VIII SOBER Nordeste
Novembro de 2013
Parnaíba- PI - Brasil
AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DOS PROJETOS RURAIS DE INFRAESTRUTURA NOS
TERRITÓRIOS DA CIDADANIA DO ESTADO DO CEARÁ
David Jesse Vieira Souza (Faculdade de Tecnologia- Fatec) - [email protected]
Tecnólogo em Agronegócio
José Newton Pires Reis (Universidade Federal do Ceará) - [email protected]
Engenheiro Agrônomo, Professor Associado do Departamento de Economia Agrícola - UFC
Maria Antunízia Gomes (Inst Federal de Educação Ciência e Tecn ) - [email protected]
Professora do IFCE
Francisco Rosângelo Marcelino da Silva (CAI - Sertão Central) - [email protected]
Bacharel em Direito - Faculdade Católica Rainha do Sertão
José César Vieira Pinheiro (Universidade Federal do Ceará) - [email protected]
Engenheiro Agrônomo, Professor Associado do Departamento de Economia Agrícola - UFC
AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DOS PROJETOS RURAIS DE
INFRAESTRUTURA NOS TERRITÓRIOS DA CIDADANIA DO ESTADO DO
CEARÁ1
Grupo de pesquisa 6: Territórios, ruralidade e desenvolvimento
RESUMO - O presente trabalho de avaliação e monitoramento dos projetos de infraestruturaProinfs foi realizado nos quatro territórios da cidadania do estado do Ceará, abrangendo um
total de 83 projetos implantados no período compreendido entre os anos de 2003 a 2011,
analisados através de 231 entrevistados, entre membros representantes do colegiado,
proponentes, e membros representantes dos beneficiários. Foram avaliadas na pesquisa as
fases de planejamento, execução, indícios de impactos e indicadores gerais de gestão dos
projetos. Para os índices gerais de gestão, todos os territórios obtiveram classificação “Ruim”
quando considerados que nesta categoria representam de 0,396, 0,365, 0,282, e 0,380 para os
territórios Sertão Central, Sertões de Canindé, Sertão dos Inhamuns/Crateús e Vales do
Curu/Aracatiaçu, respectivamente.
Palavras-chave: Monitoramento, Avaliação, Desenvolvimento Rural, Território, Ceará.
EVALUATION AND MONITORING OF RURAL INFRASTRUCTURE PROJECTS
IN THE TERRITORIES CITIZENSHIP OF THE STATE OF CEARÁ
Abstract: This work of evaluation and monitoring of infrastructure projects was conducted in
the four territories citizenship of Ceará state, covering a total of 83 projects implemented in
the period between the years 2003 to 2011, analyzed by 231 respondents between members
representing the collegiate, proponents, and members representing the beneficiaries. Were
evaluated in the research phases of planning, implementation, evidence of impact and general
indicators of project management. To indexes general management, all territories were
classified as "Poor" when considered that this category represent 0.396, 0.365, 0.282, and
0.380 for the territories Sertão Central, Sertões Caninde, Sertões of Inhamuns/Crateús and
Valleys Curu and Aracatiaçu, respectively.
Key words: Monitoring, Evaluation, Rural Development, Territory, Ceará.
1
Este trabalho é resultado de pesquisa vinculada ao Termo de Cooperação entre a Secretaria do
Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário e o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico, por ocasião do Edital MDA/SDT/CNPq – Gestão de Territórios
Rurais Nº. 05/2009.
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Parnaíba, 06 a 08 de novembro de 2013,
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1.INTRODUÇÃO
O monitoramento e avaliação é uma ferramenta que vem cada vez mais, nos decorrer
de anos de evolução, auferindo sítios na constituição estruturada da abordagem teórica de
modelos documentais bem como nas ações participativas e operacionais de atuação nos
projetos sociais de desenvolvimento rural.
Este tem se constituído um instrumento impreterível para o processo de construção,
posicionamento e redirecionamento das formas de implantação e gestão de projetos auferidos
com base em programas formulados por planos estratégicos de desenvolvimento rural, cujo
enfoque e abrangência tornam demandada uma forma de acompanhamento contínuo e de
análises periódicas das ações e resultados desencadeados a luz da coerência ou não, entre
planos realizados e atividades desenvolvidas.
No que diz respeito a suas respectivas importâncias para a concretização de um
programa de M&A, os termos “monitorar” e “avaliar” são paralelos, ou seja, ambos são
necessariamente relevantes para o alcance de tal sucesso, no entanto, assumem papéis que
embora se completem, são distintamente caracterizados, definidos, e consequentemente
realizados.
O “monitoramento” e a “avaliação” em si, são tratados como uma unificada no
enquadro das etapas que constituem os projetos de desenvolvimento rural, no entanto apesar
de, no enfoque de abordagem dos projetos atuarem articuladas e às vezes concomitantemente,
estas não podem ser confundidas entre si, nem na sua fundamentação, que não deve, mas,
pode ser mais comum, e principalmente no seu modo de atuação, um erro “túmido”.
Nessa mesma ideologia, NETO, GEHLEN e OLIVEIRA, (2010, p.42) define que o
monitoramento trata de algo que está ocorrendo, enquanto a avaliação tem seu foco no que já
ocorreu, ou seja, o monitoramento trata do acompanhamento dos projetos em funcionamentos,
com a finalidade de subsidiar as informações para as posteriores avaliações, enquanto que
estas tratam de analisar informações, e avalia-las para conseguintes tomadas de decisões, que
podem ser de direcionamento ou redirecionamento das políticas públicas em sua forma de
atuação em relação a população alvo a ser beneficiada.
Assim pode-se definir o M&A, como sendo a parte constituinte dos projetos de
desenvolvimento rural, que coleta, analisa periódica e sistematicamente, informações que, da
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implantação, processo ou de resultados dos projetos, são necessariamente relevantes às
tomadas de decisões no âmbito de suas gestões estratégicas.
As instituições do primeiro e terceiro setor que atuam no âmbito do monitoramento e
avaliação são induzidas à construção de sistemáticas específicas, tanto à luz dos objetivos dos
projetos, como nas metodologias utilizadas, portanto frisa-se, a metodologia aqui abordada é
específica do programa de monitoramento e avaliação do programa “territórios da cidadania”
do ministério do desenvolvimento agrário-MDA.
Esta se trata de uma “avaliação mista”, pois conforme oque afirma, BARBOSA (2001,
p.44) procura unir as avaliações do tipo interna e externa, isto é, esta avaliação é feita de
forma que os avaliadores externos desenvolvam a avaliação com a participação e em contínuo
contato com os membros do projeto a ser avaliado. É ainda considerada uma “avaliação de
participação”, que conforme ainda descreve o autor, este tipo de avaliação caracteriza-se pela
participação dos beneficiários no processo de avaliação, minimizando a distância entre estes e
os avaliadores.
Estes tipos de avaliações realizadas pelo MDA são de fundamental importância, no
intuito de diminuir o distanciamento entre os pesquisadores, organizações participantes e
beneficiários, e ainda envolver no processo avaliativo todos os agentes que, a partir óticas
diferentes podem mencionar suas necessidades e indagar-se quanto as reais dificuldades por
eles enfrentadas.
Outra forma de caracterização do M&A aqui abordado é quanto ao enfoque dentre as
fases, a “avaliação de resultados”, que permite conforme diz SEPLAN/SGA, (2005, p. 14)
analisar em que grau o programa vem produzindo os benefícios e transformações a que se
propõe.
É vital a imprescindível relevância de uma “avaliação de resultados”, como ferramenta
estratégica, quando no ciclo de gestão das políticas públicas esta se situa sistematicamente
como precursora de possíveis reformulações, expansões, redução ou encerramento de
projetos, onde sendo este o primeiro dos dois ciclos do M&A, esta tem o objetivo de fomentar
junto às demandas dos agentes, possível reformulações nas formas de gestão.
Assim o primeiro ciclo desta pesquisa de M&A trata-se de uma avaliação ex-post, que
em consonância com o que disse BARBOSA (2001, p.42) é realizada em projetos em
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andamento e/ou concluídos, pode definir a continuidade no desenvolvimento de um projeto
assim como a mudança no seu direcionamento.
Como se sabe da organização hierárquica das ações do governo na sociedade, nas
quais, de planos de intervenção na sociedade, elaboram-se programas, que dão origem a
diversos projetos, cabe aqui ressaltar que este programa de M&A se restringe aos projetos em
sua materialização, firmados nos eixos de apoio à infraestrutura, neste caso possibilitado
através da implantação de projetos estruturantes, tanto nas unidades de produção e
comercialização como de veículos de entrega de produtos e para assistência técnica.
SEPLAN/SGA, (2005, p. 12) relata diante de tal organização política das ações de
intervenção do governo, que as avaliações de programas e projetos são utilizadas para
determinar se os objetivos, formato e resultados do programa ou projeto estão adequados,
assim como seu grau de eficiência, eficácia e efetividade na aplicação dos recursos.
O universo do programa de M&A do MDA no Brasil, é descrita por Filgueiras et al,
(2012),
Esse programa conta com o Sistema de Gestão Estratégica (SGE) para monitorar e
avaliar as ações que executa, além de sistematizar e divulgar informações que subsidiam a
Gestão Territorial. A operacionalização do SGE nos Territórios Rurais (TR’s) ocorre a partir
de uma parceria do Programa com 27 Universidades públicas, que constituíram Células de
Acompanhamento e Informação (CAI’s) abrangendo 37 TR’s. Parte do trabalho das CAIS é
fazer a coleta de dados que serão utilizados em pesquisas realizadas. A construção e
disponibilização dos dados apreendidos constituem-se em ferramentas imprescindíveis aos
órgãos de gestão das políticas públicas.
No estado do Ceará a referida pesquisa é fruto da parceria entre o Ministério de
Desenvolvimento Agrário MDA e a Universidade Federal do Ceará-UFC, a qual através de
suas respectivas CAI’s, tem sido realizada em quatro territórios do estado, os quais são
objetos de análise desta pesquisa, os territórios, Sertão Central, Sertão dos Inhamuns/Crateús,
Sertões de Canindé e vale do Curu/Aracatiaçu.
O programa de M&A do qual se trata acima, é realizado com a finalidade de se
reconhecer e ajustarem-se as ações em torno dos territórios às premissas em que se
fundamentam os elevados investimentos em projetos de desenvolvimento rural pelo
Ministério do Desenvolvimento Agrário-MDA, no enfocado “territórios da cidadania”, a
saber: a inclusão produtiva das populações pobres dos territórios; Busca da universalização de
programas básicos de cidadania; Planejamento e integração de políticas públicas e Ampliação
da participação social.
Sobre o que, Barbosa (2001, p.50) afirma:
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Esta participação deve se dar de forma efetiva, baseada no diálogo entre os atores, desde sua
elaboração, identificando prioridades, levantando informações, até o momento do
monitoramento e avaliação final, porque, são os atores locais, beneficiários diretos do projeto,
quem mais conhece a sua realidade. A proximidade das informações por eles fornecidas com a
realidade é algo que deve ser considerado em qualquer projeto de desenvolvimento.
Quanto às ações pleiteadas que através da participação devem representar a coerência
em cada uma das fases dos projetos o SGE (2011) diz que:
A fase de planejamento engloba a definição da área de intervenção, diagnóstico e
formulação de propostas. A fase de execução preocupa-se em identificar as ações
para garantir uma boa gestão do projeto, já os indícios de impacto preocupam-se em
identificar a abrangência dos resultados, atividades promovidas, nível de
funcionamento do projeto, gerenciamento do empreendimento e comparação entre
os resultados previstos e alcançados por eles.
Portanto assim como no primeiro ciclo do programa de M&A dos estruturantes do
MDA, com base no que se diz acima o objetivo deste trabalho está estruturado em quatro
eixos centrais os quais são: Avaliação da Fase de Planejamento do Projeto; Avaliação da Fase
de Execução do Projeto; Indícios de Impactos; e, Indicadores Gerais de Gestão do Projeto,
verificando em cada uma delas os possíveis empasses e erros que podem levar estruturas dos
mesmos a um funcionamento com capacidade ociosa.
2. MATERIAIS E MÉTODOS
A metodologia do presente trabalho divide-se em duas partes, das quais a primeira está
voltada a ações de seleção da amostragem em relação ao âmbito dos projetos rurais de
infraestrutura espreitados pelo programa territórios da cidadania no estado do Ceará como um
todo, a partir da seleção dos territórios de seus respectivos relatórios analíticos a serem
analisados.
A segunda detém-se a explicitar as metodologias específicas do MDA, como a escolha
da amostragem nos territórios e por projetos de infraestrutura neles instalados, as ferramentas
utilizadas para o desenvolvimento de tal M&A, as metodologias de abordagem das mesmas,
bem como o foco de análise, para a posterior caracterização e identificação sistêmica do
funcionamento dos projetos.
2.1 A NATUREZA DA FONTE DE DADOS
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Pelo fato da amostra do projeto no âmbito estadual ser formada através da articulação
entre a célula de acompanhamento e informação do território Sertão Central e as demais
células colaboradoras, considera-se que a natureza dos dados são de fontes secundárias
obtidas de forma indireta através dos relatórios analíticos das aludidas CAI’s.
2.2. A AMOSTRA NO ÂMBITO ESTADUAL
Sendo o universo da pesquisa os projetos de infraestrutura implantados através do
programa territórios da cidadania do Ministério de Desenvolvimento Agrário - MDA no
estado do Ceará, foi empregada para escolha da amostra a técnica de “amostragem
sistemática”, utilizada quando os elementos de uma população já se acham ordenados e,
portanto não necessitam da construção de um sistema de referência.
Apesar de tais projetos apresentarem-se através de ações diversas de intervenção, que
podem ser desde os serviços de apoio a produção e comercialização de produtos
agropecuários bem como à assistência técnica, pode-se considerar a perfeita e coerente
ordenação dos projetos, quando se restringe somente as ações básicas de suporte à
infraestrutura, os chamados segundo definição do MDA, “projetos estruturantes”.
Dos 13 territórios de planejamento rural do estado do Ceará, 4 pertencem às
delimitações dos projetos de desenvolvimento sustentável do MDA, sendo em concordância
com o programa, chamados de territórios da cidadania, os quais são objetos de pesquisa deste
trabalho, os quais são: os territórios, Sertão central, Sertões de Canindé, Sertão dos
Inhamuns/Crateús, e Vale do Cucu/Aracatiaçu.
No âmbito de abordagem citado a cima a pesquisa avaliativa, expandiu-se entre os
quatro territórios abrangendo um total de 83 projetos de infraestrutura implantados no período
compreendido entre os anos de 2003 a 2011, analisados através de 231 questionários
aplicados. Esse número, no universo que se inserem, é sem dúvida uma representativa da
atual configuração da gestão de projetos de desenvolvimento rural implantados pelo
ministério do desenvolvimento agrário no estado do Ceará.
2.3. A AMOSTRA NO ÂMBITO TERRITORIAL
A amostra do território conforme metodologia no MDA é obtida a partir da aplicação
de três questionários por cada um dos projetos de infraestrutura implantados nos territórios,
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aos quais se submetem um membro representante do colegiado, um representante dos
proponentes e um representante dos beneficiários dos projetos.
A técnica de amostragem seguida pelas equipes das células de acompanhamento
informação-CAI, devem ser as mesmas em todos os territórios, sendo a amostra definida a
partir da técnica de “amostragem proporcional estratificada”, quando no coletar de
informações, sob a ótica de cada um dos agentes, beneficiário, proponente e membro do
colegiado participante dos projetos se torna mais representativa a amostra e confiáveis os
dados.
2.4. FERRAMENTA DE COLETA DE DADOS
A pesquisa foi realizada pelas CAI´s em seus respectivos territórios por meio do
questionário de avaliação e monitoramento de projetos de infraestruturas-Q5, o qual é
aplicado a um representante do colegiado, a um representante dos beneficiários e a um
representante dos executores, por projeto avaliado do Território.
O Q5 é composto por 62 perguntas onde, além das nove primeiras que correspondem a
identificação da entrevista, ha vinte e duas que correspondem ao planejamento do projeto,
quatorze a execução e dezessete a avaliação dos indícios de impactos do projeto, que, não
caracterizando as entrevistas realizadas como semiestruturadas, procura abranger em sua
estrutura, todos os aspectos intrínsecos as fases dos projetos bem como as possíveis
casualidades que podem ter ocorrido no tocante a condução do mesmo, ou no ato das
entrevistas, como no caso de perguntas aos quais não se aplicam ou que não souberam
responder, procurando-se assim evitar vieses nas informações aferindo maior confiabilidade
aos dados coletados.
2.5. A ABORDAGEM METODOLÓGICA
Existem diferentes matizes as quais levam a metodologias variadas quanto ao enfoque
de avaliação nos programas de M&A, sobre que NETO, GEHLEN e OLIVEIRA, (2010, p.42)
dizem que algumas das quais dão maior ênfase ao controle e prestação de contas e outras que
salientam o processo de aprendizagem social e organizacional.
Diante do exposto pode-se considerar que a metodologia de abordagem do M&A do
MDA, está fundamentada em matizes que não se restringe às formas específicas em
detrimentos de outras, mas, sim conforme CAI sertão central/MDA (2011, p.72), considera
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não só processo de aprendizagem social e organizacional como fator de análise, mas, também
analisa a devida aplicação dos investimentos financeiros realizados.
A explanação está estruturada a partir dos quatro eixos centrais do Q5, os quais são:
Avaliação da Fase de Planejamento do Projeto; Avaliação da Fase de Execução do Projeto;
Indícios de Impactos; e, Indicadores Gerais de Gestão do Projeto; e para complementar os
eixos foi feita uma avaliação sobre a eficácia e efetividade dos investimentos financeiros em
projetos de investimentos, com o objetivo de analisar os seus efeitos em tais projetos da SDT.
A utilização de indicadores representativos é de fundamental importância para a
correta quantificação de valores referentes aos projetos e suas fases. Compilados do sistema
de gestão estratégica (SGE) obedecem aos critérios conforme a legenda da Tabela 1.
Tabela 1: Legenda dos indicadores de desempenho.
Índices numéricos
0,80-1,00
0,60-0,80
0,40-0,60
0,20-0,40
0,00-0,20
Legenda
Ótimo
Bom
Regular
Ruim
Crítico
Fonte: CAI Sertão Central (2010), Modificada.
3. RESULTADOS E DISCUSSÃO
Como ponto de partida abordar-se-á a situação dos projetos de infraestrutura no que
diz respeito aos percentuais referentes às suas capacidades de funcionamento, os quais se
constituirão parâmetros por meio de quê se atestará a necessidade de análise de suas fases, de
modo a identifica-las numa visão analítica de causas e efeitos na situação verificada.
3.1. CAPACIDADE DE FUNCIONAMENTO DAS ESTRUTURAS
O estado de funcionamento das estruturas dos projetos é direta e indiretamente
influenciado pela capacidade de planejamento, execução e gestão que se tem sobre os
mesmos, uma vez que havendo inconsistência no modo de realização de apenas umas destas,
o acarretado será uma forma de influencia contínua no decorrer das conseguintes e
consequentemente no adequado funcionamento de tais projetos.
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Assim conforme se vê na Tabela 2, as estruturas dos projetos encontram-se com um
elevado percentual de apontamentos positivos no que diz respeito ao seu funcionamento com
capacidade ociosa, pois embora alguns em menos de 30%, ainda podem ser considerados
valores não plausíveis mediante a metodologia do planejamento participativo e a ótica central
do programa que auferindo abordagens no âmbito territorial objetiva evitar tais ocorrências.
Tabela 2: Estruturas funcionando com capacidade e Equipamentos não utilizados
Sertão
central
Sertões de
Canindé
Sertão dos
Vale do
Inhamuns/Crateús Curu/Aracatiaçu
Total de projetos
19
10
18
avaliados
Nº de
54
29
48
questionários
Capacidade
61%
45%
31, 25%
ociosa%
*Equipamentos
42, 6%
45%
52, 08
não funcionando
Fonte: CAI’s do MDA-Ceará 2010, alterada e modificada.
36
99
35%
40%
*este dado se refere às pessoas que os afirmaram o não funcionamento de equipamentos em relação a todos os projetos, e não
em relação aos que estão funcionando com capacidade ociosa.
Conforme se observa não ha uma direta relação do número de projetos avaliados com
o percentual de estruturas funcionando com capacidade ociosa, quando os dados em evidência
estão interpolados com base no número de respostas positivas dos entrevistados e não a cada
um dos projetos, pois apesar de haver uma adequada proporção do número de entrevistados
(3) por cada projeto, as respostas podem variam entre estes quando por proeminência ou não
alguns usufruem e outros não dos mesmos, e/ou pela falta de aplicabilidade para alguns
membros como no caso de apoio aos órgãos de assistência técnica, oque explica a falta de
exatidão quando o numero de questionários aplicados não vem a corresponder ao triplo do
numero de projetos avaliados.
Outro fator de elevada relevância nesse contexto, e que pode explicar a disparidades
de valores na relação da capacidade ociosa e números de projetos, é o “não funcionamento”
de tais estruturas, pois, quando as mesmas não se encontram em funcionamento, seja por
dimensionamento e implantação inadequada ou por desgaste e gestão imprópria, ao mesmo
tempo em que se diminuem o número de projetos com funcionamento ocioso, se revela que
muitos destes, podem não terem funcionado e que outros podem ter deixado de funcionar
adequadamente no decorrer dos processos de execução e/ou gestão ou que pode não ter
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ocorrido um adequado planejamento e dimensionamento dos projetos, oque salienta com
fulgor a necessidade de análise sistêmica dos projetos com foco em cada uma de suas fases.
Antes de analisarmos cada uma das fases, cabe aqui salientar que, ainda existe outro
fator que elucida a falta da correspondência que deveria ocorrer entre o numero de projetos
implantados em um território com os percentuais de assertivas referentes ao seu não ou mau
funcionamento, que é o percentual de funcionamento dos projetos em cada um dos territórios,
pois como se pode ver na tabela 1, o território sertão dos Inhamuns estando com 18 projetos
avaliados, apresenta apenas metade do percentual de capacidade ociosa de funcionamento
para 19 projetos avaliados no território sertão central, desta forma como se vê na tabela 3, este
funcionamento pode ser incipiente.
Tabela 3: Proporção da capacidade instalada com que estão operando os projetos
Sertão
Sertões de
Sertão dos
Vale do
Central
Canindé
Inhamuns
Curu
19%
3, 45%
25, 00%
15, 2%
Menos 40 %
De 40 a 60 %
15%
10, 34%
20, 83%
13, 1%
De 60 a 80 %
23%
27, 59%
12, 50%
9, 1%
De 80 a 100 %
17%
6, 90%
27, 08%
7, 1%
100%-ampliar
6%
0, 00%
6, 25%
21, 2%
Não se aplica
11%
34, 48%
6, 25%
8, 1%
Não sabe
9%
0, 00%
2, 08%
26, 3%
Fonte: CAI’s do estado Ceará MDA- 2010, alterada e modificada.
Vê-se ainda em relação aos entrevistados que há um percentual de 11% e 6, 25% dos
que não sabem, e de 9% e 2, 08% para os não se aplicam as respostas, nos território sertão
central e sertão dos Inhamuns respectivamente, revelando que a ausência da participação
destes membros no resultado, pode comprometer o percentual de estruturas funcionando com
capacidade ociosa, quando os projetos dos quais não houve tais respostas poderiam estrar em
pleno ou parcial funcionamento.
No entanto, oque se vê é que diante de todas as hipóteses levantadas, a respostas
podem ser encontradas através da análise sistemática de cada uma das fases dos projetos.
3.2. AVALIAÇÃO DAS FASES DOS PROJETOS
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Como os dados indicadores aqui utilizados foram compilados do sistema de gestão
estratégia-SGE alimentado com dados fornecidos pelas CAI’s, as dados aqui apresentados são
resultados de fórmulas que, sendo próprias do sistema estão fundamentadas e estruturadas
conforme as representações descritas na legenda do quadro que se segue:
Quadro 1: legenda para algarismos das fórmulas do SGE
Q=
Questionário
2
P=
Pergunta
R=
Item de resposta
Fonte: Sistema de gestão estratégica-SGE, 2011, alterado e modificado.
Para melhor compreensão, o referente questionário pode ser encontrado através do site
do
sistema
de
gestão
estratégica-SGE
a
partir
do
link:
http://sge.mda.gov.br/report/quest_jr/q_r1?formato=pdf&quest=q5
3.2.1. Avaliação da fase de planejamento dos projetos
Desta forma para cálculo dos indicados da avaliação da fase de planejamento e suas
respectivas classificações são utilizadas pelo sistema as seguintes fórmulas divididas pelo
total de fatores para a obtenção da média:
P1 {[(Σ(Q5_P10_R3)/3)+Σ(Q5_P12_Rn)+Σ(Q5_P13_Rn)+Σ(Q5_P24_Rn)]/4}
+
P2 {[Σ(Q5_P21_Rn)+Σ(Q5_P22_Rn)+Σ(Q5_P28_Rn)+Σ(Q5_P29_Rn) +Σ(Q5_P30_Rn) + Σ(Q5_P31_Rn)]/5}
+
P3 {[Σ(Q5_P19_Rn)+Σ(Q5_P27_Rn)]/2}
+
P4 {[Σ(Q5_P25_Rn)+Σ(Q5_P26_Rn)]/2}
+
P5 {(Q5_P16_Rn) }
5
Onde conforme oque se vê na tabela 4, correspondem aos fatore que compõem a
equação para a formação da média geral da fase de planejamento.
Tabela 4: Quadro de indicadores da avaliação da fase de planejamento dos projetos
Sertão
S. dos
S. de
Vale do
Central Inhamuns Canindé
Curu
P1-Participação dos beneficiários
0, 259
0, 287
0, 237
0, 283
P2-Capacidade de planejamento
0, 464
0, 420
0, 280
0, 474
2
Obs.: Os itens de respostas podem ser específicos, p.e, (R3 - item 3 das opções de respostas), ou, o número total
dos itens de respostas disponíveis (Rn). Neste caso, soma-se o número de itens respondidos pelos entrevistados,
em cada pergunta.
________________________________________________________________________________11
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P3-Atividades atendidas nos projetos
0, 216
0, 254
0, 263
0, 227
P4-Papeis das organizações locais
0, 466
0, 422
0, 326
0, 475
P5-Organizações locais apoiadas
0, 278
0, 198
0, 034
0, 222
Índice geral da fase de planejamento
0, 336
0, 316
0, 228
0, 336
Classificação
Ruim
Ruim
Ruim
Ruim
Fonte: Sistema de gestão estratégica-SGE, 2011, alterada e modificada.
Para o índice geral de avaliação da fase de planejamento, todos os territórios tiveram
como resultado a classificação “ruim”, sendo que dos componentes desta fase somente alguns
tiveram classificação “regular”, oque, conforme metodologia de cálculo do sistema, não
possibilitam melhorias nos significativas nos resultados, quando estando os dados
entrelaçados são intimamente influenciados entre si.
Observa-se para o papel das organizações locais na fase de planejamento, que a
maioria dos territórios está em condição “regular” ao mesmo tempo em que a participação dos
beneficiários se deu como classificação “ruim”, oque esclarece que nesta fase a participação
dos beneficiários foi incipiente e que o processo de planejamento e construção dos PTDRS,
ocorreu quase que exclusivamente pelas organizações locais.
Assim ocorrendo, ha um comprometimento das demais fases do projeto bem como dos
objetivos do programa, o qual fundamenta o processo de construção do plano a partir da
metodologia de planejamento participativo. Ainda deve-se salientar que o plano territorial de
territorial de desenvolvimento rural sustentável constitui-se a principal ferramenta de
planejamento do programa territórios da cidadania, o qual não sendo alimentado segundo as
visões e necessidades de todos os agentes, não está sendo utilizadas da forma adequadamente
objetivada.
Quando os atores não participam das decisões e planejamentos que ocorrem nesta fase,
vem a ocorrer que estes, além de não exporem as suas particularidades e necessidades, não
estarão sendo corresponsabilizados pelas decisões tomadas, oque por este motivo ou pelo
inadequado dimensionamento das estruturas, haja vista a sua ausência, ocorrerá uma falta de
comprometimento dos mesmos nas fases posteriores.
A falta de participação dos beneficiários na fase de planejamento dos projetos fere
intimamente aos princípios dos programas e projetos sociais, sendo que neste caso específico
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no que se trata dos projetos de infraestrutura, a falta da plena participação de todos os agentes
nesta fase, acarretará no mau ou não funcionamento das mesmas, com evidência de
deficiência na sua forma de implantação, execução e controle, não atingindo assim os
objetivos esperados pelo programa.
3.2.2. Avaliação da fase de execução dos projetos
Conforme oque corresponde os itens E1, E2 e E3, Para a avaliação da fase de
execução dos projetos de infraestrutura, o sistema de gestão estratégica- SGE submete os
dados referentes tabela 6 ao seguinte cálculo:
E1 {[Σ(Q5_P33_Rn)+Σ(Q5_P34_Rn)+Σ(Q5_P39_R3)+(Σ(Q5_P42_R4))/4]/4}
+
E2 {[Σ(Q5_P35_Rn)+Σ(Q5_P36_Rn)+Σ(Q5_P37_Rn)+Σ(Q5_P41_Rn) +Σ(Q5_P59_Rn)]/6}
+
E3 {[Σ(Q5_P43_Rn)+Σ(Q5_P44_Rn)+(Σ(Q5_P54_RN))/5]/3}
3
Segundo os dados da tabela 5 confirmam, pode-se observar que para a fase de
execução tanto para índice geral como para os itens que a compõem, obteve como resultado a
classificação “regular”, para a maioria dos territórios.
Tabela 5: Quadro de indicadores da avaliação da fase de execução dos projetos
Sertão
S. dos
S. de
Vale do
Central Inhamuns Canindé
Curu
E1-Participação dos beneficiários
0, 570
0, 464
0, 378
0, 507
E2-Capacidade de execução
0, 445
0, 454
0, 428
0, 456
E3-Nível de funcionamento
0, 407
0, 584
0, 265
0, 518
Índice geral da fase de execução
0, 474
0, 501
0, 357
0, 494
Regular
Regular
Ruim
Regular
Classificação
Fonte: Sistema de gestão estratégica-SGE, 2011, alterada e modificada.
Como já dito anteriormente, para o sucesso destes projetos e consequente alcance dos
objetivos do programa, a participação dos beneficiários, assim como dos demais membros
devem ser plena em todas as fases, bem como na referida execução, no entanto mesmo
havendo “regular” participação neste aspecto, a incoerência verificada quando comparada a
fase de planejamento, prediz que, provavelmente a maioria de seus executores não planejou
tais ações.
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O índice regular para a participação dos beneficiários na execução dos projetos é um
fator que contribui diretamente, quando comparado a sua participação no planejamento, para
que as estruturas dos mesmos estejam funcionando com capacidade ociosa, pois ao se partir
deste princípio, considera-se que o acarretado pode ser tanto, a falta de afinidade dos mesmos,
pois não planejaram tais projetos e por isso podem não estar sendo satisfatoriamente
atendidos, como a falta de comprometimento, pois se não planejam, também não se tornam
corresponsabilizados pelas ações que foram tomadas.
A elevada participação das organizações locais no planejamento, e dos beneficiários
somente na fase de execução, pode levar a ineficiente determinação das partes gestores
principalmente dos projetos do cunho comunitário, como no caso das ensiladeiras móveis,
kítis de inseminação, tanques de resfriamento de leite entre outros, que não havendo uma
administração proba, resultará em projetos mal conduzidos e estruturas com o funcionamento
comprometido.
Somente o território sertões de Canindé teve classificação “ruim” para a fase de
execução, oque se deve principalmente ao baixo índice de funcionamento aferido para este, no
enteando deve-se ter atenção ainda que 34,48%, dos entrevistados na fase de planejamento
alegaram que não se aplicavam a tais respostas, oque se por lógica se reflete na safe de
execução, pode influenciar significativamente tal resultado, quando as mesmas poderiam ser
positivas.
3.2.3. Indícios de impacto
Esta fase preocupa-se em identificar a abrangência do resultado a partir do previsto e
do que foi alcançado, para oque, o sistema de gestão estratégica-SGE, se utiliza do cálculo a
partir das variáveis tabeladas, conforme se descreve abaixo:
I1 {[Σ(Q5_P16_Rn) + Σ(Q5_P48_Rn) + Σ(Q5_P49_Rn)]/3}
+
I2 {[Σ(Q5_P47_Rn) + Σ(Q5_P51_Rn) + Σ(Q5_P56_Rn)]/3}
+
I3 {[Σ(Q5_P55_Rn) + Σ(Q5_P57_Rn)]/2}
+
I4 {[Σ(Q5_P52_Rn) + Σ(Q5_P53_Rn)]/2}
4
Os valores de 0,291, 0,331, 0,332, 0,356, para públicos atendidos pelos projetos nos
territórios do Sertão Central, S. dos Inhamuns, S. de Canindé e Vale do Curu respectivamente,
deve ser em primeira abordagem, intendido não como ineficiente no que diz respeito ao
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atendimento ocorrido com ocasião dos projetos, mas, antes se deve considerar que,
determinadas regiões podem ou não apresentar percentual elevado de determinado público,
oque seria explicativo, quando através de seus PTDRS, verifica-se a homogeneidade de
público como trabalhadores autônomos da agricultura familiar.
No entanto, conforme se vê na tabela 6, apesar desta justificativa ainda há de se frisar
que, para quase todos os territórios houve classificação “ruim” para Tamanho do mercado
coberto pelos projetos, oque induz a compreensão de que mesmo havendo propensão ao
atendimento do público de autônomos, a média de públicos atendidos pelos projetos poderia
ter sido mais diversificada se tal abrangência tivesse ocorrido de forma mais aberta.
Tabela 6: Quadro de indícios de impacto dos projetos
Sertão
S. dos
Central Inhamuns
0, 291
0, 331
S. de
Canindé
0, 332
I1-Públicos atendidos pelos projetos
I2-Impactos positivos na qualidade de
0, 555
0, 472
0, 303
vida dos beneficiários
I3-Tamanho do mercado coberto pelo
0, 474
0, 313
0, 234
projeto
I4-Impactos positivos nas condições
0, 428
0, 372
0, 231
socioeconômicas
Índice geral de impacto dos projetos
0, 412
0, 372
0, 275
Regular
Ruim
Ruim
Classificação
Fonte: Sistema de gestão estratégica-SGE, 2011, alterada e modificada.
Vale do
Curu
0, 356
0, 472
0, 339
0, 364
0, 383
Ruim
Segundo o que se observa na tabela, a classificação é “regular” para os Impactos
positivos na qualidade de vida dos beneficiários na maioria dos territórios, os quais alegaram
que de 35 a 100% houve determinada melhoria neste aspecto, pelo que, mesmo não sendo
uma classificação esperada e não havendo efetiva participação dos mesmos nas fases
avaliadas anteriormente, denota-se que, os objetivos do programa foram parcialmente
alcançados.
Parcialmente, pois, sendo os objetivos do programa melhorar a qualidade de vida dos
beneficiários e fomentar atividades diversas que propulsione a melhoria das relações
socioeconômicas em torno do território, verifica-se com base na classificação obtida como
“ruim” para os valores de 0, 428, 0, 372, 0, 231, 0, e 364 dos Impactos positivos nas
condições socioeconômicas nos territórios do Sertão Central, S. dos Inhamuns, S. de Canindé
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e Vale do Curu respectivamente, que a abrangência dos projetos se deu somente quase que
completamente de modo vertical em torno do território.
Quando se fala em impactos horizontais, diz-se que indiretamente, as pessoas que não
são beneficiárias diretas dos projetos, seriam favorecidas através das relações desenvolvidas
no território, tanto através das atividades produtivas, como pelo apoio a assistência técnica e
infraestrutura de bem comunitário como passagens molhadas entre outros que mediante ao
índice obtido, revelam que não houve significativo desenvolvimento no que diz respeitos as
possibilidades de formação de alianças, a saber, entre as instituições do Território e a
comunidade; entre os diversos atores do Território; entre os produtores; entre instituições
locais e estaduais e de acordos entre os distintos interesses.
3.2.4. Indicadores gerais de gestão dos projetos
Conforme SGE (2011, p.34), a avaliação da fase de gestão trata-se de um grupo de
indicadores que agrega resultados dos anteriores e foca-se em quatro variáveis chaves para a
gestão territorial de projetos: participação, capacidade de gestão, público atendido e impactos
positivos do projeto, assim conforme demostra-se a partir de escrituração da metodologia de
cálculo para a avaliação da fase de gestão dos projetos.
G1 {(Participação dos Beneficiários na Fase de Planejamento do Projeto +Participação dos Beneficiários na Fase de
Execução do Projeto) / 2}
+
G2 {(Capacidade de execução do Projeto + Capacidade de execução do Projeto) / 2}
+
G3 {(Organizações Locais apoiadas pelos Projetos + Públicos Atendidos pelos Projetos + Tamanho do Mercado
Coberto pelo Projeto) / 3}
+
G4 {(Atividades socioeconômicas atendidas pelo projeto + Impactos Positivos na Qualidade de Vida dos
Beneficiários + Impactos Positivos nas Condições Sócio-Politico-Econômicas Territoriais) / 3}
4
Mediante o cálculo acima se pode perceber no item G1 e G2 (que na tabela 7
corresponde à avaliação da participação dos beneficiários e Capacidade de gestão dos
projetos), que a avaliação da gestão está baseada na integração entre as fases de planejamento
e de execução dos projetos, confirmando a ideia de que bons gestores de projetos com foco na
participação são aqueles que não só executam como também participam do processo de
planejamentos dos projetos.
Tabela 7: Quadro de indicadores da avaliação da gestão dos projetos
Sertão
S. dos
Central Inhamuns
S. de
Canindé
Vale do
Curu
________________________________________________________________________________16
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G1-Participação dos beneficiários
G2-Capacidade de gestão
G3-Variação do público atendido
G4-Impactos positivos para o
desenvolvimento territorial
0, 415
0, 454
0, 314
0, 375
0, 434
0, 281
0, 308
0, 354
0, 200
0, 395
0, 465
0, 306
0, 400
0, 366
0, 266
0, 355
0, 396
0, 365
0, 282
0, 380
Indicador geral da gestão
Ruim
Ruim
Ruim
Ruim
Classificação
Fonte: Sistema de gestão estratégica-SGE, 2011, alterada e modificada.
Já com base nos os itens G3 e G4, verifica-se que a baixa classificação do público
atendido, bem como dos impactos ocasionados pelos projetos, traduzem-se em uma má
capacidade de gestão dos projetos, principalmente no que diz respeito ao sei modo de
planejamento, denotando-se de baixa de inclusão social tanto no próprio processo, quando nas
relações objetivadas em torno do território.
Quanto ao modo de execução dos projetos pode-se atestar com base nos índices
anteriores, que apesar de exercer total influencia na capacidade ociosa de funcionamento dos
projetos, quando executando os projetos os beneficiários não tiveram participação expressiva
em seu planejamento, este não possui influência negativa na classificação da avaliação dos
itens G1, G2, G3 e G4 da tabela 8.
Desta forma para se explicar a classificação “ruim” obtida na avaliação geral da fase
de gestão dos projetos em todos os territórios, é salutar a observação da tabela 8, na qual se
observa que mesmo quando a fase de execução é considerada regular, a forma com que se deu
o planejamento dos projetos, compromete não só o indicador da gestão, mais também
confirma que uma esta sendo realizada de modo aleatório, teve grande influencia no
comprometimento da capacidade de funcionamento de parte dos projetos de infraestrutura.
A tabela 8 abaixo mostra a comparação da classificação geral dos indicadores para
cada uma das fases dos projetos, e demonstra que a classificação sugerida pelo sistema foi
“ruim” para quase todas elas.
Tabela 8: Quadro de classificação geral dos indicadores
Sertão
S. dos
S. de
Vale do
Central Inhamuns Canindé
Curu
Ruim
Ruim
Ruim
Ruim
Avaliação do planejamento
Regular
Regular
Ruim
Regular
Avaliação da execução
Ruim
Ruim
Ruim
Ruim
Avaliação da gestão
Regular
Ruim
Ruim
Ruim
Indícios de impactos
Fonte: Fonte: Sistema de gestão estratégica-SGE, 2011, alterada e modificada.
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Há neste momento, de se voltar a atenção para a fase de execução, pois esta demostra
aspectos relevantes no âmbito do monitoramento dos projetos, como por exemplo, aa maneira
de como a forma com que havendo incoerência entre esta e o planejamento, torna explícita a
deficiente gestão realizada sobre os projetos. O outro fator é que, quando a execução dos
projetos classifica-se como regular, e por outro lado a um percentual elevado de estrutura
funcionando com capacidade ociosa nos territórios, certifica-se de que a capacidade de
executar os projetos era tão incipiente para os beneficiários, quanto a classificação geral da
fase de gestão.
A problemática referente as baixas classificações das fases, indícios de impactos bem
como a gestão realizadas nos projetos de infraestrutura visualizada para o estado do Ceará não
se apresenta de forma particular, quando pode-se verificar numa análise comparativa do
estado do Ceará com os demais estados do nordeste, que não há uma diferença significativa
entre estes em termos de classificação geral.
Assim para todas as classificações observadas abaixo na tabela 9, se verifica apenas a
classificação “boa” para o estado de maranhão referente a fase de execução, oque reforça a
ideia de incoerência entre esta e a fase de planejamento, com efeito em sua gestão, a qual se
apresenta classificada como “ruim”.
Tabela 9: Comparativa entre os Índices e classificações das fases dos projetos dos estados do
nordeste
R. G. do
Alagoas Bahia
Ceará Pernambuco Paraíba Maranhão
*
Norte
0,410
0,403
0,304
0,343
0,262
0,274
0,381
P
Regular Regular Ruim
Ruim
Ruim
Ruim
Ruim
0,480
0,513
0,456
0,578
0,577
0,651
0,356
E
Bom
Regular Regular Regular
Regular
Regular
Ruim
0,274
0,368
0,360
0,471
0,356
0,339
0,161
I
Ruim
Ruim
Ruim
Regular
Ruim
Ruim
Crítico
3, 00
0,439
0, 355
0,419
0,360
0,323
0,330
G
Ruim Regular Ruim
Regular
Ruim
Ruim
Ruim
Fonte: Sistema de gestão estratégica-SGE, 2011, alterada e modificada.
*P-Avaliação do planejamento, E-Avaliação da execução, I- Indícios de impactos, GAvaliação da gestão.
Verifica-se então que a região nordeste apresenta apenas um estado com classificação
“ruim” para a fase de execução dos projetos, ao mesmo tempo em que a sua baixa
classificação para a fase de planejamento e menor ainda para os indícios de impactos que
chegando a “crítico”, demostram a inconsistência de sua gestão e testificam da veridicidade
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dos resultados de classificação “ruim” dos índices gerais de gestão para a maioria dos estados
nordestinos.
4. CONCLUSÃO
Verifica-se que o território sertão de Canindé tenha sido o único que obteve
classificação “ruim” para todos os seus indicadores, e que o território sertão central apresentase como o que obteve melhores resultados com classificação regular para duas de suas fases,
no entanto para todos os territórios avaliados não se verificou “boa” ou “ótima” classificação
para as fases analisadas.
Pode-se dizer no que diz respeito ao Empoderamento e inclusão social da população
beneficiada, que os objetivos dos programas não foram em partes cumpridos, quando se
observa a forma aleatória com que se deu a gestão dos projetos, nem ainda a possibilitou
melhorias significativas das relações socioeconômicas de impactos indiretos em todos os
territórios através das atividades desencadeadas na execução dos projetos.
No entanto no que diz respeito à melhoria da qualidade de vida da população
beneficiária, pode dizer que os objetivos do programa tem sido também em partes alcançados
pois os entrevistados alegaram que de 35 a 100% houve melhoria na qualidade de vidas dos
beneficiários por ocasião dos projetos.
Conclui-se com base nas análises realizadas anteriormente que, a falta da plena
participação dos beneficiários em todas as fases, compromete a gestão, bem como capacidade
de funcionamento de suas estruturas dos projetos. Verifica-se ainda que a metodologia de
planejamento participativo constitui-se como primordial para o sucesso em suas fases
conseguintes, pois é nesta fase, que as partes tomam conhecimento de suas responsabilidades
e da importância de seu comprometimento na gestão dos projetos.
Assim, o necessário não é que sejam inseridas novas metodologias de planejamento e
abordagem social do programa, mas sim que sejam cumpridas por parte do colegiado
territorial e demais membros participantes, o que através da integração de agentes venha a
sanar tais necessidades, e possibilitar que sejam atingidos os objetivos primordiais do
programa.
Desta forma, ainda há de se frisar que, o Estado do Ceará, sendo objeto de análise
desta presente pesquisa, demonstra resultados de avaliação que, apesar de insatisfatórios, não
são particularmente diferentes aos demais estados nordestinos.
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REFERÊNCIAS
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FILGUEIRAS, Araguacy Paixão Almeida et al. Avaliação e monitoramento de projetos de
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