IV - REMESSA EX-OFFICIO EM AÇÃO CÍVEL
465079
2001.02.01.008942-1
RELATOR
: DESEMBARGADOR
FEDERAL
GUILHERME
CALMON NOGUEIRA DA GAMA
PARTE AUTORA : ASSOCIAÇÃO DE TURISMO DE ARRAIAL DO
CABO
ADVOGADO
: JULIO CESAR DA SILVA
PARTE RÉ
: UNIÃO FEDERAL
REMETENTE
: JUÍZO FEDERAL DA 1A VARA DE SAO PEDRO DA
ALDEIA-RJ
ORIGEM
: VARA ÚNICA DE SÃO PEDRO DA ALDEIA
(200051080007336)
RELATÓRIO
1. Trata-se de remessa necessária determinada na r.sentença,
originária do Juízo da 1ª Vara Federal de São Pedro da Aldeia da Seção
Judiciária do Rio de Janeiro, nos autos do mandado de segurança impetrado
pela Associação de Turismo de Arraial do Cabo contra ato do administrador
da RESEX do Ibama em Arraial do Cabo, que concede a ordem e, assim,
determinou que a autoridade impetrada se abstenha de exigir que os
associados da impetrante efetuem o recolhimento de taxa de visitação de seus
clientes (visitantes da Reserva Extrativista de Arraial do Cabo) em favor do
IBAMA.
Na petição inicial, a impetrante narrou que representa os interesses
de diversos segmentos econômicos da localidade, com inúmeros dependentes
como operadoras de mergulho, pousadas, restaurantes, por exemplo. Em
janeiro de 1997, o governo federal criou a Reserva Extrativista Marinha de
Arraial do Cabo de modo a implementar política de proteção ambiental. Para a
elaboração e administração do plano de utilização foi constituída uma
associação (AREMAC) e, em seguida, criou-se um plano de manejo. Em
março de 2000, a autoridade impetrada intimou as operadoras de mergulho
para que assumissem a cobrança da taxa fixada para embarque de cada turista
sob pena de proibição da saída de barcos. A Portaria n° 62/00, do IBAMA,
prevê uma tabela de valores sem especificar qualquer plano de uso que teria
sido delegado à associação. O pedido foi no sentido de determinar a abstenção
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da autoridade impetrada de aplicar qualquer sanção aos filiados da impetrante,
desobrigando-os de cobrar em nome do IBAMA.
Após regular processamento do feito, sobreveio a sentença em que
houve a concessão da ordem.
2. Não houve recurso voluntário.
3. O Ministério Público Federal, em parecer, se manifestou no
sentido do improvimento do recurso (fls. 183/186).
Os autos haviam sido redistribuídos para uma das turmas
especializadas em matéria tributária, tendo o Exm°. Desembargador Federal
Alberto Nogueira determinado a redistribuição do feito (fl. 188).
É o relatório.
GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Relator
VOTO
1. O tema em discussão na remessa necessária diz respeito à suposta
ilegalidade ou abuso do ato da autoridade impetrada no sentido de determinar
que os associados da impetrante promovessem a cobrança da “taxa de
visitação” da reserva ecológica dos turistas que por ali transitassem, conforme
previsão contida na Portaria n° 62/00.
2. Ao proferir a sentença, o juiz federal concedeu a ordem,
desobrigando os filiados da impetrante quanto à atividade de cobrança dos
valores em favor do IBAMA. Destaco, a respeito, trecho da sentença (fls.
164/172):
"A questão a ser dirimida na presente demanda diz
respeito apenas à obrigatoriedade ou não das operadoras
de mergulho e empresas de turismo de recolher dos
clientes que visitam a Reserva Extrativista de Arrail do
Cabo a taxa devida ao IBAMA.
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Ou seja, não se questiona a cobrança da taxa aos
visitantes da Reserva, mas tão somente a exigência que
vem sendo feita a tais empresas no sentido de que
recolham, em favor do IBAMA, tal tributo, repassando-o
a tal Autarquia através de depósito em boleto bancário.
Ressalte-se ainda que a taxa cuja forma de cobrança
enseja a presente demanda é a devida apenas pelos
turistas que visitam a Reserva, e não pelas empresas que
os transportam, conforme se constata não só pelas
notificações emitidas pelo Impetrado, mas também pela
‘nota de esclarecimento’ emitida pelo mesmo (fls. 35), em
que se distingue nitidamente a taxa cobrada ao turista
pela visita daquela cobrada das embarcações pela
permanência na Reserva, que aliás, segundo tal
documento, sequer seria cobrada das embarcações locais.
Após uma análise cuidadosa dos aspectos jurídicos que
envolvem a questão, entendo que deva prosperar a
pretensão da Associação Impetrante.
Os atos que ensejaram todo o questionamento foram as
notificações expedidas pela Autoridade apontada como
coatora em face das associadas da Impetrante para que
cumpram a Ordem de Serviço n° 06/2000 do Chefe do
Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentado das
Populações Tradicionais, um órgão do IBAMA.
Esta norma regulamentar dispõe sobre a forma de
cobrança da taxa de visitação à Reserva de Arraial do
Cabo (fls. 129), taxa esta fixada na Portaria n° 62/2000
do Ministério do Meio Ambiente (fls. 17/18).
Pelo procedimento previsto por tal Ordem de Serviço, as
operadoras de mergulho e proprietários de embarcações
de turismo deveriam embutir no preço cobrado a cada
cliente (por mergulho ou passeio na área da reserva) o
valor correspondente à taxa, para posterior recolhimento,
através da rede bancária, em favor do IBAMA.
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Em outras palavras, a mencionada Ordem de Serviço
instituiu verdadeira obrigação tributária acessória (ou
dever tributário instrumental) para as empresas turísticas
que operam na área da reserva, inobstante não sejam
estas as obrigadas ao pagamento do tributo, mas sim seus
clientes, turistas e mergulhadores que frequentam a
RESEX.
(...)
só a lei, em seu sentido formal, pode instituir uma
obrigação acessória, limitando-se os atos regulamentares
provenientes do Poder Executivo a tão somente explicitar
a previsão contida no texto da lei.
Esta conclusão está em harmonia com o entendimento
dominante de que, com o advento da Constituição
Federal de 1988, não podem mais ser editados em nosso
sistema jurídico os chamados ‘decretos autônomos’,
desvinculados de uma lei formal, mas apenas os ‘decretos
regulamentares’, cuja utilização depende de prévia
existência de lei.
Entendimento contrário claramente violaria o princípio
da legalidade, constitucionalmente consagrado pelo
inciso II do art. 5° da CF: (...)
No caso em tela, a Autoridade apontada como coatora
pretende compelir os associados da Impetrante a realizar
uma atividade tributária instrumental ou acessória
(recolher taxa de seus clientes) prevista não em uma lei,
mas em mera ordem de serviço editada pela
administração do IBAMA.
É óbvio que, conforme já exposto acima, nosso sistema
jurídico não admite que um simples ato regulamentar, de
origem administrativa, imponha ao particular uma
obrigação de fazer, ainda que com a finalidade de
auxiliar na arrecadação de um determinado tributo,
conforme bem ressaltou o MPF em seu bem lançado
parecer.
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Certamente esta forma de cobrança, qu contaria com o
auxílio das empresas envolvidas com a visitação da
Reserva, seria talvez a mais adequada e efetiva, conforme
ressaltou o Impetrado, informando que metodologia
semelhante vem sendo observada no Parque Nacional
Marinho de Abrolhos sem contestação por parte das
empresas turísticas que efetuam a cobrança.
Todavia, tal só poderia ocorrer na RESEX de Arraial do
Cabo caso houvesse previsão legal para tanto ou, ao
menos, existisse acordo com as empresas para que estas
colaborassem espontaneamente com a administração do
IBAMA, sendo ilegal coagi-las a realizar tal atividade.
(...)”
3. Nenhum reparo merece ser feito à sentença que, como visto, bem
apreciou a questão litigiosa.
Como ficou claro, não se discute no mandado de segurança a
possibilidade de o Poder Público impor aos turistas o pagamento de
determinado valor a título de “taxa de visitação” da reserva de Arraial do
Cabo, mas sim a transferência do ato de cobrar tal valor por parte das
sociedades empresárias que atuam no ramo do turismo local.
4. O que é objeto de insurreição por parte da impetrante, na condição
de associação que congrega as pessoas jurídicas e físicas que atuam no ramo
do turismo local, é a transferência do ato de cobrança dos valores devidos ao
IBAMA. Na realidade, tal medida representou a criação de autêntica
obrigação tributária acessória (ou dever tributário instrumental) relativamente
às pessoas jurídicas que operam na área da reserva da Arraial do Cabo, sem
que tenha sido editada lei a esse respeito.
Houve, portanto, não apenas violação à regra contida no art. 5°, II,
da Constituição Federal, como bem reconheceu o juiz, como também atentouse contra o disposto no art. 113, § 2°, do CTN, que estabelece que a obrigação
acessória somente pode decorrer de legislação.
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5. Revela-se inexigível a reversão para terceiro de obrigação
tributária, mesmo na modalidade acessória, sem expressa previsão legal.
Como expressamente mencionou o MPF neste tribunal, “se é notória a
indigência do número de servidores para fiscalização das ações ambientais, é,
de igual, público que essas circunstâncias não se apresentam como
justificativa para transformar particulares em “agentes fiscais” ad hoc, máxime
quando ausente mandamento legal a confortar essa prática”. Neste sentido é a
jurisprudência dos tribunais: AC 1999.01.00.32761-2-MG, Resp 89.967-RJ,
entre outros.
Conclui-se, portanto, no sentido da confirmação da sentença, não
sendo possível a transferência de obrigação de cobrar valores devidos ao
IBAMA por parte de agentes econômicos privados a não ser por previsão
legal.
6. Ante o exposto, nego provimento à remessa necessária, para o fim
de manter a sentença.
É como voto.
GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Relator
EMENTA
APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPOSIÇÃO DO ATO
DE COBRANÇA DE VALOR DEVIDO AO IBAMA. OBRIGAÇÃO
TRIBUTÁRIA ACESSÓRIA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. ART. 113,
§°, CTN. ART. 5°, II, CF/88. IMPROVIMENTO.
1. O tema diz respeito à suposta ilegalidade ou abuso do ato da
autoridade impetrada no sentido de determinar que os associados da
impetrante promovessem a cobrança da “taxa de visitação” da reserva
ecológica dos turistas que por ali transitassem, conforme previsão contida na
Portaria n° 62/00.
2. Não se discute no mandado de segurança a possibilidade de o Poder Público
impor aos turistas o pagamento de determinado valor a título de “taxa de
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visitação” da reserva de Arraial do Cabo, mas sim a transferência do ato de
cobrar tal valor por parte das sociedades empresárias que atuam no ramo do
turismo local.
3. O que é objeto de insurreição por parte da impetrante, na condição de
associação que congrega as pessoas jurídicas e físicas que atuam no ramo do
turismo local, é a transferência do ato de cobrança dos valores devidos ao
IBAMA. Na realidade, tal medida representou a criação de autêntica
obrigação tributária acessória (ou dever tributário instrumental) relativamente
às pessoas jurídicas que operam na área da reserva da Arraial do Cabo, sem
que tenha sido editada lei a esse respeito.
4. Revela-se inexigível a reversão para terceiro de obrigação tributária, mesmo
na modalidade acessória, sem expressa previsão legal.
5. Remessa necessária conhecida e improvida.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos, em que são partes as acima
indicadas, decide a Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 2ª Região,
por unanimidade, negar provimento à remessa necessária, na forma do
relatório e voto constantes dos autos, que passam a integrar o presente julgado.
Rio de Janeiro, 09/12/2009 (data do julgamento).
GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
Relator
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