consagradas na
gestão territorial”, evolvendo “elaboração de diagnóstico, análise situacional, aplicação
da matriz FOFA, definição de referenciais estratégicos e estabelecimento de macroobjetivos, estruturados em programas, projetos e ações” (p. 10). O termo “urbanismo”
não é empregado na Proposta.
TERMOS PRÓXIMOS, MÚLTIPLOS SIGNIFICADOS
O exame das propostas dos programas de referência relativiza a força de observações feitas exclusivamente com base no contraste das frequências terminológicas.
Por exemplo, as propostas UFMG/NPGAU e USP-SP/PPGAU não empregam com
frequência “alta” o termo “planejamento”, porém, como se constatou, nos dois casos
o planejamento urbano ocupa um lugar conceitualmente relevante. Algo semelhante
acontece como a Proposta USP-SC/PPGAU. A proposta UFRGS/PROPAR, ao contrário, emprega com frequência relativamente “alta” a palavra “urbanismo”, mas suas
referências ao termo são protocolares.
No exame das propostas dos programas de referência, verificou-se o emprego
recorrente das noções de área, campo e disciplina (inter, multi, pluri, trans), termos
que não foram objeto de cálculo de frequência. O Quadro 6 reúne as expressões que
contemplam tais noções, da maneira como foram citadas ao longo deste artigo.
A noção de “campo interdisciplinar” encontra clara ressonância no escopo de
cinco das seis propostas do universo PUR analisadas. Esta ênfase terminológica sem
dúvida envolve interpretações incongruentes, aspecto cuja análise escapa aos objetivos
desse artigo. O que se quer destacar é a firme perspectiva interdisciplinar revelada pelo
universo PUR, por impreciso que seja o entendimento de seus integrantes com relação
ao significado do termo. Nesse universo, há referências também aos termos multi,
pluri e transdisciplinar.
Esse quadro revela-se mais diverso no universo AU. Três das sete propostas examinadas têm clara ênfase terminológica disciplinar. São programas que definem suas
áreas de atuação como “disciplinas” ou “campos disciplinares” e, ao mesmo tempo, as
contemplam desde uma perspectiva disciplinar: da arquitetura, no caso UFRGS/PROPAR, do urbanismo, no caso UFRJ/PROPURB, do urbanismo e/ou da arquitetura e
urbanismo no caso USP-SC/PPGAU. Registre-se que esses três programas declaram-se
abertos à integração de conhecimentos originados em “outras disciplinas”. A Proposta
UFRJ/PROARQ confere lugar importante às abordagens inter, multi e transdisciplinares. Comparadas às propostas acima citadas, as propostas UFBA/PPGAU, UFMG/
NPGAU e USP-SP/PPGAU não nos oferecem elementos para situá-las de maneira
categórica com relação ao tema. A Proposta UFMG/NPGAU somente toma partido
pela “perspectiva multidisciplinar” quando se refere a uma de suas linhas de pesquisa. A Proposta UFBA/PPGAU diferencia urbanismo e planejamento como campos
disciplinares, mas evoca a existência de “fronteiras cada vez mais difusas” entre esses
campos e valoriza abordagens de corte “transversal”. A Proposta USP-SP/PPGAU,
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embora manifeste o compromisso do Programa com a “formação multidisciplinar do
arquiteto e urbanista”, somente é assertiva com relação ao tema quando descreve o
escopo “interdisciplinar” de alguns de seus núcleos de pesquisa.
As palavras área e campo aparecem muitas vezes como termos intercambiáveis,
delimitando articulações e fronteiras relativas a ações, conhecimento e temas
genericamente associados ao urbanismo/planejamento. Assim, por exemplo,
encontram-se referências à área ou campo da arquitetura e urbanismo; à área ou campo
do urbanismo, à área ou campo do planejamento urbano e regional; à área ou campo
interdisciplinar; à área da engenharia urbana e ambiental e ao campo da engenharia
urbana e do urbanismo. (ver Quadro 6).
Especificamente com relação à noção de campo, encontraram-se referências ao
campo da arquitetura, ao campo das artes e do urbanismo; ao campo da conservação,
remetendo ao restauro ou à conservação da arquitetura moderna; ao campo da
morfologia e da sintaxe espacial; ao campo da história, remetendo à história da cidade
ou à história das cidades e do urbanismo; ao campo das políticas públicas; ao campo do
espaço construído. Encontraram-se também empregos mais abstratos, como: campo
de estudos, campo de investigação, campo de práticas e conhecimentos, campo de saber,
campo disciplinar ou interdisciplinar, campo de conhecimento, campo tecnológico e
cultural, campo temático, campo de atuação.
Além de listar as noções que incluem os termos área, campo e disciplina, o Quadro
6 as relaciona a suas fontes, isto é, aos universos AU e PUR. Desse ponto de vista,
observa-se que, entre as sessenta e seis noções listadas, apenas uma foi empregada
precisamente com o mesmo sentido e acepção nos dois universos: trata-se da referência
ao urbanismo como disciplina. De fato, embora encontradas nos universos AU e PUR,
os conteúdos precisos das noções de área, campo, campo da história, campo de/do
conhecimento, campo disciplinar e campo temático não se referem ao mesmo objeto. As
noções genéricas de campo de investigação, campo de saber e campo de atuação aparecem
relacionadas ao universo AU. As noções de campo de estudos, campo de práticas e campo
interdisciplinar aparecem relacionadas ao universo PUR.
Um viés do autor certamente pode ter interferido nessas observações. No entanto, não
nos parece um exagero concluir que os múltiplos conteúdos e sentidos atribuídos ao termo
campo, envolvendo objetos e âmbitos distintos (arquitetura, arquitetura e urbanismo,
arte, conhecimento, dança, desenvolvimento regional, disciplina, economia, geografia,
história, planejamento, planejamento urbano, planejamento urbano e regional, políticas
públicas, práticas, saber, urbanismo, etc.), podem ser entendidos como “marcas” das
visões particulares de cada programa em relação ao contorno do(s) espaço(s) no qual se
inserem e às articulações que priorizam no interior daquele(s) espaço(s). Por exemplo:
um programa se situa no “campo da arquitetura” e adota uma abordagem disciplinar;
outro, posicionado no mesmo “campo”, enfatiza uma abordagem interdisciplinar.
Outro exemplo: um programa diferencia urbanismo e planejamento urbano como
campos disciplinares; outro desconhece o termo urbanismo e enfatiza questões relativas
ao desenvolvimento urbano. Enfim, os diversos âmbitos, objetos e sentidos atribuídos
ao termo campo em alguma medida correspondem às diferentes posições ocupadas pelos
programas nos universos AU e PUR – onde os programas ora ocupam um determinado
espaço, ora outro; ora estabelecem relações de cooperação, ora de competição.
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Quadro 6 - Empregos das noções de área, campo e disciplina
Noções
área da engenharia urbana e ambiental
AU
PUR
NOÇÕES
campo disciplinar - arq. e urb.
área de arquitetura e urbanismo
campo disciplinar - conserv. integrada
área de gestão urbana
campo disciplinar - energia
urbanismo e ambiental
campo disciplinar - geografia
área do desenvolvimento regional e urbano
campo disciplinar - planejamento
e gestão
área do plan. e desenv. urbano e regional
campo disciplinar - planejamento
urbano
área do planejamento urbano
campo disciplinar - projeto urbano
área do planejamento urbano e regional
campo disciplinar e profissional arquitetura e urbanismo
área do projeto urbano
campo disciplinar e profissional urbanismo
área do urbanismo
área do urb. e do planejamento urbano
área dos estudos urbanos e regionais
área interdisciplinar
campo da arquitetura
campo da arquitetura e urbanismo
campo disciplinar - urbanismo
campo do conhecimento
- urbanismo
campo do espaço construído
campo do planejamento
urbano e regional
campo do urbanismo
campo interdisciplinar
- desenvolvimento regional
campo da arq., do urbanismo e das artes
campo interdisciplinar
- planejamento urb. e regional
campo da conserv. da arq. moderna
campo tecnológico e cultural arquitetura
campo da conservação e do restauro
campo temático
- planejamento urbano
campo da engenharia urb. e do urbanismo
campo temático - urbanismo
campo da história da cidade
campos afins - engenharias,
informática, ciências sociais
campo da hist. das cidades
e do urbanismo
campos de atuação área arquitetura,
urburnismo, design
campo da morfologia da arquitetura
e sintaxe espacial
campo das artes e do urbanismo
campo das políticas públicas
campo de estudo (realidade
sócio-espacial e planejamento)
campo de investigação (arquitetura)
campo de práticas e conhecimentos
(planejamento urbano e regional)
campo de práticas e
conhecimentos (urbanismo)
campo de saber (arquitetura e urbanismo)
campo de saber (artes)
PUR
campo disciplinar - antropologia
área das ciências sociais aplicadas
área de arquitetura, urbanismo e design
AU
campos de conhecimento
integrados
campos disciplinares
de fronteiras difusas
disciplina - administração
disciplina - arquitetura e urbanismo
disciplina - arquitetura
disciplina - ciência política
disciplina - direito
disciplina - economia
disciplina - geografia
campo de saber (ciências humanas)
disciplina - sociologia
campo de saber (ciências sociais)
disciplina - urbanismo
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Com relação ao emprego das noções de urbanismo e planejamento urbano, os
programas do universo AU sem dúvida constituem um espaço mais homogêneo. Isso
provavelmente se deve, entre outras razões, ao fato desse universo ter estreitos vínculos
com cursos de graduação em arquitetura e urbanismo e, portanto, com a formação
profissional de um contingente importante de operadores do urbanismo/planejamento urbano. Ressalte-se que esses cursos de graduação em arquitetura e urbanismo, de
modo geral, organizam-se em torno de uma “competência para o projeto” um tanto
alheia à “competência para o planejamento e gestão”.
Entre os programas de referência analisados, a Proposta UFRGS/PROPAR é a
que melhor representa um espaço no qual os termos urbanismo e planejamento urbano têm pouca relevância conceitual. Ao que parece, em torno dessa abordagem
articula-se uma posição importante na área AU, da qual se aproxima, por exemplo,
a Proposta UFRJ/PROARQ. Porém, também nesse caso aparecem diferenças significativas. As propostas UFRGS/PROPAR e UFRJ/PROARQ contemplam um mesmo
objeto de conhecimento, a arquitetura, ou o fenômeno arquitetônico. Contudo, diferente da Proposta UFRGS/PROPAR, a competência para o projeto reivindicada pela
Proposta UFRJ/PROARQ apoia-se decisivamente em abordagem inter/transdisciplinar, posicionamento que, desse ponto de vista, a aproxima de temas característicos da
“competência para o planejamento e gestão”.
Outra posição ou espaço articulado pelo universo AU está bem representado pela
Proposta UFRJ/PROURB. O urbanismo, ali, é um “campo disciplinar” estreitamente
vinculado à “competência para o projeto”, mas que se interroga sobre a possibilidade
da “arquitetura” (campo temático ou disciplina autônoma) dar conta da cidade como
objeto de estudo e de intervenção. Desse ponto de vista, configura-se um espaço aberto ao diálogo com a “competência para o planejamento e gestão”.
Entre esses dois posicionamentos articula-se outro, de fronteiras imprecisas,
quase sempre referido à “arquitetura e urbanismo”, representado nas propostas
UFBA/PPGAU, UFMG/NPGAU e USP-SC/PPGAU. Trata-se de um espaço que
de alguma maneira “integra” as duas perspectivas antes caracterizadas. A Proposta
USP-SP/PPGAU situa-se próxima desse espaço, mas, ao abrigar diversas áreas de
concentração, inclusive em planejamento urbano e regional, parece querer transbordá-lo. Aliás, as propostas desses quatro programas nos remetem a tema que não
foi tratado neste artigo, relativo à questão da filiação institucional. Talvez porque
não encontrem “concorrência” no interior de suas instituições, esses programas contemplam um amplo leque de competências. Ao contrário do que acontece nos casos
UFRJ/PROARQ e UFRJ/PROURB, programas que em alguma medida concorrem
entre si e com UFRJ/IPPUR; e UFRGS/PROPAR, programa que em alguma medida concorre com UFRGS/PROPUR. A proposta UFPE/MDU, um outro exemplo,
igualmente contempla ampla gama de temas e competências, relacionadas à arquitetura, ao urbanismo, ao planejamento, à gestão e ao desenvolvimento urbano.
No universo PUR, apenas as propostas UFPE/MDU e UFRGS/PROPUR
estabelecem uma clara distinção entre “urbanismo” e “planejamento urbano”. Os dois
programas têm estreitos vínculos com cursos de graduação em arquitetura e urbanismo.
Define-se aí um espaço do universo PUR no qual os termos urbanismo e planejamento
identificam campos “disciplinares” (UFPE/MDU) ou “de práticas e conhecimentos”
(UFRGS/PROPUR) relativamente autônomos. Trata-se de posição onde coabitam
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reivindicações de competência para o projeto e para o planejamento e gestão, próxima
da posição ocupada no universo AU pela Proposta UFRJ/PROURB.
Outro espaço está bem representado pela Proposta UFRJ/IPPUR. Entre os programas de referência examinados, trata-se da única Proposta claramente presidida pela
“competência para o planejamento e gestão”. Desenha-se aí um espaço direcionado
ao planejamento (sem adjetivos), ao planejamento urbano e regional, ao “desenvolvimento” e às questões urbanas e regionais. Trata-se de abordagem que, embora reconheça a importância dos vínculos entre planejamento e urbanismo, somente circunstancialmente se interessa pela “competência para o projeto”.
A Proposta PUC-PR/PPGTU representaria um terceiro espaço, delimitado a
partir da noção de “gestão urbana”, para o qual o planejamento também ocupa lugar
importante. O escopo conceitual desse Programa o configura como uma espécie de
variante “especializada” dos espaços mais abrangentes acima caracterizados. O mesmo
se poderia dizer sobre as propostas UNISC/PPGDR e UNIFACS/PPDRU, que configuram um espaço claramente direcionado para os “estudos regionais” ou “urbanos e
regionais”, onde a presença do planejamento parece circunstancial.
Do ponto de vista do universo AU, e no contexto analisado, o termo “urbanismo” identifica uma disciplina autônoma e, outras vezes, um campo temático da
“arquitetura e urbanismo”. Em termos prospectivos, descortina-se nesse universo uma
possibilidade de divergência entre os que subordinam o destino dessa disciplina (ou
desse campo temático) à competência para o projeto e os que buscam maior abertura
em direção aos processos de planejamento e gestão. Por outro lado, o universo AU
tende a ignorar o termo “planejamento urbano” e revela pouco ou nenhum interesse
por esse campo como domínio “complementar” ao urbanismo. Já no universo PUR,
a julgar pelas propostas examinadas, o termo “urbanismo” pode se tornar irrelevante:
em 2009, cinco dos vinte programas desse universo não o empregaram uma única vez.
A valorização conceitual desse termo ficou por conta de um pequeno número de programas, historicamente vinculados às questões do planejamento urbano ou a cursos de
graduação em arquitetura e urbanismo. Contudo, segundo o estudo realizado, aparentemente o maior desafio do universo PUR é sua tendência a ignorar a própria noção
de “planejamento urbano”. Em 2009, poucos programas deram relevo conceitual ao
termo. Não por acaso a palavra “desenvolvimento” está presente na denominação de
70% dos programas desse universo, preferência que encontra correspondência em
propostas direcionadas ao estudo de processos de transformação social e/ou territorial
para as quais as questões relativas ao planejamento têm presença circunstancial.
No início deste artigo supôs-se que o trânsito entre campos epistêmicos distintos era
constitutivo da experiência do urbanismo/planejamento no Brasil. O obscurecimento
das diferenças existentes entre competências para o projeto e para o planejamento e
gestão de fato parece alimentar concepções e competições incongruentes também no
âmbito da pós-graduação. Diante desse quadro, o esclarecimento e a afirmação das diferenças indicam os melhores caminhos para a aproximação de experiências cognitivas
complementares. Ao mirar uma “nova posição”, talvez se descortine um percurso onde
quase todos possam se mover ganhando.
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João Farias Rovati é arquiteto
e urbanista, Mestre em Planejamento Urbano e Regional
(1990) - Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio
de Janeiro. Diploma de Estudos
Aprofundados (DEA) em Arquitetura e Urbanismo (1994) Universidade de Paris-8. Doutor
em Arquitetura e Urbanismo
(2001) - Universidade de Paris-8. Professor do Programa
de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR) da Universidade Federal
do Rio Grande do Sul.
E-mail: [email protected]
Artigo recebido em janeiro de
2013 e aprovado para publicação em março de 2013.
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CAPES.ÁREADEPLANEJAMENTOURBANOEREGIONAL/DEMOGRAFIA.CADERNOS
DE INDICADORES. PROPOSTA DO PROGRAMA. Disponível em: <http://conteudoweb.
capes.gov.br/conteudoweb/CadernoAvaliacaoServlet?acao=filtraArquivo&ano=2009&codigo_
ies=&area=30> Acessado em 12/05/2013.
A b s t r a c t The use of the terms urbanismo and planejamento urbano is
frequently very ambiguous. This article discusses the expression of this ambiguity in the
Brazilian post-graduation setting. The hypothesis is that the problem conceals the existence
of different epistemic fields, generating inconsistent divergences that hinder the cooperation
among fields of knowledge and professions that are not opposed, but in fact, complementary.
Keywords
58
epistemic fields, knowledge, professions.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
Tendências e desafios
no fomento à pesquisa
na área de Planejamento
Urbano e Regional
Uma análise a partir
do Cnpq (2000-2012)1
Ana Fernandes
R e s u m o Esta é uma abordagem inicial, de trabalho, que busca estabelecer
alguns parâmetros para a compreensão da conjuntura e do processo de financiamento à
pesquisa da área de Planejamento Urbano e Regional no Brasil, através da análise da ação
do CNPq, no período recente. Adotamos, primeiro, como recorte a grande área de Ciências
Sociais Aplicadas e Educação do CNPq, para construirmos uma referência para a análise do
fomento à pesquisa na área de Planejamento Urbano e Regional, tanto pelo fato dessa área
congregar majoritariamente as áreas de conhecimento com proximidade ao planejamento,
quanto pela forma de agregação de dados adotada pelo CNPq para disponibilização de
suas informações. Na segunda parte do texto, avaliamos especificamente os dados do comitê
assessor de Sociais Aplicadas, o CA-SA, que contém a área de Planejamento Urbano e
Regional, Arquitetura e Urbanismo, Geografia, Demografia e Turismo. Ao final, fazemos
um breve balanço e apontamos algumas linhas de ação para o futuro, uma vez que a
articulação ao território do processo de formação acadêmica e de criação em ciência e
tecnologia é um dos grandes desafios colocados ao Brasil hoje.
Pal avras-chave
1 Uma primeira versão do
presente artigo foi apresentada ao V Seminário de
Avaliação do Ensino e da Pesquisa em Estudos Urbanos e
Regionais da ANPUR, realizado pela ANPUR em 2010, em
Florianópolis. Na presente
versão, atualizamos os dados
para 2012, incluímos as modificações feitas pelo próprio
CNPq em seus dados e acrescentamos alguns dados de
conjuntura. Também aqui, o
caráter do texto é de trabalho, buscando estabelecer alguns parâmetros para a compreensão da conjuntura e do
processo de financiamento à
pesquisa da área de Planejamento Urbano e Regional no
Brasil, no período recente.
CNPq, Pesquisa, Planejamento Urbano e Regional
Breve contextualização
O território brasileiro volta a ser fortemente problematizado nos anos 90 do século XX, tensionado e disputado por diferentes projetos econômicos, sociais, políticos
e culturais. Pensar e propor alternativas para sua reconfiguração adquire importância
e complexidade em diferentes instâncias, escalas e dimensões.
A área de Planejamento Urbano e Regional ganha nova expressão jurídica a partir
da Constituição Federal (CF) de 1988, quando os planos diretores se tornam obrigatórios para cidades com mais de vinte mil habitantes e são indicados como o instrumento através do qual se determina como a função social da propriedade pode ser
exercida nas cidades2.
A construção da institucionalidade dessa determinação constitucional aconteceu, no entanto, num primeiro momento, nos anos 1990, no bojo da reforma
do Estado, cuja perspectiva neoliberal tendeu a expulsar do âmbito público as
tarefas de concepção e desenvolvimento dos planos diretores, criando um amplo
mercado de consultorias para a elaboração dos mesmos. Esse modo de fazer os
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
59
2 Artigo 182 da Constituição
Federal de 1988, disponível
em
<http://www.senado.
gov.br/legislacao/const/
con1988>, acesso em 05 jan.
2010.
TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
3 Disponível em <http://
www25.ceara.gov.br/noticias/noticias_detalhes.
asp?nCodigoNoticia=8063>,
acesso em 05 jan. 2011 e Trigo, 2008.
4 Disponível em <http://
www.cidades.gov.br>, acesso
em 05 jan. 2011.
5 Em vários de seus artigos.
Disponível em: <http://www.
senado.gov.br/legislacao/
const/con1988/CON1988>,
acesso em 05 jan. 2011.
6 Artigo 21 da Constituição
Federal de 1988. Disponível
em
<http://www.senado.
gov.br/legislacao/const/
con1988/CON1988>, acesso
em 05 jan. 2011.
7 Profundamente discutida
e analisada nos seminários e
subsequente publicação, ambos promovidos pela ANPUR,
sendo o livro organizado por
Gonçalves, Brandão e Galvão
(2003).
8 Decreto nº 6.047/2007, que
institui a Política Nacional de
Desenvolvimento Regional.
Disponível em <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2007-2010/2007/Decreto/D6047.htm>, acesso em
05 jan. 2011.
9 Evidentemente, foge ao escopo deste texto aprofundar
essa polêmica e instigante
discussão.
planos diretores, através de licitações, pode ser exemplarmente localizado na ação
de financiamento do Banco Mundial concentrada em dois estados do Nordeste:
Ceará (1995-2002), com 44 municípios envolvidos; e Bahia (1997-2004), com
97 municípios envolvidos3. Ancorados nos princípios do planejamento estratégico, essas iniciativas, entre outras, anteciparam a campanha nacional de elaboração
de planos diretores que, felizmente com outras características, se sucederia nos
anos 2000.
A aprovação do Estatuto da Cidade, em 2001, e a criação do Ministério das
Cidades, em 2003, renovam a ênfase na questão do planejamento urbano via planos diretores, agora problematizado sob o ângulo da função social da cidade e do
direito a ela, além da participação e do controle social sobre seus destinos. Institucionalmente, buscou-se agregar o processo de elaboração dos planos ao setor público
municipal, evitando-se o divórcio entre quem produz o plano e quem o executa,
característica marcante em diversas experiências do período anterior. O fato de, ao
final de 2006, cerca de 1.500 municípios brasileiros terem se envolvido com atividades de elaboração de planos diretores4, mostra o alcance que conheceu tal iniciativa,
mesmo se marcada por críticas aguerridas e diversos problemas – inclusive com
repetições de situações do momento anterior.
Em termos do planejamento regional, processo similar pode ser observado:
a Constituição de 1988 estabelece como um de seus objetivos a redução das
desigualdades regionais5, e como competência da União a elaboração e a execução
de planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social6. Essa determinação foi enfrentada, na segunda metade dos
anos 1990, com a elaboração da chamada política dos eixos (Eixos Nacionais de
Integração e Desenvolvimento), numa conjuntura de guerra fiscal ainda bastante
acentuada e com fortes componentes globalizantes, estratégicos e basicamente
logísticos7. Nos anos 2000, a questão da integração será trabalhada de forma mais
complexa, no âmbito da elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional (2003-2007), transformada em instrumento legal em 20078, e nos
trâmites para a elaboração de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial
(2003 em diante), inconclusa ainda atualmente.
Mesmo com todas as reduções e simplificações que um rápido apanhado
como este significa, pode-se dizer que a questão do planejamento urbano e regional foi recolocada pela Constituição de 1988 e fortemente retomada a partir
de 1997, ancorada em modelos políticos e sociais muito distintos. Já a partir de
2008, a retomada dos investimentos e do crescimento econômico no país – com
a sucessão de Programas de Aceleração do Crescimento (PACs), todos de grande
impacto territorial – e as características dessa conjuntura da acumulação reequacionam novamente a esfera do planejamento, agora curto-circuitada pela exuberância (e violência) de megaprojetos auto-planejados. Oriundos, em grande parte,
de corporações privadas e públicas, esses projetos, em geral, apresentam pouca
capacidade de articulação, seja entre esferas e níveis de governo, seja entre escalas,
setores e segmentos sociais concernidos9. Para o ensino, a pesquisa e a proposição
na área, os desafios colocados são enormes.
60
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FERNANDES
A ANPUR e a área acadêmica de
Planejamento Urbano e Regional
Fundada por cinco programas de pós-graduação em Planejamento Urbano e
Regional em 08/06/198310, a ANPUR nasce, entre outros, com o objetivo de se defrontar com a necessidade de articulação interinstitucional para “a criação de políticas
comuns de atuação diante das necessidades de conhecimento e desenvolvimento dos
assentamentos humanos no Brasil” (Grinover, 1999). Desde então, a Associação tem
se dedicado a manter um vivo fórum de debates sobre as principais questões estruturais, conjunturais e emergentes relativas ao território e ao planejamento urbano e
regional em suas diferentes escalas e temporalidades. Tradução desse processo pode ser
vista tanto pela ampliada ação institucional da Associação, quanto pelo vigor dos seus
encontros bianuais, que congregam crescente número de pesquisadores e profissionais,
ou ainda pelo também crescente número de membros que a ela aderem. A ANPUR
chega assim ao início de 2013 com 59 programas de pós-graduação e centros de pesquisa filiados ou associados, um crescimento de mais de 1.000% entre o momento
de sua fundação e atualmente. Articulada a todo o processo de crescimento da pósgraduação no Brasil, a Associação está hoje presente em quatorze estados e no Distrito
Federal (Quadro 01)11, além de congregar diferentes áreas do conhecimento, o que
acentua o seu caráter multidisciplinar, como, aliás, esperado nesse complexo campo
de conhecimento e de proposição (Quadro 02). Cerca de 70% de seus membros são
públicos em termos de sua natureza jurídica (Quadro 03).
A ANPUR tem colocado, como uma de suas principais diretrizes de atuação, a busca por fontes de financiamento que possam auxiliar na implementação da pesquisa na
área. Assim, além de iniciativas e de participação continuada junto aos órgãos de fomento propriamente ditos, ações junto a órgãos federais têm sido tomadas, no sentido de dar
maior relevo às questões territoriais, urbanas e urbanísticas na sua agenda de trabalho.
Quadro 01: Membros filiados e associados da ANPUR, por unidade da federação, 2013
ESTADO
Nº ABSOLUTO
%
REGIÃO
Amazonas
01
1,8
NORTE
Pará
01
1,8
NORTE
Alagoas
01
1,8
NORDESTE
Bahia
06
10,3
NORDESTE
Pernambuco
01
1,8
NORDESTE
Rio Grande do Norte
02
1,8
NORDESTE
Distrito Federal
03
5,2
CENTRO-OESTE
Goiás
01
1,8
CENTRO-OESTE
Espírito Santo
01
1,8
SUDESTE
Minas Gerais
05
8,7
SUDESTE
Rio de Janeiro
10
17,0
SUDESTE
São Paulo
14
23,8
SUDESTE
Paraná
03
5,2
SUL
Rio Grande do Sul
04
6,9
SUL
Santa Catarina
06
10,3
SUL
TOTAL
59
100,0
%
3,6
15,7
7,0
51,3
22,4
100,0
Fonte: <http://www.anpur.org.br>, acesso em 29 abril 2013.
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10 Sediados na USP, UFRGS,
UFPE, UFRJ e FUB (GRINOVER, 1999).
11 Embora mais da metade de seus membros esteja
ainda concentrada na região
Sudeste.
TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
Quadro 02: Membros filiados e associados da ANPUR, por áreas de conhecimento, 2013
ÁREAS
Planejamento Urbano e Regional/
Desenvolvimento Urbano/ Estudos Urbanos
Arquitetura e Urbanismo
Geografia
Sociologia
Administração/ Gestão Pública
Economia Urbana e Regional
Engenharia Urbana
Demografia
História
Direito
TOTAL
Nº ABSOLUTO
%
20
33,9
13
10
05
04
03
01
01
01
01
59
22,0
16,9
8,5
6,8
5,1
1,7
1,7
1,7
1,7
100,0
Fonte: <http://www.anpur.org.br>, acesso em 29 abril 2013.
Quadro 03: Membros filiados e associados da ANPUR, por natureza jurídica 2013
NATUREZA
Direito Público
Direito Privado
Confessionais
Privadas
ONG’s
TOTAL
Nº ABSOLUTO
41
18
07
10
01
59
%
69,5
30,5
11,9
16,9
1,7
100,0
Fonte: <http://www.anpur.org.br>, acesso em 29 abril 2013.
12 Ministério da Saúde,
2006. Ver também, entre
outros, Guimarães, Serruya e
Diaféria (2008).
13 Existem atualmente 17
fundos setoriais: Audiovisual, CT-Aero, CT-Agro, CT-Amazônia, CT-Aquaviário,
CT-Biotec, CT-Energ, CT-Espacial, CT-Hidro, CT-Info, CT-Infra, CT-Mineral, CT-Petro,
CT-Saúde,
CT-Transporte,
Funttel, Verde-amarelo, além
de ações transversais que
buscam articulação entre
vários deles. Disponível em
<http.//www.finep.gov.br/
fundos_setoriais>, acesso
em 05 jan. 2011.
Exemplar nesse sentido foi a articulação entre o Ministério das Cidades – em seu primeiro
formato (2003-2005) – e a ANPUR, para discussão de uma Política Nacional de Pesquisa para o
Desenvolvimento Urbano. Concebida a partir de uma articulação entre as duas instituições e de
uma proposição inicial elaborada pelo próprio Ministério em 2005 – que se ressentia da ausência de conhecimento empírico sobre diversos de seus campos de atuação – ela foi amplamente
discutida entre os membros da ANPUR, com boas perspectivas para sua implementação. No entanto, as mudanças que se sucederam no Ministério, a partir de então, deixaram de lado essa possibilidade de uma política de pesquisa para se concentrarem em ações pontuais de extensão. Só
mais recentemente alguns acenos para a pesquisa vêm sendo dados pelo Ministério das Cidades.
Vale ressaltar que alguns Ministérios desenvolvem uma política sistemática de pesquisa em seu
próprio âmbito, além das articulações com outros Ministérios, como o da Ciência e Tecnologia
ou o da Educação. O Ministério da Saúde, por exemplo, em apenas um ano, multiplicou em dez
vezes o seu financiamento para projetos de pesquisa, passando de R$ 6,7 milhões – destinados a
151 projetos, em 2003 – para R$ 60,2 milhões, destinados a 844 projetos, em 200412.
Mais recentemente, algumas iniciativas vêm sendo articuladas pela ANPUR no
sentido de se construir um Programa de Ciência e Tecnologia para as Cidades – um CTCidades –, a exemplo de diversos outros fundos setoriais existentes no âmbito do Ministério de Ciência e Tecnologia para o financiamento à pesquisa no Brasil13. A “conjuntura
territorial” das políticas e programas governamentais, anteriormente mencionada, justificaria mais que plenamente a construção dessa linha de financiamento.
No entanto, surpreendentemente, o financiamento à área de planejamento urbano
e regional no Brasil, embora cresça em termos absolutos, tem diminuído em termos
relativos ao longo dos anos 2000, se tomamos como referência os recursos alocados à
62
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A N A
FERNANDES
área pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq),
principal agência federal de fomento à pesquisa científica e tecnológica no Brasil.
O CNPq e o financiamento à pesquisa
na grande área de Ciências Sociais
Aplicadas
O CNPq vem conhecendo um período de expansão bastante fértil no período
recente, tendo visto seus investimentos em bolsas e no fomento à pesquisa mais que
triplicarem entre 2000 e 201214.
Em termos de sua atuação, o CNPq se estrutura em três grandes ramos do conhecimento15 – Humanidades, que congregam Ciências Humanas e Ciências Sociais Aplicadas, além de Linguística, Letras e Artes; Ciências da Vida, que agregam Ciências Agrárias,
Ciências Biológicas e Ciências da Saúde; e Ciências da Natureza, que correspondem às
Ciências Exatas e da Terra e Engenharias –, cada uma delas estruturada em diversas coordenações e comitês assessores. A menor delas é a de Humanidades, que congrega duas
coordenações e dez comitês assessores, compostos por um total de 57 membros titulares16.
A área de Planejamento Urbano e Regional integra a grande área de Ciências Sociais Aplicadas e Educação, ao lado das áreas de Arquitetura e Urbanismo, Administração,
Economia, Demografia, Direito e Geografia, todas com programas de pós-graduação e
centros de pesquisa filiados ou associados à ANPUR. Ainda como membros associados
ou filiados, na grande área de Ciências Humanas, estão as áreas de História e Sociologia e,
nas Engenharias, dois de seus programas de pós-graduação são membros da ANPUR. As
áreas compreendidas na grande área de Ciências Sociais Aplicadas e Educação congregam
cerca de 70% dos membros da ANPUR, indicando, como já mencionado, que a área de
Planejamento Urbano e Regional é constitutivamente multidisciplinar (quadro 04).
Quadro 04: Membros da ANPUR, em relação aos Comitês de Assessoramento do CNPq, 2013
ÁREAS
Nº
ABSOLUTO
%
Planejamento Urbano e Regional/
Desenvolvimento Urbano/
Estudos Urbanos
20
33,9
13
10
22,0
16,9
Arquitetura e Urbanismo
Geografia
Administração/ Gestão
Pública
Economia Urbana e Regional
Demografia
Direito
Sociologia
História
04
6,8
03
01
01
05
01
5,1
1,7
1,7
8,5
1,7
Engenharia Urbana
01
1,7
TOTAL
53
100,0
MEMBROS DA ANPUR
EM RELAÇÃO AOS
COMITÊS DO CNPq
69,8% dos membros da ANPUR
estão inseridos na grande área de
Ciências Sociais Aplicadas (SOC)
26,4% estão inseridos na grande
área de Ciências Humanas (HUM)
3,8% estão inseridos na grande
área das Engenharias (ENG)
Fonte: <http://www.anpur.org.br > e <http://www.cnpq.br/cas/cas.htm>, acesso em 26 abril 2013
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14 Esses investimentos passam de R$ 494 milhões para
R$ 1 bilhão e 800 mil, entre
2000 e 2012, um crescimento de 3,6 vezes no período.
15 Adotamos aqui a classificação em ramos do conhecimento do CNPq, classificação
que também é utilizada para
a organização da série de
estatísticas disponibilizadas
pela agência.
16 A área de Ciências da Vida
congrega seis coordenações
e vinte e três comitês assessores compostos por um total de 98 membros titulares,
e a área de Ciências Exatas
e da Terra e Engenharias
congrega também seis coordenações e quinze comitês
assessores compostos por
um total de 83 membros titulares. Disponível em <http://
www.cnpq.br/cas/cas.htm>,
acesso em 05 jan. 2011.
TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
Utilizaremos, inicialmente, esse recorte – o da grande área de Ciências Sociais Aplicadas e Educação – para construirmos uma referência para a análise do fomento à
pesquisa na área de Planejamento Urbano e Regional, tanto pelo fato dessa área congregar majoritariamente as áreas de conhecimento com proximidade ao planejamento,
quanto pela forma de agregação de dados adotada pelo CNPq para disponibilização
de suas informações.
Em termos gerais, a grande área de Ciências Sociais Aplicadas acompanhou, sem
dúvida, a expansão do financiamento à pesquisa conhecida pelo CNPq entre 2000 e
2012, passando de R$ 28,5 milhões para cerca de R$ 97 milhões ao longo do período.
Ou seja, a área conheceu um ritmo de crescimento bastante próximo ao financiamento da agência à pesquisa como um todo. A área de Humanidades, em relação às
outras grandes áreas – Ciências da Vida e Ciências da Natureza –, se situa num patamar de menos de 20 por cento do total dos financiamentos, apresentando uma certa
estabilidade depois de uma queda em 2007. Além disso, no período considerado, a
área de Ciências Sociais Aplicadas (SOC) é a segunda menor área de conhecimento
em termos de investimentos, com curva acima apenas da área de Linguística, Letras e
Artes (LLA). Como um todo, o ramo de Humanidades, entre 2000 e 2012, embora conheça expansão significativa dos investimentos (205%), cresce bem abaixo dos
outros dois ramos do conhecimento. Ciências da natureza cresce 260% e ciências da
vida, 304%. A grande área de sociais aplicadas apresenta um reforço no crescimento
de seus investimentos frente às outras áreas entre 2009 e 2012, além de ter sido aquela
que mais cresceu no período entre as grandes áreas que compõem o ramo das humanidades (ver gráficos 01 e 02 e quadros 05 e 06).
Gráfico 01: Distribuição Percentual dos Investimentos do CNPq em Bolsas e em
Fomento à Pesquisa, segundo os Grandes Ramos da Ciência 2001-2011
Fonte: <http://www.cnpq.br/web/guest/series-historicas>, acesso em 26 abril 2013
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FERNANDES
Gráfico 02: Distribuição dos Investimentos do CNPq em Bolsas e em Fomento à
Pesquisa, segundo as Grandes Áreas de Conhecimento, 2001- 2011, em R$ milhões
Fonte: <http://www.cnpq.br/web/guest/series-historicas>, acesso em 26 abril 2013
Quadro 05: Distribuição dos Investimentos do CNPq em Bolsas e Fomento à Pesquisa, segundo Grandes Áreas e Áreas do Conhecimento, 2000-2012
INVESTIMENTOS (em R$ mil correntes)
GRANDE ÁREA
2000
2003
2006
2009
2012
CIÊNCIAS DA NATUREZA
176.583
212.749
315.507
431.277
CIÊNCIAS DA VIDA
172.281
225.690
359.634
570.107
695.772
HUMANIDADES
92.796
116.051
163.825
204.730
282.845
Ciências Humanas HUM
50.042
66.818
92.791
117.389
146.064
Soc. Aplicadas SOC*
28.494
32.052
45.687
55.630
96.874
Ling, Letras e Artes LLA
14.260
17.181
25.347
31.710
39.907
MULTID./OUTRA/NÃO INF.
636.007
-
31.579
50.171
94.720
SI
SOMA
441.660
586.069
889.136
1.300.834
-
OUTROS INVESTIMENTOS
52.374
65.121
14.279
5.493
SI
CONJUNTO DE ÁREAS
494.034
651.190
903.415
1.306.328
1.614.624
*conforme nota 19, o SOC se divide em 04 comitês de trabalho: o CA-AE, que congrega as áreas de
Administração, Contabilidade, e Economia; o CA-CS, que reúne Antropologia, Arqueologia, Ciência Política,
Direito, Relações Internacionais e Sociologia; o CA-ED, voltado à Educação e, por fim, as áreas de Planejamento
Urbano e Regional, Arquitetura e Urbanismo, Geografia, Demografia e Turismo são abarcadas pelo CA-SA.
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
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TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
Quadro 06: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Bolsas e Fomento à
Pesquisa, segundo Grandes Áreas e Áreas do Conhecimento, 2000-2012
CRESCIMENTO (em %)
GRANDE ÁREA
2003-06
2006-09
2009-12
2000-12
CIÊNCIAS DA NATUREZA
20
48
37
48
260
CIÊNCIAS DA VIDA
31
59
59
22
304
HUMANIDADES
2000-03
25
41
25
38
205
Ciências Humanas HUM
34
39
27
24
192
Soc. Aplicadas SOC
12
43
22
74
240
Ling, Letras e Artes LLA
20
48
25
26
180
-
59
89
-
SI
MULTID./OUTRA/NÃO INF.
SOMA
33
52
46
24
-
OUTROS INVESTIMENTOS
24
-78
-62
-
SI
CONJUNTO DE ÁREAS
32
39
45
24
239
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://
fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Quadro 07: Participação nos Investimentos do CNPq em Bolsas e Fomento à Pesquisa
das Grandes Áreas e Áreas do Conhecimento, 2000-2012
PARTICIPAÇÃO (em %)
GRANDE ÁREA
2000
2006
2009
2012
CIÊNCIAS DA NATUREZA
40
36
35
33
39
CIÊNCIAS DA VIDA
39
39
40
44
43
HUMANIDADES
21
20
18
16
18
Ciências Humanas HUM
11
11
10
9
9
Soc. Aplicadas SOC
6
5
5
4
6
Ling, Letras e Artes LLA
3
3
3
3
3
MULTID./OUTRA/NÃO INF.
CONJUNTO DE ÁREAS
17 O programa Ciência sem
Fronteiras, criado em julho
de 2011, segundo seus formuladores, “é um programa
que busca promover a consolidação, expansão e internacionalização da ciência e
tecnologia, da inovação e da
competitividade brasileira
por meio do intercâmbio e da
mobilidade internacional”.
Tem como objetivo oferecer
101 mil bolsas de estudo em
universidades do exterior
para áreas consideradas estratégicas. O programa não
contempla as humanidades.
Ver <http://www.cienciasemfronteiras.gov.br>, acesso
em 26 abril 2013
2003
-
5
6
7
SI
100
100
100
100
100
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Ou seja, cai em cerca de 15% a participação da grande área de Humanidades na
matriz de distribuição de financiamentos do CNPq, entre 2000 e 2012, passando de
21% para 18%. Já a participação da subárea de Ciências Sociais Aplicadas (SOC),
após ter diminuído 33% entre 2000 e 2009, quando passa de 6% para 4%, volta ao
mesmo patamar anterior dos 6% em 2012 (quadro 07).
Com relação à distribuição desses investimentos, duas são as grandes formas de
concessão de apoio: as bolsas, no país e no exterior, e o apoio à pesquisa. O crescimento
da grande área de Ciências Sociais Aplicadas em termos de investimentos em bolsas
no país e em fomento à pesquisa é superior à média do conjunto de áreas. Já em
termos de bolsas no exterior, tanto ela quanto o ramo das Humanidades ficam muito
abaixo do crescimento médio do conjunto de áreas, sem dúvida devido às opções do
Programa Ciência Sem Fronteiras17. A participação relativa do ramo de Humanidades
no total dos investimentos do CNPq cai significativamente em termos de bolsas no
exterior, reduzindo-se à metade, proporção que, no caso das Sociais Aplicadas, reduz-
66
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
A N A
FERNANDES
se a um quarto. Em termos de fomento à pesquisa, o ramo de Humanidades aumenta
ligeiramente sua participação na matriz de investimentos, mantendo-se praticamente
estável, no período, a grande área de Ciências Sociais Aplicadas (quadros 08 e 09).
Quadro 08: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Bolsas e Fomento à Pesquisa
na Grande Área de Humanidades e na Área de Ciências Sociais Aplicadas, 2000-2012
GRANDE ÁREA DE
CRESCIMENTO (em %)
HUMANIDADES E
2000-2012
ÁREA DE CIÊNCIAS
SOCIAIS APLICADAS
Bolsas
Fomento
no exterior
à pesquisa
182
267
323
215
472
271
185
658
263
Bolsas no País
HUMANIDADES
Ciências Sociais Aplicadas
SOC
CONJUNTO DE ÁREAS
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Quadro 09: Participação nos Investimentos do CNPq em Bolsas e Fomento à Pesquisa
da Grande Área de Humanidades e da Área de Ciências Sociais Aplicadas, 2000 e 2012
PARTICIPAÇÃO (em %)
GRANDE ÁREA DE
HUMANIDADES E ÁREA DE
CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
HUMANIDADES
Ciências Sociais Aplicadas SOC
CONJUNTO DE ÁREAS
Bolsas no país
Bolsas no exterior
Fomento à pesquisa
2000
2012
2000
2012
2000
2012
21,5
21,2
20,3
9,8
10,3
12,1
6,3
6,9
7,4
5,6
3,8
3,9
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Em termos de fomento à pesquisa, as grandes áreas com menor índice de crescimento para o período entre 2001 e 2012 são as de Engenharias/Computação e a de
Ciências Sociais Aplicadas. Assim, embora a rubrica auxílio à pesquisa tenha crescido
em média 146% para o conjunto de áreas no período, a expansão da grande área de
Ciências Sociais Aplicadas cresceu a um ritmo menor (130%) que essa matriz geral de
investimentos em fomento ou, ainda, 3,5 vezes menos se comparada à grande área de
Ciências da Saúde. Observa-se, no entanto, que, após uma taxa negativa de crescimento entre 2006-2009, o investimento em fomento na grande área de Sociais Aplicadas
entre 2009-2012 cresceu em proporção significativamente superior ao conjunto das
áreas: 67% contra -2%. As rubricas de auxílio à pesquisa e de apoio às publicações
científicas são as que conhecem crescimento mais significativo – 108% e 53%, respectivamente – em termos de fomento à pesquisa, entre 2001 e 2011, na grande área de
Ciências Sociais Aplicadas (quadros 10 e 11).
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
67
TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
Quadro 10: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Fomento à Pesquisa nas
Grandes Áreas do CNPq, 2001-2012
GRANDES ÁREAS
Ciências Agrárias
Ciências da Saúde
Ciências Biológicas
Ciências Exatas e da Terra
Ciências Humanas
Lingüística, Letras e Artes
Ciências Sociais Aplicadas SOC
Engenharias/Computação
Multidisciplinar
CONJUNTO DE ÁREAS
2001-03
34
26
-7
-28
41
-29
-45
-47
948
6
CRESCIMENTO (em %)
2003-06
2006-09 2009-12
29
229
-29
254
18
7
84
60
21
91
76
19
22
21
57
75
23
120
154
-1
67
34
63
61
38
SI
SI
28
84
-2
2001-2012
306
464
221
189
225
236
130
87
SI
146
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Quadro 11: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Fomento à Pesquisa, por
tipo, na Grande Área de Ciências Sociais Aplicadas do CNPq, 2001-2011
CRESCIMENTO (em %)
2001-03 2003-06 2006-09* 2009-11 2001-2011
Ciências Sociais Aplicadas SOC
-45
154
11
-8
42
Auxílio Pesquisa
-25
247
7
-26
108
Promoção de Eventos Científicos
-59
81
7
74
39
Apoio a Publicações Científicas
-79
-33
255
203
53
Partic. em Eventos Científicos
-80
197
9
29
-15
Apoio ao Des. Cient. e Tecnol.
Auxílio Especialista Visitante
-96
-66
6
280
-63
Auxílio Pesquisador Visitante
-100
68
10
-14
Auxílio Estágio/Esp. no Exterior
-45
197
-3
-15
38
Auxílio Estágio/Esp. no País
-76
-91
33
163
-92
Apoio a Núcleos de Excelência
-12
-100
Auxílio Projeto Cj de Pesquisa
-37
-100
* parece haver problemas na consolidação dos dados 2009. Dados 2012 não disponíveis
TIPO / GRANDE ÁREA
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e 26 abril 2013
O CNPq e o financiamento à pesquisa
no Comitê de Ciências Sociais Aplicadas
CA-SA e na área de Planejamento Urbano
e Regional stricto sensu
18 Ver considerações sobre a
estrutura do CNPq na nota 16.
A grande área de Ciências Sociais Aplicadas, como vimos, ocupa a segunda menor faixa de investimentos entre as grandes áreas no período entre 2000-2012. Dentre
seus quatro comitês18, o Comitê de Ciências Sociais Aplicadas, ou CA-SA, que reúne
as áreas de Planejamento Urbano e Regional, Arquitetura e Urbanismo, Geografia,
Demografia e Turismo, representa em torno de 30% do conjunto de investimentos
da grande área, em curva decrescente a partir de 2006 (34,3% em 2006, 32,3% em
2009 e 30,6% em 2012). Com áreas bastante diferentes, maiores ou menores, mais
68
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
A N A
FERNANDES
recentes ou mais consolidadas, esse comitê vem apresentando flutuações evidentes
em sua evolução. De toda forma, é nítido o crescimento de todas as áreas no período
2000-2012, onde sobressaem as áreas de Turismo, com 878%, e a de Arquitetura e
Urbanismo, com 426% de crescimento. Ainda em processo de consolidação, a área
de Turismo, apesar desse enorme crescimento, congrega apenas 2% dos recursos do
comitê de Ciências Sociais Aplicadas em 2012. Já a área de Arquitetura e Urbanismo,
além de vir apresentando tendência de crescimento, também se configura como a única área do comitê a estar integrada ao Programa Ciência sem Fronteiras. Embora com
taxas de crescimento menores, também as áreas de Geografia e Planejamento Urbano
e Regional apresentaram expansão de investimentos acima da grande área de Ciências
Sociais Aplicadas e do ramo de Humanidades, bem como acima da média do conjunto de áreas. Ainda com relação à área de Planejamento Urbano e Regional stricto sensu
uma indagação se coloca visto que, no período entre 2006 e 2009, existe uma retração
de cerca de 15% no conjunto de investimentos ali realizados19 (quadro 12).
Quadro 12: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Bolsas e Fomento à Pesquisa nas Áreas do Comitê de Ciências Sociais Aplicadas CA-SA, 2000-2012
CRESCIMENTO (em %)
ÁREAS DO COMITÊ
DE CIÊNCIAS SOCIAIS
APLICADAS CA-SA
2000-03 2003-06 2006-09 2009-12 2001-2012
Geografia
15
71
36
58
326
Arquitetura e Urbanismo
17
74
18
119
426
Planejamento Urbano e Regional
40
156
-15
27
289
Demografia
12
53
13
41
174
Turismo
666
-51
149
1
878
Comitê de CA-SA
26
83
15
65
336
Grande Área de CS Aplicadas
12
43
18
74
240
HUMANIDADES
25
41
25
38
105
CONJUNTO DE ÁREAS
32
39
45
24
227
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Especificando essa dinâmica de crescimento, verificamos que, pelas razões já comentadas, a área de Turismo apresenta no período um crescimento em bolsas no país
e em fomento à pesquisa bastante superior à média do conjunto das áreas, com um
aumento de recursos aplicados, respectivamente, de 3,0 e 9,0 vezes maiores que a média. Já Arquitetura e Urbanismo se destaca pelo aumento, no período, de 11.346%,
dos recursos aplicados em bolsas no exterior, com 2.067% no período entre 2009 e
2012. A ressaltar que todas as áreas do comitê, à exceção de Turismo, crescem nessa
modalidade de apoio. Também a ser observado o fato de que o fomento à pesquisa
para a área de Planejamento Urbano e Regional stricto sensu vem apresentando decréscimo desde 2006, mesmo se o ritmo de queda tenha sido atenuado entre 2009 e 2012
e mesmo que o aumento do investimento nessa modalidade no período 2001-2012
seja positivo em 283% (quadros 13, 14 e 15).
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
69
19 Ele passa de R$4,9 milhões
em 2006 para R$4,3 milhões em
2009. Em 2012, a área atinge
R$5,4 milhões de investimento,
superando o patamar de 2006.
TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
Quadro 13: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Bolsas no País nas Áreas do
Comitê de Ciências Sociais Aplicadas CA-SA, 2001-2012
ÁREAS DO COMITÊ
DE CIÊNCIAS SOCIAIS
APLICADAS CA-SA
Geografia
Arquitetura e Urbanismo
Planejamento Urbano e Regional
Demografia
Turismo
Comitê de CA-SA
CRESCIMENTO (em %)
2001-03
2003-06
2006-09
2009-12
2001-12
17
16
32
50
686
29
62
75
89
44
-51
63
36
15
10
18
89
21
37
11
38
27
2
28
254
161
247
224
640
224
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Quadro 14: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Bolsas no Exterior nas
Áreas do Comitê de Ciências Sociais Aplicadas CA-SA, 2001-2012
ÁREAS DO COMITÊ
DE CIÊNCIAS SOCIAIS
APLICADAS CA-SA
Geografia
Arquitetura e Urbanismo
Planejamento Urbano e Regional
Demografia
Turismo
Comitê de CA-SA
CRESCIMENTO (em %)
2001-03
2003-06
2006-09
2009-12
2001-12
99
224
196
1117
131
-39
48
-91
21
45
11
817
-95
81
91
2067
91
675
739
234
11.346
343
417
1728
-36
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Quadro 15: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Fomento à Pesquisa nas
Áreas do Comitê de Ciências Sociais Aplicadas CA-SA, 2001-2012
ÁREAS DO COMITÊ
DE CIÊNCIAS SOCIAIS
APLICADAS CA-SA
Geografia
Arquitetura e Urbanismo
Planejamento Urbano e Regional
Demografia
Turismo
Comitê de CA-SA
CRESCIMENTO (em %)
2001-03
2003-06
2006-09
2009-12
2001-12
7
-27
-21
-43
-20
-23
316
152
880
38
825
381
33
39
-44
38
346
-8
172
61
-11
101
33
69
1511
307
283
119
4280
476
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
No âmbito do próprio comitê, a variação da participação das diferentes áreas no
montante geral de recursos atribuídos fica por conta da diminuição percentual das
áreas de Demografia e Planejamento Urbano e da expansão da área de Arquitetura e
Urbanismo (quadro 16).
70
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
A N A
FERNANDES
Quadro 16: Crescimento dos Investimentos do CNPq em Fomento à Pesquisa nas
Áreas do Comitê de Ciências Sociais Aplicadas CA-SA, 2000-2012
ÁREAS DO COMITÊ
DE CIÊNCIAS SOCIAIS
APLICADAS CA-SA
Geografia
Arquitetura e Urbanismo
Planejamento Urbano e Regional
Demografia
Turismo
Comitê de CA-SA
PARTICIPAÇÃO (em %)
2000
2003
2006
2009
2012
36
31
20
12
1
100
34
28
23
10
5
100
31
27
32
9
1
100
37
28
24
8
3
100
36
37
18
7
2
100
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Em termos de bolsas de produtividade em pesquisa, o CA-SA detém 2,1% do
total de bolsas de produtividade do CNPq, sendo as áreas de Arquitetura e Urbanismo
e Geografia as que concentram o maior percentual, com cerca de 30% cada uma delas.
Por outro lado, observa-se ainda uma extrema concentração no Sudeste do país, com
63,5% do total das bolsas do comitê. Embora também bastante concentradas, as áreas
de Planejamento Urbano e Turismo são as que apresentam maior representatividade
das outras regiões do país. Cerca de um terço das bolsas de produtividade são de
nível 1, com proporções que variam bastante entre as áreas: enquanto Planejamento
Urbano e Demografia têm quase a metade de suas bolsas nessa categoria, Arquitetura
e Urbanismo tem cerca de um quarto e Turismo alcança apenas o percentual de 15%
(quadros 17 e 18).
Com um volume de financiamento em bolsas e fomento à pesquisa da ordem
de 30 milhões de reais em 2012, esse comitê, com cinco áreas de conhecimento, ocupa ainda uma posição bastante tímida na estrutura de financiamento do CNPq. Por
exemplo, o CA-SA recebe apenas terço do montante dos recursos destinados, também
em 2012, apenas à área de Agronomia, ou dois quintos dos recursos destinados apenas
à área de Química, também em 201220.
O montante pequeno dos recursos investidos nas áreas do comitê de ciências
sociais aplicadas as coloca em posição hierárquica bastante desprivilegiada no ranking
dos investimentos do CNPq. Assim, de um total de 80 áreas, as posições das áreas
do CA-SA ocupam o terço inferior do conjunto de áreas do CNPq, tanto em 2008
quanto em 2011 (quadro 19).
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
71
20 Oito áreas se revezam nos
cinco primeiros lugares de recursos investidos pelo CNPq em
fomento à pesquisa e bolsas
no país e no exterior, em 2011:
agronomia, química, física, medicina, medicina veterinária,
ciências da computação, engenharia elétrica e zootecnia.
Em 2012, a ordem de grandeza
dos investimentos foi de R$94
milhões para a área de Agronomia, contra R$5,4 milhões para
a área de Planejamento Urbano
e Regional. No mesmo sentido,
enquanto o CA-SA, em sua totalidade, detém 2,1% das bolsas
de produtividade vigentes em
2013, Agronomia, sozinha, detém 5,3% do total.
TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
Quadro 17: Bolsistas de Produtividade em Pesquisa do CA-SA, 2013
ÁREA
REGIÃO
Nº ABSOLUTO
%
%
CO
3
-
3,2
NE
18
-
19,2
Arquitetura e
N
-
-
-
Urbanismo
SE
57
-
60,6
S
16
-
17,0
Subtotal
94
30,1
100,0
CO
5
-
5,5
NE
9
-
9,9
N
3
-
3,3
SE
62
-
68,1
S
12
-
13,2
Subtotal
91
29,2
100,0
CO
3
-
3,8
NE
15
-
18,8
Planejamento
N
1
-
1,2
Urbano e Regional
SE
43
-
53,7
S
18
-
22,5
Subtotal
80
25,6
100,0
CO
-
-
-
NE
2
-
6,0
N
1
-
2,9
SE
29
-
85,3
S
2
-
5,8
Subtotal
34
10,9
100,0
CO
1
-
7,7
NE
2
-
15,4
N
-
-
-
SE
7
-
53,8
S
3
-
23,1
Subtotal
13
4,2
100,0
312
100,00
2,1% total bolsas
produtividade
CNPQ
Geografia
Demografia
Turismo
TOTAL BOLSAS COMITÊ
DE CIÊNCIAS SOCIAIS
APLICADAS CA-SA
Fonte: <http;//efomento.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
72
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
A N A
FERNANDES
Quadro 18: Bolsistas de Produtividade em Pesquisa 1 do CA-SA, 2013
ÁREA
Nº ABSOLUTO
%
Arquitetura e Urbanismo
26
27
Geografia
35
44
Planejamento Urbano e Regional
37
38
Demografia
15
46
Turismo
2
15
105
100
TOTAL CA-SA
Fonte: <http://efomento.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Quadro 19: Ranking dos investimentos em bolsas e fomento à pesquisa do CNPq,
nas Áreas do Comitê de Ciências Sociais Aplicadas (SA), por modalidade de apoio,
2008 e 2011
ÁREAS DO
COMITÊ DE
LUGAR NO RANKING DOS IN-
LUGAR NO RANKING DOS
VESTIMENTOS, 2008
INVESTIMENTOS, 2011
Fomento à
Bolsas no
Bolsas no
Fomento à
Bolsas no
Bolsas
pesquisa
exterior
país
pesquisa
exterior
no país
51
54
63
61
55
62
54
53
48
50
54
48
57
50
58
64
63
61
Demografia
71
73
69
72
-
69
Turismo
73
69
74
74
70
78
SA
Planejamento
Urbano
e Regional
Geografia
Arquitetura
e Urbanismo
Fonte: <http://www.cnpq.br/estatisticas/index.htm>, acesso em 05 out. 2010 e, para 2012, <http://fomentonacional.cnpq.br>, acesso em 26 abril 2013
Outros elementos para compreender o
apoio à área: movimentos, possibilidades
e perspectivas
Aprofundar a compreensão do que vem acontecendo com a grande área de
Ciências Sociais Aplicadas e com a área de Planejamento Urbano e Regional se faz
importante, tendo em vista a necessidade de se ampliar políticas de financiamento
para as áreas de conhecimento intrinsecamente ligadas ao território. Isso se faz ainda
mais imperativo quando, num contexto de processos altamente velozes e vorazes de
espaço, território e ambiente, as questões colocadas à área são urgentes. Se, por um
lado, assistimos efetivamente a uma expansão do financiamento nos últimos 10 anos, é
constrangedor, verificar que, nessa conjuntura de emergências, a área de Planejamento
Urbano e Regional, se comparada à área de Agronomia, receba somente cerca de 5%
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
73
TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
21 Disponível em <http://www.
cnpq.br/web/guest/serieshistoricas>, acesso em 26 abril
2013.
22 Utilizo aqui, para ilustração,
os dados relativos à situação
específica da área de Planejamento Urbano e Regional, referentes a dois editais do segundo
semestre de 2010.
23 Ou seja, aquela avaliada
como meritória pelos pareceristas e comitê assessor. Importante remarcar que a demanda da
área de Planejamento Urbano
e Regional é altamente qualificada, da ordem de mais de 70%
nos editais aqui analisados.
24 Esse percentual sobe para
35% se considerarmos também
as renovações, cuja demanda,
na grande maioria dos casos, é
absolutamente pertinente.
25 A título de exemplo, o CT-Transporte é financiado por
“10% da receita arrecadada
pelo Departamento Nacional
de Estradas de Rodagem –
DNER – em contratos firmados
com operadoras de telefonia,
empresas de comunicações e
similares, que utilizem a infra-estrutura de serviços de transporte terrestre da União.” Já o
CT-Agro é financiado por “17,5%
da Contribuição de Intervenção
no Domínio Econômico - CIDE,
cuja arrecadação advém da
incidência de alíquota de 10%
sobre a remessa de recursos
ao exterior para pagamento de
assistência técnica, royalties,
serviços técnicos especializados
ou profissionais”. Disponível
em <http://www.finep.gov.br/
fundos_setoriais>, acesso em
14 jan. 2011.
dos recursos destinados àquela área, e que o Comitê de Ciências Sociais Aplicadas
como um todo receba, como já mencionado, apenas cerca de 30% do montante
alocado à mesma área, ambos em 201221.
Mas também algumas reflexões adicionais são necessárias para qualificar a compreensão da dinâmica da pesquisa da área no quadro do CNPq. Por um lado, importa ressaltar
que o sistema de atribuição de recursos no CNPq, no que tange às decisões de seus comitês
assessores, tem funcionado em termos de definições percentuais sobre a demanda colocada. Isso é verdade particularmente para os editais de fomento à pesquisa, como o Edital
Universal ou o de Humanas. Dito de forma muito simples, nesses casos, os financiamentos
efetivamente concedidos seguem um percentual da demanda colocada. Ou seja, quanto
maior a demanda, maior será a quantidade de recursos que poderá ser alocada à área, visto
que é sobre esse universo que o percentual de financiamento será aplicado.
Uma vez que não existem esses dados sistematizados, se utilizamos como indicador
a experiência recente no comitê assessor da área de Planejamento Urbano e Regional
do CNPq, ela mostra percentuais ainda pequenos de atendimento à demanda22. Assim,
tomando dois editais abertos em 2010, o Universal de Apoio à Pesquisa e o de Bolsas de
Produtividade, verificamos que o percentual de recursos disponibilizados pelo CNPq ainda atende insuficientemente à área. No Edital Universal 2010, apenas 17% da demanda
inicial foi atendida, percentual que sobe para 34% se considerarmos a demanda qualificada23. No que se refere às Bolsas de Produtividade, apenas 6,3% da demanda nova pode ser
atendida pelas novas bolsas colocadas no sistema, ou 10% da demanda nova qualificada24.
Aparentemente, esse patamar de atendimento tem acontecido de forma generalizada em
todas as áreas, mas é importante relembrar que sobre universos quantitativos muito distintos. De toda forma, estimular a demanda por solicitações de recursos na área específica
do Planejamento Urbano e Regional é fundamental, na medida em que, como vimos, no
próprio Comitê de Ciências Sociais Aplicadas, essa área vem perdendo representatividade, passando de 32% dos recursos alocados ao fomento à pesquisa no âmbito do próprio
comitê em 2006 a 18% em 2012, uma redução da ordem de 40% (conforme quadro 16).
Uma enorme assimetria entre a urgência da questão, por um lado e, de outro, a demanda
por recursos e os investimentos dedicados a equacioná-la.
Por outro lado, uma avaliação do financiamento à pesquisa deve também estar articulada à dinâmica dos programas de ensino da área de planejamento urbano e regional.
Entender como se processa a sua expansão é uma tarefa que se impõe, por ser condicionante do funcionamento e da elaboração de políticas de financiamento para a área.
Por fim, compreender as outras formas de financiamento atualmente existentes
e buscar novas formas de financiamento: a construção do Programa de Ciência e
Tecnologia para as Cidades – o CT-Cidades – é imperativa, discussão que vem sendo
proposta desde 2005, mas ainda sem resultados concretos. Para isso, será fundamental
construir uma agenda de pesquisa, compreender toda a trama de impostos a partir da
qual pode ser construída essa nova fonte de financiamento25, bem como desenvolver uma
articulação com os Ministérios diretamente afeitos, seja à questão territorial, a exemplo
dos Ministérios das Cidades, da Integração Nacional, do Desenvolvimento Agrário, do
Meio Ambiente, seja ao ensino e pesquisa, onde convergem Ministério da Educação e
Ministério da Ciência e Tecnologia. Uma ação articulada entre as várias associações de
pesquisa e pós-graduação que congregam áreas temáticas afins poderá constituir a base
desse processo de construção, bem como a participação ativa, levantando essa pauta, nas
diversas conferências nacionais atinentes ao campo territorial e acadêmico-científico.
74
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
A N A
FERNANDES
Também em termos de perspectivas, a continuidade da ação junto ao comitê
gestor do Programa Ciência sem Fronteiras é fundamental, no sentido de defender,
uma vez mais, a inclusão da questão espacial, territorial e urbana na definição dos
campos estratégicos de construção do conhecimento no Brasil. Atualmente, tudo se
passa como se a questão científica e tecnológica acontecesse no éter, de forma completamente a-espacial, com seus desdobramentos relegados a uma esfera quase selvagem
de transformação de nossas cidades e regiões. Articular ao território o processo de
formação acadêmica e de criação em ciência e tecnologia é um dos grandes desafios
colocados ao Brasil hoje: também disso depende o seu pleno desenvolvimento urbano
e regional, sustentado por qualidade urbanística, paisagística, tecnológica e ambiental,
num caminho revigorado por democracia e justiça social.
A ANPUR pode liderar esse processo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
GONÇALVES, M. F.; BRANDÃO, C. A.; GALVÃO, A. C. (Org.). Regiões e Cidades, Cidades
nas Regiões: o desafio urbano-regional. São Paulo: Ed. UNESP; ANPUR, 2003.
GRINOVER, L. A Criação da ANPUR: Gestão do Conselho Diretor Provisório, 1983-1984.
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v. 1, n. 1, p. 7-8, mai. 1999.
GUIMARÃES, R.; SERRUYA, S. J.; DIAFÉRIA, A. O Ministério da Saúde e a Pesquisa em
Saúde no Brasil. Gazeta Médica da Bahia, n. 142, p. 12-21, 2008. Suplemento 1.
MINISTÉRIO DA SAÚDE. Secretaria de Ciência e Tecnologia e Insumos Estratégicos.
Departamento de Ciência e Tecnologia. Da política à ação institucional: prioridades de
pesquisa no Ministério da Saúde. Revista de Saúde Pública, v. 40, n. 3, p. 548-552, jun. 2006.
TRIGO, A. J.. O PRODUR – Programa de administração municipal e desenvolvimento de
infra-estrutura urbana no estado da Bahia – e o desenvolvimento urbano preconizado pelo Banco
Mundial. 2008. 281 f. Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal da Bahia. Salvador, 2008.
Sites
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional
<http://www.anpur.org.br>
Conselho Nacional de Pesquisa Científica e Tecnológica - CNPq <http://www.cnpq.br>
Financiadora de Estudos e Projetos <http://www.finep.gov.br>
Abstract
This is a first approach that aims to establish some parameters to
understand the situation and the process of research funding on the Urban and Regional
Planning Area within Brazil Research Council (CNPq), in the recent period. Initially we
analyze the large area of Social Applied Sciences and Education of the CNPq, to build
a reference framework to support the funding research analyses in the field of urban and
regional planning, in so far as this area embraces most of the knowledge fields with some
proximity to the planning area, as well as the way CNPq provides its data information.
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Ana Fernandes é professora
Associada da Faculdade de
Arquitetura e do Programa de
Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal da Bahia (UFBA)
e Bolsista de Produtividade
em Pesquisa do CNPq.
E-mail: [email protected]
Artigo recebido em março de
2013 e aprovado para publicação em maio de 2013.
TENDÊNCIAS E DESAFIOS NO FOMENTO À PESQUISA NA ÁREA DE PLANEJAMENTO
Afterwards, we evaluated specifically the data of the Social Applied Sciences Advisory
Committee (CA-SA), which comprises the area of Urban and Regional Planning,
Architecture and Urbanism, Geography, Demography and Tourism. To conclude, we make
a short appraisal pointing out some lines of action for the future, since linking the territory
in the process of academic formation and of creation in science and technology is one of the
big challenges to Brazil overcome nowadays.
Keywords
76
CNPq, Research, Urban and Regional Planning.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
O campo do planejamento
urbano e regional
da multidisciplinaridade
à transdisciplinaridade
Norma Lacerda
R e s u m o É comum em textos e debates acadêmicos sobre o planejamento
urbano e regional realçar-se que ele exige abordagens multi ou inter e/ou transdisciplinar,
sem que sejam esclarecidos os respectivos significados desses termos. Diante dessa lacuna,
o presente ensaio tem a pretensão de mostrar o caráter multidimensional dessa área do
conhecimento, sob a perspectiva desses três tipos de análise. Para tanto, (i) explicita-se que
esse caráter recomenda adotar-se a noção de campo do conhecimento; (ii) relembra-se a
ascensão e o declínio do cientificismo – aqui entendido como a presunção da existência de
um paradigma único, na construção da ciência –, percorrendo alguns eventos científicos,
que questionaram os seus postulados e evidenciaram a necessidade de novos paradigmas
analíticos; e (iii) detalham-se as características de cada um desses três tipos de abordagem,
enfatizando a importância de um processo de atualização dos saberes e práticas, inerentes
a esse campo do conhecimento, pari passu às mudanças responsáveis por um mundo cada
vez socialmente mais complexo.
Pal avras-chave
multidisciplinaridade,
transdisciplinaridade, planejamento urbano e regional.
interdisciplinaridade,
Palavras introdutórias
Muito embora vários autores, entre eles Ribeiro (2004), registrem que o
planejamento urbano, enquanto ciência social aplicada, se caracterize por sua
natureza inter e transdisciplinar, paira no ar certo silêncio – pelo menos nesse campo
do conhecimento – sobre a compreensão dos termos multidisciplinaridade (ou
pluridisciplinaridade),1 interdisciplinaridade e transdisciplinaridade. De fato, trata-se de
termos, não raro utilizados como sinônimos, conquanto guardem significados bem
distintos. Provavelmente, isso acontece porque se referem à interação de disciplinas ou
áreas do saber. Tal interação, porém, ocorre em níveis diferentes de complexidade. Daí
a necessidade de distinguir-se cada um deles.
Este ensaio resulta de um esforço intelectual, visando a compreender o caráter
multidimensional do campo do planejamento urbano e regional sob a perspectiva dos
paradigmas multi, inter e transdisciplinar.
É oportuno esclarecer que já existem várias tentativas de conceituação e classificação
desses termos, particularmente no domínio da educação e saúde. Com efeito, não há
uma ideia única a propósito de cada um deles, ou, por outra, não existe um consenso,
que estabeleça as fronteiras precisas entre os mencionados termos. Como, porém, o
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77
1 Alguns autores, dentre os
quais Hilton Japiassu (1975),
distinguem a multidisciplinaridade da pluridisciplinaridade. A autora do presente
texto, como muitos outros,
considera a multi, a pluri e
a polidisciplinaridade como
sinônimos de um mesmo paradigma.
O CAMPO DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
2 Basarab Nicolescu integra
o Centre National de la
Recherche
Scientifique
(CNRS), Laboratoire de
Physique Nucléaire et de
Hautes Énergies, Université
Pierre et Marie Curie,
Paris.
físico teórico romeno Basarab Nicolescu2 tem sido uma das principais referências,
quando se trata de caracterizar esses paradigmas, adotou-se, aqui, a sua conceituação e
classificação. Significa isso que a leitura empreendida compartilha a interpretação de um
grupo de autores, embora reconheça a existência de uma diversidade de interpretações e
desdobramentos, que não serão abordados neste ensaio.
Para compreendê-los, começa-se por uma explanação sobre o planejamento
urbano e regional, enquanto campo do conhecimento – e não como disciplina,
evidentemente. Prossegue-se com relembrar a ascensão e o declínio do cientificismo,
convidando o leitor a percorrer, ainda que brevemente, eventos científicos – no
âmbito da mecânica quântica e, em seguida, da física quântica – que puseram em
causa os seus postulados e, ao mesmo tempo, levaram ao reconhecimento da imperiosa
necessidade do desenvolvimento de marcos conceituais e de abordagens que permitam
a apreensão do mundo real. Por fim, aborda-se, sequencialmente, a multi, a inter e a
transdisciplinaridade, refletindo-se sobre o planejamento urbano e regional, a partir
desses paradigmas.
Planejamento urbano e regional:
um campo do conhecimento
A velocidade dos avanços da ciência e da tecnologia, nos últimos trinta anos,
sem precedentes na história da humanidade, demanda desse campo do conhecimento
um contínuo processo de construção, por meio de novas conquistas conceituais
e metodológicas, e, portanto, de atualização do saber, pari passu às mudanças,
responsáveis por um mundo cada vez socialmente mais complexo. Todavia, nesse
campo, a grande pressão recai no Estado, onde a ação tem origem. Mas, segundo
bem pontua a socióloga Ana Clara Torres Ribeiro (2002), as mudanças na ação de
planejar ultrapassam o Estado, abrangendo debates em torno do tecido social, como,
por exemplo, sobre a valorização do cotidiano e do lugar, as articulações entre as
escalas, na realização da economia, o conceito de espaço e os sentidos da política e da
democracia.
Assim, a complexidade do campo do planejamento urbano e regional permeia
suas práticas e seus discursos disciplinares (isto é, das disciplinas que o compõem), na
medida em que origina um conjunto de mediações de natureza não apenas teórica,
mas também política, social e cultural. Afinal, esse campo deve considerar os agentes
que intervêm, tanto nas práticas, quanto na produção de saberes disciplinares. Daí o
imperativo de ter de lidar com duas lógicas, que devem ser claramente diferenciadas,
por sua natureza teórica e prática: (i) a lógica interpretativa e valorativa da produção
do conhecimento e (ii) a lógica operativa e programática da intervenção no espaço
urbano e regional.
É exatamente essa complexidade que induz a adotar-se, como ferramenta
conceitual de análise, a noção de campo de Bourdieu (1989, p.27). Segundo ele, essa
noção é, em certo sentido, uma estenografia conceitual de um modo de construção do
objeto, que vai comandar – ou orientar – todas as opções práticas de uma pesquisa.
“Ela funciona como um sinal que lembra o que se há de fazer, a saber, verificar que
o objeto em questão não está isolado de um conjunto de relações de que retira o
essencial das suas propriedades.” Sendo assim, pensar o planejamento urbano e
78
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N ORMA
L ACERDA
regional, como espaço social de relações objetivas, obriga a ultrapassar-se a análise, em
termos unicamente de “campo intelectual.”
A filósofa Madel Luz (2009) – ao estudar a saúde coletiva, enquanto campo –
esclarece que essa categoria, tal como formulada por Bourdieu, permite ver como – no
caso de um domínio específico do saber e da prática – se distribuem hierarquicamente
os discursos e os atores/agentes que os emitem, em um conjunto semiestruturado, em
um processo contínuo, caracterizado pela disputa3 por espaços discursivos, geradores
de conflito, ao buscarem poderes reais e simbólicos. Mais ainda, ela defende a ideia
de que essa ferramenta conceitual auxilia na compreensão da questão relativa à
coexistência da multi, inter e transdisciplinaridade, no campo da saúde coletiva.
À semelhança de saúde coletiva, o planejamento urbano e regional configura-se
como um campo4, relativamente jovem, encontrando-se, consoante já evidenciado,
em permanente transformação, seja pela agregação de novas disciplinas e temáticas,
seja por ajustes teóricos e conceituais, bem como metodológicos, trazidos pela
expansão de suas fronteiras. Tudo isso desafia o ensino e a pesquisa (Ribeiro,
2002). Olhando para trás, verifica-se, grosso modo, que esse campo se transformou
de um modelo sanitarista, polidisciplinar, em uma estrutura discursiva semiaberta a
diferentes disciplinas científicas, além de seu permanente processo de complexificação
de práticas e formas de intervenção. Quanto ao planejamento urbano e regional, tal
processo – como defende Madel Luz (2009), para o caso da saúde coletiva – implica
a irreversibilidade e a irredutibilidade a um paradigma monodisciplinar, seja ele
proveniente do urbanismo, da geografia, da economia, da sociologia, da história, da
tecnologia ou de outras quaisquer disciplinas. Em outros termos, semelhante situação
remete às relações entre as disciplinas, que conformam esse campo do conhecimento,
e exige que os profissionais nele envolvidos acessem ou adotem outros paradigmas,
além do monodisciplinar.
É oportuno enfatizar que a disciplinaridade5 – defendida e fortemente
impulsionada pela ciência moderna, com seus rígidos postulados – vem sendo, desde a
primeira metade do século passado, amplamente questionada, à conta de descobertas
científicas na área da física. Estas, conforme anunciadas na introdução deste ensaio,
conduziram ao reconhecimento do imperativo da adoção de novos paradigmas, a
partir dos quais se torne possível maior aproximação do conhecimento com a realidade
investigada. Maior aproximação, porque é impossível conhecer-se, na sua totalidade,
qualquer objeto ou fenômeno estudado, questão a ser aprofundada no decorrer do
presente trabalho.
Ascensão e declínio do cientificismo
Recorde-se que a ciência moderna compreende disciplinas, que se distinguem por
possuírem objetos de estudo próprios e métodos correspondentes a esses objetos. Ela
se fundamenta, segundo Nicolescu (1999a), na ideia absurda, embora revolucionária
para a época, da separação entre o indivíduo conhecedor e a realidade, considerada
inteiramente independente de tal indivíduo, além de estabelecer três postulados básicos:
a) existência de leis universais, de caráter matemático;
b) descoberta dessas leis pela experiência científica; e
c) reprodutibilidade perfeita dos dados experimentais.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
79
3 Notórias são as disputas
referentes à produção científica e às concepções relativas às formas de pensar e
propor, no âmbito do planejamento urbano e regional.
Em suas linhas centrais, este
ensaio apresenta uma visão e
um recorte particular.
4 É oportuno esclarecer que
o termo campo é, muitas vezes, acompanhado do adjetivo disciplinar, referindo-se
a uma disciplina, de modo
que essa expressão compreende um determinado campo do conhecimento. Barros
esclarece que, qualquer que
seja o campo disciplinar, ele
é “definido por determinados objetos de interesse,
certas singularidades, uma
confluência específica de
teorias, métodos e modelos
discursivos, relações interdisciplinares,
subdivisões
transdisciplinares, entre outros aspectos” (Barros, 2011,
p. 252). Essa definição tem o
mérito de mostrar que, mesmo no domínio disciplinar, o
termo campo, tal como proposto por Bourdieu, também
se aplica. É também cabível
aclarar que campo disciplinar
não se confunde com campo de ideias, que remete a
pensamentos, doutrinas ou
visões de mundo de um indivíduo ou de um grupo, orientando as suas ações sociais e,
principalmente, políticas.
5 O termo disciplinaridade
concerne a uma disciplina
que, por sua vez, “se define
por um domínio de objetos,
um conjunto de métodos,
um corpus de proposições
consideradas verdadeiras,
um jogo de regras e de definições, de técnicas e de instrumentos: tudo isso constitui uma espécie de sistema
anônimo à disposição de
quem quer ou pode servir-se
dele” (Foucalt, 1996, p.30).
O CAMPO DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
6 A mecânica ou física quântica descreve os objetos microscópicos, como átomos, e
sua interação com a radiação
(luz etc.). Comprovou-se que
toda radiação é absorvida
em quantidades discretas de
energia ou massa, chamadas “quanta”, e que todas as
partículas ou quanta podem
exibir propriedades ondulatórias.
7 Como a física clássica respondia plenamente aos
postulados da continuidade,
causalidade local e determinismo, ela foi alçada como a
mãe de todas as disciplinas,
passando a ser o modelo da
ciência empírica racional.
8 O físico irlandês John
Stewart Bell (1928-1990)
tornou-se conhecido como o
criador do Teorema de Bell,
apontado pela comunidade
da física quântica como um
dos teoremas mais importantes do Século XX.
Esses postulados foram confirmados pela física clássica, o que contribuiu para a
instauração do paradigma da simplicidade.
A ideia de objetividade permeava esses três postulados e, como desdobramento,
a de que havia apenas uma realidade, a realidade objetiva, regida por leis objetivas. A
investigação dessa realidade guiava-se pelo entendimento de que o conhecimento das
partes ou elementos constituintes de um objeto ou fenômeno levaria ao conhecimento
do sistema, como um todo, o que impulsionou os saberes especializados (as ciências),
detonando o que o aludido autor (Nicolescu,1999a) intitulou de o big-bang das disciplinas.
No começo do Século XX, porém, uma revolução na física – conhecida como
revolução quântica, protagonizada pelo alemão Max Planck (1858-1947) e que
deu origem à mecânica quântica6 – questionou, cientificamente, o conceito de
continuidade, um dos pilares da física clássica. Esta postulava que, de acordo com os
órgãos dos sentidos, era impossível deslocar-se “de um ponto a outro do espaço e do
tempo sem passar por pontos intermediários” (Nicolescu,1999a, p.18). Acontece que,
no mundo quântico, existe descontinuidade. Planck descobriu que a energia tem uma
estrutura descontínua, movendo-se por saltos. Significa isso que, entre dois pontos,
não há absolutamente nada: nem moléculas, nem átomos, nem partículas. Mesmo
diante desse vazio, as entidades quânticas continuam a interagir, qualquer que seja o
seu afastamento.
Começava-se, a partir de então, a colocar em causa dois outros pilares da física
clássica: (i) a causalidade local, segundo a qual, qualquer fenômeno físico era explicado
pelo encadeamento de causas e efeitos, sendo que cada causa gera um efeito próximo
e cada efeito advém de uma causa próxima, e (ii) o determinismo, proclamando que
o conhecimento do estado físico, em determinado momento, permitia prever-se
exatamente o estado físico, em qualquer outro momento. “Se soubermos as posições
e velocidades dos objetos físicos num dado instante, podemos prever suas posições e
velocidades, em qualquer outro momento” (Nicolescu,1999a, p. 6).7
O xeque-mate ocorreu décadas após a descoberta de Plank. Um novo conceito adentrou
definitivamente na física: o da não separatibilidade – o teorema de Bell8 – desmontando
definitivamente aqueles dois pilares. Para Nicolescu (Nicolescu,1999a, p. 7), a
(...) não separatibilidade quântica nos diz que há neste mundo, pelo menos numa certa
escala, uma coerência, uma unidade das leis que assegura a evolução do conjunto dos sistemas naturais. Isso permitiu aferir que, além da causalidade local, existe uma causalidade
global que concerne ao sistema de todas as entidades físicas, em seu conjunto, responsável
por um misterioso fator de interação entre todas essas entidades.
E isso expande o campo da verdade e da realidade.
Um dos pais da física quântica, o alemão Werner Heinsenberg (1991-1976),
mostrou, segundo Sommerman (2005, p. 6) que “as entidades quânticas encontradas
por Plank (os quantas ou pacotes de energia, que se movem por saltos) não podem ser
localizados num ponto preciso do espaço e num ponto preciso do tempo. (...) Essas
entidades não podem ter sua trajetória prevista.” Então, como é impossível traçar uma
trajetória bem determinada de uma partícula quântica, ou inferir qual é o átomo que
se desintegra num momento preciso, “o indeterminismo reinante na escala quântica
é um determinismo constitutivo, fundamental, irredutível, que de maneira nenhuma
significa acaso ou imprecisão” (Nicolescu, 1999a, p. 8).
80
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
N ORMA
L ACERDA
Mas, o maior impacto dessas novas descobertas foi o questionamento da existência
de um único nível de realidade. As entidades quânticas, submetidas às leis quânticas,
estão radicalmente separadas das leis do mundo macrofísico, razão por que existem,
pelo menos, dois diferentes níveis de realidade, fazendo coexistir dois mundos
distintos. “A prova disso é a nossa própria existência. Nossos corpos têm ao mesmo
tempo uma estrutura macrofísica e uma estrutura quântica” (Nicolescu, 1999a, p. 9).
O surgimento de dois níveis de realidade diferentes no estudo dos sistemas naturais é um
acontecimento capital na história do conhecimento. Ele pode nos levar a repensar nossa
vida individual e social, fazer uma nova leitura dos conhecimentos antigos (os antigos
inventaram a noção de metafísica, mitologia e metafórica do cosmo), a explorar de outro
modo o conhecimento de nós mesmos, aqui e agora. (Nicolescu, 1999a, p. 10).
Acrescente-se que um passo inestimável para a compreensão da realidade já havia
sido dado pelo filósofo e matemático Edmund Husserl (1859-1938)9 que, num esforço
de questionar os fundamentos da ciência moderna, descobriu que existem diferentes
níveis de percepção da realidade pelo sujeito observador. Isso leva a considerar que a
abstração, além de ser uma ferramenta para descrever a realidade, é uma das partes
constituintes dessa própria realidade, desmontando completamente a ideia absurda da
separação entre o indivíduo conhecedor e a realidade conhecida.
Embora se reconheçam as enormes consequências positivas do big-bang
disciplinar, as novas descobertas mostravam o imperativo da adoção, pela ciência, de
novas abordagens – notadamente a inter e a transdisciplinaridade – para a solução de
problemas complexos, sobretudo nos campos da interação entre o homem e os sistemas
naturais, envolvendo, inclusive, os campos de grande desenvolvimento tecnológico e
as grandes áreas de competição econômica.
No que se refere ao campo do planejamento urbano e regional, o paradigma
da mutidisciplinaridade encontra-se muito mais presente na programação, do que na
pesquisa e, até mesmo, no ensino. Para melhor ressaltar o fundamento dessa afirmação,
analisa-se, a seguir, o significado desse paradigma, nas práticas acadêmicas e na ação
planejadora.
Multidisciplinaridade no planejamento
urbano e regional
As novas estruturas de tratamento de temas inerentes ao planejamento urbano e
regional – gestão, governança, transporte, uso e ocupação do solo, qualidade de vida
etc. – obrigam a uma interação das disciplinas, para que ações no território sejam bem
sucedidas.
A pluridisciplinaridade situa-se no primeiro nível de interação das disciplinas,
quando comparada com a inter e a transdisciplinaridade. Diz respeito ao estudo de um
objeto, de uma mesma ou única disciplina, por várias disciplinas, ao mesmo tempo.
Por exemplo: um determinado assentamento precário pode ser estudado pela ótica
da geografia, em conjunto com a história, a demografia e a sociologia. Significa isso
que o conhecimento do objeto estudado é aprofundado por meio de uma fecunda
contribuição de várias disciplinas. Segundo Nicolescu (1999a, p. 21), “a pesquisa
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9 Husserl é considerado um
dos fundadores da fenomenologia.
O CAMPO DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
pluridisciplinar traz algo mais à disciplina em questão” (no aludido exemplo, à
geografia). A abordagem pluridisciplinar, portanto, ultrapassa essa disciplina, mas “sua
finalidade continua inscrita na estrutura da pesquisa disciplinar.”
As experiências multidisciplinares, elencadas por Domingues (2005, apud Bicalho
e Oliveira, 2011), assumem as seguintes características:
a) aproximação de diferentes disciplinas para a solução de problemas específicos;
b) diversidade de metodologias, na medida em que cada disciplina mantém a sua; e
c) preservação das fronteiras dos vários campos disciplinares que, embora cooperem,
ficam imunes ao contato.
Como o planejamento urbano e regional não é uma disciplina, mas um campo, o
conhecimento do seu objeto de intervenção – o espaço urbano e regional – depende de
uma soma de saberes e métodos, aportados por profissionais de diferentes disciplinas
e/ou práticas. O resultado, em geral, é a reunião de indivíduos, com diferentes
formações profissionais. É o caso dos processos de elaboração de Planos Diretores
Municipais ou planos regionais de desenvolvimento.
Figura 1 – Planejamento urbano e regional – o paradigma da multidisciplinaridade
Figura inspirada na elaborada por Madel Luz para o caso da Saúde Coletiva (2009, p. 304).
Quando se trata, porém, da pesquisa científica, na área do planejamento urbano
e regional – considerando-se, inclusive, as desenvolvidas por meio de redes (nacionais
e internacionais) – a grande maioria, provavelmente, não se configura pela presença
de profissionais oriundos de diversas áreas disciplinares. Seria, aliás, oportuno um
estudo, que se dedicasse a acompanhar a composição das equipes de pesquisa, a
partir do perfil profissional dos seus integrantes. O fato de elas serem de natureza
disciplinar ou multidisciplinar não impede que seus pesquisadores adotem uma postura
interdisciplinar, nos termos comentados mais adiante.
Convém relembrar, mais uma vez, o ensinamento de Ana Clara Torres Ribeiro
(2002, p. 67)
[na] história acadêmica da área [planejamento urbano e regional] existem acúmulos
reflexivos decorrentes do diálogo entre disciplinas. (...) Estes acúmulos não podem ser
avaliados de forma satisfatória através de pautas temáticas, como tantas vezes ensaia-se
realizar em eventos científicos ou no intercâmbio institucional. (...) A organização apenas
temática de produção do conhecimento restringe o intercâmbio acadêmico. (...) A difusão
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N ORMA
L ACERDA
dessa imagem dificulta a correta transmissão da ideia nuclear de que o conhecimento em
áreas inter e transdisciplinares é exigente de uma reflexão que envolva o trato cuidadoso
de visões de mundo e, ainda, a observação de mudanças culturais que reposiciona a ciência na perspectiva da sociedade.
Se os acúmulos de conhecimento não podem – e não devem – ser ajuizados
por meio de pautas temáticas, que restringem o intercâmbio acadêmico, urge
avançar, como alerta a referida socióloga, em direção a novas abordagens – inter e
transdisciplinaridade – capazes de envolver “o trato cuidadoso de visões de mundo.”
Ainda de acordo com ela, tal envolvimento, em suas linhas centrais, deve, deslocar a
ciência, na perspectiva da sociedade.
Abordagens necessárias ao
planejamento urbano e regional
Os comentários até aqui feitos evidenciam os limites da abordagem do
planejamento urbano, à luz do paradigma da multidisciplinaridade. Afinal, esse campo
do conhecimento demanda maior grau de interação das disciplinas, com o objetivo de
melhor apreender ou pensar seu objeto de investigação – o espaço urbano e regional
– e, como desdobramento, possibilitar interlocuções inovadoras no aludido campo.
Esse maior grau de interação vai depender dos níveis de inter e transdisciplinaridade.
Interdisciplinaridade no planejamento urbano e regional
A interdisciplinaridade evoca um espaço comum, e exige uma real cooperação.
Busca solucionar problemas, que estão além do escopo de qualquer disciplina,
considerada isoladamente. Assim, ela ocorre, quando, para o equacionamento de um
problema, é requerido o concurso de vários saberes. É, pois, o momento do efetivo
intercâmbio deles, convergindo para a solução do problema comum.
Para o pedagogo suíço Jean Piaget (1972, p. 167), o termo interdisciplinaridade
deve ser reservado para designar “o nível em que a interação entre várias disciplinas
ou setores heterogêneos de uma mesma ciência conduz a interações reais, a certa
reciprocidade nas trocas, levando a um enriquecimento mútuo.” Nesse caso, tratase muito mais de integração, do que de interação. De fato, segundo o Dicionário
Houaiss da Língua Portuguesa, interação refere-se à “ação recíproca de dois ou mais
corpos”, enquanto integração corresponde ao “ato ou efeito de incorporação de um
elemento num conjunto.” O próprio prefixo latino inter significa entre dois.
Não sem razão, Nicolescu (1999a) é mais preciso, ao afirmar que a
interdisciplinaridade diz respeito à transferência de métodos de uma disciplina para
outra. Na acepção do Houaiss, refere-se à incorporação de métodos, com os ajustes
necessários, de uma disciplina para outra. Ele distingue três níveis:
a) o primeiro relaciona-se ao grau de aplicação: no âmbito das ciências humanas, por
exemplo, os métodos da sociologia transferidos para o urbanismo, conduzem a
uma nova forma de intervenção no espaço urbano;
b) o segundo nível refere-se ao grau epistemológico: assim, a transferência dos métodos
da psicanálise produz análises inovadoras na epistemologia da arquitetura;
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O CAMPO DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
c) o terceiro nível concerne ao grau de geração de novas disciplinas ou subdisciplinas
(assim como de campos ou subcampos), a exemplo da transferência dos métodos
do urbanismo, da história, da sociologia e das ciências políticas, que gerou um
novo subcampo, no âmbito do planejamento urbano: o da conservação urbana,
cuja integração das disciplinas componentes pode ser visualizada na Figura 2.
Figura 2 – Paradigma da interdisciplinaridade aplicado à Conservação Urbana
Figura inspirada na elaborada por Madel Luz para o caso da saúde coletiva (2009, p. 308).
Isso, porém, não quer dizer que – seja qual for o grau alcançado, em termos de
interdisciplinaridade, no âmbito do planejamento urbano e regional – a interação ou
transferência tenha decorrido da presença, nos debates, de profissionais oriundos de
várias áreas do conhecimento. O que se assiste, em geral, resulta do esforço de alguns
pesquisadores visando a trazer conceitos e métodos de outras áreas do conhecimento, na
perspectiva de avanços epistemológicos e metodológicos. É que muitos pesquisadores
– por iniciativa própria, e impulsionados por inquietações e questionamentos teóricos
e metodológicos, em relação às suas respectivas áreas disciplinares – têm-se lançado
corajosamente em direção a outras áreas do conhecimento. Dessa maneira, voltam às suas
origens, trazendo aportes, que proporcionam avanços científicos, nas suas disciplinas.
Na verdade, uma pesquisa, de natureza interdisciplinar, exige o intercâmbio de
conceituações, teorias e métodos entre as disciplinas, de modo a alcançar um elevado
nível cooperativo, que induza à alteração das próprias gramáticas das disciplinas
envolvidas e/ou à criação de um novo campo disciplinar ou subdisciplinar, com
princípios, conceitos e métodos próprios. Todavia, segundo Nicolescu (1999a, p.22),
“sua finalidade continua inscrita na estrutura da pesquisa disciplinar” ou subdisciplinar.
Se, para Nicolescu, a questão da interdisciplinaridade remete, essencialmente, ao
método de investigação, para o pedagogo Gaudêncio Frigotto (2008) a questão –
sobretudo no âmbito das ciências humanas – vai mais além, ao impor-se, enquanto
necessidade e, ao mesmo tempo, enquanto problema, notadamente no plano históricocultural e no plano epistemológico.
A interdisciplinaridade constitui necessidade à conta do caráter dialético da
realidade social (una e diversa) e da natureza intersubjetiva de sua apreensão, o que
impõe “distinguir os limites reais dos sujeitos que investigam dos limites dos objetos
investigados.” (Frigotto, 2008, p. 44.) Delimitar o objeto não é fragmentá-lo ou
limitá-lo arbitrariamente, mas compreendê-lo, nas suas múltiplas determinações e
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L ACERDA
mediações históricas. Demanda isso não perder de vista “o tecido da totalidade
de que faz parte indissociável. Sendo assim, o trabalho interdisciplinar exige,
em primeiro lugar, “transcender a fragmentação e o plano fenomênico, herança
forte do empirismo e do positivismo.” (Frigotto, 2008, p. 44) Para transcendê-la,
é necessário que a totalidade se vá concretizando no plano da produção da vida
social, o que implica compreendê-la no plano ético-político, econômico, cultural
e epistemológico. Em segundo lugar, importa não se fechar na camisa de força das
categorias analíticas, que terminam por amordaçar o tecido complexo da realidade
social. (Frigotto, 2008, p. 44)
A interdisciplinaridade configura também um problema, na medida em que revela
(i) os mais diferentes limites do sujeito que investiga certa realidade social e, ao mesmo
tempo, (ii) a complexidade da realidade e seu caráter histórico. Esses limites, ainda de
acordo com Frigotto (2008), apresentam-se no plano da formação, ou seja, na convivência
de diferentes concepções teóricas e ideológicas. A eles se somam os desafios no plano da
realidade, sobretudo quando o objeto do conhecimento é a própria práxis humana, o
que implica estar o sujeito, que busca conhecer a realidade, fortemente implicado nela.
Afinal, a cisão – que se produz e se desenvolve, no plano das relações de produção do
homem social, enquanto realidade concreta – explicita-se, necessariamente, no plano da
consciência, das representações e concepções da realidade.
Frigotto (2008) considera que o enfrentamento da interdisciplinaridade –
enquanto problema – tem significado, frequentemente, uma busca de novas palavras,
como transdisciplinaridade. Para ele, a mudança do prefixo inter para trans não elide o
caráter opaco e alienador da realidade analisada, perspectiva que se dissemina, quando
se trata do desenvolvimento científico. Embora se esteja de acordo com semelhante
posicionamento, defende-se aqui a ideia de que a emergência da transdisciplinaridade,
conforme se verá a seguir, não apenas deixa mais claros os ensinamentos de Frigotto
(2008), como oferece um novo tipo de abordagem, que permite apreender melhor a
realidade observada.
De qualquer forma, não se deve olvidar que – mesmo diante da disseminação
do “caráter opaco e alienador da realidade investigada” – a interdisciplinaridade
vem cumprindo uma importante função para o progresso disciplinar, no âmbito
das ciências sociais, quando critica o modo de produção social da existência, da
organização política e de concepções e teorias sobre a realidade. Como a crítica só
tem efeito histórico, quando se transforma em práxis, ela deve permear não apenas
os diversos campos disciplinares das ciências, mas, em particular os das ciências
sociais e, mais ainda, o campo do planejamento urbano e regional, caracterizado por
seu caráter híbrido, nos termos inicialmente referidos no presente texto. Segundo
Frigotto (2008, p. 45), nas ciências sociais, “a crítica se mostra mais crucial, já que
o alcance de maior objetividade (sempre relativa, por que histórica) só se atinge pelo
intercâmbio crítico intersubjetivo dos sujeitos que investigam um determinado
objeto ou problemática”.
Transdisciplinaridade no planejamento urbano e regional
Foi em 1970 que o psicólogo Jean Piaget divulgou, pela primeira, vez o termo
transdisciplinaridade, no 1o Seminário Internacional sobre Pluri e Interdisciplinaridade,
patrocinado pelo Ministério da Educação, na França, e pela Organização para
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O CAMPO DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Ele anunciou que a
interdisciplinaridade deveria ser sucedida pela transdisciplinaridade. Para ele, esse
termo envolve “não só as interações e reciprocidades especializadas entre projetos de
pesquisa, mas a colocação dessas relações dentro de um sistema total, sem quaisquer
limites rígidos entre as disciplinas.” (Piaget, 1972, p. 170).
Em 1994, foi realizado, em Arrábia, Portugal, o 1o Congresso sobre
Transdisciplinaridade com o apoio da Organização das Nações Unidas para a
Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco). Resultou desse Congresso a Carta da
Transdisciplinaridade, redigida pelo físico teórico romeno Basarab Nicolescu, pelo
filósofo francês Edgar Morin e pelo artista plástico e escritor português Lima de
Freitas. Tratava-se de uma resposta à “crise do conhecimento científico” – que tem
seu momento específico no campo das ciências humanas, na década de 1980 – o
que significou um profundo questionamento do paradigma moderno determinista, nos
termos anteriormente colocados. Como desdobramentos, emergiram novas formas
de interpretação dos fenômenos, fundamentados em novos paradigmas, como o da
complexidade. Essas novas formas, em suas linhas essenciais, eram impulsionadas
pela produção discursiva horizontal (não hierarquizada, em termos metodológicos e
teóricos) entre os saberes disciplinares.
Nicolescu (1999a p. 22) ensina que a transdisciplinaridade, como sugere o
prefixo latino trans, “diz respeito àquilo que está ao mesmo tempo entre as disciplinas,
através das diferentes disciplinas e além de qualquer disciplina. O seu objetivo é a
compreensão do mundo presente, para o qual um dos imperativos é a unidade do
conhecimento.” Ela não é antagônica à pesquisa multi e interdisciplinar, mas sua
finalidade é radicalmente distinta: a compreensão do mundo presente.
Acompanhando o pensamento de Nicolescu (1999a e b), a transdisciplinaridade
tem como fundamento três pilares:
a) os níveis de realidade;
b)a lógica do terceiro incluído e
c)a complexidade. Da mesma forma que a interdisciplinaridade, esses três pilares
assinalam níveis diferentes de transdisciplinaridade.
Sobre os níveis de realidade, já se comprovou, experimentalmente (ou seja,
dentro do âmbito do que se considera conhecimento verdadeiro, pelo conceito da
ciência clássica), a existência de dois níveis de realidade, pelo menos: o macrofísico e o
microfísico, regidos por leis próprias a cada um deles. Ao conceber um único nível de
realidade, o macrofísico, a ciência moderna tende a reduzir o Universo a uma máquina
perfeitamente regulada e previsível, descartando todos os outros níveis da realidade
e da percepção. Assim dessacralizado, o Universo poderia ser conquistado. Todos os
outros níveis da Natureza e do ser humano foram “lançados nas trevas do irracional
e da superstição” (Nicolescu, 1999a, p. 20) e o sujeito foi transformado em objeto,
desconsiderando-se que, aos diferentes níveis de percepção, correspondem diferentes
níveis de realidade, na medida em que existe alternância, nos três níveis da razão:
sensível, experimental e prática.
Gaudêncio Frigotto (2008), segundo já se ressaltou, ao analisar o paradigma da
interdisciplinaridade como necessidade, nas ciências sociais, sustenta que a realidade
social impõe a distinção entre os limites dos sujeitos observadores e os limites dos objetos
investigados. Daí ele situar a interdisciplinaridade, como problema, à conta exatamente
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L ACERDA
desses limites dos sujeitos, que buscam conhecer a realidade, e a complexidade
desta. Tal posicionamento significa, em última instância, reconhecer os diferentes
níveis realidade – quer seja do sujeito, quer seja da realidade – um dos três pilares da
transdisciplinaridade.
Enquanto a pesquisa disciplinar diz respeito, no máximo, a um único e mesmo
nível de realidade, a transdisciplinaridade interessa-se pela dinâmica gerada entre os
vários níveis de realidade, ao mesmo tempo (ibid.). Essa dinâmica passa, inicialmente,
pelo conhecimento disciplinar, devendo abarcar outros saberes e/ou práticas. Sendo
assim, a transdisciplinaridade ilumina a disciplinaridade. Não sem razão, alguns autores,
como Luz (2009, p. 309), considera que a transdisciplinaridade constitui um paradigma
sintético dos anteriores, devendo ser “parte fundamental da cultura contemporânea,
fragmentária, em nível de modelos, e multifacetária, em nível explicativo ou interpretativo
dessa cultura denominada de pós-modernidade por alguns autores.”
Para a compreensão da lógica do terceiro incluído, é necessário mencionar a do terceiro
excluído – conhecida como aristotélica e adotada pela ciência clássica – cujo fundamento
é a dualidade: ordem ou desordem, certo ou errado, verdade ou inverdade, luz ou trevas,
homem ou mulher... Nada cabe entre esses pares duais. Pensar em um terceiro incluído
significa admitir o “e”, em vez do “ou”; inserir, no dia a dia, o “pode ser.” Esse “e” não
se refere apenas a um a mais, um intermediário entre um dual clássico. Trata-se de uma
infinidade de possibilidades, que se reúnem no terceiro incluído. Em última instância,
trata-se da união harmoniosa de opostos, de uma terceira realidade, construída a partir do
confronto entre as ideias, cujo resultado se transforma em uma realidade complementar,
que passa a fazer parte da rede de informações do indivíduo, porquanto cada informação
nova recebida se soma à antiga, reorganizando a maneira de o indivíduo pensar. São essas
ordenações e reordenações do pensamento que se chama complexidade.
A complexidade – instalada por toda parte, em todas as ciências, sejam elas exatas
ou humanas – nutre-se da explosão da pesquisa disciplinar. Para Nicolescu (1999b,
p. 7), a complexidade das ciências é produto das nossas cabeças, complexa por sua
própria natureza. “Porém essa complexidade é a imagem refletida da complexidade de
dados experimentais, que se acumulam sem parar. Ela está, portanto, na natureza das
coisas.” Daí por que Morin sempre faz referência ao pensamento complexo, que exige,
segundo Chaves (1998, p. 9), tratar o “Mundo Real tal como ele é: uno, indivisível,
em que tudo é parte de tudo. Tudo depende de tudo.” Esse pensamento não se
limita ao âmbito acadêmico. Ao transbordar para os diversos setores da sociedade,
questiona, em extensão, as formas de pensamento unilateral, dogmático, quantitativo
ou instrumental.
Chaves (1998, p. 9) propõe reservar a palavra transdisciplinaridade para
(...) aquela parte do mundo real que trata do conhecimento, de sua organização em disciplinas, das superposições e espaços vazios. A complexidade está para o mundo real, como
a transdisciplinaridade está para o mundo acadêmico. Mas a transdisciplinaridade se nutre
da complexidade, permitindo transitar entre diversos campos disciplinares e, ao mesmo
tempo, transcender o universo fechado da ciência.
Trata-se, portanto, de um paradigma e, também, de uma postura frente ao saber
e ao mundo. Em suas linhas essenciais, segundo o psicoterapeuta brasileiro Roque
Theóphilo (2012, p.1), a transdisciplinaridade
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O CAMPO DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
(...) propõe transcender o universo fechado da ciência e trazer à tona a multiplicidade fantástica de modos de conhecimento assim como o reconhecimento da multiplicidade de
indivíduos produtores de todos estes novos e velhos modos de conhecimento. A partir de
então, surge a necessidade de reafirmar o valor de cada sujeito como portador e produtor
legítimo de conhecimento.
A ideia fundamental do pensamento complexo é, portanto, a unidade do
conhecimento, o que demanda, segundo Chaves (1998), prudência e humildade. Afinal
“em plena era das certezas, não queremos saber de tudo, mas também não queremos
ficar encerrados em nossas disciplinas.” Significa isso que, na atualidade, adentrar no
planejamento urbano e regional exige um trabalho de equipe, de gente de muitas
disciplinas, de muitos setores da sociedade, sob a orientação da prudência e humildade.
A Figura 3 representa várias (não todas) dimensões do planejamento urbano e
regional. Diferentemente da Figura 1, onde cada uma das disciplinas se posiciona
verticalmente, em relação ao objeto de estudo, esta nova representação gráfica, em
forma circular, tem no centro o seu objeto – o espaço urbano e regional. Todos os
compartimentos do círculo comunicam-se entre si, visando caracterizar a unidade do
todo, constituído pela realidade multidimensional.
Figura 3 – As multidimensões do planejamento urbano e regional
Figura inspirada na elaborada por Chaves (1998) para o setor saúde.
A ética constitui uma das dimensões obrigatoriamente presentes: seus princípios
de equidade e solidariedade devem guiar o planejamento urbano e regional. A dimensão
ecológica oferece subsídios à resolução de problemas relacionados ao meio ambiente,
como, por exemplo, o saneamento e controle de riscos ambientais. A dimensão
econômica trata de como otimizar socialmente os usos dos recursos produtivos,
notadamente no que se refere à sua distribuição espacial. A dimensão política informa
sobre as possibilidades de uma governança democrática do território. As dimensões
geográfica, histórica, social e antropológica consideram o homem territorialmente
localizado e histórica, social e culturalmente contextualizado. A dimensão tecnológica
exige o domínio de linguagens e equipamentos, cabendo desmitificar sua neutralidade
e aproveitar, ao máximo, as potencialidades representadas pelos meios e processos de
informação e comunicação.
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L ACERDA
Assim, por meio da Figura 3, são lançados diversos “olhares” sobre o objeto do
planejamento urbano e regional. Isso, porém, não basta. O pensamento complexo exige
melhores modos de atuação na realidade, no sentido de transformá-la. Para tanto,
é necessário considerar a dimensão espaço-tempo, que permite a consideração dos
diversos níveis ou escalas espaciais: o nível local, o macro e o global, três escalas
em constante processo de mudança e interação, à conta, sobretudo, dos avanços
tecnológicos na área de comunicação e informação.
As escalas, embora importantes, ainda não são suficientes. Cada uma das
referidas dimensões tem de interagir com as demais. A Figura 4 permite visualizar-se
a conjugação das interações das diversas dimensões com a dimensão espaço-tempo.
Evidentemente, no círculo não há em cima e embaixo, direito e esquerda. Mas, a
representação em mandala, com o homem no ponto central (microcosmo), objetivo
primeiro do planejamento urbano e regional, facilita, como pontua Chaves (1998),
a evocação do sistema total (macrocosmo), como construto inicial. Em termos de
complexidade, ela cresce do micro para o macro, na proporção em que se diversificam
os micros, no interior de uma mesma cidade ou região.
Figura 4 – Visão do planejamento urbano sob o prisma da complexidade
Figura inspirada na elaborada por Chaves (1998) para o setor Saúde.
Todavia, o pensamento complexo, do tipo transdisciplinar, como ensina Américo
Sommerman (2005) apóia-se não apenas na complexidade, como também nos dois
outros pilares da transdisciplinaridade (níveis de realidade e lógica do terceiro incluído),
propondo uma modelização e uma metodologia muito mais ampla e aberta, que
atravessa as disciplinas e vai além delas, incluindo (i) os saberes não disciplinares, (ii)
as diferentes culturas, (iii) os diferentes níveis de sujeitos e (iv) os diferentes níveis de
realidade.
Ana Clara Torres Ribeiro (2002, p. 68) pontuava, há dez anos, que o desafio
do trabalho inter e transdisciplinar provavelmente significaria um estímulo a que os
cursos reunidos pela área de planejamento urbano e regional buscassem “a mais ampla
interlocução com outros departamentos e instituições, tais como aqueles dedicados à
filosofia, às artes, ao direito e ao conhecimento geo-histórico.” Passaram-se dez anos
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e, no entanto, continua a predominar a personalização da pesquisa. É verdade que a
interdisciplinaridade pode ser construída no âmbito individual ou, isoladamente, nos
laboratórios, como comentado anteriormente. Mas,
(...) ao contrário da personalização do trabalho interdisciplinar, o avanço nas relações
entre disciplinas será sempre uma tarefa coletiva, que exige a escolha de objetos e de questões que estimulem trocas acadêmicas e o encontro de conceitos. São as questões, aliás,
que podem comprovar que a inter e a transdisciplinaridade podem resultar, efetivamente,
em ganhos teóricos e no desvendamento de fenômenos e processos relevantes. Mais uma
vez, trata-se de resistir, nas tarefas de ensino [e pesquisa] à fratura temática, ao pragmatismo e à afirmação do pensamento operacional que, apenas na aparência, oferecem respostas consistentes às exigências do trabalho socialmente relevante (Ribeiro, 2002, p.68).
A ação planejadora do espaço, seja ela no espaço urbano, seja no espaço regional,
exige leituras que (i) desvendem os confrontos entre os ideários da democracia e da
cidadania, contribuindo, assim, para mudanças em leis e normas e para o redesenho
de alianças entre agentes econômicos, atores sociais e políticos; (ii) levem em conta
a totalidade social e a base técnica da vida coletiva; e (iii) impulsionem práticas de
ensino e pesquisa, que favoreçam o real compromisso com o enfrentamento da
questão social (Ribeiro, 2002). Sendo assim, torna-se imperativa a inter e, mais ainda,
a transdisciplinaridade, no planejamento urbano e regional, paradigmas capazes de
oferecer “respostas consistentes às exigências do trabalho socialmente relevante.”
Palavras finais
O esforço de análise aqui empreendido teve por objetivo esclarecer os significados
dos termos multi, inter e transdisciplinar, notadamente quando aplicados ao campo
do planejamento urbano e regional (Quadro I). Constituiu empreendimento
desafiador, frente à prática inexistência de reflexões sobre a aplicabilidade deles nesse
campo do conhecimento. A bibliografia encontrada diz respeito, sobretudo, às áreas
da educação e da saúde coletiva. Tal situação aponta claramente para a necessidade do
desenvolvimento de pesquisas, que não somente discutam esses termos, no âmbito
do aludido campo, como também esclareçam até que ponto ele vem assumindo esses
paradigmas.
Mostrou-se que o paradigma da ciência clássica levou a um big-bang das
disciplinas, e destas, em subdisciplinas, o que não significa, em absoluto, uma
negação das disciplinas. Muito ao contrário, a inter e a transdisciplinaridade apoia
o crescimento disciplinar, faz emergir – da confrontação das disciplinas – dados,
informações e reflexões novos, que as articulam entre si, questão fundamental para que
disciplinas e campos disciplinares (como é o caso do planejamento urbano e regional)
alcancem novas conquistas conceituais e metodológicas. Por isso, o esforço intelectual
empreendido neste ensaio buscou mostrar a importância de um processo contínuo de
atualização dos saberes e das práticas inerentes a esse campo, pari passu às mudanças
responsáveis por um mundo cada vez socialmente mais complexo.
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N ORMA
L ACERDA
Quadro I – Análise comparativa dos termos multi, inter e transdisciplinaridade aplicados ao planejamento urbano e regional
Elementos de
Referência
Conceito
Multidisciplinaridade/
Pluridisciplinaridade
Interdisciplinaridade
Transdisciplinaridade
Diz respeito ao estudo
de um objeto, de
uma dada disciplina,
por várias disciplinas,
ao mesmo tempo,
de modo que o
conhecimento do
objeto estudado é
aprofundado por
meio da fecunda
contribuição delas.
Evoca um espaço
comum, e exige uma
real cooperação, na
medida em que busca
solucionar problemas,
que estão além do escopo
de qualquer disciplina,
considerada isoladamente,
isto é, ocorre, quando
o equacionamento de
um problema requer
o concurso e efetivo
intercâmbio de vários
saberes.
Diz respeito à
transferência de métodos
entre disciplina.
Envolve “não só as
interações e reciprocidades
especializadas entre
projetos de pesquisa, mas
a colocação dessas relações
dentro de um sistema
total, sem quaisquer limites
rígidos entre as disciplinas.”
“Diz respeito àquilo que
está ao mesmo tempo entre
as disciplinas, através das
diferentes disciplinas e além
de qualquer disciplina,
objetivando a compreensão
do mundo presente, para o
qual um dos imperativos é a
unidade do conhecimento.”
a) aproximação de
diferentes disciplinas
para a solução de
problemas específicos;
b) diversidade de
metodologias: cada
disciplina mantém a
Bases e
sua;
Características
c) preservação das
fronteiras dos vários
campos disciplinares:
embora cooperem
entre si, ficam imunes
ao contato.
a) vários níveis de realidade:
a dinâmica gerada entre os
vários níveis de realidade
a) grau de aplicação:
transferência de métodos (macro e microfísico) e
da percepção, ao mesmo
e nova forma de
tempo, a partir do
intervenção no objeto
conhecimento disciplinar
estudado;
devendo abarcar outros
b) grau epistemológico:
saberes e/ou práticas;
transferência dos
b) lógica do terceiro incluído:
métodos, produzindo
união harmoniosa de
análises inovadoras do
opostos, constituindo
objeto;
uma terceira realidade,
c) grau de geração de
construída a partir do
novas disciplinas ou
subdisciplinas (assim como confronto de ideias,
de campos ou subcampos): cujo resultado é uma
realidade complementar,
implica o intercâmbio
de conceituações, teorias enquanto infinidade
de intermediações ou
e metodos entre as
possibilidades;
disciplinas, alcançando
elevado nível cooperativo, c) complexidade: o
que induz à alteração das pensamento complexo propõe
uma modelização e uma
próprias gramáticas das
metodologia ampla e aberta,
disciplinas envolvidas
que atravessa as disciplinas
e/ou à criação de um
e vai além delas, incluindo
novo campo disciplinar
os saberes não disciplinares,
ou subdisciplinar, com
as diferentes culturas, os
princípios, conceitos e
diferentes níveis de sujeitos
métodos próprios.
e os diferentes níveis de
realidade.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
91
Norma Lacerda é Professora
Titular do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco;
Mestre em Desenvolvimento
Urbano (1985) e Doutorado
em Géographie Aménagement et Urbanisme - Université Paris III (Sorbonne-Nouvelle) (1993). Representante da
area PUR no CNPq. Bolsista de
produtividade do CNPq.
Artigo recebido em janeiro de
2013 e aprovado para publicação em abril de 2013.
O CAMPO DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
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A b s t r a c t It is common in texts and academic debates on urban and regional
planning for it to be emphasized that it requires multi or inter and/or trans-disciplinary
approaches without the respective meanings of these terms being made clear. Given this
gap, this paper sets out to show the multidimensional nature of this area of knowledge,
from the perspective of these three types of analysis. Therefore, (i) it makes explicit that by
being of this nature it is recommended that the notion of field of knowledge be adopted, (ii)
92
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
N ORMA
L ACERDA
a reminder is given of the rise and fall of scientism - here understood as the presumption
of there being a single paradigm in the construction of science – running through some
scientific events which questioned such assumptions and showed evidence of the need for
new analytical paradigms; and (iii) details are given of the characteristics of each of these
three types of approach, emphasizing the importance of a process of updating knowledge
and practices, inherent in this field of knowledge, and one which goes hand-in-hand with
changes that have brought about an ever more socially complex world.
Keywords
multidisciplinarity, interdisciplinarity, transdisciplinarity, urban
and regional planning.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
93
O papel dos Mestrados
Profissionais na área
de Planejamento Urbano
e Regional
Rosélia Piquet
Rodrigo Machado Vilani
Resumo O presente artigo tem por objetivo apresentar os desafios e as contribuições da
consolidação dos mestrados profissionais na pós-graduação brasileira. Apesar dessa modalidade
estar prevista desde a idealização da pós-graduação na década de 1950, a implementação de
mestrados para a formação profissional no Brasil sofreu críticas ao longo de sua implantação. A
pesquisa analisa as normas da CAPES relacionadas ao reconhecimento dos mestrados profissionais
e dos dados de sua evolução a partir de 2000, particularmente, da área de Planejamento Urbano
e Regional. À guisa de conclusão são tecidas considerações gerais e específicas quanto à importância
dos mestrados profissionais no âmbito da pós-graduação nacional, formando profissionais
qualificados para realizar uma leitura adequada e propor medidas positivas para a construção de
uma sociedade justa e igualitária para as presentes e futuras gerações.
Pal avras-chave
Mestrados profissionais. Planejamento Urbano e
Regional. Capes. Qualificação profissional.
A polêmica quanto aos mestrados
profissionais
Em 1995, quando a Portaria de nº 47 determinou “a implantação na Capes de
procedimentos apropriados à recomendação, acompanhamento e avaliação de cursos
de mestrados dirigidos à formação profissional” a resposta do meio acadêmico foi
de perplexidade: algumas áreas permaneceram reticentes; outras, francamente hostis.
Entretanto, a proposta de implantação de cursos de mestrado voltados à qualificação
profissional encontra-se presente no sistema de Pós-Graduação brasileiro desde a sua
concepção original nos anos de 1950.
A proposta de montagem de um sistema capaz de corrigir as deficiências qualitativas e quantitativas na formação de quadros superiores emerge em um período de
grande efervescência administrativa e institucional do país, pois se tratava, nos termos
da época, de reaparelhar o Estado dotando-o de uma diversidade de órgãos e instrumentos que regulassem e permitissem a intervenção nos diferentes aspectos da vida
nacional que atravessava então profundas alterações em seu sistema produtivo e em
sua estrutura social.
Os dados do Censo de 1950 de fato tornaram evidentes grandes mudanças quando comparados aos de 1940, revelando uma acentuada transferência da mão-de-obra
para os setores secundário e terciário da economia e um acelerado aumento da migração populacional do Nordeste para o Centro-Sul. O contingente de profissionais de
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
95
O
1 CÓRDOVA, Rogério de
Andrade. A brisa dos anos
cinqüenta: a origem da Capes. Apud Boletim Infocapes,
comemorativo dos 45 anos,
1997.
2 Resolução n. 1/95 do Conselho Superior da Capes,
com base no documento
“Programa de Flexibilização
do Modelo de Pós-Graduação, senso estrito, em nível
de mestrado”.
P A P E L
D O S
M E S T R A D O S
P R O F I S S I O N A I S
nível superior correspondia a 0,7% da massa da população economicamente ativa,
atingindo em valores absolutos 132.035 profissionais. Segundo diagnóstico do então
Ministro da Educação, Simões Filho (apud Córdova, 19971),
(...) urgia estimular a expansão do Ensino Superior e fazê-lo segundo novos paradigmas
de qualidade, pois não se dispunha de gente capacitada para os postos em que se exigem
conhecimento e técnicas, indispensáveis ao tipo atual de sociedade, eminentemente industrial e técnico [e, ainda,]
o primado das letras sobre as ciências, que foi um dos males de nossa formação cultural,
precisa ser corrigido nas suas consequências atuais, sendo necessário promover a formação
de especialistas como economistas, técnicos em finanças, estatísticos, pesquisadores sociais visando a obtenção de tripulações para novas unidades, não só de empreendimentos
governamentais, como também da iniciativa privada.
Assim, em 11 de julho de 1951, pelo Decreto n. 29.741, da Presidência da República,
é instituída uma Comissão para promover a Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior - CAPES, que surge simultaneamente a outros órgãos e agências
que tiveram - e muitos deles ainda têm - importante presença na vida nacional, tais como a
Comissão Nacional de Política Agrária, a Comissão Nacional de Alimentação, o Conselho
Nacional de Pesquisas – CNPq, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico –
BNDE, a Companhia de Petróleo Brasileiro – Petrobras.
A CAPES é então estruturada com apenas dois programas: o Programa Universitário visando o desenvolvimento das universidades e institutos de ensino superior e
o Programa de Quadros Técnicos e Científicos, para atender à demanda de pessoal
de nível superior por parte dos meios profissionais e culturais do país.
Pelo exposto, vê-se que, em sua origem, a capacitação de quadros profissionais
mereceu a mesma atenção que a formação de quadros universitários. É nas décadas
de 1960 e, principalmente na de 1970, que essa orientação se altera e o Governo
brasileiro passa a investir maciçamente na formação de profissionais de maior poder
multiplicador – os professores do ensino superior – para garantir a formação dos quadros de docentes e pesquisadores, essenciais para a expansão do próprio sistema e para
a promoção da pesquisa científica e tecnológica no País.
A partir de então, o crescimento da pós-graduação no Brasil baseia-se em cursos
de mestrado que se caracterizam predominantemente como o primeiro degrau para a
qualificação acadêmico-científica necessária à carreira universitária, caracterizando-se
também como etapa preliminar na obtenção do grau de Doutor. Contudo, passaram
a surgir iniciativas de oferta de mestrados dirigidos à formação de profissionais, muitas
vezes em resposta direta a demandas de agências e empresas, interessadas na qualificação de seus quadros e, a partir da década de 1990, fatores relacionados com as profundas transformações observadas no Brasil e no mundo – globalização da economia,
modernização dos sistemas de produção, aumento da competitividade internacional
– determinaram uma crescente demanda por profissionais com perfil de qualificação
especializada e não voltada para a pesquisa acadêmica. Assim, e ainda segundo a CAPES em documento de 1995, a qualificação acadêmico-científica, ao contrário do que
se pensava na década de 1960, “não é mais suficiente para também assegurar a formação de pessoal de alta qualificação para atuar nas áreas profissionais, nos institutos
tecnológicos e nos laboratórios industriais.”2
96
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ROS ÉLIA
PIQUET
Sob essa perspectiva, ressalte-se, em relação aos Mestrados Profissionais (MP),
“a ênfase na adição de valor social ao mercado de trabalho e à comunidade em geral,
focando a profissionalização e gestão das mais diversas formas de atividades sociais,
empresariais, tecnológicas e até culturais” (Silveira; Pinto, 2005, p. 39).
Observa-se, portanto, que a proposta de implantação de cursos de mestrado
voltados para a qualificação profissional, inicialmente designados de mestrados profissionalizantes (só um pouco mais tarde passam a ser chamados de mestrados profissionais), apenas ativou o que estava latente no sistema desde sua concepção original.
Cabe registrar que a pós-graduação lato sensu foi deixada de lado pela política de
educação superior brasileira uma vez que permaneceu fora dos critérios de avaliação
da Capes, ao contrário dos cursos stricto sensu, de mestrado e doutorado, que são sistematicamente avaliados. Tal fato deu margem à multiplicação desses cursos de modo
indiscriminado, não assegurando nenhuma garantia da qualidade ao profissional que
neles busca aperfeiçoamento, atualização ou especialização em campos específicos.
Por que então a polêmica em relação aos mestrados profissionais (MP) - cuja existência legal decorre da portaria da Capes, nº 80 de novembro de 1998 -, se o objetivo
de sua implantação seria o de atender à demanda do profissional que busca um aperfeiçoamento além da graduação, sem a intenção de adentrar na carreira acadêmica?
Parte da resistência de algumas áreas acadêmicas aos MP se origina na identificação
desses com interesses que seriam das empresas (RIBEIRO, 2005) e, desse modo, que a
pesquisa acadêmica se tornaria subalterna aos interesses do capital. Sob essa visão os MP
estariam voltados ao mundo da produção, sem discussão de quem se beneficiaria com os
ganhos de produtividade: o usuário, o trabalhador ou os donos do capital.
Outros especialistas chegaram mesmo a assumir uma posição radical, como é o
caso de Moura Castro (2006) ao afirmar que “ainda há adversários ferrenhos, sejam
por purismo ou por defenderem reservas de mercados”.
Diante dos questionamentos sobre essa modalidade de curso, o Conselho Técnico Científico da Capes em sua 50ª reunião, de setembro de 1999, explicita que a
criação do Mestrado Profissionalizante responde a uma necessidade socialmente definida de capacitação profissional de natureza diferente da propiciada pelo Mestrado
Acadêmico, tendo o mesmo nível de formação e padrão de qualidade equivalentes.
Buscando dirimir as dúvidas então existentes, o site da Capes passa a conter uma clara
definição sobre os mestrados profissionais:
o Mestrado Profissional é a designação do mestrado que enfatiza estudos e técnicas diretamente voltadas ao desempenho de um alto nível de qualificação profissional. Esta ênfase é
a única diferença em relação ao acadêmico. Confere, pois, idênticos grau e prerrogativas,
inclusive para o exercício da docência, e, como todo programa de pós-graduação stricto
sensu, tem a validade nacional do diploma condicionada ao reconhecimento prévio do
curso (Parecer CNE/CES 0079/2002.
Um Mestrado Profissional deve ter padrões de exigências tão rigorosos quanto
os do mestrado acadêmico, só que com critérios diferentes, posto que são cursos de
natureza qualitativamente diferentes. Enquanto no mestrado acadêmico pretende-se,
a longo prazo, formar pesquisadores, no profissional o que se espera é que ocorra uma
imersão na pesquisa, mas não que o titulado se torne um pesquisador. O objetivo é
formar profissionais capazes de utilizar e localizar a pesquisa no exercício de sua profisR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
97
O
3 Em 2011, segundo dados
do GEOCAPES, havia um total
de 3.128 programas de pósgraduação, sendo: a) Mestrado: 1.175; b) Doutorado:
52; c) Mestrado/doutorado:
1.563; d) Mestrado profissional: 338.
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M E S T R A D O S
P R O F I S S I O N A I S
são. Esse é um desafio nada trivial – a articulação entre a prática e a teoria que alicerça
essa prática. Daí ser necessário que a maior parte dos docentes dos MP tenham doutorado e mantenham produção científica constante, devidamente avalizada. O aluno
de um MP não está sendo treinado ou informado, ele está sendo formado. O que se
pretende é uma mudança de qualidade do aluno.
No mundo atual, que requer formação mais qualificada, a tendência é termos
cada vez mais uma demanda de mestres e doutores além da academia, como indica
pesquisa de Veloso (2004) de que dois terços dos mestres e um terço de doutores encaminha-se para destinos que não são os do ensino superior.
A oferta dessa modalidade de curso vem assumindo lugar crescentemente maior
na pós-graduação brasileira e hoje são poucos os redutos de resistência a essa modalidade, que hoje representa cerca de 10,8% do total de programas de pós-graduação3.
Nos Quadros 1a e 1b são mostrados, respectivamente, os números do crescimento dos programas de MP em relação aos mestrados acadêmicos por grande área e dos
MP por região, indicando sua distribuição em todas as regiões do país:
Quadro 1a – Mestrados profissionais e acadêmicos por grande área
Ano
Grande Área
2000
2005
2010
2012
MD
MP
MD
MP
MD
MP
MD
MP
Ciências Agrárias
170
0
212
1
300
13
346
20
Ciências Biológicas
143
1
180
7
226
8
258
15
Ciências da Saúde
294
11
350
25
402
38
445
74
Ciências Exatas e da Terra
170
4
211
6
257
10
274
14
Ciências Humanas
195
1
284
5
392
6
451
19
Ciências Sociais Aplicadas
131
7
217
33
306
50
342
70
Engenharias
158
7
221
23
275
44
302
57
Linguística, Letras e Artes
79
0
111
0
160
0
175
2
Multidisciplinar
52
2
107
32
226
78
301
124
1392
33
1893
132
2544
247
2894
395
TOTAL
MD: mestrado acadêmico e programas que incluem mestrado acadêmico e doutorado;
MP: mestrado profissional
Elaborado a partir de GEOCAPES (2012)
Quadro 1b – Evolução dos mestrados profissionais por região
Região
2000
2005
2010
2012
Norte
0
3
7
20
Nordeste
2
20
41
70
Sudeste
18
74
132
203
Sul
8
25
51
79
Centro-Oeste
5
10
16
23
Total
33
132
247
395
Elaborado a partir de GEOCAPES (2012).
98
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ROS ÉLIA
PIQUET
O aumento das Engenharias (Quadro 1a) vai ao encontro da necessidade constantemente alardeada da falta de profissionais da área para o desenvolvimento de grandes
projetos no país (ver Agopyan; Oliveira, 2005). Contudo, o destaque vai para a Grande Área Multidisciplinar, criada com essa denominação em 1999 e que, em 2008,
passou a ser designada área Interdisciplinar dentro da Grande Área Multidisciplinar
(Portaria CAPES no 09, de 23 de Janeiro de 2008). Seu aumento significativo se deve,
segundo o documento de área para o triênio 2007-2009, a dois fatores específicos.
Primeiramente, a criação da comissão para a área “propiciou e induziu [...] a proposição de cursos em áreas inovadoras e interdisciplinares”. O segundo aspecto está
relacionado à existência “de novos cursos de universidades mais jovens ou distantes,
com estruturas de Pós-Graduação ainda em fase de formação e consolidação, com
dificuldades naturais de constituir densidade docente para abrir cursos em áreas disciplinares tradicionais” (CAPES, 2008).
Exceto pela área de Linguística, Letras e Artes, os MP possuem programas em
todas as demais grandes áreas da pós-graduação brasileira, contudo:
Não obstante essa diversidade, a identidade dos mestrados profissionais não está somente
determinada pela sua área temática, mas, fundamentalmente, pelo enorme desafio de
integrar com rigor a pesquisa no seu processo de desenvolvimento e conseguir a aplicabilidade dos resultados para transformar a realidade estudada (NEGRET, 2008, p. 218).
Os números (Quadro 1b) também confirmam a tendência de concentração na
região Sudeste, onde teve início a pós-graduação no Brasil, mas indicam uma expansão nas regiões Nordeste e Sul. Ainda assim, por ser o centro econômico do país,
a região deve manter-se à frente nos programas de formação profissional, ainda que
outras regiões aumentem sua participação nessa modalidade.
Os Mestrados Profissionais
em Planejamento Urbano e Regional
É nos anos 1970 que o planejamento governamental voltado às questões urbanas
e regionais assume no Brasil um elevado grau de institucionalidade, durante o auge
dos governos militares, o que lhe confere caráter centralizador. É quando também
a capacitação de pessoal na área começa a ganhar impulso e são então lançados os
primeiros cursos de mestrado sobre planejamento urbano e regional na Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (1970), na Universidade Federal do Rio de Janeiro
(1972), na Universidade Federal de Pernambuco (1975) e Universidade de Brasília.
A Universidade Federal de Minas Gerais já havia criado em 1967 o Centro de
Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar), com a finalidade de abrigar
um programa de pesquisa e ensino de pós-graduação na área da Economia Regional.
Era de tal ordem a importância atribuída à formação de quadros para atuação
no sistema de planejamento que a primeira turma do curso da UFRJ, então sob a
responsabilidade da Coordenação dos Programas de Pós-graduação em Engenharia
(COPPE), é destinada a técnicos do Banco Nacional de Habitação (BNH), do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e de órgãos do governo federal
envolvidos com o planejamento urbano ou regional.
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Ao longo da década de 1980 as novas tendências na dinâmica socioeconômica
mundial, configurando um novo cenário com significativas diferenças em relação ao
período do pós-guerra, põem em cheque o planejamento, que em nosso país passa a
ser recusado, posto que identificado com o autoritarismo, com o “olhar do burocrata”.
Assim, com o enfraquecimento do Estado, o planejamento cai em descrédito e os programas de pós-graduação, montados para a formação de pessoal na área, gradualmente
se transformam de fato em programas de estudos urbanos e regionais, sendo sintomático que no período de quase 20 anos (entre 1975 e 1993) nenhum novo curso tenha
sido proposto na área.
A partir dos anos 1990, a redução da face produtiva do Estado e a tendência à adoção de políticas descentralizadoras tornam as instâncias subnacionais de governo atores
mais relevantes na atuação do setor público. Neste cenário, caracterizado por diferentes
dinâmicas sociais e de distribuição do poder entre atores sociais, a gestão e as políticas
públicas tornam-se diferentes daquelas que imperavam na época do planejamento centralizado, o que impõe desafios diversos aos programas de formação de recursos humanos.
É, contudo, só a partir dos anos 2000, quando o país dá sinais de recuperação
econômica com a retomada de vultosos investimentos em projetos estruturantes, que
se volta a falar na premência de se pensar o longo prazo – o que implica na retomada
do planejamento – e quando então novos cursos são propostos. Este seria também o
momento ideal para se repensar o conteúdo dos programas formativos, de se redefinir
o que neles se ensina e de se propor novos formatos de cursos mais voltados à análise
das realidades regionais e locais. É então quando surgem as primeiras propostas de
Mestrados Profissionais na área.
A análise a seguir desenvolvida é baseada nos registros da Capes referentes aos
cursos da área de Planejamento Urbano e Regional e Demografia assim como nas
informações dos próprios Programas divulgadas na internet. A subárea de Demografia
não tem até o momento nenhum curso na modalidade analisada, razão pela qual não
é mencionada no texto.
Pelos dados do Quadro 2, vê-se que todos os mestrados profissionais foram
propostos já nos anos 2000, sendo um credenciado ainda em 2001 e os demais
somente a partir de 2007.
As universidades particulares predominam quanto à oferta na área de Planejamento Urbano e Regional, sendo responsáveis por cinco dos sete programas de
Mestrado Profissional, o que caracteriza uma dependência administrativa diversa em
relação aos programas acadêmicos, onde as universidades particulares têm presença
modesta, com apenas oito dos vinte e quatro cursos existentes.
Se em seus primórdios os mestrados da área já poderiam ser vistos como cursos
predominantemente voltados à prática profissional e não à reprodução da estrutura acadêmica, hoje essa direção se afirma mais ainda. Sem dúvida o Planejamento Urbano e
Regional não se constitui em campo de conhecimento específico, mas sim em área de
aplicação de conhecimentos. O enfrentamento teórico e político das questões dos anos
2000 requer avançar nas análises territoriais com pesquisas que busquem identificar a
lógica de funcionamento dos vários circuitos de valorização do capital em seus vínculos
com as condições de vida da população. Para que seja reconhecida a dimensão deste desafio, convém destacar que, no país, como afirma Brandão (2011), “nunca as diversidades produtivas, sociais, culturais, espaciais (regionais, urbanas e rurais) foram usadas no
sentido positivo. Foram tratadas sempre como desequilíbrios, assimetrias e problemas”.
100
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Quadro 2 - Mestrados Profissionais recomendados pela CAPES na área de Planejamento Urbano e Regional - 2012
Programa
Planejamento Regional e
Gestão da Cidade
Desenvolvimento
2
Regional
Planejamento
3
Ambiental
Planejamento Territorial
4 e Desenvolvimento
Sócio-Ambiental
1
5
6
Políticas Sociais e Dinâmicas
Regionais
Planejamento e Governança
Pública
7 Desenvolvimento Regional
Instituição
D.A.*
Início Conceito
Universidade Candido Mendes
Particular
(UCAM)
2001
4
Faculdade Alves Faria (ALFA)
Particular
2007
3
Particular
2007
3
Estadual
2007
3
Particular
2010
3
Federal
2010
3
Particular
2011
3
Universidade Católica de
Salvador
Universidade
do Estado de Santa
Catarina (UDESC)
Universidade Comunitária
da Região de Chapecó
(UNOCHAPECÓ)
Universidade Tecnológica
Federal do Paraná (UTFPR)
Instituto de Ensino Superior e
Pesquisa (INESP)
Fonte: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Disponível em: http://www.
capes.gov.br/cursos-recomendados (Levantamento dos dados por Mariana Pessoa, mestranda do Programa em
Planejamento Regional e Gestão de Cidades) (*): dependência administrativa.
O autor alerta, portanto, para a necessidade de que sejam reconhecidas as potencialidades existentes na diversidade, o que implica na articulação entre processos econômicos
transescalares e no reconhecimento da história relativamente autônoma, de regiões e lugares
(BRANDÃO, 2011). Questionar os interesses constituídos nos mais de cinco mil municípios, distribuídos numa grande variedade de contextos regionais, e estudar o papel exercido
pelo agronegócio, pelo capital imobiliário e industrial, pelo capital financeiro e, pelas organizações políticas e sociais nas mudanças territoriais são, sem dúvida, tarefas do presente.
A descentralização administrativa trouxe novas questões relacionadas à procura
de pessoal qualificado, sendo que a consolidação desse processo passou a exigir um
melhor aparelhamento das administrações públicas locais, com o consequente aumento da demanda por profissionais para atuar em prefeituras e órgãos públicos em geral.
Embora o planejamento, neste âmbito, se limite a ser em geral um esforço de coordenação administrativa, não atingindo o estágio da produção de efetivas mudanças estruturais, a ampliação de conhecimento sobre os processos econômicos, socioespaciais
e culturais requer ação qualificada do corpo técnico envolvido nas tarefas administrativas. A carência de melhores e mais numerosas pesquisas sobre a diversidade regional
e urbana brasileira vem encontrando resposta na ampliação da oferta de cursos na área,
em conexão, inclusive, com a nova distribuição espacial dos investimentos públicos e
privados no território nacional.
É sabida a carência de qualificação que domina os quadros da administração
pública brasileira em municípios de pequeno porte e que sobrevivem graças aos
repasses do Fundo de Participação Municipal do Governo Federal. São comuns os
relatos da existência de prefeitos que embora alfabetizados não têm competência de
interpretar editais nem contam com pessoal técnico minimamente qualificado para tal
e, com isso, perdem a oportunidade de levarem a seus municípios muitos dos repasses
de programas especiais existentes nas esferas estadual e federal.
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Tendo em mente que o Brasil tem atualmente 5.560 municípios e se, por exemplo, cada um deles passasse a ter em seus quadros um mestre profissional na Secretaria
de Saúde e de Educação, dando com isso um salto de qualidade na gestão dessas duas
áreas decisivas no resgate de nossa dívida social, é possível aquilatar a magnitude do
esforço de formação qualificada que se apresenta, mesmo que se atenda apenas a uma
reduzida parcela desses municípios.
Assim, não é de surpreender que os mestrados profissionais em planejamento
urbano e regional se localizem predominantemente no interior do país ou em metrópoles de segundo grau, conforme indicam os dados do Quadro 3.
Quadro 3 - Mestrados Profissionais e a população das cidades de localização
Programa
Instituição
SIGLA
1. Planejamento
Regional e Gestão
da Cidade
Universidade
Candido Mendes
(UCAM)
Faculdades Alves
2. Desenvolvimento
Faria
Regional
(ALFA)
Cidade
UF
População
(a)
População com
nível superior
completo (b)
%
(b)/(a)
Sudeste
Campos
RJ
463.731
31.658
6,8
Centro
Oeste
Goiânia
GO
1.302.001
177.697
13,6
Nordeste
Salvador
BA
2.675.656
255.606
9,6
Região
3. Planejamento
Ambiental
Universidade
Católica
de Salvador
(UCSAL)
4. Planejamento
Territorial
e Desenvol.
Socioambiental
Universidade do
Estado
de Santa Catarina
(UDESC)
Sul
Florianópolis
SC
421.240
90.436
21,5
5. Políticas Sociais
e Dinâmicas
Regionais
Universidade
Comunitária
da Região de
Chapecó
(UNOCHAPECÓ)
Sul
Chapecó
SC
183.530
16.402
8,9
6. Planejamento
e Governança
Pública
Universidade
Tecnológica Federal
do Paraná (UTFPR)
Sul
Curitiba
PR
1.751.907
307.175
17,5
Sudeste
Divinópolis
MG
213.016
18.494
8,7
Instituto de Ensino
7. Desenvolvimento
Superior e Pesquisa
Regional
(INESP)
Fonte: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Disponível em: <http://www.
capes.gov.br/cursos-recomendados>. (Levantamento dos dados por Mariana Pessoa, mestranda do Programa
em Planejamento Regional e Gestão de Cidades)
A participação da população com grau superior, um dos indicadores que permite estimar o nível de capacitação de um lugar, é bastante diferenciada entre as cidades que abrigam
esses cursos. As capitais apresentam um bom nível onde se destaca Florianópolis. Salvador
configura uma exceção, aproximando-se das cidades de porte médio que também possuem
percentual baixo de população com nível superior completo. Contudo, vê-se o quanto o
país avançou na formação universitária quando se compara os dados do presente aos níveis
da década de 1940/50 referidos no primeiro item desse texto. Vê-se que na atualidade
apenas a população com nível superior de Goiânia é superior ao total brasileiro de então.
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O Quadro 3 também indica que à exceção da Região Norte todas as demais macrorregiões brasileiras têm cursos nessa modalidade, cabendo destaque para a Região
Sul, o que provavelmente reflete a grande ênfase que vem sendo dada nos Estados de
Santa Catarina e Paraná ao planejamento estadual.
Observe-se que apenas um leva no título a palavra “urbano”. Contudo esse é um
traço comum tanto nos mestrados profissionais quanto nos acadêmicos, sendo relacionado ao período de sua criação, pois nos cursos propostos após 2000 a referência ao
urbano é quase inexistente, ocorrendo em apenas dois de um total de 30 programas.
Tal fato indica uma mudança de foco da área, o que provavelmente corresponde ao
reconhecimento dos desafios específicos quanto à necessidade de melhor se conhecer
as regiões não hegemônicas do país e, também, à nova dinâmica espacial da economia
brasileira, pois as maiores regiões metropolitanas vêm perdendo posição relativa frente
às cidades de porte médio e às metrópoles de segundo grau.
A formação dos docentes dos MP da área de Planejamento Urbano e Regional,
cujos dados se encontram sintetizados no Quadro 4, se caracteriza não só por apresentar grande diversidade disciplinar, como também pelo fato de que cada docente obteve
seus títulos de graduação, mestrado e doutorado em cursos de natureza diversa. Esse
é um dado que merece registro, pois no momento a diretoria da Capes vem promovendo debates com o intuito de discutir a importância da interdisciplinaridade e da
transdisciplinaridade na formação acadêmica para o mundo do século XXI.
A área de Planejamento Urbano e Regional ainda não realimenta a formação
de seus quadros docentes, uma vez que apenas dois docentes de um total de 64 são
egressos da própria área. Conforme se observa no Quadro 4, as áreas que predominam
na formação docente da área são: Administração de Empresas, a graduação de maior
representatividade, e Engenharia da Produção quanto aos graus de mestre e doutor.
Quadro 4 - Formação de Docentes
Nome do Curso
Nível
Graduação
Mestrado
Doutorado
Administração de Empresas
11
8
5
Economia
10
2
6
Engenharia da Produção
3
9
11
Geografia
7
5
8
Ciências Sociais
6
2
2
Planejamento Urbano e Regional
—
2
2
Arquitetura e Urbanismo
3
3
1
Direito
3
3
1
Demografia
—
1
2
Outros cursos*
19
21
19
*Diante da grande diversidade das demais formações (com representações de um a dois professores) optou-se por agrupá-las em “Outros Cursos”, sendo exemplos: Sociologia, Antropologia,
Serviço Social, História, Agronomia, Ciências Biológicas, Biologia, Meio Ambiente, Psicologia,
Enfermagem e outros. (Dados obtidos nos sites dos Programas)
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Com base nas informações que constam nos sites dos Programas é possível afirmar que a oferta de disciplinas do conjunto dos MP indica claramente que são cursos
voltados à análise de suas próprias regiões, sendo que apenas em um deles é ministrada
disciplina sobre o desenvolvimento brasileiro. Em contra partida são oferecidas 16
disciplinas de Instrumentos de Análise Regional. Surpreende a baixa oferta de disciplinas sobre as questões das administrações locais, pois em apenas um Programa essa
disciplina é obrigatória e em três outros consta como eletiva.
Embora a oferta de disciplinas teóricas, 18 no total dos Programas, possa ser
considerada elevada, apenas cinco são elencadas como obrigatórias. Coerentemente com os títulos dos Programas, apenas dois registram disciplinas especificamente
voltadas para a análise do fenômeno urbano. As disciplinas de caráter metodológico
geral constam da estrutura curricular de seis Programas, enquanto que as voltadas à
orientação para pesquisa são em número marcadamente superior. Passam a fazer parte
dos currículos regulares, disciplinas quanto ao agronegócio, ao meio ambiente, à biodiversidade e à questão energética.
É oportuno registrar que nos cursos implantados nos anos 1970, a presença de
disciplinas da área de arquitetura e urbanismo era marcante e todos tinham não só
no título a referência ao urbano como também a composição curricular era voltada
ao estudo e ao planejamento metropolitano. As questões regionais, quando tratadas o
eram sob a perspectiva das desigualdades entre as macrorregiões brasileiras.
As dissertações são o mais importante produto de um programa de mestrado. No
caso específico em análise apenas um desses cursos apresenta um número significativo
de dissertações defendidas, pois os demais, por serem relativamente novos, apresentam resultados ainda modestos. Entretanto, por sua própria proposição original, os
programas de mestrados profissionais têm um papel a cumprir perante as regiões em
que se localizam, o que os diferencia dos mestrados acadêmicos. Deles, outras modalidades de “produtos” poderiam ser esperados, tais como a divulgação de boletins sobre
problemas que afetem a região; série de textos voltados à análise regional, ou alguma
outra forma de tornar pública a produção de seus docentes e discentes. Ou seja, neste
item a indagação levantada foi: os cursos dessa modalidade já vêm buscando organizar
veículos próprios para a divulgação de sua produção técnico-científica como forma de
estreitar os vínculos com as regiões e cidades onde operam?
O que foi apurado é que apenas um deles vem desde 2003 publicando um boletim trimestral com objetivo de difundir e promover o debate sobre as rendas petrolíferas e mantém ainda em operação um banco de dados que disponibiliza informações
sobre a distribuição dos royalties e participação especiais, uma das mais importantes
questões que afetam a região em que o Programa se localiza.
Dada a reconhecida dificuldade de elaboração e manutenção de periódicos de
qualidade, os coordenadores, em fevereiro de 2012, tomaram a decisão de propor
a implantação de uma revista sob a responsabilidade do coletivo dos programas e
que fosse voltada à difusão do conhecimento científico quanto ao planejamento e
ao desenvolvimento econômico e social em suas dimensões regionais e urbanas. Essa
proposta está em processo de concretização com a publicação da Revista Brasileira
de Planejamento e Desenvolvimento, cujo primeiro número veio a público em dezembro de 2012.
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PIQUET
Concluindo
No nosso entendimento a querela em torno dos MP está superada. Em um mundo onde a capacitação profissional é o requisito básico para a entrada no mercado de
trabalho e diante da reconhecida baixa qualificação que o ensino de segundo e terceiro
grau vêm proporcionando à população brasileira, toda iniciativa de ampliar as possibilidades de formação melhor qualificada deve ser saudada.
Nesse sentido, conforme acentua Ribeiro (2005, p. 10), “numa sociedade em que
o conhecimento é cada vez mais importante, é imperioso a pós-graduação assumir a
formação dos profissionais que atendam essa demanda.”
Assim sendo, os Mestrados Profissionais têm um enorme papel a cumprir além
do mundo da produção, levando a um público mais amplo, meios e modos de atuar
contra a miséria e a iniquidade e, desse modo, ser um dos agentes para o resgate da
dívida social. Claro está que ambas vertentes são importantes, a primeira para nosso
desenvolvimento econômico, a segunda para o desenvolvimento social.
São claras as transformações pelas quais a área passou em termos de composição curricular, campos de atuação, formação docente e localização. Enquanto os primeiros programas da área são voltados ao planejamento urbano-metropolitano, na virada do século esse
padrão irá mudar. Os novos cursos trazem a temática do desenvolvimento regional, agora
tratado não mais sob a perspectiva dos desequilíbrios entre as macrorregiões brasileiras
(Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste), mas sim focado em regiões delimitadas
do interior do país ou sobre a problemática das regiões metropolitanas de segundo nível.
Nesses cursos, de orientação regional mais nítida, observa-se a interlocução mais
próxima com áreas de conhecimento tais como Administração de Empresas, Engenharia da Produção, Economia, Geografia, Ciências Agrárias, Meio Ambiente. O desafio
de aceitar essa variedade de abordagens disciplinares e metodológicas é reconhecer e
tratar tais diferenças sem gerar perdas teóricas ou cair em casuísmos. Esse desafio inclui, também, a superação de generalizações que pouco avançam no conhecimento da
diversidade que caracteriza o país.
Sem dúvida, cada vez mais, a sociedade brasileira requer ser melhor conhecida,
o que dependerá da promoção de estudos, pesquisas e debates, entre especialistas e
atores políticos, centrados na construção de um futuro socialmente mais justo e territorialmente menos desigual. Na construção desse futuro, os mestrados profissionais
muito terão a contribuir.
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para incrementar a inovação colaborativa entre universidades e os setores de produção no Brasil
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Sistema de Avaliação às características desse segmento. Boletim da Capes, dez. 2001.
__________. Parecer CNE/CES 0079/2002.
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105
Rosélia Piquet é Doutora em
Economia, Coordenadora do
Mestrado Profissional em Planejamento Regional e Gestão de
Cidades da Universidade Candido Mendes-Campos Bolsista de
produtividade do CNPq.
Email: <[email protected]>.
Rodrigo Machado Vilani é
Doutor em Meio Ambiente
(UERJ), Professor Adjunto do
Mestrado em Planejamento
Regional e Gestão de Cidades / Universidade Candido
Mendes-Campos dos Goytacazes (UCAM-Campos). Email:
<[email protected]>.
Artigo recebido em março de
2013 e aprovado para publicação em abril de 2013.
O
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D O S
M E S T R A D O S
P R O F I S S I O N A I S
__________. Documento de Área Interdisciplinar: Triênio 2007-2009. Brasília: CAPES, abril
de 2008.
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<http://www.capes.gov.br/avaliacao/cursos-recomendados-e-reconhecidos>. Acesso em: 03
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NEGRET, F. A Identidade e a importância dos mestrados profissionais no Brasil e algumas
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RIBEIRO, R.J. O mestrado profissional na política atual da Capes. Revista Brasileira de PósGraduação, Brasília, v. 2, n. 4, p. 8-15, jul. 2005.
SILVEIRA, V.O.; PINTO, F.C.S. Reflexões necessárias sobre o mestrado profissional. Revista
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VELOSO, J. Mestres e doutores no Brasil: destinos profissionais e políticas de pós-graduação.
Cadernos de Pesquisa, v. 34, n. 123, p. 583-611, set./dez. 2004
Abstract
The current article’s purpose is to present the challenges and
contributions of the professional masters in the Brazilian post-graduation. Although,
this modality has been previewed since its idealization in 1950, the implementation of
masters due to professional formation has suffered disapproval throughout its execution in
Brazil. The study analyses the CAPES (it is a government agency linked with the Brazilian
Education Ministry, in charge of promoting high standards for post-graduation courses in
Brazil) requirements related to the professional masters recognition and the development
of its data since 2000, particularly in the area of Urban and Regional Policy. Looking
forward to concluding, it is mentioned general and specific considerations due to the
importance of professional masters in the range of national post-graduations, forming
qualified professionals to develop an adequate reading and to put forward positive solutions
to build a single and egalitarian society to close and future generation.
Keywords
Professional Masters. Urban and Regional Policy. CAPES.
Professional Qualification.
106
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O TEMA DO
DESENVOLVIMENTO
NO CONTEXTO DA ANPUR1
uma reflexão crítica
preliminar
Roberto Luís de Melo Monte-Mór
Resumo
A expressiva produção acadêmica e cientifica no campo dos estudos
urbanos e regionais de mais de cinquenta centros de pós-graduação e pesquisa filiados e
associados à Anpur – Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional - publicada e difundida nos últimos trinta anos, voltada para o tema
do desenvolvimento, é o objeto de reflexão do presente ensaio. Trata-se aqui de proceder a
um mapeamento e apreciação crítica das temáticas próprias da área do Planejamento e
das Pesquisas Urbanas e Regionais em articulação com o tema do Desenvolvimento, tal
como discutidas nesses trinta anos de existência da Anpur. A natureza do tratamento, as
abordagens privilegiadas e as temáticas que ganharam maior evidência e importância no
atual milênio são tratadas com maior ênfase. Objetivou-se, também, mostrar a evolução
do tratamento dado à questão do desenvolvimento, desde suas adjetivações e adaptações
aos temas contemporâneos, até sua importância crescente nos aspectos socioespaciais e
ambientais, além dos questionamentos do próprio conceito, tomados como questões que têm
marcado os dias atuais.
A importância da temática do desenvolvimento tem marcado, desde a primeira
metade do século passado, os discursos políticos, técnicos e acadêmicos que informam
nossas decisões e, particularmente, as políticas públicas em suas manifestações nas cidades
e, cada vez mais intensamente, no espaço regional e rural como um todo. Os recentes
questionamentos da ideologia do desenvolvimento (Furtado, 1978, 1980) nos obrigam a
repensar questões relacionadas à evolução linear da dinâmica social e econômica tal como
se apresentava no século passado. A emergência da questão ambiental, e assim, do sentido
da sustentabilidade socioambiental no cerne da temática do desenvolvimento econômico,
como também a emergência de múltiplas identidades e de várias alternativas populares
e projetos concorrentes de emancipação, nos levam a questionar a própria natureza do
desenvolvimento (Jacobs, 2001). A crescente extensão das condições gerais de produção
(e reprodução) urbano-industriais ao território como um todo (Lefebvre, 1999; MonteMór, 1994) contribui para que se imponha também a necessidade de repensar a dinâmica
do desenvolvimento, proposto como ideologia dominante para a expansão capitalista
mundial, e suas eventuais redefinições diante da crise societária contemporânea.
As cidades e suas regiões complementares são os espaços onde é mais necessário
repensar a natureza do desenvolvimento – este tomado aqui como ideologia discursiva
para um eventual projeto de emancipação social – desejável no futuro próximo, e
também distante. As cidades e as regiões (extensivamente) urbanizadas vem se tornando
cada vez mais o foco das preocupações humanas, e assim, do próprio desenvolvimento.
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107
1 Este trabalho é uma versão
modificada e revisada de um
estudo inédito realizado para
o IPEA em 2011, e contou
com a colaboração de Marcos Felipe Sudré Souza e de
Wadson Dutra Dias.
O T E M A D O D E S E N V O LV I M E N T O N O C O N T E X T O D A A N P U R
2 Teses de doutorado,
dissertações de mestrado,
livros e artigos publicados em
outras revistas acadêmicas,
mesmo quando premiados
pela Anpur, não foram
tratados nesta análise. Em
que pese sua importância na
produção do conhecimento,
não constituem trabalhos
produzidos para discussão
no âmbito específico da
Associação, constituindo um
“patrimônio intelectual” mais
ligado aos centros membros,
em suas áreas (inter)
disciplinares, do que à Anpur
propriamente dita. Entretanto,
uma análise mais abrangente
mereceria a inclusão dos
trabalhos premiados, pelo
menos, prática relativamente
recente na Associação.
Hoje, já não é possível tratar e identificar o desenvolvimento como simples crescimento
econômico, impondo-se as problemáticas social e ambiental como questões fundamentais
para se (re)pensar o avanço da sociedade contemporânea. Paralelamente, questões ligadas
à inovação e à coesão social, eventualmente manifestadas como projetos alternativos,
passam a merecer mais atenção do que em décadas passadas.
Por outro lado, há questões atuais em debate na esfera do desenvolvimento que
implicam o questionamento dos modelos de modernização que o informaram em
décadas passadas e que hoje carecem de maior aprofundamento e sugerem a necessidade
de investigação do próprio conceito em si. De que trata o desenvolvimento? Trata-se
de livrar os grupos sociais do envolvimento de algumas de suas velhas práticas, valores,
culturas, articulações políticas, crenças, enfim, de outras ideologias e materializações
aparentemente incompatíveis com a própria natureza da expansão da racionalidade
instrumental e do próprio capitalismo? Neste sentido, o laureado economista Amartya
Sen é referência obrigatória. Seu conceito de “desenvolvimento como liberdade”,
amplamente difundido, trouxe novas concepções para o tratamento do tema e das
questões por ele suscitadas.
Como essas questões vem se refletindo na produção acadêmica na área dos estudos
urbanos e regionais? Quais são as coesões e correlações, embates e discordâncias
teóricas e aplicadas que têm orientado a produção científica dos pesquisadores na área
do planejamento urbano e regional?
Qual a natureza dessas novas questões relativas ao desenvolvimento contemporâneo
que os docentes, pesquisadores e estudantes de pós-graduação em Estudos Urbanos e
Regionais, no Brasil, têm incorporado aos seus trabalhos? Esta parece ser a indagação
central para orientação dos levantamentos e análises aqui apresentados.
Uma investigação com o objetivo de traçar um panorama amplo da produção
acadêmica e científica voltada para esse leque de questões é sem dúvida necessária
e ganha importância, principalmente, ao se propor a identificar quais diretrizes
informam as reflexões dos pesquisadores e, conseqüentemente, a formação dos novos
técnicos, professores e pesquisadores que irão atuar no campo dos estudos urbanos e
regionais em um futuro próximo. Esta constitui, em princípio, a justificativa central
para o estudo aqui ora desenvolvido.
No intuito de caminhar para esclarecer algumas dessas questões e de levantar
elementos para a discussão, nossa meta aqui foi a de esboçar um primeiro referencial
sobre o tratamento do tema do desenvolvimento ao longo desses cerca de trinta anos
de existência da Anpur. Esse estudo teve, assim, por norte geral identificar as principais
abordagens e correntes de pensamento, que se distinguiram no tratamento da temática
do desenvolvimento no Brasil e no mundo, com a intenção de contribuir para apontar
caminhos, que se apresentam também como tendências para os próximos anos. Por
conseguinte, buscamos enfatizar neste ensaio alguns aspectos contemporâneos das
concepções de desenvolvimento vigentes no âmbito da produção acadêmica e científica
das instituições de pós-graduação e de pesquisa representadas na Anpur, as quais
contribuíram para delimitar o foco de nossa investigação
Nosso ponto de partida, portanto, foi um universo limitado da produção
acadêmica e científica produzida no âmbito da Anpur2, circunscrita aos seus dois
principais veículos de publicação e de difusão de ideias, quais sejam:
108
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ROB E RTO
LUÍS
DE
MELO
MONT E- MÓR
•
os Anais dos Encontros Nacionais – ENANPUR3 – realizados desde 1986, a
cada dois anos (à exceção dos dois primeiros), os quais reúnem um amplo e
rico conjunto de trabalhos completos, apresentados nas áreas temáticas propostas
pelos encontros, seja lidando diretamente com o tema do desenvolvimento, seja
tratando-o de forma referencial.
3 Estes Anais encontram-se
disponibilizados in toctum no
site da Anpur (<http://www.
anpur.org.br/revista/rbeur/
index.php/anais/issue/archive>).
•
a RBEUR – Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais4 – com publicação
semestral ininterrupta desde 1999.
4 Para este estudo foram examinadas vinte e três edições
da revista publicadas entre
1999 e 2011 e disponibilizadas no formato de periódico
eletrônico
(<http://www.
anpur.org.br/revista/rbeur/
index.php/rbeur/index>).
De modo a termos elementos de referência e parâmetros de seleção que
orientassem o recorte do universo de estudos selecionados, iniciamos este
ensaio com uma breve reflexão sobre algumas abordagens teóricas relativas ao
desenvolvimento. Em seguida, são levantadas algumas questões para discussão,
em um esforço certamente preliminar, tomando como principal referencia
as abordagens teóricas descritas e a produção acadêmica e científica da Anpur
organizada em três recortes temporais. Ao final realizamos algumas ponderações
à guisa de conclusão.
Contextualizando as principais
questões
A questão do desenvolvimento se impôs como uma questão central depois
da Segunda Guerra Mundial, quando o Fordismo se colocava como o modelo
de crescimento econômico a ser perseguido para se atingir um estágio de pleno
desenvolvimento, implicando a redefinição do papel do Estado e das relações do
capital com os trabalhadores. Naquele regime de acumulação, o Estado deveria se
responsabilizar por parte expressiva da reprodução da força de trabalho e, ao mesmo
tempo, suprir as condições gerais de produção exigidas pelo capital ligado à indústria
fordista; a ela em especial, por ser a indústria motriz do crescimento econômico.5
Além disto, caberia ao Estado mediar as relações entre capital e trabalho, organizados
em forma sindicalizada, e garantindo assim repasses ao salário real dos ganhos de
produtividade conseguidos no novo modo de organização da produção e de sua gestão
compartilhada entre o capital e o Estado6.
A ideologia do desenvolvimento, herdeira da ideologia do progresso (Furtado,
1978)7, propunha uma transformação nas estruturas sociais, culturais e econômicas
dos países não industrializados para abrir caminho para sua substituição por
formas mais racionais e eficientes de organização social e econômica, visando
o fortalecimento das atividades produtivas e da gestão econômicas. Assim, a
modernização e disseminação do consumo foram também centrais para o avanço
da ideologia do desenvolvimento.
O sentido de “desenvolvimento urbano e regional” surgiu com a crise do
capitalismo nos anos 1930, e se fortaleceu no pós-guerra com os planos regionais e
urbanos8. No caso das cidades, os antigos planos urbanísticos voltados para as condições
de reprodução coletiva da população (bom equipamento e funcionamento das
cidades para a vida quotidiana) deu lugar a planos para promover o desenvolvimento
econômico local, como também regional e nacional. Sua efetividade é questionável,
mas a idéia de desenvolvimento urbano se impôs9.
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5 O conceito de indústria
motriz vem de Perroux
(1961) e a conceituação de
“regime de acumulação e
modo de regulação” é da Escola ou Teoria de Regulação,
iniciada por Aglietta (1976) e
ampliada em várias versões.
6 Para uma discussão dos
desdobramentos do Fordismo no Brasil, ver Lipietz
(1987) e Ferreira (1993).
7 Celso Furtado discute no
capitulo “Da ideologia do
progresso à do desenvolvimento” do referido livro,
como a ideologia do progresso, criada no século XIX
como um pacto intranacional
interclasses, foi estendida ao
resto do mundo no contexto
do imperialismo sob a forma
de ideologia do desenvolvimento.
8 A experiência norte-americana do governo Roosevelt
no Vale do Tennessee – TVA,
a partir de 1935, foi o exemplo mais exitoso de planejamento do desenvolvimento
regional exportado para o
mundo; no Brasil, um plano
similar para o Vale do São
Francisco aconteceu na década seguinte, a partir de 1947.
9 Para uma síntese das transformações do planejamento
urbano no Brasil em sua fase
inicial até os anos 1980, “do
urbanismo à política urbana”,
ver Monte-Mór (2008).
O T E M A D O D E S E N V O LV I M E N T O N O C O N T E X T O D A A N P U R
A partir do pós-guerra, muitos debates informaram o conceito de desenvolvimento.
Os conceitos de sub-desenvolvimento e, em seguida, de dependência, que marcaram
a escola latino-americana, desdobraram-se em diversas versões no terceiro mundo
emergente. Foi marcada também a diferença central entre crescimento econômico e
desenvolvimento. O pensamento estruturalista cepalino, originado com Raul Prebisch
e desenvolvido por muitos autores, incluindo Celso Furtado, Samir Amin, Andrew
G. Frank e outros, insistiu que desenvolvimento, diferentemente de crescimento,
implicaria transformações estruturais na economia e na sociedade como um todo. A
industrialização era o caminho da economia, e a modernização estrutural, o caminho
das instituições sócio-políticas e culturais.
Novamente, muitos percalços, “distorções” de modelos importados, fragilidade
de resultados e emergência de novos problemas ainda mais graves que os antigos
puseram em cheque as políticas e as próprias teorias do desenvolvimento e da
dependência. O Estado em crise, desbancado pelo mercado em processo de
globalização, contribuiu para redefinir a ideologia do desenvolvimento em todo o
mundo. Na escala das cidades e das regiões – inclusive metropolitanas – a questão
se deslocou para grandes investimentos estratégicos de modernização com o objetivo
de atrair capitais globalizados capazes de alavancar não apenas o crescimento, mas
também algumas das transformações estruturais requeridas pelo capital globalizado.
Entretanto, a construção de soluções partindo de dentro das sociedades e sua necessária
democratização começaram também a aparecer como elementos centrais:
Sendo o desenvolvimento a expressão da capacidade para criar soluções originais aos problemas específicos de uma sociedade, o autoritarismo (de qualquer tipo, não apenas militar, mas das elites) ao bloquear os processos sociais em que se alimenta essa criatividade
frustra o verdadeiro desenvolvimento. (Furtado, 1978)
10 O conceito de Felicidade
Interna Bruta nasceu no Butão e vem sendo discutido no
mundo ocidental nos últimos
anos resultando, em 2012,
em um relatório – World Happiness Report – elaborado
no The Earth Institute, da
Universidade de Columbia,
Nova York, por acadêmicos
como Jeffrey Sachs e outros.
11 O conceito pós-desenvolvimento surgiu na década de
1980, junto com pós-colonialismo, pós-modernismo, e
outros “pós” (Monte-Mór &
Ray, 1995). Arturo Escobar,
Marshall Sahlins, Ivan Illitch e
outros teóricos tiveram seus
textos reunidos na coletânea
“The Post-Development Reader” (Rahnema & Bawtree,
1997).
Por outro lado, a questão ambiental vinha já redefinindo o conceito, qualificando-o
e diferenciando-o ainda mais fortemente da idéia de crescimento. Desde o início, a
questão do meio ambiente foi colocada como “limites ao crescimento”. O conceito de
“crescimento sustentado” começa a dar lugar ao conceito (difuso) de “desenvolvimento
sustentável”.
Do progresso ao desenvolvimento econômico, do desenvolvimento econômico
ao crescimento sustentado, de volta ao desenvolvimento socioeconômico, e por fim,
ao desenvolvimento sustentável – essa é uma síntese possível da trajetória do conceito
de desenvolvimento entre nós.
Nas últimas décadas surgiram questionamentos sobre o sentido do
desenvolvimento. A série de questionamentos sobre a hegemonia da cultura ocidental
no mundo; os debates sobre a vida quotidiana; a crítica sistemática ao Produto
Interno Bruto como medida de emancipação econômica e social; a emergência de
novos conceitos, como Felicidade Interna Bruta10, Pós-Desenvolvimento11, entre
outros, se anunciam como temas que deverão polarizar e redefinir os debates sobre a
natureza do “desenvolvimento”. Críticas ao “des-envolvimento” das populações locais
de suas práticas sócio-culturais como condição para a entrada de uma racionalidade
hegemônica baseada nas relações capitalistas e modernização do consumo têm
reorientado a (re)organização das relações sociais de produção para novos arranjos,
sugerindo grandes transformações conceituais e práticas para um futuro próximo.
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Para os efeitos desse trabalho, sem desmerecer a complexidade do tema, partimos
do conceito de desenvolvimento, em sua articulação com o conceito de progresso, tal
como apresentado por Celso Furtado (1978). Sem todavia nos deixarmos prender
a ele, buscamos articulações com outros autores que também trataram do tema de
forma aprofundada e abrangente. Cabe nomear, entre eles, François Perroux (1961)
que, após inaugurar a discussão dos polos de crescimento, desenvolveu uma posição
visionária e ainda atual sobre o desenvolvimento, incorporando já no início da década
de 1960 questões ligadas à manutenção dos recursos para as gerações futuras e às
transformações estruturais necessárias na economia e sociedade futuras.
Segue-se a esta breve reflexão uma primeira aproximação das abordagens do
tema do desenvolvimento no âmbito da produção acadêmica da Anpur, conforme
exposto ao inicio, em que buscamos refletir as principais mudanças nos enfoques sobre
a questão do desenvolvimento, com suas várias adjetivações, em articulação com a
temática do planejamento ( e do desenvolvimento) urbano e regional.
Primeiros anos – Encontros Nacionais
da ANPUR desde a década de 1980
Os primeiros três ENAnpur, em 1986, 1987 e 1989, (em Nova Friburgo (Rio
de Janeiro), Teresópolis (Rio de Janeiro), e em Águas de São Pedro (São Paulo),
respectivamente) manifestaram uma preocupação comum com o desenvolvimento
econômico, em sua expressão mais pura. O primeiro ENAnpur apresentou um
balanço da produção na área desde o início da década de 1980, cobrindo teses de
doutorado e de livre docência, dissertações de mestrado, pesquisas concluídas e em
andamento e artigos publicados ou aceitos para publicação, além de relatórios de
consultoria e outros materiais referentes às três temáticas abordadas no encontro, quais
sejam: Planejamento Regional, Planejamento Urbano e Tecnologia da Habitação. Um
relatório para cada área temática buscou refletir o estágio em que se encontrava a
produção do conhecimento à época.
Fica evidente, ao analisar os Anais do primeiro ENAnpur, o isolamento dos centros
de pós-graduação, particularmente na área de planejamento regional, apresentando
duplicidade de esforços, refletindo a pequena comunicação e baixa circulação de textos
entre eles (datilografados, e em cópias limitadas). É também notório o descolamento
da produção dos centros acadêmicos do processo decisório do planejamento regional
no país, que não incorporava os resultados e análises das pesquisas desenvolvidas, e
quando o fazia, era somente no campo do discurso.
A ênfase nos processos históricos regionais caracteriza a maior parte da produção
e, em que pese a diversidade de abordagens teóricas dos trabalhos apresentados
(chamada no relatório de “certa confusão metodológica”), pode-se considerar que o
enfoque (neo)marxista dominava as análises (críticas), sendo a acumulação capitalista
desigual identificada como a principal explicação para as desigualdades regionais,
historicamente presentes mas agudizadas nas décadas anteriores. Parece claro que os
processos de expansão e de integração territorial e econômica do capitalismo brasileiro
ainda não haviam mostrado inteiramente seu caráter relativamente homogeneizante,
particularmente diante da concentração de investimentos públicos nas áreas centrais
metropolitanas do Sudeste (em que pesem os investimentos na fronteira amazônica).
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12 A partir do início dos anos
90, um conjunto de artigos
colocou em discussão o processo de desconcentração e/
ou reconcentração produtiva
no país. A respeito ver Diniz
(1993, 2001), Cano (1995),
Affonso & Silva (1995), Pacheco (1998), entre outros.
O “bolo já havia crescido”, mas ainda não havia sido “distribuído”, poder-se-ia dizer
com relação aos impactos regionais, utilizando um jargão da época. Ao contrário, a
crise do Estado e da economia, e a consequente redução na capacidade de investimento
governamental, pareciam ter limitado drasticamente a desconcentração regional que
havia se esboçado na década anterior12.
Já no campo do planejamento urbano, essa concentração de investimentos nas
áreas mais desenvolvidas do país fica evidente também nos estudos e pesquisas no
âmbito da Anpur no período em questão: três quartos (76%) da produção na área
urbana se referia a São Paulo, Rio de Janeiro e Brasília, evidenciando a hegemonia dos
interesses dos centros filiados (também concentrados dominantemente no Sudeste do
país), mas também refletindo impactos da concentração de investimentos nas grandes
metrópoles do Sudeste, particularmente Rio de Janeiro e São Paulo.
No balanço do encontro de 1986, ficou também evidente que a produção na área
dos estudos urbanos concentrou-se em três temas principais: o Estado, a produção do
espaço urbano e a habitação, tratada também em seus aspectos tecnológicos. Pode-se
identificar, no entanto, algumas tentativas teóricas de discussão sobre a reconstrução
da natureza do urbano no país e vários estudos de caso que, contudo, não contribuíram
para construir uma síntese geral. O relatório aponta para a necessidade de apoio e
divulgação dos trabalhos realizados na área, assim como uma articulação permanente
entre trabalho intelectual e ação política.
A área de Habitação optou por se concentrar na abordagem tecnológica (estudos
técnico-experimentais e desenvolvimento de tecnologias construtivas), sendo os aspectos
do planejamento abordados na sessão do Planejamento Urbano. Assim, os subgrupos
trataram prioritariamente de temas como componentes e sistemas construtivos, conforto
ambiental e transferência de tecnologias de construção. Apesar dessa especificidade, os
coordenadores destacam que várias pesquisas em ciência e tecnologia desconsideram o
processo produtivo como um todo, ignorando temas como estrutura fundiária, mercado
habitacional, divisão e hierarquia do trabalho. Segundo o relatório, existem muitas
pesquisas sobre estruturas e materiais, mas pouco interesse em investigar a repercussão
dessas pesquisas no processo produtivo. A preocupação em pesquisar o edifício não
incorporava sua articulação com a cidade nem discutia as relações entre tecnologia da
edificação e desenvolvimento urbano, desconsiderando as relações de trabalho como
parte intrínseca da tecnologia. Considerou-se premente a necessidade de politizar as
questões da ciência e tecnologia do ambiente construído, aproximando os pesquisadores
dos movimentos sociais. Como nas demais áreas, identificou-se uma desarticulação
entre campos de pesquisa, implicando duplicidade de estudos e lacunas, além da pouca
apropriação social das pesquisas realizadas, baixa integração entre os centros e pouco
conhecimento mútuo das pesquisas realizadas entre os pesquisadores e pelos potenciais
consumidores. Resultava daí a necessidade de ampliar o apoio à criação de instrumentos
para divulgação das pesquisas e troca de experiências.
Esse quadro já se mostrou um pouco modificado no Encontro seguinte, em 1987.
No segundo ENAnpur, em Teresópolis, o tema do desenvolvimento foi trabalhado
dentro do enfoque da economia regional, combinando análises de cunho marxista
com estudos orientados para temas como regiões de fronteira, particularmente a
Amazônia; áreas deprimidas e/ou vazias; novos pólos agropecuários no oeste da
Bahia e no interior de São Paulo, além do debate acerca do Programa Regional de
Interiorização do Desenvolvimento Urbano (PRIDU); entre outros. Além de ter uma
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sessão própria, a questão do desenvolvimento aparece articulada a temáticas abordadas
por outros grupos de discussão no Encontro de 1987, principalmente, nas sessões
sobre Processos de Metropolização e Impactos de Grandes Projetos.
No terceiro encontro, em Águas de São Pedro (São Paulo), em 1989, a temática
regional envolveu tanto questões do desenvolvimento econômico quanto do
planejamento regional, com trabalhos sobre conceitos e problemas regionais e impactos
de grandes projetos. Os trabalhos abordaram também estudos críticos sobre a Sudene
e a falência das políticas públicas de desenvolvimento, permeadas por discussões sobre
a interiorização do desenvolvimento e a retomada do crescimento econômico. Vale
ressaltar que, como na edição anterior, o tema da região como categoria de análise
apresentou crescente volume de questionamentos sobre sua concepção. Contudo,
dessa vez, o desenvolvimento articulava-se ao impacto trazido pelos grandes projetos e
os estudos refletiram, como mostra o próprio texto de apresentação dos Anais “[...] as
transformações que o país vem esperando na sua organização territorial, nas práticas
de planejamento e na superação dos obstáculos do desenvolvimento.”
Quanto às questões urbanas ligadas ao desenvolvimento, estas já se afirmavam
na área, ainda que timidamente. Nos dois encontros seguintes, a interiorização do
desenvolvimento urbano foi objeto precípuo de discussão, como também as questões
ligadas ao processo de metropolização e à política habitacional, que já vinham
sendo tratadas. Assim, algumas das questões urbanas que seriam privilegiadas na
década seguinte foram desde ali anunciadas. Entretanto, as discussões ligadas às
transformações trazidas pela nova Constituição não foram amplamente veiculadas,
e podemos entender também que a questão social estava fora dos debates centrais
do desenvolvimento urbano, apesar da temática dos movimentos sociais urbanos
estar presente nas discussões desde o ENAnpur anterior. Entretanto, as preocupações
com o “desenvolvimento econômico puro” dominaram a cena, privilegiando a escala
regional e se estendendo para a questão do “desenvolvimento urbano”, preocupação
central no âmbito do planejamento. Questões ligadas às migrações, como também à
provisão de serviços urbanos e aos temas da produção imobiliária e do uso do solo,
que se imporiam como temas permanentes nas décadas seguintes, também já estavam
presentes. Sem dúvida, a preocupação principal se articulava com a precária produção
de cidades e seu papel no desenvolvimento econômico e social no país, refletindo
as preocupações com a intensa urbanização das últimas décadas e a formação de
extensas periferias precarizadas nas áreas metropolitanas e nas principais cidades
médias no Brasil.
A década de noventa: mudanças de rumos
nas discussões e novos conceitos
O tema do desenvolvimento perdeu força relativa na década de noventa e pode-se
mesmo dizer que esteve subsumido, sofrendo modificações na sua própria conceituação.
Parecia não haver mais espaço na Anpur para se discutir o “desenvolvimento econômico
puro”, uma vez que agora surgiam novas questões candentes: a cultura, a questão
social, e a temática da sustentabilidade.
No IV ENAnpur, em Salvador (Bahia), em 1991, a temática do território e
sua reestruturação se impôs já no início da década, tendo os grandes projetos como
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13 A partir de 1991, os Encontros Nacionais da Anpur
começaram a ter temáticas
centrais. Em Salvador, o tema
foi Velhas e Novas Legitimidades na Reestruturação do
Território, e em Belo Horizonte, Encruzilhadas das Modernidades e Planejamento.
referência principal. A reestruturação espacial do país, novos recortes regionais e novas
territorialidades metropolitanas dominaram as apresentações no Encontro, surgindo
também novos temas emergentes, em particular a discussão sociopolítica do Estado
e a redemocratização do país. Aqui, as novidades trazidas pela nova Constituição de
1988 marcaram presença. Iniciou-se também um debate sobre questões ambientais e
mudanças tecnológicas, em uma sessão temática com o nome de Temas Emergentes,
sem encontrar ainda espaço específico para sua apresentação e discussão.
Foi no encontro de 1993, o V ENAnpur, em Belo Horizonte (Minas Gerais),
que a questão ambiental se impôs e se firmou com uma sessão temática específica,
incluindo a questão ambiental, a tecnologia e a dinâmica urbana. Como um
tema novo, teve relativamente poucos trabalhos inscritos e parecia que teria uma
participação limitada. Entretanto, ainda que o número de trabalhos apresentados não
fosse grande, a confluência de pessoas nas sessões foi tamanha que a sala programada
foi insuficiente para abrigar o público mobilizado, certamente ecoando a Eco-92, a
conferência organizada pela Organização das Nações Unidas (ONU) na cidade do Rio
de Janeiro no ano anterior.
De fato, a partir de então novas temáticas do desenvolvimento se impuseram,
tendo a questão ambiental como tema dominante. A partir do V ENAnpur, o
desenvolvimento passou a ser visto sob novos olhares, privilegiando o desenvolvimento
tecnológico, processos de automação e as novas tecnologias de comunicação, ainda
incipientes no país à época. Foram então iniciados os estudos dos seus reflexos sobre
as cidades e regiões, que logo apareceram como algumas das abordagens principais da
temática do desenvolvimento.
De outra parte, questões relativas à dinâmica sociopolítica da sociedade civil
não mais apareceram sob a forma de debates sobre movimentos sociais urbanos,
mas foram sim incorporadas aos debates sobre Estado e planejamento. Por outro
lado, o desenvolvimento regional privilegiou temáticas ligadas aos regionalismos e à
nova divisão (inter)nacional do trabalho, sendo as questões ligadas à metropolização
gradualmente estendidas ao campo e entornos metropolitanos, para pensar novas
espacialidades urbano-rurais (e metropolitanas). Cabe talvez enfatizar que a
transferência da questão metropolitana do âmbito federal para o âmbito dos Estados,
a partir da Constituição de 1988, começava a gerar debates, legislações e esforços
ainda tímidos para uma abordagem na nova ordem institucional que, todavia, não se
concretizou e apenas neste século começa a se desenhar mais claramente.
Entretanto, o debate entre desenvolvimento socioeconômico e preservação
do meio ambiente foi, talvez, a maior ênfase do V ENAnpur em Belo Horizonte
(2003), embora o Encontro tivesse proposto discutir, a partir do seu tema central13,
“as modernidades” e “as encruzilhadas” que se apresentavam ao país, dentre elas,
as mudanças na natureza do planejamento e a crescente importância da sociedade
civil nesse processo. Nesse caso, cabe destacar que a discussão sobre modernidade –
temática geral do Encontro – perpassou grande parte dos trabalhos apresentados nas
diversas sessões temáticas, o que pode sugerir uma confluência de pensamentos na área
do planejamento urbano e regional àquela época.
As novas espacialidades metropolitanas foram também tema de muitos trabalhos,
discutidas para o país como um todo, sendo o rural tratado como tema da espacialidade
metropolitana em transformação e tendo como pano de fundo os regionalismos e a
nova divisão internacional do trabalho.
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Contudo, a temática do desenvolvimento, ainda que de modo implícito, se fez
presente nas mais diversas discussões, como no debate sobre uma agenda de pesquisa
urbana para os anos 1990. Diante dos novos desafios colocados pela redemocratização
recente do país e pelas alterações produzidas a partir do novo papel do Estado face
à globalização econômica que se apresentava como uma agenda neoliberal e avessa
ao planejamento, os estudos sobre a reestruturação do espaço industrial (incluindo
o esvaziamento de algumas regiões históricas) e a influência das novas tecnologias
refletiam esse novo contexto globalizado. De fato, os trabalhos sobre a reforma do
Estado, agora pensado diante das perspectivas das privatizações que logo em seguida
se concretizariam, ou ainda os textos que tratavam do mercado imobiliário e do
mercado de terras, discutiam as novas formas de ocupação em tempos de crise e
transformações na sociedade e nas cidades. A proliferação de loteamentos clandestinos
populares e periféricos, o crescimento das áreas faveladas, o resgate da discussão sobre
a autoconstrução e, já com alguma expressão, os incipientes condomínios murados
voltados para as elites, apontavam para um aumento da segregação socioespacial e para
o crescimento das cidades sobre suas periferias, reinventando o que parecia ser, de um
modo perverso, a nova forma (e organização social) urbana e metropolitana.
No VI ENAnpur, Modernidade, Exclusão e a Espacialidade do Futuro, realizado
em Brasília (Distrito Federal) em 1995, todavia, o tema do desenvolvimento
reapareceu com força, mas principalmente ligado à questão ambiental, e assim,
qualificado como sustentável. Eco-desenvolvimento e sustentabilidade foram os
temas de maior relevo naquele encontro, que teve como referencia a urbanização,
o desenvolvimento regional e o meio ambiente. No nível intra-urbano, dinâmica
imobiliária e infra-estrutura econômica e social dominaram os debates, introduzindo
técnicas quantitativas e índices para medir, entre outras coisas, a qualidade da
vida urbana. Era talvez o inicio da profusão de indicadores utilizados para medir
o desenvolvimento contemporâneo, agora não mais de caráter apenas econômico,
mas também, e em especial, de caráter social e ambiental (que na década seguinte se
fundiria em um único termo: socioambiental).
Houve, assim, uma aceitação, que parece ser definitiva, da incorporação do tema
ambiental à questão do desenvolvimento urbano e regional, de modo a não mais ser
possível retroceder. O meio ambiente se impôs como uma nova pauta de debates para
o desenvolvimento socioeconômico, particularmente em sua escala regional, nacional
e mundial, e vários trabalhos analisaram experiências regionais, sobretudo a partir da
implantação de indústrias-pólo, enfatizando conflitos entre deterioração ambiental e
promessas de geração de empregos. Ou seja, a abordagem que opunha desenvolvimento
socioeconômico às questões ambientais ainda era dominante, gerando perguntas do
tipo: como pensar em preservar o ambiente se o país é pobre e precisa crescer?
Contudo, já se constatava uma imprecisão sobre a conceituação do que era a
questão ambiental e, naquele encontro de 1995 já se levantou a necessidade de adoção
de metodologias não instrumentalizadas, que considerassem o simbólico e o social
no contexto do desenvolvimento, que já se dizia sustentável e que já marcava sua
contraposição ao antigo conceito de crescimento sustentado, tão caro aos economistas.
Assim, vários estudos apontaram contradições e limites dos métodos de avaliação dos
impactos de grandes projetos, chamando atenção para uma abordagem que se situasse
para além dos aspectos quantitativos nos estudos de risco ambiental. Surgiu também a
idéia do ambientalismo como uma forma de equacionar os conflitos entre crescimento
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econômico e preservação ambiental, voltando aos temas do ecodesenvolvimento e/ou
do desenvolvimento sustentável. Dessas abordagens decorre uma discussão sobre a
necessidade de internalizar custos ambientais e sociais e pode-se notar uma espécie de
politização da questão do meio ambiente, com o surgimento de estruturas institucionais
para o setor, a exemplo das ONGs (Organizações Não-Governamentais).
Pela proximidade temporal, certamente muitos trabalhos ainda reverberavam as
discussões levantadas na ECO 92 que, sem dúvida alguma, foi um marco decisivo,
juntamente com a Constituição de 1988, na compreensão da problemática ambiental
no Brasil e no seu tratamento como política de Estado.
Estudos sobre a Amazônia foram recorrentes, sobretudo por conta do Plano de
Desenvolvimento da Amazônia (1994/97), imperando uma avaliação crítica de grandes
projetos e programas com temas que depois se impuseram como centrais, como o
potencial hidrelétrico da região e os conflitos entre planejamento energético regional
e impactos socioambientais da construção de barragens. Além dessa relação central
com o meio ambiente, outros trabalhos trataram de questões do desenvolvimento
articuladas a temas como: avaliação do neoliberalismo e políticas sociais compensatórias
na América Latina; articulação entre desenvolvimento e imagem urbana, envolvendo
a preservação e espetacularização da cidade, em casos como o Pelourinho e o city
marketing de Curitiba (Paraná); o tráfico de drogas no Rio de Janeiro e seus efeitos no
desenvolvimento socioespacial; entre outros. A questão urbana, apesar de já ser tratada
em alguns textos apresentados em outros encontros nacionais, permanecia distante da
problemática ambiental, na Anpur como em outras associações acadêmicas, como a
ABEP (Associação Brasileira de Estudos Populacionais). Era como se a questão urbana
não pudesse ser pensada de forma sustentável, diante dos requisitos radicais ambientais
e da terrível pressão social e econômica sobre as cidades brasileiras. Essa articulação
temática entre a questão ambiental e a questão urbana só veio aparecer nos ENAnpur,
de forma sistemática, ao final da década de 1990, como veremos.
Em 1997, no VII ENAnpur, realizado em Recife (Pernambuco), foram as
questões territoriais e socioambientais relacionadas aos impactos de grandes projetos
que tiveram maior destaque. O tema desse encontro foi Novos Recortes Territoriais,
Novos Sujeitos Sociais: Desafios ao Planejamento. Nesse contexto, a participação
popular e a discussão da natureza das políticas públicas para o desenvolvimento
urbano e regional tiveram também relevância, articuladas a novas territorialidades
nos processos de expansão e interiorização do desenvolvimento do país. Ali, o
conceito de “meio técnico-científico e informacional” proposto por Milton Santos
ganhou maior visibilidade para a discussão da territorialidade das políticas públicas
e para a própria discussão da integração socioespacial do território nacional. Assim,
questões ligadas ao desenvolvimento permeavam os debates sem, contudo, ter o
tema do desenvolvimento socioeconômico como expressão central das preocupações
expressas no Encontro. Seria isto resultado de um desencanto com as perspectivas
de crescimento do país, imerso na estagnação e dívidas? Aparentemente, as questões
sócio-ambientais e políticas vinham conseguindo ganhar espaço e tempo nas
discussões diante da fragilidade relativa da economia, cujas abordagens do tema
do desenvolvimento haviam sido historicamente dominantes, senão hegemônicas.
Entretanto, com a emergência das questões sociais e ambientais no centro dos
debates, o desenvolvimento parecia ter sido colocado em posição secundária e
ganhado, definitivamente, novos adjetivos além do econômico.
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De outra parte, questões ligadas à globalização e à nova divisão internacional
do trabalho voltaram aos debates, analisando impactos nos espaços periféricos do
capitalismo tais como desemprego estrutural, financeirização, terceirização, e outros.
Debates sobre o planejamento estratégico nesse contexto da globalização e suas
expressões no Brasil – particularmente em Curitiba e no Rio de Janeiro – enfatizaram
o sentido de estratégias de desenvolvimento urbano para inserção das metrópoles no
capitalismo globalizado, em detrimento das questões sociais e ambientais. Entretanto,
o tom crítico dominante parece indicar que havia um entendimento comum –
alicerçado pelo próprio tema geral do evento – de que o papel do planejamento no
desenvolvimento não passava mais pela definição e imposição de uma forma final
para a cidade, mas antes, ocupava-se de traçar trajetórias possíveis rumo a um futuro
desejado. E esse futuro envolvia considerar os efeitos do espaço sobre a instância social,
a busca por melhor qualidade de vida, redução da exclusão social e da segregação, além
de uma preocupação central com o meio ambiente.
O VIII ENAnpur, em Porto Alegre (Rio Grande do Sul), realizado no último
ano da década (e do milênio), explicitou os debates e conflitos nas várias escalas, do
urbano-local ao mundial-global. Contradições e articulações entre desenvolvimento
urbano e regional e desenvolvimento sustentável foram um ponto importante
de debate naquele encontro e pela primeira vez apareceu como título de sessões
temáticas o desenvolvimento urbano sustentável. Até então, a questão ambiental era
predominantemente vista no Brasil como ligada à Amazônia, aos espaços naturais e
rurais, sendo as cidades e os espaços urbanizados tradicionalmente vistos como vilões,
principais causas da poluição ambiental, da destruição de ecossistemas, fonte dos
problemas de saneamento, dos resíduos sólidos, do aquecimento e da poluição do ar e
dos rios, entre outros. Entretanto, no VIII ENAnpur questões relacionadas a problemas
e a oportunidades no meio ambiente urbano e às injustiças socioambientais ganharam
visibilidade. Foram também discutidos o novo papel do Estado e as demandas e limites
do desenvolvimento local, em contraposição à temática da globalização. A crítica
aos modelos de desenvolvimento dito sustentável, que se implantavam nas cidades
brasileiras, e a análise dos instrumentos utilizados para medir e avaliar os impactos
ambientais (e sociais) causados por grandes projetos e intervenções no espaço urbano
(e regional) se destacaram também nos trabalhos expostos.
De outra parte, questões ligadas à crescente segregação social (e ambiental)
também ganharam espaço nas discussões e sessões temáticas, dando continuidade às
inúmeras críticas ao planejamento estratégico. Nesse sentido, foi enfoque recorrente,
em boa parte dos trabalhos apresentados, o reconhecimento das mudanças no papel
do Estado que, em lugar de condutor de um projeto desenvolvimentista nacional,
passava a abraçar um ideal de integração competitiva nos mercados globais em
apoio aos capitais globalizados e nacionais. Foram frequentes, assim, estudos que
debateram as recomendações de organismos internacionais para financiamento
de projetos urbanos, bem como a discussão sobre o desenvolvimento local diante
de uma economia globalizada. Esse novo papel do Estado, amplamente criticado,
apontava para a necessidade de fortalecimento da participação social na elaboração
de estratégias de desenvolvimento e do engajamento dos planejadores nesse processo
político, remetendo a debates do início da Anpur.
A multiplicação de experiências locais, como o orçamento participativo, os
conselhos criados para debater políticas setoriais de impacto e os planos diretores
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demonstravam uma mudança de valores na relação entre Estado e comunidade.
Contudo, a construção de um processo mais democrático, segundo um autor, não
poderia ser privada de um olhar crítico, sobretudo quanto às falhas de auto-organização
dos movimentos populares uma vez que, de certo modo, continuaram vivos traços
da cultura clientelista e fisiológica na relação dos interesses organizados com o
Estado, apresentada com um discurso de esquerda. A análise desses mecanismos de
participação, bem como a crítica a seus limites em uma sociedade que experimentava
um processo de democratização recente, também apareceu em outros estudos de caso
que avaliaram sua potencialidade de promoção do desenvolvimento local.
No ENAnpur de Porto Alegre foi também lançado o primeiro número da Revista
da Anpur – a RBEUR, ou Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais reunindo,
naquele número, os principais trabalhos selecionados pelas sessões temáticas. A partir daqui,
esta análise incluirá tanto os trabalhos apresentados nos ENAnpur quanto na RBEUR.
Anos recentes – o crescimento retomado
e o desenvolvimento revisto
Desde a virada do milênio a RBEUR passou a publicar um conjunto de trabalhos,
alguns selecionados nos ENAnpur e outros resultantes de chamadas públicas de
artigos para publicação. Paralelamente, os encontros ganharam uma magnitude que
tornou mais difícil avaliar os rumos tomados pelos debates e preocupações, visto que
os trabalhos apresentados se multiplicaram enormemente e passaram a abranger uma
tal quantidade de temas que se tornou difícil a apreensão mais detalhada e acurada do
conjunto. Os ENAnpur, como passaram a ser chamados, têm sido em geral compostos
por duas ou três conferências feitas por profissionais mundialmente renomados; cinco
ou seis mesas redondas sobre temas pré-definidos pela comissão organizadora e pela
diretoria da Anpur, com apresentadores e debatedores convidados; oito ou mais sessões
temáticas, que se subdividem em diversos sub-temas e abrigam a apresentação de
quase duas centenas de trabalhos, selecionados pelos comitês científicos do Encontro
entre muitas centenas de trabalhos submetidos.
Em Belo Horizonte (Minas Gerais), em 1993, foram inauguradas as chamadas
“sessões livres”, que se firmaram e vêm se expandindo a cada encontro como um espaço
para apresentação de pesquisas e debates conjuntos em andamento nos vários centros
do país. São privilegiadas as propostas de sessões livres que envolvem participantes
de dois ou mais centros membros da Anpur, e assim elas sinalizam também as
articulações e debates que animam o concurso de pesquisadores de vários estados e
formações. Entretanto, como sessões livres, não têm um registro específico e cobrem
uma enorme gama de temas e assuntos, sempre crescente – em 2011, foram 54 sessões
livres aprovadas, entre um número ainda maior de propostas.
Assim, ainda que este período recente merecesse um estudo mais aprofundado,
envolvendo não apenas as centenas de trabalhos apresentados em cada ENA, como
também as temáticas discutidas nas sessões livres, nas mesas redondas e palestras, além
do material apresentado nos outros encontros realizados sob o patrocínio da Anpur,
tais como os tradicionais Seminários de Ensino e Pesquisa em Planejamento Urbano
e Regional (Sepepur, que em sua VI versão incorporou a extensão universitária), o
Seminário sobre a História da Cidade e do Urbanismo, o Seminário de Áreas de
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Preservação Permanente Urbanas e o Seminário de Desenvolvimento Regional Estado
e Sociedade, além de inúmeros outros apoiados pela Associação, neste artigo nos
limitamos ao material publicado nos Anais dos ENAnpur e na RBEUR14.
Nesse âmbito, o primeiro número da RBEUR ecoava o encontro de Porto
Alegre (Rio Grande do Sul), enfatizando a questão das escalas local e global e da
sustentabilidade urbana, temas que foram retomados e enfatizados no número dois da
revista e também no primeiro encontro do novo milênio – o IX ENAnpur, no Rio de
Janeiro (Rio de Janeiro) em 2001, que teve como tema central “Ética, Planejamento e
Construção Democrática do Espaço”. As várias escalas de poder, novas reconfigurações
urbanas e regionais, e também institucionalidades e territorialidades redefinidas
pela problemática ambiental, dominaram as discussões naquele Encontro. Entre as
questões emergentes apareceram com força e destaque, a tecnologia, tomada como
motor do desenvolvimento, e a reestruturação do espaço social e econômico.
Os números da RBEUR que antecederam ao IX ENAnpur do Rio de Janeiro,
além dos temas acima citados, trouxeram um balanço dos anos noventa sobre as opções
estratégicas de desenvolvimento e dinâmica regional, mas incluíram também estudos
ligados ao governo local, trazendo como novidade o privilégio, em alguns casos,
do “comércio minorista”, o que nos anos seguintes ganharia o rótulo de “economia
popular e solidária”. Questões ligadas ao controle do uso do solo urbano e à dinâmica
imobiliária urbana, com a adoção dos novos instrumentos urbanísticos que iniciavam
sua discussão para implementação e seriam consagrados ainda em 2001, no Estatuto
da Cidade, ganharam proeminência e visibilidade. Aspectos da reforma do Estado
brasileiro e novas discussões sobre governança metropolitana foram também trazidos
para o debate. Em paralelo, as colaborações latino-americanas retomaram questões
ligadas às sinergias urbanas e à nova dinâmica do desenvolvimento territorial urbano
e regional no continente, discutindo o papel do Estado diante dessas transformações.
De outra parte, a temática do desenvolvimento sustentável face à urbanização foi
sistematicamente retomada, tanto nos números da RBEUR quanto no X ENAnpur,
Encruzilhadas do Planejamento: repensando teorias e práticas, realizado em Belo
Horizonte (Minas Gerais), em 2003, questionando o conceito de sustentabilidade e
sua compatibilidade com o desenvolvimento urbano. Conflitos entre desenvolvimento
e degradação ambiental, entre ambiente construído e ambiente natural, ações e
planejamentos no âmbito das Agendas 21, e tentativas de clarificação e desmonte de
“mitos” e ideologias consolidadas sobre o tema, foram algumas das principais questões
trazidas para o debate.
Ainda na primeira metade da década de 2000, os temas da reestruturação
econômica e da reestruturação territorial no país (em suas várias escalas) reapareceram
várias vezes, tanto na Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, quanto nos três
encontros do lustro. Em 2002, a RBEUR trouxe a questão do desenvolvimento como
subjacente ao debate sobre as apropriações ideológicas do processo de urbanização
generalizada no país, e um trabalho sobre desenvolvimento local endógeno no
contexto da competitividade subjacente ao planejamento estratégico. Retomava-se,
assim, questões das escalas do desenvolvimento e, de modo pouco explícito, o papel
do Estado e o debate sobre formas de planejamento, onde a crítica ao planejamento
estratégico começava a ganhar relevância. Em alguns casos, havia claros objetivos em
buscar articular desenvolvimento, escalas territoriais e regiões, sempre relacionando
esses temas à problemática ambiental.
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14 Vamos nos referir a debates e discussões realizados
também no âmbito das mesas redondas e conferências.
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15 O XI ENA aconteceu em
2005 em Salvador, tendo
como tema geral “Perspectivas para o território e a cidade: planejamento, soberania,
solidariedade”.
16 O subtema era intitulado
“Gestão urbana e regional:
modelos, práticas e implicações”, e abarcava todo o
universo do planejamento e
gestão que se expandia e se
fortalecia no país com políticas urbanas e regionais.
Assim, as questões relacionando território, desenvolvimento, justiça socioespacial
e solidariedade deram o tom principal dos debates que movimentaram o primeiro
lustro da década, tanto em dois ENAnpur (Belo Horizonte e Salvador15) quanto
nos artigos publicados na RBEUR. Estudos referentes a territórios tradicionalmente
ocupados e a populações nativas e tradicionais, ausentes da maioria dos encontros e
publicações da Anpur, começaram a aparecer com expressão, na Revista Brasileira
de Estudos Urbanos e Regionais. Ademais, questões ligadas à qualidade de vida e à
sustentabilidade urbana voltaram a ser veiculadas nos números da RBEUR, tratando
de aspectos ligados à Agenda 21, o papel do Estado a nível local, os impactos iniciais
do Estatuto da Cidade e seus instrumentos de controle e planejamento.
Aspectos mais gerais, mas também específicos, ligados ao desenvolvimento local
em articulação com questões ambientais e da sustentabilidade permaneceram como
temas dominantes nos trabalhos apresentados nos encontros e na Revista, incluindo
conflitos urbanos de ocupação do solo e segregação socioespacial, em particular no
confronto entre a cidade formal e suas áreas faveladas.
De outra parte, questões relacionadas a populações tradicionais reapareceram nos
debates nos ENAnpur, desta feita privilegiando situações rurais e regionais. Esse tema
ganhou força particularmente no XII ENAnpur de 2007, em Belém (Pará), onde a
questão amazônica teve maior destaque e expressão. A dimensão latino-americana –
ou panamazônica – trouxe maior visibilidade á integração (sub)continental para o
desenvolvimento, reforçando também a dimensão cultural e ambiental das populações
tradicionais, das migrações históricas e recentes. O desenvolvimento sustentável foi um
tema dominante, abrindo também espaço, e dialogando com trabalhos voltados para
conflitos entre grandes projetos, populações locais e tradicionais e assim, colocando
em cheque e sob intensa crítica o próprio do conceito e natureza do desenvolvimento
socioeconômico tal como tradicional e dominantemente compreendido entre os
estudiosos do desenvolvimento urbano e regional.
Por outro lado, ainda como expressão dos impactos do Estatuto da Cidade e da
Política Urbana a nível federal, e em articulação tanto com o processo de democratização
da gestão das cidades, como com processos de desenvolvimento nacional, regional e local,
houve uma profusão de trabalhos avaliando Planos Diretores Municipais e discutindo
o programa federal de “ação concentrada” – o PAC; conseqüentemente, discutindo
também a retomada do Estado desenvolvimentista e as redefinições do seu papel.
Paralelamente, a discussão teórica e empírica do planejamento, com forte conteúdo
crítico, foi retomada com intensidade, incorporando a discussão contemporânea da
gestão urbana e do território como um todo. O subtema que tratava dessas questões
recebeu mais de 200 trabalhos inscritos16. De fato, as implicações das novas relações entre
Estado e Mercado, considerando as novas parcerias e colaborações, e suas implicações
diante dos movimentos populares, das questões sociais candentes e de inevitáveis
conflitos ambientais face aos interesses das várias frações do capital imbricadas no
território ganharam nova dimensão nas discussões e trabalhos apresentados.
O XIII ENAnpur, em 2009, em Florianópolis, explicitava o novo contexto do
planejamento urbano e regional em seu tema geral: “Planejamento e Gestão do Território:
escalas, conflitos e incertezas”. Implícita estava a questão do desenvolvimento, a qual
também incorporava, aos olhos dos pesquisadores da Associação, alguns desdobramentos
dos enfoques contemporâneos: a íntima articulação entre planejamento e gestão; a
ênfase no território; as dimensões inter-escalares; os conflitos crescentes entre questões
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econômicas, sociais e ambientais (expressas na política e no planejamento e gestão);
e o sentido de incerteza que marca os tempo atuais. No âmago desse sentimento de
incerteza parecem estar as dúvidas e disputas sobre os modelos de emancipação e de
desenvolvimento. Os velhos modelos não mais parecem responder às demandas do
presente e do futuro, próximo e distante, e não há ainda novos modelos de consenso
como aquele do “progresso” que marcou a burguesia européia e norte-americana no
século XIX, e que se estendeu pelo mundo como “desenvolvimento”.
Em Florianópolis, todavia, por questões operacionais, os subtemas de
planejamento e gestão foram separados em dois: o primeiro tratava de políticas públicas
e planejamento urbano e regional, com ênfase nos atores, conflitos e tendências;
o segundo, da gestão do território, suas práticas e as possibilidades da política. As
incertezas, por sua vez, foram canalizadas para a questão ambiental, e novas temáticas
foram incorporadas; entre elas, cabe citar as questões de cultura e identidade, agora
reforçadas e diversificadas, e as mudanças climáticas, que pela primeira vez foram
objeto de trabalhos apresentados.
A questão tecnológica ganhou maior visibilidade, privilegiando a informação e a
comunicação em sua relação com o espaço, buscando uma articulação com o ensino,
a pesquisa e as práticas nas cidades e regiões. Intimamente ligada a esta temática está a
questão das redes que se formam no e através do território, representando um tema que
há algum tempo vem sendo trabalhado por pesquisadores da área do PUR. Representa,
sem dúvida, juntamente com outras temáticas contemporâneas acima citadas, algumas
das novas vertentes dos debates do planejamento urbano e regional entre nós.
O XIV ENAnpur foi realizado no Rio de Janeiro (Rio de Janeiro), em 2011, e
teve como temática central uma questão política subjacente ao planejamento: “Quem
planeja o território? Atores, arenas e estratégias”. É possível notar a continuidade do debate
sobre o tema do desenvolvimento, como nas mesas redondas especiais intituladas
Arranjos produtivos locais: vetores do desenvolvimento regional e nacional, promovida
pelo BNDES; Dimensões territoriais do desenvolvimento: as cidades médias e o Nordeste
brasileiro, promovida pelo Centro Celso Furtado; e Por uma agenda de ensino e pesquisa
em desenvolvimento regional, promovida pela Anpur. Diversas outras mesas redondas e
sessões especiais trataram também do tema, mesmo que nem sempre de forma tão direta.
Entretanto, mais uma vez o tema do desenvolvimento ganhou uma Sessão Temática
específica. Com 57 trabalhos selecionados, a sessão temática Desenvolvimento regional,
regionalismos e pactos territoriais trouxe, através de um conjunto de sub-sessões, um
panorama do debate contemporâneo sobre o tema, com um predomínio de trabalhos
tratando questões ligadas à dinâmica territorial, às relações contemporâneas e políticas
de desenvolvimento regional e urbano, ao planejamento de áreas metropolitanas e ao
papel da infra-estrutura produtiva na regionalização e no desenvolvimento.
Contudo, como de costume, a temática perpassou outras sessões, como é o caso da
sessão temática Política e planejamento urbano: instrumentos, planos e projetos, área com
o maior volume de trabalhos (90 trabalhos, entre artigos e pôsteres). Nesse caso, parte
expressiva dos trabalhos discutiu o papel do planejamento urbano e sua capacidade de
transformar a realidade presente em um momento marcado por antagonismos: de um
lado, um crescimento econômico que há muito não se via; de outro, o agravamento
de problemas sociais e a persistência de práticas arcaicas de gestão.
O debate sobre políticas e programas urbanos, como o Minha Casa, Minha
Vida, deu também novo fôlego às discussões articulando as questões habitacionais
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e do desenvolvimento urbano a partir de uma visão crítica sobre a retomada dos
financiamentos públicos imobiliários e da produção da habitação – e do espaço urbano
– para os setores populares. A discussão sobre grandes projetos, desta feita incluindo
mega-projetos urbanos, foi outra temática que ganhou impulso nos trabalhos e debates
do XIV ENAnpur, questionando sobretudo o processo de produção da cidade face aos
megaeventos esportivos que se avizinham. Sendo o Encontro no Rio de Janeiro, o
tema teve ênfase especial.
É interessante ressaltar ainda a presença da sessão temática Movimentos sociais
no campo e na cidade, na qual foi possível verificar, em alguns trabalhos, o relato
de experiências de “alternativas de desenvolvimento”, seja por meio de cooperativas,
de assentamentos produtivos de famílias beneficiadas pela reforma agrária, casos de
economia popular solidária, ou mesmo novas experiências de autoconstrução da
habitação. Pela primeira vez, de forma mais concreta e expressiva, a temática das
populações pobres e tradicionais, e dos movimentos populares e das alternativas
socioespaciais e econômicas, apareceu de forma articulada e integrada às discussões
sobre a natureza do desenvolvimento urbano, rural e regional, no Brasil contemporâneo.
Invisíveis por décadas, ou séculos, as massas excluídas e empobrecidas começam a
mostrar sua face, seus números, sua força cultural e política.
No Encontro de 2011, a temática ambiental apareceu também com destaque
na sessão temática Questões ambientais: dimensões políticas, projetos e ação social. Os
trabalhos se debruçaram, em sua maioria, sobre conflitos e riscos socioambientais
relacionados à produção e ocupação das cidades, bem como à gestão dos recursos
hídricos. Apesar da grande diversidade de casos, o texto elaborado pelos coordenadores
das mesas revela uma visão preocupante sobre o estado da arte dessa questão ainda nos
dias atuais, afirmando que os trabalhos apresentam pouca inovação metodológica,
baixo conhecimento da bibliografia disponível e surpreendente desconhecimento
sobre serviços ambientais, análises de risco e vulnerabilidade socioambiental. Os
coordenadores concluem (em que pese os vários anos em que a temática freqüenta os
ENAnpur) que a área de planejamento urbano e regional continua isolada e com baixa
interação com as ciências ambientais propriamente ditas.
Cabe finalmente ressaltar, com relação ao ENAnpur de 2011, que as 54 sessões
livres também abordaram o tema do desenvolvimento, em sua grande maioria,
tratando desde questões ligadas à exploração do petróleo e do pré-sal, até a discussão
de um modelo de desenvolvimento atual baseado na exportação de recursos naturais.
Análises dos resultados obtidos nos esforços recentes de planejamento e tentativas
de redução das desigualdades do país, dos limites da infraestrutura social e urbana,
e dos megaeventos futuros e seus desdobramentos no desenvolvimento foram
também centrais nas discussões, sempre privilegiando as conexões e impactos sobre o
desenvolvimento urbano e regional.
À GUISA DE CONCLUSÃO
Nesses vinte e sete anos de Encontros Nacionais, a Anpur ganhou tal dimensão
que, se em seu segundo Encontro, em 1987, foram apresentados cerca de 60 trabalhos,
o XIV ENAnpur, em 2011, reuniu 438 apresentações (entre artigos e pôsteres). Além
disso, 12 mesas redondas, 54 sessões livres, e outras atividades paralelas reuniram
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debates de temas múltiplos no campo da pesquisa e do planejamento urbano e regional,
implicando novas abordagens e novas questões, sem todavia abandonar temas centrais
desde há muito ligados ao desenvolvimento urbano e regional no Brasil.
Nesse percurso, a questão do desenvolvimento foi associada a diferentes conjuntos
de temas, como foi possível notar a partir das sínteses dos Encontros apresentadas acima.
Mesmo quando não esteve presente como foco principal de um dos grupos de trabalho
do ENAnpur, o tema do desenvolvimento sempre perpassou as sessões do evento, com
abordagens regionalizadas, com perspectivas históricas, com avaliações sobre a atuação do
Estado, seus instrumentos de ação urbano-regional e na construção de políticas públicas.
Paralelamente, a Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais da Anpur
– RBEUR – ampliou essas discussões ao trazer também para os debates da área do
Planejamento Urbano e Regional contribuições de estudiosos e pesquisadores não
diretamente vinculados aos centros-membros da Associação, firmando-se como uma
das mais importantes revistas nacionais na área.
Nota-se uma mudança expressiva no tratamento das questões do desenvolvimento,
ao longo dessas décadas, e pode-se esperar novas mudanças nos próximos anos. Se
no início da Associação as abordagens do desenvolvimento privilegiavam leituras
econômicas centradas na problemática regional, ao longo do tempo a questão urbana
foi sendo mais claramente explicitada e as questões ambientais surgiram como uma
temática central para a abordagem do tema do desenvolvimento.
Questões políticas e sociais também ganharam espaço nas discussões e trabalhos da
área, e mais recentemente, novos atores e novas questões surgiram na cena regional e
urbana para redefinir os debates sobre o planejamento do desenvolvimento. Entre eles,
cabe citar a presença dos grandes atores privados envolvidos diretamente no planejamento,
como também em parceria com o Estado, fortalecendo as idéias de gestão e governança.
De outra parte, novos atores sociais derivados de espaços e grupos sociais historicamente
marginalizados ou excluídos, seja populações pobres e/ou tradicionais, seja novas formas
de associação e cooperação para a produção, expressam alternativas contemporâneas ao
modo de integração social e econômico hegemônico centrado no mercado capitalista.
Desdobramentos podem ser esperados no fortalecimento de novos temas, atores e
espaços de discussão, e na própria redefinição do desenvolvimento. A exemplo de debates
mundiais, as superações das velhas abordagens desenvolvimentistas devem trazer novas
questões para o país, na medida que as problemáticas contemporâneas consigam se impor
na agenda de ações do Estado, e dos movimentos sociais organizados. Considerando a
crise mundial da economia capitalista e a redefinição do papel do Estado na condução
dos negócios e das próprias políticas públicas, pode-se esperar um fortalecimento do
planejamento e uma importância crescente da questão urbana e regional – e assim, da
questão espacial – nos debates acerca do desenvolvimento brasileiro.
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Roberto Luís de Melo Monte-Mór é arquiteto, urbanista,
Mestre em Planejamento
Urbano (UFRJ); Ph.D. em
Planejamento Urbano (UCLA);
Professor Associado do Cedeplar e do NPGAU da Universidade Federal de Minas Gerais;
bolsista de produtividade do
CNPq.
E-mail: monte-mor@cedeplar.
ufmg.br
Artigo recebido em fevereiro
de 2013 e aprovado para publicação em março de 2013.
O T E M A D O D E S E N V O LV I M E N T O N O C O N T E X T O D A A N P U R
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A b s t r a c t The significant academic and scientific production related to urban
and regional studies and connected to the idea of development that has been published
by more than fifty graduate research centers within Anpur – the National Association of
Graduate and Research Centers in Urban and Regional Planning –is the object of inquire
in this paper. It implies a critical appraisal of the specific urban and regional themes in
connection to development issues, discussed during these thirty years of Anpur’s national
meetings and journal. The nature of the discussions, the privileged approaches, and those
themes that were highlighted as important in this millennium are emphasized. It also
shows the evolution in time of the multiple approaches to development, also considering
their adjectivizations and adaptations to contemporary themes, as well as their growing
importance within sociospatial and environmental aspects. In addition, it raises some of
the many questionings of the concept of development itself, considered as issues that have
characterized our contemporary days.
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Em busca
do paraíso
algumas considerações
sobre o desenvolvimento
Ester Limonad
R e s u m o No intuito de propor algumas possibilidades de reflexão e de ruptura
com noções pré-estabelecidas relativas à ideia do desenvolvimento e a sua retomada no
discurso acadêmico contemporâneo, procedemos aqui a um exercício de reflexão critica.
Sem pretender esgotar o assunto, considerando a existência de mais de meio século de
teorizações, resgatamos alguns elementos da origem, das mudanças e variações da ideia
de desenvolvimento, bem como introduzimos alguns pontos para fomentar o debate e a
reflexão acadêmica.
Pal avras-Chave
Desenvolvimento; Planejamento; Brasil
Chimamanda Adichie (2009) em sua palestra “O perigo da história única” assinala que “histórias importam, muitas histórias importam, histórias tem sido usadas
mal e para despojar, histórias podem empoderar e humanizar, podem destruir a dignidade de um povo e também repará-la”. Em seu entender é impossível falar de uma
única história sem falar de poder, pois as “histórias se definem com base em relações de
poder”, à medida que como, quem, quando, quantas vezes e o que se conta depende
do poder. Frisa, ainda que o poder não se limita a habilidade de contar uma história,
mas de torná-la a história definitiva. E conclui dizendo que “quando rejeitamos uma
história única, quando percebemos haver muitas histórias de um lugar recuperamos
uma espécie de paraíso”.
Por partirmos de uma linha de interpretação dialética da realidade inspirada pela
teoria social crítica, nossa intenção aqui é expor algumas reflexões, ainda em andamento, sobre a ideia do desenvolvimento, propor algumas possibilidades de reflexão
e de ruptura com noções pré-estabelecidas e, por assim dizer, calcificadas da reflexão
contemporânea relativas a essa ideia e a sua retomada no discurso acadêmico contemporâneo. Esta retomada, de certa maneira, serve de tema a este encontro que vem coroar, muito a propósito, os trinta anos da ANPUR. O que é sobremaneira oportuno,
uma vez que o planejamento sempre acompanhou o desenvolvimento, como mostra
Roberto Luís Monte-Mór (2013) em seu resgate sobre o tema do desenvolvimento no
âmbito da produção acadêmica da associação. Cabe lembrar ainda que
A lista de causas do subdesenvolvimento e pobreza no Terceiro Mundo não pode estar
completa antes que se dê a devida ênfase a importância do papel desempenhado pelo planejamento. Nem sequer torna-se necessário qualificar de capitalista o planejamento, pois
os países subdesenvolvidos não conhecem outro.
Sem o planejamento teria sido impossível atingir-se uma intromissão tão rápida e brutal
do grande capital nessas nações. (Santos, 1977, p.86).
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EM BUSCA DO PARAÍSO
1 Entendido aqui, com base
em Poulantzas (1980) não
como um sujeito, nem como
um bloco monolítico, mas
como uma condensação de
forças pela qual se estabelece um bloco hegemônico
com uma autonomia relativa, atravessado por distintos
interesses e constituído por
diferentes classes sociais,
que conformam conjunturalmente alianças para garantir
sua legitimidade e exercer o
poder e sua hegemonia sobre os demais membros da
sociedade.
Milton Santos marca, assim, uma interrelação histórica entre o surgimento do
desenvolvimento e o planejamento, distinguindo-o como uma prática relacionada a
organização do espaço social, que iria além das propostas do urbanismo. Diferenciação
que se mantém até os dias atuais como mostram João Farias Rovati (2013) e Rainer
Randolph (2013). Passados trinta e seis anos, as palavras de Milton Santos permanecem atuais e vem ao encontro de discussões mais recentes de diversos autores (Ribeiro
e Piquet, 2008; Brandão, 2009) relacionadas à retomada do tema do desenvolvimento
no discurso governamental, no discurso dos economistas, dos planejadores e mesmo
na produção acadêmica e científica.
Desta maneira, por seu sentido político, são bem-vindas e oportunas as ponderações da contadora de estórias nigeriana Chimamanda Adichie (2009), uma vez que
sua validade se estende para além do âmbito literário das narrativas. São pertinentes
para o que se convencionou chamar de pensamento único, bem como para as representações, a criação de estereótipos e de conceitos e noções usuais em nosso cotidiano.
O exercício do poder, historicamente, sempre atravessou direta ou indiretamente a produção do conhecimento científico. Fato sobejamente assinalado por diversos
pensadores e intelectuais, embora nunca seja demasiado relembrá-lo. Merecem ser
mencionados nesse sentido os esforços de Pierre Bordieu (1989) em O Poder Simbólico, de Henri Lefebvre (1974) em La Production de l’Espace e como não poderia
deixar de ser de Antonio Gramsci (1978, 1979) em várias de suas obras. Gramsci, em
particular na Concepção Dialética da História e em Os Intelectuais e a Produção da Cultura, assinala a importância de cada grupo social engendrar seus próprios intelectuais.
Estes intelectuais teriam por missão contribuir para veicular uma visão de mundo
hegemônica a imagem e semelhança das intenções e necessidades de reprodução de
seu próprio grupo social, em conformidade com o quadro social em que se inserem.
Por conseguinte, o Estado1 necessita possuir os seus próprios intelectuais, assim como
os empresários e outros setores que perpassam o Estado, que representam diferentes interesses e capitais diversos. Este pensamento hegemônico tende a aparecer como um pensamento único, portador de uma verdade universal, e por conseguinte ideológico.
O poder relacionado a produção de um pensamento único, hegemônico desde
sempre atravessou e atravessa, além da produção do conhecimento, as próprias práticas acadêmicas. Porém como ressalta Maurice Godelier (1968, p. 279-280) “a ciência
se perde quando começa a ideologia, e a ideologia começa quando se toma uma sociedade como referência absoluta, centro de perspectivas iniciais ou finais”.
Procedimentos e rituais acadêmicos indubitavelmente imprescindíveis para
garantir a seriedade e rigor da produção do conhecimento científico, também, podem
servir de justificativa para a perpetuação de ideias e de concepções anacrônicas. Atitudes
que vão de encontro à própria concepção de ciência, que deve ser por princípio
movimento, transformação, irreverência e liberdade de pensamento. O contrário seria
transformar o pensamento científico em dogma, profissão de fé e ideologia.
O poder, portanto, além de ser a habilidade de contar uma história, como salienta Chimamanda Adichie (2009), é também a capacidade de torná-la a versão definitiva, ou ainda, a capacidade de transformar uma teoria em dogma, em ideologia,
ou vice-versa, através da manipulação do discurso lógico. Constrói-se, assim, uma
representação da realidade, que se pretende verdadeira e única, sem embargo existam
outras possibilidades de interpretação. Mediante representações e estereótipos o pensamento hegemônico se imiscui no cotidiano, atravessa as diversas esferas da vida e da
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reprodução social e, como, não poderia deixar de ser permeia e contamina o próprio
conhecimento científico.
A repetição, frequência e difusão de certos fenômenos geram, por assim dizer, para
aqueles que os vivenciam e presenciam, uma familiaridade, um dejá vu com a forma que
esses fenômenos assumem e se manifestam. O mesmo se pode dizer de certas ideias noções e conceitos, que conquistam uma aparente naturalidade, neutralidade e obviedade.
O dejá vu, a familiaridade com o objeto, fazem-no parecer conhecido, quase
que de modo decisivo, como se tudo a seu respeito já estivesse dito e explicitado,
sem haver mais o que se dizer e fazer. Constrói-se, assim, através da familiaridade e
de uma aparente naturalização do objeto não apenas uma explicação única, mas uma
explicação em aparência definitiva. As relações de poder que permeiam a sociedade e
a vida cotidiana contribuem para essa naturalização e incorporação ao cotidiano de
diferentes fatos, fenômenos e ideias. Agnes Heller (1972) em Quotidiano e História
ressalta a capacidade dos seres humanos em situações de guerra, de conflito e de
violência de incorporarem e tornarem natural em seus cotidianos comportamentos e
procedimentos incomuns a uma sociedade em tempos de paz.
Para se poder perceber essas mudanças de significado dos conceitos e das ideias
cabe aqui, portanto, um exercício de estranhamento do familiar, neste caso da ideia
contemporânea do desenvolvimento.
Não se tem aqui a pretensão de dar conta, nem tampouco de esgotar o assunto,
uma vez que temos mais de meio século de teorizações e propostas a respeito da
ideia contemporânea de desenvolvimento. Mas sim, nos propomos a resgatar alguns
elementos da origem, das mudanças e variações da ideia de desenvolvimento, bem
como introduzir alguns pontos para uma discussão sobre este tema no âmbito da teoria
social crítica. Fazemos isso na perspectiva de, como diz Chimamanda Adichie (2009),
apontar que podem existir outras interpretações e significações para esta ideia e, com
isso, quem sabe possamos conquistar uma espécie de paraíso, de onde o subtítulo
deste artigo. Iriamos, assim, ao encontro da “função principal da intelectualidade, isto
é, o casamento permanente com o porvir, por meio da busca incansada da verdade”
como propõe Santos (2000, p. 74).
O estranhamento de um conceito, de uma noção, de uma ideia, da ideia do
desenvolvimento, objeto desse ensaio, não obstante atual e contemporânea, exige um
esforço crítico de reflexão. Por partilharmos da opinião de Milton Santos (2000, p.
74) de que “o terrível é que, nesse mundo de hoje, aumenta o número de letrados e
diminui o de intelectuais” e de que “tais letrados, equivocadamente assimilados aos
intelectuais, ou não pensam para encontrar a verdade, ou, encontrando a verdade, não
a dizem” (Santos, 2000, p.74), entendemos que nossa tarefa intelectual é apontar e
dizer que o rei está nu, mas não necessariamente costurar uma nova roupa para o rei.
Nessa perspectiva entendemos que partir do real, do aparente, do que se percebe
a partir da mera contemplação do mundo, dos fatos como parecem ser em si, implica
em ignorarmos que aquilo que se percebe como real, não é eterno e imutável, nem
existe em si e por si. Ao contrário, o mundo resulta de diferentes práticas espaciais,
sobrepostas umas as outras ao longo do tempo, voltadas para a (re)produção material
da vida, que historicamente compreende a reprodução biológica e social, da família e
da sociedade (Lefebvre, 1976).
A percepção do mundo e das coisas difere de indivíduo para indivíduo, de sociedade
para sociedade (Eco, 1971). Nessa percepção interfere não apenas a experiência vivida,
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o conhecimento adquirido, mas a cultura e as representações sociais hegemônicas,
que definem a forma com que os homens se relacionam entre si e com a natureza.
Assim, a produção de conceitos, assim como “a produção das ideias, das representações,
da consciência está a princípio diretamente entrelaçada com a atividade material e o
intercâmbio material dos homens” (Marx e Engels, 1976). Por conseguinte, cada
sociedade além de produzir seu próprio espaço, constrói suas próprias representações
do espaço, hegemônicas e subversivas, que informam as práticas espaciais, a linguagem
e mediam as relações que os homens estabelecem entre si e a natureza para garantir
sua própria reprodução material. E, aí também, se inserem as relações de poder, de
dominação e os fatores que garantem sua reprodução. Essas representações além de
permearem a vida cotidiana, os atos mais simples levados a cabo no dia a dia, atravessam
não apenas o saber fazer as coisas, mas a própria produção do conhecimento.
O conhecimento científico demanda a superação das afirmações e constatações
do senso comum e a contestação das visões ideológicas (Gramsci, 1978; Godelier,
1968, p. 280). O papel da reflexão teórica crítica é superar as limitações que essas
representações, por vezes pré-concebidas ou mesmo familiares, impõem a produção
do conhecimento para tentar explicar a totalidade. E, isto deve ser feito a partir de
um método de aproximação da realidade que parta “dos homens realmente ativos, e
com base no seu processo real de vida”, como propõem Marx e Engels (1976) ao invés
de fazê-lo a partir do que os homens dizem, imaginam ou se representam conforme a
proposta de Hegel. Em ambos os casos trabalha-se com representações, a diferença fulcral reside no ponto de partida. Na perspectiva ideal hegeliana a realidade se constrói
primeiro no mundo das ideias para depois chegar aos homens e à sua vida. A inversão
operada por Marx e Engels (1976) subverte a ordem de reflexão proposta por Hegel,
ao propor partir dos homens reais, de sua vida, de seu desenvolvimento prático, porém não enquanto homens em si, por si, mas também enquanto representações, mas
representações que não podem ser separadas das relações sociais de produção e do
desenvolvimento histórico. Afirmam com isso a primazia do tempo histórico sobre o
espaço hegeliano, como assinala Edward Soja (1993) e junto com isso a historicidade
dos conceitos e categorias analíticas, bem como da reprodução social da totalidade.
O que permite articular, dialeticamente tempo e espaço, espaço e tempo, em que um
determina e condiciona o outro.
E, é na perspectiva dialética e histórica, regressiva-progressiva (Lefebvre, 1975),
que cabe pensar a produção do conhecimento e refletir sobre a ideia de desenvolvimento hoje. O estranhamento de um conceito, de uma noção, objeto desse ensaio,
não obstante atual e contemporânea, exige a volta a sua origem, a sua história, a que
serviu sua criação. Em uma perspectiva lefebvriana trata-se de regredir para progredir.
Escobar (1995, p. 86-87) entende que o desenvolvimento não se resumiria a
combinação ou somatório de fatores ligados a processos socioeconômicos, como a
formação de capital, disponibilidade de tecnologia, existência de políticas monetária
e fiscal, de industrialização e desenvolvimento agrícola, comercial e empresarial; a
fatores culturais e/ou institucionais, como a criação de instituições desenhadas para
promover o desenvolvimento, tais como o Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional, organismos setoriais das Nações Unidas, as quais vieram se somar a Organização Mundial do Comércio, a Organização dos Países Produtores de Petróleo, a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OECD), entre outros.
O desenvolvimento tampouco seria um produto da introdução de novas ideias, mas
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ao contrário o discurso do desenvolvimento se constituiria pós-1945 graças ao sistema
de relações que se estabeleceu entre estes elementos e sua sistematização para formar
um todo com coerência própria direcionado a objetos específicos, tais como a pobreza,
as carências tecnológicas, de capital, a existência de serviços públicos inadequados, as
altas taxas de crescimento demográfico, etc.
De onde se tem que a articulação e estruturação desse sistema de relações em diferentes escalas, do local ao global, contribui para legitimar um sistema de intervenção
e de dominação através das referidas instituições internacionais, o que dá condições ao
capitalismo de articular, organizar, subordinar, controlar e gerir países diversos em um
único sistema global, onde as dimensões econômicas, sociais e ambientais da reprodução social se interpenetram e se confundem.
Deste modo, a partir do exposto até aqui, parece necessário e pertinente levantar
e explorar apenas algumas questões, ainda que rapidamente, para criar um pano de
fundo crítico e provocativo para esse encontro da ANPUR que ora se inicia. Questões
que em si mesmas podem parecer óbvias e simples, mas não o são, e que cabem ser
respondidas e esclarecidas, ainda que a nível exploratório, para se pensar as bases, eixos
e elementos norteadores da política nacional de desenvolvimento regional. Questões
que se dividem em quê, quem, em que escala e como.
Comecemos pelos quê. Na linha dos “quê” cabe questionar já de inicio: Que
desenvolvimento é esse? De que desenvolvimento se está falando?
A ideia, o termo desenvolvimento abarca múltiplas dimensões e significados muito diferentes, que dependem via de regra do sujeito, do objeto e do alvo social do
discurso do desenvolvimento. Sem dúvida é quase impossível chegar a um significado
consensual. Muito embora este seja um conceito central da contemporaneidade, que
sem dúvida contribuiu e contribui para o desenvolvimento de muitos daqueles que
com ele trabalham.
Farzana Naz (2006) ressalta que a Organização das Nações Unidas possui as suas
agencias de desenvolvimento. O Banco Mundial o incorporou ao seu nome e tornouse o Banco Internacional da Reconstrução e do Desenvolvimento (Bank of International Reconstruction and Development - BIRD). Milhares de pessoas ao redor do
mundo se encontram a serviço do desenvolvimento. Bilhões de dólares são gastos
anualmente em nome do desenvolvimento. É muito difícil encontrar um país que
não possua uma agencia de desenvolvimento, muito menos em países do terceiro
mundo. São realizadas incontáveis conferências e encontros mundiais e nacionais para
promover o desenvolvimento, com especialistas e representantes governamentais provenientes de todas as partes do mundo. No entanto, a despeito disso tudo, aumenta o
número de pessoas vivendo abaixo do limiar da pobreza, sem comida, sem água, sem
esgoto, sem condições mínimas de higiene.
Em uma conversa informal sobre o tema, Utpal Sharma do CEPT (Índia), comentou que depois de dez anos de conferencias sobre o desenvolvimento no Nepal,
com hotéis cheios de conferencistas internacionais de todas as partes do mundo discutindo a pobreza e as possibilidades de desenvolvimento para o Nepal, a estrada para
Katmandu permanece até hoje sem pavimentação. O mesmo podemos dizer dos problemas de abastecimento de água no Nordeste no Brasil, que até hoje carecem de solução, a despeito da criação em 1946 do Instituto Federal de Obras Contra a Seca, que
deu origem ao atual Departamento Nacional de Obras Contra a Seca; isso sem falar
das precárias infraestruturas de transporte nos grandes centros urbanos brasileiros, a
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despeito da existência de planos de metropolitanos quase centenários, lembrando que
nenhum dos metrôs brasileiros merece esse nome, uma vez que sequer ultrapassam os
limites dos núcleos metropolitanos a que pertencem.
O discurso do desenvolvimento após a 2ª Guerra Mundial é distinto das visões
precedentes de desenvolvimento, as quais não iremos tratar aqui a despeito de sua
importância, havendo sido abordadas em profundidade por outros autores (Escobar,
1995; Pieterse, 2001; Slater, 1973, 1993). Então, grandes mudanças estavam tendo
lugar, com a afirmação da ideologia Truman e a divisão bipolar do mundo, entre países
capitalistas e o bloco comunista. Imediatamente, após o discurso de Truman em 1949,
mais da metade do mundo tornou-se subdesenvolvida, sendo diferenciada e subalternizada de forma generalizada, com tudo o que o termo acarreta, ou seja sub-tudo.
Posteriormente, a ideia de Terceiro Mundo surge como uma palavra polida, correta
para designar um heterogêneo conjunto de países considerados pobres, bem como
para legitimar um apoio e intervenção externas, através do planejamento, de forma
alheia e independente do desejo desses países, que involuntariamente com esse discurso se converteram em alvos e objetos a serem modernizados, reformados, planejados,
enfim desenvolvidos.
Desde então, o discurso do desenvolvimento tem operado no Brasil e em outros
países como uma resposta a superação da pobreza, dos hiatos tecnológicos, e de carências diversas (analfabetismo, inanição, endemias, saneamento, etc.). Pobreza e desenvolvimento definidos e mensurados em relação a um conjunto de índices e indicadores
em permanente atualização, criados por especialistas internacionais especialmente
para promover o desenvolvimento, tendo por referencia padrões dos países desenvolvidos ocidentais. E, com base nestes indicadores fizeram-se diagnósticos, desenharamse programas, implementaram-se políticas, estabeleceram-se padrões a serem atingidos
e criaram-se organismos e instituições internacionais com programas e fins específicos (Banco Mundial, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, para a
Saúde, para a Habitação, para a Alimentação e Agricultura, etc.). Com isso criou-se
toda uma ampla expertise global sobre o desenvolvimento e seus desdobramentos setoriais, a qual serve para alimentar políticas, implementar programas e operacionalizar
estratégias financiadas pelo Banco Mundial e outros bancos de desenvolvimento. E,
por vezes, para viabilizar a existência de grandes firmas de projetos e de consultoria
internacionais e nacionais.
Se lançarmos um olhar crítico sobre o desenvolvimento poderemos perceber
que o tema do desenvolvimento, enquanto discurso possui traços de outros discursos
coloniais, colonizantes, que nos remetem a pensá-lo não apenas sob a abordagem
do impacto civilizatório de Otávio Ianni (1989) ou sob o olhar da história única de
Chimamanda Adichie (2009), mas também sob a perspectiva do orientalismo de
Said (2003). O discurso do desenvolvimento de certa forma substituiu o colonialismo, no entanto, de forma ampliada pode ser entendido como uma manifestação
histórica concreta da capacidade do pensamento hegemônico de cada período em
fazer aparecer e prevalecer uma visão, a sua. As mudanças de ênfase, de preocupação,
as diferentes significações atribuídas ao desenvolvimento teriam por base mudanças
nas relações de poder e hegemonia (Pieterse, 2001, p. 7), relacionadas a diferentes
contextos históricos e conjunturas políticas, resultando, assim em práticas específicas.
Assim, após 1945, à invenção do subdesenvolvimento seguiu-se a do Terceiro
Mundo (Santos, 1977) e muitas outras depois se sucederam, que ao mesmo tempo
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que conferiram legitimidade para a intervenção e ajuda externas, fundamentaram o
discurso do desenvolvimento. O qual nessa perspectiva geral cabe ser entendido como
um discurso neocolonial, homogeneizante. Isto por que, a um só tempo, o discurso do
desenvolvimento e as instituições que instrumentalizou e instrumentaliza eliminam
as diferenças, as especificidades e as riquezas culturais de cada país. Ao designá-los
de subdesenvolvidos é como se esses países jamais houvessem sido outra coisa além
de pobres (Slater, 1973, p. 24-26), como se não possuíssem passado, civilização ou
história próprias. Ao se descartar a possibilidade de alteridade, de diferença, todas as
sociedades e culturas são reduzidas a meras manifestações da história e da cultura europeia (Escobar, 2003, p. 68). Não por acaso o termo desenvolvimento é associado a
ideia de modernidade, de progresso e de processo civilizatório. Todos estes processos,
modernização, civilização, etc. dizem respeito às necessidades impostas para a reprodução hegemônica, qual seja a do capital. Nas palavras de Ianni
O colonialismo, imperialismo, nacionalismo, cosmopolitismo e internacionalismo
podem ser vistos como produtos e condições de um amplo processo de europeização
do mundo. Em distintas formas e ocasiões, os países e continentes atrelam-se desigual e
contraditoriamente ao que parece ser a força civilizatória do capital. (Ianni, 1989)
A ideia de desenvolvimento além de dividir os países em duas categorias: os
desenvolvidos e os que não o são, ainda, fornece suporte a racionalizações e a um
pensamento que instrumentalizam o modo com que as instituições internacionais
de fomento, de apoio, de ajuda externa, usualmente sediadas em países desenvolvidos, se relacionam com os chamados países não-desenvolvidos, em desenvolvimento,
subdesenvolvidos, do Terceiro Mundo, do Sul. Desta forma esta ideia e seu discurso
capacitam às instituições internacionais dedicadas ao desenvolvimento e ao capital a
atuar em diferentes dimensões, esferas e escalas e a “exercer uma espécie de missão
civilizatória, em cada país e continente, no mundo” (Ianni, 1989).
A definição de indicadores, elaboração de projeções, estatísticas e adoção de métodos de diagnóstico confere um caráter técnico-cientifico e de neutralidade ao discurso do desenvolvimento. Bem como confere aos países desenvolvidos, por seu próprio
status de desenvolvidos, uma expertise para lidar com os países não-desenvolvidos,
que lhes permite, como salienta Said (2003), a fazer afirmações sobre estes países e se
arrogar o direito de ensiná-los, arrumá-los, bem como arbitrar o seu risco financeiro e
político, e mesmo impor receituários a serem seguidos para alcançar o desenvolvimento, ou ainda governá-los no intuito de desenvolvê-los.
Sem dúvida a ideia de desenvolvimento converteu-se em um poderoso mecanismo para a produção e gerenciamento do Terceiro Mundo nos últimos sessenta e quatro anos, havendo servido de sinônimo de mudanças econômicas, sociais e políticas
nos países da África, da Ásia, da América do Sul, da América Central e do Pacifico Sul.
Porém, após mais de seis décadas de políticas de desenvolvimento e de ajuda externa,
muitos destes países seguem em desenvolvimento ou subdesenvolvidos com dividas
cada vez maiores com o FMI e com outras agencias internacionais de desenvolvimento. E, muitas vezes, apresentam um agravamento dos problemas ou, ainda, das desigualdades socioespaciais. O insucesso dessas políticas de desenvolvimento, segundo
as agencias promotoras e seus especialistas, estaria mais relacionado à desobediência
desses países à agenda estabelecida por elas e não à incapacidade dos programas e receiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
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tas impostas por estes organismos de darem conta das realidades complexas, diversas
e heterogêneas de cada país.
Por seu significado vago e abrangente, aparentemente apolítico e a-histórico, a
ideia de desenvolvimento em si mesma apela a diversos grupos com interesses diversos,
que a veem de diferentes formas e de acordo com agendas políticas próprias. Muitos
tendem a confundir desenvolvimento e crescimento e a usá-los como sinônimos, ou
inclusive se adotam termos aparentados tais quais modernização e progresso socioeconômico, aparentemente de mais fácil compreensão, como se fossem sucedâneos da
ideia de desenvolvimento ou resultados a serem alcançados com o desenvolvimento.
Ao longo dos anos multiplicaram-se os rótulos para designar os países vistos como
subdesenvolvidos, menos desenvolvidos, em desenvolvimento, do Terceiro Mundo, de
desenvolvimento tardio e Sul. Essa rica diversidade de rótulos serve para abrigar um
grupo heterogêneo e diverso de países, independente de seus regimes políticos, de suas
orientações políticas à esquerda ou à direita, de suas culturas, de suas especificidades,
de suas formações sociais e econômicas, todos unidos, porém, em seu compromisso
com o desenvolvimento. Embora não haja uma unidade, ou mesmo um consenso
sobre o significado do termo. Para alguns o desenvolvimento (ver a respeito Escobar,
1995, 1997, 2003; Pieterse, 2001; Slater, 1973) se traduziria em
• Crescimento Econômico e Progresso, tendo por base uma perspectiva evolutiva
de etapas a serem vencidas. O progresso seria uma decorrência inequívoca do
crescimento econômico e do produto interno bruto e uma forma de superar a
escassez dos recursos frente a pressão demográfica.
• Modernização, concepção fundada em uma abordagem dual, o desenvolvimento se traduziria pela transição de uma situação de atraso, de marginalidade para
uma moderna, compatível com os padrões dos países ocidentais desenvolvidos.
• uma expressão da relação Centro–Periferia, ou seja uma variação mais sofisticada e espacial da abordagem dual, que se traduz pela relação de dominação-subordinação entre centros avançados e periferias atrasadas, em que o desenvolvimento
destas ultimas alimenta um maior desenvolvimento daqueles, além de servir para
perpetuar as relações de dependência.
• redução da pobreza, do desemprego e da desigualdade econômica;
• elaboração de políticas públicas que atendam aos interesses localizados de diferentes classes em disputa pelo poder, em que se privilegiam os interesses de
burguesias nativas, metropolitanas e de proprietários fundiários.
• suprir carências detectadas em relação a padrões dos países avançados ocidentais
e obliterar as alternativas e possibilidades nativas.
• capacitação de grupos sociais específicos a melhorar suas condições de vida,
com raízes na educação comunitária e ação britânica na Índia durante a década
de 1930, repensado atualmente para o desenvolvimento rural, para o desenvolvimento das mulheres, etc.;
• resultado de esforços individuais voluntários em resposta a expansão de oportunidades, visão vigente com o neoliberalismo em que o mercado autorregularia
as oportunidades de desenvolvimento;
• empoderamento e auto-definição de grupos sociais, a partir de leituras nativas
próprias, pois como salienta o escritor nigeriano Ngugi “controlar a cultura de
um povo é controlar seus meios de se auto-definir em relação aos outros” (apud
Slater, 1993, p.12).
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À exceção das duas últimas interpretações, que veem respectivamente o
desenvolvimento como uma atribuição do mercado a partir da emergência do
neoliberalismo, como uma tarefa da sociedade em uma reação ao neocolonialismo, as
demais interpretações atribuem essa responsabilidade ao Estado.
O que fica claro é que o discurso do desenvolvimento é um discurso de poder,
que se propõe a transformar um estado de coisas. Não obstante, conforme salienta
Slater, (1973, p. 26) sua difusão e implementação tendam a reforçar a dependência
e a perpetuar o subdesenvolvimento. E, neste sentido o planejamento econômico,
urbano e regional constitui-se em sua ferramenta por excelência, pois, como salienta
Santos “o planejamento tem sido um instrumento indispensável à manutenção e ao
agravamento do atraso dos países pobres, assim como ao agravamento ou exacerbação
das disparidades sociais” (Santos, 1977, p. 86).
Todavia, a despeito de inúmeros trabalhos científicos mostrarem que o desenvolvimento é injusto e não funciona (Sachs, 2007, p.2), embora décadas de intervenções
de ajuda para o desenvolvimento tenham se mostrado ineficazes, catastróficas e pouco
efetivas para as populações e culturas alvo da ajuda (Naz, 2006), centenas de especialistas a serviço de instituições internacionais, de órgãos de governo em diferentes escalas seguem elaborando novas formas de discurso do desenvolvimento, novas propostas
e novos planos. Isto porque o discurso e a ação para o desenvolvimento mostraram-se
eficazes para o desenvolvimento daqueles que o promovem, afinal como salienta Sachs (2007, p.3) “em 1960 os países do Norte eram 20 vezes mais ricos do que os do
Sul, em 1980, eram 46 vezes”. O que corrobora a concepção de Peter Berger (1976, p.
34 e 241, trad. autor) de que o desenvolvimento seria o “processo pelo qual os países
pobres ficariam mais ricos e os países ricos ficariam ainda mais ricos”.
Agora os especialistas, as instituições e os bancos de desenvolvimento se preocupam com o desenvolvimento sustentável, com o desenvolvimento das mulheres e
com a erradicação da pobreza além do desenvolvimento regional, ou melhor com o
desenvolvimento regional sustentável.
E, mesmo assim, o termo permanece vago e sem um significado consensual, não
obstante seja uma bandeira comum a todos, e poderíamos dizer parafraseando Umberto
Eco (1984), que o desenvolvimento é um termo adotado sem restrições pelos papistas,
pelos comunistas, pelos maoístas, pelas feministas e pela liga anti-aborto ou como assinala Sachs “brandido pelo FMI e o Vaticano, por revolucionários carregando suas armas
bem como por especialistas carregando suas Samsonites” (Sachs, 2007, p. 4, trad. autor).
É justamente este seu caráter vago e sua capacidade de denotar uma “possibilidade
favorável de mudança, do simples para o complexo, do inferior para o superior, do pior
para o melhor” (Esteva, 2007, p. 10) que permite que a ideia de desenvolvimento seja
apropriada por diferentes grupos com distintas orientações políticas para fins diversos,
sob a justificativa de atender a um bem maior, ou mesmo a um “futuro comum”.
No entanto, assim como a concepção de desenvolvimento permanece vaga, cabe
perguntar, em nosso caso, em se tratando de um país de dimensões continentais: Quê
regional é esse? Como se constrói e se pensa o regional? Segundo os entes federados,
ou algo que vai mais além disso? Em termos de bacias hidrográficas, de interesses
econômicos e regionais localizados? Em termos de políticas setoriais? De regiões econômica ou socialmente definidas? As possibilidades são múltiplas, porém na maior
parte das vezes são implementadas políticas sem que suas ações e efeitos apresentem
contiguidade territorial.
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2 Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada.
E que sustentabilidade é essa? Existe desenvolvimento não sustentável? Esta é uma
contradição de termos em principio. Pois se é insustentável, é apenas momentâneo. Se
é momentâneo merece então ser chamado de desenvolvimento? Tratamos esta questão
anteriormente (Limonad, 2013), no entanto Gustavo Esteva (2007, p.16) sintetiza
nossa visão a esse respeito, ao salientar que “em sua principal corrente de interpretação, o desenvolvimento sustentável foi explicitamente concebido como uma estratégia
para dar suporte ao ‘desenvolvimento’, não para fortalecer e manter uma infinita diversidade da vida natural e social”.
Como dissemos ao inicio tudo gira em torno, em principio, da questão chave
e óbvia: de quê desenvolvimento se está falando? Como já dissemos crescimento e
desenvolvimento são diferentes. De tudo o que foi exposto até aqui pode-se dizer que
desenvolvimento é olhar para o futuro, é ousar, é mudar o patamar de crescimento,
superar os interesses de lobbies de interesses e de grupos sociais localizados.
Cabe aqui, abrir um pequeno parênteses, para diferenciar crescimento e desenvolvimento, fazermos uma analogia com um bebê recém-nascido, que apenas crescesse
e não se desenvolvesse. O resultado é que após dezoito anos, tempo suficiente para este
bebê atingir a idade adulta, teríamos um ser instintivo, não pensante, sem condições
de se relacionar, comunicar ou falar. A diferença entre ambos é que crescimento se
traduz em quantidade e desenvolvimento em qualidade. Portanto, desenvolvimento
não se traduz pura e simplesmente em crescimento ou em expansão. Desenvolvimento implica em adaptabilidade, em mudanças qualitativas. O que não significa seguir
padrões pré-estabelecidos ou hegemônicos.
Antes de prosseguir cabe outra pergunta, a segunda que nos fizemos ao inicio:
Quem? Quem promove o desenvolvimento? Quem decide e planeja o que desenvolver? O Estado? O IPEA2? O Ministério do Planejamento? O Ministério da Integração
Nacional? Perguntas sem resposta. Entra aqui o caráter opaco e não-transparente do
Estado e do processo de tomada de decisão em relação ao planejamento. Lembrando
aqui, mais uma vez as palavras de Santos (1977) de que o planejamento em nosso país
sempre foi de cima para baixo e que sem esclarecer o papel do planejamento seguimos
no escuro, tateando caminhos e soluções com políticas setoriais.
Mas quem financia? De onde vem o dinheiro, os recursos financeiros? Esta
pergunta surgiu outro dia. Esta ao menos aparentemente é mais fácil de responder.
Ora é o BNDES, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social. De
onde vem o dinheiro? Do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e de outros
fundos. Mas seria interessante ver para onde vão os recursos do BNDES e qual o
papel do BNDES.
Cabe ressaltar que foram necessários trinta e cinco anos para acrescentar o S de
Social no nome do banco, criado durante o segundo governo do Presidente Getúlio Vargas (1951-1954) como Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico em
1952, como parte de um projeto de construção nacional. E, em seu aniversario de
sessenta anos, lá se foi o significado do E do S – agora o BNDES é o Banco do
Desenvolvimento. Ou seja, com isso foi-se também o N, de Nacional. Agora o BNDES é o Banco do Desenvolvimento, o que nos reporta a uma outra questão que
levantamos ao inicio, a da escala.
Agora não se trata mais apenas do desenvolvimento do Brasil, mas de sua
afirmação internacional, enquanto potência emergente e nesse sentido o BNDES tem
agido eficazmente. O BNDES ingressou na bolsa de Londres e passou a investir no de134
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senvolvimento de outros países, de onde a sutil mudança. Estamos nos internacionalizando, nos tornando imperialistas. Atualmente o BNDES financia o desenvolvimento
de países do Cone Sul, da América Central e da África entre outros. Sem dúvida o
BNDES está olhando para o futuro, para outras escalas de atuação, para dentro e para
fora do país. Afinal o BNDES afirma ter mais recursos que o BID, o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Se antes a preocupação precípua era dar suporte a construção da nação, seguida pela
integração e modernização do território, agora o BNDES se volta para outras escalas.
Sua ação se torna multi-escalar e passa a abranger desde as escalas locais e regionais até a
escala internacional, mundial, compreendendo agora a expansão do mercado além das
fronteiras nacionais, a ampliação da cooperação internacional e empresarial de modo a
trazer para o âmbito de seus investimentos e de seus parceiros os países da América Latina, América Central, África e Ásia. Dá suporte, assim, a ação internacional de empresas
estatais como a Petrobrás, a Eletrobrás, conjugada a ação das grandes empreiteiras nacionais, financiando a construção de estradas, a implantação de redes de energia elétrica e
implementando projetos de extração mineral em diversos países.
Estabelecer o “quem”, portanto, é fundamental para se entender quem promove
o desenvolvimento, bem como para esclarecer como se pensa e se entende o desenvolvimento. Pois, o “quem” é essencial para definir o tipo de desenvolvimento que se
promove. E o BNDES é coerente com sua identidade e missão, pois afinal como o seu
próprio nome o diz, trata-se de um banco.
Então, a pergunta que fica é: o que fazer? Como pensar o desenvolvimento? Que
desenvolvimento queremos? As opções e os significados como vimos são múltiplos e
diversos. E agora, como se não bastasse cabe, ainda perguntar desenvolver o quê? Pois,
de acordo com os órgãos de consultoria internacionais e outros organismos enfim o
Brasil se tornou um país desenvolvido. Resta informar aqueles que vivem abaixo do
limite da pobreza, os invisíveis, os indocumentados, os sem-teto. Da mesma forma
que fomos um dia declarados subdesenvolvidos, agora nos emancipam. O que isso significa? A primeira consequência é passarmos a ser tratados como países desenvolvidos.
E isso se traduz no fim das politicas de apoio e de fomento internacional, no fim dos
recursos internacionais para promover o desenvolvimento.
Os hiatos a serem superados, no entanto, permanecem e são velhos conhecidos:
energético, transportes, educação e a redução da pobreza com a formação de um mercado consumidor. Como diz Tania Bacelar de Araújo o brasileiro não está preocupado
com a taxa de juro, mas se a prestação cabe no bolso. Poderíamos dizer, inspirados nos
neomalthusianos, que com a transição demográfica recente, com o aumento dos casais GLS3, com a redução das taxas de fertilidade, a tendência seria sem duvida reduzir
a pobreza através da queda da taxa de crescimento da população. Formando-se, assim,
no médio prazo um mercado consumidor mais consistente. Porém, não podemos nos
esquecer que nos convertemos em um polo de atração de migrantes latinos, bolivianos, peruanos, colombianos e mexicanos.
Resta pensar e responder o quê financiar. O que fazer para promover o desenvolvimento local e regional, para superar as desigualdades internas? Como mudar o
patamar de crescimento? Como desenvolver?
Com o fim da ajuda externa, os grandes eventos se multiplicam como forma
de busca de recursos financeiros. Jogos Pan-americanos, Copa do Mundo e Jogos
Olímpicos convertem-se em fontes de investimentos para os governos locais, granR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
135
3 Abreviação usada para designar o conjunto formado
por gays, lésbicas e simpatizantes.
EM BUSCA DO PARAÍSO
des empreiteiras e lobbies de interesses localizados. Embora apareçam como possíveis
oportunidades para a modernização das infraestruturas de transportes inspirados em
modelos internacionais paradigmáticos, o que se faz é reformar e construir estádios de
futebol pelos quatro cantos do país. Faz parte diriam alguns. Mas o que não faz parte
é não avançar e ficar olhando para o passado.
Investe-se, também, maciçamente, em transportes de massa, mas ao invés de se
pensar em uma política de acessibilidade total, de transportes de massa sobre trilhos,
investe-se em sistemas de ônibus rápidos (BRTs). “Os BRTs funcionam muito bem!” dizem os planejadores e gestores municipais. “Os ônibus são ótimos e estão sendo modernizados!”. Infelizmente, quem diz isso não anda de ônibus, tampouco se sujeita a escalar
uma carroceria de caminhão sobre a qual o ônibus é montado, muito menos a passar por
uma roleta estreita, apertada e se equilibrar precariamente enquanto o motorista arranca
ou freia bruscamente, para ao final sair do ônibus com manchas rochas pelo corpo
A única perspectiva animadora com relação aos BRTs é que talvez, assim, quem
sabe, em um futuro não tão remoto, os governantes resolvam ocupar uma, apenas uma
das pistas de BRT, para colocar bondes de superfície com pátios de espera. Os quais
não vão ficar se ultrapassando uns aos outros, como mamutes em disputa e que como
os modernos bondes ao redor do mundo seriam de mais fácil acesso a idosos, ciclistas,
crianças e pessoas desabilitadas.
No contexto atual em que vivemos para avançar é necessário superar a falta de
transparência e de representatividade política. Superar o jogo do bicho em que se converteu o processo eleitoral. Urge caminharmos para nos desvencilhar de heranças da
ditadura, não apenas dos militares, mas do Estado Novo, do voto obrigatório, da voz
do Brasil, da propaganda eleitoral.
Padecemos de uma modernização incompleta, que nos faz parecer a Bélgica e a
Índia ao mesmo tempo. Ou como diriam Gilberto Gil e Caetano Veloso em uma de
suas musicas, o Haiti é aqui.
Como vimos antes, o desenvolvimento não se resume a melhorar as condições de vida
da população, com uma maior acessibilidade a bens e serviços. Pensar em desenvolvimento
econômico, social e ambiental implica em formar cidadãos, em construir uma consciência
cívica, exige melhorar as condições de vida da população e da reprodução social, reconhecer e respeitar a diversidade social, o direito a diferença. Significa, também, juntamente com isso investir em educação, em saúde, em gerar empregos, em infraestruturas de
abastecimento, comunicação e transportes. País desenvolvido é onde quem tem dinheiro
usa transporte e serviços públicos. Essa parece ser a única forma de avançar, de mudar
de patamar qualitativo. E, isso só será possível olhando para o futuro, buscando superar
interesses localizados, através da mobilização social, forjando consciências, construindo
arranjos, acordos e compromissos sociais. Lembrando, que ninguém vive em regiões, mas
sim em lugares, em espaços cotidianos. Este é o desafio que se coloca daqui para a frente.
Perguntas também não muito fáceis de responder, ficam por ser respondidas.
Encerro por aqui com algumas palavras de Milton Santos
De um ponto de vista das ideias, a questão central reside no encontro do caminho que
vai do imediatismo às questões finalísticas. De um ponto de vista da ação, o problema é
superar as soluções imediatistas, eleitoreiras, lobistas, e buscar remédios estruturais duradouros. (2000, p.116)
136
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
ES T ER
LIMONAD
E, nessa perspectiva parece-nos cabe buscar conciliar diferentes visões, encontrar
novos patamares de entendimento. Pois, diante do mundo atual, as condições estão
dadas para que possamos avançar rumo a uma sociedade mais equânime e com menos
desigualdades.
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137
Ester Limonad é professora
Associada do Programa de
Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal
Fluminense. Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela
Universidade de São Paulo
(1996). Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela
Universidade Federal do Rio
de Janeiro (1984). E-mail: [email protected]
Artigo recebido em abril de
2013 e aprovado para publicação em maio de 2013.
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Abstract
This essay gave support to the opening speech of Anpur’s 15th National
Meeting, Development, Planning and Governance. In order to propose some possibilities of
reflection and rupture with pre-established notions about the idea of development and its
re-emergence in contemporary academic discourse, we make here a critical reflection exercise.
Considering the existence of more than half a century of theories and without any pretension
to exhaust this subject, we redeem here some elements of the origins, meaning changes and
variations of the idea of ​​development in order to introduce some points to promote the debate
and the academic reflection.
Keywords
138
Development; Planning; Brazil.
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
Artigos
“Europeanisation”
of planning education?
an exploration of the concept,
potential merit and issues
Andrea Frank
R e s u m o Há diferentes perfis da profissão de planejamento nos países europeus.
Resulta daí, que comparativamente os modelos de ensino de planejamento diferem
consideravelmente. E os curricula tendem a refletir e atender a necessidades nacionais.
Programas e/ou certificaçãões profissionais estão também intimamente ligados a critérios e
padrões determinados nacionalmente. Entretanto, os formatos de ensino e particularmente
os curricula evoluíram e, nas duas últimas décadas, muitas mudanças foram introduzidas
no ensino de planejamento europeu. Além da reestruturação para adequar os programas
com os ciclos de ensino superior de Bolonha, houve melhorias em relação a oportunidades
de mobilidade integrada e a oferta conjunta de diplomas de mestrado por instituições, em
colaboração, de diferentes países europeus. De forma crescente os educadores incorporam
unidades de ensino sobre planejamento espacial europeu, políticas de coesão e instrumentos
fiscais que impactam as políticas e práticas de planejamento local, regional e nacional. Este
artigo trata de uma investigação inicial sobre se estas melhorias contribuíram para uma
“europeização” do ensino de planejamento e dos valores e questões associados a estas mudanças.
Introduction
Planning education programmes as opposed to individual courses or modules
on planning topics were first introduced at European universities at the beginning of
the 20th century, in particular in the UK (e.g., Batey, 1985), but also elsewhere (Frank
and Mironowicz, 2009). These early degrees were post-professional awards aimed at
providing engineers, architects and surveyors with additional knowledge and skills in
the (new) art of planning town extensions for rapidly expanding urban areas.
From those seeds, planning gradually developed into a recognised professional
field or at least specialisation as the legal and administrative practices that govern urban
growth and development as well as infrastructure creation grew into sophisticated
planning systems. In different countries developments followed different paths
leading to planning systems and cultures that are distinct in cross-national comparison
(Newman and Thornley, 1996; Alterman, 1992; Nadin and Stead, 2008). Planning
education for the most part mirrors the ideologies underpinning national planning
practices and consequently curricula and indeed planning education differs likewise.
In a review of the planning education provision in 12 countries, RodriguezBachiller (1988) identified three basic models. The first model perceives planning
and the planning profession as a mere specialisation of an overarching (technical)
field such as architecture, engineering or surveying. Education in planning therefore
becomes an aspect of study programmes in these cognate or “parent” disciplines with
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141
“EUROPEANISATION” OF PLANNING EDUCATION?
a certain proportion of the curriculum dedicated to planning. A second model sees
planning as an extension of another field including the social or management sciences.
This approach leads to an education model at post-graduate or master level whereby
students from different disciplines such as architecture, law, sociology, politics,
geography, etc. are gaining a further, interdisciplinary education in planning (see,
e.g., Schuster, 1950). A third model conceives planning as a distinct and separate
discipline and field of study which warrants specially devised planning-focused
curricula at both undergraduate and postgraduate level. A recent study of present day
planning education provision in Europe (Frank and Mironowicz, forthcoming) shows
that considerable variations in planning education formats persist, but also that the
reforms associated with the Bologna agreement (1999) have introduce more similar
higher education programme structures and progression. Overall, the provision seems
to be diversifying and the three educational models increasingly exist in parallel in a
single national context.
Compared to other fields, such as engineering, coordination beyond national
boundaries in respect to curriculum content is practically non-existent; for the moment
there are no internationally agreed standards or learning outcomes (Harrison, 2003;
Frank et al., 2012). Research by the European Council of European Town Planners
(ECTP-CEU, 2013a; 2013b) comparing the content of selected planning curricula in
different European countries along eight different subjects (planning theory, planning
techniques, social/economic environment, built environment, natural environment,
planning products, planning instruments and thesis) revealed considerable variations
in topic coverage and focus. For example, the proportion of investigated curricula
dedicated to covering environmental factors in planning ranged from 3% to 17%
and the proportion for planning techniques from 2% to 39%. This may be due to
specialisation issues within the particular programmes or related to the particular
profile of the profession in different countries.
At the same time, though, researchers have started to detect some convergence
of planning approaches in Europe. Greater interaction between countries, European
integration and funding programmes have changed planning practices especially in
Mediterranean countries subtly away from mere urbanism to more strategic planning
(e.g., Giannakoru, 2005; 2012). If nothing else an additional spatial layer which
addresses transnational planning issues has become highly relevant in planning
practice on a daily basis particularly in border regions. European-wide regulations
such as the Water Framework Directive 2000/60/EC (Hedelin, 2005) or the Public
Procurement Directive 2004/18/EC (Martin, et al., 1999) have implications for local
plan making and planning decisions and planners need to have a good grasp of these
issues. This scale and layer of European planning needs to be included urgently in
planning education curricula to provide graduates with skills necessary for future
practice (Cotella and Mangels, 2012).
In light of the emergence of transnational planning and converging practices,
an increasingly important European labour market and common European Higher
Education Area and programme structures, this paper outlines the author’s initial
reflections and thoughts on the possible contradiction involved in planning education
curricula which cater to nation-specific needs but increasingly serve European and
indeed international planning practices and labour markets. Past discussions of
internationalisation in and of planning education are briefly rehearsed, followed by
142
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
A N D REA
FRANK
an exploration of the meaning of “Europeanisation.” Against this context, trends over
the past two decades in Europe for education in planning as observed by the author
and fellow colleagues from the Association of European Schools of Planning (AESOP)
are examined. A discussion on the merits and potential drawbacks of a Europeanised
planning education is followed by preliminary suggestions for the future development
of planning education curricula and foci in Europe.
Internationalisation versus
“Europeanisation”
Peel and Frank (2008) extensively explored the meaning of internationalisation
in the context of planning education, observing that although internationalisation
is heralded as important in higher education there is no universally accepted
conceptualisation or definition. Instead, internationalisation is used to mean anything
from a process (e.g., the internationalisation of the curriculum through content and field
trips for example), to a place (the international classroom consisting of students from
different nationalities) or a commodity (tuition fee income from foreign students). At
an abstract level internationalisation can be conceived as a complex set of challenges
deriving from globalisation and emerging demands of the knowledge society to which
universities have to respond and adapt to (Peel and Frank, 2008). Opinions on the
merit or drawback of locally focused planning education versus a curriculum based
on general principles are divided and arguments have been presented in favour of
both (e.g., Afshar, 2001; Burayidi, 1993; Zinn et al., 1993). Internationalisation may
be interpreted broadly or more narrowly but it is important to remember Watson’s
(2008, 119) warning that the educational internationalisation agenda and similarly
an internationalised planning curriculum is perceived differently from the periphery
and global south. While this debate will have some bearing in assessing the merits of
“Europeanisation” as posited as the goal of this paper, it is important not to conflate
internationalisation with globalisation or “Europeanisation.”
Indeed, Europeanisation, is not a geographically limited internationalisation,
but is an expression coined originally in the political science discourse on European
integration policies. Notwithstanding the different legacy and origin, the definition
of “Europeanisation is similarly contested (e.g., Howell, 2004; Radaelli, 2004).
Interpretations range from “Europeanisation as the emergence and development
at the European level of distinct structures of governance” (Risse et al. 2001, 3) to
relating it to processes of “diffusion and institutionalisation of rules, procedures,
policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’, shared beliefs and norms” as
outlined first in EU policy and then incorporated in national-level debates, political
structures and policies (Gualini 2003, p. 6). The processes underlying the diffusion
and institutionalisation of shared European ideas are complex and can be initiated
top down whereby member states (have to) adopt EU legislation and policy at the
domestic level, or bottom-up as individual states steer and influence the formulation
of EU policy typically based on domestic practices. These processes are also known
as up-loading or down-loading, respectively. In addition, member states and entities
within member states such as cities or regions also learn directly from each other
facilitated by for example INTERREG projects which bring together many partners
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143
“EUROPEANISATION” OF PLANNING EDUCATION?
from different European countries. The mutual adaptation and horizontal policy
transfer without formal legislation or policy formulation at the European level is
called cross-loading. All in all this leads, theoretically, to European integration and
increasingly to a joint or common European identity, i.e. Europeanisation due to
increasingly similar and harmonised policy approaches (Figure 1).
Figure 1: Europeanisation through Type 1-3 policy exchanges
Adapted from Howell, 2004.
1 There are now 47 Bologna
signatory countries, more
than EU member states; but
all EU member states are
Bologna Signatory countries.
Applying the concept of “Europeanisation” to planning education, then, infers
the existence of processes or drivers through which higher education institutions in
EU Member States amend (or would be encouraged to amend) planning education
degrees and curricula such that in the longer term a recognisable European character or
identity is forged – via similar structures and/or shared beliefs and so forth. Ultimately
this would lead to a graduate with a European profile in respect to knowledge, skills
and values in planning. If “Europeanisation” is seen as a result, then Radaelli (2004)
argued, it is irrelevant if change is initiated by or linked to EU instruments or measures
or in fact triggered through non-EU policies. Moreover, EU integration initiatives
such as ERASMUS (Sigalas, 2010) and the Life Long Learning Programme (LLLP)
fostering student and staff mobility as well as inter-institutional cooperation and the
Bologna agreement (1999)1 enforcing a harmonisation of programme structures (3
cycles) – not an EU initiated measure – may be mutually enforcing in developing
a European identity and common style of higher education. The active exchange
between European planning schools through the academic networks of planning
schools such as AESOP or APERAU may also contribute to the development of
shared ideas and common practices.
“Europeanisation” may be easier to recognise in terms of format as compared to
content. The former - format - relates to the emerging distinct structures of 3 cycles
of education as well as an increasing level of inter-institutional learning experiences
through dual degrees, e.g., Erasmus-Mundus masters, Intensive Programmes or
individual mobility and study abroad. The latter - “Europeanisation” of content refers to either a (partially) common core curriculum and/or a focus on European
planning issues. Both aspects are explored further below.
144
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A N D REA
FRANK
Evaluating trends and developments in
European Planning Education
Over the past two decades, the higher education sector in Europe experienced
the continued transition from elite to mass higher education (e.g., Trow, 2000; 2005),
the development of a common European Higher Education Area (EHEA) (Bologna
Declaration, 1999; Weltgruber and Csekel, 2009/10) and the wide-spread introduction
of quality assurance processes (Schwarz and Westerheijden, 2004). Inevitably, planning
education programmes have been affected by these. Moreover, planning education
curricula have been altered to provide education in transnational planning and EU
policies relevant to planning. In order to evaluate whether developments have started
to shaped a recognisable and distinctly European character in planning education manifest through similar structures, pedagogies, styles or shared believes and norms,
both programme formats and content will be discussed in turn.
Considering format first, Ache and Jarenko (2010) as well as Frank and Kurth
(2010) document a growing level of implementation by planning education providers
of the multi-cycle system stipulated by the Bologna declaration (1999) across Europe
and in Germany, respectively. While, in some countries such as Spain or Portugal,
implementation has been slower than anticipated due to delays in the ratification of
national framework legislation, these are minor issues, which should not distract from the
overall success of the Bologna reforms (Frank and Mironowicz, forthcoming; Weltgruber
and Csekel, 2009/10). In sum, the post-Bologna education cycles of Bachelor, Master
and Doctorate have helped to create more transparent and comparable programme
structures, and especially a procedure of credit recognition and transfer for students
studying for some time at a different institution. In planning, the conversion has resulted
however only in a partial structural convergence and not necessarily in a harmonisation
of education models. Indeed, Bologna guidelines have been interpreted by providers to fit
the educational models and professional ideologies that were previously in place.
For example, the conversion of the technical-traditional model (RodriguezBachiller, 1988) whereby planning is taught as a specialisation within the programme of
a parent discipline has typically resulted in a drop of planning content at undergraduate
level and the continuation of the specialisation in planning at the Master level. In the
best case scenario dedicated planning master degrees were established which made
explicit the former specialisation (Frank and Kurth, 2010). Model two, whereby
planning is seen as extension of other disciplines and qualifications are obtained at
the master level, have be translated one-to-one in most cases. However, some existing
postgraduate programmes fall short of the minimum guidelines of 90 European
Credit Transfer System (ECTS) weighting required for Bologna compliant masters.
Overcoming this can be difficult, especially when national regulations contradict
Bologna requirements. Occasionally, institutions have resorted to differentiate awards
by labelling them as certificates and diplomas which are shorter than masters. The
greater focus on theory, research and higher level skills fits well with the academic
orientation of this model. The third, comprehensive-integrated model, provided
through either undergraduate and postgraduate or formerly long continuous 5-year
degrees in continental Europe have been translated into so-called consecutive, or
specialist masters which follow a general basic undergraduate education in planning.
It is important to note that European Bologna degrees are not all of a standardised
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
145
“EUROPEANISATION” OF PLANNING EDUCATION?
2 http://www.goethe.de/wis
/fut/uhs/en7280600.htm
3 A list of 2009/10 IP projects can be found at http://
ec.europa.eu/education/
erasmus/doc/ip1011/comp_
en.pdf
length. Depending on the country and institution, a Bachelor can be anything
from 3 to 5 years in length and a Master between 1 and 2. For the most part, both
Bachelor and Master add up to 5 years (with some minor exceptions in certain
countries and fields) composed of 4+1, 3+2 or 3.5+1.5 years. So while there is a
degree of structural harmonisation, the pathways leading to planning qualifications
remain even post-Bologna rather different throughout Europe. Nevertheless, the more
consistent labelling, and agreed standards in terms of skills level (not content) create a
certain European identity and similarity of character in the degrees. Less relevant for
professional planning, the 3rd cycle doctoral education, is developing however a quite
distinct character with the stipulation of more structure support, research methods
training and an international broadening horizon dimension that is increasingly being
embraced by institutions as good practice (Bergen Communiqué, 2005).
Surprisingly, a number of shared characteristics can be identified at the level of
the curriculum particularly in respect to planning pedagogy. For example, project,
studio and workshop pedagogy, which Scholl, et al. (2012) have suggested as essential
in fostering the skills and integrative knowledge development required for planning
professionals is becoming increasingly prevalent in European planning programmes.
Another aspect is a growing “European” study experience. This may be due to a students’
participation in an exchange programme or IP programme, or indirectly by students’
exposure to visiting European students (Williams, 1989). These experiences are growing
– particularly at Bachelor level. Under the ERASMUS scheme 2.2 million students and
250.000 academic staff from 33 countries (EU plus Iceland, Liechtenstein, Norway,
Turkey and the Former Yugoslav Republic of Macedonia) received funding for study
abroad, intensive programmes, work placements and teaching exchanges between 19872010 (ECEA, 2011).2 Statistics are insufficiently detailed to deduce the number of
planning students and academics, but anecdotal evidence suggests that planning schools
are active participants at all levels (individual mobility, institutional networks, and
intensive programmes) (Williams, 1989). Especially collaborative inter-institutional
projects (also known as “intensive programmes” or IP) are popular with planning
academics. Records from 2009/10 indicate that around 4% of all IP projects (15/385)
involved planning departments3. The IPs have had a direct impact on curriculum design
and pedagogy as the guidelines stipulate a minimum of three partners which meant
educators had to develop learning outcomes and projects to incorporate cross-national
topics, multi-national group work and field research activities in novel ways to meet
criteria. Other uniquely European study experiences include inter-institutional master
and doctoral programmes, such as the ERASMUS Mundus scheme (EACEA, n.d.). To
date, planning education providers have been successful in gaining funding for the setup
of 5 (of 104) Erasmus Mundus degree programmes, which provide planning education
in new, interdisciplinary niche areas and which are delivered jointly by at least three
institutions in different European countries (Figure 2).
There are however also discordant curriculum aspects as outlined in the
introduction and illustrated by the ECTP-CEU study (2013a, 2013b). Additionally,
curriculum foci can vary dramatically. Depending on the planning education
model employed, urban design may be the only planning aspect that is covered in
the curriculum when planning is taught as a specialisation within an architecture
programme for example; alternatively, in an integrated-comprehensive undergraduate
programme, urban design may be covered only fleetingly if at all.
146
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FRANK
Figure 2: Erasmus Mundus for Education in Urban and Regional Planning
Name
Length/ Language
Partners
+ Technical University
Darmstadt (Germany,
MUNDUS URBANO Length: 2 Years
coordinator)
Interdisciplinary
Language:
+ International University of
Master Course
English/
Catalunya (Spain)
on International
specializations
+ University Pierre Mendez
nd
Cooperation and
in 2 year in the
France (France)
Urban Development
national languages
+ University of Rome Tor
Vergata (Italy).
MACLANDS:
MAster of Cultural
LANDScapes
EURMed
(Etudes Urbaines
en Régions
Méditerranéenne)
Planet Europe
Description/Focus
This Master trains professionals
for work in the international
development context. Year 1 is
delivered in Germany. In year
2, students choose a partner
university to develop their
specialism (Spain, France or
Italy).
Length: 2 Years
Languages:
French/Italian/
German; students
need to certify
French (DALF
C1), Italian (CELI
3), & German
(ZD) competencies
Capacity: 30
This Master focuses on
sustainable
preservation,
management and development
+ University of Saint Etienne
of
cultural
heritage.
(France, coordinator),
MACLANDS
seeks
to
+ University of Stuttgart
train students in analysis,
(Germany)
management and preservation
+ Federico II of Naples (Italy)
(preventive and curative) as
well as design of sustainable
solutions for planning involving
cultural heritage.
Length: 2 years
Languages:
Spanish, French,
Italian and
Portuguese.
Capacity: up to
60, including 19
students from
non-European
countries.
+ Université Paul Cézanne
Aix-Marseille III (Coordinator, France)
+ Universidad De Sevilla
(Spain)
+ Università Degli Studi Di
Genova (Italy)
+ Universidade Técnica
De Lisboa (Portugal)
This Master provides specialised
education
in
sustainable
development
planning
of
Mediterranean coastal regions.
Students are required to study
in at least 2 partner institutions.
Length 2 years,
Language English
Capacity: 30
+ Radboud University
Nijmegen (NL, coordinator)
+ Cardiff University (UK
+ Blekenige Stockholm,
(Sweden)
This Master focuses on
European spatial planning,
environmental policies and
regional development. Students
start in Nijmegen and continue
their studies either in Cardiff or
Stockholm.
+ University of Nice - Sophia
Antipolis (France)
+ Brandenburg University
of Technology at Cottbus
(Germany),
+ Budapest University of
Technology & Economics
(Hungary),
+ Polytechnic University of
Catalonia (Spain),
+ Newcastle University (UK)
This Master prepares consultants
for working on environmental
and hydrotechnological projects
for the public or private sector
at local, regional, national and
international scale.
ERASMUS MUNDUS
Master in
Length 2 years,
Hydro-informatics and Language English
Water Management
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“EUROPEANISATION” OF PLANNING EDUCATION?
The one topic that may be receiving attention throughout most European
nations and programmes is some form of European-level, strategic spatial planning.
The implementation of the European Spatial Development Perspective (CSD,
1999), supported through programmes and cooperation networks, provides not
only economic stimuli but also platforms for knowledge creation and exchange
that subtly influence approaches to regional planning and governance arrangements
(Giannakourou, 2005; 2012; Faludi, 2010; Dühr et al., 2010). EU directives such
as the Habitats Directive 92/43/EEC, Air Quality Directive 2008/50/EC, Water
Framework Directive 2000/60/EC or the Public Procurement Directive 2004/18/EC
are perhaps the measures that impact on planning most directly (e.g., Hedelin, 2005).
These directives outline targets for environmental and economic goals for which a
coordinated European approach is deemed beneficial. Once ratified, member states
have to implement the policies within their national legal frameworks (e.g., Hedelin,
2005; Martin et al., 1999). In this sense, European cooperation and coordination
in planning is a professional reality and planning education providers have begun to
introduce European planning issues in their curricula. A few master programmes have
also been created focusing exclusively on European spatial and comparative issues.
Mangels and Cotella (2012) however argued that more European planning ought to be
taught and that the current provision is inadequate to prepare graduates for planning
in practice environments that increasingly require them to be familiar with European
planning dimensions. As there is little incentive or reason for planning education
elsewhere in the world to cover European spatial planning issues, knowledge of those
and how local and national planning issues fit within this layered system may indeed
become one of the defining characteristics of planning education throughout Europe.
Another indication for a changing character of planning programmes in Europe
from an entirely nation-specific to a broader audience is the language of instruction.
Increasingly programmes at Master level are taught in English rather than in one of the
many European languages. Kunzmann (2004) has criticized this development arguing
that it will increase the gap between practice, academia and research with all its negative
consequences in the long term. Practitioners will rarely access research results published
in their non-native. Some new programmes at the master level with a European focus
even seek to provide bilingual education, for example at the Université de Lille, France
(Olivier-Seys, 2012). Greif (2012) suggested that skills in multiple languages are a highly
desirable trait for planning graduates in the European and international labour markets.
Figure 3 provides an indicative overview of the degree of Europeanisation by
education cycle. The table shows that on balance European characteristics of the
education experience are derived from different aspects. There is more time for student
exchanges during a 3-4 year Bachelor and therefore this is a stronger element during
the first cycle whereas IP and teaching in an internationally accepted lingua franca is
more prevalent at the 2nd cycle and so forth.
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FRANK
Figure 3. Different aspects of Europeanisation by education cycle
1st cycle (Bachelor)
Level of Europeanisation
Curriculum content
+
IP programmes
++
Individual student exchanges
+++
Staff exchanges
+++
English language provision
+
2 cycle (Master)
nd
Curriculum content
++
IP programmes
++
Individual student exchanges/ work opportunities
-
Staff exchanges
+++
Erasmus Mundus masters
++++
Masters on European Planning
++++
English Language provision
+++
3rd cycle (Doctorate
Format (training, credits, structured)
+++
Dual degree Phd., Inter-institutional collaboration
++
International component
++
Emergent academic engagement/exchange (AESOP PhD work+
shop)
Discussion, concluding thoughts and
suggestions
Academics throughout Europe have noticed “Europeanisation” trends in so far
as domestic practices and paradigms have been changed and adjusted (e.g., Faludi
2010) with a certain common ‘ways of doing things’, shared beliefs and norms
becoming more prevalent, although “mechanisms and trajectories of domestic
change have not yet been fully explored or systematized” (e.g., Giannokourou 2012).
Considering the “Europeanisation” of planning practice, one could argue that a
“Europeanisation” of planning curricula would be desirable, if not necessary, to ensure
future planning graduates are prepared for working in an emerging institutional and
policy environment where national scales are transcended and domestic and European
politics mutually influence each other. Whilst a few specialised master programmes
in European planning have been established over the past years, it is unclear if this is
sufficient to address market needs and Mangels and Cotella (2012) have criticised the
lack of a systematic integration of European planning in planning curricula.
The decree of free professional mobility within the European Economic Area
(EEA) posits interesting challenges for cross-national recognition of degrees and
professional qualification in planning. At the moment, the status of the profession
ranges from partially regulated via self-regulated to unregulated across the countries
in Europe. Results from a review by a working group on the Recognition of Planning
Qualifications in Europe from the European Council of Town Planning (ECTP-CEU)
suggests that the basis of recognition of planners has to be the recognition of professional
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149
“EUROPEANISATION” OF PLANNING EDUCATION?
Andrea Frank is Senior Lecturer in Planning and Urban
Design at the Cardiff School of
Planning and Geography, PhD
in Urban Planning, University
of Michigan (USA). Co-Chair of
the coordinating Committee
of the Global Planning Association Network (GPEAN).
Artigo recebido em fevereiro
de 2013 e aprovado para publicação em março de 2013.
qualifications, which is linked to planning education, curricula and the legal framework
that defines who can work as a planner (ECTP-CEU 2013a; 2013b). This indicates,
that a “Europeanisation” of the planning education provision with similar education
structures, models, and guidelines or learning outcomes, would pave the way at least
partially toward lowering the barriers for mutual recognition of qualifications. The
ECTP-EU (2013a, 2013b) recommends the “common platform approach” (rather than
fixed regulation and standards used for entirely regulated professions). The common
platform approach does not force all member states to elevate planning to a regulated
profession – instead qualifications are recorded via a standardised document called
Europass. The Europass helps potential employers, educational establishments and
training providers understand which subjects an individual has studied, what training
has been completed or how much experience has been gained working. It also records
non-formal learning and language skills and through this transparency this helps to
remove administrative barriers and facilitate cross-national recognition of professional
qualification. In order to progress, common platform criteria need to be defined which
are suitable to compensate for differences that currently exist in different member
states in the training and education of planners. Key organisations such as AESOP
(Association of European Schools of Planning) and ECTP-CEU (European Council
of town planners) as well as other professional associations from different countries will
have to liaise closely to establish a list of core competencies for European urban, regional
and spatial planners.
The issue of context specific versus global or even European planning education
has never been resolved and remains complex (Peel and Frank, 2008; Burayidi,
1993; Afshar, 2001). While bespoke and narrowly nation-specific curricula seem to
be inadequate and at odds with ideas of global citizenry in an ever more connected
world economy, a wholly globalised and generic approach to planning education
may be equally inappropriate (Watson, 2008). A regionalised/continental approach
to planning education may be a valuable compromise. As the European Spatial
Development Plan (CSD, 1999) shows there are a range of commonalities and issues
that deserve attention by planning students whether they are in the Mediterranean
or Northern realm of Europe. Possibly, European-wide agreed criteria for planning
programme accreditation leading to a qualification recognised by all member states
but complemented by nationally focused assessment of competencies prior to full
practice eligibility may be a way forward. This would mean also a re-orientation and
greater focus in the curriculum to instil in students the ability of self-driven learning
and problem-solving, something that Barnett (2000; 2004) recommended for higher
education studies in a complex and uncertain world.
In sum, it seems that “Europeanisation” of or in planning education occurs at various
levels and in respect to a number of aspects; however, at present, the process’ results are not
as clearly recognisable and ubiquitous as perhaps desirable. At least two aspects require
further investigation: a) empirically - is there a distinct, identifiable character of European
planning education and if – what are its parameters in terms of format and/or content,
and normatively b) is a Europeanisation of planning education desirable and appropriate
considering the difference of planning systems, economic and development trajectories
and value systems across the EU member states? Do the potential benefits in respect to
professional recognition, strengthening European identity and competitiveness outweigh
disadvantages of loss of local specificity, diversity and links to practice?
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Abstract
Different profiles of the planning profession exist across European
countries. As a result, models for education in planning differ considerably in comparison
and curricula tend to reflect and address national needs. Programme and/or professional
accreditation is also closely linked to nationally determined criteria and standards.
However, education formats and particularly curricula evolve and over the past two or
so decades a host of changes in European planning education have been introduced. Aside
from the restructuring to make programmes compliant with the Bologna cycles in higher
education, there have been developments around of integrated mobility opportunities
and the emergence of collaborative master degrees delivered jointly by host institutions
from different European countries. Increasingly, educators incorporate learning units
on European spatial planning, cohesion policy and fiscal instruments, which impact on
national, regional and local planning policy and practice. This paper presents an initial
exploration into whether these developments contribute to a “Europeanisation” of planning
education and the values and issues associated with these developments.
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153
Experiential Learning in
African Planning Schools:
reflections on the association of african
planning schools (aaps) case study project
Nancy Odendaal
Resumo
Em 2009 a AAPS entrou em um projeto intitulado “Revitalizando o
Ensino de Planejamento” financiado pela Fundação Rockfeller. Este projeto encontra-se
atualmente em sua segunda fase. Seu objetivo primário é distanciar o planejamento de suas
origens focadas no controle (ainda em prática em muitas partes do continente africano)
e reinventá-lo como uma prática que apoie os pobre nas cidades africanas. Um ponto de
inicio para fazer isto de forma prática foi formulada sob a forma de um segundo projeto
focado na pesquisa de estudos de caso e de documentação. Usando a ideia de phronesis
desenvolvida por Bent Flyvbjerg como ponto de partida, a AAPS viabilizou uma série
de oficinas e publicações sobre o método, como uma ferramenta de ensino e produção de
conhecimento. Este artigo reflete sobre a dimensão pedagógica em particular, tratando dos
resultados e implicações do projeto para o ensino na pós-graduação, ao mesmo tempo em que
trata de estúdios de projetos colaborativos implementados junto com a ONG Internacional
de Moradores de Favela (Slum Dwellers International) para refletir sobre as modalidades
possíveis para alcançar uma melhor aprendizagem experimental.
Palavras-chave África, Planejamento, Ensino, Estudos de Caso, Favelas.
Introduction
...[I]t is only the story that can continue beyond the war and the warrior. It is the story
that outlives the sound of war-drums and the exploits of brave fighters. It is the story...
that saves our progeny from blundering like blind beggars into the spikes of the cactus
fence. The story is our escort; without it, we are blind. Does the blind man own his
escort? No, neither do we the story; rather it is the story that owns us and directs us.
Chinua Achebe, Anthills of the Savannah (1987)
The tradition of story telling is not unique to the African continent, but its
poignancy is illustrated by its ubiquitous presence in tradition. Learning from the
products and processes of storytelling is richly embedded in the many cultures that
span this vast continent. The experiential connection that enables a good tale to be
internalized and influence ways of seeing and knowing is not limited to literature,
film or music. It offers the means to gaining insights into the layered complexities that
make up African urban spaces.
This paper tells its own story. In 2008, the Association of African Planning
Schools (AAPS), a network of 44 universities from 15 countries across (mostly
Anglophone) Africa that teach urban and regional planning degrees, embarked on
an ambitious undertaking aimed at revitalizing planning education in Africa. This
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155
EXPERIENTIAL LEARNING IN AFRICAN PLANNING SCHOOLS
project, funded by the Rockefeller Foundation, had a number of objectives. The
first relates to curricula reform. The intention was to develop teaching content and
methodologies that respond to current African urban issues and engage with the many
dimensions of cities on the continent. This requires a shift in current approaches
and has implications for the training of planners, the legislative environment within
which planners practice as well as the research capacity of planning educators. This
process has been recorded in two publications (See Odendaal, 2012; Watson and
Odendaal, 2012) with an emphasis on the process of network building and the
resource constraints faced by planning schools in Africa.
At the inaugural workshop of the AAPS in Cape Town, South Africa, in
October 2008 substantial discussion focused on the value of using case study research
documenting and teaching on planning in Africa. Subsequently, in 2009, the AAPS
commenced a second project, one with the pertinent aim of advancing the case study
method in teaching and research. This is the focus of this paper.
The point of departure of this project is that the case format allows for deeper
interrogation of context and a more nuanced understanding of African urban spaces
and planning practices. One of the key principles that informed it was that future
curricula reform should allow for deep circumstantial engagement. The practical and
concrete knowledge gained from the interrogation of cases (potentially) contributes
to the representative body of research and publication on African cities. Furthermore,
the experiential learning that could be gained from the interrogation of a welldocumented case is a powerful teaching aid. The narrative contained in case study
documentation sometimes challenges assumptions and preconceived notions of
events and trends (Flyvbjerg, 2001). Telling the story behind the statistics and gaining
insights into the manifestation of global trends at a local scale are worthy inputs into
the ongoing enquiry into African urbanization.
Case study research could, on the surface, reveal a story about the inadequacies
of planning policy; on a deeper level, it potentially uncovers the rationalities that
inform practice. As a means to knowledge production, documenting in-depth cases
enables insight into less overt factors that impact on practice: values, power relations
and decision making processes.
Flyvbjerg (2001) places power at the center of social enquiry, while Simmons (2012)
elaborates on this in arguing for training practitioners that work towards social justice
through ingraining practical knowledge. The importance of differing access to power, the
dance between political power and change, that intricate interplay between knowledge
and power, are qualities not unique to the African context. What distinguishes planning
in many of the Continent’s cities however, is the extent to which planning contributes to
the abuse of power and increasing marginalization. Uncovering these stories, as done by
Nnkya (2008) in urban Tanzania, by Lerise (2005), regarding land in the same country,
and by Watson (2002) in documenting Cape Town post-Apartheid planning process,
provides the research community with data that looks beyond the what of planning but
interrogates more close the why and how.
The methodological challenge is to identify cases that allow for rich enquiry, that
are contextually relevant and will contribute to African scholarship. This requires skills
that enable researchers to identify and source appropriate cases and discern significant
features whilst understanding the contextual significance of them (in terms of broader
practice, legislative reform etc.). Situating cases within international literature and
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debates is important. Applying this learning in teaching and research offers rich
opportunities for learning. To this end, the AAPS organized three regional workshops
(Accra, Johannesburg and Dar es Salaam) on the case study method, working with
representatives from member schools in doing so. These events focused on two
aspects: research methodology and teaching. Colleagues were asked to share current
work using the case method, which was then discussed, and also share their teaching
experiences. Some of these cases have been developed into papers and will form part
of a book currently being compiled by AAPS secretariat staff.
The overwhelming emphasis of this initiative has been on research. Somehow the
teaching dimension faded into the background as AAPS members debated the pros
and cons of case methodology. Yet a question remained; could planning utilize the
case study method in teaching much as the way that lawyers and business schools do
using the Harvard and other methods? What defines a distinctive case study approach
for planning educators in African particularly? In the second round of the Rockefeller
funded Revitalizing Planning Education program, a collaborative project with Slum
Dwellers International1 (SDI) partially answered that question. The studio method
may give insight into what defines a uniquely planning pedagogy. Thus, by being part
of the story, students stand to gain from their immersion into the everyday.
This paper uses the two AAPS experiences – collaborative studios with SDI
affiliates and the case study workshops – to explore the value of experiential learning
in planning. The bigger story is of the effort to create a new cadre of professionals
that are equipped with the sensitivities, sensibilities and skills to make meaningful
contributions to practice. This paper argues for the case study method as one of the
primary means of achieving that and reflects on the AAPS experience in doing so.
The AAPS Experiment
‘Ideas are not fixed and immutable elements of thought but are formed and re- formed
through experience.’
(Kolb, 1984, p. 26)
Experiential learning is defined by Kolb (1984) as ‘the process whereby knowledge
is created through the transformation of experience. Knowledge results from the
combination of grasping and transformation experience’. Experiencing, reflecting on
that experience and then conceptualizing to the point where such knowledge is applied
through active experimentation, is typically seen as the experiential learning process.
As a pedagogical mode it engages active learning; students ‘do’ while internalizing the
implications of theory in applying it to practice. The aim of to achieve familiarity with
the realities that planners would have to deal with in the ‘everyday’.
The three regional workshops that yielded this text explored the intricacies, as
well as the implications of the case study method, for African planning academics.
Flyvbjerg (2001) mentions in Making Social Science Matter the methodological
prejudice that many of his African colleagues face in their universities. This was
certainly echoed at the AAPS workshops: the case study method is still regarded as
a poor (qualitative) substitute for ‘rigorous’ quantitative research. Funding, higher
degree approvals and promotional prospects follow suit. The academic environment
in African planning education is not necessarily conducive to phronetic knowledge
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157
1 The AAPS and SDI have
agreed to collaboration
under a Memorandum of
Understanding between the
two organisations that allows
for joint curricular work and
research.
EXPERIENTIAL LEARNING IN AFRICAN PLANNING SCHOOLS
generation (and may well provide material for developing cases that explore the power
dynamics of the African educational environment).
In the AAPS ‘Revitalizing Planning Education’ project; it soon became apparent
that what is key to planning educational reform is a shift in values towards a frame
more attuned with inclusive cities. The potential for shifting mindsets of students
became apparent at the 2010 biennial AAPS workshop in Dar es Salaam when during
a Kenyan affiliate of SDI, a former student poignantly reflected on how this exposure
changed the way he thinks about informality, and consequently, the city. This ‘learning
from below’ is reflective of a teaching approach that immerses planning students in
informal settlements, whilst honing their skills as researchers of a ’live’ case, exposing
them to the strategies and practical knowledge that inform livelihoods at the margins.
The studio, situated in an informal settlement, enabled this learning.
In his review of the use of the case study method at Harvard University, Garvin
(2003) uses the subtitle “Professional education for the world of practice” in explaining
the origins and current approaches used in the institution’s business, law and medical
schools. Each of these professions has its own bias in terms of material presented, the
form of interrogation and the means through which students are expected to engage.
The Harvard method is one influential case teaching approach (Barnes et al 1987).
It is a resource intensive approach, meaning that teachers must research cases, write
them up and prepare class materials before the teaching session. It therefore requires
having extensive access to relevant case data. The case is presented as ‘open-ended’ so
that students prepare by discussing solutions and outcomes within learning groups.
In the classroom, the lecturer fulfills a role as a facilitator, by encouraging interactive
discussion and calling upon students to provide solutions.
The pedagogical slant is clearly informed by the professional boundaries within
which the graduate is expected to engage. The question is then: what distinguishes
planning and how best can one enable experiential learning that best serves its
professional demands? Whilst the Harvard method is recognised globally as being an
effective teaching approach, the fact remains that it depends upon simulation – the
classroom situation is used to simulate real business cases. This lack of contact with
the real world limits its learning potential, especially for disciplines, such as planning,
which are based on the analysis and production of the physical built environment.
Using the case study method in planning opens up opportunities for new and
innovative application in that students are immersed into the physicality of place as
well as the production of space. They intervene in real time, outside the domains of
the classroom. In this way, the case method is useful for teaching the complexities of
African urban areas. By doing fieldwork and experiencing urban spaces hands-on,
students develop a nuanced understanding of how complex African cities work.
Harvard Law School first started using case histories in 1870, the Business School
in 1908 and the Medical School in 1985 (Garvin 2003, p. 56). The Kennedy School of
Governance at the same institution uses process cases to track public decision making
in its instruction (http://www.case.hks.harvard.edu). What became apparent at the
AAPS case study workshops is that planning schools use cases in many ways either
implicitly or explicitly with the one distinguishing feature being onsite engagement.
The primacy of the studio method was apparent.
The following sections review two AAPS experiences in this regard: it draws on work
produced for the three regional workshops and the ongoing collaborative studios with SDI.
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AAPS Member Experiences in Case
Study Teaching
The teaching cases presented at the regional workshops shared one common
feature: students were expected to engage in rigorous fieldwork. This section reflects
on three of the workshop inputs in particular. In Johannesburg, Sarah Charlton’s
students interviewed informal waste collectors (scavengers) in the city, with the aim
of understanding their movement patterns and housing needs. In Kampala, Uganda,
Stephen Mukiibi and his students form Makerere University worked in an informal
settlement as part of their planning studio. They were expected to provide continuous
feedback to residents and City Council officials. Karina Landman’s students
at the University of Pretoria in South Africa used the live case of Cosmo City in
Johannesburg, a privately developed integrated low-to medium income settlement, to
interrogate integrated development.
The focus on these three experiences and discussion with other AAPS members
revealed that there are varying modalities used in the field and in the university for
incorporating cases into planning teaching. The diagram below develops a spectrum
of such in relation to delivery methods.
The left hand of the spectrum represents the closest the student can get to reality,
the actual field...informal settlements, redevelopment areas, natural conservation
areas, the city...
The right hand is the most removed from the field, the library. What is
evident is the three cases presented in this text, is that the use of cases in planning
teaching moves the students between these four locations, sometimes very fluidly
and to the benefit of the learning experience. One case could involve a range of
delivery methods. Similarly one case can be used for different learning outcomes
in the different teaching settings. Not only does this enhance the student’s ability
to integrated various sources of learning into one experience but its also presents
multifaceted exposure to the case.
Using this frame, a number of questions with regards to using the case study
method in teaching emerged: how does one prepare the case, what is the role of the
instructor and others, and what are the outcomes (and implications) of such processes?
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EXPERIENTIAL LEARNING IN AFRICAN PLANNING SCHOOLS
Case Preparation
The various schools within Harvard University share an institutional infrastructure
for the preparation of cases for teaching. This includes online resources, teacher notes,
open- ended case write-ups that enable engagement and teaching spaces that allow for
multimedia engagement. Clearly not all African planning schools are as well resourced
and it is therefore no coincidence that two of the three examples quoted here were
prepared in relatively well-established South African universities. Yin (2009) argues
that a teaching case is sometimes left open-ended to allow for student engagement in
the conclusion of events, and needn’t “...contain a complete or accurate rendition of
actual events” (Yin 2009, p. 357). Online examples of those prepared by South African
based think tank Urban Landmark on how urban land markets work in Africa, for
example, present the instructor with notes and lead questions for students (<http://
www.urbanlandmark.org.za/research/x18.php>). The open-endedness of learning
cases enable role-play, preparation of solutions to onsite problems and maximizes
opportunities for creativity.
Taking students into the field and employing their skills to solve a common
research problem was the approach taken by Charlton in studying informal recyclers in
Johannesburg. Students made input into the research design, as well as discussions with
the City of Johannesburg on how the outcomes of this exercise could be of broader
benefit. The role of Charlton was that of facilitator, enabling exchange between students
and the City, ensuing ethical clearance from the University of the Witwatersrand,
leading students in their research and enabling the collation of findings as well as
input thereof into the course syllabus. In presenting the case Charlton concluded that
substantial time is necessary to process findings of such a collective case research effort.
This needs to be incorporated into the design. And of course, such a research exercise
includes a literature review and engagement with conceptual material – some of which
to be done by student but mainly the responsibility of the instructor (the library).
The choice of case clearly comes with its own demands in preparation. In another
South African case, Landman argues that the choice of case is directly related to
teaching outcomes. In considering her use of the Cosmo City housing development
outside Johannesburg, she outlines five considerations in this regard: the type of case,
the unit of analysis that best serves teaching interests, the data available, research
methods and their practical application by students and of course, the teaching
strategies that best accommodate such learning. In her example, the research had been
prepared by a well-resourced and established semi-public research agency, at which
she was previously employed.
The case study unit in relation to learning outcomes is an important starting
point. In Charlton’s case her focus was on individual livelihood strategies and how
they reflect larger issues of housing and income. Students were therefore required to
do individual interviews, and associated participant observation. Landman’s students
were required to engage with the nature and appropriateness of medium density mixed
housing in South Africa. The project is the unit: its management, history, financing
and physical layout.
In Stephen Mukiibi’s studio project, students are challenged to immerse themselves
in a live case. The Bwaise informal settlement in Kampala as a unit presented the
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students with a chance to engage the notion of informal settlements, but also relate
to the sub- units, the structures and infrastructural elements that make up the space.
As future architects and planners they were then expected to intervene in these subunits, enhancing their learning of the whole. What then is required of the instructor
in enabling case learning through studio? If not planned carefully, and managed with
learning outcomes in mind, students can get distracted in the field and waste project
time, Mukiibi argues. Substantial preparation is required in meeting members of the
community and the municipality. In his Ugandan case, tutors were employed to ensure
that the academic timeline was adhered to. Thus the role of the instructor is critical to
determine beforehand because it often goes beyond that of lecturer.
The Role(s) of the Lecturer/ Instructor and Others
Two of the examples, Charlton and Mukiibi, enabled a feedback loop to central
actors in the cases. Johannesburg and Kampala city councils were involved in project
outcomes, which require ongoing exchange between faculty and officials. Landman
was able to involve researchers outside the confines of her university. Clearly as
students are challenged to engage experience, it lets the ‘outside world’ in.
The academic staff member’s role ranges from facilitator, project manager to
researcher and intermediary. As the direct engagement with the cases lessens to more
of a simulation or desktop research exercise, the role becomes more traditional. The
student’s role varies from proxy professional to researcher to learner. Of course, using
role-play, the student’s role can temporarily be suspended to take on roles in a teaching
case, thereby ‘playing’ at an outcome and gaining insight into the implications of
certain actions. Outside actors such as intermediaries such as community leaders in
Mukiibi’s case, outside researchers in Landman’s and the actual research subjects,
the recyclers, in Charlton’s case also come into the fray. As the learning experience
moves further away from the field towards the library, the extent to which the faculty
member has control over the circumstances of the case increases, but opportunities for
experiential learning decrease.
Immersing students in the field with other role players not has implications for
preparation and facilitation but also impacts on others outside the university system.
The following section describes the collaborative studio initiative with SDI.
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EXPERIENTIAL LEARNING IN AFRICAN PLANNING SCHOOLS
Collaborative Planning Studios with SDI
The AAPS meeting in Dar es Salaam in 2010 showcased the existing collaboration
between the University of Nairobi and SDI affiliates referred to earlier, and also planted
a seed. The second round of Rockefeller funding facilitated three collaborative planning
studios; two in Malawi and another in Uganda. Three more are planned in Zimbabwe,
Tanzania and Namibia. Funding enables SDI staff to help organize and run the workshops
and field costs associated with the actual studio. The studios run for a month on average.
The choice of planning schools was influenced by SDI presence. If the SDI affiliate is
active in a location at which there is an AAPS planning school, this school was approached
with the opportunity of doing a collaborative studio. Clearly learning outcomes have
to coincide with SDI affiliate aims, and sometimes this had to be negotiated carefully
beforehand. Also, the studio had to fit with the school’s planning curriculum.
In February 2013, an opportunity for reflection emerged as AAPS hosted a
workshop on collaborative studios following the SDI 5-Cities Seminar in Cape Town.
(<http://www.sdinet.org/blog/2013/02/12/taking-academia-slums-aaps-attends-5cities- seminar>). At this meeting, work done by the University of Cape Town (UCT)
on collaborative studios with Slum/Shack dwellers International (SDI), presented by
Tanja Winkler (2013), and AAPS-SDI collaborative studios in Malawi and Uganda
were used as a basis for discussion. AAPS members, SDI representatives and UCT
students contributed to the dialogue.
This event resulted in a number of issues being raised with regards to the preparation,
operation and implications of collaborative studios. Winkler’s input contributed to the
identification of three conceptual aims of the collaborative studio approach. In addition
to the aim of experiential learning, there were essentially two other related outcomes that
underpin AAPS efforts towards collaborative studios: engaged scholarship and knowledge
co-production. Salient practical, theoretical and ethical issues raised by participants were
then mapped in accordance with these three aims. From this emerged a number of clusters
of issues that are discussed here. SDI is defined here as an intermediary, recognizing
that collaboration with other community based organisations is possible. (The diagram
mapping the individual issues raised in relation to the three aims of experiential learning,
engaged scholarship and knowledge co-production is included as Annexure A.)
Practical Preparation: Constraints and Issues
The choice of site and community was discussed. Part of the issue is how to
align intermediary objectives and the learning outcome of planning schools. Some
participants wondered if this could be applied in an affluent area? Could students
gain from such exposure and would the choice of a between capacitated area present
a different set of challenges?
Some discussion centered on project outputs, and whether these could be of use
beyond the lifeline of the student project. This raised issues around ongoing collaboration
as well as the use of student outcomes in a policy and planning environment.
The importance of the brief was emphasized. Students that participated in the
discussion were particularly vocal on how central to project brief was in their experience.
This is the thread that holds the project together when it strays from the planned process.
162
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The question was then raised: how malleable should the student brief be given that the
project process may have to shift to accommodate community dynamics?
Some discussion centered on the need to allow for variation in scale as well as
level of education – undergraduate versus postgraduate curricula – and the differences
that may require in preparing students and choosing a site.
Time and budget were raised as key concerns. Whilst the AAPS funding enabled
transport to project sites and other practicalities, some schools expressed concern
about doing this in future without this support.
Building Trust and Reciprocal Respect
The qualitative nature of the relationship between host school and community
intermediary was raised as a key concern. These relationships take time to build and
may require a long period of preparation before the actual studio. An essential part of
this is agreeing on roles and responsibilities of all actors involved.
Participants were adamant about managing community and participant
expectations. Ethical issues surrounding managing these expectations and transparency
regarding process outcomes would therefore have to be negotiated and stated upfront.
Participants acknowledged that institutional shifts might impact on such projects.
A shift in the policy stance of the intermediary organization, a political change in the host
community of some inside pressures from the university could destabilize proceedings.
Some participants feared that it some of these could compromise learning outcomes.
Such shifts could also compromise commitment from some or one of the actors.
Defining the Agenda
Who defines the agenda and how it is defined is closely related to what it is a
planning studio can achieve. From the planning educator’s point of view, retaining
the credibility o the planning education project is paramount. One participant
recommended mapping the agendas of all actors beforehand to enable clarity.
Should the student project result in research that feeds into a larger advocacy
agenda, this would need to be negotiated, or the possibility of it would need to be
determined beforehand.
The role of the student brief became paramount again. Definition the role and
outcomes of the planning studio is a tool for managing expectations
Optimising the Generative Capacity of the Studio
How do we ensure that the studio process and products have ongoing benefits? This
was the big question raised by many. Some questioned the extent to which the studio
could benefit all involved parties. The students were particularly concerned about this.
Some possibilities were discussion. Organizing ‘vertical studios’ or interdisciplinary
studios that enabled cross learning between difference levels and types of students was
discussed as a pedagogical option. The potential of short and Continuing Professional
Development (CPD) courses was raised. An exciting possibility is designing studio
modalities that eventually incorporate ongoing ‘on-site’ student presence through
voluntary work and/or internships.
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163
EXPERIENTIAL LEARNING IN AFRICAN PLANNING SCHOOLS
Conclusion: Contemporary Trends and
Future Possibilities
Nancy Odendaal is urban planner
and Senior Researcher at the
School of Architecture, Planning
and Geomatics, African Centre
for Cities, University of Cape
Town, Rondebosch, Cape Town,
South Africa, Project Coordinator
of the Association of African
Planning Schools
Artigo recebido em abril de 2013
e aprovado para publicação em
maio de 2013.
In the AAPS experience, case study teaching leans towards more collaborative
models in the studio. Joint knowledge creation initiatives that enable a reciprocal
learning process between communities and students (and staff) speak to learning that
goes beyond the traditional Harvard case study teaching approach. This perhaps then,
is the distinguishing feature of the case study method and planning. Extending this
to include other actors such as community intermediaries presents such pedagogical
process with a host of opportunities and challenges.
Perhaps the most profound opportunity is immersing students into the ‘everyday’
of the African city. Not only are students enabled to engage with physical and
broader spatial aspects, but also with the institutional intricacies of such processes.
The challenges speak to the resources necessary to enable this, and the substantial
preparation required to align agendas of all concerned. There are profound ethical
issues, since none of these initiatives are constructed in value-free environments.
There is an opportunity here also; the chance to shift mindsets about how the urban
poor survive in African urban spaces.
Case study teaching does enable activity, experiential learning and practical skills.
The relationship to defined teaching outcomes is absolutely central. The two AAPS
projects speak to a broader benefit that stretches beyond conventional teaching objectives.
Landman, in documenting the case in the first AAPS case study project argues that the
choice of an appropriate case enables the learning of creative, reflective, practical and
conceptual skills. She adds the achievement of ‘functional integration’, enabling new
learning that can be applied in different contexts. Thus there is a pedagogical dimension
to case study teaching that results in transferable skills and reflective learning.
The studio project with SDI starts showing some of the complexities of reflective
learning in a ‘live’ project. Involving an intermediary is essential in enabling access to
certain contexts and also learning from the practical exposure contained therein.
There is also a continuity of learning that can be enabled through proper
facilitation. Mukiibi argues that feeding results of projects into other assignments is
necessary for ongoing sustainability of participatory studio based projects. There are
practical outcome therefore that relate to sharing between courses as well as sharing
with other role players. Results of Mukiibi’s studio and Charlton’s research project
were relayed back to the city councils. The case study method potentially enables a
closer relationship between practice and theory; perhaps the strongest argument that
can be made for a ‘planning approach’ to the case study method.
In reflecting on both initiatives, the collaborative studios and hearing AAPS
experiences at the case study workshops, it is apparent that the shift in sensibilities
that results from engagement in the field in building a case is potentially profound.
The experiential connection that emanates from a deep engagement with context goes
beyond descriptive learning. That empathy and understanding of values enables a
deep engagement with livelihood strategies, the basis for meaningful, contextually
rich practice. As Dewey (quoted in Barnes et al 1987) argued as long back as 1915:
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Thinking which is not connected with increase of efficiency in action, and with learning
more about ourselves and the world in which we live, has something the matter with it
just as thought... And skill obtained apart from thinking is not connected with any sense
of the purposes for which it is to be used.
References
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Cases and readings (Third Edition) Boston: Harvard Business School Press, 1987.
FLYVBJERG, B. Making Social Science Matter: Why Social Inquiry fails and how it can succeed
again. Cambridge: Cambridge University Press, 2001.
__________. Five Misunderstandings About Case-Study Research. Qualitative Inquiry, v. 12,
n. 2. p. 219–245, 2006.
GARVIN, D.A. Making the Case: Professional Education for the World of Practice, in Harvard
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KOLB, D. Experiential learning. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1984.
LERISE, F. Politics in Land and Water Use Management: Study in Kilimanjaro,Tanzania. Dar es
Salaam: Mkuki na Nyota Publishers, 2005.
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Dar es Salaam: Mkuki na Nyota Publishers, 2008.
ODENDAAL, N. Reality check: Planning education in the African urban century. Cities 29
(3) 174–182, 2012.
SIMMONS, W.P. Making the Teaching of Social Justice Matter, in FLYVBJERG, B.,
LANDMAN, T., AND S. SCHRAM (ed.) Real Social Science: Applied Phronesis. Cambridge:
Cambridge University Press, 2012. p. 246-263
WATSON, V. Change and continuity in spatial planning: metropolitan planning in Cape Town,
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__________.; ODENDAAL, N. Changing planning education in Africa: the role of the
Association of African Planning Schools, Journal of Planning Education and Research. 2012.
(Online August 15th 2012) DOI: 10.1177/0739456X12452308
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Education, in Journal of Planning Education and Research, 33 (2), June 2013.
YIN, Robert, K. Case Study Research: Design and Methods (Fourth Edi.). Thousand Oaks: Sage,
2009.
Web sites
<http://www.case.hks.harvard.edu> (Accessed Feb 2013)
<http://www.urbanlandmark.org.za/research/x18.php> (Accessed Feb 2013)
Abstract
In 2009 the AAPS embarked on a project entitled ‘Revitalising
Planning Education’, funded by the Rockefeller Foundation. This project is currently in its
second phase. Its primary aim is to move planning away from its control-focused origins (still
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EXPERIENTIAL LEARNING IN AFRICAN PLANNING SCHOOLS
practiced in many parts of the Continent) and reinvent it as a practice that is supportive
of the poor in African cities. An entry point for doing this practically was formulated in
the form of a second project that focused on case study research and documentation. Using
the idea of phronesis developed by Bent Flyvbjerg as a point of departure, the Association
facilitated a series of workshops and publications on the method, as a tool for teaching and
knowledge production. This paper reflects on the pedagogical dimension in particular, in
reflecting on the project’s outcomes and its implications for graduate education, whilst also
drawing on recent collaborative studio projects run in conjunction with Slum Dwellers
International in reflecting on possible modalities for best achieving experiential learning.
Keywords
166
Africa, Planning, Education, Case Studies, Slums
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Construção social e
tecnologias civis (1964 -1986):
contribuição para um debate sobre
política habitacional no brasil
Ana Paula Koury
R e s u m o O debate sobre habitação que precedeu a criação do Banco Nacional
de Habitação (BNH) resultou das propostas inovadoras apresentadas no Seminário de
Habitação e Reforma Urbana (1963). O Banco, criado após o golpe de 1964, adota uma
política conservadora que não atinge as classes de menor renda e contribui para a expansão
urbana periférica de baixa densidade, sem os equipamentos necessários ao desenvolvimento
de novos setores residenciais. A crítica ao modelo adotado foi responsável pela elaboração
de novas diretrizes da política habitacional, a partir da Constituição de 1988. Por outro
lado, as propostas de produção das unidades habitacionais, utilizando tecnologias civis e
apresentadas num momento de esperança de sucesso da política habitacional, constituem
um conjunto de experiências que não tiveram êxito naquela época e que podem adquirir
outro significado no atual cenário de desenvolvimento.
Palavras-chave
Política habitacional no Brasil, organização social, sistemas
construtivos, inovações na construção, reforma urbana, Banco Nacional de Habitação.
Construção social e tecnologias civis
(1964 -1986): contribuição para um debate
sobre política habitacional no Brasil
É o que distingue os trabalhos de Niemeyer e Artigas: avançaram uma arquitetura sóbria e
direta, armada com todos os recursos adequados à situação brasileira. Equiparam-se com
a clareza, a abertura e a coragem construtiva próprias para as transformações vagamente
anunciadas. Brasília marcou o apogeu e a interrupção dessas esperanças: logo freamos nossos tímidos e ilusórios avanços sociais e atendemos ao toque militar de recolher. (FERRO,
Sérgio. Arquitetura Nova, 1967)
O golpe militar de 1964 representou, nas palavras de Ferro (1967), o retrocesso
da esperança depositada nas transformações sociais até então capitaneadas pela
“coragem construtiva” que havia tornado o sonho de Brasília uma realidade. A
aliança entre os arquitetos de esquerda e o projeto nacional modernizador entrou
em crise, principalmente após o Ato Institucional n.º 5, de 1968, com a repressão,
cassação e exílio de personalidades da vida social, política e cultural do país. Neste
momento elaborou-se uma importante crítica a este projeto, que marcou a atuação e
as conquistas das gerações seguintes.
O Banco Nacional de Habitação (BNH) e o Serviço Federal de Habitação e
Urbanismo (SERFHAU) foram criados pela mesma lei 4.380, em 21 de agosto de
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CONSTRUÇÃO SOCIAL E TECNOLOGIAS CIVIS (1964 -1986)
1964, alguns meses depois do golpe militar. Quatro anos mais tarde, o BNH tornouse o terceiro maior banco do país. Além de promover a aquisição da casa própria pelas
classes de menor renda, outro dos objetivos era ativar o setor da construção civil,
estimular a poupança interna e aumentar a oferta de empregos para a mão de obra
não qualificada.
A concepção geral do sistema, caracterizado por um instrumento institucional
de política habitacional centralizado e vinculado ao planejamento urbano, remonta
às diretrizes do Seminário de Habitação e Reforma Urbana (ShrU), realizado no ano
anterior e que definiu um programa inovador para enfrentar o problema habitacional
e urbano no país.
O seminário discutiu quatro temas centrais em grupos de trabalho
multidisciplinares que abordaram a habitação e o aglomerado urbano. O caráter
progressista das propostas, além da definição institucional que unificava as políticas
habitacionais e urbanas e os fundos para a sua implantação, visava:
• garantir o acesso universal à habitação e à cidade (democracia);
• restringir o direito à propriedade e ao uso do solo;
• promover o desenvolvimento tecnológico da produção habitacional.
O conservadorismo do novo regime afastava estas perspectivas, reduzindo, na
prática, o financiamento às classes com rendas superiores a sete salários mínimos
(Bolaffi, 1977); impedindo a limitação à propriedade do solo urbano; atrelando a
política habitacional a um plano que ampliava a oferta de emprego; e desestimulando
as soluções construtivas inovadoras. O conservadorismo da política adotada
estabeleceu a prevalência de um padrão habitacional que reforçou o desenvolvimento
urbano periférico de baixa densidade, determinado por unidades isoladas, construídas
de forma tradicional. Descartou a arquitetura moderna, o planejamento habitacional
e a “coragem construtiva” que haviam levado à experiência de Brasília.
Entretanto, as possibilidades abertas pelo BNH inspiraram algumas construtoras
e profissionais autônomos, o que culminou em um conjunto de proposições para
melhorar o sistema de produção de moradias através da industrialização e do
desenvolvimento tecnológico. As iniciativas dos profissionais comprometidos com a
questão da habitação foram apresentadas pelo setor privado, instituições de classe,
universidades e pelas próprias entidades vinculadas à política habitacional e urbana,
criada em 1964.
Neste trabalho, examinamos a funcionalidade que a política habitacional
implantada em 1964 adquire ao mobilizar o setor produtivo nacional, oferecendo
soluções construtivas inovadoras para o problema habitacional brasileiro. Estas
soluções permitem vislumbrar um breve momento no qual ainda perdura a confiança
em um projeto modernizador, capaz de sustentar uma indústria nacional diversificada,
ancorada no empreendedorismo do setor técnico e da empresa pública.
Buscamos contrapor a este quadro as críticas que denunciaram a instrumentalização
política do Banco e o desvio de sua missão original. Estas críticas contribuíram para
uma análise social do período, mas, por outro lado, resultaram em afastamento entre
as atuações políticas do arquiteto e seu histórico engajamento no desenvolvimento do
sistema produtivo nacional.
Poucos trabalhos dedicam-se a estudar as relações entre arquitetura e política
habitacional, menos ainda sob o ponto de vista das relações de produção que se
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conformam através do projeto de arquitetura, ou seja, de seu engajamento em
determinado projeto de desenvolvimento nacional.
A perspectiva analítica deste trabalho pretende ampliar as abordagens
consolidadas na “ação governamental no campo da habitação” especificamente na
“política habitacional do Banco Nacional de Habitação”, confrontando as análises da
política implementada com um conjunto de propostas do setor técnico e privado que
não vingaram, mas que permitem vislumbrar as potencialidades de organização do
setor produtivo brasileiro naqueles anos.
Valladares (1983, p. 23-77) fez um balanço da literatura sobre habitação entre
as décadas de 1950 a 1970, que cobre grande parte do período de vigência do Banco
Nacional de Habitação. Os temas identificados originaram-se principalmente na
década de 1970, quando se intensifica a bibliografia sobre a habitação no País que,
em certa medida, continua pautando parte das pesquisas recentes. O tema da favela,
do fenômeno da periferização, das questões relativas à renda da terra e ao uso do solo
urbano, das relações entre moradia e trabalho e, ainda, das lutas e conflitos urbanos e
dos históricos da ação do Estado na promoção da moradia econômica.
As contradições que impediram o acesso das classes de menor renda ao sistema
representam os elementos chave que permitiram decifrar o fracasso da política, a
maior parte identificada pela natureza do próprio regime capitalista e pela orientação
intensamente concentradora que caracterizou o período militar. Pouca atenção deu-se
às propostas e à organização do setor produtivo nacional, que foram postergadas. A
sua análise pode auxiliar a caracterização mais completa do quadro social em disputa,
naqueles anos.
Além das críticas ao modelo de atuação adotado pelo BNH, apresentaremos
algumas iniciativas dedicadas a estudar a construção de moradias e equipamentos
em larga escala, utilizando sistemas pré-fabricados, em ciclo aberto ou fechado ou,
simplesmente, agindo para racionalizar a produção industrial de componentes,
integrando-a a um sistema modular de projeto.
As reflexões críticas enfatizam as contradições entre as propostas iniciais e a política
efetiva, e destacam o sentido do novo projeto modernizador: a face autoritária que
permitia a concentração de renda e manter os pressupostos de um desenvolvimento
“desigual e combinado”. Este debate, constituído na década de 1970, forneceu os
elementos para as análises posteriores que, conservando a perspectiva da crítica ao
sistema, dedicaram-se à relação da habitação com a cidade, à definição do tipo de
alojamento adequado, à possibilidade de autogestão, à organização dos movimentos
sociais, à tecnologia e ao processo construtivo adotado.
As iniciativas que serão confrontadas com as críticas para formar um quadro
abrangente do debate no período desenvolveram experiências efetivas que, embora
não aplicadas em soluções habitacionais em larga escala, tiveram sucesso em outras
funções, como as escolas estaduais paulistas criadas por um sistema padronizado de
projetos e produção, a partir de 1972, e nos equipamentos sociais construídos com
sistemas provenientes de fábricas municipais, como as experiências pioneiras em
Abadiânia (1983-1986), Salvador (1979-1981; 1986-1989) e São Paulo (1989-1992),
as duas últimas vinculadas às administrações municipais de Mário Kertész e Luiza
Erundina, respectivamente.
Tanto o resgate das críticas ao modelo adotado pelo BNH quanto das iniciativas
que visavam transformar o padrão de produção da moradia no Brasil formam o quadro
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CONSTRUÇÃO SOCIAL E TECNOLOGIAS CIVIS (1964 -1986)
1 Um histórico mais detalhado do desenvolvimento
da legislação federal pode
ser encontrado em Planhab,
2010, p.11-13.
que permite situar, historicamente, as posições que sustentaram o encerramento das
atividades do Banco e a apresentação de uma nova agenda para a política habitacional.
Organizada ao longo dos anos 1980, esta agenda consolida-se, em parte, em 1988
nos artigos constitucionais sobre política urbana, habitação e moradia, e nos seus
instrumentos reguladores, como o Estatuto da Cidade (2001) e o Plano Nacional de
Habitação (2009).
A extinção do BNH em 1986 ocorre em um momento de transição política
e instabilidade econômica, que combina com a redução dos investimentos públicos
federais e a ausência de instrumento ou política capaz de coordenar os esforços dos
programas voltados ao problema habitacional, já consolidado nas esferas da União,
Estados e municípios1.
Difunde-se, neste momento, uma solução de baixo investimento, por meio de
técnicas e materiais simples, cujo projeto arquitetônico, definido com os moradores,
permitiria dar voz aos movimentos sociais e promover a democracia através da
arquitetura. À pertinência da solução para aquele momento histórico somam-se as
críticas ao movimento moderno e às soluções de larga escala, consideradas massificadas
e com pouca possibilidade de representar e organizar a sociedade civil.
A celeuma, certamente, não se originou no Brasil e faz parte de um conjunto de
críticas à crescente especialização técnica e ao seu papel desagregador da dinâmica social,
dirigidas à arquitetura moderna e ao planejamento urbano nos Estados Unidos e na
Europa, na década de 1970. Hall (2007, p. 396) explica tais restrições ao movimento
moderno e à mudança de paradigma do planejamento urbano de um instrumento
técnico para outro, predominantemente político, e descreve a transformação do
arquiteto em profissional engajado na mediação de conflitos entre movimentos
organizados locais e poder público. Interessa-nos delimitar as especificidades que este
debate assumiu no País e os passos dados para a construção dos consensos ativos sobre
o exercício político da arquitetura e da solução habitacional.
A produção de uma crítica
2 Para a análise dos documentos relativos ao encerramento das atividades do
BNH, ver ANDRADE, E. S. J. e
SILVA, M. L. P., 2010.
As análises a seguir, feitas durante a gestão do presidente Ernesto Geisel (1974
-1979), datam dos anos 1970, quando a conquista da democracia voltava a fazer
parte do conjunto dos cenários políticos possíveis a médio prazo. O anúncio oficial
da abertura, embora definisse o processo como “lento, gradual e seguro”, mostrava
que o fim da ditadura militar aproximava-se. A questão colocada para os analistas
do período era: “O que fazer com as instituições criadas pelo regime, depois do seu
fim?”. Esta perspectiva permite elucidar as diferentes posições dos autores neste debate
sobre a condução da política habitacional, especificamente o BNH, e compreender o
contexto histórico no qual, em 1985, um Grupo de Trabalho convocado por decreto
presidencial para a análise do Sistema Federal de Habitação recomenda o encerramento
das atividades do Banco2.
Os quatro textos sobre a atuação do BNH apresentados neste artigo possibilitam
acompanhar a evolução do entrosamento entre o setor técnico e a política habitacional
naquela época, o desenrolar dos fatos que levou ao descrédito nas formas tradicionais
de atuação do arquiteto, por dentro do setor produtivo nacional e, ao mesmo tempo,
o surgimento de um novo papel profissional, caracterizado pela atuação política,
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visando a ampliação dos direitos sociais e a luta pela democracia (Ferro, 1979; Lefèvre,
1981; Bonduki, 1992).
Do primeiro texto de Serran (1976) ao último de Ferro (1979) podemos acompanhar
a gradativa percepção de que tal ruptura seria inevitável naqueles anos que sucederam
a acirrada repressão do regime autoritário contra a organização cultural e política da
sociedade brasileira (1968-1974). Em 1976 Serran ainda aposta em uma cooperação
institucional por meio do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB), capaz de reconduzir
o poderoso instrumento de política habitacional e urbana, mostrando-se confiante
na aproximação, feita em 1975, entre o IAB e o BNH. No ano seguinte, o texto de
Bolaffi (1977) critica a condução da política habitacional, mas deixa transparecer certa
esperança no controle técnico do setor produtivo nacional, chegando a esboçar uma
proposta de transformação do BNH – de agente financeiro da política habitacional para
produtor das moradias. Dois anos depois, o texto de Kowarick (1979) não deixa dúvidas
quanto à necessária reorientação da atuação profissional. A ruptura final vem explicitada
por Ferro, no mesmo ano, em seu texto paradigmático O canteiro e o desenho.
Kowarick (1979) identifica o caráter autoritário do regime militar com a política
difundida pelo BNH, enterrando definitivamente as esperanças da democratização do
acesso à moradia pelas mãos de um regime excludente. Ressalta também a necessidade
da participação da sociedade civil nas decisões do modelo de desenvolvimento a ser
adotado, principalmente dando voz às classes excluídas.
Serran publica o primeiro grande balanço (1976) no texto O IAB e a política
habitacional brasileira (1954-1975), sobre os resultados de encontros e de grupos
de estudo que contaram com a participação do IAB3. O período analisado aborda,
segundo o autor, três fases: a luta pela implantação de uma política nacional, até 1964;
a reivindicação pela reformulação da política adotada, após 1964; e, finalmente, o
início da década de 1970, o começo de uma nova era na atuação do Banco, quando
técnicos do IAB e do BNH redefiniram a política habitacional. Este trabalho
pretende organizar e consolidar as discussões feitas pelos arquitetos que, havia muito,
procuravam soluções para o tema.
Em outra perspectiva está o trabalho de Gabriel Bolaffi em sua tese de doutorado
(1972), publicada no Cadernos Cebrap 27: A casa das ilusões perdidas: aspectos
socioeconômicos do plano nacional de habitação (Bolaffi, 1977). Anterior ao trabalho
de Serran, Bolaffi analisa o papel do BNH no desenvolvimento econômico e social
brasileiro. Ele explica a falta de interesse político em atrelar a política habitacional
ao desenvolvimento do setor da indústria da construção civil, respondendo, em
parte, à decepção dos arquitetos que esperavam, com a criação do Banco, uma outra
articulação entre os profissionais de projeto, a indústria da construção – de materiais
e componentes – e a política habitacional.
Bolaffi considera que o estímulo à indústria da construção civil que o Banco
poderia ter favorecido seria mais lenta e diferente da alcançada pelo estímulo “aos
investimentos no setor de bens de consumo durável”, capaz de “produzir efeitos
milagrosos” a curto prazo (Bolaffi, 1977, p. 6).
A análise da atuação do BNH vem acompanhada da proposta de estatização
da produção das unidades, como ocorreu com a Petrobras para a exploração de
petróleo. Embora o exemplo citado pelo autor seja o de uma estatal criada no segundo
governo do Presidente Getúlio Vargas (1951-1954), o regime militar organizou várias
empresas para o desenvolvimento de setores estratégicos, como energia, comunicações,
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3 Alguns anos mais tarde,
Brito e colaboradores(1985)
coordenam uma pesquisa
sobre as ações do Estado no
setor habitacional, publicada com Serran e Guimarães,
mais completa e aprofundada do que a reunida por SERRAN, em 1976.
CONSTRUÇÃO SOCIAL E TECNOLOGIAS CIVIS (1964 -1986)
agricultura e defesa nacional. A política habitacional, por sua vez, ficaria atrelada ao
Ministério do Interior e condicionada pelo baixo nível dos projetos dos conjuntos,
produzidas por construtoras privadas, através de sistemas tradicionais em terrenos
periféricos. Estas características estão ressaltadas no estudo de Bolaffi e repetidas na
grande maioria das críticas dirigidas à política habitacional do período militar.
Bolaffi faz uma importante radiografia do funcionamento do BNH, explicitando
as contradições entre as propostas iniciais do Banco e a realidade do financiamento.
Pretensamente destinados à população de menor renda (até três salários mínimos),
o autor conclui, em pesquisa com moradores de vários conjuntos e em diferentes
cidades brasileiras, que tais financiamentos não poderiam atender estas famílias, pois
a renda já estava comprometida com a alimentação. Ele também destaca o valor
simbólico da propriedade da casa como indicador de ascensão social. Embora constate
que, na maioria das famílias, não houve aumento da renda, a aquisição da moradia
era interpretada não como resultado da política habitacional, mas sim como sucesso
individual dos membros da família.
Além de não favorecer as classes de renda mais baixas, o autor explicita como
a política adotada contribui para a concentração de renda no país. Ao abdicar da
responsabilidade pela construção dos conjuntos, transferindo-a para a iniciativa
privada, sem regulamentação adequada nem fiscalização, o Estado possibilitou à
instituição repassar os recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço)
das classes trabalhadoras para o setor privado. Aponta, ainda, que o “atravessador”
dos financiamentos vendia a quem não podia pagar, sonegando ou distorcendo as
informações do contrato, causando, assim, a inadimplência de muitos mutuários e a
consequente crise do sistema de financiamento habitacional.
Ao passar da análise das condições de financiamento para a dos conjuntos, o autor
identifica a sua má localização, a maioria em terrenos periféricos, longe dos centros
de oferta de trabalho e sem infraestrutura urbana ou, ainda, em terrenos impróprios,
sujeitos a inundações. A avaliação das casas também não é positiva – Bolaffi descreve
a má qualidade da construção que, frequentemente, apresentava problemas no piso,
portas e janelas. Explica que, sem ter a quem recorrer, os moradores sentiam-se
enganados e suspendiam o pagamento, promovendo outra prática de inadimplência
e mais uma vez comprometendo a integridade dos fundos para a continuidade do
programa. Bolaffi acrescenta que a situação crítica não era culpa dos técnicos, mas sim
resultado da falta de controle e de fiscalização da ação privada que recebia os recursos.
O comprometimento do BNH com o Estado Militar, na garantia de determinado
modelo de reprodução capitalista, altamente concentrador, também parecia, para
outro intérprete, incompatível com a implementação de uma política habitacional
democrática. Kowarick (1979) tratou dessa contradição em A espoliação urbana,
na qual aborda as condições de reprodução da força de trabalho características do
subdesenvolvimento brasileiro, especificamente a relação funcional entre as condições
informais de subsistência e a capacidade de acumulação que os setores modernos e
industriais alcançam no capitalismo brasileiro.
Sem acesso às políticas habitacionais promovidas pelo Estado, as classes sociais
com rendimento mais baixo vêem-se obrigadas a autoconstruir a moradia. Arcam,
portanto, com a sua parte na divisão social do trabalho, característica de uma economia
industrial, e também com o trabalho necessário à sua subsistência. Kowarick aponta
que o produto final da casa assim construída converte-se imediatamente em uma
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redução de custo, não para o trabalhador que a levantou com o sacrifício de trabalho
extra e das privações a que se submeteu, mas para o empregador, que se beneficia da
redução do custo mínimo de vida dos trabalhadores.
A explicação do fenômeno da superexploração está na grande elasticidade da
oferta de mão de obra característica das economias subdesenvolvidas, o que permite
dilapidar a sua capacidade produtiva através do trabalho extra “na medida em que os
elementos desgastados podem ser substituídos pelos vastos reservatórios disponíveis”.
Ao mesmo tempo, os sistemas repressivos do Estado autoritário impedem que a classe
trabalhadora se organize e pressione para melhorar as suas condições de vida. Esta
combinação entre mão de obra abundante e autoritarismo constituiu-se no elemento
fundamental para a explicação do modelo autocrático de modernização que se instalou
no País após 1964 (Kowarick, 1979, p. 58).
Em O mito da sociedade amorfa, Kowarick (1979, p. 21-27) ressalta a importância
fundamental da sociedade civil para a democracia política, principalmente das “classes
subalternas” em sua relação “contraditória e conflitante” com o Estado.
O revigoramento e autonomia da Sociedade Civil é a luta fundamental que
perpassa toda a questão da Democracia. Nesta ótica, a Política não pode continuar sendo o privilégio de alguns poucos iluminados. Contudo não se trata,
obviamente, apenas de Democracia política entendida ‘stricto sensu’ como
escolha dos governantes e ampliação da representação partidária, pois sua contrapartida necessária é a democratização dos benefícios econômicos e sociais.
(Kowarick, 1979, p. 26)
Seu trabalho desenhou uma nova perspectiva na condução da política habitacional
orientada para a conquista democrática liderada pelos movimentos sociais organizados,
mobilizados contra o Estado autoritário e um dos maiores mecanismos de reprodução
do sistema político vigente: o Banco Nacional de Habitação.
A interpretação de Kowarick (1979) ressalta o valor da democracia social
participativa em oposição a uma ação política restrita a “iluminados” e combina com
o paradigmático texto de Ferro (1979) O canteiro e o desenho, publicado em duas
partes, em 1976, na revista Almanaque, posteriormente reunidas em livro de grande
repercussão entre os arquitetos.
Ferro (1979) faz uma importante crítica ao papel do arquiteto na acumulação
capitalista e na exploração do trabalhador da construção civil. A perspectiva de sua
análise inverte o sentido “iluminador” que o “desenho” havia assumido como expressão
técnica na condução de um projeto nacional moderno. Tanto Artigas quanto Niemeyer,
citados por Ferro (1967) no texto Arquitetura nova, eram filiados ao Partido Comunista
(PCB), e defenderam a aliança dos setores de esquerda com a burguesia nacional como
parte de um projeto para vencer o atraso do País, etapa supostamente necessária ao
desenvolvimento das forças produtivas e posterior superação do sistema capitalista.
Nesse contexto, o desenho 4 simbolizava, para estes arquitetos, a aliança e a aposta
no desenvolvimento e na modernização. Ferro (1979) será o primeiro arquiteto a
formalizar uma crítica a esta concepção positiva da modernização e a denunciar a falácia
do argumento das etapas, defendido pelo PCB. Ele acreditava no desenvolvimento de
formas autônomas de organização social. Para isto, sua arquitetura constituiu-se em
um sistema de informações facilmente apropriável pela população e executável a partir
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CONSTRUÇÃO SOCIAL E TECNOLOGIAS CIVIS (1964 -1986)
da produção no país – materiais simples, disponíveis em depósitos de construção – e
possível de ser realizada por autoempreendimento. Embora a sua contribuição para a
história da arquitetura – um conjunto significativo de obras, formado, principalmente,
por residências e escolas – possa ser considerada um capítulo da arquitetura da sociedade
industrial no contexto do subdesenvolvimento, e não a sua recusa, Ferro polarizou nas
décadas seguintes uma série diversificada de posições alternativas. Entre elas, podemos
destacar as experiências dos Laboratórios de Habitação, que priorizaram a atuação
política através da intervenção nos movimentos sociais urbanos e que desenvolveram
tecnologias alternativas, com baixo investimento em máquinas e uso intensivo de mão
de obra, aproveitando a experiência coletiva do trabalho no canteiro como forma de
organização política.
Ensaios de arquitetura para a
industrialização da habitação
Os ensaios apresentados a seguir tiveram a finalidade de atender aos
financiamentos do BNH, e a maioria não encontrou ambiente propício no âmbito
da política habitacional implementada. Alguns limites para a sua aplicação, descritos
pelos autores: carga tributária maior a que estavam sujeitos os sistema construtivos
industrializados, tornando-os desvantajosos em relação aos tradicionais (Vasconcelos,
2002); a baixa qualidade técnica da maioria dos conjuntos executados (Brito, 1985;
Bolaffi, 1977); e o incentivo ao sistema de trabalho intensivo, adotado para conter o
desemprego entre trabalhadores não qualificados (Brito, 1985).
Algumas experiências ensaiadas forneceram alternativas de produção
posteriormente aplicadas em moradias de classe média e equipamentos sociais, como
escolas e creches construídas pelos Estados e municípios
Os ensaios de arquitetura para a inclusão da produção de moradias em um sistema
industrial provêm de empresas privadas, universidades, ou mesmo das instituições
criadas para apoiar a implementação da política habitacional e urbana. As propostas
foram elaboradas no momento de confiança na condução da política habitacional
e refletem os debates do Seminário de 1963, que associam a industrialização da
construção e o planejamento da cidade, e constituem diretrizes ao enfrentamento dos
problemas decorrentes da intensa urbanização brasileira, na década de 1960.
Analisaremos aqui três casos. Primeiro, o proveniente do setor privado, de
empresas ou profissionais engajados com o problema habitacional; em seguida, uma
iniciativa que, nos moldes do sugerido por Bolaffi (1977), corresponderia a uma ação
direta do Estado na produção de unidades através de um sistema de pré-fabricação;
por último, a atuação do Centro Brasileiro da Construção, que previa a organização do
setor produtivo privado por meio de uma ação normativa do Estado, com o objetivo de
integrar a indústria de componentes a um sistema modulado de projeto de arquitetura.
As obras necessárias ao salto planejado de “50 anos em 5” – slogan do programa
do presidente Juscelino Kubitschek, que teria em Brasília o grande marco de
modernização das tecnologias civis – resultaram no desenvolvimento de muitas
empresas de engenharia voltadas à produção de elementos pré-moldados de concreto,
e naquelas dedicadas à construção de casas totalmente industrializadas (Vasconcelos,
2002, p. 19-113).
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No Estado de São Paulo, a política de desenvolvimento de infraestrutura urbana
e industrial do governo de Carvalho Pinto (1959-1963) ampliava as oportunidades
de mercado para estas empresas o que, de modo geral, o golpe militar de 1964 não
encerrou. A criação do BNH e do SERFHAU, em 1964, representava mais uma
oportunidade, o surgimento de um grande mercado para a habitação econômica.
De fato, as inovações técnicas experimentadas em Brasília, principalmente em préfabricação, e que viabilizariam a industrialização da moradia para a sua distribuição em
larga escala, ficaram longe da política habitacional adotada, mas o desenvolvimento
das tecnologias civis encontrou lugar nas grandes obras de infraestruturas do período.
O ano seguinte ao golpe, 1965, assistiu à publicação de várias experiências
habitacionais que empregaram materiais e sistemas construtivos inovadores,
demonstrando a esperança dos profissionais e das empresas de que os novos
instrumentos institucionais demandassem tecnologias para a produção intensiva
de moradias. As propostas de pré-fabricação reunidas na Revista Arquitetura
(IAB, 1965) partiram de profissionais historicamente engajados com a questão
habitacional, como Ulysses Burlamarqui, Flávio Marinho Rego e Ary Garcia Roza,
que já haviam projetado conjuntos habitacionais de grande porte para os Institutos
de Aposentadoria e Pensões.
Burlamarqui e Rego propunham estruturas em sistemas metálicos pré-fabricados
capazes de se adaptar a diferentes programas e também a contínuas expansões.
Burlamarqui, por exemplo, dedicou-se ao estudo das “Unidades desmontáveis de
crescimento ilimitado” que previa um módulo quadrado, de 6x6m, com estrutura
em alumínio e cobertura em telhas de fibrocimento planas com vedação em painéis
de madeira, totalmente independentes da estrutura. Os módulos agregáveis poderiam
atender a diferentes funções, não apenas ao programa habitacional. A proposta aberta
e flexível teria mais condições de se viabilizar através da economia de sua aplicação em
grande escala (IAB, 1965, p.13).
Algumas empresas, como a Engefusa – Engenharia de Fundações S.A., também
procuraram fazer economia na produção em grande escala, introduzindo importantes
inovações na aplicação de sistemas pré-fabricados pesados e totais para a construção
de mais de novecentas unidades em três conjuntos habitacionais projetados por Ary
Garcia Roza, no Rio de Janeiro, na segunda metade da década de 1960. O artigo
ressalta o aumento de produtividade que atingiu a marca de um apartamento por dia,
o emprego de mão de obra qualificada e a simplicidade do processo – que excluía os
cimbramentos, utilizava poucos moldes e fazia a concretagem diretamente sobre o
solo. O sistema era composto por lajes, paredes internas e grandes painéis de concreto
para as fachadas (IAB, 1965, p. 26-27; Vasconcelos, 2002, p. 47).
Sob esta mesma perspectiva foi criada, ainda em 1965, a empresa CINASA
Construção Industrializada Nacional S. A. com o objetivo de construir casas
inteiramente industrializadas. Após a instalação da fábrica e o desenvolvimento dos
protótipos, em 1967, a ideia passou a fazer parte do imaginário nacional durante a
coroação da miss Brasil, evento transmitido ao vivo para todo o país, quando um
dos sócios da CINASA dispôs-se a realizar, em cinco meses, o sonho da vencedora
– uma casinha para a mãe. Embora tenha cumprido a promessa e alcançado grande
visibilidade, não foi suficiente para impedir a desativação da seção de unidades
habitacionais da empresa, alguns anos mais tarde (Vasconcelos, 2002, p. 36-37).
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Unidades desmontáveis de crescimento ilimitado, 1965, arquiteto Ulysses P. Burlamaqui (Fonte:
IAB, 1965, p. 22-23).
Pré-fabricação dos elementos construtivos do sistema aplicado pela Engefusa (Fonte: IAB, 1965, p.
26). Conjunto Parque Novo Irajá com o engenheiro responsável, Carlos Silva, em primeiro plano
(Fonte: Vasconcelos, 2002, p. 48).
4 Sobre o arquiteto Paulo de
Camargo, ver Cerávolo, 2000.
Ainda com a finalidade de dar uma resposta ao problema habitacional e urbano
que incluísse o desenvolvimento das tecnologias civis sob perspectiva industrializada,
uma importante iniciativa foi o Mestrado em Industrialização das Construções
do Departamento de Arquitetura e Planejamento da Escola de Engenharia de São
Carlos, criado por Paulo de Camargo e Almeida4, em 1971. A iniciativa vislumbrava
a potencialidade de aplicar, em escala industrial, a argamassa armada que estava sendo
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desenvolvida no Laboratório de Estruturas da mesma escola. Leves, esses elementos
facilitavam a produção, distribuição e montagem e se constituíram em uma saída
possível de pré-fabricação de baixo custo. O arquiteto João Filgueiras Lima difundiu
tais técnicas em suas iniciativas nas décadas de 1980 e 1990, quando implantou uma
série de fábricas de elementos leves, empregados na construção de escolas, creches,
hospitais, equipamentos urbanos e elementos para obras de urbanização.
Lima fundou fábricas destinadas a produzir elementos de infraestrutura urbana
e equipamentos públicos para as prefeituras de Salvador, BA, e Abadiânia, GO, na
década de 1980. Esta experiência teve desdobramento nos Centros Integrados de
Apoio à Criança (CIACs, 1991), cujo projeto, organizado pelo governo federal, a
exemplo da iniciativa dos CIEPs, implantados no Rio de Janeiro por Leonel Brizola
no início da década de 1980, previa a instalação de cinco mil unidades em todo o País.
Centros Integrados de Ensino, CIACs, Brasília, 1991, de autoria de João Filgueiras Lima (Fonte:
Latorraca, 1999, p. 187-188).
João Filgueiras Lima participou da equipe do Centro de Planejamento da Universidade
de Brasília – CEPLAN (1962), parte de uma proposta que integrava a prática ao ensino e à
pesquisa em arquitetura. O escritório era responsável por planejar e construir a universidade
e também orientar e conduzir os cursos da Faculdade de Arquitetura, divulgando as
pesquisas em pré-fabricação, desenvolvidas para a construção dos edifícios. Tinha como
objetivo expandir a experiência local do escritório e se constituir, no futuro, em centro
de projetos com projeção latino-americana, meta de Darcy Ribeiro, então reitor da UnB.
Para isso, Lima visitou, em 1962, países do leste europeu, onde conheceu as técnicas de
pré-fabricação que aplicou nas construções da UnB.
Escritório do CEPLAN, 1962-3, arquiteto: Oscar Niemeyer e desenvolvimento: João
Filgueiras Lima, Lelé, Brasília. (Fonte: Módulo, n.º 32, p. 26-30)
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CONSTRUÇÃO SOCIAL E TECNOLOGIAS CIVIS (1964 -1986)
5 Formado em 1965 pela
Faculdade Nacional de Arquitetura, RJ, fez cursos em centros tecnológicos e estágios
em escritórios de consultoria
na Europa. Colaborou com
o CBC e IPT, ajudou a fundar a CONESP e atuou como
consultor do Ministério da
Educação, da COHAB-SP e da
CDHU, e como relator de normas da ABNT para projetos.
A experiência de Filgueiras Lima com pré-fabricação de elementos leves em
argamassa armada a ciclo fechado, gerida pelo poder público, sem a participação da
iniciativa privada, também foi aproveitada no município de São Paulo. A arquiteta
Mayumi Watanabe Souza Lima, diretora da Empresa Municipal de Urbanização
(Emurb), durante a gestão de Luiza Erundina (1989-1992) organizou a fábrica –
Centro de Desenvolvimento de Equipamentos Urbanos (Cedec)
Inspiradas nas iniciativas de industrialização e planejamento de países do leste
europeu, que implantaram grandes bairros residenciais, estas fábricas foram difundidas
em Cuba durante os anos 1960. A maioria produzia sistemas construtivos a ciclo
fechado que pressupunha o Estado como principal promotor do desenvolvimento
nacional. Entretanto, a descontinuidade administrativa impediu que as experiências
brasileiras se consolidassem na esfera do Estado. Na iniciativa privada, o Centro
de Tecnologia da Rede Sarah Kubitscheck (CTRS – 1992), fábrica de elementos
construtivos e de manutenção de vários hospitais do aparelho locomotor, representou
a iniciativa mais duradoura.
A experiência do leste europeu tornou-se um importante laboratório de
tecnologias construtivas e também serviu de modelo na própria Europa, como,
entre outras iniciativas, o Centro Técnico e Científico do Concreto, criado em 1947
na França para auxiliar a reconstrução após a Segunda Guerra Mundial. O centro
incentivou a industrialização de sistemas pré-fabricados de concreto para a produção
de edifícios em larga escala (Frapier, 2012).
Outra iniciativa que merece destaque é a criação dos centros de pesquisa para
atender ao BNH: o Centro Brasileiro da Construção (CBC), organizado em 1969, e o
Centro Nacional de Pesquisas Habitacionais (CENPHA) do Rio de Janeiro, também
da mesma época. O CBC dedicou-se à integração do projeto arquitetônico, em sua
dimensão ergonômica e funcional, com a indústria de componentes – uma tentativa
de padronizar os componentes utilizados na construção da casa, criando as condições
adequadas para a racionalização e, posteriormente, a industrialização da moradia que,
neste caso, seria promovida por empresas privadas.
Além de coordenar as ações do Estado e da iniciativa privada, reunir informações
e promover a formação técnica e da mão de obra, e estudar a construção da habitação,
o objetivo do Centro era basicamente criar um canal de comunicação institucional
entre o principal contratante, o BNH, os setores de profissionais de projeto –
o Instituto de Engenharia e o Instituto de Arquitetos do Brasil – e a indústria de
materiais e componentes representada pela CIESP (Centro das Indústrias do Estado
de São Paulo). A iniciativa uniu um grupo de profissionais para equacionar a questão
produtiva, considerando o desenvolvimento industrial da construção.
No ano de sua criação, o BNH contratou o CBC para executar um Plano de
Implantação da Coordenação Modular, desenvolvido pelo engenheiro Teodoro Rosso
e pelo arquiteto João Honório de Mello5. Considerado o primeiro passo em direção
à industrialização da construção ou, de acordo com a explicação dos responsáveis
pela instituição: “É uma metodologia que permite estabelecer relações sistêmicas
de integração entre os componentes construtivos, visando a aplicação do método
industrial ao processo de edificação” (Cadernos do CBC, set. 1971).
Embora esse plano para a coordenação modular habitacional, feito para o BNH,
não tenha sido implantado, a Companhia de Construções Escolares do Estado de
São Paulo (CONESP) aproveitou o trabalho, a partir de 1976, por iniciativa do
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KOURY
arquiteto João Honório de Mello, e abriu uma perspectiva bastante inovadora para
o controle da integração da iniciativa privada no processo de projeto e construção
de escolas públicas. Baseado em um sistema de catálogos, ambientes, componentes,
em detalhes e especificações padronizadas, possibilitou ao Estado erguer escolas em
larga escala. Permitiu também racionalizar e incorporar a produção de componentes
industrializados, facilitou a administração, a revisão, o orçamento e a fiscalização
das obras contratadas. Além disso, possibilitou a contratação de vários profissionais
autônomos para a elaboração dos projetos, cujo serviço técnico pode ser avaliado a
partir de parâmetros objetivos.
Da produção capitalista à utopia social
da casa e da cidade
As alternativas analisadas acima respondem ao desafio da produção em massa
da casa e da cidade, através de soluções construtivas que introduzem novos materiais
e sistemas de produção. Algumas propostas pressupunham que o atendimento
das necessidades de produção em larga escala da moradia urbana, que o banco se
encarregaria de financiar, seria feito pela indústria nacional, e que se articulariam em
torno dela o conhecimento técnico especializado e o empreendedorismo privado.
Nesse momento ainda estava viva a esperança de que a expansão industrial do País
ampliaria o acesso aos benefícios sociais. Tais condições mostraram-se mais complexas e
contraditórias durante a década de 1970, quando as críticas ao BNH deságuam no conflito
explícito entre desenvolvimento produtivo, de um lado, e democracia social, de outro.
A agenda apresentada por Kowarick (1979) em A espoliação urbana traduziu-se
em propostas de produção “da casa e da cidade”. O objetivo era encontrar uma saída
democrática, agindo na organização das forças sociais. A primeira delas, formulada
por Lefèvre, idealizou um canteiro-escola inspirado no método de Paulo Freire. A
conscientização política seria o elemento integrador de uma comunidade formada por
migrantes que chegavam à cidade de São Paulo atraídos pela pujança econômica, mas
que não encontravam abrigo, tampouco inserção na economia formal (Lefèvre, 1981).
A experiência pedagógica de autoconstruir a casa e o bairro, sob a orientação de um
conjunto de técnicos, seria uma estratégia para que estes potenciais agentes do sistema
social pudessem integrar-se e conquistar espaço político.
Outra experiência semelhante foi o Laboratório de Habitação do Curso de Arquitetura
da Faculdade de Belas Artes de São Paulo, de 1982, que prestava assessoria técnica à
comunidade de baixa renda através de alunos supervisionados por seus professores. Esta
iniciativa tornou-se modelo para outros laboratórios universitários que desenvolveram
alternativas de produção de unidades com baixo custo e gestão comunitária (Bonduki, 1992).
Tais experiências ganharam força nos movimentos populares urbanos e se
transformaram no programa de governo da Superintendência de Habitação Popular
da Secretaria Municipal de Habitação de São Paulo, durante a gestão da prefeita Luiza
Erundina (1989-1992).
A proposta permitiu, em gestão metropolitana, consolidar uma agenda
alternativa àquelas que foram alvo das principais críticas ao BNH: o financiamento
direto às associações de moradores, a participação popular nos mecanismos de
decisão – elemento fundamental dos novos conjuntos propostos no horizonte da
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CONSTRUÇÃO SOCIAL E TECNOLOGIAS CIVIS (1964 -1986)
democracia participativa – e a defesa da moradia em área central. Estes elementoschave integraram-se às diretrizes da política habitacional brasileira ao longo de 1990
e, principalmente, durante o governo Lula (2003-2010).
Considerações finais
A história das políticas habitacionais brasileiras constrói-se através do conflito
entre a ampliação do atendimento do Estado do bem estar-social e a dificuldade de sua
reprodução na periferia do capitalismo. A impossibilidade de generalizar o serviço de
assistência social, que incluísse o direito universal à moradia e à expansão “democrática”
da sociedade urbana, constituiu-se em fecundo debate durante todo o ciclo do
desenvolvimentismo brasileiro. Este ciclo, ao encerrar-se, parece ter carregado todas as
esperanças na conjugação entre capitalismo e solução do problema habitacional, seja
pela constituição de um mercado sustentável de habitações para as classes de baixa
renda, seja, ainda, por um serviço social capaz de prover as necessidades básicas de
reprodução da força de trabalho.
A solução da autoconstrução, adotada como forma de organização social,
mostrou-se funcional diante da falta de investimento do Estado nos anos de
redemocratização. Entretanto, não significou alternativa isenta de críticas. Oliveira
(1972) já havia abordado o funcionamento da autoconstrução como mecanismo que
acentua a tendência concentradora do capitalismo no âmbito do subdesenvolvimento.
O argumento foi enfatizado em análise de Kowarick (1979), apresentada neste artigo.
Porém, as condições do País no final da ditadura militar, a crise do BNH, a falta de
uma política de subsídios e a necessidade de resistência e de organização social não
deixaram a esta crítica outro lugar que não o ambiente acadêmico.
A redemocratização do Brasil, em 1985, ampliou os canais de participação
política e, em 1988, a nova constituição incorporou um conjunto de direitos civis,
entre os quais o da moradia, reorganizando os instrumentos para as reformas sociais,
formulados na crítica à política habitacional do período anterior.
Em 2006, um debate entre Francisco de Oliveira, Sérgio Ferro e João Marcos
Lopes, publicado na revista Novos Estudos Cebrap, reacende a questão da orientação da
política habitacional, na mão ou na suposta contramão do capitalismo, em condições
históricas completamente diversas das do final da década de 1980, principalmente na
vigência de uma retomada do desenvolvimento econômico brasileiro e na inauguração
de uma ação federal abertamente subsidiada para o setor.
* * *
Tão conservadora nos sistemas construtivos quanto nas concepções urbanísticas,
a política habitacional implementada pelo BNH não acolheu a oferta das propostas
inovadoras originadas no período. A análise destas alternativas para a produção
habitacional permite identificar o compromisso dos agentes técnicos com diferentes
concepções de desenvolvimento social. Cada uma delas pressupõe papéis distintos
ao Estado, à iniciativa privada e aos profissionais, arquitetos e engenheiros. Estes
compromissos políticos, presentes no campo profissional brasileiro nos anos 1960 e
1970, originaram novos desdobramentos e posições ainda hoje atuantes.
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PAUL A
KOURY
Revisitar o debate habitacional encetado no bojo do que foi a maior e mais
controversa política habitacional da história deste País permite identificar as posições
consolidadas naquele momento, bem como reavaliar as aderências históricas que
as legitimaram, permitindo libertar o debate atual, tanto dos fracassos quanto dos
sucessos encerrados na época.
A possibilidade, frustrada naquele momento, de enfrentar a política habitacional
por meio da produção formal de unidades e da industrialização de componentes e
subsistemas da construção, pode alcançar novos significados à luz das condições atuais.
O acesso à moradia para as classes de menor renda, a alteração dos padrões de
desenvolvimento urbano periférico de baixa densidade e a industrialização da produção
das unidades, pressupostos dos modelos habitacionais apresentados neste artigo,
originaram projetos inovadores. Esses projetos, embora excepcionais e quantitativamente
não representativos, indicam caminhos não explorados que significam um grande
patrimônio de soluções técnicas ao enfrentamento do problema habitacional, associado
ao desenvolvimento urbano e social brasileiro.
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Ana Paula Koury é arquiteta e urbanista formada pela
Universidade de São Paulo
(1992), com mestrado (1999)
e doutorado (2005) pela mesma instituição. Professora do
Programa de Pós-graduação
Stricto Sensu em Arquitetura
e Urbanismo do Centro de
Pesquisa da Universidade São
Judas Tadeu. E-mail: [email protected]
Artigo recebido em janeiro de
2013 e aprovado para publicação em março de 2013.
CONSTRUÇÃO SOCIAL E TECNOLOGIAS CIVIS (1964 -1986)
http://dx.doi.org/10.1590/S0101-33002006000300011
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Plano Nacional de Habitação. Versão para debates. Brasília:
Ministério das Cidades/ Secretaria Nacional de Habitação. Primeira impressão: maio 2010.
OLIVEIRA, F. Crítica à razão dualista: o ornitorrinco. São Paulo: Boitempo Editorial, 2003.
(1ª ed. 1972)
__________. O vício da virtude: autoconstrução e acumulação capitalista no Brasil. Novos
estudos - CEBRAP, São Paulo, n. 74, Mar. 2006. Disponível em: <http://www.scielo.br/
scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002006000100005&lng=en&nrm=iso>. Accesso
em 05 Aug. 2013. http://dx.doi.org/10.1590/S0101-33002006000100005.
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VASCONCELOS, A. C. O concreto no Brasil: pré-fabricação, monumentos, fundações. São
Paulo: Studio Nobel, 2002.
Abstract
The housing debate that preceded the creation of the National
Housing Bank (BNH) resulted from innovative proposals presented at the Seminar on
Housing and Urban Reform (1963). The Bank implemented after the 1964 coup, has
adopted a conservative policy that does not reach the lower income classes and contributes to
urban sprawl in a low density peripheral, without social equipment. The Critical approach
about the adopted model was responsible for drafting new guidelines for housing policy,
from the 1988 constitution. On the other hand, proposals for production of housing units
using constructive technologies and presented in a moment of hope for success of housing
policies, are a set of experiences that have not been successful at that time and may acquire
a different meaning in the current development scenario.
182
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A DINÂMICA URBANA
DE CIDADES MÉDIAS DO
INTERIOR PAULISTA SOB O
ESTATUTO DA CIDADE
Jefferson O. Goulart
Eliana T. Terci
Estevam V. Otero
R e s u m o O artigo examina o alcance do Estatuto da Cidade como novo marco
regulatório da política urbana brasileira a partir de estudo comparativo de processos
contemporâneos em três cidades médias do interior paulista (Piracicaba, Bauru e Rio
Claro). O estudo se faz mediante a análise de três dimensões complementares: econômica,
urbanística e político-institucional. São constatados obstáculos endógenos e exógenos que
têm condicionado as políticas urbanas e dificultado a aplicação dos indicativos dos Planos
Diretores recém-aprovados. Apesar da expressiva incorporação formal dos instrumentos
do Estatuto da Cidade, boa parte não tem sido implantada ou não foi regulamentada,
cenário que pode ser generalizado como predominante no país e que remete aos padrões
contemporâneos do desenvolvimento regional e urbano.
P a l a v r a s - chave
Dinâmica urbana; cidades médias; estatuto da cidade;
planos diretores participativos.
Este trabalho examina o alcance do Estatuto da Cidade como novo marco regulatório
da política urbana brasileira a partir de estudo comparativo de correspondentes processos
contemporâneos em três cidades médias do interior paulista (Piracicaba, Bauru e
Rio Claro). A compreensão desse fenômeno se faz mediante parâmetros analíticos de
múltiplas dimensões, a saber: econômica, urbanística e político-institucional. Trata-se de
análise preliminar de investigação que os autores vêm desenvolvendo sobre a temática,
razão pela qual os resultados aqui apresentados são ainda provisórios.1
O texto está estruturado em três sessões. Na primeira, “Estado, desenvolvimento e
dinâmica urbano-regional”, são discutidos os principais aspectos e consequências da crise
do modelo nacional-desenvolvimentista que conduziu as políticas macroeconômicas do
Brasil até os anos 1980 e as medidas neoliberais na condução da superação da crise.
Ademais, se considera o desenho político-institucional que marca essas mudanças,
notadamente os aspectos relativos à estrutura federativa e ao status dos municípios quanto
às politicas de regulação urbana. Nesse contexto foi aprovado o Estatuto da Cidade (Lei
Federal nº 10.257, de 10/07/2001), marco regulatório que ampliou as prerrogativas dos
municípios, passou a requerer participação da sociedade civil nas decisões de políticas
públicas e impôs a subordinação da lógica urbana à função social da cidade.
Na segunda parte, “Transformações recentes na rede urbana brasileira e seus
reflexos no planejamento urbano”, são tratadas as mudanças atuais, com destaque
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183
1 A pesquisa “Processos Contemporâneos de Desenvolvimento Urbano em Cidades
Médias: Estatuto da Cidade,
expansão imobiliária, engrenagem econômica e dinâmica
decisória político-institucional [2001-2011]” tem financiamento da Fundação de
Amparo à Pesquisa do Estado
de São Paulo (FAPESP). Os
autores são gratos aos pareceristas anônimos da RBEUR
pelas indicações de aperfeiçoamento deste texto.
A DINÂMICA URBANA DE CIDADES MÉDIAS DO INTERIOR
para o desempenho das cidades médias no processo de desenvolvimento e seu papel
no planejamento territorial, regional e urbano. Nesse contexto, apresenta-se a base
empírica dos municípios estudados através de dados socioeconômicos que evidenciam
sua participação na rede urbana brasileira.
Na terceira seção, “Estatuto da Cidade, Planos Diretores e a política urbana”,
são examinados os processos de revisão dos Planos Diretores das cidades selecionadas,
identificando-se aproximações e distanciamentos com os instrumentos preconizados
pelo Estatuto da Cidade para avaliar o alcance do novo marco regulatório na dinâmica
urbana. No final, são apresentadas algumas hipóteses explicativas provisórias sobre o
lugar das cidades médias no desenvolvimento urbano contemporâneo e os constrangimentos e obstáculos das políticas urbanas dos Planos Diretores, de modo a evidenciar
o potencial normativo dos enunciados do Estatuto da Cidade em contraponto com
seus obstáculos fáticos.
Estado, desenvolvimento e dinâmica
urbano-regional
A recessão mundial do final da década de 1970 atingiu o Brasil face à dependência do financiamento externo que sustentou seu processo de substituição de importações, resultando em dramático endividamento externo e em pressão inflacionária que
afetaram a capacidade estatal de fazer política econômica de longo prazo, comprometendo a reedição de um projeto nacional liderado pelo Estado. Em decorrência, as décadas seguintes ficaram marcadas pelas inúmeras tentativas de estabilização monetária,
numa sucessão de planos fracassados de combate à inflação, com exceção do Plano
Real (1994), cujo êxito foi alcançado com grande sacrifício para o crescimento da
economia e do emprego em virtude dos juros elevados e do câmbio sobrevalorizado.
Na esfera da política urbano-regional, o colapso do projeto desenvolvimentista
implicou o abandono das políticas de desconcentração produtiva, principalmente do
II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), ao que se seguiu uma “não-política”
de desenvolvimento regional e urbano que deu lugar à guerra fiscal entre estados e
municípios, os quais, valendo-se de renúncia fiscal, disputavam parcos investimentos
privados. Isto, somado à deseconomia de aglomeração, não reverteu a desconcentração em curso e alterou sensivelmente a geografia industrial de setores tradicionais da
indústria, a exemplo do setor automobilístico, que se descentralizou da região do ABC
Paulista, e o de bens não duráveis de consumo, que se deslocou em grande parte para
o Nordeste (Coutinho, 2003).
A melhora dos preços internacionais no mercado mundial de commodities, somada à mudança na conduta da política econômica a partir de 2003 – com o Estado
reassumindo seu papel na condução da economia –, favoreceu a retomada do crescimento econômico. O lançamento de várias ações, como a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV), dentre outros, e a conjuntura nacional propícia
a novos investimentos, distinguiram as cidades médias como espaços privilegiados por
suas vantagens relativas, notadamente mobilidade livre dos congestionamentos característicos das metrópoles, melhor qualidade de vida e implantação de novos arranjos
produtivos, tais como os Polos Tecnológicos, os Arranjos Produtivos Locais (APLs),
184
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J E F F E R S O N O . G O U L A R T, E L I A N A T. T E R C I E E S T E VA M V. O T E R O
clusters etc. As possibilidades de agrupamento de empresas do mesmo setor produtivo
e de implantação de novos centros de pesquisa em universidades tornam o ambiente propício às inovações e à competitividade determinada pelo padrão internacional
(Amorim Fº; Serra, 2001, p.29).
Esse novo ambiente indica mudança na relação entre Estado e setor empresarial,
a partir da qual se combinam um projeto público-privado de desenvolvimento local e
a estratégia das empresas para a utilização de recursos locais, ou mesmo para a criação
de novos arranjos que se colocam como alternativas às nefastas estratégias baseadas na
guerra fiscal. Em análise crítica do contexto em que ocorrem essas mudanças, Harvey
(1996) observa um esvaziamento do papel coordenador da esfera federal em favor da
descentralização, dando lugar a uma nova abordagem na administração urbana: em
lugar do gerenciamento característico dos anos 1960-70, avançam as práticas relativas
ao empresariamento da gestão das cidades, as quais passam a ser reconhecidas pelo seu
perfil empresarial em relação ao desenvolvimento econômico.2
Há, porém, um aspecto positivo da descentralização: mesmo submetida à lógica
da acumulação, se o comando das cidades não se resumir à competição, mas à ideia
de cidade como corporação coletiva, pode emergir um sistema decisório democrático
(Harvey, 1996, p.62). Essa condicionante está diretamente relacionada ao grau de
competitividade interurbana, questão que só pode ser mediada pelo planejamento,
caso contrário as regras do mercado reduzem o caráter coletivo e o sentido democrático da gestão urbana.
É importante enfatizar uma característica do processo de descentralização que marca o período aqui aludido e destacado por Braga (2004) em virtude das implicações
para a gestão urbana, aspecto também observado por Harvey (1996) na Europa e nos
EUA: trata-se da questão fiscal, na qual se observa mudança significativa na condução do
processo de descentralização e que se traduz numa ambiguidade, pois, ainda que a Constituição de 1988 tenha consagrado a tendência descentralizadora nas esferas decisórias,
na década de 1990 a equação se inverteu em favor da União e, por consequência, em
detrimento de estados e municípios. Braga (2004) observa uma inversão de tendência
em duplo sentido: i) aumento da carga tributária brasileira, que salta do patamar de 24%
do PIB em 1991 para 36% em 2003; e ii) redução da participação dos estados e municípios na arrecadação em virtude da forma como se fez a recuperação fiscal da União, com
a criação ou elevação de alíquotas de tributos e contribuições não compartilhados com
as esferas subnacionais. Isto ocorreu simultaneamente à problemática intensificação do
processo de municipalização das políticas sociais.
Arretche (1996) esclarece as razões que estimularam a descentralização: crise fiscal e
democratização. Ou seja, a descentralização foi a resposta à escassa capacidade orçamentária pública: “a distribuição das atribuições administrativas entre os diversos níveis de
governo seria uma solução efetiva para os problemas orçamentários e de eficiência administrativa” (Arretche, 1996, p.76-77). A democratização é a outra faceta desse processo,
pois, a despeito da crise fiscal, não se deve ignorar o caráter participativo e inclusivo que
a descentralização proporciona como possibilidade de controle público.3
A Constituição de 1988 teve como marcas a desconcentração tributária em favor
de estados e municípios, descentralização de atribuições e competências sociais mais
importantes e indução normativa à cooperação entre todos os níveis de governo que,
contudo, não diminuíram a primazia da União (Arretche, 2009; Goulart, 2009; Souza,
2005). Mas essas mudanças institucionais ampliaram a autonomia dos municípios –
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185
2 Para uma síntese
visão, ver Castells;
(1996). Para uma
desta concepção, ver
(2000).
dessa
Borja
crítica
Vainer
3 Sobre esse aspecto, ressalte-se a contribuição do catalão Jordi Borja, a quem se
atribui a oportuna correlação
entre descentralização e democratização.
A DINÂMICA URBANA DE CIDADES MÉDIAS DO INTERIOR
aliás, reconhecidos como entes federados soberanos – e, respectivamente, seu escopo
decisório. As possibilidades de maior controle e regulação da produção do espaço
urbano pelas municipalidades, resultado de um longo processo de descentralização,
teve ponto alto na aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001),
marco institucional que regulamentou o Capítulo da Política Urbana da Constituição
(Artigos 182 e 183).
As possibilidades abertas pela aprovação do Estatuto da Cidade residiam no poder que conferia às administrações municipais nas políticas de desenvolvimento urbano. Para efetivar o novo arcabouço legal urbano, os municípios deveriam elaborar seus
Planos Diretores, os quais definiriam prioridades e objetivos aplicáveis, enfocando as
questões relacionadas à produção do espaço urbano.
Antes da análise empírica sobre o alcance desse novo instrumento de regulação do
espaço urbano, cabe uma breve exposição da evolução recente da rede urbana brasileira
para elucidar o papel das cidades médias e caracterizar a base empírica deste estudo.
Transformações recentes na rede
urbana brasileira e seus reflexos
no planejamento urbano
A década de 1970 registra intensa reorganização do território econômico nacional,
resultado do processo de realocação industrial que altera as dinâmicas regionais
brasileiras polarizadas pelo eixo Rio-São Paulo. A intensificação da interiorização da
indústria fortaleceu o polo formado no interior do estado de São Paulo. A partir de então,
observa-se a inflexão do fenômeno territorial com fortes implicações demográficas e
socioeconômicas, quando se inverte o ritmo de crescimento das grandes aglomerações
metropolitanas e acentua-se o dinamismo das cidades médias, indicando a reversão da
polarização representada por aquelas. A evolução da rede de cidades no sul e no sudeste
contribuiu para a formação de uma estrutura “hierarquicamente mais equilibrada”
(Amorim Fº & Serra, 2001, p.11).
A Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), capítulo do II PND,
atribuía papel importante às cidades médias, particularmente na articulação entre os grandes centros e um conjunto de cidades de menor porte, integrando e polarizando amplas
redes de cidades e aglomerações urbanas que já apresentavam o potencial de converter-se
em instrumentos de uma “política de desenvolvimento urbano-regional” (Braga, 2005,
p.2241). Assim, as cidades médias integram as estratégias regionais, e no Sudeste buscouse a desconcentração das regiões metropolitanas de Rio e São Paulo, com o consequente
“reforço das cidades de porte médio” (Steinberger & Bruna, 2001, p.45).
As diretrizes de interiorização do desenvolvimento foram constrangidas pela dinâmica econômica e sua tendência à concentração de investimentos: “a política urbana
postulava desconcentração geográfica, mas a política econômica buscava um novo patamar de substituição de importações, com ênfase nos setores de bens de capital e insumos
básicos, que possuíam caráter reconcentrador” (Steinberger & Bruna, 2001, p.46).
O reforço das cidades médias como polos secundários foi uma tentativa de
reversão da contradição flagrante do II PND, buscando conciliar as vantagens da
economia de aglomeração metropolitana com um desenvolvimento urbano e regional
mais equilibrado. Esse processo de desconcentração se restringiu a uma porção do
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território nacional definido pelas cidades de Belo Horizonte-Uberlândia-Londrina/
Maringá-Porto Alegre-Florianópolis-São José dos Campos-Belo Horizonte, definindo
um “novo polígono de aglomeração industrial”, no qual estão inseridos os principais
polos tecnológicos nacionais (Diniz, 1993, p.36-7).
Esse processo foi mais acentuado no interior paulista, que à época reunia algumas
condições fundamentais para essa transformação, muitas delas originadas nas peculiaridades históricas de seus processos de ocupação e desenvolvimento econômico. Cano
(2008) identifica cinco fatores que induziram à desconcentração industrial em direção
ao interior paulista e que caracterizam o fenômeno da “desconcentração concentrada”:
i) as deseconomias de aglomeração da metrópole; ii) as políticas estaduais de descentralização; iii) as políticas municipais de atração industrial; iv) as políticas federais
de incentivo às exportações e o Proálcool; e v) os grandes investimentos federais em
indústrias de base e em centros de pesquisa.
Ao longo do período 1970-2000, a Região Metropolitana de São Paulo (RMSP)
perdeu participação no Valor de Transformação Industrial (VTI) no conjunto da indústria brasileira, caindo de 43,4% em 1970, para 16,8% em 2003, ao mesmo tempo em que se observou crescente heterogeneidade no desenvolvimento das regiões
brasileiras, despontando verdadeiras “ilhas” de produtividade. O maior beneficiado
desse processo foi o interior paulista, em especial os municípios médios dotados de
infraestrutura. No período entre 1970 e 1985, enquanto a participação da RMSP
no VTI estadual declinava de 74,7% para 56,6%, a participação do interior crescia
de 25,3% para 43,4% (Negri, 1996, p.181). Em relação ao conjunto do país, entre
1970 e 2003, o VTI do interior do estado quase dobrou, passando de 14,7% para
27% (Tineu, 2008, p.383). Dados da Fundação Seade indicam que o interior paulista
concentrava, em 2011, 44% do Produto Interno Bruto de todo o estado ou 15% da
riqueza nacional, além de responder por 44% do emprego no estado e 13% do país.
Esse processo teve correspondência em termos demográficos. Em 2010, as cidades do estado de São Paulo com população entre 100 mil e 500 mil habitantes, excluídas aquelas da RMSP, passaram de 21, em 1980, para 46 em 2010 (Braga, 2005),
onde viviam 8.873.886 paulistas (Censo 2010/IBGE).
Harvey (1996) ajuda a compreender esse fenômeno como resultado da nova estratégia de gestão urbana predominante a partir da década de 1970. O empresariamento e consequente competição interurbana estão na raiz da ascensão e decadência
das cidades, ou seja, “encoraja determinados tipos de atividade e esforços que têm a
maior capacidade localizada de elevar o valor das propriedades, da base tributária, da
circulação local de renda e (a mais esperada das consequências da lista precedente) do
crescimento do emprego” (Harvey, 1996, p.59).
Assiste-se, assim, a uma fecunda mudança nas “práticas espaciais”. Chama
atenção a difícil delimitação dos contornos do urbano, visto que simultaneamente ao
crescente movimento de fragmentação do espaço em bairros, comunidades e grupos,
a tecnologia aplicada aos transportes e às comunicações permitiu maior dispersão do
espaço, alterando o antigo “conceito de cidade enquanto unidade física rigidamente
delimitada ou mesmo um domínio administrativo coerentemente organizado”
(Harvey, 1996, p.51).
Nessas condições, parece evidente que o empresariamento – na apropriada
concepção de Harvey (1996), que indica a primazia do interesse privado com suporte
das agências governamentais – foi o paradigma que conduziu a gestão urbana no
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A DINÂMICA URBANA DE CIDADES MÉDIAS DO INTERIOR
período recente definindo as novas dinâmicas territoriais, coincidindo no Brasil
com o esgotamento do projeto desenvolvimentista. Resta saber quais estratégias as
delinearam, considerando os interesses empresariais e das municipalidades em razão
dos elos que conectam regiões e localidades.
Cidades médias no interior paulista: os casos de Piracicaba, Bauru e Rio Claro
4 Desse processo resultaram
os municípios de Itirapina,
Itaqueri da Serra, Santa Gertrudes e Corumbataí.
A partir dos anos 1980, as grandes ações e políticas públicas com impacto na
estrutura urbana e regional praticamente desapareceram. Estudos recentes confirmam
que a ausência de políticas territoriais nacionais nesse período evidenciou experiências inovadoras de iniciativa das localidades. Estas, entretanto, não prescindem de
uma política de cunho nacional, ou ainda, de compartilhamento entre as instâncias
federativas, sobretudo pelo fato de a política urbana da Constituição de 1988 haver
consagrado essa premissa.
A recuperação do Estado, a partir da segunda metade da década de 1990, contudo, não significou a retomada das políticas territoriais e urbanas no padrão dos anos
1970, mas oscilaram entre uma orientação de crescimento econômico e outra mais
preocupada com o desenvolvimento social (Bitoun, 2009). Normativamente, contudo, não é apropriado opor as opções social e econômica, “mas entender até que ponto
o aumento do consumo e do protagonismo popular é visto como a alavanca principal
ou acessória do desenvolvimento econômico do país” (Bitoun, 2009, p.22) e, nesses
termos, tal premissa deve dar substância ao conceito de desenvolvimento humano e
sustentável.
Nos anos 2000, a rede urbana brasileira passou a apresentar configuração mais
complexa, apontando tendências importantes em termos de ocupação territorial e
desenvolvimento socioespacial. Uma de suas principais características foi a crescente
importância dos centros urbanos de médio porte, cujo impacto demográfico e econômico frente às aglomerações metropolitanas e ao conjunto do país vêm se ampliando.
Vejamos a seguir a evolução da base empírica adotada.
Piracicaba, Bauru e Rio Claro são cidades médias do interior paulista, exemplos
da trajetória antes descrita. Em 1950, Piracicaba já somava 87.835 habitantes e era a
52ª cidade brasileira em população. Bauru tinha 65.452 residentes no mesmo período, ocupando a 89ª posição. Em 1970 ambas evoluíram na rede brasileira: Piracicaba
saltava para a 45ª posição, com 152.505, e Bauru para a 56ª, com 131.936 habitantes.
Rio Claro deixou de figurar no ranking das 100 maiores, apresentando, em 1950, uma
população em processo regressivo, devido à emancipação de alguns antigos distritos.4
O peso relativo dessas cidades se confirma pelos dados atuais. Com uma população
de 364.504 habitantes (Censo 2010/IBGE), taxa de urbanização de 97,33%, vasta
extensão territorial e alta concentração urbana, Piracicaba é um município de forte
tradição na agroindústria canavieira e sede de um expressivo parque metal-mecânico.
No plano político, a cidade abrigou importantes experiências progressistas: primeiro
a administração do peemedebista João Hermann Netto ainda no fim do regime
autoritário (1977-1982) e, depois, duas gestões sob o comando do petista José
Machado (1989-1992; 2001-2004). Neste último período foi levado a cabo o processo
participativo para a revisão e formulação do novo Plano Diretor de Desenvolvimento
Sustentável, encaminhado ao Legislativo municipal em 2004, proposta alterada e
objeto de posterior substitutivo encaminhado pelo governo seguinte do tucano Barjas
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Negri (2005-2008).
Geograficamente localizada na porção central do estado, Bauru tem lugar privilegiado que lhe valeu a qualificação de “cidade sem limites”, com população de 343.659
habitantes (Censo 2010/IBGE). Sua história está associada à expansão cafeeira ao
oeste paulista, percurso para o qual o desenvolvimento da malha ferroviária foi determinante. Apresenta importante setor terciário, configurando expressiva polarização
econômica e de serviços em nível regional, ao passo que seu parque industrial é relativamente modesto em comparação com outros municípios de porte similar. Apresenta
a mais alta taxa de urbanização dentre os três municípios: 98,5%. Durante o mandato
do prefeito Tuga Angerami, eleito pelo PDT (2005-2008), foi levada a cabo a mais
relevante alteração na legislação urbanística municipal, quando um pioneiro processo
participativo culminou com a aprovação do novo Plano Diretor inspirado nos instrumentos do Estatuto da Cidade.
Rio Claro – localizada às margens da rodovia Washington Luís, um dos mais
importantes eixos paulistas de integração – apresenta população de 186.081 habitantes (Censo 2010/IBGE) e elevada taxa de urbanização (97,57%). Sua economia é
fortemente associada à atividade industrial dos setores metalúrgico e cerâmico, além
do segmento de serviços. O atual Plano Diretor do município, ora em revisão, foi
produzido durante o mandato do prefeito Dermeval da Fonseca Nevoeiro Jr. (DEM),
marco legal que não incorporou a metodologia participativa do Estatuto da Cidade.
Andrade e Serra (2001) revelam aspectos significativos da evolução dessas cidades
no período 1975/96, tempo em que se verificou um arrefecimento da tendência de
crescimento da economia brasileira. Os autores tomam por base o PIB estimado para
os municípios brasileiros no período e concentram a análise nos 111 centros urbanos
considerados de maior importância na rede brasileira de cidades em virtude de constituírem aglomerações urbanas5. Naquela classificação de 1999, Bauru figurava como
centro sub-regional de nível 1 e Piracicaba como centro sub-regional de nível 2, do qual
Rio Claro fazia parte.6 De acordo com o estudo, esses 111 centros urbanos – os quais
compunham um conjunto de 467 municípios – correspondem a 80% do total, e os
demais 5.040 municípios brasileiros representam os 20% restantes. No intervalo considerado de 21 anos não se verificou alteração em sua participação no PIB nacional.
Observa-se, entretanto, uma relocalização das atividades produtivas, com perda
de participação das metrópoles nacionais de São Paulo e Rio de Janeiro, com ganhos
para as metrópoles regionais e centros regionais. Já os centros sub-regionais mantiveram sua participação, confirmando a já mencionada desconcentração concentrada. As
taxas médias de crescimento do PIB para o grupo de municípios que compõem os
centros sub-regionais “1” (à qual pertence Bauru) e “2” (à qual pertence Piracicaba)
foram de 5,13% e 2,75%, respectivamente. Considerando a taxa média brasileira,
salta aos olhos o desempenho de Bauru, cuja taxa (5,13%) esteve muito acima da
nacional (2,71%).
Tomando por base o comportamento do PIB per capita no período, observa-se a
evolução dinâmica do centro sub-regional polarizado por Bauru, cuja taxa média de
crescimento foi de 2,06%, contrastando com Piracicaba, que foi de apenas 0,17%. No
centro representado por Piracicaba, o PIB per capita manteve-se praticamente constante durante o período 1975-96, enquanto o de Bauru aumentou em mais de 50%.
É preciso considerar, entretanto, que Bauru sai de um patamar bastante inferior ao de
Piracicaba: enquanto o PIB per capita (média) do centro sub-regional de Piracicaba
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5 Sobre o conceito de aglomerações urbanas, ver Braga, 2005, p.2244.
6 Os critérios para a hierarquização dos centros urbanos foram: centralidade,
escala de urbanização, grau
de complexidade e diversificação da economia urbana
(Andrade; Serra, 2001).
A DINÂMICA URBANA DE CIDADES MÉDIAS DO INTERIOR
7 Para maiores informações
sobre a hierarquia da rede
de cidades brasileiras, ver
“Regiões de Influência das
Cidades 2007” (IBGE, 2008).
8 O quesito Emprego & Renda considera as variáveis
geração de emprego formal,
estoque de emprego formal
e salários médios do emprego formal.
era R$7.556,00 em 1975, o de Bauru era R$4.769,00.
Tomando como referência a pesquisa realizada pelo IBGE para a elaboração das
Regiões de Influência das Cidades, de 2007, Piracicaba, Bauru e Rio Claro mantiveram papel destacado na rede urbana em virtude de sua força de atração em relação às
cidades de seu entorno. Piracicaba e Rio Claro fazem parte da mesma aglomeração
urbana, sendo que hierarquicamente Rio Claro está classificada como Centro Sub
Regional A, subordinado à rede de influência de Piracicaba, por sua vez classificada
como Capital Regional C.7
Piracicaba e Rio Claro ainda estão vinculadas a Campinas, esta considerada
Capital Regional A, que se interpõe entre aquelas cidades e São Paulo (Grande
Metrópole Nacional). Bauru, por sua vez – classificada como Capital Regional C – faz
o elo direto com São Paulo, o que confirma a inexistência de outra cidade de maior
importância entre a “cidade sem limites” e a capital. Isto faz dela um polo importante
na rede, e explica o alto peso relativo do setor de serviços (79,8%) na composição do
Valor Adicionado do município (R$ 6.048.221), patamar muito acima da indústria
(19,9%) e da agropecuária (0,3%).
Nos casos de Piracicaba e Rio Claro, o peso relativo da indústria na composição
do Valor Adicionado é bem mais expressivo. Em Piracicaba a indústria tem
participação de 42,3% do Valor Adicionado, os Serviços 56,7% e a Agricultura 1,0%.
No município de Rio Claro, o peso da indústria é ainda ligeiramente maior do que
em Piracicaba, representando 46,4%, inferior ao peso dos Serviços que representa
52,8%; a Agropecuária representa apenas 0,8% do Valor Adicionado. Comparando-se
com números de 2000, pode-se observar que o crescimento do setor Serviços é uma
tendência muito forte para Bauru, pois naquele ano o peso desse setor foi de 66,71%,
compondo com 32,28% da Indústria, ou seja, o setor Serviços aumentou em mais de
50% sua participação relativa. Em Piracicaba e Rio Claro, ao contrário, a variação foi
pequena, ainda que a tendência de crescimento dos serviços seja verificável. Em todos
os municípios é flagrante a queda de representação da Agricultura, que, em 2000,
ainda ultrapassava a casa dos decimais, sendo que em Rio Claro a participação foi de
2,8%, em Piracicaba 2,65% e em Bauru 1,01%.
Considerando-se a classificação do Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal
(IFDM) – o qual considera as três principais esferas indicativas de Desenvolvimento
Humano para sua composição: emprego & renda, educação e saúde com a mesma
ponderação –, os municípios selecionados figuram entre os mais desenvolvidos do estado de SP e do Brasil em todos os anos, compondo os 31% de municípios brasileiros
de maior desenvolvimento. Todos saíram da situação de desenvolvimento moderado
em 2000 para a situação de alto desenvolvimento em 2007.
O fator que contribuiu para a situação de desenvolvimento moderado dos municípios em 2000 foi emprego & renda8, o qual posicionou Rio Claro e Piracicaba na
condição de desenvolvimento regular neste quesito, contribuindo para puxar o IFDM
para baixo. Rio Claro teve o melhor desempenho em 2000 (35ª posição estadual e 37ª
nacional), alcançando alto desenvolvimento em educação e saúde, assim como Bauru.
Piracicaba apresentou desenvolvimento moderado em Saúde naquele ano. Bauru foi
o que melhor ascendeu no ranking, tendo saído da 72ª posição nacional e da 61ª estadual, em 2000, para o 23 e 24º lugar, respectivamente, em 2007. A principal razão
dessa melhoria foi o quesito emprego & renda. Piracicaba teve uma evolução bastante
significativa entre 2000 e 2007, quando sai da 269ª nacional da 198ª estadual, em
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2000, alcançando o 73º posto nacional e o 88º estadual em 2007. Rio Claro recuou
apenas uma posição no intervalo, ocupando em 2007 a 36ª posição estadual e a 38ª
nacional. Vejamos a seguir em que medida esse desempenho socioeconômico traduz
(ou não) a política urbana desenhada nos Planos Diretores dos municípios em análise.
Estatuto da Cidade, Planos Diretores e
política urbana
O Estatuto da Cidade regulamentou o capítulo II dos artigos 182 e 183 da Constituição e ampliou os poderes dos municípios para legislar sobre seus territórios. Para
adequar as políticas urbanas, desencadeou-se um amplo processo de revisão dos Planos
Diretores (PDs), incluindo mecanismos participativos nas decisões públicas e subordinação da lógica urbana às funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
Em Piracicaba, a revisão do PD teve início em 2002 (em substituição ao Plano
de 1991 e vigente desde 1995), sob os seguintes princípios norteadores: i) direito à
cidade sustentável; ii) pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade; iii) combate à especulação imobiliária; iv) justa distribuição dos benefícios e
ônus decorrentes do processo de urbanização; e v) gestão democrática da cidade (Pólis,
2003, p.15).
Ao longo do processo de expansão urbana – sobretudo durante o desenvolvimentismo dos anos 1960-70 – produziu-se um tecido fragmentado, com bairros distantes
e descontínuos, habitados, sobretudo, pelas camadas mais pobres, e onde se via instalada uma dinâmica de exclusão socioespacial reforçada pela presença de inúmeros
vazios urbanos. Cerca de 50% da área compreendida em seu perímetro urbano era
representada por vazios urbanos, grande parte dotada de infraestrutura, obedecendo
à lógica da especulação imobiliária. Essas constatações foram indicadas já no diagnóstico do processo, a partir das quais foi definido que o primeiro Eixo Estruturador do
novo Plano seria “promover a destinação socioeconômica dos vazios urbanos e integrar socioterritorialmente os bairros da cidade” (Pólis, 2003, p.185-186).
Esse objetivo seria atingido por meio da correta aplicação dos instrumentos do
Estatuto da Cidade, definindo-se o congelamento do perímetro urbano, priorizando-se
a ocupação dos vazios existentes. E assim o novo Plano Diretor foi aprovado em 2006,
incorporando o mais avançado ferramental urbanístico para a indução, regulação e democratização da gestão urbana previsto no Estatuto. Isto não significou, contudo, sua
efetiva aplicação de modo a intervir nas dinâmicas históricas de produção do espaço urbano local. O instrumento do “Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios”
jamais foi regulamentado. O mesmo ocorreu com o “IPTU Progressivo no Tempo”,
“Direito de Preempção”, “Outorga Onerosa” e “Transferência do Direito de Construir”.
O Plano Diretor incorporou o instrumento das Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS) em duas modalidades: ZEIS 1, voltada à urbanização e regularização
fundiária de áreas públicas e particulares ocupadas por assentamentos de baixa renda; e
ZEIS 2, demarcadas em áreas não edificadas destinadas para a promoção de habitação
popular (Art. 79). Estas foram regulamentadas em dezembro de 2009, por meio da
LC 246/09, poucos meses após a constituição do Programa Minha Casa Minha Vida.
Desde então foram descritas 21 ZEIS 2 em Piracicaba, principalmente na região norte
da cidade, em área que no Macrozoneamento correspondia à Zona de Ocupação
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191
A DINÂMICA URBANA DE CIDADES MÉDIAS DO INTERIOR
9 Integram o perímetro urbano as áreas urbanas contínuas do distrito sede de
Piracicaba e do distrito de
Santa Terezinha. Quando nos
referirmos aos dados demográficos, estes se reportarão
à totalidade da população
do município, salvo quando
identificado o recorte.
Controlada por Fragilidade Ambiental (ZOCFA).
As ZEIS 1 foram regulamentadas em dezembro de 2010, por meio da Lei Complementar (LC) 264/10. Nessa lei foram descritas as cinco áreas que correspondem às
únicas ZEIS 1, a despeito do Plano Municipal de Habitação, elaborado em 2010, ter
indicado a existência de 42 núcleos de favelas na cidade, onde viviam, segundo dados
de 2005, 16.581 pessoas (PMHIS, 2010, pp.61;67). Outro instrumento regulamentado foi o Estudo de Impacto de Vizinhança, através da legislação municipal de uso
e ocupação do solo (LC 208/2007), resultando na constituição do Grupo Interdisciplinar de Análise de Impacto de Vizinhança, que tem a competência de analisar os
empreendimentos de impacto.
Dentre os instrumentos voltados à democratização da gestão urbana, o PD instituiu o Conselho da Cidade, com representação paritária entre representantes da administração municipal e da sociedade civil, com a missão de apreciar e referendar
matérias de “natureza urbanística e política urbana” (Art. 179).
A capacidade de o PD promover as adequadas funções sociais da cidade e da
propriedade urbanas foi impactada negativamente por uma série de expedientes e
circunstâncias: seguidas ampliações do perímetro urbano, alterações de índices urbanísticos e mudanças nos parâmetros de uso e ocupação do solo, assim como por
decisões de investimento de grandes corporações multinacionais, para as quais as ações
do poder público municipal concorreram decisivamente. Esses fatores redundaram
em alterações na dinâmica urbana, constituindo e/ou reforçando tendências espaciais
já constatadas no período de revisão do Plano Diretor.
Entre 1989 e 2000, o perímetro urbano9 foi ampliado em 17,16 km², de 146,88
km² (Lei Municipal 3108/1989) para 164,04 km² (LC 118/2000). Nesse período a população local passou de aproximadamente 275.650 (estimativa IBGE) para
329.158 habitantes (Censo 2000/IBGE) – acréscimo de 53.508 novos moradores.
Em 2010 Piracicaba contava, segundo dados do Censo do IBGE, com 364.872
habitantes. Entre este ano e 2004 (quando se propôs seu congelamento e que apresentava, à época, perímetro igual ao de 2000), o perímetro urbano foi ampliado em oito
oportunidades, mais de uma vez por ano, passando dos já mencionados 164,04 km² para
211,07 km². Se acrescentarmos o perímetro da Zona Especial de Urbanização Específica – ZEUE Itaperú, definida pela LC 186/2006 e destinada à constituição do Distrito
Industrial Noroeste, e que após as modificações da LC 261/2010 tornou-se contíguo ao
perímetro urbano - seriam agregados 5,57 km² a essa área. Portanto, considerando-se
apenas a área urbana contínua do município, esta teve uma ampliação da ordem de 52,59
km², representando um crescimento de pouco mais de 32%, o que ampliou os vazios a
52% do perímetro urbano, em 2010, totalizando aproximadamente 11.000 hectares desocupados. Isto ocorreu a despeito de a ocupação dos vazios e o combate à retenção especulativa de terra urbanizada serem Eixos Estruturadores do Plano Diretor (Otero, 2011).
A segunda questão refere-se à atração de investimentos industriais por meio da
concessão de incentivos variados, acompanhando a tendência de empresariamento da
gestão urbana, a qual resultou na reformulação da legislação produzindo contradições
à política do PD. A partir da segunda metade dos anos 2000 instalaram-se dois grandes
grupos industriais multinacionais, para o que se modificou a legislação urbanística
para atender suas demandas. A LC 186/2006 instituiu o Distrito Industrial Noroeste,
destinado à implantação de uma grande planta industrial do segmento sucroalcooleiro,
a qual representou ampliação do perímetro urbano da ordem de 5,57 km², em área
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identificada pelo PD como não indicada à ocupação devido às fragilidades ambientais.
Em 2008, nova ampliação do perímetro na região nordeste da cidade para a
implantação do Parque Automotivo de Piracicaba, uma montadora de automóveis e
indústrias de autopeças. O processo de relocalização industrial observa uma dinâmica
própria, à semelhança dos anos 1970, mas percebe-se claramente que as políticas econômica e fiscal sobrepuseram-se e afetaram a política urbana.
Esse cenário autoriza deduções sobre a dinâmica recente de ocupação do solo urbano que resulta da reestruturação industrial, do empresariamento e do caráter político
de gestão etc. Diferentemente das grandes expectativas suscitadas com o Estatuto da
Cidade, observa-se determinantes vinculados à dinâmica econômica nacional que por
vezes se sobrepõem às diretrizes expressas pelo planejamento urbano municipal.
Em Bauru, o processo de revisão do PD teve início em 2005, quando foram constituídas as equipes de trabalho incorporando integrantes da sociedade civil com o objetivo
de garantir o processo participativo. Em conformidade com as diretrizes do Estatuto da
Cidade, adotou-se uma metodologia que pressupunha: i) ações internas de reunião de
dados; ii) conhecimento do marco regulatório; iii) socialização das informações e preparação dos agentes. Na sequência, deu-se início à elaboração do diagnóstico da cidade e
formulação de propostas para definição dos eixos do novo Plano, com a participação dos
agentes comunitários. O projeto estruturado a partir das conclusões da etapa anterior
foi submetido à apreciação pública em reuniões agendadas nos bairros e entidades, nas
quais foram eleitos delegados para o Congresso da Cidade, realizado em março de 2006.
Essa experiência teve caráter inovador, tanto em relação aos processos anteriores
dos Planos Diretores quanto em relação à tradição brasileira de planejamento, excludente e tecnocrática, privilegiando a manutenção da ocupação urbana em acordo com
os interesses dos governos e das elites (Goulart, 2008).
O processo inclusivo trouxe à tona os problemas decorrentes de um processo de
ocupação urbana que produziu uma cidade para poucos, diagnóstico que corrobora a
análise produzida pela literatura sobre a cidade (Losnak, 2004). Seguindo a tradição
brasileira, os esforços de modernização dos anos 1960-70 combinaram ações industrializantes a obras suntuosas como abertura de avenidas, construção de viadutos e
parques, produzindo uma versão moderna de cidade que concentrou os recursos de
infraestrutura nas áreas ocupadas pelas elites locais e afastou os trabalhadores e as populações pobres para autoconstrução na periferia, e/ou para os conjuntos da COHAB,
lugares desprovidos até mesmo de condições adequadas de acesso.
A aprovação legislativa do novo Plano Diretor Participativo enfrentou algumas
dificuldades em razão da apatia política do governo para aprovar sua proposta. O
projeto de lei hibernou na Câmara de Vereadores 23 meses, quando se transformou
na Lei nº. 5.631 de 22/08/2008, mesmo com alguns vetos do Executivo. Tais vetos
se referiam, em especial, aos limites estabelecidos às construções, à verticalização e à
expansão do perímetro urbano. Os questionamentos diziam respeito a aspectos da
Outorga Onerosa, Parcelamento, Utilização e Edificação Compulsórios, Estudo de
Impacto de Vizinhança e IPTU Progressivo, cujos critérios restritivos eram identificados como obstáculos ao desenvolvimento da cidade.
Um desses instrumentos, as Zonas Especiais de Interesse Social, merece especial
comentário. O PD definiu as ZEIS e foi regulamentado através da Lei nº 5.766/2009,
a qual instituiu três modalidades: (1) “áreas de propriedade particular ocupadas
por população de baixa renda, abrangendo favelas, onde existe interesse público na
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193
A DINÂMICA URBANA DE CIDADES MÉDIAS DO INTERIOR
produção e na manutenção de habitações de interesse social, incluindo equipamentos
sociais e de geração de renda”; (2) “glebas ou lotes subutilizados, adequados a
urbanização, onde existe interesse público em promover a produção e a manutenção de
habitações de interesse social, incluindo equipamentos sociais e de geração de renda”;
e (3) “glebas ou terrenos públicos ocupados por favelas, áreas verdes ou institucionais,
onde existe interesse público em promover a recuperação urbanística, a regularização
fundiária, a produção e a manutenção de habitações de interesse social, incluindo
equipamentos públicos, comércio e serviço local, inclusive mini–distritos, sendo que
neste caso, as mesmas deverão ser desafetadas e compensadas com outras áreas”. No
total, foram indicadas oito ZEIS de tipo “1”, outras onze de tipo “2” e mais doze
de tipo “3”. A análise das ZEIS permite interpretar o impacto do marco regulatório
na promoção de habitações de interesse social, além de examinar sua efetividade na
dinâmica de produção do espaço urbano.
No cômputo geral, o PD bauruense incorporou basicamente todas as ferramentas
do Estatuto da Cidade (macrozoneamento, Outorga Onerosa, IPTU progressivo, Direito
de Preempção, Estudo de Impacto de Vizinhança, Parcelamento, Edificação ou Utilização
Compulsórios, Transferência do Direito de Construir e Consórcio Imobiliários etc.) e,
embora alguns sejam autoaplicáveis e outros ainda demandem regulamentação não consumada, sintetiza uma legislação bastante avançada. As dificuldades para efetivação desses
instrumentos são de duas ordens: políticas e institucionais (que demandam decisão governamental com eventuais custos políticos) e urbanísticas (disponibilidade de recursos).
No plano da gestão democrática e participativa, o PD de Bauru é bastante
avançado. Além de instituir o Instituto de Planejamento e Desenvolvimento de Bauru
(Art. 254), ainda não efetivado, estabelece “a participação da população em todas as
fases do processo de gestão democrática da Política de Desenvolvimento urbano e rural,
mediante as seguintes instâncias de participação: Conferência do Município de Bauru;
assembleias constituídas pelos Setores de Planejamento; audiências públicas e plenárias;
iniciativa popular de projetos de lei, de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano e rural; conselhos municipais relacionados à política urbana e rural” (Art. 256).
Já em Rio Claro, o primeiro Plano Diretor foi aprovado somente no ano de
1992, por meio da Lei 2.492/1992, o qual vigorou até 2007, quando foi revisado e
substituído pelo novo Plano (Lei nº 3.806/2007), ainda em vigor. Essa revisão ocorreu no bojo do grande processo nacional de revisão e elaboração de Planos Diretores
participativos municipais, liderado pelo Ministério da Cidade. Este Plano incorporou
os instrumentos do Estatuto da Cidade de forma bastante limitada. O PD estabelece
um Macrozoneamento para o município, sendo que as definições sobre parâmetros
urbanísticos de uso e ocupação do solo deveriam ser regulamentadas posteriormente,
mediante “Lei Municipal de Zoneamento Urbano”, o que nunca ocorreu. Este fato dificultou a aplicação do Plano, uma vez que em diversos pontos o zoneamento vigente
ainda se reportava ao PD de 1992.
Isto ajuda a explicar porque os poucos instrumentos de indução e regulação presentes no PD não foram regulamentados, caso do “Parcelamento, Edificação ou Utilização
Compulsórios”, “IPTU Progressivo no Tempo”, “Direito de Preempção”, “Transferência
do Direito de Construir” e “Estudo de Impacto de Vizinhança”. Os instrumentos da
“Outorga Onerosa” e o “Consórcio Imobiliário” sequer figuram na lei.
As ZEIS foram incorporadas apenas para efeito de regularização de áreas ocupadas por moradias populares. Não havia previsão de ZEIS vazias para promoção de
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novas unidades habitacionais. Um dos poucos instrumentos efetivados foi o Conselho
de Desenvolvimento Urbano (CDU), que teve papel destacado no processo de revisão
desse Plano. Com a ocorrência de inúmeros conflitos, pouca abertura à participação
popular e sem incorporar todos os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, o
PD de 2007 teve sua revisão proposta e aprovada pelos participantes da 3ª Conferência da Cidade de Rio Claro, realizada em janeiro de 2010 (PMRC, 2012).
Nesse mesmo ano a Secretaria de Planejamento, Desenvolvimento e Meio Ambiente solicitou ao arquiteto José Magalhães e ao advogado Paulo Lomar pareceres
técnicos sobre Plano Diretor de 2007, de modo a orientar a revisão. Com o parecer
dos consultores, o Executivo solicitou ao CDU o início da revisão do PD, a fim de
adequá-lo aos princípios do Estatuto da Cidade. O CDU, em conjunto com a SEPLADEMA, realizou a revisão do Plano Diretor ao longo do ano de 2011.
A minuta do novo PD foi apresentada à população no início de 2012, por meio
de uma série de reuniões – tanto nos conselhos municipais quanto em alguns bairros
da cidade – e audiências públicas. As leis de Parcelamento do Solo e do Zoneamento
Urbano também passaram por revisão, promovendo assim uma significativa modificação no arcabouço legal urbano do município.
A minuta do projeto de lei contempla importantes mudanças, além de maior
abertura ao debate com a sociedade local. As ZEIS passariam a ser classificadas em três
tipos: ZEIS 1 – áreas vazias destinadas a empreendimentos habitacionais de interesse
social; ZEIS 2 – voltadas à regularização de favelas e cortiços; e ZEIS 3 – voltadas à
regularização de loteamentos clandestinos ou irregulares. Além disso, incorpora o instrumento da Outorga Onerosa, a ser posteriormente regulamentada em lei específica.
De modo geral, o projeto de lei do novo PD incorpora os instrumentos do Estatuto
da Cidade, contudo, o processo ainda não foi concluído, pois não foi encaminhado à
Câmara de Vereadores. Ademais, sua aplicação remete a regulamentações posteriores,
o que o tornará pouco autoaplicável e dependerá da conduta do governo de turno.
Quadro 1 – Balanço Comparativo dos Planos Diretores
INSTRUMENTO DO
ESTATUTO DA CIDADE
PIRACICABA
[PT, depois PSDB]
Macrozoneamento
Incorporado,
Lei nº 208/2007
Zonas Especiais de
Interesse Social (ZEIS)
BAURU
[PDT]
RIO CLARO
[DEM]
Incorporado
Incorporado
(definidos coeficientes
máximo e mínimo)
Incorporado, regulamentado
Incorporado e
Incorporado, não
pela Lei 246/2009
regulamentado pela Lei regulamentado
5.766/2009
Outorga Onerosa
Incorporado, não
regulamentado
Incorporado,
não regulamentado
Não incorporado
IPTU Progressivo
Incorporado, não
regulamentado
Incorporado,
não regulamentado
Não incorporado
Direito de Preeempção
Incorporado, não
regulamentado
Incorporado,
autoaplicável
Incorporado, não
regulamentado
Estudo de Impacto
de Vizinhança
Incorporado, regulamentado
pela Lei 208/2007
Incorporado,
autoaplicável
Incorporado, não
regulamentado
Parcelamento, Edificação
ou Utilização Compulsória
Incorporado, não
regulamentado
Incorporado,
autoaplicável
Incorporado, não
regulamentado
Transferência do Direito
de Construir
Incorporado, não
regulamentado
Incorporado,
não regulamentado
Incorporado, não
regulamentado
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A DINÂMICA URBANA DE CIDADES MÉDIAS DO INTERIOR
Consórcio Imobiliário
Incorporado, não
regulamentado
Não incorporado
Não incorporado
A propósito, o cenário de Rio Claro não constitui um caso isolado: com base em
resultados de pesquisa nacional de avaliação dos Planos Diretores do último período,
observa-se que o “potencial dos instrumentos de política urbana do Estatuto da Cidade praticamente não foi aproveitado e raramente os instrumentos de política fundiária
foram plenamente regulamentados” (Oliveira, 2011, p.8), sendo sua regulamentação
invariavelmente remetida à lei posterior específica.
Um exame comparativo dos instrumentos absorvidos pelos Planos nas três cidades aqui analisadas é sintetizado no Quadro 1, no qual se constata expressiva incorporação formal das ferramentas do Estatuto da Cidade, no entanto, sua efetivação
é baixa face à ausência de regulamentação e a obstáculos de toda ordem: políticos,
institucionais etc.
Registre-se finalmente que o entendimento sobre o caráter autoaplicável de um
instrumento urbanístico (ou eventual necessidade de legislação complementar de regulamentação) pode provocar diferentes interpretações jurídicas, de todo modo é imperativo que esteja inscrito no correspondente Plano Diretor.
Considerações Finais:
hipóteses explicativas preliminares
Jefferson O. Goulart é Doutor
em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP),
professor do Departamento
de Ciências Humanas da Faculdade de Arquitetura, Artes
e Comunicação da Universidade Estadual Paulista (FAAC/
UNESP) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC). Email:
<[email protected]>.
Eliana T. Terci é Doutora em História Social pela Universidade de
São Paulo, economista e professora do Departamento de Economia, Administração e Sociologia
da Escola Superior de Agricultura
Luiz de Queiroz da Universidade
de São Paulo (ESALQ/USP). Email:
<[email protected]>.
Estevam V. Otero é mestre e
doutorando em Arquitetura e
Urbanismo pela Universidade de
São Paulo (FAU/USP) e professor da Universidade Metodista
de Piracicaba (UNIMEP). Email:
<[email protected]>.
Artigo recebido em janeiro de
2013 e aprovado para publicação em abril de 2013.
O processo de desconcentração regional promovido pelo II PND projetou as cidades médias no cenário econômico em detrimento das grandes aglomerações metropolitanas, que tiveram sua importância diminuída devido ao significativo crescimento
econômico e demográfico do interior do país. O destaque coube ao interior paulista,
cujo conjunto já tem um peso na transformação industrial superior ao da RMSP.
Palco do “espraiamento espacial da riqueza nacional” nos últimos 40 anos, as
cidades de porte médio foram o território desse importante crescimento econômico e
demográfico, mas passaram a apresentar, ainda que em escalas distintas, grande parte
dos problemas urbanos, físicos e sociais antes visíveis apenas nas grandes aglomerações.
Na última década, a tendência à expansão econômica e demográfica das cidades
médias foi impulsionada pela tentativa de retomada do crescimento econômico, contudo,
mantiveram-se as contradições entre crescimento econômico e desenvolvimento urbano de
tempos remotos (Rolnik; Klink, 2011). Em outros termos – não obstante um novo marco
institucional (Estatuto da Cidade), políticas públicas ambiciosas (casos dos Programas de
Aceleração do Crescimento e do Minha Casa Minha Vida), novos governos (de centroesquerda) e uma nova conjuntura (marcada por tentativas de retomada do crescimento) –,
a acumulação capitalista contemporânea manteve o padrão de produção do espaço urbano
caracterizado pela segregação socioespacial, de sorte que os grupos sociais historicamente
alijados permaneceram apartados dos frutos do crescimento econômico, enquanto os
interesses privados do mercado imobiliário conservaram sua influência e capacidade de
pautar e modelar a estrutura espacial das cidades.
Os problemas urbanísticos resultantes dos processos de acelerado crescimento
e desenvolvimento econômico observados nos municípios analisados nesse recorte
empírico encontraram uma promissora resposta institucional com o Estatuto da
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Cidade, quando estes tiveram seus poderes ampliados para legislar sobre seus territórios,
dispondo de uma série de instrumentos de regulação e ordenamento urbanístico.
A partir de então, a política urbana, normativamente, deveria subordinar-se ao
princípio da função social da cidade e da propriedade, sendo o Plano Diretor seu
instrumento central. Os municípios de Piracicaba, Bauru e Rio Claro passaram por
profundas revisões de seus arcabouços legais urbanos, adequando-os a tais premissas
no bojo da grande campanha federal em prol dos Planos Diretores Participativos.
Observam-se, porém, diversos constrangimentos endógenos e exógenos (político
-institucionais e econômicos, sobretudo) que vêm condicionando as políticas urbanas
e dificultando a aplicação dos indicativos dos Planos Diretores recém-aprovados. Em
Piracicaba, por exemplo, a análise de duas variáveis específicas de modificações no
Plano Diretor (expansão do perímetro urbano e investimentos industriais) indica que
interesses econômicos do mercado imobiliário sobrepuseram-se às determinações ali
expressas, levando à sua alteração. Em Bauru, o Plano Diretor está em estágio relativamente mais avançado porque alguns instrumentos podem ser considerados autoaplicáveis, embora outros exijam regulamentação específica. Em Rio Claro, o processo
está em fase mais atrasada em razão de nova revisão, resultante das limitações do
processo anterior e mesmo da mudança governamental.
No quesito gestão democrática, a experiência de Bauru se revelou a mais avançada, tanto porque se fez de maneira efetivamente mais participativa, como porque
enuncia formas inovadoras como a “iniciativa popular de projetos de lei”, mesmo que
tenha caráter normativo e ainda não seja praticada. Nessa dimensão – que não pode
ignorar as orientações político-ideológicas de cada gestão e as mudanças governamentais –, Piracicaba se situa em uma posição intermediária, enquanto Rio Claro teve o
desempenho mais fraco (Goulart, 2012).
Ainda há um longo percurso para fazer valer os novos instrumentos do Estatuto
da Cidade na promoção de uma cidade politicamente mais democrática e urbanisticamente mais justa e equilibrada, seja porque o tempo de implantação de seus dispositivos ainda é efetivamente limitado, seja porque os constrangimentos político-institucionais não são de pequena monta, bastando observar que, não obstante a expressiva
incorporação formal de seus instrumentos, boa parte não tem sido implantada ou
não foi regulamentada, ensejando um cenário em que ainda não são autoaplicáveis.
Tal panorama não é exclusivo das cidades aqui analisadas, pelo contrário, predomina
amplamente no país (Santos Jr. e Montandon, 2011).
Esse hiato entre enunciados normativos e a realidade que sugere evidente distanciamento dos princípios do Estatuto da Cidade requer necessariamente uma
apreciação multidisciplinar, vale dizer, uma análise que considere as determinações
econômicas, o padrão de expansão urbanística do período recente e, também, os correspondentes processos decisórios, uma vez que o grau de participação societária e as
escolhas das elites políticas são variáveis cruciais.
Os resultados aquém do esperado são indissociáveis do “poder dos grupos privados sobre a produção e a apropriação da cidade”, do caráter genérico e impreciso
dos diagnósticos e das diretrizes dos novos Planos e da “baixa compreensão dos mecanismos de apropriação privada da cidade e dos instrumentos de reforma urbana por
parte dos técnicos e das lideranças dos movimentos populares” (Santos, 2011, p.277).
Por fim, é importante registrar que o cenário e as tendências indicam a continuidade das investigações empíricas para produzir balanço comparativo mais substantivo,
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197
A DINÂMICA URBANA DE CIDADES MÉDIAS DO INTERIOR
principalmente das inter-relações entre perfil econômico e desenvolvimento urbano
dessas cidades para mensurar de forma mais consistente e conclusiva o potencial transformador do Estatuto da Cidade. Por ora, o avançado marco regulatório da politica
urbana brasileira (ainda) esbarra em antigos e poderosos obstáculos.
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A b s t r a c t The paper examines the scope of the Statute of the City as a new
regulation act of Brazilian urban policy based on the comparative study of contemporary
processes in three medium-sized cities in São Paulo State (Piracicaba, Bauru and Rio
Claro). The study analyzes three complementary dimensions: economic, urban and politicalinstitutional. It observes the existence of endogenous and exogenous obstacles, which have
been conditioning urban policies and hindering the implementation of the directives
of newly approved Master Plans. Despite the expressive incorporation of instruments of
the Statute of the City, many of them has neither been implemented nor regulated. That
scenario can be generalized as prevalent in Brazil and refers to contemporary standards of
regional and urban development.
Keywords
Urban dynamics; medium-sized cities; statute of the city;
participative master plans.
O FINANCIAMENTO DA
MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO
DO SISTEMA DE DRENAGEM
URBANA DE ÁGUAS PLUVIAIS
NO BRASIL
taxa de drenagem
Cristina Lengler
Carlos André Bulhões Mendes
Resumo Evitar as inundações nas cidades exige um fluxo de receitas para financiar
o sistema de drenagem pluvial urbano. Discute-se a recuperação parcial dos recursos
públicos gastos na operação e manutenção do sistema local, através da criação da taxa
de drenagem, à luz das peculiaridades do sistema tributário brasileiro. Os resultados
demonstram que não se trata de um tributo ambiental, pois seu pequeno montante
não alteraria conduta poluidora do possuidor do lote. Mas, satisfaz os requisitos de
disponibilidade, especificidade e divisibilidade exigidos pelos artigos 77 e 79 do CTN.
O critério utilizado para obter o percentual de impermeabilização da zona de estudo
combina a classificação de tipos de solo (permeável/impermeável) e seus usos (público/
privado). Para as zonas maiores utilizou-se a classificação de imagens espectrais,
enquanto para quantificar o percentual de área a ser mantida em estado natural nos
lotes, se utilizou o estabelecido pelo PDDUA como limite mínimo.
Palavras-chave
Extrafiscalidade; Tributação municipal; Tributos
imobiliários; Drenagem pluvial urbana.
INTRODUÇÃO
A quantidade de recursos necessários para financiar os custos de manutenção da
qualidade do sistema de drenagem urbana nos municípios brasileiros depende hoje da
divisão de recursos entre as demais despesas orçamentárias. A prescrição de percentuais mínimos vinculados com gastos essenciais em Saúde e Educação deixa em plano
secundário os gastos com serviços de manutenção e operação de sistemas orgânicos
vitais1 para o funcionamento das cidades.
Trágicas imagens de deslizamentos e inundações expõem o problema da carência
de saneamento básico nas cidades. A falta de recursos financeiros para uma melhor
prestação do serviço de drenagem, que contemple desde o planejamento até a execução dos serviços, passando pela gestão dos recursos humanos, tecnológicos e de
capital, parece estar no cerne da problemática.
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201
1 Conforme descrito pelo urbanista francês Donat-Afred
Agache (1875-1959).
O FINANCIAMENTO DA MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO DO SISTEMA
EMBASAMENTO LEGAL
Na atualidade, as questões sobre o meio ambiente e o planeta vêm sendo evidenciadas. As mudanças no sistema tributário com visão para o enfoque ambiental vêm
acontecendo, principalmente nas nações mais desenvolvidas. Tem-se como exemplo o
sistema tributário espanhol, que autoriza a instituição de taxas em razão de utilização
de recursos ambientais.
Para a criação de um tributo ambiental, por lei, é necessário, de acordo com Torres
(2005, p.104), demonstrar o vínculo entre o “motivo constitucional” (finalidade de
preservação e conservação do meio ambiente) e o exercício da competência tributária.
Por tratar-se de questão sujeita a tratamento constitucional, o autor recomenda
cautela na transposição de entendimentos doutrinários concertados à luz de textos
estrangeiros, embora relevantes, pois
[...] nenhum destes pensadores sob a égide de uma Constituição que, em matéria tributária, tenha sido tão analítica quanto a nossa, com prévia identificação das espécies de
tributos e respectivas materialidades determinantes do exercício de competência e que se
vê, ainda, sujeita à observância de normas gerais sobre legislação tributária e uma série
de princípios, imunidades e regras objetivas, tudo no plano constitucional. Esse é um
paradigma difícil de alcançar e certamente um óbice ao aproveitamento da experiência
externa, o que nos impõe uma construção sobremodo original no trato dessas questões
(Torres, 2005, p.97).
Portanto, para o autor, o Estado e a sociedade devem encontrar instrumentos que
permitam medidas de conservação ambiental. E, neste sentido, a tributação pode ser
uma alternativa. Logo, o desafio imposto está em investigar o espaço para a ação
fiscal no âmbito da competência ambiental e tributária.
No Brasil, a drenagem urbana vem sendo financiada pela receita genérica de
impostos. Os impostos são uma obrigação pecuniária do cidadão perante o Estado, independentemente de prestação de uma atividade ou de um serviço específico, devendo
ser de natureza geral e indivisível e não ter caráter de punição. Tem-se, portanto, uma
impossibilidade constitucional de vincular a destinação da receita. Assim, é equivocado imaginar que a receita de um imposto deva prover individualmente este ou aquele
serviço. Isso acontece porque o objetivo arrecadatório se sobrepõe a qualquer outro,
uma vez que se destina a suprir as despesas genéricas do Estado.
Desta feita, na tentativa de ter uma receita específica para o sistema de drenagem
urbana, deve-se buscar outra forma de tributação. A instituição de uma taxa de drenagem é frequentemente abordada no meio acadêmico como uma solução para melhorar
os serviços de limpeza de bocas de lobo, galerias, dessassoreamento de córregos, manutenção dos reservatórios de retenção, redes de ligação e vistorias em nossas cidades.
Entretanto, diferentemente do imposto, a taxa tem seu fato gerador relacionado
com uma atividade estatal específica, decorre do poder de polícia ou da utilização efetiva
ou potencial de um bem ou serviço oferecido pelo Estado, de forma divisível e específica.
É um tributo contraprestacional e pode, também, ser usado em caráter extrafiscal.
Além disso, o serviço público cobrado por meio de taxa deve atender aos requisitos da
disponibilidade, da especificidade e da divisibilidade, previstos nos art. 77 e 79 do Código
Tributário Nacional. E ainda, as taxas não podem ter base de cálculo idêntica à de qualquer
202
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
CRISTINA LENGLER E CARLOS ANDRÉ BULHÕES MENDES
imposto (Súmula no 597 do STF; § 2o do art. 145 da CF). Assim, o desafio está em se ater
ao valor do serviço, dimensionando-o em função de elementos pertinentes à quantificação
da utilização uti singuli2 do serviço posto à disposição do sujeito passivo do tributo.
Há um grande debate jurídico sobre a constitucionalidade ou não da cobrança de
uma taxa de drenagem. Na mesma linha que ensejou a fulminação, pelo Tribunal de Justiça de São Paulo3, da taxa de drenagem urbana instituída pela Lei no 7.606, de 23 de
dezembro de 1997, na cidade de Santo André, SP, Amaral (2007, p.174) entende que,
em razão do que determina o inc. II do art. 145 da Constituição brasileira, que prescreve
”como fato gerador das taxas apenas o exercício do poder de polícia ou a utilização efetiva
ou potencial de serviços públicos específicos de divisíveis”, a tributação de um recurso ambiental de domínio público exclui os bens públicos como fato jurídico tributário de taxa.
De opinião diversa, Baptista e Nascimento (2002, p.46) entendem que a taxa
de drenagem urbana encontra embasamento legal na Lei no 9.433, de 8 de janeiro
de 1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inc. XIX do art. 21 da
Constituição Federal e altera o art. 1o da Lei no 8.001, de 13 de março de 1990, que
modificou a Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1989, que elenca em seu art. 5o, entre
os instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, a cobrança pelo uso de
recursos hídricos. Entendem os autores que seus artigos 12 e 20 respaldam a adoção
da taxa, uma vez que se considere a sujeição à outorga das águas pluviais.
2 De forma singular, separada, única.
3 Arguição de Inconstitucionalidade nº 990.10.2477401-SP. Em curso, a reclamação
nº 13.200, de 25 de janeiro
de 2012, junto ao Supremo
Tribunal Federal.
A COBRANÇA PELO RECURSO AMBIENTAL
Para corrigir as falhas de mercado geradas pela degradação ambiental através da
externalidade, e para acabar com quaisquer direitos adquiridos em matéria de poluição,
tem-se o princípio poluidor-pagador. No Brasil ainda se discute se ele está incorporado
na Constituição Federal, pois não se encontra expresso. Amaral (2007, p.28) informa
que em discussões sobre a Reforma Tributária (PEC 41/2003) foi organizada uma
Frente Parlamentar Pró-Reforma Tributária Ecológica, e entre as inserções propostas
estava a do princípio poluidor-pagador no Sistema Tributário Nacional. No entanto,
logrou-se apenas a ampliação do princípio da defesa do meio ambiente no capítulo da
ordem econômica e financeira4.
Todavia, Fiorillo e Ferreira (2010, p.187) entendem por desnecessária uma
alteração legislativa constitucional. Justificam que o conceito de poluidor-pagador
com matriz no art. 225, § 3o, da Constituição, reforçado pelo art. 170, inc. VI,
alterado pela Emenda Constitucional no 42/2003, veio por superar o conceito de
tributo forjado pelo art. 3o do CTN de 1966.
Sebastião (2010, p.218) considera que, pelos fundamentos que dela se extrai,
a Constituição já teria feito a opção pelo princípio do poluidor-pagador. A autora
aponta as duas opções possíveis quanto aos encargos relativos à precaução, prevenção e
reparação do dano ambiental: a) um Estado de bem-estar ambiental que absorve todos
os encargos, desonerando os setores produtivos (mesmo os poluidores) em razão do
potencial crescimento econômico advindo da desoneração; b) a adoção do princípio
poluidor-pagador, no qual o próprio poluidor é o responsável pelos encargos decorrentes de sua atividade poluente, e não a sociedade como um todo.
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203
4 Determinado pela EC
42/2003 e introduzido no inc.
VI do art. 170 da CF/88, passa
a considerar a diferenciação
do impacto ambiental dos
produtos e serviços em seus
processos de elaboração e
prestação.
O FINANCIAMENTO DA MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO DO SISTEMA
5 EZCURRA, Marta Villar. La
fiscalidad al servicio de la
eliminación de los residuos
urbanos. Noticias da la União
Europea, Madrid: Ciss Práxis,
v.17, n.193, p.99-124, fev.
2001.
6 BAUMOL, William J.; OATES, Wallace E. The use of
standarts and prices for protection of the environment.
In: BOHM, Peter; KNEESE,
Allen V. (ed.). The economics
of environment: papers from
Four Nations. London: Macmillan, 1971. p.53-65.
7 Presume-se que o homem
moderno tenha um comportamento egoísta, maximizador da sua utilidade
individual, pressuposto na
análise do mercado, com um
comportamento de atuação
desinteressada, maximizador do bem-estar coletivo,
pressuposto na análise política (BUCHANAN, 1971 apud
LAGEMANN, 2002, p.307).
8 “[…] be equal at the margin to his evaluation of the
marginal unit of quality he
receives.” MACAULAY, Hugh.
Environmental quality, the
market, and public finance.
In: BIRD, Richard M.; HEAD,
John G. (eds.). Modern fiscal
issues: essays in honor of Carl
S. Shoup. Toronto: University
of Toronto, 1972. p.187-224.
Ezcurra5 (apud Amaral, 2007, p.121) constata que a gravidade do problema
ambiental atual demonstra certo grau de ineficácia dos instrumentos jurídicos tradicionais para a preservação do meio, assim como a necessidade de financiar projetos
ambientais no marco das Fazendas Públicas deficitárias. Logo, ao lado da responsabilidade criminal, civil e administrativa pelos danos ambientais, a tributação ambiental
tem o papel de incorporar o custo da poluição ambiental ao uso dos recursos ambientais, internalizando a externalidade negativa ambiental.
O uso de políticas públicas é justificável quando a livre negociação entre as partes não
garante o nível eficiente de degradação ambiental. Estabelecer o ponto de equilíbrio entre
a preservação da natureza e o desenvolvimento é um processo de profunda reflexão social.
A sugestão econômica trazida por Lagemann (2002, p.305) para a tributação
ecológica é embasada na teoria “padrão de qualidade do meio ambiente-preço” de
Baumol e Oates (1971)6. Para tanto, “deve ser escolhido um padrão aceitável de qualidade do meio ambiente pelos responsáveis num processo coletivo de decisão, com base
nos conhecimentos técnicos das interdependências ecológicas”.
DE QUEM COBRAR
Uma das dificuldades na precificação de um bem público é sua característica de que
pode ser desfrutado por uma pessoa sem reduzir o consumo de outras. Entende-se que, devido ao fato de os bens públicos não serem supridos pelo mercado, o Estado deve intervir.
Para Mansfield (1978, p.464), “enquanto a eficiência econômica requer para um
bem privado que o benefício marginal de cada consumidor seja igual ao custo marginal, para um bem público ela requer que a soma dos benefícios marginais de todos os
consumidores seja igual ao custo marginal”. Logo, um dos problemas é fazer com que
as pessoas revelem suas verdadeiras preferências7, pois elas podem evitar o pagamento
e, mesmo assim, obter os benefícios do bem público. Outro é o problema da equidade, ou seja, na definição de qual o nível de redução a ser atingido, o que muitas vezes
tende a ser resolvido através de um processo político.
Para alcançar a utilização racional da natureza e, em especial, a drenagem pluvial
urbana, alguns autores defendem que a tributação recaia sobre todos os envolvidos na
questão (poluidores e não-poluidores). Então, na presença de uma externalidade negativa (inundação urbana decorrente do aumento da vazão das águas originado pela impermeabilização do solo urbano), ao poluidor cabe a aplicação de um tributo no montante
do custo externo marginal causado pelos poluidores. E, para cada não-poluidor, que
necessita do serviço de drenagem para manter o uso do espaço urbano habitado ou mesmo para circular na região afetada pelo serviço (consumidores), o valor do tributo “deve
ser igual, na margem, a sua avaliação da unidade marginal de qualidade que ele recebe”.
Entretanto, reconhece-se que a implementação da tributação sobre o não-poluidor está
praticamente afastada, pois no campo político é difícil convencê-los a contribuírem para
a melhora do meio ambiente por cuja degradação não são os responsáveis (Macaulay8,
1972, p.217-218 apud Lagemann, 2002, p.307-309).
COMO COBRAR
Um dos mecanismos de que o governo dispõe é o uso da taxa de drenagem para regular a poluição promovida pelo aumento da vazão de água escoada no lote, que advém da
204
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
CRISTINA LENGLER E CARLOS ANDRÉ BULHÕES MENDES
impermeabilização do solo. Sob o enfoque fiscal, tudo o que o governo teria de fazer é medir a quantidade de poluição gerada (o excesso de água vertida pelo lote) e taxá-la de acordo.
Cançado e colaboradores (2005, p.19) elencam formas de precificação para a
cobrança de taxa de drenagem urbana, seguindo objetivos de eficiência econômica ou
de sustentabilidade financeira. Neste sentido, salientam que algumas utilizam o custo
marginal9 como critério de cobrança, porém em uma base mais ampla, com a incorporação de custos sociais, um horizonte temporal maior ou a viabilidade financeira do
empreendimento, e outras têm a disposição marginal a pagar ou o custo médio como
referência. Também, apresentam a tabela-resumo de modelos de cálculo possíveis para
determinação das taxas, conforme a tabela 1, a seguir.
Tabela 1 - Modelos de cálculo de taxas de drenagem
Determinação de
Tarifas (Taxas)
Situação
Vantagens
Problemas
= Custo Marginal
Mercado
Concorrencial
- Maximização do bemestar social
- Falta de interesse
ou impossibilidade
de definir a tarifa a
este nível: monopólio
natural.
- Maximização de
lucros por uma
empresa monopolista;
tarifas com funções
redistributivas etc.
= Benefício
Marginal
Consumo não rival;
custo marginal nulo
e custo fixo positivo;
provisão
monopolística.
- Aloca-se o bem de acordo
com o retorno econômico
para cada usuário. A
capacidade de pagamento
do consumidor é central
na metodologia.
- Omitir os
verdadeiros
benefícios. Incentivo
ao carona.
= Ramsey Prices
A tarifa
aproxima-se do
custo marginal.
Discriminação
de preços sobre
serviços ou sobre
consumidores.
- Maximização do bemestar social como garantia
de receita que cubra os
custos.
- As tarifas podem ser
indesejáveis do ponto
de vista distributivo.
- Requer informações
detalhadas sobre
as demandas
individuais.
= Custo Médio
Necessidade de
cobrir custos (custos
marginais pequenos
e custos fixos muito
elevados).
- Definição de tarifa não
abusiva que garanta a
viabilidade financeira da
firma.
- Relativa facilidade de
implementação.
- Privilegia-se a
sustentabilidade
financeira. A
maximização do
bem-estar social não
é garantida.
= Custo Marginal
de Longo Prazo
Eficaz, principalmente
quando, com o
aumento da escala
de produção, os
custos marginais
aumentam de forma
mais acelerada do que
os custos médios do
sistema.
- Forma dinâmica
de tarifação, com a
incorporação de cenários
futuros de planejamento.
- Possibilidade de
maximização do bem-estar
social no longo prazo.
- Dificuldades
para conhecer os
custos marginais
de longo prazo
(incertezas, mudanças
tecnológicas etc.).
= Custo Médio
de Longo Prazo
Forma dinâmica
de tarifação, com
a incorporação
de cenários de
planejamentos
futuros.
- Forma dinâmica
de tarifação, com a
incorporação de cenários
futuros de planejamento.
- Possibilidade de garantir
recursos financeiros para
expansão do sistema no
longo prazo.
- Dificuldades para
conhecer os custos
de longo prazo
(incertezas, mudanças
tecnológicas etc.).
Fonte: Adaptação própria a partir de Cançado, Nascimento e Cabral, 2005, p.22.
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205
9 O nível socialmente ótimo
de poluição é o ponto onde
a curva do custo de produção
de uma unidade de escoamento cruza a curva do custo
marginal de redução de uma
unidade da água pluvial vertida.
O FINANCIAMENTO DA MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO DO SISTEMA
10 Em Porto Alegre, a diferença apurada com relação
ao hidrograma natural, pré
-ocupação urbana.
A lei brasileira exige que se quantifique o serviço disponibilizado para cada sujeito passivo da taxa, e por isso é necessário estimar o volume de água lançado (o que
define a quantidade de poluente emitido10) individualmente no sistema pelo lote. Para
este fim, precisa-se conhecer a área da bacia hidrográfica do modelo com sua parcela
de áreas permeáveis e impermeáveis; a parcela da área de arruamento e logradouros
públicos, como parques e praças, e de lotes urbanos; e o volume de água escoado pelo
solo permeável e impermeável.
Enfatiza-se que a quantidade poluidora da água vertida em excesso é instável,
uma vez que a área impermeável do lote pode ser alterada, sem maiores dificuldades,
em algumas horas; basta que se realize algum procedimento que impeça a percolação
da água no solo. Além disso, Baptista e Nascimento (2002, p.45) advertem que a mensuração do efetivo escoamento superficial é de difícil aplicação prática, pois exige o
conhecimento da declividade do lote, além da correta aferição da área impermeabilizada; entretanto, o embasamento físico da cobrança torna-a mais facilmente perceptível
para o consumidor.
De acordo com Tucci (2002, p.25), o coeficiente de escoamento superficial é de
0,15 para áreas permeáveis e de 0,95 para áreas impermeáveis. Logo, uma propriedade
totalmente impermeabilizada gera 6,33 vezes mais volume de água do que uma propriedade não impermeabilizada, sobrecarregando o sistema nesta mesma proporção.
Seguindo esta lógica, Gomes, Baptista e Nascimento (2008, p.95) consideram que a
cobrança da taxa, de forma que o proprietário de um lote impermeabilizado arque
com parte maior do custeio do serviço de drenagem urbana, é uma distribuição justa
dos custos.
FORMAS DE PRECIFICAÇÃO
11 Disponível em: <http://
www.rockymountnc.gov/publicworks/stormwater.html>.
Acesso em: 10 fev.2011.
Há diferentes metodologias de cálculo para a estimativa de uma taxa de drenagem urbana. Muitas são inspiradas na taxa de drenagem implementada em Rocky
Mount11, Carolina do Norte, EUA, que cobre os gastos de operação, manutenção e
capital investido no sistema de drenagem do município, o que não é possível no Brasil.
Selecionaram-se aquelas que podem se adequar ao uso no País (por não incorporarem
ou possibilitarem a exclusão do custo de investimento e por serem individualizáveis),
tais como:
a) Metodologia definida por Cançado, Nascimento e Cabral (2005, p.19):
Cme = CT / (Σ vj + vv) ,
(1)
onde Cme é o custo médio, vj é o volume lançado pelo imóvel j; Σ vj é o volume produzido
na área de lotes coberta pelo sistema; e vv é o volume produzido nas áreas públicas, como
vias e praças, coberta pelo sistema.
ou
Cme = CT / (Σ aij + aiv) ,
(2)
onde Cme é o custo médio, aij é a área impermeável do imóvel j; Σ aij é a parcela do solo
impermeabilizada pelos imóveis na área urbana coberta pelo sistema de drenagem; e aiv é
a parcela do solo impermeabilizada pelas vias na área urbana coberta pelo sistema.
206
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CRISTINA LENGLER E CARLOS ANDRÉ BULHÕES MENDES
E, assim, a taxa de drenagem pode ser definida como:
Taxa de drenagem = p x aij ,
(3)
onde p = custo médio do sistema por metro quadrado de área impermeável ; e aij é a área
impermeável do imóvel j.
b) A metodologia sugerida por Tucci (2002, p.25) para o rateio do custo de operação e de manutenção dos sistemas de drenagem é:
Cui = [100 * Ct] / [Ab * (15,8 + 0,84 * Ai)] ,
(4)
onde Cui é o custo unitário das áreas impermeáveis, em R$/m²; Ct é o custo total para
realizar a operação e manutenção do sistema, em R$ milhões; Ab é a área da bacia em
km²; e Ai a parcela da bacia impermeável, em %.
(5)
Tx = [(A * Cui)/100] * (28,43+0,632*il) ,
onde Tx é a taxa anual a ser cobrada, pelo imóvel de área A (m²), em R$; A é a área do
imóvel, em m²; il é o percentual de área impermeabilizado do lote; e Cui é obtido pela
expressão acima.
c) A metodologia proposta por Gomes, Baptista e Nascimento (2008, p.97), que
propõem uma taxa de manutenção do sistema, apresenta em sua composição uma
parcela individual e outra comum a todos os lotes, proporcional às áreas permeáveis e
impermeáveis destas parcelas:
Tman = (Cmanp/Al)*Sl*(1 – Tl) + (Cmani/Ai)*Sl*Tl + (Cmanp/Al)*(ASVp/Ab)*Sl + (Cmani/Al)*(ASVl/
(6)
Ab)*Sl ,
onde Cmanp é o custo de manutenção associado a áreas permeáveis, em R$; Al é a área total
do lote, em m²; Sl a área de cada lote, em m²; Ti o índice de impermeabilização dos lotes;
Cmani o custo de manutenção associado a áreas impermeáveis, em R$; ASVp são as áreas
públicas (praças) e do sistema viário permeáveis, em m²; Ab é a área total da bacia, em m²;
e ASVi são as áreas públicas (praças) e do sistema viário impermeáveis, em m². E, o Custo
de manutenção total é obtido (apud TUCCI, 2002):
Cman = Cmanp + Cmani = Cmanp + 6,33Cmanp .(7)
Tucci (2003) admite que a dificuldade maior no processo de quantificação da
taxa está na estimativa da área impermeável de cada propriedade. Também, a complexidade do levantamento individualizado da área impermeável de cada lote, que é
algo em constante mutação, e o custo de um levantamento cadastral com esta especificidade praticamente inviabilizam a cobrança da taxa de drenagem urbana. Além
disso, estudiosos da área de Recursos Hídricos divergem quanto ao rateio dos custos:
pela Área Impermeável Total (AIT), Área Impermeável Efetiva (AIE) ou Alteração do
Hidrograma Natural (LID12).
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207
12 Desenvolvimento Urbano
de Baixo Impacto (Low Impact Development).
O FINANCIAMENTO DA MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO DO SISTEMA
APLICAÇÃO DAS METODOLOGIAS: ESTUDO DE
CASO
O estudo de caso referente à aplicação da taxa de drenagem deu-se sobre a área de
abrangência da bacia de detenção do loteamento Ecoville Centro Comunitário, ilustrada na figura 1. Localiza-se na confluência da Avenida Francisco Silveira Bitencourt, no
1.155 com a Alameda Três de Outubro, na Bacia Arroio Santo Agostinho, na latitude
sul de 29º59’51” e longitude oeste de 51º07’25”. Em 2008 apurou-se uma população
atendida de 590 habitantes residentes no loteamento (Carmona, 2008, p.45).
A permeabilidade dos espaços privados e públicos do loteamento Ecoville Centro
Comunitário é obtida através do recorte da imagem do satélite de alta resolução QUICKBIRD, de 2008, cedidas pela Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Mediram-se
as áreas permeáveis e impermeáveis das áreas privadas (quadras) e públicas (ruas e
praças), através do método de classificação de imagens.
Figura 1 - Quadras e vias da bacia de detenção Ecoville Centro Comunitário
Fonte: Recorte da imagem do satélite QUICKBIRD, elaboração própria.
208
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CRISTINA LENGLER E CARLOS ANDRÉ BULHÕES MENDES
Com a reclassificação das imagens espectrais claro-escuro da figura 2, obteve-se
como resultado a tabela 2, de onde se obtêm as áreas permeáveis e impermeáveis do
loteamento.
Figura 2 - Imagem binária classificada para áreas permeáveis e impermeáveis
Fonte: Elaboração própria.
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209
O FINANCIAMENTO DA MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO DO SISTEMA
Tabela 2 - Permeabilidade do solo da bacia do loteamento Ecoville em 2008
Local/m2
Área Total
Área Impermeável
Área Permeável
Quadra 1
9.462,96
6.331,52
3.131,44
Quadra 2
26,068,92
19.699,86
6.369,06
Quadra 3
6.583,51
4.087,18
2.496,33
Quadra 4
21.184,09
12.613,83
8.570,26
Ruas/Praças
87.411,09
27.746,75
59.664,34
Total em m2
150.710,57
71.104,96
79.605,61
Fonte: Elaboração própria.
Do resultado da análise espectral da área obtêm-se os seguintes dados:
Área da BaciaAb = 150.710,57 m²;
Área total dos lotesAl = 63.299,48 m²;
Área permeável total do sistema viário ASVp = 59.664,34 m²;
Área impermeável total do sistema viário ASVi = 27.746,75 m²;
Taxa de impermeabilização do loteamentoTi = 47,18%.
Em face da inexistência de controle de custos no Departamento Municipal
de Esgotos Pluviais do Município de Porto Alegre, RS, o custo de manutenção do
reservatório foi obtido da relação de equivalência com o custo da obra. Estimado
em 5% dele, perfez em janeiro de 2008 um custo estimado em R$ 6.404,00 ao ano
(Carmona, 2008, p.45). Para o mês de novembro de 2011 este custo, atualizado pelo
CUB do projeto R8-N, é estimado em R$ 8.452,42, para fins de cálculo.
Sabe-se, a partir dos ensinamentos de Tucci (2002, p.25), que uma propriedade
totalmente impermeabilizada gera 6,33 vezes mais volume de água do que uma
propriedade não impermeabilizada. Assim, tem-se que:
Se custo de manutenção: Cman = Cmanp + Cmani = Cmanp + 6,33Cmanp = R$ 8.452,41;
Logo,
custo de manutenção das áreas permeáveis:
custo de manutenção das áreas impermeáveis
Cmanp = R$ 1.153,13;
Cmani = R$ 7.299,29.
Em vista da dificuldade de a Administração desenvolver formas de identificar a
situação atual de ocupação de cada lote do município, que sofre mutação constante,
e assim instituir uma cobrança da taxa sobre a situação real existente, sugere-se a adoção, como parâmetro máximo de ocupação do solo permeável, do definido pelo Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de 1999, que absorveu a IN/SMAM
no 22/2007 em sua alteração de 2011, definindo a área livre a ser preservada no lote.
Ele será utilizado como variável na estimativa da cobrança da taxa de drenagem urbana
para estimar a área impermeabilizada do lote neste estudo.
Este uso se justifica, de um lado, pela dificuldade e custo de um levantamento
anual in loco para a correta atualização e obtenção desta informação no cadastro mu210
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CRISTINA LENGLER E CARLOS ANDRÉ BULHÕES MENDES
nicipal, e, de outro lado, por se pressupor, para fins de planejamento urbano, que o
proprietário tem como direito de uso da superfície do terreno até a ocupação máxima
autorizada no Plano Diretor municipal. Por outro lado, ainda, há a possibilidade de o
morador demonstrar a ocupação de seu lote e a utilização de técnicas compensatórias
estruturais13 de vazão em seu lote.
A área livre (AL) mínima dos lotes, estimada de acordo com a IN/SMAM no
22/2007, deve ser de:
•
•
o
o
o
o
o
•
Artigo 2o - 7% para imóveis com área entre 151 e 300 m²;
Artigos 3o e 6o - variável de acordo com no mínimo 70% da área remanescente (AR)
da taxa de ocupação (TO)14, para imóveis entre 301 m² e 1500 m²; bem como para
maiores de 1500 m², com TO menor ou igual a 66,6%.
TO 90% AR 10%
AL 7¨%;
TO 75% AR 25%
AL 17%;
TO 66,6% AR 33,4%
AL 23%;
TO 50% AR 50%
AL 35%;
TO 20% AR 80%
AL 56%.
Artigos 4o e 5o - Área livre de 20%, para imóveis como áreas maiores a 1500 m e
com TO maior 66,6%.
13 Cfe. Baptista, Nascimento e Barraud (2005,
p.42), são “os procedimentos de favorecimento de
retardamento dos escoamentos”, como: pavimentos permeáveis, telhados
verdes, poços de infiltração, valas e valetas etc.
14 No artigo no 112, § 1o,
inc. VI, do PDDUA de Porto Alegre define-se taxa
de ocupação (TO) como
a “relação entre as projeções máximas de construção e as áreas de terreno
sobre as quais acedem as
construções”.
A superfície do lote individual (Sl) é definida em m².
Para fins de comparação de resultado, definiu-se a aplicação do cálculo das diferentes metodologias apresentadas no item anterior, para um terreno com 301 m² de
superfície e taxa de ocupação de 66,6%, localizado no loteamento Ecoville Centro
Comunitário, em Porto Alegre. Para a obtenção da área do lote permeável de cada
lote, de 70% da área não ocupada, é necessário deixar um mínimo de 23% de área
livre permeável neste lote.
As taxas de drenagem urbanas foram calculadas segundo a:
a) Metodologia de Cançado, Nascimento e Cabral (2005, p.23), reproduzindo as
equações (1), (2) e (3), adaptadas à nomenclatura definida acima. Tem-se que:
Cman = Cman / (Ab * Ti) ,
onde
Cman = 8.452 / (150.710,57 * 0,4718) = R$ 0,1189/m².
Tman = Cman * aij ,
onde aij é a área impermeável do imóvel j.
Considerando, para um imóvel de 301 m² e taxa de ocupação de 66,6%, a área livre permeável será de 23%15, conforme a IN/SMAM no 22/07, assim, tem-se que aij = 231,77m².
Logo,
Tman = R$ 0,1189/m² * 231,77m² = R$ 27,55 a.a. .
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
211
15 Área livre permeável =
301 m² x (100% - 66,66%)
x 70% = 70,23 m².
O FINANCIAMENTO DA MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO DO SISTEMA
b) Metodologia de Tucci (2002, p.25), reproduzindo as equações (4) e (5), adaptadas à nomenclatura dos dados. Tem-se que:
Cmani = [100 * Cman] / [Ab * (15,8 + 0,842 * Ti%)],
onde
Cmani = [100 * 8.452,42] / [150.710,57* (15,8 + 0,842 * 47,18)],
Cmani = 845.242,00/ [2.381.227,01 + 5.987.061,79],
Cmani = 845.242,00/ 8.368,29,
Cmani = R$ 0,1010 / m².
Assim,
Tman = [(Sl * Cmani)/100] * (28,43+0,632*il).
Se Sl = 301 m² e il = 77%, tem-se que:
Tman = [(301* 0,1010)/100] * (28,43+0,632*77),
Tman = 0,3040 (28,43+0,632*77).
Logo,
Tman = 8,6435+ 14,7951 = R$ 23,44a.a. .
c) Metodologia de Gomes, Baptista e Nascimento (2008, p.97), utilizando-se
como cenário de desenvolvimento a situação atual, reproduzindo a equação (6), com
adaptação à nomenclatura adotada para os dados. Tem-se que:
Tman = (Cmanp/Al)*Sl*(1 – Tl) + (Cmani/Ai)*Sl*Tl + (Cmanp/Al)*(ASVp/Ab)*Sl +
(Cmani/Al)*(ASVl/Ab)*Sl ,
onde a taxa de drenagem apresenta ponderação do custo da manutenção pelas áreas permeável e impermeável do lote e pelas áreas permeável e impermeável do loteamento.
Tman = (1.153,13/63.299,48) * S1 * (1 - il) + (7.299,29/63.299,48) * Sl * il +
(1.153,13/63.299,48) * (59.664,34/150,710,57) * Sl +
(7.299,29/63.299,48) * (27.746,75/150.710,57) * Sl ,
Tman = 0,0182 * S1 *(1-il) + 0,1153 * Sl * il + 0,0182 * 0,3959 * Sl + 0,1153 * 0,1841*Sl,
Tman = 0,0182 * S1 * (1- il) + 0,1153 * Sl * il + 0,0072 * Sl + 0,0212 * Sl .
Supondo que a Taxa de Ocupação definida na lei municipal seja de 66,66%, com área
permeável de 23%, tem-se que i1 = 77%, logo:
Tman = 0,0182 * S1 * (1-0,77) + 0,1153 * Sl * 0,77 + 0,0072 * Sl + 0,0212 * Sl ,
Tman = 0,0042 * S1 + 0,0888 * Sl + 0,0072 * Sl + 0,0212 * Sl .
Para um lote de 301m² de superfície (Sl) tem-se que:
Tman = R$ 1,26 + R$ 26,72 + R$ 2,17 + R$ 6,38 = R$ 36,53 a.a. .
E, para um lote-padrão de 301 m², tudo o mais constante, variando apenas a taxa
de impermeabilização do solo, conforme definido no PDDUA, para a taxa de ocupação e área livre do terreno, tem-se uma taxa anual, conforme apresentado na tabela 3:
212
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 5 , N . 1 / M A I O 2 0 1 3
CRISTINA LENGLER E CARLOS ANDRÉ BULHÕES MENDES
Tabela 3 - Variação da taxa de drenagem relacionando a área impermeável à taxa de
ocupação legal
TO
(%)
Ai
(m2)
Ti
Lote Perm
(R$)
Lote Imp.
(R$)
Sist. Viár. Perm.
(R$)
Sist. Viár. Perm.
(R$)
Taxa Manuntenção
(R$ a.a.)
90
279,93
0,93
0,38
32,28
2,17
6,38
41,21
75
249,83
0,83
0,93
28,81
2,17
6,38
38,29
66,66
231,77
0,77
1,26
26,72
2,17
6,38
36,53
50
195,65
0,65
1,92
22,56
2,17
6,38
33,02
20
132,44
0,44
3,07
15,27
2,17
6,38
26,89
24,52
142,01
0,47
2,89
16,37
2,17
6,38
27,81
Fonte: Elaboração própria.
Para as áreas públicas, que são compostas pelas praças e ruas, tem-se um custo de
manutenção de R$ 8,55. Entende-se que o custeio do serviço de drenagem das áreas
públicas deva ser suportado pelo Poder Público através da tributação genérica dos
impostos; logo, não pode ser cobrada através da taxa de drenagem16.
Verifica-se que, utilizando como cenário de desenvolvimento o definido no PDDUA e IN/SMAM no 22/2007, existe para os lotes individuais uma graduação de valor
de acordo com sua área potencial máxima de impermeabilização, e para cada terreno uma
parcela da taxa de drenagem urbana calculada em função de sua área permeável e outra de
sua área impermeável. Já a taxa referente à parcela da área pública do loteamento, levantada através de fotointerpretação de imagem, se divide entre seu sistema viário permeável
(praças) e impermeável (ruas) e tem um valor constante para todo o loteamento.
Na comparação entre as três metodologias calculadas de taxa de drenagem urbana,
a custos de novembro de 2011, para um lote de 301 m² obtêm-se os valores apresentados
na tabela 4. Por exemplo, considerando a taxa de ocupação legal do loteamento, de
66,66%, caberia ao proprietário do lote uma taxa de drenagem urbana anual de R$ 27,55
pela metodologia de Cançado e colaboradores (2005), de R$ 23,44 pela metodologia
de Tucci (2002) e de R$ 36,53 pela metodologia de Gomes e colaboradores (2008), que
inclui a cobrança pela drenagem pluvial da área pública (tabela 3) e R$ 27,98 sem ela.
Já um lote privado com o mesmo percentual de impermeabilização do loteamento em
2008, data das imagens, seria tributado pela taxa de drenagem em R$ 16,88 a.a. pela
metodologia de Cançado e colaboradores (2005), em R$ 17,71 a.a. pela metodologia de
Tucci (2002) e em R$ 19,27 a.a. pela metodologia de Gomes e colaboradores (2008),
sem a cobrança da drenagem pluvial pela área pública.
Tabela 4 – Comparação do valor do valor da Taxa de Drenagem Urbana segundo as
diferentes metodologias
TO
(%)
Ai
(m2)
Ti
Cançado et al.
(R$ a.a.)
Tucci
(R$ a.a.)
Gomes et al.
(R$ a.a.)
32,66
90
279,93
0,93
33,28
26,51
75
249,83
0,83
29,70
24,58
29,74
66,66
231,77
0,77
27,55
23,44
27,98
50
195,65
0,65
23,26
21,13
24,48
20
132,44
0,44
15,74
17,10
18,34
24,52
142,01
0,47
16,88
17,71
19,27
Fonte: Elaboração própria.
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213
16 Entendimento este já
aventado por Nascimento,
Cançado e Cabral (2006,
p.144).
O FINANCIAMENTO DA MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO DO SISTEMA
As diferenças encontradas como valor resultante da aferição das taxas de drenagem
urbana calculadas decorrem da concepção do método proposto por cada autor dos diferentes modelos apresentados. Na equação de Cançado e colaboradores (2005, p.23), a
cobrança da taxa de drenagem é estipulada pelo custo médio do sistema por metro quadrado de área impermeável do loteamento. O custo médio é, então, multiplicado apenas
pela área impermeável do lote individual. Na metodologia de Tucci (2002, p.25), o custo
de manutenção é inicialmente aplicado à área impermeabilizada do loteamento e depois
à área impermeabilizada do lote. Mas, para isso, aplica duas proposições obtidas através
de pesquisas: 1ª) um loteamento tem 25% de sua área ocupada por áreas públicas e 75%
ocupado por áreas privadas. As ruas são 15% da área do loteamento, sendo 100% impermeáveis, e as praças são 10% da área do loteamento, com 0% de áreas impermeáveis,
ou seja, são totalmente permeáveis; 2ª) o escoamento das áreas impermeáveis é 0,95 e
o escoamento das áreas permeáveis é 0,15. Gomes, Baptista e Nascimento (2008, p.97)
também optaram por utilizar os coeficientes de escoamento superficial para o rateio dos
custos de manutenção dos sistemas de drenagem urbana entre permeáveis e impermeáveis de acordo com a metodologia de Tucci (2002), embora chamem atenção ao fato de
que esta relação pode ser facilmente alterada pelos gestores desses sistemas. A metodologia seguida apresenta a cobrança pela área impermeável e também pela área permeável,
combinada com as parcelas individual (lote privado) e total do loteamento (quadras,
ruas e praças), excluída a cobrança pelo serviço de drenagem pluvial das áreas públicas.
Ela melhor responde aos requisitos da especificidade e da divisibilidade requeridos pelos
artigos 77 e 79 do Código Tributário Nacional (Lei Federal no 5.172/66), pois desvincula o cálculo da taxa de drenagem pelo índice de impermeabilização do loteamento (ou
bacia), passando a considerá-los de forma direta.
Os resultados apuraram um valor monetário relativamente baixo para a cobrança
da taxa anual de drenagem urbana. Mesmo que a estimativa do custo do serviço fosse
duplicada (para 10% do custo da bacia de detenção), ainda assim a oneração fiscal dificilmente alteraria a conduta do contribuinte. Logo, o pequeno valor a ser pago pelo
serviço estatal não teria o condão de alterar a conduta poluidora (impermeabilizante
do solo urbano) por parte do possuidor do lote, que preferiria pagar a reduzir a vazão
de escoamento produzida em sua propriedade.
Mas, mesmo diante da dificuldade de adesão voluntária ao intento de redução
da poluição com o uso do instrumento econômico da tributação extrafiscal na cobrança da taxa de drenagem urbana, a regulação da cobrança do serviço de operação
e manutenção com o uso do critério de rateio pela capacidade máxima de ocupação
e impermeabilização do lote, conforme definido no PDDUA de Porto Alegre, RS,
estabelece um critério de justiça, pois cobra mais dos que detêm maior “uso potencial”
de ocupação do terreno (que normalmente também tem preço mais elevado quanto
maior sua taxa de ocupação).
CONCLUSÕES
Verificou-se a dificuldade de criação, por lei específica, de uma taxa de drenagem
pluvial urbana no Brasil. No âmbito do Direito Tributário, os tributaristas divergem
de opinião quanto à possibilidade ou não da criação da taxa de drenagem em razão da
utilização de recursos ambientais de domínio público, em virtude de estar autorizada
214
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CRISTINA LENGLER E CARLOS ANDRÉ BULHÕES MENDES
na Constituição Federal apenas para o exercício do poder de polícia ou para serviços
públicos “específicos e divisíveis”, conforme o inc. II de seu art. 145.
Na literatura específica, alguns autores defendem que a instituição da taxa de drenagem está respaldada nos art. 12 e 20 da Lei no 9.433, de 1997, e outros recomendam
cautela na utilização para a aplicação sobre serviços que envolvam recursos ambientais
de domínio público. O contra-argumento à tese de impossibilidade da cobrança sobre o
serviço público em sentido amplo, de fruição obrigatória, está em que a questão implica
saneamento básico e bem-estar público, em similitude com a taxa de coleta de lixo.
Supondo que o sistema tributário passe a incorporá-la, as dificuldades na cobrança da taxa de drenagem pluvial estão, principalmente, na estimativa da área impermeável (de cada lote) e na inexistência de um sistema de quantificação de custeio
da manutenção e operação do sistema de drenagem das águas vertidas prestados pelo
departamento responsável pela execução do serviço, com centros de custo, no mínimo, por bacia hidrográfica. A estimativa, tanto do custeio quanto da área impermeável
do solo, necessita ter como foco cada uma das bacias hidrográficas do município, para
que possam ser tomadas como área de planejamento e gestão do sistema de drenagem,
pois as consequências dos impactos resultantes da densificação e ocupação do solo
urbano ocorrem de forma distinta em cada uma delas.
Desta feita, sugeriu-se a estimativa da área impermeável da área maior através de
técnicas de geoprocessamento de imagens, e a do lote através do uso do percentual de
sua ocupação máxima, estipulado no PDDUA, que incorporou em seu texto a Instrução Normativa no 22/2007 da Secretaria do Meio Ambiente do Município de Porto
Alegre, que estipula a área livre mínima a ser preservada como permeável no terreno a
priori, a ser confirmada pelo proprietário do lote. Este regramento pode ser adotado
no cálculo da taxa de drenagem, considerando-se, assim, a máxima impermeabilização
permitida como parâmetro de cobrança.
Entre as diferentes metodologias para a precificação da taxa de drenagem demonstradas no trabalho (Cançado et al., 2005; Tucci, 2002; Gomes e colaboradores,
2008), concluiu-se que a metodologia mais adequada é a mais recente, uma vez que
ela pondera o custo de manutenção tanto pela área menor (do lote) quanto pela área
maior (do loteamento ou da bacia) pela proporção de suas superfícies permeáveis
e impermeáveis. Definiu-se que o custeio da manutenção pluvial nas áreas públicas
(ruas e praças) deve ser feito através da receita de impostos. Da adaptação desta metodologia ao PDDUA obteve-se, para a área de estudo do Ecoville Centro Comunitário,
uma taxa de drenagem anual de R$ 26,89 para um lote de 301 m² com 20% de taxa
de ocupação e 56% de área livre e de R$ 41,21 para um lote de 301 m² com 90% de
taxa de ocupação e 7% de área livre, por exemplo. A comparação entre as três taxas
de drenagem estudadas obteve como valores anuais, para um terreno com a mesma
área e 66% de taxa de ocupação e 32% de área livre, para as metodologias de Cançado
e colaboradores (2005), R$ 27,55; para a de Tucci, R$ 23,44; e para a de Gomes e
colaboradores (2008), R$ 27, 98.
Muito provavelmente, diante da opção de reduzir a vazão de escoamento produzida em sua propriedade o possuidor do lote optaria por pagar o tributo. A pequena
contribuição anual resultante para a manutenção do serviço de drenagem no loteamento deve-se, em parte, ao baixo custo de manutenção da bacia de detenção aberta
em grama (estimada na proporção de 5% do custo da obra) e pelos percentuais de
47,18% de áreas livres existentes e de 32% de áreas livres propostas pelo PDDUA para
a área do loteamento Ecoville Centro Comunitário em Porto Alegre, RS.
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215
O FINANCIAMENTO DA MANUTENÇÃO E OPERAÇÃO DO SISTEMA
17 PORTO ALEGRE. Decreto
no 15.371, de 17 de novembro de 2006. Regulamenta
o controle da drenagem urbana.
18 O critério de eficiência
de Pareto pode ser assim
enunciado: “Um estado da
economia é eficiente no sentido de Pareto quando não
há nenhuma possibilidade
de se melhorar a posição de
pelo menos um agente dessa
economia sem que com isso
a posição de outro agente
seja piorada” (1998, p.569).
19 Conforme preconizado
pela teoria de Baumol e Oates (1971) citados por Lagemann (2002, p.305).
Cristina Lengler é Agente Fiscal da Receita Municipal de
Porto Alegre. Mestre em Planejamento Urbano e Regional
(PROPUR, UFRGS E-mail: [email protected]
Carlos André Bulhões Mendes é professor do Instituto
de Pesquisas Hidráulicas da
UFRGS. Pós-doutorado em
Planejamento Ambiental (University of Califórnia). E-mail:
[email protected]
Artigo recebido em fevereiro
de 2013 e aprovado para publicação em março de 2013.
De forma geral, fica saliente que o caráter extrafiscal da taxa de drenagem pluvial não
se aplica ao Brasil, dada a vedação da inclusão do investimento e do custo de capital na cobrança do tributo. Mas, mesmo sem o condão de alterar a conduta impermeabilizante do
solo urbano por parte do possuidor do lote, o que dificulta a adesão voluntária ao intento
da redução da poluição, a taxa de drenagem proposta, além de prover recursos aos serviços,
estabelece um critério de justiça, pois considera a capacidade máxima de ocupação e impermeabilização do lote, conforme definido no PDDUA de Porto Alegre, RS, e onera com
um valor maior os que têm maior “uso potencial” de ocupação do terreno.
Assim, embora a condição natural pré-ocupação seja a base utilizada para o cálculo da adequação das vazões dos lotes em Porto Alegre17, não é o que se defende como
regra-geral. Deve-se alcançar um uso parcimonioso do recurso natural solo de forma
a garantir o equilíbrio do sistema no interior de uma bacia hidrográfica. Estes limites
devem ser apresentados dentro de um modo de produção social no qual o grau ótimo
de Pareto18 é alcançado com uma satisfatória relação de uso e conservação do solo
impermeável a um preço que permita a urbanização de forma a conservar as características de vazão da água em níveis aceitáveis.
Neste sentido, a busca do ótimo de Pareto do desenvolvimento urbano-ambiental deve se encontrar entre o desenvolvimento urbano e o econômico e a proteção dos
recursos naturais. Portanto, não objetiva “zero” poluição, mas o ponto onde a perda
marginal de bem-estar devido à impermeabilização do solo seja igual ao custo limite
de reparação. Assim, estabeleceu-se que o cenário ótimo é o oriundo da escolha de um
padrão de qualidade do meio ambiente-preço19 para o uso dos lotes urbanos, pois é o
regrado em leis e regulamentos municipais.
Cabe, então, indagar: Seriam as inundações urbanas uma consequência da ocupação irregular (incluindo a falta de fiscalização do cumprimento das leis) ou de um
inadequado parâmetro técnico de planejamento (que se confronta com interesses conflitantes e, também, denota falta de conhecimentos, entre os quais o de não introduzir
o estudo da região da bacia hidrográfica como condicionante)? Ou, simplesmente, conhecem-se as necessidades técnicas da infraestrutura necessária ao desenvolvimento da
cidade e faltam recursos públicos para prover e manter as obras públicas necessárias?
Caso seja este o maior entrave para a eliminação do problema de alagamentos
pontuais nas cidades, tem-se neste estudo um instrumento econômico para o financiamento dos serviços de drenagem urbana. Os investimentos para obras terão de ser supridos através de outras formas de tributação (impostos ou contribuição de melhoria).
A questão fundamental, para a qual não se procurou encontrar resposta objetiva
neste trabalho, é a de como desenvolver uma coerente estrutura social e econômica
capaz de realizar o equilíbrio entre a reprodução dos sistemas naturais e a reprodução
e distribuição social. Se a conduta social é decorrente da valoração que o particular
faz do uso do recurso natural, não se trata de um problema de “escolha”, mas de uma
“opção política” ligada à estratégia de desenvolvimento a ser adotada.
216
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CRISTINA LENGLER E CARLOS ANDRÉ BULHÕES MENDES
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Abstract
Prevent cities floods in the cities requires a cash flow to finance the urban
pluvial drainage system. It discusses the partial recovery of public funds spent on local system
operation and maintenance, through the creation of pluvial drainage rate, with the focus
on the peculiarities of the Brazilian tax system. The results demonstrate that this is not an
environmental tribute, because the small amount would not change the conduct of the plot
owner. But it satisfies the requirements of availability, specificity and divisibility of the articles
77 and 79 of the Brazilian Tax Code. The criterion established to obtain the waterproofing
percentage of the study area combines the classification of soil types (permeable/impermeable)
and their uses (private/public). The classification of spectral images was applied for establishing
the permeable rate in larger areas, whereas the criteria defined by PDDUA were applied to
quantify the percentage of permeable areas of small plots.
Keywords
Regulatory taxation; Municipal taxation; Immovable property taxes;
Urban pluvial drainage.
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Resenhas
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Um manifesto pela
floresta urbanizada
Resenha do livro:
BECKER, B. K. A Urbe Amazônida: a floresta e a
cidade. Rio de Janeiro: Garamond, 2013.
Claudio A. Egler
UFRJ/UFGD/CNPq
A recente publicação do livro “A Urbe
Amazônida: a floresta e a cidade” por Bertha K. Becker
representa o culminar de um conjunto de pesquisas
realizadas pela a autora sobre as cidades amazônicas e
de seu papel na formulação e difusão de um modelo
de desenvolvimento autóctone e sustentável, capaz de
promover a melhoria das condições de vida daqueles
que vivem e trabalham nas vizinhanças e no interior
da maior extensão de florestas tropicais daTerra.
A relação dialética entre a floresta e a cidade é
a questão central que anima a pesquisa e pavimenta
o caminho que percorremos guiados por Bertha
Becker,desde a exploração das ‘drogas do sertão’ nos
primórdios da colonização até as possibilidades atuais
queoferecem o conhecimento da biodiversidade e os
avanços da biotecnologia para o manejo sustentável
das águas e florestas da Amazônia.
O livro - de fácil leitura e compreensão é um destilado de primeira qualidade de dois
componentes principais do pensamento de Bertha.
Primeiro, seu profundo conhecimento investigativo
que a levou a dialogar com parceiros como Peter
Taylor, da Loughborough University, Reino Unido,
coordenador da Rede de Pesquisas sobre Globalização
e Cidades Mundiais (GaWC) e um dos principais
emuladores dos estudos que deram origem ao livro.
Segundo, sua vasta vivência empírica da realidade
amazônica, que a conduziu pelos mais recônditos
rincões da imensa bacia fluvial amazônica.
Abstração teórica e conhecimento empírico se
mesclam de forma harmoniosa para decifrar o enigma
central do livro: por que os núcleos urbanos, que
foram parte intrínseca do processo de colonização da
Amazônia, não promoveram o desenvolvimento da
região? A solução se inicia com as formulações teóricas
do Capítulo 1, elaboradas a partir das concepções de
Jane Jacobs acerca da precedência e prevalência das
cidades no processo de mudanças econômicas e sociais.
Diferenciando o papel dos Estados – enquanto
entidades fundamentalmente políticas, daquele
desempenhado pelas cidades – enquanto ‘locus’
das atividades econômicas, Bertha se alinha com as
concepções que postulam que política e economia
são atividades sociais interrelacionadas, embora não
integradas. Poder estatal e mercado são instituiçõeschaves para compreender como se entremeiam
geopolítica e geoeconomia na construção das
distintas e complexas territorialidades do mundo
atual e, em particular, na Amazônia Sul-americana.
A distinção entre trabalho velho e trabalho
novo proposta por Jacobs, indo além da formulação
clássica de Marx sobre trabalho morto e trabalho vivo,
se inscreve como base de uma teoria materialista
das cidades, onde o caráter do novo se corporifica
como trabalho de desenvolvimento, como aquele que
promove o crescimento da economia ao ampliar a
divisão técnica e social do trabalho e as dimensões
relativas do mercado.
Os pulsos de crescimento que se irradiam das
cidades dinamizam a região, seja pelo aumento das
exportações para outras cidades, seja pela ampliação
de seu próprio mercado urbano, não apenas
quanto àquantidade, mas principalmente quanto à
diferenciação de produtos, o que estimula a o processo
local e regional de substituição de importações. Tais
pulsos formamos ‘surtos econômicos’ que podem
trazer dinamismo às cidades, porém caso vigore o
monopólio comercial ou privilégios políticos, as
cidades podem estagnar ou mesmo regredir.
Bertha Becker utiliza a concepção de surtos
econômicos de Jacobs e Taylor para analisar as
origens e evolução das cidades na Amazônia,
destacando seu caráter tardio e exógeno. Segundo a
autora, o modelo espacial que mais se aproxima do
processo de povoamento primordial da grande bacia
fluvial foi o caribenho, onde prevalecia a pirataria e
a disputa de poder.
No capítulo 2, o expansionismo mercantilista
resultante da combinação do poder imperial
das monarquias absolutistas com as vantagens
monopolistas das companhias de comércio europeias
alimentou invasões e tentativas de conquista. No
entanto, como destaca a autora, as missões religiosas
semearam pequenos aglomerados, que não podem
ser considerados como cidades, mas que fixaram os
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primeiros núcleos populacionais do que futuramente
seria a semeadeira urbana da ‘urbe amazônida’.
A efetiva formação das ‘proto-urbesamazônidas’ocorreu com os surtos econômicos na
passagem do século XIX para o XX, quando a
demanda industrial da economia-mundo por
borracha produziu um forte movimento migratório
de nordestinos para os vales amazônicos, em processo
que Celso Furtado denominou de ‘transumância
amazônica’. Bertha mostra que os nordestinos
sustentaram além do surto da borracha, o da castanha,
da extração mineral, formando os peões da explosão
rodoviária e industrial.
A concepção latina de ‘urbe’ é semelhante
à noção grega de ‘polis’, entretanto, a principal
diferença entre elas talvez resida no sentido da
autonomia do poder decisório. Na Amazônia, como
mostra Becker, o monopólio comercial e o poder
político dos centros hegemônicos da economiamundo dominaram a dinâmica urbana em suas
diversas fases. Desde Lisboa, passando por Londres
e Nova York, até chegar ao comando de São Paulo,o
processo de drenagem econômica na bacia urbana
dificultou a criação de trabalho novo, mesmo diante
do avanço da ‘fronteira urbanizada’, termo que
caracteriza a originalidade do pensamento de Bertha.
A Zona Franca de Manaus (ZFM) é tratada
como uma forma de favorecimento da economia
urbana para fins geopolíticos de controle sobre o
território, rompendo com os circuitos mercantis
que dificultavam as mudanças em área escassamente
povoada e sujeita a pressões de diversos interesses.
Bertha Becker têm razão quanto aos efeitos da ZFM
no contexto amazônico que, de um modo ou outro,
acabou por concentrar os efeitos das mudanças
em Manaus e preservou a floresta no estado do
Amazonas. No entanto, a renúncia fiscal também
cultivou privilégios para algumas elites regionais que
não seriam capazes de sobreviver sem a proteção e as
benesses do estado nacional.
No capitulo 3, as cidades locais, isto é, os
pequenos núcleos ribeirinhos assumemprotagonismo
relevante na estruturação da ‘urbe amazônida’, pois
é justamente nelas que reside parte das populações
tradicionais que, de um modo ou outro, busca refúgio
contra a expropriação das terras e a modernização
excludente das cidades mais populosas. Bertha
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mostra que nesses possíveis focos de resistência
é possível encontrar trajetórias autônomas com
bons resultados econômicos, fundadas no trabalho
familiar e no aproveitamento sistemas agroflorestais
não madeireiros.
No capítulo 4, Bertha Becker procura sintetizar
suas pesquisas e propor alternativas que resgatem e
promovam o papel da urbanização como o cerne
de um novo projeto regional para a Amazônia. O
desafio está em conciliar o desenvolvimento com
a preservação das florestas em pé, valorizando os
serviços ecossistêmicos e garantindo seu manejo
sustentável. A autora é uma crítica arguta das
alternativas que querem privilegiar apenas a
preservação, como é o pagamento por redução do
desmatamento e degradação (REDD), que apenas
beneficia florestas que não produzem e funcionam
como depósitos de carbono sequestrado de outras
atividades realizadas em qualquer parte da superfície
da Terra.
A militante pela causa da Amazônia,que todos
nós conhecemos e admiramos, defende um papel
regulador do estado através do estabelecimento
de “zonas”, que por suas formas de apropriação
e uso social, se transformem em sub-regiões,
onde cidades dinâmicas seriam capazes de gerar e
difundir ciência, tecnologia e inovação (C&T&I),
sempre em complementaridade com outros centros
urbanos que formariam o arcabouço de uma rede
integrada edinâmica capaz de dar sustentação ao
desenvolvimento da Amazônia.
Bertha Becker é uma visionária, no sentido
de quem possui capacidade de antecipar os
rumos futuros.. Sua impressionante capacidade
de criação e trabalho é motivo de admiração por
todos que militam por um Brasil justo, equânime e
sustentável. Na leitura de seu novo livro é possível
encontrá-la ao virar cada página, sempre na defesa
intransigente da floresta e daqueles que vivem e
trabalham na Amazônia. De um modo ou outro,
ela nos aponta que o caminho passa por cidades que
têm autonomia para construir, tanto a cidadania de
seus moradores, como cadeias produtivas fundadas
na biodiversidade regional.
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AS PAISAGENS
CREPUSCULARES DA
FICÇÃO CIENTÍFICA:
A ELEGIA DAS
UTOPIAS URBANAS DO
MODERNISMO
Jorge Luiz Barbosa. Niterói: Editora da UFF, 2013.
Pedro Paulo Pinto Maia Filho
Geógrafo e doutorando do Programa de
Pós-Graduação em Geografia da Universidade
Federal Fluminense - UFF.
As paisagens crepusculares da ficção científica:
a elegia das utopias urbanas do modernismo de Jorge
Luiz Barbosa reúne ensaios procedentes de sua tese de
doutoramento, mas aqui sob um novo formato com
o objetivo de ampliar o diálogo interdisciplinar e com
um público leitor não necessariamente acadêmico.
O tema do estudo é a metrópole, interpretada
por meio de suas projeções futuras concebidas pelos
filmes de ficção científica. A grande metrópole é
tema recorrente nos filmes do gênero sci-fi que
partindo das cidades em que os produtores estavam
inseridos indagam a forma de ser/estar no urbano.
O diálogo entre a geografia e a arte talvez seja
uma das maiores contribuições trazidas pela obra.
Ao escolher as metrópoles futuristas do cinema de
ficção científica para compreender a questão urbana
na contemporaneidade, o autor percorre um campo
pouco explorado pelos geógrafos, estabelecendo
a possibilidade de inquirir o real através das
representações artísticas. A arte é tomada enquanto
atividade criadora e produtora de sentido e passível
de interpretação pela geografia.
Para entender a metrópole e a sociedade urbana
pelo viés espacial elege-se o conceito paisagem, que
se estabelece como fio condutor na leitura fílmica.
Além de recurso metodológico a paisagem vai ser
o conceito que permite a aproximação da ciência
geográfica com a arte cinematográfica, já que o
sentido de “paisagem” nasce no campo das artes e só
depois é apropriado como conceito científico.
O livro é dividido em quatro capítulos, que
esmiúçam as metrópoles futuristas apresentadas
em quatro filmes por ordem de seus lançamentos:
Metrópolis (1924), Alphaville (1965), Blade Runner
(1982) e The Matrix (1999). As obras são eleitas pelo
autor como representantes de diferentes períodos na
elaboração de propostas de cidades ideias e modernistas,
tais filmes recorrem à metrópole do amanhã como
espaço narrativo onde se desenvolvem as tramas.
Os capítulos parecem seguir preceitos
metodológicos que são recorrentes na interpretação
fílmica realizada por Barbosa. Primeiramente
os filmes são decompostos em seus contextos
espaciais e temporais, analisa-se a influência dos
movimentos artísticos contemporâneos à produção
do filme (prática estética) e também dos princípios
arquitetônicos, urbanísticos, econômicos e sociais
(prática histórica). Tais práticas são apresentadas
como formas de compreender as conjunturas
de distintas cidades e em diferentes épocas. As
metrópoles ficcionais são inspiradas em cidades
“reais”, manifestações artísticas oriundas da
literatura, pintura e das instalações artísticas assim
como os novos traçados urbanos e novas formas
arquitetônicas influenciam a paisagem representada
na tela do cinema.
O entendimento das noções técnicas das
produções cinematográficas é crucial na elaboração
do argumento do texto. Roteiro, enquadramento,
planos, personagem, utilização das imagens e dos
diálogos são levados em consideração e alternamse com a prática estética e com a prática histórica
para desvendar a metrópole através das paisagens
simuladas pelas obras.
Para desenvolver sua leitura do clássico da
ficção científica dirigido por Fritz Lang Metrópolis,
o autor apresenta o pano de fundo ao qual o
filme faz referência. Os movimentos artísticos de
vanguarda de meados de 1910 como o “futurismo”,
“neoplasticismo” e o “cubismo” que se caracterizavam
principalmente pela ruptura dos preceitos das artes
“clássicas” e buscavam desenvolver a arte condizente
com o mundo moderno e mecânico trazido pelo
advento tecnológico do final do século XIX. A
representação fílmica se apropria desses preceitos
das vanguardas modernistas ao apresentar uma
paisagem-imagem de uma metrópole monumental
dominada por dispositivos técnicos, tais imagens
não são meras opções de estilo, elas exprimem as
mudanças na forma como a sociedade se relaciona
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com o espaço. A experiência humana se restringe
ao trabalho e o movimento do corpo passa a ser
mecanizado.
Muitos filmes de ficção científica se consolidam
em transpor para a tela futuros distópicos. No
filme de Jean-Luc Godard a cidade de Alphaville
desponta na tela como uma metrópole moderna,
com altos edifícios luminosos e largas avenidas,
atributos similares aos dos projetos urbanísticos
modernistas que estavam em ascensão na Europa.
As racionalizações do traçado espacial e das
formas arquitetônicas estão transpostas nos atos
e comportamentos da população de Alphaville,
condicionada a diversos padrões de conduta
impostos por um supercomputador, dirigente
máximo da cidade. Como na obra de Lang percebese uma forte relação entre o comportamento e ações
do homem e a estruturação do espaço urbano.
Essa mesma racionalidade do urbanismo
moderno de Le Corbusier vai se exibir de outra
forma no futuro elaborado por Ridley Scott. Na
Los Angeles futurista a exuberância da paisagem
moderna convive com o abandono, a publicidade
extenuante, o lixo e a multidão. A paisagem
apocalíptica oferecida em Blade Runner parece fazer
coro às criticas do modelo urbanístico modernista.
Em The Matrix dos irmãos Wachowski, a
metrópole contemporânea apresentada em tela parece
afinada com as representações artísticas dos anos
1990, (exemplificado pelo autor nas obras Pizza City e
Urbano com hipopótamo) onde o urbano é representado
através das paisagens-imagens do caos, da desordem,
e da barbárie. Porém a cidade oferecida pelo filme não
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é “real”. Trata-se de uma metrópole simulada como
paisagem digital. Uma representação inserida em uma
representação.
O mesmo processo urbano-industrial que
transforma a paisagem em escala mundial permitiu
ao homem moderno, portar um dispositivo técnico
que permite transpor em imagem (por que não em
paisagens) suas inquietações. O cinema já nasce
apontando suas câmeras para grande cidade, que
passa a ser o cenário privilegiado nas construções
narrativas ficcionais. Ao mesmo tempo é na cidade
que se encontra o grande público dessa nova forma
de arte, o cinema desponta como arte destinada
às grandes massas, estas passam a se (re)conhecer
enquanto “homem urbano” na grande tela.
Trata-se de um importante trabalho que põe
que evidência a arte como forma de entendimento
do mundo, não se trata de mera representação do
real, mas sim de uma atividade criadora de novas
realidades. Jorge Luiz Barbosa apresenta em seu
livro quadro cidades do futuro elaboradas em
diferentes contextos sócio-espaciais. São obras que
carregam muitas similitudes entre si, o domínio
da mecanização, da inteligência artificial, da
monumental paisagem urbana inseridas em sistemas
opressores. Tais elementos apontam para uma leitura
negativa da metrópole do amanhã. Porém a utopia
resite na forma de seus protagonistas que buscam
romper com o estado de coisas, a possibilidade de
mudança é permitida. A conflitividade exposta
na paisagem cinematográfica reflete as mediações
espaçotemporais desenvolvidas na análise crítica dos
modelos urbanos dominantes.
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