SEMINÁRIO DO BNDES SOBRE ARRANJOS
PRODUTIVOS LOCAIS
Texto de Referência da Palestra Sobre Cultura Local
e Associativismo – 27/10/2004
Paulo R. Haddad
Belo Horizonte
Setembro 2004
2
CULTURA LOCAL E ASSOCIATIVISMO
São tais as vantagens que as pessoas que seguem uma mesma profissão
especializada obtêm de uma vizinhança próxima, que, desde que uma indústria
escolha uma localidade para se fixar, aí permanece por um longo espaço de
tempo. Os segredos da profissão deixam de ser segredos, e, por assim dizer,
ficam soltos no ar, de modo que as crianças absorvem inconscientemente
grande número deles. Aprecia-se devidamente um trabalho de investimentos e
discutem-se imediatamente os méritos de inventos e melhorias na maquinaria,
nos métodos e na organização geral da empresa. Se um lança uma idéia nova,
ela é imediatamente adotada por outros, que a combinam com sugestões
próprias e, assim, essa idéia se torna uma fonte de outras idéias novas.
Acabam por surgir, nas proximidades desse local, atividades subsidiárias que
fornecem à indústria principal instrumentos e matérias-primas, organizam seu
comércio e, por muitos meios, lhe proporcionam economia de material (Alfred
Marshall – Princípios de Economia, Livro Quarto, cap. X).
Uma coisa é pôr idéias arranjadas; outra é lidar com país de pessoas, de carne
e sangue, de mil-e-tantas misérias ... De sorte que carece de se escolher.
(Guimarães Rosa – Grande Sertão: Veredas).
3
I.
INTRODUÇÃO: OS LIMITES DA MACROECONOMIA DE CURTO PRAZO
A concepção e a implementação de políticas de desenvolvimento sustentável, no Brasil,
colocam em questão os problemas de articulação dos objetivos das políticas
econômicas de curto prazo, com as políticas de desenvolvimento de médio e de longo
prazo. Esta questão inclui, de um lado, a consolidação do ajuste fiscal e financeiro, e, do
outro lado, a superação do atual quadro de desigualdades sociais e regionais, por meio de
políticas
públicas
que
promovam
o
crescimento
econômico,
com
equidade
e
sustentabilidade ambiental.
O papel do tempo na análise dos problemas econômicos sempre foi uma questão
controversa. Em 1923, Keynes, o principal economista do século XX, procurava estabelecer
uma noção clara do que seria o curto prazo. Para ele, no curto prazo, há um passado que já
transcorreu e trouxe, para o presente, a acumulação de um estoque de capital físico
(fábricas, áreas agricultáveis, infra-estrutura econômica e social), um dado perfil de
distribuição de renda e de riqueza, uma força de trabalho com diferentes qualificações, os
fundamentos das instituições políticas e sociais.
Políticas econômicas de curto prazo, que lidam com problemas de inflação, de flutuações
nos níveis de emprego ou de geração de renda, têm de ser operadas dentro das restrições
impostas por um tempo histórico e irreversível. É indispensável tomar estas restrições e
condicionalidades como ponto de partida. Se, nos momentos tumultuados do presente,
quisermos resolver graves questões econômicas com orientações estratégicas, que
somente são eficazes no longo prazo, as políticas econômicas podem fracassar. Assim,
como dizia Keynes, no longo prazo poderemos estar todos mortos1.
Keynes, com esta afirmação, não estava fazendo nenhum gracejo; nem menosprezando a
capacidade que homens e mulheres dispõem para transformar as restrições políticoinstitucionais que condicionam o seu processo de desenvolvimento. Estava simplesmente
lembrando que os economistas podem tornar sua vida mais fácil se, em momentos de
tempestades, se limitarem a apontar caminhos de tranqüilidade que estão além dos mares
revoltos, sem demonstrar, contudo, como é possível atravessar o quadro das dificuldades
1
Beaud, M. and Dostaler, G. Economic Thought Since Keynes. Routledge, New York, 1997. Keynes, J.
M. A Teoria Geral do Emprego, do Juro e do Dinheiro. Abril Cultural, São Paulo, 1983 (especialmente o
Livro Sexto).
4
presentes, preservando as conquistas realizadas. No caso brasileiro, a maior conquista, nos
anos recentes, é o fim do processo de inflação crônica.
Por outro lado, uma sociedade, em regime de inflação crônica e de inconsistências
macroeconômicas, inclina-se a considerar as políticas de médio e de longo prazo como
supérfluas e residuais. Pressupõe-se que os problemas de curto prazo (inflação, déficits
públicos, etc.) são tão críticos e dominantes que não haveria condições para que esta
sociedade se programasse para tratar das questões de médio e de longo prazo (a
erradicação da pobreza absoluta, a atenuação dos desequilíbrios regionais, o êxodo rural,
etc.) antes de se consolidar a estabilidade econômica. Vale dizer, numa sociedade em
regime de rigoroso ajuste fiscal, e financeiro, as soluções dos problemas de estrutura (os de
médio e de longo prazo) ficariam cronologicamente condicionadas pelas soluções dos
problemas de conjuntura (os de curto prazo).
Ora, esta querela perde o seu significado quando se vive, durante mais de duas décadas,
uma seqüência de políticas de curto prazo, pois surgem efeitos não previstos ou
indesejáveis sobre as questões de médio e de longo prazo. Cite-se, como exemplo histórico,
o conjunto de efeitos dos diferentes programas de estabilização que o Brasil realizou desde
o início dos anos oitenta até o Plano Real, segundo as mais diversas orientações
conceituais e processuais (programas ortodoxos versus programas heterodoxos; programas
com gradualismo versus programas com choque; programas com monitoramento ou não do
FMI; etc.).
Quando se observam os impactos que estes programas de ajuste mal sucedidos,
implementados de 1982 a 1994, tiveram sobre algumas variáveis estruturais na economia
brasileira, não há como deixar de ressaltar os efeitos não esperados ou indesejáveis da falta
de articulação entre as políticas econômicas de curto prazo e as políticas de
desenvolvimento de médio e de longo prazo.
Assim, por liberar as taxas de juros de mercado e estimular esquemas de controle políticoadministrativo sobre a evolução dos salários da economia, perverteu-se a distribuição
funcional de renda. A participação dos salários na renda nacional caiu de valores em torno
de 50%, nos anos 50 e 60, para valores pouco superiores a 30%, no início da década de 90.
Simultaneamente, a participação dos juros chegou a saltar de pouco mais de 5%, no pósGuerra, para valores em torno de 15%, até o Plano Real.
5
Da mesma forma, os sucessivos cortes nos gastos públicos, o desmantelamento da
máquina pública como resultado de reformas administrativas mal concebidas ou
executadas, e os desestímulos salariais crescentes ao desempenho dos servidores públicos
levaram à desorganização quantitativa e qualitativa da oferta dos serviços públicos
tradicionais, particularmente aqueles cujos beneficiários finais são os grupos sociais de
baixa renda. Destaca-se, igualmente, a perda na qualidade de infra-estrutura econômica
indispensável para a promoção do crescimento do País.
Finalmente, as constantes mudanças nas regras do jogo econômico em termos dos
principais mercados, como resultado de experiências heterodoxas de estabilização
(congelamento de preços, confisco de aplicações financeiras, mudanças não-negociadas no
sistema de indexação, etc.), reduziram, drasticamente, os investimentos de médio e de
longo prazo, por causa da elevação dos níveis de riscos e das incertezas no processo
decisório da economia. O coeficiente de investimentos brutos caiu de 23% do PIB, nos anos
70, para valores em torno de 15% do PIB, nos anos 90; uma queda de 70 bilhões de reais
nos gastos de investimentos, em termos do PIB a preços correntes de 2000.
De ajuste em ajuste, o que se pensava ser tão somente políticas explícitas de curto
prazo foi se tornando políticas implícitas de médio e de longo prazo. Vale dizer, a
sequência de políticas de curto prazo, desde os anos 80, acabou criando uma dinâmica
perversa para a solução dos problemas estruturais do País. O recente racionamento de
energia elétrica no País é uma viva demonstração de como problemas de longo prazo um
dia podem se tornar problemas de curto prazo.
Assim, é de se esperar que, num processo de reforma e de modernização do Estado
brasileiro, este venha a desempenhar um papel mais amplo do que apenas coordenar e
manter a consistência do equilíbrio macroeconômico, além de garantir a oferta de bens e
serviços públicos tradicionais como sinaliza a tendência neoliberal. Há uma expectativa de
que o Estado possa coordenar, também, instrumentos de políticas públicas visando a
promover ações compensatórias do ponto de vista da equidade social, para atenuar os
desequilíbrios regionais de bem-estar das populações, e ações de crescimento, para
mobilizar as potencialidades de expansão econômica das áreas periféricas, particularmente
aquelas deprimidas.
A economia brasileira, após uma sensível queda no PIB per capita em 2003, deverá voltar a
crescer em 2004, a uma taxa que poderá oscilar entre 3 e 4%. Os fatores que poderão
estimular este crescimento têm sido amplamente analisados: redução da taxa de inflação
6
para um nível em torno de 5%, o declínio da taxa de juros reais SELIC para algo como 8 a
9%, a persistência de um ambiente de responsabilidade fiscal e de maior confiança da
comunidade financeira nos rumos da política econômica, etc. A questão básica que se
coloca é a de se saber qual o grau de sustentabilidade da volta do crescimento econômico
do País.
As economias capitalistas ocidentais têm duas características básicas. De um lado, sofrem
flutuações cíclicas persistentes, numa seqüência quase interminável de elevações e quedas
nas taxas de crescimento dos níveis de produção de curto prazo. E estas flutuações ao
longo do ciclo econômico são tão mais intensas quanto maior for o grau de incertezas
prevalecentes nas economias.
Do outro lado, estes ciclos ocorrem no contexto de uma tendência de crescimento
econômico no longo prazo, o qual é quase sempre lento mas recorrente. O crescimento
econômico é, de fato, a característica mais marcante do capitalismo observada em séries
históricas do PIB de diversos países. E este crescimento tem se acelerado nas últimas
décadas em muitas economias de mercado. Por exemplo: estudos recentes de história
econômica têm mostrado que o total de bens e serviços produzidos na ilha de Taiwan, nos
anos 90, supera o total obtido no auge do Império Britânico, em torno de 1914, onde se dizia
que o sol nunca se punha2.
Assim, este jogo de influências recíprocas, de ciclos econômicos instáveis por natureza e de
uma tendência marcante de crescimento nas economias capitalistas, dificulta ao observador
definir do que se trata quando uma economia, como a brasileira, retoma taxas positivas de
expansão após um período recessivo e de ajustes fiscais e financeiros para controlar a
ameaça de um vigoroso repique inflacionário em 2004. Apesar destas dificuldades, é
possível fazer alguns registros sobre as taxas de crescimento da produção que recomeçam
a ocorrer atualmente no Brasil.
Em primeiro lugar, não se trata ainda de sinais positivos de que se está iniciando um ciclo
de expansão duradoura de nossa economia. Um ciclo de expansão se caracteriza, em geral,
por um período relativamente longo (em torno de uma década) de crescimento ininterrupto,
com elevadas taxas de expansão global e setorial da economia. É precedido de um conjunto
de reformas econômicas e institucionais que viabilizam, por meio de elevadas taxas de
investimento, a eliminação de pontos de estrangulamento que constituem óbices à
2
Ormerod, P. Buttlerfly Economics. Faber and Farber, London, 1998 (chapter 10).
7
mobilização das potencialidades de desenvolvimento econômico e socioambiental. No
Brasil, no período que se estende a partir da II Grande Guerra, tivemos apenas dois ciclos
de expansão: o ciclo de 1955 a 1961 dos anos JK e o longo ciclo do “milagre econômico” de
1967 a 1979. Os demais períodos de crescimento econômico se caracterizaram por sua
volatilidade, disritmia e instabilidade, no estilo típico do stop and go.
Na atual situação do País, há ainda muitas dificuldades a serem vencidas antes de se
configurar o terceiro ciclo de expansão do pós-Guerra: a péssima qualidade de nossa infraestrutura econômica, o subinvestimento em ciência e tecnologia, a existência de uma
agenda de reformas institucionais a ser implementada, etc. Podem se atribuir as principais
incertezas e restrições para iniciarmos um ciclo de crescimento sustentado à falta de
instrumentos político-institucionais para que o Brasil disponha, duradouramente, de maior
flexibilidade e eficácia na gestão dos gastos públicos; de um efetivo sistema tributário prócrescimento e pró-integração competitiva; de um equilíbrio atuarial consistente das contas
previdenciárias; de maior controle sobre os níveis de ineficiência e de corrupção
administrativa. Ademais, não há ciclo de expansão sem a persistência de um elevado grau
de confiabilidade e de credibilidade dos gestores das políticas governamentais junto à
opinião pública e sem um sólido clima de esperança no progresso econômico e social do
Brasil.
A segunda observação se refere ao caráter restritivo que o estilo do nosso processo de
estabilização econômica impôs ao crescimento econômico do País. No período de 1994 a
1998, o Plano Real deixou o déficit fiscal tornar-se um problema crônico por falta de uma
reestruturação institucional do setor público brasileiro. E, ao mesmo tempo, apoiou-se no
câmbio valorizado para garantir uma queda rápida e sustentada das taxas inflacionárias, o
que agigantou os déficits nas contas externas e o volume da dívida pública.
O financiamento do déficit fiscal e do déficit no balanço de pagamentos induziu a
permanência de taxas de juros reais muito elevadas e incompatíveis com um crescimento
estável da economia. Quando esta se expandia, a balança comercial se desequilibrava com
o volume maior de importações, exigindo-se um prêmio de juros para quem nos financiava
do exterior. Fazia-se necessária a atração de capitais de curto prazo. Consequentemente,
crescia o grau de volatilidade e de vulnerabilidade das reservas cambiais acumuladas. Da
mesma forma, as incertezas, quanto ao regime cambial e à solvabilidade financeira do País,
impunham um freio no crescimento e a aceleração das flutuações cíclicas.
8
Finalmente, a freqüência de ajustes de curto prazo que ocorreram na economia brasileira,
desde a crise do México até o ajuste de 2003, abalou o grau de otimismo quanto à
sustentabilidade do Plano Real e afetou o nível de expectativas de quem produz, de quem
investe, de quem financia. E o papel das expectativas e do sentimento de confiança é
fundamental para determinar os resultados do desempenho econômico no curto prazo, bem
como as decisões de investimento no longo prazo.
Na verdade, esta sequência de ajustes de curto prazo está trazendo um aprendizado
perverso tanto para o Governo quanto para os agentes privados que vêm desenvolvendo
estratégias adaptativas, as quais excluem a visão de médio e de longo prazo sobre os
interesses maiores da sociedade brasileira. De um lado, o Governo sabe, cada vez mais,
como lidar com uma política monetária e cambial eficazes para controlar desequilíbrios
internos e externos que geram inflação e desconfiança. Do outro lado, os agentes privados
se protegem de uma nova instabilidade investindo menos, estocando menos e se
endividando menos. Resultado: o crescimento sustentado não vem, os serviços públicos se
deterioram e se expande o cassino da especulação financeira no País.
Assim, se o Governo desejar que as incipientes taxas de crescimento, que emergiram a
partir do primeiro trimestre de 2004, se sustentem ao longo do tempo, é preciso que
promova uma reversão de expectativas dos agentes econômicos por meio de um projeto de
desenvolvimento de longo prazo que seja lastreado em reformas institucionais,
tecnicamente consistentes e politicamente factíveis, assim como seja lastreado em
propostas que permitam articular, de forma criativa e consistente, os objetivos de
estabilidade monetária, crescimento sustentado, equidade social e qualidade ambiental.
Este desafio não foi vencido pelo governo passado e, até agora, não há evidência concreta
de que será vencido pelo atual governo cuja agenda de mudanças da política econômica
ainda tem sido muito conservadora.
A questão que se coloca para todos nós é a de se saber sobre a possibilidade de se
identificarem alternativas ou novos paradigas de desenvolvimento sustentável para o
País que possam vingar, até mesmo, num ambiente macroeconômico de ajustes
fiscais e financeiros, rigorosos e recorrentes; que sejam compatíveis com o processo
de estabilização econômica em andamento; e que não se configurem apenas como
estudos de casos bem sucedidos mas não-replicáveis com a amplitude e abrangência
indispensáveis.
9
Nesta palestra, procuraremos mostrar como a promoção e o desenvolvimento de arranjos
produtivos locais poderão contribuir para o equacionamento destas questões controversas,
destacando o tema da Cultura Local e Associativismo, tendo como base os seguintes
pontos destacados pelos organizadores do Seminário:
“Um projeto de desenvolvimento deve considerar as potencialidades do meio sócio-cultural
no qual se insere. Os APL permitem explorar a capacidade de organização das redes locais,
pré-existentes, e promover a inserção de outros agentes. Através dessas redes, muitas
vezes, surgem oportunidades de articulação e aprendizagem interativa, aumentando o grau
de sinergia, cooperação e de capacidade inovativa. Uma política de apoio a APL pode valerse do grau de cooperação pré-existente em determinada cultura local? Um ambiente cultural
“favorável” pode gerar um processo de inovação continuado? O compartilhamento de
valores locais pode favorecer a cooperação e o associativismo entre diferentes agentes?”
II.
A PROMOÇÃO DOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS COMO EXPERIÊNCIA
DE DESENVOLVIMENTO ENDÓGENO
Nos primeiros modelos neoclássicos de crescimento econômico, o progresso tecnológico
era considerado um elemento exógeno, não explicado dentro do próprio modelo; o
progresso tecnológico era um dado do problema e explicado por fatores externos aos
próprios modelos. Entretanto, as inovações não caem do céu. Ao contrário, são criadas
“pelos seres humanos, operando no intervalo normal de suas motivações, no processo de
tentar resolver problemas de produção, de aprender a partir da experiência, de encontrar
novas e melhores formas de fazer as coisas, de lucrar com a abertura de novos mercados,
... a inovação é, assim, um processo social”3.
O objetivo principal da teoria do crescimento endógeno é investigar e compreender a
ação recíproca entre conhecimento tecnológico e várias características estruturais da
economia e da sociedade, e quanto esta atuação recíproca resulta em crescimento
econômico. O crescimento endógeno é o crescimento econômico gerado por fatores dentro
do processo de produção (por exemplo: mudanças tecnológicas induzidas, rendimentos
crescentes, economias de escala, etc.) em oposição a fatores externos (exógenos) tais
como os acréscimos populacionais. Para Kaldor, desde que admitamos que rendimentos
crescentes ocorram, as forças que promovem as mudanças contínuas são endógenas. Em
termos da análise espacial, observa-se um renovado interesse pelas idéias de Alfred
3
Aghion, P. and Howitt, P. Endogenous Growth Theory. The MIT Press, 1998.
10
Marshall, que destacou os ganhos de eificiência decorrentes da aglomeração (clustering) de
indústrias, a importância dos transbordamentos de conhecimento a partir da proximidade
locacional, os rendimentos crescentes que resultam do conhecimento compartilhado, etc.4
Assim, as novas idéias que procuram explicar porque alguns países e regiões crescem e se
desenvolvem mais rapidamente do que os demais, enfatizam o conhecimento como um
fator de produção separado e a importância de investimentos na criação do
conhecimento e nas atividades de Pesquisa e Desenvolvimento. Pessoas qualificadas
são indispensáveis para descobrir novos conhecimentos, inventar novos produtos e novos
processos
tecnológicos,
operar
e
manter
equipamentos
mais
complexos,
usar
eficientemente novos produtos e novos processos, etc. O capital humano e as habilidades
de um país ou região determinam o seu crescimento econômico no longo prazo e suas
chances de transformar este crescimento em processos de desenvolvimento. Como as
empresas tendem a subinvestir em Pesquisa e Desenvolvimento, onde os resultados são
apenas parcialmente capturados e apropriados por elas, os governos nacionais e regionais
deveriam tomar medidas apropriadas para superar esta falha de mercado. Com o processo
de globalização econômica e financeira, tornou-se evidente que os diferenciais de
competitividade entre países e regiões dependiam, em grande parte, da quantidade de
recursos que cada Governo estava propenso a alocar em conhecimento e pesquisa e da
eficácia de sua utilização5.
A localização e a implantação de novas atividades econômicas numa região (Estado ou
Município) podem elevar os seus níveis de produção, de renda, de emprego e da base
tributável a um ritmo mais intenso do que o crescimento de sua população, sem que,
entretanto, ocorra um processo de desenvolvimento econômico e social. Os valores per
capita do produto e da renda regional se expandem, denotando, basicamente, que a área de
influência das novas atividades estará vivendo uma etapa favorável na sua trajetória de
crescimento econômico e que, em média, estará havendo um aumento na quantidade de
bens e serviços à disposição dos seus habitantes. Se as taxas de crescimento do PIB e da
renda per capita da região se mantiverem positivas e elevadas por um longo período, podese afirmar que foi encontrada uma alternativa de expansão sustentada da sua economia.
4
5
Tabb, W. K. Reconstructing Political Economy. The great divide in economic thought. Routledge, 1999.
Reis Velloso, J. P. (coordenador). Brasil e a Economia do Conhecimento. Fórum Nacional, José Olympio
Editora, 2002. Gilpin, R. Global Political Economy – Understanding the International Economic Order.
Princeton University Press, 2001.
11
Este processo de crescimento econômico irá depender, principalmente, da capacidade da
região para atrair recursos (financeiros, tecnológicos, institucionais, etc.) nacionais e
internacionais, públicos e privados, através de diferentes modalidades (negociação de
projetos;
transferências
intergovernamentais
de
natureza
não-constitucional;
etc.).
Dependerá, também, dos impactos que as políticas macroeconômicas (monetária, cambial,
fiscal) e setoriais (transporte, energia, etc.) terão sobre a economia regional; estas políticas,
comandadas principalmente pelo Governo Federal, geram condições externas às decisões
regionais que podem ou estimular ou freiar o crescimento econômico da região, de acordo
com os rebatimentos específicos destas políticas sobre sua estrutura produtiva. Quase
sempre, estas políticas são, por si só, predominantes e capazes de explicar o crescimento
econômico e a evolução da renda de uma determinada região.
Por outro lado, o processo de desenvolvimento de uma região, que pressupõe o seu
crescimento econômico, dependerá, fundamentalmente, da sua capacidade de organização
social e política, que se associa ao aumento da autonomia regional para a tomada de
decisões, ao aumento da capacidade para reter e reinvestir o excedente econômico gerado
pelo seu processo de crescimento regional, a um crescente processo de inclusão social, a
um processo permanente de conservação e preservação do ecossistema regional. Esta
capacidade de organização social da região é o fator endógeno por excelência para
transformar o crescimento em desenvolvimento, através de uma complexa malha de
instituições e de agentes de desenvolvimento, articulados por uma cultura regional e
por um projeto político regional6.
Segundo esta concepção, o desenvolvimento de determinada região pressupõe:
um crescente processo de autonomia decisória;
uma crescente capacidade regional de captação e reinversão do excedente econômico;
um crescente processo de inclusão social (inclusive digital);
uma crescente consciência e ação ambientalista;
uma crescente sincronia intersetorial e territorial do crescimento;
6
Boisier, S. El Dificil Arte de Hacer Región. Centro de Estudios Regionales Andinos, Cusco, Peru, 1992.
Higgins, B. and Savoie, D. J. Regional Development: Theories and Their Application. Transaction
Publishers, 1995.
12
uma crescente percepção coletiva de pertencer à região.
Muitos analistas dos problemas de regiões que acumularam um grande atraso econômico,
ou que perderam seu dinamismo, estão convencidos que o desenvolvimento não se limita à
expansão da capacidade produtiva (mais investimentos em projetos de infra-estrutura
econômica ou em projetos diretamente produtivos). Celso Furtado afirma que “o verdadeiro
desenvolvimento é, principalmente, um processo de ativação e canalização de forças
sociais, de melhoria da capacidade associativa, de exercício da iniciativa e da criatividade.
Portanto, trata-se de um processo social e cultural, e apenas secundariamente econômico.
O desenvolvimento ocorre quando, na sociedade, se manifesta uma energia capaz de
canalizar, de forma convergente, forças que estavam latentes ou dispersas. Uma verdadeira
política de desenvolvimento terá que ser a expressão das preocupações e das aspirações
dos grupos sociais que tomam consciência de seus problemas e se empenham em resolvêlos7”.
Sergio Boisier tem insistido que o desenvolvimento de uma região ou localidade, no longo
prazo, depende profundamente da sua capacidade de organização social e política para
modelar o seu próprio futuro (processo de desenvolvimento endógeno), o que se
relaciona, em última instância, com a disponibilidade de diferentes formas de capitais
intangíveis na região ou localidade (ver Quadro 1).
Percebe-se, com maior clareza, o conceito de desenvolvimento endógeno em situações de
assimetria no retrocesso econômico. Por exemplo: se uma economia desenvolvida se
atrofia ou involui por causa de um evento exógeno (por exemplo, países da Europa após a II
Grande Guerra) e assume os indicadores de renda per capita, de comércio e de
produtividade típicos de uma economia subdesenvolvida, quando recebe novos estímulos e
incentivos (por exemplo, financiamentos e apoio técnico do Plano Marshall) a sua reação é
rápida e acelerada, por causa de sua capacidade endógena de mobilizar capitais tangíveis e
intangíveis para promover a retomada do desenvolvimento econômico e social.
7
Furtado, C. A Nova Dependência. Paz e Terra, 1982. Ver também suas reflexões sobre o tema do
desenvolvimento no livro da coleção “Os Economistas”, publicado pela Abril Cultural: Teoria e Política
de Desenvolvimento Econômico. Sobre o pensamento dos principais autores que analisaram a questão
do capital social no processo de desenvolvimento, ver Augusto Franco – Capital Social, Instituto de
Política, Millennium, Brasília, 2004.
13
QUADRO 1
Formas de Capitais Intangíveis Determinantes do Processo de Desenvolvimento
Regional
Algumas Formas de
Capitais Intangíveis
1. Capital Institucional
Especificação
As instituições ou organizações públicas e privadas existentes na região: o
seu número, o clima de relações interinstitucionais (cooperação, conflito,
neutralidade), o seu grau de modernidade.
2. Capital Humano
O estoque de conhecimentos e habilidades que possuem os indivíduos que
residem na região e sua capacidade para exercitá-los.
3. Capital Cívico
A tradução de práticas de políticas democráticas, de confiança nas
instituições, de preocupação pessoal com os assuntos públicos, de
associatividade entre as esferas públicas e privadas, etc.
4. Capital Social
O que permite aos membros de uma comunidade confiar um no outro e
cooperar na formação de novos grupos ou em realizar ações em comum.
5. Capital Sinergético
Consiste na capacidade real ou latente de toda a comunidade para articular
de forma democrática as diversas formas de capital intangível disponíveis
nessa comunidade.
Fonte: S. Boisier Conversaciones Sociales Y Desarrollo Regional. Editorial de la Universidad de Talca,
2000. Boisier menciona, ainda, como capitais intangíveis: o capital cultural, o capital cognitivo e o capital
simbólico.
Assim, um processo de desenvolvimento endógeno é concebido e implementado a
partir da capacidade que dispõe determinada comunidade para a mobilização social e
política de recursos humanos, materiais e institucionais, em uma determinada
localidade ou região. Um processo de desenvolvimento endógeno percorre, normalmente,
algumas etapas (ver Figura 1):
•
Não é um processo que brota no terreno do conformismo, da apatia, da inércia ou da
passividade dos habitantes de um município ou região onde uma dinâmica de
organização social e política ainda não se faz presente. Não há desenvolvimento onde
não há inconformismo com relação ao mau desempenho dos indicadores econômicos,
sociais e de sustentabilidade ambiental. Assim, numa primeira etapa, é importante
organizar a estruturação deste inconformismo.
•
A etapa seguinte tem sido procurar diagnosticar, técnica e politicamente, as razões e as
causas do mau desempenho destes indicadores. Não se trata apenas de preparar
documentos elaborados por especialistas mas, principalmente, de conscientizar as
lideranças políticas e comunitárias sobre o que deve ser feito para transformar as
14
condições atuais, visando a obter melhores índices de desenvolvimento humano, de
competitividade econômica, etc.
•
A terceira etapa envolve a transformação de uma agenda de mudanças em um plano de
trabalho de mudanças (Plano de Ação). Um plano de trabalho que seja não somente
tecnicamente consistente, mas essencialmente gerado a partir de uma intensa
mobilização dos segmentos da sociedade civil, em regime de pacto e parceria com as
autoridades e instituições locais e supra-locais (modelo de gestão participativa).
FIGURA 1
Etapas de um Processo de Desenvolvimento Endógeno
Potencialidades
não mobilizadas
Inconformismo
Informações
Técnicas
Diagnose Participativa
Instrumentos
disponíveis
Consistência
técnica
Mecanismos de
controle e avaliação
Agenda de Mudanças
Plano de Mudanças
Processo de
Implementação
Problemas
socioeconômicos
Fórum de debates
Consultas às
lideranças
Processo de
negociação
Sistema de indicadores
de processos e de
resultados
15
Usualmente, quando se entrevistam os principais líderes comunitários regionais ou locais,
não é difícil diagnosticar que o seu inconformismo se encontra, muitas vezes, difuso ou
latente, sem uma expressão formalizada ou explícita, quanto aos problemas econômicos,
sociais e ambientais a serem resolvidos, ou quanto às potencialidades de crescimento
econômico a serem mobilizadas. Para que possa haver um processo de mobilização social
e política para o desenvolvimento de uma área deprimida, é importante, de início,
conscientizar e
sensibilizar as
lideranças locais, explicitando
e estruturando as
características deste inconformismo latente e difuso (ver Figura 2).
A estruturação do inconformismo, em geral, envolve reflexões quanto ao baixo desempenho
dos indicadores econômicos (taxa de crescimento do produto territorial, índice de valor
agregado, diversificação da base produtiva, adensamento da cadeia de valor econômico,
etc.), dos indicadores sociais (taxa de analfabetismo, esperança de vida ao nascer, taxa
combinada de matrículas e de frequência nos três níveis de ensino, concentração da renda
e da riqueza, etc.) e dos indicadores de sustentabilidade ambiental (qualidade das microbacias hidrográficas, tratamento do lixo urbano, uso de defensivos agrícolas, etc.), como
quanto ao reduzido nível de aproveitamento das oportunidades de investimentos
disponíveis.
16
FIGURA 2
CARACTERÍSTICAS DA SITUAÇÃO DE INCONFORMISMO REGIONAL OU LOCAL
Problemas Econômicos,
Sociais e Ambientais
Insatisfação
generalizada quanto aos
valores precários para os
indicadores de
crescimento econômico,
de desenvolvimento
humano e
desenvolvimento
sustentável.
•
•
•
Subaproveitamento das
Potencialidades de
Crescimento Econômico
SITUAÇÃO DE
INCONFORMISMO
LOCAL
Insatisfações focalizadas
quanto aos problemas de
cadeias produtivas com
baixa densidade de valor
econômico e
oportunidades de
investimento não
realizadas.
•
Destruição
do
capital
natural;
Êxodo do capital humano;
Decadência econômica; etc.
•
•
Elevada dependência de
commodities;
Baixos
níveis
de
rendimento;
Êxodo de capitais; etc.
Ciclo vicioso de destruição
da riqueza e de
reprodução da pobreza
nas áreas de cluster
Entretanto, frustrações e anamneses podem ir se acumulando ao longo do tempo, durante
anos e anos, sem que nada ocorra pela ausência de uma agenda ou um projeto
estruturado de reformas e de mudanças. Um projeto que seja, não somente tecnicamente
consistente, mas essencialmente gerado a partir de uma intensa mobilização dos
segmentos organizados da sociedade civil em regime de pacto com as autoridades políticas
locais ou regionais. Esta é a etapa mais difícil de se constituir, pois envolve um contexto
específico de desenvolvimento político-institucional, o qual não se constata com maior
freqüência entre as regiões e os municípios brasileiros, particularmente nas áreas
17
deprimidas do País. Entretanto, em algumas microrregiões e municipalidades, a iniciativa de
organizar esta etapa de ativação social e de romper com as inércias prevalecentes vem
nascendo de lideranças empresariais, de lideranças políticas e tecnoburocráticas ou,
também, de lideranças comunitárias locais.
Pode-se observar que, em geral, os projetos bem sucedidos de reformas e de
mudanças nas cidades e nas regiões mais prósperas ocorreram em contextos que
envolveram
uma
situação
de
expressiva
endogenia
no
seu
processo
de
desenvolvimento econômico e social. Ou seja, a forte presença de atores sociais (líderes
políticos, empresariais, comunitários) na concepção e na condução das experiências de
promoção do desenvolvimento, e não apenas o movimento de instituições e de agências
externas ao município ou à região que atuam de forma excludente quanto à relativa
autonomia decisória local. Neste sentido, a etapa de desenho e de execução de uma
agenda de mudanças econômicas e sociais em uma área fica na dependência da
qualidade de suas lideranças políticas e comunitárias: o seu nível de consciência social,
de conhecimento sistêmico, de capacidade de gestão administrativa, de negociação em
situações de conflitos e de tensões; a sua capacidade de atrair recursos de instituições e
agências localizadas em seu entorno externo de decisão; etc.
Registra-se, também, em todos os casos de sucesso, alguma experiência de maior ou
menor profundidade de reforma do setor público, envolvendo o ajuste fiscal e financeiro,
uma reforma administrativa e, principalmente, uma especificação mais precisa dos limites e
das articulações entre o espaço do setor público e o espaço do setor privado (Segundo
Setor e Terceiro Setor). Quanto mais se definirem possibilidades de formas concretas de
cooperação e de parceria entre estes dois setores, mais serão as chances de se
superarem problemas econômicos e sociais e de se mobilizarem potencialidades de
crescimento da economia local e regional. A identificação destas potencialidades e a sua
ativação num contexto de competitividade dinâmica são a base indispensável para que uma
economia urbana ou regional encontre uma trajetória de crescimento sustentado.
Neste sentido, não se pode esperar que a promoção do desenvolvimento econômico e
social das regiões e dos municípios do País venha a ser realizada tão somente pelas
instituições e agências do Governo Federal ou do Governo Estadual, as quais, na
verdade, devem ser consideradas como parceiras potenciais na elaboração e na
implementação de políticas, de programas e de projetos de mudanças concebidos e
implementados a partir da atuação das sociedades locais. Na construção de uma
agenda de mudanças, é indispensável que se dê prioridade à questão da competitividade
18
dinâmica das organizações produtivas de uma área promovendo sua transição de uma
economia tradicional para uma economia moderna.
III.
UMA TIPOLOGIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS SEGUNDO O GRAU DE
ENDOGENIA
Toda tentativa de mensurar o grau de endogenia de determinado município, visando a
avaliar sua capacidade de mobilização social e política para conceber e implementar uma
agenda de mudanças, esbarra em três grandes obstáculos: 1) dada a importância dos
capitais intangíveis no processo de desenvolvimento endógeno, ainda é muito difícil obter
indicadores quantitativos que possam caracterizá-los a nível local; 2) mesmo para aqueles
indicadores passíveis de quantificação, há problemas de disponibilidade de informações
atualizadas para todos os municípios brasileiros; 3) não há experiência internacional
consolidada que possa nortear a mensuração de indicadores do grau de endogenia local.
Mesmo considerando estas restrições conceituais e práticas, apresentaremos a seguir uma
experiência de classificar os municípios brasileiros segundo o seu grau de depressão
econômica e de endogenia. Trata-se de um Relatório Especial preparado para o Projeto de
Atualização dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, por meio de
contrato de consultoria entre o Ministério do Planejamento e o Consórcio Monitor/Boucinhas
e Campos, do qual se faz aqui uma síntese dos principais resultados. O objetivo deste
Relatório Especial foi o de prover o Ministério de Planejamento de uma proposta
metodológica que permita, primeiramente, a identificação de regiões econômica e
socialmente deprimidas e, em seguida, subsidiasse, com elementos conceituais, a
formulação e a implementação de políticas de desenvolvimento regional adequadas à
realidade destas regiões. Como se sabe, não existe no Brasil nenhuma definição oficial ou
tecnicamente consensualizada do que seja uma área deprimida. Muitas vezes, encontra-se,
na análise regional, a concepção de que uma área economicamente deprimida é aquela em
que predominam as características de baixo nível de PIB per capita associado a um lento
ritmo de crescimento econômico. Mas esta concepção é limitada e não se coaduna com a
concepção de desenvolvimento mais abrangente, como a de desenvolvimento endógeno.
Assim, além da dimensão tradicionalmente utilizada para elaborar índices de depressão,
foram consideradas também a dimensão social e a dimensão político-institucional.
Segundo o Relatório Especial, o primeiro passo consistiu na seleção das variáveis mais
significativas para ilustrar as dimensões escolhidas e na elaboração de indicadores-síntese.
19
Os indicadores procuram destacar a posição relativa de cada município em relação à média
brasileira, em todas as dimensões. A relação e a análise das possíveis combinações entre
indicadores permitiram identificar algumas tipologias de municípios e, sucessivamente, a
construção de arquétipos e a elaboração de um indicador-síntese do grau de depressão que
permita uma hierarquização dos municípios. Os resultados do Relatório devem ser
considerados tão somente como uma aproximação de um problema extremamente
complexo e ser utilizados em políticas públicas apenas como uma referência
preliminar para se mensurar o grau de depressão e a capacidade endógena dos
municípios.
Para ilustrar as diferentes dimensões do problema, foram selecionadas as seguintes seis
variáveis, a partir das quais se construíram indicadores significativos:
a)
Indicador do Nível de Desenvolvimento: Para apurar o nível de desenvolvimento
apresentado pelos 5.507 municípios brasileiros (base municipal de 2000), foi construído um
indicador relativo à renda per capita de cada um deles, ou seja, a razão entre o somatório da
renda de todos os indivíduos (incluindo aqueles com renda nula) e a população total do
município, em 2000. O indicador visa a situar cada município em relação à renda per capita
média brasileira.
b)
Indicador do Ritmo de Desenvolvimento: Analogamente, apurou-se o ritmo de
desenvolvimento apresentado pelos municípios brasileiros, construindo-se para cada um
deles um indicador, também relativo à média brasileira (30,2%), da variação de crescimento
da renda per capita observada no período 1991-2000.
c)
Indicador do Potencial de Desenvolvimento: O Indicador do Potencial de
Desenvolvimento do Município foi construído segundo metodologia formada por três passos:
aplicação da análise fatorial, construção de um fator ponderado e aplicação de análise
espacial. Em torno do potencial normalizado, construiu-se um índice onde os municípios são
hierarquizados desde os que estão abaixo da média = 100 ( um número expressivo no NE) e
os que estão acima da média (o número mais expressivo no SUL e SUDESTE). Para
detectar o potencial de desenvolvimento dos municípios, foram utilizados dados de 21
variáveis, observadas para cada um dos 5507 municípios brasileiros. As variáveis foram
agrupadas em conjuntos menores como, por exemplo, variáveis inerentes aos setores
industrial, comercial e a condicionantes urbanos; variáveis relacionadas às condições de
vida; variáveis relacionadas com o setor agrícola, com o intuito de melhor caracterizar os
fatores.
20
d)
Indicador de Longevidade: A Esperança de Vida ao Nascer, medida em anos, foi
utilizada para cálculo desse Indicador da Longevidade. A esperança de vida ao nascer mede
o número de anos que as crianças recém-nascidas viveriam desde que submetidas aos
riscos da mortalidade prevalecentes na época de seu nascimento.
e)
Indicador do Grau de Educação: No que concerne à Educação, foram utilizadas na
construção do indicador as duas variáveis que compõem o IDH-M, na mesma ponderação
em que são tratadas naquele índice: com peso 2, a taxa de alfabetização de adultos, (o
percentual de pessoas acima de 15 anos de idade que sabem ler e escrever), e, com peso
1, e a taxa bruta de freqüência escolar, (a proporção entre o número total de pessoas em
todas as faixas etárias que frequentam os cursos fundamental, segundo grau ou superior em
relação ao total de pessoas na faixa etária de 7 a 22 anos). “A migração temporária,
contudo, motivada pela busca de serviços educacionais, eventualmente concentrados em
alguns poucos municípios (principalmente no caso da educação superior), faz com que a
matrícula em um dado município possa ser muito pouco indicativa das possibilidades da
população local em obter atendimento educacional e, portanto, do grau presente e futuro de
escolaridade da população. Assim, no IDH-M, é utilizada a frequência à escola em vez da
matrícula” (Cadernos BDMG, dez. 2003, pág.12).
f)
Indicador da Qualidade Institucional dos Municípios: O Indicador foi calculado para
os 5.507 municípios brasileiros existentes no período 1997-2000, que correspondem à
última base geográfica disponibilizada pelo IBGE, e permite classificá-los. A classificação foi
obtida a partir de três conjuntos de sub-indicadores, com peso idêntico, a seguir
identificados como: grau de participação, capacidade financeira e capacidade gerencial.
Cada conjunto de sub-indicadores, por sua vez, foi composto a partir de um número variado
de micro-índices considerados relevantes para sua caracterização e com pesos que
procuram refletir a importância que se procurou atribuir aos aspectos considerados. O
Diagrama 1 resume a construção do Indicador.
21
DIAGRAMA 1
Indicador de Qualidade Institucional Municipal
Existência de Conselhos
4%
GRAU DE
Conselhos Instalados
4%
PARTICIPAÇÃO
Conselhos Paritários
7%
Conselhos Deliberativos
7%
(33,3%)
Conselhos que Administram Fundos 11%
IQIM
CAPACIDADE
FINANCEIRA
(33,3%)
CAPACIDADE
GERENCIAL
(33,3%)
Existência de Consórcios
11%
Receita Corrente x Dívida
11%
Poupança Real Per Capita
11%
IPTU Ano da Planta
8%
IPTU Adimplência
8%
Instrumentos de Gestão
8%
Instrumentos de Planejamento
8%
Elaboração: Consórcio Monitor/Boucinhas e Campos.
Os 5507 municípios foram classificados em oito classes de acordo com o valor do IQIM;
este valor varia de 1,00 a 6,00, e quanto maior o IQIM melhor a situação da qualidade
político-institucional do município. Ou seja, quanto maior o grau de participação comunitária
na gestão do município, quanto maior a capacidade financeira do município e quanto maior
a capacidade gerencial do município, maior será o valor do IQIM.
A Tabela 1 relaciona as 8 combinações possíveis entre os indicadores econômicos,
conforme a posição do município entre acima (A) ou abaixo (B) da média brasileira. Na
última coluna, o número de municípios que se enquadram em cada uma dessas
combinações.
22
TABELA 1
POSSÍVEIS COMBINAÇÕES ENTRE OS INDICADORES ECONÔMICOS
Tipo
Nível de
Desenvolvimento
Ritmo de
Desenvolvimento
Potencial de
Desenvolvimento
BBB
Baixo
Baixo
Baixo
944
BBA
Baixo
Baixo
Alto
690
ABB
Alto
Baixo
Baixo
1
BAB
Baixo
Alto
Baixo
1.681
BAA
Baixo
Alto
Alto
1.652
ABA
Alto
Baixo
Alto
156
AAB
Alto
Alto
Baixo
AAA
Alto
Alto
Alto
Total
Elaboração: Consórcio Monitor/Boucinhas e Campos.
Número de
Municípios
383
5.507
Analisando cada uma dessas combinações, foi possível caracterizar os conjuntos de
municípios tipificados:
BBB – municípios claramente deprimidos do ponto de vista econômico;
BBA e BAA – municípios com potencial próprio para alcançar níveis de
desenvolvimento mais elevados, sendo que o que os diferencia é o fato de terem ou
não crescido acima da média na última década; distribuem-se por todo o território,
incluem áreas de expansão econômica, quatro capitais e 231 municípios de regiões
metropolitanas;
ABB e AAB – situações anômalas (renda alta com potencial baixo), onde não
encontram-se municípios; a única incidência refere-se a um pequeno município ao
norte do Mato Grosso (Feliz Natal, 6.769 habitantes em 2000) que apresenta
potencial equivalente a 97% da média brasileira;
BAB – municípios que, apesar de terem crescido acima da média brasileira na última
década, ainda não alcançaram um patamar favorável e, apresentando baixo
potencial, não há indicação de que eles sejam capazes de alcançar essa condição∗;
Para corroborar essa afirmação, é importante ressaltar que o crescimento da renda per capita brasileira
no período 1991-2000 foi da ordem de 30% (menos de 3% a.a.), considerado bastante baixo. Também é
importante lembrar que, no mesmo período, foi incorporada expressiva parcela da população à
aposentadoria rural que, em muitos casos, passou a constituir uma parte substancial da renda de alguns
municípios, sem que isso seja resultado de crescimento econômico, mas puramente de transferência de
renda. De 1991 a 2000, enquanto o PIB per capita do Brasil cresceu a uma taxa anual de 1,39% e a renda
per capita brasileira cresceu a 2,88% ao ano, o crescimento das transferências per capita foi de 6,9% ao
ano.
23
ABA – municípios economicamente consolidados mas que apresentaram um ritmo
de crescimento abaixo da média na última década, seja por enfrentarem alguma
situação conjuntural, seja por já terem atingido patamares muito elevados de renda;
a maior incidência é de municípios do sul/sudeste, além de sete capitais;
AAA – municípios claramente não deprimidos do ponto de vista econômico.
Assim, a partir dessa análise, concluiu-se por considerar municípios economicamente
deprimidos o conjunto composto por 2.625 municípios que foram classificados como BBB ou
BAB e serão melhor caracterizados nas dimensões social e político-institucional, as quais
permitirão a construção de arquétipos.
A mesma lógica foi utilizada para a construção da Tabela 2, que relaciona as 8 combinações
possíveis entre os indicadores sócio-institucionais, conforme a posição do município entre
acima (A) ou abaixo (B) da média brasileira. Na última coluna, está o número de municípios
que se enquadram em cada uma dessas combinações mas, agora, apenas dentre os
municípios já considerados deprimidos (tipos BBB e BAB, na tipologia econômica).
TABELA 2
POSSÍVEIS COMBINAÇÕES ENTRE OS INDICADORES SÓCIO-INSTITUCIONAIS
Tipo
Longevidade
Educação
Qualidade
Institucional
BBB
Baixo
Baixo
Baixo
BBA
Baixo
Baixo
Alto
542
ABB
Alto
Baixo
Baixo
147
BAB
Baixo
Alto
Baixo
17
BAA
Baixo
Alto
Alto
18
ABA
Alto
Baixo
Alto
110
AAB
Alto
Alto
Baixo
3
AAA
Alto
Alto
Alto
3
Total
Elaboração: Consórcio Monitor/Boucinhas e Campos.
Número de
Municípios
1.785
2.625
Conforme poderia se esperar, a maior concentração de municípios (68%) encontra-se na
combinação onde os três indicadores agora analisados ocupam posição inferior à média
brasileira (BBB), enquanto que a situação oposta, de três indicadores positivos (AAA), pode
ser considerada uma anomalia, categoria em que se enquadram apenas três municípios.
24
Estes
indicadores
sócio-institucionais
permitirão,
agregados
aos
indicadores
econômicos e organizados de acordo com o número de indicadores positivos ou
negativos, construir uma proposta de arquétipos de municípios deprimidos, conforme
o seu potencial de endogenia.
Para efeito da formulação dos arquétipos para os municípios classificados como
economicamente deprimidos (ver Tabela 3), não se efetuou distinção entre os tipos BBB ou
BAB.
TABELA 3
ORGANIZAÇÃO DAS COMBINAÇÕES PARA CONSTRUÇÃO DOS ARQUÉTIPOS
Tipo
Número de
Municípios
(Tipo)
BBBBBB
690
BABBBB
1.095
BBBBBA
159
BBBBAB
9
BBBABB
53
BABBBA
383
BABBAB
8
BABABB
94
BBBAAB
2
BBBABA
25
BBBBAA
6
BABAAB
1
BABABA
85
BABBAA
12
BBBAAA
-
BABAAA
3
Número de
Municípios
(Arquétipo)
Arquétipos
1.785
Municípios economicamente deprimidos
com baixo potencial endógeno
706
Municípios economicamente deprimidos
com médio potencial endógeno
134
Municípios economicamente deprimidos
com alto potencial endógeno
Total
2.625
2.625
Elaboração: Consórcio Monitor/Boucinhas e Campos.
Assim, são considerados municípios economicamente deprimidos com baixo potencial
endógeno aqueles que também não apresentam nenhum indicador sócio-institucional acima
da média brasileira, com médio potencial endógeno os que apresentam ao menos um
indicador (longevidade, educação ou qualidade institucional) que lhes permita uma
vantagem comparativa na construção do desenvolvimento, e com alto potencial endógeno
os que apresentam dois ou três desses indicadores em condições favoráveis. A principal
limitação desta classificação dos municípios brasileiros está, efetivamente em
mensurar o grau de endogenia levando em consideração apenas indicadores de
25
longevidade e de aspectos da educação e da qualidade institucional dos municípios
(ver Mapa 1).
MAPA 1
IV.
ARRANJO PRODUTIVO, CULTURA LOCAL E ASSOCIATIVISMO
Para delimitar a importância da cultura local e do associativismo na promoção e no
desenvolvimento dos arranjos produtivos locais, é indispensável que diferenciemos o
conceito de APL dos conceitos economicistas de base econômica, de pólo de
desenvolvimento, de complexo industrial e de cadeia produtiva:
a)
O conceito de base econômica define as atividades básicas como aquelas que
produzem bens e serviços para uso não-local, ou seja, são atividades que vendem seus
produtos para não-residentes, sob a forma, portanto, de exportação inter-municipal,
interregional ou internacional. As atividades não-básicas são constituídas por aquelas
atividades que geram bens e serviços cuja utilização é feita por residentes. Analogamente,
são definidos o emprego básico e o emprego não-básico. Assim, a base econômica de um
município é constituída pelo emprego nas atividades de exportação do município para outros
26
municípios, regiões ou países. Se os níveis de renda e de emprego das atividades básicas
(exportadoras) se expandirem em função do crescimento de suas vendas para outras áreas,
espera-se que os níveis de renda e de emprego das atividades não-básicas (orientadas para
a demanda local) também cresçam. Ou seja, certas atividades de um município são
dependentes de outras em termos de demanda; as atividades básicas têm um efeito
multiplicador sobre as atividades não-básicas. Isto pode ser percebido pelas condições
econômicas da população de uma área quando as atividades do comércio varejista ou de
serviços pessoais se retraem, porque há um mau desempenho nas vendas das atividades
básicas. Todo APL é uma base econômica, mas não simplesmente uma atividade
exportadora em determinada localidade ou região, mas uma atividade exportadora
com características estruturais específicas de um aglomerado produtivo8.
b)
O conceito de pólo de desenvolvimento tem um grande apelo intuitivo e traz
consigo uma idéia de prestígio público entre os habitantes de um município. Dizer, por
exemplo, que o município A é um pólo de desenvolvimento dentro do sistema urbano de
uma Unidade da Federação ou de uma Macrorregião dá à sua população um certo conforto
de que reside numa área que tende a ser relativamente mais próspera. As preocupações
iniciais como o conceito de pólo e de desenvolvimento regional polarizado estão vinculadas
ao nome de François Perroux, desde os anos 509, para quem indústrias propulsivas ou
motrizes são atores econômicos dominantes no crescimento econômico de regiões e
localidades. Os efeitos exercidos por um pólo de desenvolvimento se distinguem pela
capacidade de induzir transformações na sua área de influência denominados “efeitos de
arrasto”, que são gerados por indústrias motrizes e dinâmicas que não estão presentes em
outras aglomerações. Um pólo de desenvolvimento está associado, geralmente, a um
grande projeto de investimento geograficamente localizado e que mantém fortes vínculos
com suas áreas de influência política, social, econômica, institucional e social. O paradigma
de desenvolvimento regional polarizado, prevalecente como idéia-força na concepção e
execução das políticas públicas brasileiras das décadas de 1960 e 1970, conseguiu difundir
a imagem de que o crescimento das economias subnacionais seria tanto mais intenso
quanto mais estivessem em operação na área um ou mais grandes projetos de
investimento. Assim, muitas comunidades urbanas e regionais do País passaram a
depositar suas esperanças de melhor qualidade de vida a partir do esforço de atração de
algum grande projeto de investimento, a qualquer custo (incentivos fiscais e financeiros,
8
Para uma visão geral da teoria da base econômica aplicada ao planejamento urbano, ver Schikler, S. “A
Teoria da Base Econômica Regional”: Aspectos Conceituais e Testes Empíricos” in Haddad, P. R. (ed.)
Planejamento Regional: Métodos e Aplicação ao Caso Brasileiro. IPEA, Série Monográfica, No. 8. Higgins,
B. and Savoie, D.J. Regional Development: Theories and Application. Transaction Publishers, 1995.
9
Haddad, P. R. (org.) Economia Regional – Teorias e Métodos de Análise. BNB, Fortaleza, 1989 cap. 10.
27
participação acionária, etc.). A experiência mais recente de diversos países da América
Latina, particularmente do Brasil, com a elaboração e a execução de grandes projetos de
investimento, dos quais se espera muitos efeitos de arrasto (efeitos de dispersão para frente
e para trás; efeitos induzidos sobre a demanda local; efeitos fiscais) sobre o
desenvolvimento regional, tem apresentado muitas controvérsias conceituais e políticas.
Assim, um APL onde a estrutura produtiva se caracteriza pela predominância de
grupos de micro, pequenas e médias empresas (formais ou informais) com elevado
nível de especialização, sem que, nas suas relações de interdependência, haja o efeito
de dominação de uma unidade motriz ou um grande projeto de investimento, não se
constitui um pólo de desenvolvimento no sentido técnico do termo.
c)
Um complexo industrial é um conjunto de atividades que ocorrem numa dada
localização e pertencem a um grupo ou subsistema de atividades que estão sujeitas a
importantes interrelações de produção, comercialização e tecnologia10. Como se sabe, na
evolução do processo de planejamento regional, diversos países, a partir da década de
1960, incorporaram em suas estratégias de promoção industrial para regiões periféricas a
proposta de concepção e implantação de complexos industriais, como forma de superar
desníveis espaciais de desenvolvimento. Cite-se o caso do próprio Brasil que, já a partir do
II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-79), anunciava, dentro da estratégia de
industrialização do Nordeste, a preocupação em “conferir-se especial ênfase à formação de
complexos
industriais
integrados,
envolvendo
conjuntos
de
unidades
produtivas
tecnologicamente interdependentes e espacialmente concentradas”. A concepção adotada
de complexo industrial no processo de planejamento do desenvolvimento regional tem duas
implicações operacionais inequívocas: a) o processo de negociação de recursos para a sua
viabilização faz-se em bloco (ainda que com defasagens e etapas previstas nos
cronogramas), uma vez que as atividades programadas para serem executadas pelo setor
público e pelo setor privado são de caráter interdependente; e b) a avaliação econômica e
social do complexo tem de ser feita levando em consideração a interdependência dos fluxos
de caixa dos vários projetos, assim como as externalidades positivas e negativas a serem
geradas, quando de sua implantação. Um arranjo produtivo local usualmente tem suas
atividades especializadas na produção de um bem de consumo (sapatos e couros,
confecções, etc.) ou um insumo a ser beneficiado (grãos, tecidos, madeira, etc.), sem
se constituir num complexo industrial. Entretanto, é possível se articularem, de forma
programática, os objetivos de grandes projetos de investimentos ou de complexos
industriais com arranjos produtivos locais (ver Box 1).
10
Isard, W. (org.) Methods of Interregional and Regional Analysis, Ashgate, 1998 (cap. 5).
28
d)
Um arranjo produtivo local (APL) não se confunde com o conceito da cadeia
produtiva a que pertence; um arranjo produtivo local é um conceito mais amplo do que o de
cadeia produtiva, particularmente quando se referencia ao conceito de cluster. A cadeia
produtiva de um APL é constituída por múltiplos setores e indústrias da economia
conectados entre si por fluxos de bens e serviços mais intensos do que aqueles que os
interligam com outros setores e indústrias da economia nacional. Inclui produtores
orientados para o mercado final, assim como supridores de diversos níveis envolvidos nas
transações por meio de encadeamentos para frente e para trás na cadeia produtiva.
Entretanto, um APL é constituído pelas indústrias exportadoras interregionais e
internacionais que compõem o seu núcleo e assim o caracterizam, além das indústrias e
atividades de serviços correlatas e integradas à cadeia produtiva. Inclui, contudo,
instituições de suporte fundamental em termos de pesquisas, treinamento de mão-de-obra,
logística de transporte, formação de empreendedores, infra-estrutura especializada, etc. É
importante destacar, contudo, que a cadeia produtiva de cada APL é a base inicial para se
organizar o seu processo de melhorias de competitividade: “o encadeamento de atividades
econômicas pelas quais passam e vão sendo transformados e transferidos os diversos
insumos, incluindo desde as matérias-primas, máquinas e equipamentos, produtos
intermediários até os finais, sua distribuição e comercialização ... cadeias produtivas podem
ser identificadas a partir de relações interindustriais expressas em matrizes de insumoproduto ... um APL pode conter uma cadeia produtiva estruturada localmente ou fazer parte
de uma cadeia produtiva de maior abrangência espacial ... com o processo de globalização,
identifica-se maior dispersão espacial das cadeias produtivas” (“Arranjos Produtivos Locais:
Uma Nova Estratégia de Ação Para o SEBRAE”, REDE SIST, Rio, 2002).
29
BOX 1
Integração dos GPI’s com os APL’s
Podemos observar três padrões de articulação de um grande projeto de investimento com interesses
econômicos e sociais de uma localidade ou da região em que se insere:
a) padrão de um enclave econômico: o empreendimento se abastece de insumos e serviços importados de
outras regiões e do exterior; os seus produtos são beneficiados fora da região em que se insere; incentivos
fiscais anulam os impactos tributários sobre os níveis de governo estadual e municipal; os investimentos
públicos federais ficam orientados, fundamentalmente, no sentido de garantir a infra-estrutura econômica
necessária para dar suporte à promoção ao novo projeto; muitas vezes, o emprego gerado durante a fase de
implantação do novo empreendimento se reduz de forma significativa durante a sua fase de operação, sendo
que as necessidades de capacitação podem diferir em ambos os momentos;
b) padrão de articulação seletiva: neste padrão, a direção do novo empreendimento estimula ações pró-ativas
de relações com as comunidades locais, de forma seletiva em tudo aquilo que possa atingir a sua imagem
institucional: cuidados especiais com os impactos ambientais nas fases de implantação e de operação;
compras de fornecedores locais em condições equivalentes de preço e de qualidade de bens e serviços;
participação em alguns projetos locais de desenvolvimento cultural ou social; etc.
c) padrão de articulação integrativa: neste padrão, o grau de integração entre os interesses da direção do
empreendimento e os interesses locais e regionais se aprofundam na seguinte direção: 1. o adensamento da
cadeia produtiva do novo empreendimento na região em que se insere, levando em consideração as
oportunidades de investimentos que os efeitos de dispersão para frente e para trás geram em sua fase de
operação; 2. ampliação do volume de compras de bens e serviços locais em condições equivalentes de preço e
qualidade; 3. internalização de parcela significativa do excedente econômico, formado pelo empreendimento na
região, em projetos de ampliação, de modernização, de diferenciação ou de diversificação da produção regional
ou local; 4. esforço conjunto com as lideranças locais na promoção das oportunidades de investimentos
regionais; 5. realização de investimentos de preservação ambiental e de desenvolvimento sustentável nas áreas
de influência direta e indireta do empreendimento, etc.
Se admitirmos que haja uma opção pelo padrão de articulação integrativa de um grande projeto de investimento
em sua área de influência, podemos observar que:
a) quanto mais desenvolvidas as regiões em que se localiza o investimento, maior será o número de arranjos e
sistemas produtivos locais já consolidados com os quais deverá ocorrer a articulação integrativa;
b) nas regiões menos desenvolvidas do País, as ações programáticas dos investimentos deverão se articular
com a mobilização das potencialidades econômicas identificadas e hierarquizadas (clusters potenciais);
c) os investimentos de infra-estrutura econômica irão certamente ampliar a competitividade sistêmica dos
arranjos e sistemas produtivos locais, consolidados ou potenciais, por meio da redução dos custos gerais de
acessibilidade (transporte, comunicação, etc.);
d) a melhoria dos determinantes de competitividade dos arranjos e sistemas produtivos locais irá adensar o
valor econômico dos próprios investimentos de infra-estrutura econômica em que se situam, por meio da
expansão de carga, dos fluxos de pessoas e de informações, etc.
e) sem uma adequada articulação entre os grandes projetos de investimentos e os diferentes arranjos e
sistemas produtivos locais, é grande a chance de que possam se formar enclaves econômicos nas áreas de
influência destes projetos.
30
Um arranjo produtivo local é uma concentração micro-espacial de empresas de qualquer
porte com grau diferenciado de coesão e características comuns, que pode ser: a)
horizontal, no mesmo setores ou setores conexos (couros e sapatos; madeira e móveis,
etc.); b) vertical, setores estruturados em uma cadeia produtiva; c) misto, com estruturação
setorial horizontal e vertical (proteína animal industrializada no Oeste Catarinense, por
exemplo). A partir desta base conceitual, é possível diferenciar as abordagens de arranjos
produtivos locais, como por exemplo11:
•
agrupamento ou aglomerado maduro: agrupamento ou aglomeração de empresas em
que há transações e interações entre seus agentes, com a presença de instituições de
pesquisa e desenvolvimento (P & D), possibilitando a criação de externalidades
positivas, mas limitadas pelo baixo grau de coordenação, com existência de conflitos de
interesse e/ou desequilíbrios;
•
cluster ou agrupamento avançado: agrupamento maduro com alto nível de coesão e
coordenação entre os agentes, possibilitando ganhos de externalidades para as
empresas através da cooperação e aprendizado tecnológico e comercial.
•
Sistemas locais de inovação: sistema local de produção que evoluiu no desenvolvimento
da cooperação e do aprendizado coletivo para a inovação, sendo similar à idéia de
cluster maduro, com forte ênfase no ambiente institucional local.
•
distrito industrial italiano: cluster maduro ou sistema local de inovação estruturado com
base na pequena empresa, sem a existência de grandes empresas como âncora, se
constituindo em uma relação de cooperação horizontal.
No Projeto Cresce Minas do Sistema FIEMG, buscou-se apenas distinguir, do ponto de vista
estritamente econômico, o APL de outras aglomerações produtivas/pólos econômicos:
11
Cassiolato, J. E. e Lastres, H. M. M. “Aglomerações, Cadeias e Sistemas Produtivos e de Inovação” in
Cluster – Revista Brasileira de Competitividade, ano 1, no. 1, abril/julho 2001. Instituto Metas, B.
Horizonte. A revista Cluster – Revista Brasileira de Competitividade apresenta, em seus diversos
números, um glossário bem elaborado sobre estes conceitos, reproduzidos parcialmente neste texto.
Haddad, P. R. “Etapas de Organização de um Cluster Produtivo: uma exposição diagramática”, in Cluster
– Revista Brasileira de Competitividade”, abril/julho de 2002. Ver também toda a bibliografia relativa ao
Projeto SEBRAE/PROMOS/BID que foi pioneiro e inovador no desenvolvimento das experiências de APL
no Brasil.
31
•
O QUE É
-
Empresas e/ou instituições que
interagem entre si, gerando e
capturando sinergias, com potencial
de atingir crescimento contínuo
superior a uma simples aglomeração
econômica.
Geograficamente próximas;
Pertencentes a um setor específico.
Benefícios potenciais
•
•
•
•
•
•
•
•
•
O QUE
NÃO É
•
•
•
•
Maior atração de capital;
Aumento do dinamismo empresarial;
Redução de “lead time”;
Redução de custos;
Redução de riscos;
Aumento da qualidade;
Maior qualidade e flexibilidade da
mão-de-obra;
Aumento da qualidade de vida da
região.
Setores altamente fragmentados, sem
liderança e/ou cooperação;
Agrupamento de empresas do mesmo
setor, que não compartilham etapas da
cadeia de valor da indústria;
Empresas com produtos sem diferenciação,
que não apresentam vantagem competitiva;
Empresas verticalizadas;
Oligopólios regionais cartelizados.
O objetivo final de muitos projetos de promoção e desenvolvimento de APL’s é transformálos em distritos industriais de estilo italiano. De forma mais precisa, um distrito industrial
italiano é um grupo de empresas altamente concentradas do ponto de vista geográfico; que
trabalham, direta ou indiretamente, para o mesmo mercado final; que compartilham de
valores e conhecimentos tão importantes que definem um ambiente cultural; e que são
especificamente interligados num mix de competição e cooperação (modelo de concorrência
com cooperação). A principal fonte de competitividade são os elementos de confiança,
de solidariedade e de cooperação entre as empresas, um resultado de relações muito
estreitas de natureza econômica, social e comunitária12. O que se busca na construção
dos APL’s tendo como modelo o distrito industrial italiano é:
12
Bergman, E. M. and Feser, E. J. Industrial and Regional Clusters: Concepts and Comparative
Applications. Regional Research Institute, WVU, 1999. Putnam, R. D. Making Democracy Work – Civic
Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, 1993. Cocco, G., Urani A. e Galvão, A. P.
Empresários e Empregos nos Novos Territórios Produtivos – O Caso da Terceira Itália. DPA Editora,
1999. Neste livro, Paolo Gurissati (“O Nordeste Italiano: Nascimento de um Novo Modelo de Organização
Industrial”) descreve a economia de uma macrorregião européia denominada Área de Desenvolvimento
do Arco Alpino (Nordeste da Itália, Rhone-Alpes na França, Baden. Württenbery e Baviera na Alemanha,
Suíça e Aústria) com indicadores econômicos extremamante favoráveis, onde as MPME’s continuam a
ser a principal fonte de crescimento do emprego e dos investimentos em quase todos os setores da
economia. A experiência inovadora do Nordeste da Itália (“A Terceira Itália”) se deu a partir dos anos 70,
quando ainda eram muito graves as inconsistências macroeconômicas no País.
32
•
intensa divisão de trabalho entre as empresas;
•
flexibilidade de produção e de organização;
•
especialização da mão-de-obra qualificada;
•
competição entre empresas baseada em inovação estreita;
•
colaboração entre as empresas e demais agentes: fluxo de informações,
identidade social e cultural entre os agentes, relações de confiança entre os
agentes, complementaridades e sinergias;
•
alto grau de economias externas, redução de custos de transação, etc.
Na experiência bem sucedida dos distritos industriais italianos, é indispensável a
participação de atores institucionais locais, no campo das decisões de interesse
comum dos participantes de um APL. Como se sabe, é preciso distinguir três campos em
que estão concentrados os problemas de desenvolvimento de um APL: a) o campo das
decisões privadas, que se referem às decisões típicas de responsabilidade do empresário
individual sobre o que ocorre para dentro do portão da fábrica ou da porteira da propriedade
rural, envolvendo a localização das atividades, a escolha de tecnologias, as relações capitaltrabalho, a adoção das técnicas de gestão, etc.; b) o campo das decisões governamentais,
que se referem à oferta, pelos três níveis de governo, de serviços públicos tradicionais
(justiça, segurança, infra-estrutura) e semi-públicos ou meritórios (saúde, educação) nas
áreas em que se localizam os APL’s; c) o campo das decisões comunitárias, que se referem
a problemas comuns às empresas que compõem os APL’s, sem que cada uma
isoladamente tenha condições de resolvê-los. É no campo das decisões comunitárias
que se concentra um grande número de externalidades positivas que geram as
principais economias de aglomeração e que explicam a gênese de um APL.
É óbvio que um APL tem reduzidas chances de se estruturar e de se consolidar, se
não vier a se instalar entre as empresas que o compõem um ambiente de competição
cooperativa, se não se eliminar o clima de desconfiança entre elas, se as empresas
não abandonarem atitudes defensivas quando ocorrerem resultados adversos. A
organização de um APL é um jogo de soma positiva, na medida em que permite às
empresas resolverem problemas de interesse comum, com benefícios maiores ou menores
para todas elas.
33
A composição da agenda de mudanças de um APL varia de acordo com o seu estágio
de desenvolvimento, com as suas características estruturais, com o nível de
cooperação entre as firmas, com a qualidade das lideranças locais, etc. O ponto
fundamental é garantir que a construção do plano de ação de um APL, a partir da agenda de
mudanças, ocorra dentro de um processo de participação e de consenso entre as lideranças
locais mais destacadas, para evitar que esta agenda se limite a ser um conjunto de
trabalhos técnicos que não gere compromissos das comunidades quanto à sua
implementação. A agenda de mudanças, para se transformar em um instrumento
operacional de negociação, necessariamente deve ser estruturada sob a forma de um plano
ação, detalhado quanto às características das ações, dos recursos materiais e financeiros,
cronograma de execução, etc.
Em resumo: existe um conjunto de características que, quando presentes em uma atividade
econômica, potencializam os benefícios de eficiência coletiva, aprendizado conjunto e
inovação gerados pelas economias dinâmicas de aglomeração13:
•
Dimensão territorial delimitada: A proximidade geográfica leva ao compartilhamento
de visões e valores econômicos, como mão-de-obra especializada, fornecedores e
principalmente conhecimento tácito, aquele que não está codificado, mas está implícito e
incorporado nos indivíduos.
•
Diversidade de atores econômicos, políticos e sociais: A presença de diferentes
instituições estimula a inovação, pois favorece a formação e capacitação da mão-deobra, o investimento em pesquisa, o desenvolvimento e o acesso a fontes de capital.
•
Governança / coordenação: A maneira como os diferentes atores coordenam suas
atividades e investimentos favorece a criação de economias de escala antes
inexistentes, como compras conjuntas, investimentos compartilhados em P&D e
treinamento, compartilhamento de infra-estrutura de logística, etc.
•
Vocação e/ou Relevância da Atividade Econômica: Quando uma atividade é
relevante para a região, seja pela importância para a economia local, seja por uma
vocação da região, a mobilização da população e das instituições de apoio é muito mais
provável.
13
Porter, M. E. “Clusters and the New Economics of Competition” in Harvard Business Review, nov/dec
1998; e A Vantagem Competitiva das Nações, Ed. Campus, 1993.
34
V.
CULTURA LOCAL E ASSOCIATIVISMO NOS DIFERENTES ARQUÉTIPOS DE
AGLOMERAÇÕES PRODUTIVAS
No estudo realizado pelo Consórcio Monitor-Boucinhas/Campos sobre a Atualização dos
Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, foram identificados oito arquétipos de
aglomerações ou agrupamentos produtivos no Brasil, os quais apresentam características
estruturais (nível de organização e confiança, processos tecnológicos, condições de fatores,
etc.) que levam a políticas públicas diferenciadas para a sua promoção e seu
desenvolvimento.
•
Agrupamento de Sobrevivência Informal
Dentro desse contexto, a atividade econômica é preponderantemente informal, representada
por grupos de pequenos produtores autônomos ou por grupos familiares; exploram a
vantagem comparativa da existência de fatores básicos ou não-especializados da região
para a sobrevivência, de maneira muito precária; exemplos: meleiros, artesanato, etc.
•
Agrupamento de Vantagem Comparativa
Normalmente, apresenta-se como um agrupamento de micros, pequenas e médias
empresas, muitas das vezes empresas informais que agregam reduzido valor aos fatores
básicos da região, quase sempre atuando como produtores de manufatura de primeiro
beneficiamento; exemplos: gesso- Serra do Araripe, fruticultura irrigada- Mossoró – RN.
•
Agrupamento Modelo Tradicional de Crescimento
Grupo formado por pequenas e médias empresas que, muitas vezes, convivem com
algumas empresas de grande porte, mas com pouco relacionamento entre elas; apesar de
já agregarem valor ao produto e ocuparem posições importantes no mercado regional ou
nacional, falta visão estratégica de crescimento sustentável; exemplos: moda íntima – Nova
Friburgo, coureiro-calçadista – Campina Grande.
35
•
Agrupamento de Alavancagem Competitiva
Nesse contexto, as micros e pequenas empresas convivem com grupo de empresas de
grande porte, atuando em diversas etapas da cadeia produtiva; dentre elas, existem
empresas que se destacam no mercado nacional, mas que encontram dificuldades
estratégicas para competir no mercado internacional; exemplos: coureiro-calçadista- Vale
dos Sinos; cerâmica - Criciúma; têxtil- Itajaí; moveleiro- Serra Gaúcha.
•
Agrupamento Baseado em Empresa-âncora
É um conjunto de pequenas e médias empresas que fornecem produtos/serviços para uma
ou mais grandes empresas (âncora), geralmente empresas nacionais; a cooperação vertical
é forte entre as empresas-âncora e as empresas fornecedoras; há aqui o objetivo de
promover o desenvolvimento da cadeia produtiva como um todo; exemplos: metal-mecânico
no Espírito Santo, suinícola do Oeste de Santa Catarina; petrolífero no Rio de Janeiro.
•
Agrupamento Dependente de Logística Exportadora
É formado por empresas de médio e de grande porte que, geralmente, possuem
competitividade produtiva mundial, resultado de condições naturais propícias e de
desenvolvimento tecnológico; essas empresas são fortemente dependentes de logística
eficiente e competitiva internacionalmente; entretanto, possuem presença internacional
aquém do seu potencial; exemplos: fruticultura - Juazeiro e Petrolina; soja - Barreiras;
pecuária - Triângulo Mineiro.
•
Agrupamento de Base Tecnológica
É formado, preponderantemente, por grupo de micros, pequenas e médias empresas,
normalmente spin-offs das universidades locais/incubadoras; geralmente, elas convivem
com empresas maiores e competem em setores intensivos em tecnologia; entretanto,
apesar do grande conhecimento tecnológico existente, essas MPME’s ainda não possuem
posicionamento consolidado no mercado nacional e no mercado internacional; exemplos:
base tecnológica - São Carlos; software - Joinville; biotecnologia - Minas Gerais.
36
•
Agrupamento de Alta Tecnologia
Uma empresa-âncora (ou mais) estrutura uma cadeia produtiva global (apoiada por micros,
pequenas e médias empresas de alta tecnologia) para elaborar produto (ou produtos) de
alta complexidade, atendendo tanto o mercado interno como demandas globais; em alguns
casos, essas empresas destacam-se no mercado internacional como “plantas produtivas”, a
partir de estratégias da empresa matriz; exemplos: automotivo - Belo Horizonte;
telecomunicações - Campinas; aeronáutica - São José dos Campos.
Do ponto de vista do associativismo, os principais problemas de promoção e
desenvolvimento de um APL, estruturado a partir de fatores básicos (ver Box 2), estão na
ausência de relações estreitas de parceria e de sinergia nos processos de inovação e de
aperfeiçoamento (reduzida cooperação inter-firmas) e no uso de atitudes defensivas
recorrentemente (quando uma indústria ou setor apresenta resultados negativos, os líderes
dos setores públicos e privados tendem a culpar uns aos outros). Além do mais, os
protagonistas de um APL, cujos fundamentos da sua competitividade estão no excesso de
confiança em fatores básicos, tendem a transferir, para o governo, o poder de tomar
decisões complexas sobre o futuro de suas empresas (paternalismo governamental)14.
14
M. Fairbanks e S. Lindsay Plowing The Sea – Nurturing the Hideen Sources of Growth in the
Developing World. HBS Press, 1997, (há tradução em português). Monitor do Brasil – Aumentando a
Competitividade do Nordeste Brasileiro. São Paulo, 2000.
37
BOX 2
APL’s de Vantagem Comparativa
Michael Porter tem destacado, em seus estudos sobre a vantagem competitiva, que os países e regiões, que
estruturam as suas economias na produção de bens e serviços intensivos em fatores básicos (recursos naturais,
mão-de-obra qualificada ou semi-qualificada, fatores climáticos, etc.), são incapazes de gerar os fundamentos de
uma competitividade sustentável, assim como prover de melhores condições de vida os habitantes; a economia
destes países e regiões se caracterizam por:
•
apresentam um ciclo vicioso da destruição da riqueza;
•
sofrem, com frequência, um processo de deterioração nas suas relações de troca;
•
se destacam pelos valores baixos de seus indicadores sociais;
•
vêem se ampliar o número de seus concorrentes em escala global, dadas as facilidades de entrada no
mercado daqueles bens e serviços;
•
não têm condições de sustentar o seu processo de crescimento no longo prazo.
Infelizmente, esta é a situação da grande maioria das economias urbanas e sub-regionais do País e
particularmente das suas áreas menos desenvolvidas, as quais necessitam, urgentemente, de serem
reestruturadas, antes que ocorra um novo choque de integração competitiva a partir da formação da ALCA nos
próximos anos, fragilizando-as ainda mais.
É preciso identificar, de forma sistemática, o conjunto de chances, ameaças e riscos que envolvem a dinâmica e
a sustentabilidade dos APL’s que se baseiam em vantagens comparativas (os três primeiros arquétipos
apresentados), mapeando pontos de estrangulamento e oportunidades perdidas, levando os principais atores do
APL a um comportamento pró-ativo de maior cooperação e integração dos interesses locais. Entre estes riscos e
ameaças, destacam-se:
a)
mesmo que, no curto prazo, ainda haja atividades dentro do APL que estão apresentando níveis
razoáveis de rentabilidade financeira, a médio e a longo prazo esta rentabilidade pode estar ameaçada
pelas fáceis condições de entrada de novos concorrentes, expandindo a oferta e deprimindo as margens
de lucro;
b)
a replicabilidade de APL’s equivalentes é tanto maior quanto mais os fundamentos do APL específico
estiverem alicerçados sobre fatores básicos (clima, recursos naturais renováveis e não-renováveis, mãode-obra abundante, etc.);
c)
o processo de abertura da economia brasileira é irreversível a longo prazo e as suas implicações
(redução dos impostos de importação, desregulamentação do comércio exterior, etc.) devem provocar
um novo choque competitivo para as empresas que compõem o APL, tornando indispensável um
processo de melhorias nas suas condições de competitividade;
d)
por meio de inovações tecnológicas, os países industrializados estão conseguindo aumentar suas
possibilidades de substituição dos produtos intensivos em fatores básicos (fibras sintéticas versus
fibras naturais; novos materiais versus materiais tradicionais; etc.), encolhendo ainda mais os mercados
destes produtos tradicionais que constituem a base dos APL’s;
e)
por meio de novas técnicas de gestão e de novos processos produtivos, é crescente a economia de
insumos e fatores básicos (redução nos coeficientes técnicos de produção) nos processos de
transformação industrial mais avançada.
38
À medida que vão se construindo e alavancando as vantagens competitivas de um APL,
num contexto em que a cultura local favorece o associativismo e sistemas de crenças que
contribuem para melhor criar e distribuir a riqueza, vão sendo colhidos os benefícios das
economias de aglomeração15. Em Estudo recente da Fundação Getúlio Vargas para o
SEBRAE/RJ e a FIRJAN, destacam-se as vantagens competitivas, analisadas por Michael
Porter e relacionadas às organizações produtivas aglomerativas em APL:
•
Maior eficiência na contratação da mão-de-obra e relação com fornecedores: no que se
refere à mão-de-obra, a existência de um pool de profissionais especializados e
experientes reduz os custos de recrutamento; quanto aos fornecedores, é natural que o
APL passe a receber atenção especial dos mesmos, formando uma base sólida e
especializada;
•
Acesso a informações especializadas: os APL’s acumulam uma grande quantidade de
informações dos mais diversos tipos, com acesso preferencial garantido a seus
membros; além disso, os relacionamentos pessoais e os laços com a comunidade
promovem a confiança e facilitam os fluxos de informações;
•
Externalidades positivas: a organização em APL’s gera uma série de externalidades
positivas, relacionadas, por exemplo, ao marketing dos produtos e à redução do custo de
procura dos clientes, que encontram uma diversidade de alternativas no âmbito do
próprio APL;
•
Acesso a instituições e bens públicos: o APL favorece o acesso a bens públicos
fornecidos pelo governo; além disso, nos APL’s, muitos investimentos privados em infraestrutura, centros de qualidade, laboratórios de teste, etc., são realizados coletivamente;
•
Melhor motivação e avaliação do desempenho: a concorrência local é considerada
motivadora, e a organização em APL’s permite um permanente processo de comparação
de desempenho, uma vez que os concorrentes locais estão expostos às mesmas
condições;
•
Inovação: além do acesso direto aos clientes mais sofisticados, o relacionamento
permanente com outras entidades contribui para que as empresas saibam, com
15
Fujita, M. and Thisse, J. F. Economics of Agglomeration – Cities, Industrial Location and Regional
Growth, Cambridge University Press, 2002.
39
antecedência, como a tecnologia está evoluindo, qual a disponibilidade de componentes
e máquinas, quais os novos conceitos de serviços e marketing, etc.
A experiência histórica de implementação de um programa de promoção e
desenvolvimento de APL’s mostra que há uma multiplicidade de problemas políticoinstitucionais a serem enfrentados que podem levá-lo ao fracasso, se estes problemas não
forem trabalhados com muito cuidado e dedicação e, principalmente, se não prevalecerem
entre os protagonistas de cada APL um ambiente de cooperar para competir16. Temos a
tendência de valorizar as etapas de diagnose e de programação de um processo de
planejamento, e, ao mesmo tempo, de subestimar as etapas de implementação, de controle
e de avaliação.
Usualmente, o processo de implementação de um APL envolve problemas de coordenação
entre diferentes setores da administração direta (Ministérios, Secretarias Estaduais e
Municipais, etc.) e da administração indireta (BNDES, CEF, FINEP, BB, etc.) dos três níveis
de governo; entre diferentes equipes técnicas interdisciplinares com suas idiossincrasias
próprias (ambientalistas, engenheiros de produção, etc.); entre as agências públicas e as
organizações não-governamentais; e, principalmente, entre os próprios setores organizados
da sociedade civil.
É evidente que estes problemas de coordenação irão depender da concepção de APL que
será utilizada na formatação do programa. Se o programa se limitar a tratar das questões
gerais de produtividade do APL, o seu escopo poderá ser bem mais limitado e restringir o
número de instituições e atores sociais envolvidos. Por outro lado, se o programa for
considerado como um componente de um processo de desenvolvimento local integrado e
sustentável, este número pode se expandir de forma geométrica.
As instituições públicas e privadas, que participam de um programa de desenvolvimento
integrado, que não pode prescindir de um clima de cooperação associativa, tendem a
desenvolver o seu espaço próprio de decisão, fechando-se em torno de missões e temas
programáticos específicos e, ao mesmo tempo, protegendo-se quanto às tentativas de
interferências das atividades de coordenação externa. Por exemplo: um programa de gestão
ou de formação de recursos humanos de um APL não pode prescindir da cooperação das
instituições, públicas e privadas, vinculadas às políticas educacionais e de formação de
recursos humanos na região em que se localiza o APL. Assim, quando lhes é solicitada a
16
SEBRAE/FINEP/CNPQ – Interagir para Competir, Brasília, 2002 (seleção de artigos de diversos
especialistas em promoção de arranjos produtivos e inovativos no Brasil).
40
cooperação para executar determinadas atividades do programa, é necessário considerar a
questão recorrente da heterogeneidade das diferentes organizações envolvidas, quanto ao
seu grau de maturidade institucional (há aquelas que ainda não firmaram sua identidade), à
sua capacidade de decisão e de implementação (há as que costumam paralisar diante de
escolhas a fazer), à sua cultura profissional (muitas cultivam “o utilitarismo pragmático”
como base de suas ações), etc. Estes fatores podem explicar, ainda que parcialmente, os
diversos exemplos de conflitos institucionais em torno das políticas de desenvolvimento de
APL’s, resultando em impasses decisórios (paralisantes ante escolhas críticas), em
predominância de elementos irracionais (confundindo objetivos com instrumentos) e
desperdício de recursos (por meio da sobreposição de funções e das disputas por
liderança).
Um programa de desenvolvimento de APL’s deve conceber a cooperação e a coordenação
das entidades públicas e privadas, atuantes na área de influência de cada APL, em função
de problemas rigorosamente focalizados no nível de sub-programas e projetos. As suas
ações devem ser de natureza estratégica em busca de resultados operacionais, envolvendo
a mediação de conflitos e disputas, a eliminação de setorialismos injustificáveis, a promoção
de consensos, a busca do dinamismo real em lugar das divisões formais, etc., para fazer
acontecer os objetivos e metas do programa.
Enfatizamos que muitos dos problemas reais com o desenvolvimento de APL’s não estão
tanto em sua concepção e planejamento, mas na sua implementação, ou seja, nas
dificuldades que têm as instituições em “fazer certo as coisas certas” e “fazer as coisas
certas”. As chances de sucesso na implementação de um programa ou projeto são muito
reduzidas, usualmente, se o seu nível de especificidade é baixo; ou seja: 1) se é reduzida a
extensão em que é possível especificar, para uma determinada atividade, os objetivos a
serem atingidos, os métodos para atingir estes objetivos e as formas de controlar os seus
bons resultados, assim como premiar os atores responsáveis por estes resultados; 2) se são
limitados os seus efeitos em termos de intensidade, dos prazos para se tornarem aparentes,
do número de pessoas e atividades afetadas, e das possibilidades práticas de traçar os
próprios efeitos. Em geral, quanto maior o grau de especificidade de um programa ou
projeto, mais intensos, imediatos, identificáveis e focalizados serão os seus efeitos. A
ausência de especificidade de um programa torna a sua gestão mais complexa e difícil, pois
41
permite às estruturas organizacionais que o implementam maior latitude e graus de
liberdade na interpretação ad hoc das suas normas e regulamentações17.
É possível identificar um conjunto de motivos para que os diferentes atores e instituições
envolvidos na implementação de um programa de desenvolvimento de um APL possam
concordar com os seus objetivos e, ainda assim, opor (ou simplesmente deixar de facilitar)
meios para executá-lo: a) incompatibilidade direta com outros compromissos: os atores
podem concordar com os méritos do programa, mas considerar que este é incompatível com
outras de suas metas organizacionais; b) nenhuma incompatibilidade direta, mas uma
preferência para outros programas ou projetos; c) compromissos simultâneos com outros
programas e projetos que demandam, crescentemente, o uso alternativo de seu tempo e
atenção; d) dependência de atores para os quais o programa não tem um sentido de
urgência, ou de atores com forte adesão aos objetivos do programa mas sem poder de
decisão; etc.
Ou seja, nenhum ator regional, público ou privado, tende a exprimir desacordo quanto aos
objetivos de desenvolvimento do APL. Estes objetivos são considerados meritórios do ponto
de vista da opinião pública local, estadual ou nacional, sendo “politicamente correto” um
cidadão e uma organização responsáveis manifestar propensão a apoiá-lo. Contudo, isto
não significa que esteja pronto para tomar decisões, motivado para promover desobstruções
ou eliminar pontos de estrangulamento, a fim de chegar a acordos necessários para acelerar
a execução do programa.
VI.
CULTURA LOCAL E ASSOCIATIVISMO: ASPECTOS ILUSTRATIVOS DE
PROGRAMAS ESTADUAIS DE PROMOÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE APL’s –
MARANHÃO E ALAGOAS
Maranhão e Alagoas, as Unidades da Federação com menor índice de desenvolvimento
humano (IDH) do País, estão implementando programas abrangentes de promoção de
arranjos produtivos locais em seus territórios. O Estado do Maranhão concebeu e está
executando o Programa de Promoção e Desenvolvimento de Arranjos e Sistemas
Produtivos (PAPL/MA) e o Estado de Alagoas, o Programa de Mobilização para o
Desenvolvimento dos Arranjos e Territórios Produtivos Locais (PAPL/AL). Atualmente, cada
17
Israel, A. Institutional Development: Incentives to Performance. Johns Hopkins, W. B., 1989, USA.
North, D. C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University
Press, 1990.
42
um destes Programas está promovendo o desenvolvimento de dez APL’s, em seus
diferentes setores produtivos e territórios.
Estes Programas têm algumas características comuns: a) estão sendo desenvolvidos com a
parceria indispensável do SEBRAE, instituição que dispõe de maior conhecimento
acumulado e experiências de desenvolvimento de micro e pequenas empresas no País; b)
priorizam
os
APL’s
de
aglomerações
de
micro
e
pequenos
empreendimentos,
particularmente em territórios de menor nível de desenvolvimento; c) operam com
baixíssimo custo fiscal adicional, uma vez que visam a mobilizar recursos latentes na
sociedade civil e nas instituições-parceiras; d) trabalham com uma agenda de benefícios
múltiplos (adensamento das cadeias produtivas, geração de renda e emprego, diversificação
da estrutura produtiva estadual, incremento do grau de competitividade sistêmica, melhoria
das condições de vida dos municípios onde se localizam os APL’s). Entretanto, o PAPL/MA
destaca a meta mobilizadora de seu Plano de Governo que prevê a elevação do IDH
estadual para 0,700, enquanto o PAPL/AL pretende contribuir para a meta de inclusão social
de 1,5 milhão de alagoanos.
Dada a atual crise fiscal e financeira por que passa a maioria das Unidades da Federação, é
impossível que os Governos do Maranhão e de Alagoas venham a ter condições de
financiar, com recursos próprios, todos as atividades e ações previstas nos seus Programas.
Neste contexto, o processo de planejamento do desenvolvimento dos arranjos produtivos
locais passa a ser compreendido como a potencialização máxima da capacidade latente de
negociação do Conselho Deliberativo e da Coordenação Executiva com as instituições
públicas federais, e com instituições privadas (Segundo Setor e Terceiro Setor) que
controlam recursos (humanos, financeiros, organizacionais, tecnológicos) e instrumentos
(fiscais, financeiros subsidiados, regulatórios) indispensáveis para viabilizar as metas e os
objetivos dos Programas.
O planejamento para a negociação de um PAPL passa pelos seguintes procedimentos:
•
elaboração de diagnósticos, participativos e consensualizados, dos problemas e dos
potenciais de desenvolvimento dos arranjos produtivos locais;
•
identificação dos pontos de estrangulamento e das oportunidades de negócios e de
investimentos intervenientes nos arranjos produtivos locais, visando a construir “de baixo
para cima” uma agenda de mudanças para cada APL;
43
•
transformação da agenda de mudanças num Plano de Ação para cada APL;
•
processo de negociação das atividades e ações dos Planos de Ação com as diferentes
instituições para promover a organização e a consolidação dos arranjos produtivos
locais.
Assim, além de uma etapa preparatória em que foram distribuídos espacialmente os APL’s e
caracterizados socioeconomicamente os municípios em que se localizam (por meio da
metodologia de GIS), além da definição de critérios de prioridades para a seleção dos
APL’s, os Programas se desenvolveram a partir de três etapas:
•
PRIMEIRA ETAPA
Essa etapa precede um conjunto de atividades relativas à mobilização dos Arranjos e
Territórios Produtivos Locais. Ela se refere à arquitetura político-institucional do PAPL e
corresponde à formação de
pactos entre o Governo do Estado, SEBRAE e diversas
instituições parceiras para prestação de serviços
de desenvolvimento dos Arranjos e
Territórios. Esses serviços estão distribuídos em seis categorias organizados em câmaras
especializadas para fins de negociação: promoção e marketing, tecnológicos e técnicos,
capacitação, financeiros, infra-estrutura, administrativos. Nesta etapa, foram selecionados e
treinados todos os gestores locais dos APL’s.
•
SEGUNDA ETAPA
Nessa etapa, o ponto fundamental de organização dos trabalhos é a elaboração dos Planos
de Ação e na sua consolidação junto às comunidades empresariais. A estrutura de cada
Plano de Ação envolve a definição, de forma participativa, de metas - objetivos
quantificados. Os Planos de Ação compreendem as atividades, tendo como unidade de
tempo o mês, e as suas respectivas ações, tendo como unidade de tempo as semanas. Os
Objetivos e as Ações se referem ao escopo geral do desenvolvimento do Estado,
contemplando o aumento da produção e o aumento da produtividade, assim como a
inclusão social e as condições de empregabilidade. Os Planos de Ação são consolidados
visando às rodadas de negociação temáticas com as Instituições Parceiras. Estas rodadas
de negociação se processam através de três grandes cortes temáticos: financiamento,
capacitação e tecnologia.
44
•
TERCEIRA ETAPA
Nessa etapa, serão estabelecidos os mecanismos de avaliação e controle dos Planos de
Ação de cada Arranjo/Território. Há reunião mensal de todos os gestores locais com a
coordenação geral do Programa visando, em primeiro lugar, a manter as bases conceituais
do PAPL, e em segundo lugar, a monitorar cuidadosamente a implantação dos Planos,
através de mecanismos de gestão estratégica orientada para resultados (GEOR).
A coordenação local do Programa deve se processar a partir do estilo de
planejamento participativo. Na concepção de um programa de organização e
desenvolvimento de arranjos produtivos locais, prevê-se que o processo participativo não
deva se dar apenas numa primeira etapa de sensibilização e conscientização das
comunidades, mas também de forma recorrente na construção da agenda de mudanças e
nas etapas de implementação, controle e avaliação das diferentes atividades dos Planos de
Ação. A presença dos órgãos da administração direta e da administração indireta dos três
níveis de governo e de instituições privadas (Segundo Setor e Terceiro Setor) ocorrerá por
meio da construção de parcerias para se atingirem objetivos específicos. O Diagrama 2
apresenta uma sugestão para se estruturar um processo de planejamento participativo a
nível de um APL. Entretanto, é preciso registrar que esta estruturação deve ser moldada de
acordo com as características econômicas e culturais de cada APL, destacando-se,
principalmente, a qualidade da capacidade empresarial local em termos de sua
compreensão dos conceitos básicos do Programa e de sua liderança para “fazer as coisas
certas” (eficácia) e “fazer certo as coisas certas” (eficiência). Estes procedimentos podem
dar certa garantia de que as atividades e ações do Programa não se transformem num
exercício de voluntarismo tecnocrático, numa experiência fortuita de projetos de vitrine ou
numa mobilização de esperanças comunitárias desencontradas e dispersas quanto aos
seus objetivos de médio e de longo prazo.
45
DIAGRAMA 2
Proposta de Um Modelo de Gestão Participativa de um APL
•
•
•
Comitê
Consultivo
Coordenação
Executiva do
PAPL
Percepção;
Identificação;
Definição.
Fórum
Comunitário
de Debates
Gestor Local
Comitê de
Gestão
•
•
Grupo de
Empresários
Pertencentes ao
APL
•
•
•
Opina;
Critica;
Propõe.
Construção da
Agenda de
Mudanças e do
Plano de Ação
Promoção e Marketing;
Tecnologia;
Capacitação;
Engenharia Financeira;
Infra-estrutura
Especializada.
Implementação do
Plano de Ação por
meio de ações de
negociação de recursos
e instrumentos
•
•
•
•
Organização e
execução de sistema
de monitoria e
avaliação
Fonte: PAPL/MA e PAPL/AL.
Acompanhamento;
Avaliação.
Formula Cursos Alternativos de Ação;
Avalia Factibilidade e Impactos.
•
•
•
•
•
Instrumentos e
mecanismos privados
disponíveis para o
desenvolvimento do
APL
•
•
Instrumentos e
mecanismos públicos
disponíveis para o
desenvolvimento do
APL
Identifica Recursos e Instrumentos;
Focaliza Formas de Acesso;
Formula Projetos;
Constrói Parcerias.
•
•
Avaliação ex-post;
Retroalimentação.
46
As experiências de implementação do PAPL/MA e do PAPL/AL nos remetem a alguns
aspectos destacados da cultura local e do associativismo nos APL’s em processo de
promoção e desenvolvimento:
1.
Como as diferentes comunidades que irão se envolver no processo de concepção e
de implementação dos projetos e das ações de um APL têm características econômicas,
sociais e culturais bastante heterogêneas, é importante observar como se comportam nos
processos de participação e de associativismo. Em primeiro lugar, temos de destacar que
nem sempre esta participação ocorre de forma espontânea. Muitas vezes, o envolvimento
comunitário terá de ser mais induzido, naquelas situações (agrupamentos de sobrevivência
ou de vantagem comparativa, por exemplo) onde a comunidade não dispõe de recursos de
mobilização (especialmente sobre seus direitos como cidadão) e de familiaridade com
modelos de ação coletiva organizada. Por outro lado, esta indução, que geralmente se faz
necessária para organizar o processo de participação no Programa, não pode afetar a
autonomia institucional dos grupos comunitários, aumentando a presença das burocracias
governamentais na concepção e na implantação dos projetos e das ações do APL;
2.
Uma das principais características do processo de desenvolvimento endógeno dos
APL’s é a de estimular experiências institucionais de planejamento participativo, nas quais
se enfatiza o envolvimento da população-alvo nas decisões referentes a soluções para as
questões de concepção e de execução dos diferentes componentes dos Planos de Ação. O
processo
de
planejamento
participativo
apresenta
uma
série
de
aspectos
surpreendentemente positivos em termos de eficácia operacional e de pedagogia social, os
quais podem ser sumarizados da seguinte forma18:
• haverá estímulos para que as comunidades locais possam tomar consciência de seus
problemas reais e desenvolver sua criatividade na busca de soluções, gerando uma
18 Adaptado de Cornely, S. A. Subsídios ao Planejamento Participativo (Item II). MEC, Brasília, 1980. Ver
também: Hirschman, A. O. Getting Ahead Collectively: Grassroots Experiences in Latin America.
Pergamon Press, 1984. No relatório de avaliação das experiências de desenvolvimento regional no
Nordeste, Judith Tendler concluiu que os casos de bom desempenho tinham a ver com um conjunto
de fatores entre os quais se destacava a participação, a nível local, de atores e organizações
profundamente interessados em seus resultados (ver New Lessons from Old Projects: The Workings
of Rural Development in Northeast Brazil. World Bank, 1993). Ver, também, duas publicações do
Banco Mundial que ilustram experiências internacionais de planejamento participativo em diferentes
tipos de programas e projetos: Salmen, L. F. Listen To The People: Participant – Observer Evaluation
of Development Projects. Oxford University Press, 1987. Cernea, M. M. Putting People First:
Sociological Variables in Rural Development. Oxford University Press, 1991. O trabalho mais recente
sobre experiências de planejamento participativo foi elaborado pelo Consórcio Monitor/Boucinhas e
Campos para o Estudo de Atualização dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento
(Brasília, 2003).
47
verdadeira construção de capacidades em torno da organização social e política de cada
atividade ou ação do APL;
• este tipo de pedagogia de participação tem, em seu bojo, forte conteúdo motivacional;
terá, pois, muitas condições de incentivar as comunidades a se mobilizarem para a
implantação das metas e dos objetivos previstos nos Planos de Ação dos APL’s que elas
mesmas ajudaram a decidir, e a enfrentar os sacrifícios decorrentes;
• durante as diversas fases de diagnose dos problemas e das potencialidades dos
APL’s, as mesmas serão participadas por setores da comunidade, técnicos e líderes
empresariais, aportando dados mais realistas e elementos qualitativos; evitar-se-á, então,
que os conhecimentos e as informações se baseiem exclusivamente em dados
quantitativos, que retratam apenas parte de sua realidade e escamoteiam, muitas vezes,
informações qualitativas importantes para o processo de mudança;
• o produto do processo de planejamento participativo em cada APL será uma agenda de
mudanças e o respectivo Plano de Ação, com metas e objetivos mais contextualizados e
mais adaptados à realidade concreta que se quer mudar e ao que se deseja atingir, e,
também, mais consentâneo com os meios de que as organizações e as comunidades locais
podem dispor;
• este mesmo processo pedagógico ajuda a agregar novas vontades e interesses aos
Planos de Ação e, por isso mesmo, fortalece as forças favoráveis às mudanças, da mesma
forma e pelas mesmas razões, ajuda a minar as forças de resistência que sempre se opõem
a qualquer processo de transformações estruturais;
• os conflitos existentes para a organização e a consolidação de cada programa ou projeto,
não significarão obstáculos intransponíveis; ao contrário, através da ação dialógica, da
discussão e do debate, da negociação e da barganha, dos pactos e coalizões, se
poderá garantir a canalização positiva dos conflitos de interesses;
3.
Um processo de planejamento participativo, adotado nos dois Programas, não pode
se transformar, contudo, num moderno instrumento de comunicação social visando, apenas,
a legitimar, junto à opinião pública, decisões previamente tomadas pelas autoridades
governamentais. Nem pode vir a ser um mecanismo de manipulação de sugestões e críticas
de atores sociais relevantes, sem consequências operacionais para as políticas e os
projetos de desenvolvimento de determinados segmentos ou comunidades do APL. Além do
48
mais, como destaca a Agenda 21 Brasileira” a democracia participativa, mesmo sendo um
grande avanço na legitimação do processo de tomada de decisão do setor público, não
pode nem deve ser considerada substituta da democracia representativa que precisa ser
fortalecida e instrumentalizada. Em última instância, é na própria democracia representativa
que os segmentos não organizados da sociedade civil encontram espaço de interlocução e
de expressão”19.
4.
Para que as estratégias de desenvolvimento sustentável de um PAPL sejam
efetivamente implementadas, é fundamental que haja uma explícita incorporação, no seu
processo decisório, das principais condicionalidades econômico-financeiras e políticoinstitucionais do País, no curto, no médio e no longo prazo. Entretanto, os graus de
liberdade para expandir “os limites do possível” se ampliam, quando se valorizam e
se mobilizam valores da cultura local e do associativismo. Neste sentido, para
identificar as linhas gerais de intervenção, visando a viabilizar as ações dos Planos de Ação
dos APL’s, é preciso estabelecer diferentes taxonomias de seus projetos:
a) há casos em que a questão básica não é, fundamentalmente, de disponibilidade de
novos recursos fiscais e financeiros, mas de se reprogramar e de se focalizar o uso dos
recursos já disponíveis ou de determinação política para tornar efetivas as
regulamentações já existentes, o que depende da ativação social e da capacidade
associativa das comunidades locais;
b) mesmo para alguns projetos e atividades previstos nos Planos de Ação, que envolvem
recursos fiscais e financeiros adicionais mas ainda não disponíveis, é possível modulálos intertemporalmente visando a esperar melhores momentos de prosperidade
econômica no País e nos Estados para a sua execução;
c) é possível ampliar as fontes de financiamento próprias dos Planos de Ação dos APL’s
utilizando com maior eficiência e eficácia os instrumentos econômicos previstos
legalmente para a gestão dos recursos naturais, assim como ampliar a diversidade e o
escopo destes instrumentos (cobrança pelo uso dos recursos hídricos em APL’s de
fruticultura irrigada, por exemplo);
19
MMA/CPDS – Agenda 21 Brasileira (2 volumes), Brasília, 2002.
49
d) há um grande número de projetos de relevância para a implementação dos Planos de
Ação, os quais podem ser seletivamente promovidos junto ao Terceiro Setor, por causa
de seus impactos sociais e ambientais;
Enfim, os programas de promoção e desenvolvimento de APL’s estão nascendo num
contexto de um rigoroso ajuste fiscal e financeiro no País, o qual, além de impor uma
restrição orçamentária rígida ao desempenho do setor público consolidado e um controle da
expansão do crédito líquido disponível na economia, inibe a expansão de novos
investimentos de infra-estrutura econômica de maior porte. As chances de que alguns
destes investimentos possam vir a ser financiados dentro do novo modelo de Parcerias
Público-Privado são ainda uma questão em aberto, até que a legislação específica seja
regulamentada e avancem as primeiras experiências bem sucedidas.
Um PAPL deve adotar uma perspectiva realista sobre as diferentes formas de
restrições e condicionalidades, que se impõem à execução de suas políticas,
programas e projetos de desenvolvimento sustentável, para evitar que se deslize no
campo do voluntarismo utópico, onde os planejadores tendem a definir objetivos e
metas que não são exequíveis dentro do contexto prevalecente das expectativas da
população, dos processos sociais em andamento e da escassa disponibilidade de
recursos em escala nacional e regional. Basicamente, ao nível do sistema de
planejamento, é preciso ter sempre presente que a alocação de recursos escassos
que podem ter usos alternativos em diferentes programas e projetos, assim como a
distribuição de seus custos e benefícios entre diversas pessoas e grupos sociais, são
decisões
de
natureza
eminentemente
política.
Neste
sentido,
modelos
de
planejamento que privilegiem a mobilização de recursos latentes e as diferentes
formas de capitais intangíveis podem se constituir em alternativas factíveis para
promover o resgate do crescimento econômico sustentado, até mesmo num contexto
de ajuste fiscal e financeiro com suas pesadas restrições e condicionalidades.
VII.
À GUISA DE CONCLUSÃO: AS PERSPECTIVAS DE APL’s DE MICRO,
PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS.
Quando consideramos a taxonomia dos oito agrupamentos produtivos, observamos que
suas agendas de mudanças são extremamente diferenciadas. Por exemplo: enquanto nos
agrupamentos de base tecnológica coloca-se como questão crucial, para o seu
financiamento, a organização de fundos de venture capital, nos agrupamentos do modelo de
crescimento tradicional, problemas de adensamento do valor agregado por diferenciação de
50
produtos se apresentam como base de sua estratégia competitiva. Como não há condições
de examinar todas estas questões multifacetadas dos diferentes agrupamentos produtivos,
encerraremos este texto fazendo observações sobre as perspectivas dos APL’s de micro,
pequenas e médias empresas, onde os temas da cultura local e do associativismo se
destacam como pontos críticos.
No início dos anos 90, com sua economia estagnada e em processo superinflacionário, o
Brasil concebe e executa um conjunto de expressivas mudanças econômicas e
institucionais, que incluem: uma abertura econômica muito intensa e muito rápida (queda
nas tarifas alfandegárias, eliminação de cotas de importação e de exportações,
desregulamentação do comércio exterior em geral, etc.); um amplo processo de privatização
das empresas estatais de diferentes setores; um processo menos efetivo de concessões
dos serviços de infra-estrutura econômica; e, um relativamente bem sucedido programa de
estabilização econômica a partir da criação do Plano Real. De modo geral, podemos
classificar os impactos destas mudanças sobre os sistemas produtivos urbanos e regionais
do País, em três segmentos de acordo com as características dos arranjos produtivos locais
ou regionais:
a) Para as grandes empresas que já estavam profundamente inseridas na economia
global, os impactos foram de natureza marginal; através de ajustes incrementais em suas
cadeias produtivas (particularmente, junto a fornecedores à jusante), conseguiram se
adaptar ao novo ambiente macroeconômico de integração competitiva; na verdade, estas
empresas pertenciam a setores (celulose, mineração, agronegócios, alumínio, aço, etc.)
que, na Segunda Divisão Internacional do Trabalho dos anos 70, se consolidaram em
países emergentes que se qualificassem com grande disponibilidade de fatores básicos
(recursos naturais renováveis e não renováveis, energia, mão-de-obra abundante, fatores
climáticos, etc.) e que foram igualmente complacentes, à época, com elevados índices de
poluição ambiental gerada por estas atividades; quando as empresas destes setores
estavam sob o controle do Governo (situação muito comum no Brasil, até os anos 90), a sua
privatização lhes deu mais flexibilidade organizacional e maior capacidade competitiva no
período pós-abertura.
b) As cadeias produtivas que tiveram em sua composição, uma empresa-âncora (na
indústria automobilística, na indústria alimentícia, etc.) capaz de estruturar os interesses
empresariais à jusante e à montante, conseguiram tornar-se competitivas globalmente em
um período de tempo não muito longo e ampliaram as suas possibilidades de exportação; a
empresa-âncora, neste tipo de situação, atuava como uma agência coordenadora das
51
indispensáveis transformações produtivas e organizacionais em termos de tecnologia,
marketing, engenharia financeira, etc.
c) Um número imenso de micro, pequenos e médios empreendimentos (MPME’s),
dispersos ou agrupados em diversos municípios e regiões do País, que tiveram de enfrentar
uma concorrência externa muito agressiva tendo, de um lado, todas as dificuldades típicas
do
Custo-Brasil
(pesada
carga
tributária
e
previdenciária,
custos
financeiros
e
administrativos muito elevados, má qualidade da infra-estrutura econômica, etc.); e, do outro
lado, competidores oriundos de economias estáveis com seus baixos custos financeiros,
seus elevados padrões tecnológicos e suas modernas técnicas de gestão.
O futuro destes agrupamentos produtivos especializados ou arranjos produtivos locais não é
de fácil previsão. Um caminho possível é o da ocorrência de uma acomodação ou
conformismo de muitos agrupamentos por falta de uma liderança local, espontânea e capaz
de promover uma agenda de transformação das suas características de economia
tradicional. É evidente que este caminho de manutenção do atual status quo, em termos do
seu baixo nível de competitividade global, será ameaçado por um número crescente de
novos competidores (dadas as facilidades nas condições de entrada) que resultará em
pequena rentabilidade financeira para o capital investido, níveis de subsistência, graves
conflitos distributivos ao nível dos agrupamentos, fuga crescente para a informalidade e
índices de desenvolvimento humano desconcertantemente dramáticos nos municípios e
aglomerados de municípios onde se localizam estes agrupamentos produtivos.
Pode-se pensar, também, num caminho de darwinismo econômico: amplia-se o grau de
abertura econômica a partir da organização da ALCA; há um novo choque competitivo com
a liberação do comércio para gigantes da economia mundial (Estados Unidos, Canadá); até
mesmo em mercados de produtos tradicionais (alimentos, tecidos, móveis, etc.), alguns dos
novos parceiros de união alfandegária do Brasil são mais competitivos em termos de preço
e qualidade; assim, o mercado acaba preservando apenas os agrupamentos produtivos
nacionais que apresentarem maior grau de adaptabilidade ao novo ambiente econômico.
Finalmente, o mais justo e racional para lidar com as questões econômicas e sociais dos
agrupamentos de micro, pequenos e médios empreendimentos, especializados e
localizados em municípios ou grupos de municípios geograficamente contíguos ou não, é o
caminho de estabelecer e implementar um programa de promoção de desenvolvimento local
ou microrregional em bases sustentáveis, utilizando-se uma metodologia de formação de
parcerias público-privado, como a metodologia de APL’s.
52
As atividades econômicas para se tornarem globalmente competitivas, particularmente
quando se trata das MPME’s, dependem de sua eficiência operacional e de seu
posicionamento estratégico. Para alcançar maiores ganhos, é necessário servir segmentos
atrativos de mercado; esses novos segmentos requerem diferentes capacidades e exigem
que se aumente a eficiência operacional. Entre as estratégias competitivas selecionadas,
destacam-se:
•
estratégia de diferenciação de produto: corresponde à introdução na linha de produtos
das firmas de uma nova mercadoria que é substituta próxima de alguma outra
previamente produzida e que, portanto, será vendida em um dos mercados supridos
pelas firmas; esta nova mercadoria pode surgir da melhoria de qualidade ou de
modificações nas especificações; estratégias de diferenciação podem se basear no
nome da marca, em design, tecnologia, serviços ou outras dimensões requeridas pelos
consumidores mais exigentes, os quais estão dispostos a pagar mais por um valor que
percebem nos produtos; exemplo: a introdução de um novo cultivar em um APL de frutas
tropicais que apresente características (sabor, transportabilidade, etc.) mais adequadas
às preferências dos consumidores;
•
estratégia de diversificação: corresponde à introdução, nas linhas de produtos das firmas
de uma mercadoria a ser vendida em um mercado do qual não participavam até então;
as firmas se movem para além do seu mercado corrente através da realização de
investimentos em uma nova indústria ou setor, em busca de maiores valores agregados;
exemplo: produtores de óleo e farelo de soja que investem em produtos de proteína de
soja (antibióticos, cosméticos, produtos alimentícios dietéticos, etc.);
•
estratégia de custos baixos: a competitividade baseada em custos baixos não é,
geralmente, sustentável e se fundamenta em componentes aleatórios (câmbio
desvalorizado), espúrios (economia informal) ou predatórios (uso insustentável da base
de recursos naturais renováveis e não-renováveis); estratégias de baixos custos são
sustentáveis quando baseadas em inovações duradouras (novos processos, logística,
etc.)20.
Em princípio, não se pode dizer que haja uma escolha de estratégia competitiva melhor do
que outra. As empresas localizadas ou a se localizarem nos APL’s devem fazer uma
20
Fairbanks, M. and Lindsay, S. Plowing The Sea – Nurturing the Hideen Sources of Growth in the
Developing World. HBS Press, 1997. Porter, M. E. Vantagem Competitiva. Editora Campus, 1989 (3ª
edição). Haddad, P. R. “Tendências Recentes do Comércio Internacional e suas Implicações para a
Economia de Minas”, Cadernos BDMG, abril, 2003.
53
cuidadosa avaliação de seu ambiente competitivo e da estrutura industrial para definir qual
abordagem estratégica é mais viável e sustentável. As circunstâncias de cada contexto
acabam tendo um peso significativo em cada escolha e delimitam quais funções
programáticas devem ser priorizadas nos Planos de Ação dos APL’s.
Enfim, como é possível pensar em estratégias competitivas para as MPME’s no atual
contexto em que ainda são graves as inconsistências macroeconômicas do País?
Talvez valha a pena destacar as conclusões gerais de Michael Porter sobre a
competitivdade sistêmica de um país ou região: a) a competitividade não pode ser vista
como um fenômeno macroeconômico, impulsionado por variáveis como taxas de câmbio,
taxas de juros e déficits governamentais; b) a competitividade não é função de mão-de-obra
barata ou de recursos naturais abundantes; c) as empresas de uma região ou de um país
não terão êxito se não basearem suas estratégias no progresso e na inovação, numa
disposição de competir, no conhecimento realista de seu ambiente nacional/regional/local e
de como melhorá-lo; d) as empresas bem-sucedidas concentram-se, com frequência, em
determinadas cidades, aglomerados urbanos ou estados dentro do país; e) o processo de
globalização das economias nacionais não exclui a importância de localidades que
proporcionam um ambiente fértil para as empresas de indústrias específicas.