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EDIÇ ÃO
I n st i t u t o Ju r í d ico
Fa c u l d a d e d e D i re i t o d a U n i ver sid ad e d e C oimbr a
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Inst ituto Ju r í d i co
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© FEVEREIRO 2014
INSTITUTO JURÍDICO | FACULDADE DE DIREITO | UNIVERSIDADE DE COIMBRA
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ESTUDOS
Doutoramento
& Mestrado
SÉRIE D | 1
NATÁLIA ZAMPIERI
O FENÔMENO JURISPRUDENCIAL DA JUSTIFICADA PRÁTICA
DE BLOQUEIO DE EFETIVIDADE
SOBRE A ADMINISTRAÇÃO DA JUSTIÇA E A
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
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O Fenômeno Jurisprudencial da Justificada
Prática de Bloqueio de Efetividade
Sobre a Administração da Justiça e a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado1
Natália Zampieri
RESUMO: O presente artigo trata da questão da relação entre a
consideração da responsabilidade do Estado pela jurisdição administrativa interna e pela Corte Europeia dos Direitos do Homem.
Em particular, será analisado o Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo, de 17 de Maio de 2012, e os efeitos gerados a partir do reconhecimento da responsabilidade do Estado, tendo em
conta o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas. Com o propósito de introduzir
o tema ao leitor, alguns comentários gerais serão feitos sobre a Lei
n.º 67/2007. Logo após, (i) a situação da administração da justiça,
(ii) a situação do funcionamento anormal do serviço ‘público’ e
(iii) a situação do direito à razoável duração do processo serão
considerados e explicados; assim como (iv) a possível aceitação da
responsabilidade solidária e do direito/dever da ‘ação de regresso’. Para finalizar, será possível entender algumas questões que
envolvem a legislação nacional e internacional, tendo em conta a
possibilidade da utilização do Recurso Extraordinário de Revisão
(recurso nacional) nos casos em que se pretenda uma indemnização pelos danos causados em razão da duração excessiva de um
processo.
DESCRITORES: regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas; administração da justiça; análise do acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Maio de 2012; responsabilidade interna aparente.
7
Trabalho desenvolvido no âmbito da disciplina “Administração e Responsabilidade” do Curso de Doutoramento da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, sob orientação do Professor Doutor José Carlos Vieira de
Andrade.
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ABSTRACT: The present article deals with the issue of the relationship between the consideration of the State liability by the
internal Administrative Court and by the European Court of Human Rights. In particular, it will be analyzed the Judgment of the
Supreme Administrative Court of 17 May 2012 and the effects
generated from the recognition of the State liability taking into
consideration the Regime of Extracontractual Liability of the
State and Other Public Entities. In order to introduce the topic
to the reader, some general comments will be made about the
67/2007 Act. After that, (i) the situation of the administration of
justice, (ii) the situation of the abnormal operation of the ‘public’
service and (iii) the situation of the right of a reasonable duration
of the process will be considered and explained; as well as the (iv)
possible acceptance of solidary liability and the right/obligation
of ‘regressive action’. In the end, it will be possible to understand
some questions involving the national and the international legislation taking into account the possibility to use the Extraordinary
Appeal (national appeal) in cases where one wishes an indemnity
for the damages caused by reason of excessive duration of the
process.
KEYWORDS: Regime of Extracontractual Liability of the State and
Other Public Entities; Administration of Justice; Analysis of the Judgment of the Supreme Administrative Court of May 17th 2012; Apparent
Internal Liability.
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O Fenômeno Jurisprundencial da Justificada Prática
de Bloqueio de Efetividade
1. Introdução: A Responsabilidade Civil Administrativa na
Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro
A Lei n.º 67/20072, originada do Decreto da Assembleia
171/X, além de revogar o Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 19673, texto normativo que até então dispunha sobre a
responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas
colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública,4 veio
agora concretizar, de forma actual e compatível com a Constituição
da República Portuguesa, o princípio constitucional fundamental da
responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas, constante no artigo 22.º da Constituição.5
Uma vez consideradas as transformações políticas da pasA Lei n.º 67/2007, denominada Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, foi publicada no Diário da
República, 1ª série, 251 (31 de Dezembro de 2007), disponível em <http://dre.pt/
pdf1s/2007/12/25100/0911709120.pdf>.
3
Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, Diário do Governo, I Série, n.º 271, 2041-2042, <http://www.dgpj.mj.pt/sections/leis-da-justica/
livro-vi-leis/pdf-vi-1/dl-48051-1967/>.
4
Sobre o Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967, v. Antônio Menezes Cordeiro, «A responsabilidade civil do Estado», O Direito, 142/4
(2010) 623-658, esp. 632-633; Maria da Glória Ferreira Pinto Dias Garcia, A
responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, Lisboa, 1997, 29-51.
5
O artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, que se refere
à responsabilidade civil ou patrimonial das entidades públicas, é um dos preceitos constitucionais que pode gerar mais dúvidas. O sentido da norma permite
conferir dignidade constitucional a um princípio concretizador do Estado de direito superando a ideia da irresponsabilidade civil dos actos públicos, que vigorou durante muito tempo, uma vez que somente o texto constitucional de 1976
estabeleceu uma ruptura de forma clara (José Joaquim Gomes Canotilho/Vital
Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra, 2007, 425429). Sobre o significado histórico-valorativo e sobre o alcance do artigo 22.º da
Constituição da República Portuguesa, v. Manuel Afonso Vaz, A responsabilidade
civil do Estado: considerações breves sobre o seu estatuto constitucional. Porto, 1995, 5-11.
O artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, juntamente com o artigo 271, n.º 4, são dois importantes princípios gerais estruturantes da matéria da
responsabilidade civil. Eles estão em coerência com os princípios constitucionais
da prossecução do interesse público e o princípio da garantia de respeito pelos
direitos e interesses protegidos dos particulares. Sobre o assunto, v. Paulo Otero,
«Responsabilidade civil pessoal dos titulares de órgãos, funcionários e agentes da
administração do Estado», in José Luis Martínez López-Muñiz/Antonio Calonge Velásquez, coord., La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, Madrid,
1999, 488-501, esp. 492.
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sagem do Estado Liberal para o Estado Social, verifica-se o fenômeno do alargamento do domínio da responsabilidade do Estado;
englobando os prejuízos causados por actos de gestão privada e de
gestão pública. Neste sentido, o Estado-administração, os órgãos do
Poder Judicial, do Poder Legislativo e do Poder Político, podem ser
demandados como sujeito passivo em um pedido indemnizatório
por prejuízos por estes causados, ilícita ou licitamente. 6 7
A evolução normativa proposta pelo novo Regime pode ser
verificada também na objectivação da responsabilidade subjectiva, e
como bem expressado por Vieira de Andrade, propõe-se “[...] quer a
ampliação do conceito de ilicitude, quer o predomínio da ideia de ilicitude sobre
a da culpa ou a objectivação da culpa”. 8
Tendo em vista a relevância do tema em questão, inclusive
quando se fala em assuntos como o da sustentabilidade financeira9
versus sistema de indemnizações pelo qual o novo Regime se destina,
propõem-se estas breves considerações refletir sobre a responsabilidade por danos causados pela administração da justiça10, bem como
tecer comentários (numa via preventiva da violação e consequente responsabilização) a respeito da contribuição da gestão pública
para a melhoria do sistema na administração da justiça, a respeito
da previsão da acção de regresso contra agente público e também
a respeito da responsabilidade solidária (pelo desenvolvimento de
Nesta última hipótese, o particular não tem o dever de suportar o dano.
José Carlos Vieira de Andrade. «Panorama geral do direito da responsabilidade “civil” da Administração Pública em Portugal», in López-Muñiz/
Calonge Velásquez, coord., La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, Madrid, 1999, 39-58, esp. 39-41.
8
«Panorama geral do direito da responsabilidade “civil”», 45.
9
As questões financeiras não se restringem a apenas um foco de interferência. A (in)sustentabilidade financeira pode refletir sobre diversos aspectos.
Suzana Tavares da Silva, em um de seus textos, aborda temas como a incapacidade
financeira do Estado e o Estado Social em “Direitos Sociais e Mercado”. Ainda
que não especificamente sobre Direito Administrativo, as considerações gerais
causam impactos também nesta área: Suzana Tavares da Silva, Direitos fundamentais
na arena global, Coimbra, 2011, 99-133.
10
Importa esclarecer que, apesar de os danos causados pela administração da justiça serem danos decorrentes do exercício da função jurisdicional, o
regime geral aplicável aos danos decorrentes pelo seu exercício é o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa,
conforme disposto no art. 12.º da Lei n.º 67/2007.
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O Fenômeno Jurisprundencial da Justificada Prática
de Bloqueio de Efetividade
alguns aspectos hipotéticos).
Em posterior análise, pretende-se observar alguns aspectos
dos reflexos da jurisprudência relacionada com o novo Regime e
com o Recurso Extraordinário de Revisão, previsto no então artigo
771.º, f, do Código de Processo Civil Português,11 particularmente
nos termos referidos no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Maio de 2012,12 bem como das outras decisões
relacionadas com o mesmo Acórdão. 13
2. Administração da Justiça e anormal funcionamento do serviço
Em termos teóricos, a administração da justiça pode ser
entendida em três sentidos: (i) subjectivo; (ii) objectivo; e (iii)
material.
O sentido subjectivo da administração da justiça se refere
às entidades ou titulares, que podem consistir em órgãos que desenvolvem atividades materialmente jurisdicionais e atividades materialmente administrativas desenvolvidas pelos titulares da função
jurisdicional; sendo possível enquadrar, neste sentido, o Tribunal
(compreendendo o juiz ou corpo de juízes), os órgãos auxiliares da
justiça (compreendendo o Ministério Público e as Secretarias), os
Em 26 de Junho de 2013, o Diário da República publicou a Lei n.º
41/2013 – o atual Código de Processo Civil, que entrou em vigor a partir de 1 de
Setembro de 2013. Neste caso, o Decreto-Lei n.º 44129, de 28 de Dezembro
de 1961, foi revogado. Importante notar que o texto do artigo 771.º, f do antigo
Código (que serviu de base para a elaboração deste artigo e enquanto fundamento do Acórdão que será objecto de análise) corresponde ao texto do atual
artigo 696.º, f. Como demonstração de respeito pelos argumentos usados pelo
Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão que será em seguida analisado, e
sendo fiel à legislação atualmente vigente, optou-se por fazer sempre uma dupla
referência aos artigos (legislação revogada/legislação vigente). A versão digital
do atual Código de Processo Civil pode ser encontrada em <http://dre.pt/pdf1sdip/2013/06/12100/0351803665.pdf>.
12
Acórdão do Processo 01116/11, de 17 de Maio de 2012, do Supremo
Tribunal Administrativo. <http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8
e003ea931/669d2806fdb242b580257a07004f0ac7?OpenDocument>.
13
Podem ser citados como Acórdãos relacionados: (i) Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Janeiro de 2012; (ii) Acórdão do Tribunal
Central Administrativo Norte, de 8 de Julho de 2011; (iii) Decisão do Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem, de 23 de Fevereiro de 2010; (iv) Acórdão do
Tribunal Central Administrativo Norte, de 30 de Março de 2006.
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órgãos ao serviço da justiça (compreendendo os peritos e gestores,
entre outros) e os colaboradores na administração da justiça (compreendendo os advogados e testemunhas, entre outros). Nota-se,
entretanto, no que diz respeito a alguns actos, que a inexistência de
qualquer vínculo entre o autor do acto e o Estado faz com que seja
impossível o Estado ser responsabilizado.14
O sentido objectivo da administração da justiça, por sua vez,
refere-se às atividades e actos praticados, podendo consistir no desenvolvimento de atividade jurisdicional ou administrativa. A respeito do tema, relevante considerar que certamente os actos jurisdicionais não esgotam o acervo de actos praticados pelo Poder Judicial,
uma vez que os magistrados também praticam actos materialmente
administrativos. 15
Por último, sobre o sentido material da administração da justiça é possível comentar que a prestação jurisdicional é o acto final
típico da função, apesar de não poder ser desconsiderada a existência de actos com potencialidade danosa e que podem ser praticados
a qualquer tempo no processo. 16
Considerando o entendimento teórico que subdivide a administração da justiça sob estes três sentidos, é possível identificar
que nem todos os actos, por acção ou omissão, podem ser considerados para efeitos de imputação da responsabilidade pelos danos
causados pelo Estado na administração da justiça. Para que possam
ser considerados, três são os critérios objectivos que servem para
qualificar qual acto praticado no processo ou no exercício de uma
atividade jurisdicional pode gerar uma responsabilização. Em primeiro lugar, é possível considerar como critério qualificador (i) os
actos jurídicos, decisões ou deliberações, praticados no exercício da
função jurisdicional pelos órgãos do Poder Judicial, exceto decisões
12
Luís Guilherme Catarino, A responsabilidade do Estado pela administração
da justiça: o erro judiciário e o anormal funcionamento, Coimbra, 1999, 203-215.
15
Luís Guilherme Catarino, A responsabilidade do Estado pela administração
da justiça, 216-220.
16
Luís Guilherme Catarino, A responsabilidade do Estado pela administração
da justiça, 220-222.
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de Bloqueio de Efetividade
finais, correspondendo, desta forma, à atividade jurisdicional em
sentido estrito; em segundo lugar, (ii) as atividades meio, consideradas secundárias, enquadradas no sentido amplo de administração da
justiça, correspondendo às atividades não jurisdicionais dos órgãos
judiciais; e por fim (iii) a prática de actos jurídicos que dependem de
impulso, correspondendo às atividades para-jurisdicionais dos órgãos auxiliares. 17
Partindo do pressuposto da verificação de tais actos danosos
na prática jurídica18, é possível observar um anormal funcionamento
da administração da justiça19, que é uma das hipóteses geradora de
indemnização ao particular lesado, respeitados os critérios legais, segundo o regime da responsabilidade civil do Estado por facto ilícito
decorrente do exercício da função administrativa.20 21
3. O direito à razoável duração do processo e a contribuição
da gestão pública para a melhoria do sistema na
administração da justiça
Considerada como uma das principais causas do anormal
funcionamento da administração da justiça, a morosidade processual é um fenômeno globalmente verificado22, em maior ou menor
escala, sendo objecto em preocupação de diversos países.
A responsabilidade do Estado pela administração da justiça,, 307-311.
Considerando as seguintes possibilidades: o não funcionamento, o
mau funcionamento e o funcionamento defeituoso do serviço.
19
O anormal funcionamento pode ser originado não só por acto ou
omissão do magistrado, mas igualmente pelo restante dos funcionários que se
encontram a serviço da Administração da Justiça; diferentemente é o caso de erro
do judiciário, outra hipótese contemplada na Lei n.º 67/2007, a qual se refere
apenas a decisões finais proferidas pelo magistrado.
20
Conforme disposto no artigo 12.º da Lei 67/2007.
21
Quanto a um dano causado pelo anormal funcionamento do serviço,
é compreensível que tal dano não tenha resultado do comportamento concreto
de determinado agente ou que não exista a possibilidade da prova de sua autoria.
José Carlos Vieira de Andrade, «A responsabilidade por danos decorrentes do
exercício da função administrativa na nova lei sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos», Revista de Legislação e de Jurisprudência, 137/3951 (Jul./Ago. 2008) 360-371, esp. 363.
22
Considerações sobre a demora do processo em diversos países podem
ser encontradas em C. H. Van Rhee, ed., The Law’s Delay: Essays on Undue Delay in
Civil Litigation, Antwerp/Oxford/New York, 2004.
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A Constituição da República Portuguesa consagra, no artigo 20.º, n.º 4, o direito à razoável duração do processo, direito este
também positivado em âmbito internacional, podendo ser citado o
artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. 23
Para Almagro Nosete, são consideradas dilações indevidas
de um processo “[...] los retardos, retrasos o demoras que se producen en
el proceso por inobservancia de los plazos establecidos, por injustificadas prolongaciones de los tiempos muertos, que separan un acto procesal de outro, sin
sumisión a plazo fijo determinado [...]”;24 e que não dependam da vontade
das partes ou de seus defensores. 25
A morosidade excessiva, injustificável e desnecessária, ao
contrário da morosidade necessária, que é intrínseca ao desenvolvimento natural do processo, lesa os interesses das partes e torna o
resultado da atividade jurisdicional ineficaz. 26 É inegável considerar
que a excessiva duração, ana medida em que não proporciona uma
proteção temporalmente adequada em um processo27, pode acabar
gerando, mesmo que parcialmente, os mesmos efeitos do impedimento ao acesso à justiça.
Considerando parte dos resultados da investigação realizada
pelo Observatório da Justiça Portuguesa relativamente às possíveis
causas da morosidade do sistema judiciário português, oito foram as
causas endógenas28 apontadas pelo estudo. Entretanto, dada a comConvenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, de 4 de Novembro de 1950; também conhecida como ‘Convenção
Europeia dos Direitos do Homem’; disponível em: <www.echr.coe.int/NR/
rdonlyres/7510566B.../0/POR_CONV.pdf>
24
Nosete apud Jose Antonio Tome Garcia, Protección procesal de los derechos
humanos ante los tribunales ordinarios, Madrid, 1987, 119.
25
Protección procesal de los derechos humanos, 119.
26
Ana Luísa Pinto, A celeridade no processo penal: o direito à decisão em prazo
razoável, Coimbra, 2008, 71.
27
Para uma análise aprofundada sobre a adequação temporal, v. Jesús
González Pérez, El derecho a la tutela jurisdicional, Madrid, 1989, 46; Rui Pinto, A
Questão de Mérito na Tutela Cautelar, Coimbra, 2009, 100-108; Cristina Riba Trepat,
La eficacia temporal del proceso: el juicio sin dilaciones indebidas, Barcelona, 1997, 52-55.
Samuel Miranda Arruda, O direito fundamental à razoável duração do processo, Brasília,
2006, 306-307.
28
São causas endógenas da morosidade do sistema judiciário português:
(i) más condições de trabalho, falta ou má qualidade do espaço e dos equipamen23
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plexidade do assunto, as temáticas da falha no preparo técnico e da
negligência dos funcionários judiciais merecerá particular atenção
neste estudo. 29
É evidente que a eficiência na prestação de um serviço possui algumas esferas, entre as quais aquela relacionada com a disponibilidade de recursos financeiros, e por isto é possível afirmar que
a eficiência está directamente ligada aos investimentos direcionados
e despendidos na adaptação e modernização do sistema de funcionamento da máquina estatal como um todo.30 A disposição, pela
administração pública, de serviços regulares, que apresentem continuidade, que sejam rápidos, econômicos, eficazes e que proporcionem segurança, gastando aquilo que está previsto no orçamento,
corresponderá, portanto, a um serviço eficiente.31
A disposição de serviços regulares com todas as características acima descritas – como, por exemplo, a prestação da justiça
aos cidadãos em prazo razoável – envolve necessariamente, por sua
vez, a utilização de mão-de-obra física e intelectual de pessoas; e a
burocracia judicial, característica clássica e inerente a vários ordetos; (ii) irracionalidade na distribuição de funcionários judiciais; (iii) irracionalidade na distribuição de magistrados; (iv) falha no preparo técnico e negligência dos
funcionários judiciais; (v) falha no preparo técnico e negligência dos magistrados e
do Ministério Público; (vi) volume de trabalho; (vii) recursos técnicos fora do tribunal; (viii) cumprimento de cartas precatórias e rogatórias. Boaventura de Sousa
Santos, Os tribunais nas sociedades contemporâneas: o caso português, Porto, 1996, 436 ss.
29
A escolha das temáticas não está relacionada com a sua suposta maior
importância relativamente às outras. Talvez seja mais difícil aceitar e discutir a
observância das nossas próprias responsabilidades do que debater sobre as más
condições de trabalho ou sobre a burocracia derivada do próprio sistema, por
exemplo. Aos olhos daquele que não cumpre, consciente ou inconscientemente,
com suas responsabilidades, normalmente são os factores externos e alheios à sua
vontade que interferem em determinada conduta ou na omissão desta.
30
A eficácia se concentra no resultado, sendo os meios para se atingir
esses resultados menos relevantes. Eficiente é, por outro lado, o procedimento
que visa atingir o resultado com um menor dispêndio de recursos possível, preocupando-se com a qualidade e com a optimização dos gastos. Convém constatar
que apesar dos conceitos de eficiência e eficácia serem diferentes, eles são coincidentes na medida em que expressam a necessidade de maior controle dos resultados obtidos e do modo empregado para obter tais resultados. Samuel Miranda
Arruda, O direito fundamental à razoável duração do processo, 114/127-128.
31
João Carlos Simões Gonçalves Loureiro, O procedimento administrativo
entre a eficiência e a garantia dos particulares: algumas considerações, Coimbra, 1995, 126133.
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namentos jurídicos, requer maior atenção do juiz enquanto administrador dos serviços judiciais pelo facto de trabalhar em conjunto
com diversos outros servidores públicos, auxiliares e colaboradores,
sendo dever de todos o comprometimento ético relacionado com as
atribuições de seus cargos.32
É por esta razão que, diante do novo paradigma New Public
Management, e a exemplo dos compromissos éticos prestados pelos juízes, é possível verificar a tendência da importância da utilização de recursos visando o combate ao desperdício e promovendo
ganhos em eficiência na prestação jurisdicional com a intenção de
prorcionar o bem ‘justiça’.33 34 35
32
É possível verificar que são duas as vertentes da gestão processual:
a pró-ativa do processo; e aquela que compreende um movimento processual
aparente. Conforme afirmado, o juiz não trabalha sozinho: na secretaria, outros
servidores públicos estão à disposição no auxílio da prestação jurisdicional. Entretanto, pelo motivo dos interesses particulares serem diversos entre os indivíduos, e apesar da existência de certa hierarquia e distribuição de competências no
serviço público, a conveniência momentânea pode reger as diretrizes do desempenho na elaboração/execução de certa tarefa. A questão da conveniência, nesse
sentido, interfere na cadeia de produção, afetando-a negativamente. Com relação
ao movimento aparente, é possível valer-se da utilização de actos protelatórios,
estimulando incidentes que acabam por multiplicar as tarefas internas da própria
secretaria, interferindo, ademais, nos custos para o próprio Estado e no tempo de
espera dos intervenientes processuais. O movimento aparente poderia ser originário tanto do magistrado como dos funcionários da secretaria. O órgão responsável pela fiscalização dos desempenhos, por seu turno, desconsidera a qualidade
dos actos: ou seja, a simples movimentação processual, ainda que aparente, conta
como tramitação, mascarando o impulso protelatório do acto. Luís Azevedo mendes, «Uma linha de vida: organização judiciária e gestão processual nos tribunais
judiciais», Julgar, 10 (Jan./Abr. 2010), 105-122, esp. 105-106.
16
33
Paulo Duarte Teixeira, «A estratégia processual: “Da Arte da Guerra à
fuga para a paz”», Julgar, 10, 151-172 (Jan./Abr. 2010), esp. 157-158.
34
Buscando no mundo das organizações privadas uma série de conceitos,
o new public management, por ter como objecto apenas as regras que regem o funcionamento interno da administração para reconduzir sua organização e atividade, enfoca
a precisa responsabilidade de utilizar, de forma optimizada, os recursos disponíveis
para atingir um fim específico; bem como a definição de metas a serem perseguidas
por agentes responsáveis por um determinado sector, proporcionando melhores serviços aos cidadãos: transporta para o sector público o mesmo espírito que preside
às organizações privadas – a busca da obtenção de determinados resultados de uma
forma eficaz e eficiente. Neste sentido, deve o magistrado, relativamente à prática dos
actos de gestão, comportar-se criteriosamente e sempre ter em mente a observação
e aplicação dos princípios que norteiam a administração pública; no mesmo sentido,
devem os funcionários observar as diretrizes a eles atribuídas de acordo com seus
cargos. Vasco Moura Ramos, Da compatibilidade do new public management com os princípios
constitucionais, Coimbra, 2002, 78-79/81-82/88.
35
Dentre as reformas propostas pelos teóricos do new public management (Vas-
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de Bloqueio de Efetividade
4. A responsabilidade solidária e o direito/dever de
regresso
Duas são as vertentes da responsabilidade dos agentes públicos frente à Administração. Existe tanto a possibilidade do exercício de Acção de Regresso contra o agente como a possibilidade
de a Administração se dirigir diretamente contra o funcionário. Esta
dupla dimensão da responsabilidade civil do agente frente à Administração pode variar conforme o regime que regula esta responsabilidade. 36
Considerando que o novo Regime português apresenta
como traço essencial a responsabilidade exclusiva do Estado quando ocorre culpa leve;37 e considerando que existe presunção de culpa
co Moura Ramos, Da compatibilidade do new public management, 104-105), duas delas, se
verificadas na prática, provavelmente contribuiriam para uma prestação jurisdicional
mais célere: a introdução da competição entre os serviços e servidores e a reforma
do sistema de incentivos. Entretanto, é importante salientar que estas duas propostas, caso possam ser colocadas em prática, não podem desconsiderar a necessidade
da existência de uma fiscalização competente e imparcial com relação aos interesses
dos servidores públicos do setor judiciário, sob pena de todo o esforço ser em vão.
Busca-se, num plano maior, combater, inclusive, a corrupção, a incompetência e a
ineficiência. Sobre a mesma temática, Casalta Nabais entende que um efeito do new public management é a maior transferência da responsabilidade para os contribuintes. José
Casalta Nabais, «Responsabilidade Civil da Administração Fiscal», in Manuel da Costa
Andrade; Maria João Antunes; Susana Aires de Sousa, org. – Estudos em Homenagem
ao Prof. Doutor Jorge de Figueiredo Dias, vol. 4, Coimbra: Coimbra Editora, 2010, (Studia
Iuridica; 101. Ad Honorem; 5), 732-733.
A doutrina, a fim de paliar os complexos problemas que a presença do
funcionário origina na instituição da responsabilidade, problemas que redundam
em prejuízo dos administrados, delimitou o que se poderiam chamar aspectos
externos e internos da instituição. Neste sentido, Soulier faz uma distinção entre
reparação da imputação. O primeiro concerne aos direitos da vítima. Responde a
um primeiro desejo de justiça que prima sobre qualquer outra consideração: todo
dano anormal e especial deve ser reparado. O problema da reparação faz referência às relações da vítima com a Administração. O segundo alude, pelo contrário,
às relações entre a Administração e o agente. Gérard Soulier, «Réflexion sur
l’évolution et l’avenir du droit de la responsabilité de la puissance publique», Revue
du Droit Public, 6 (1969) 1039-1103, esp. 1089-1090.
37
Conforme indicado por Soulier, o problema da responsabilidade pessoal dos funcionários pesou sobre a evolução da responsabilidade do poder público, e uma das razões pelas quais as jurisdições tinham dúvidas em consagrar o
princípio geral da responsabilidade sem culpa e aplicá-lo efetivamente era o medo
de restabelecer, ao mesmo tempo, o princípio da irresponsabilidade dos agentes
públicos. Gérard Soulier, «Réflexion sur l’évolution et l’avenir du droit de la res36
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leve pelos danos decorrentes da prática de actos jurídicos ilícitos;
é possível concluir que, a menos que reste configurado dolo, culpa
grave, exclusiva demora na prolação de uma decisão (unicamente
de competência de elaboração do magistrado38) ou culpa do lesado,
os danos por anormal funcionamento da justiça na modalidade violação da razoável duração do processo será sempre enquadrada na
responsabilidade da administração39, por culpa leve, respondendo o
Estado de forma exclusiva pela violação e isentando, na prática, os
‘verdadeiros’ causadores do dano diante da alegação da impossibilidade da sua determinação. 40 41
Carlos Cadilha comenta que, pela primeira vez, por meio
do artigo 7.º, n.º 3, a legislação contemplou a chamada culpa do
serviço,42 a qual compõe a culpa colectiva e a culpa anônima, cujos
18
ponsabilité de la puissance publique», 1097.
38
Sobre a responsabilidade pessoal do magistrado e o erro judiciário, v.
Luís Guilherme Catarino, «Contributo para uma reforma do sistema geral de
responsabilidade civil extracontratual do Estado: propostas acerca da imputação
por facto jurisdicional», Revista do Ministério Público, 88 (2001) 51-69, esp. 54-62;
José Manuel Cardoso da Costa, «Sobre o novo regime da responsabilidade do
Estado por actos da função judicial», in Diogo Leite de Campos, org., Estudos em
homenagem ao Prof. Doutor Manuel Henrique Mesquita, vol. 1, Coimbra: Coimbra Editora, 2009, (Studia Iuridica 95; Ad Honorem 4), 501-520, esp. 512-520.
39
Considerações importantes a respeito da responsabilidade civil da administração são encontradas em Marcelo Rebelo Sousa; André Salgado de Matos,
Direito Administrativo Geral. Tomo III: Responsabilidade Civil Administrativa, Lisboa,
2008.
40
Possível é, por outro lado, a determinação da secção administrativa na
qual a lesão foi originada ou desenvolvida.
41
Na doutrina, levar em consideração a distinção das três zonas suscetíveis de imputação da responsabilidade: (i) os danos imputáveis diretamente
à Administração, (ii) os danos imputáveis diretamente ao funcionário, mas extensível à cobertura da Administração e (iii) os danos pessoais dos funcionários,
que são direta e exclusivamente imputáveis, sem cobertura da Administração. No
primeiro caso, a Administração não goza de direito de regresso contra o funcionário; no segundo, no caso em que se faça efetiva sua garantia ou cobertura, a
Administração dispõe das acções de regresso contra o funcionário; no terceiro
caso, este problema não é colocado. Paulo Otero, «Responsabilidade civil pessoal
dos titulares de órgãos, funcionários e agentes da administração do Estado», 491.
42
Na prática, difícil é a delimitação das arestas que separam a culpa do
serviço da culpa pessoal. Seus conceitos, a questão da medição da gravidade, a reflexão a respeito da noção subjectiva ou objetiva da culpa e a eventual intencionalidade na conduta são questões clássicas e tradicionais que podem não comportar
uma única e definitiva resposta. Seguindo a ótica da dificuldade e versatilidade da
aplicação dos conceitos, é possível acreditar que o abandono da ideia da culpa e
a esquematização de um sistema de responsabilidade objetiva pode ser um cami-
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danos, quando produzidos pelo citado motivo, revelam-se num funcionamento anormal do serviço43 – ou porque a lesão resulta de
falhas globais do serviço, ou porque, mesmo tendo sido a violação
praticada por um indivíduo, este não pode ser identificado. Naturalmente, seguindo o raciocínio, e por consequência lógica da situação
apresentada, não há lugar ao direito de regresso. 44 45
Com o devido respeito, apreciação e concordância com a
doutrina já existente, mas refletindo a situação talvez sobre outro
ângulo, é importante observar alguns outros elementos relacionados
com a questão.
Segundo pesquisas no campo do processo civil, identificou-se que mesmo havendo informatização do processo, boa estrutura
física do judiciário, entre outros factores normalmente alegados pelas repartições judiciárias como justificativos dos atrasos processuais, o problema persiste, sendo os agentes e magistrados possíveis
responsáveis por parcela significativa da demora. Já ficou comprovado também que todas estas alterações, até mesmo alterações legislativas de desburocratização da justiça e informatização, não surtiram efeitos relevantes na colaboração com a redução da duração do
processo.46 Isto se deve ao argumento já utilizado: mesmo com leis
nho; caminho este que não conduz a uma irresponsabilidade do funcionário, uma
vez que o problema da reparação do dano não importa a imputação da responsabilidade ao agente público. Gérard Soulier, «Réflexion sur l’évolution et l’avenir
du droit de la responsabilité de la puissance publique», 1075-1076/1090-1103.
43
O funcionamento anormal do serviço se verifica quando um comportamento razoavelmente possível de ser adotado e exigido, não o é. Carlos Alberto
Fernandes Cadilha, Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais
entidades públicas, Coimbra, 2008, 133.
44
Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades
Públicas, 132.
45
“Esta “anonimização” consegue-se através de padrões exigentes de conduta
diligente, de presunções de culpa (havendo ilicitude), bem como, sobretudo, através da
ideia de culpa da organização ou culpa do serviço – verificando-se que, muitas vezes,
a “culpa” se dilui, resultando de deficiências organizativas, de negligências intersticiais ou difusas, dificilmente imputáveis individualmente a uma pessoa ou a um
órgão administrativo.” José Carlos Vieira de Andrade, «Panorama geral do direito
da responsabilidade “civil” da Administração Pública em Portugal», 45.
46
Vários são os sistema que precisam de reforma; talvez de leis que prescrevam procedimentos menos formalistas. Entretanto, atribuir a deficiência do
sistema, que é cheio de problemas de ordem política, econômica e social, apenas
à sua complexidade é um erro. As reformas legislativas possuem certos riscos e
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processuais tendentes à simplificação e a informatização do judiciário, pressupõe-se uma mão-de-obra intelectual que é, obviamente,
de pessoas; de funcionários a serviço do Estado. 47
Sobre este aspecto reflete-se acerca de qual seria o sujeito
cujo dano seria imputado e, consequentemente, cujo patrimônio suportaria os danos gerados aos administrados. Paulo Otero aponta
duas tendências contraditórias. Poderiam os danos serem suportados pelo patrimônio das próprias entidades públicas ou, pelo contrário, seriam os titulares dos órgãos a suportar os encargos gerados
pelas suas acções ou omissões, tendo em vista o facto de terem aptidão de escolha pessoal do cumprimento ou não de uma responsabilidade funcional.48
Seguindo o raciocínio da primeira tendência, quando o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual determina que o
prejuízo causado pela demora na prestação do serviço jurisdicional
é uma responsabilidade exclusiva do Estado, de culpa presumida, é
possível que a idéia de culpa como censura ético-comportamental
do agente seja desvalorizada.49
A interpretação, geral e abstrata, que poderia ser feita na
tentativa de contribuir para a eliminação ou, ao menos, para a diminuição da situação dramática e, de certa forma, comum, dos atrasos processuais, é a seguinte: mesmo considerando a existência da
possibilidade de averiguação disciplinar das condutas dos agentes,
deveria haver um mecanismo em que a secção judicial, na qual se
20
limites, não sendo as reformas processuais e judiciais substitutos suficientes no
que se refere aos aspectos políticos e sociais, que jamais podem ser esquecidos.
Neste aspecto, é possível citar a obra de Mauro Cappelletti; Bryant Garth, Acesso à justiça, Porto Alegre, 1988.
47
Segue o mesmo entendimento Maria da Glória Ferreira Pinto Dias
Garcia, A Responsabilidade Civil do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas, 92-94.
48
Paulo Otero, «Responsabilidade civil pessoal dos titulares de órgãos,
funcionários e agentes da administração do Estado», 490-491.
49
José Carlos Vieira de Andrade, «Panorama geral do direito da responsabilidade “civil” da Administração Pública em Portugal», 45. Ainda sobre
a desvalorização da ideia da culpa psicológica e como censura ética, bem como
sua relação com a suposta modificação estrutural da responsabilidade civil da
Administração, v. Idem, «A responsabilidade indemnizatória dos poderes públicos
em 3D: Estado de direito, Estado fiscal, Estado social», Revista de Legislação e de
Jurisprudência, 140/3969 (Jul./Ago. 2011) 345-363, esp. 349.
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O Fenômeno Jurisprundencial da Justificada Prática
de Bloqueio de Efetividade
identifique um dano reiterado à administração da justiça, pudesse ser notificada para (i) corrigir a situação, (ii) ser mais cautelosa com relação
a uma eventual violação na duração de um processo ou, em último
caso, (iii) pudesse ser solidariamente responsabilizada em conjunto
com o Estado, diante da prática de omissões reincidentes, em caráter excepcional, por dolo ou por diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles que se encontravam obrigados em razão do
cargo.50 Neste caso, persistindo a impossibilidade de identificação
de um único causador, caberia à secção responder ‘colectiva’ e solidariamente com o Estado,51 exercendo, caso entenda necessário,
direito de regresso contra determinado(s) agente(s).
Apesar de serem verdadeiras as consequências negativas da
averiguação judicial do grau de culpa, como, por exemplo, os incômodos e eventuais verificações de partilha de responsabilidades,52
e apesar do próprio Regime configurar o acto como de culpa leve
presumida, a importância de tal verificação reside na demonstração
ao agente público que o Estado, seu ‘empregador’, fiscaliza os serviços dos seus ‘empregados’. A lógica da estabilidade do emprego público, ao contrário da lógica que funciona do âmbito privado, pode
contribuir e estimular seus agentes, inclusive magistrados, de forma
negativa.
Estas reflexões não excluem (e não se pretende que se excluam) as hipóteses dos casos de culpa leve em que só a Administração
é responsável. Não se trata da defesa de uma estrita responsabilidade solidária, mas sim excepcional. Porém, mesmo sendo excepcio50
A situação descrita recairia no artigo 8ª, do comentado Regime de
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, tratado neste estudo, sendo
tal regime somente aplicável aos ‘funcionários da justiça’, por força do regime
especial disposto no artigo 14.º da Lei 67/2007.
51
Considerando que a situação exposta versa sobre a responsabilidade
civil extracontratual por facto ilícito.
52
José Carlos Vieira de Andrade, «A responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa na nova lei sobre responsabilidade
civil extracontratual do Estado e demais entes públicos», 365. Também considerar
os argumentos apontados por Carla Amado Gomes: a ideia de proporcionalidade
e os princípios da prossecução do interesse público e da eficiência administrativa.
Carla Amado Gomes, Três textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, 2008, 35.
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nal, que seja aplicada de forma efetiva quando for necessário.
Nestes termos, abrir-se-ia a viabilidade da utilização do direito de regresso. Na Constituição da República Portuguesa, o n.º
4 do artigo 271.º53 remete para a Lei n.º 67/2007 a regulação do
direito de regresso, o qual está disposto nos artigos 6.º, 8.º e 9.º-2.54,
cujo conteúdo corresponde ao mesmo sentido do disposto no artigo 524.º do Código Civil; cabendo ao condevedor que não tenha
sido interpelado judicialmente o reembolso da parte de responsabilidade que lhe cabia no crédito, após o crédito ter sido satisfeito
pelo devedor ao credor.55 Nada impede, entretanto, que as partes da
dívida dos devedores solidários sejam desiguais, podendo, inclusive,
apenas um devedor suportar o encargo, conforme bem dispõe o
artigo 516.º do Código Civil. 56
Desta forma, para que a Administração possa actuar em via
de regresso contra o agente é necessário previamente que aquela
tenha indemnizado efetivamente um particular como consequência
do funcionamento anormal do serviço. 57
Considerando a temática do sentido e alcance do Regime
em termos de custos para os cidadãos58, e tendo o Regime passado
Comentários relevantes ao citado artigo em José Joaquim Gomes CaMoreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra, 2010, 850-856.
54
Sobre a obrigatoriedade do direito de regresso, poderá ser esta efetivada pelo (i) incidente de intervenção provocada, nos termos do atual artigo
321.º do Código de Processo Civil (antigo artigo 329.º), (ii) através do mecanismo
disposto no artigo 8.º, n.º 4 do novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, ou (iii) através da instauração de uma acção de regresso,
nos moldes definidos pelo artigo 37.º, n.º 2, alínea f do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, 106.
55
É a partir de satisfeito o pagamento que nasce o direito de regresso,
o qual possui prazo prescricional de três anos, contados a partir da satisfação do
crédito indemnizatório ao autor.
56
Fernando Pires de Lima; João de Matos Antunes Varela, Código Civil
Anotado, v. I, Coimbra, 1987, 532/538-539.
57
Além de indemnizado, pode-se considerar que a Administração, para
atuar em via de regresso, deve ainda ter previamente instruído um processo disciplinar em que se determine ou se tente determinar o grau de culpa que gerou
o dano.
58
Custo este decorrente da efetivação da responsabilidade tendo em
vista a geração de uma despesa pública a ser paga mediante a existência de uma
53
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a estabelecer a obrigatoriedade do direito de regresso, haverá, na
medida em que este direito venha a ser efetivado, uma diminuição
das situações em que os custos dos pagamentos das indemnizações
gerem encargos para os contribuintes.59
É compreensível que o sistema não se resume ao direito de
regresso. Os valores das indemnizações por anormal funcionamento da justiça podem ser considerados irrelevantes se comparados
com valores indemnizatórios concedidos pelos outros fundamentos
permitidos pelo Regime. Entretanto, tendo em vista a necessidade
do possível efeito educativo da responsabilização, é preciso que sejam
os responsáveis a pagar pelos danos e não o ‘Estado’;60 talvez seja
assim que a cultura da impunidade (ou da ‘imunidade’) possa começar
a ser alterada. A real eficiência administrativa somente será atingida
quando haja responsabilidade na execução dos serviços e quando a
cultura da ‘imunidade’, demonstrada pela não popularidade da utilização do direito de regresso, entre em declínio e o instituto passe a ser
utilizado, uma vez que esse é agora expressamente obrigatório pelo
Regime, em determinadas actuações.
receita, que é um bem escasso. A propósito deste assunto: João Carlos Loureiro,
«Adeus ao Estado Social? O insustentável peso do não ter», Boletim da Faculdade de
Direito, 83 (2007) 99-182, esp. 99 ss.; José Casalta Nabais, «Responsabilidade civil
da administração fiscal», 729 ss.
59
Neste sentido, e mesmo tendo consciência do fenômeno comentado
por Casalta Nabais relativamente à transferência da responsabilidade para empresas seguradoras, reafirmo o entendimento de que é preciso reunir esforços na
tentativa da efetivação do direito de regresso. Se verificada a prática do fenômeno
comentado pelo autor, faltará, posteriormente, desenvolver um mecanismo legal
que deslegitime a prática. Mesmo considerando também o verdadeiro argumento
do não estabelecimento do direito de regresso face aos órgãos legislativos e o
consequente encargo por parte dos contribuintes, mantenho o entendimento de
que a prática do direito de regresso deveria ser fortalecida. Apesar da compreensível diferença de valores a serem indemnizados decorrentes da responsabilização
da administração por duração excessiva do processo e da responsabilização pelo
risco, por exemplo, a ideia, além da própria penalização do responsável, pode
proporcionar uma mudança comportamental positiva e geral da Administração.
60
O Estado é responsável direto pela falha na execução e fiscalização do
serviço, mas funciona por meio de ‘mãos alheias’.
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5. O recurso extraordinário de revisão e a justificada prática
de bloqueio de efetividade
Conforme determinado no início deste breve estudo, resta
ainda refletir sobre o novo Regime e o Recurso Extraordinário de
Revisão, usando como parâmetro prático e argumentativo o já citado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo. 61
O Acórdão trata da negação de provimento de Recurso
Extraordinário de Revisão, no qual requeria o recorrente (i) a reformulação de decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte, em 30 de Março de 2006, para que esta estivesse em
conformidade com decisão posteriormente proferida pelo Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem, que transitou em julgado em 25
de Maio de 2010; bem como (ii) outro montante a título indemnizatório.
Igualmente, ao direito processual civil e penal o contencioso
administrativo permite a possibilidade da existência de situações que
requerem uma revisão da sentença que transitou em julgado.
Com o Decreto-Lei 303/2007, de 24 de Agosto, ficou suprimido o recurso de oposição de terceiro. Desta forma, o recurso extraordinário existente no ordenamento jurídico é o de revisão, 62 conforme
disposto nos atuais artigos 696.º e seguintes do Código de Processo Civil
(anteriores artigos 771.º e seguintes).63 Concretamente, a lei processual
administrativa, por sua vez, admite o Recurso Extraordinário de Revisão
nos artigos 154.º e seguintes, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 64
O Acórdão Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 01116/11, de 17
de Maio de 2012, bem como os acórdãos relacionados com o mesmo caso.
62
Mesmo considerando a existência da discussão a respeito da natureza
do recurso de revisão (se é um recurso ou uma acção), o presente estudo considerará a nomenclatura ‘recurso’, conforme descrito no Código de Processo Civil.
63
José Lebre de Freitas; Armindo Ribeiro Mendes, Código de Processo
Civil Anotado. vol. 3.º, tomo I, Coimbra, 2008, 219-242.
64
É possível admitir como outro tipo de revisão uma espécie de oposição de terceiro, nos termos do artigo 155.º, n.º 2 do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos. José Carlos Vieira de Andrade, Justiça Administrativa,
Coimbra, 2011, 400-402.
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O Recurso Extraordinário de Revisão visa reverter a eficácia da sentença transitada em julgado. Diante de uma situação de
especial gravidade de um vício ou anomalia processual, a sentença
transitada em julgado é anulada e substituída por outra. 65
Partindo para as considerações a respeito do recurso extraordinário de revisão66, da leitura do atual artigo 696.º do Código
de Processo Civil Português decorre a compreensão dos requisitos
fundamentais do recurso. Conforme determinado pelo artigo, a decisão internacional, a qual suscita a possibilidade da revisão da decisão interna, deve ser proferida por uma (i) instância internacional de
recurso, tratando-se de uma (ii) decisão definitiva e (iii) vinculativa
para o Estado, quando seja possível verificar um (iv) caráter inconciliável da decisão internacional com a decisão nacional transitada
em julgado. 67
Segundo o entendimento de José Lebre de Freitas, “[...]
os tribunais portugueses não estão vinculados pelas decisões do
TEDH, que não é um tribunal de recurso que profira decisões revo65
José Lebre de Freitas; Armindo Ribeiro Mendes, Código de Processo
Civil Anotado, 222-223.
66
A inovação relativa ao recurso extraordinário de revisão dizia respeito
ao disposto na alínea f, do artigo 771.º, do Código de Processo Civil Português,
inovação esta introduzida pela reforma do processo civil de 2007, decorrente do
Decreto-Lei n.º 303/2007, de 24 de Agosto (e que agora corresponde ao atual
artigo 696.º, f). A então nova alínea veio acrescentar mais uma hipótese de revisão, afirmando ser o recurso cabível também quando uma decisão transitada em
julgado seja inconciliável com decisão definitiva de uma instância internacional
de recurso vinculativa para o Estado português. Resta desde já esclarecer que
a doutrina processualista, pelo menos relativamente a alguns dos mais recentes
manuais de processo civil pesquisados, carece de quanto a reflexões doutrinárias
a respeito da alteração sofrida pelo artigo 771.º do Código de Processo Civil,
particularmente em sua alínea f, relativa à relevância de decisões jurisdicionais
internacionais. Abílio Neto, Código de Processo Civil Anotado, Lisboa, 2011, 12091214; Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos recursos em processo civil, Coimbra,
2009, 323-359; Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em processo civil: reforma de 2007,
Coimbra, 2009, 195-207.
67
O citado artigo, por sua vez, está intimamente relacionado com o texto
disposto no artigo 46.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, tendo
em vista Portugal ter assinado o Protocolo n.º 14, de 13 de Maio de 2004; bem
como o texto legislativo interno, disposto no artigo 2.º, n.º 1, s, da Lei n.º 6/2007,
de 2 de Fevereiro, publicada no Diário da República e disponível em <http://www.
dgpj.mj.pt/sections/leis-da-justica/livro-iii-leis-civis-e/pdf-cpc/l-6-2007/downloadFile/file/L_6_2007.pdf ?nocache=1181317983.37>.
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gatórias de decisões nacionais. A vinculação é do Estado português,
obrigado a indemnizar a vítima da violação da Convenção. Impõe-se apenas que, em face de uma decisão inconciliável do TEDH,
o tribunal nacional possa reexaminar a sua decisão, podendo vir a
revogá-la”.68
Independentemente da importante discussão a respeito do
que a doutrina define como ‘instância internacional de recurso’ e ‘decisão
definitiva e vinculativa’69, ressalta no caso particularmente apresentado
o seguinte facto: a decisão interna, objecto da revisão,70 não possui caráter inconciliável comparativamente à decisão internacional,71
uma vez que a primeira admite a violação do artigo 6.º, n.º 1 da
Convenção e afirma que, de facto, houve o cometimento de um acto
ilícito por parte do judiciário português, mas entende não terem sido
provados, pelo autor, os danos decorrentes desta violação; sendo
este o motivo pelo qual não ficou estabelecida uma indemnização
pelo Tribunal Central Administrativo Norte. Desta forma, mesmo
no caso de haver doutrina ou jurisprudência que entenda ser o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem um tribunal de recurso, não
caberia revisão; pelo menos não neste caso concreto.
Pressupondo uma série de factores,72 a prática do tribunal
26
68
José Lebre de Freitas; Armindo Ribeiro Mendes, Código de Processo
Civil Anotado, 229.
69
Relativamente à questão do mérito das decisões contempladas com o
caso julgado, Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo Processo Civil, Lisboa,
1997, 567-599.
70
Acórdão do Processo 00005/04.2BEPRT, de 30 de Março de 2006,
do Tribunal Central Administrativo Norte. <http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c028
8c2dd49c802575c8003279c7/0855bdb99161298480257142003ba838?OpenDoc
ument>.
71
Acórdão do Processo Affaire Anticor-Sociedade de Anti-Corrosão,
LDA c. Portugal, do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. <http://cmiskp.
echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highligh
t=AFFAIRE%20%7C%20ANTICOR-SOCIEDADE%20%7C%20DE%20
%7C%20ANTI-CORROS%C3O%2C%20%7C%20LDA&sessionid=90850981&skin=hudoc-en>.
72
Pode-se pressupor, por exemplo, que (i) a maior parte da doutrina não
considera as condenações do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem como
detentora de caráter meramente indemnizatório; que (ii) o Comitê de Ministros,
por diversas vezes, emitiu Recomendações ao Estado Português no sentido da
necessidade de criar uma solução interna para o problema da duração do proces-
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O Fenômeno Jurisprundencial da Justificada Prática
de Bloqueio de Efetividade
nacional em aceitar a existência do cometimento do ilícito e aceitar
ser culpado, mas não determinar indemnização por inexistência de
comprovação do dano, produz o seguinte resultado prático: a blindagem da tentativa da dupla indemnização, pelo menos nos casos
de razoável duração do processo em que o tribunal nacional acredite não terem sido os danos comprovados; e ainda mais relevante, a blindagem do sistema jurídico interno quanto à possibilidade
de procedência de recurso extraordinário de revisão, com base na
alínea f, do atual artigo 696.º do Código de Processo Civil e, eventualmente, do artigo 154.º do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos.
Apesar de ser completamente compreensível a questão da
inadmissibilidade de danos presumidos tendo em vista a consequente abertura de precedente indemnizatório ainda mais alargado do
que o permitido pelo novo Regime, e já desconsiderados os casos
em que as próprias partes contribuiram para a demora no processo,
constatar e admitir a existência de um ilícito de natureza particular
e abstrata como é a duração razoável de um processo permite compreender que, a princípio, há uma lesão, e que, e como consequência
da lesão, um dano é gerado.
Tendo em vista a diferença de natureza entre os requisitos
verificados pelo Tribunal interno e pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a partir da questão da suposta compatibilidade
entre as decisões, verifica-se um fenômeno interessante: o da irresponsabilidade responsável, ou responsabilidade interna aparente. Como irresponsabilidade responsável, ou responsabilidade interna aparente,
so, tendo em vista a gravidade das violações e uma vez que o Tribunal Europeu
dos Direitos do Homem estava sendo usado como tribunal de recurso diante da
inexistência de mecanismo interno de solução para este tipo de litígio; que (iii) o
Estado Português elaborou e aprovou a Lei n.º 67/2007 para poder servir como
mecanismo interno de indemnização dos danos causados por duração excessiva
do processo; (iv) que, no caso prático em questão, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem determinou o quantum reparatório a título de danos morais,
tendo em vista a averiguação dos critérios por ele estabelecidos relacionados com
a duração do processo, não se adentrando na apuração de critérios subjectivos
clássicos; e (v) tendo em vista que se o tribunal nacional informasse em sua decisão que não reconhecia a violação por razoável duração do processo, poderia este
ser condenado pelo não reconhecimento.
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podem-se considerar as práticas de aceitação mistificada da responsabilidade.
As decisões que envolvem os Acórdãos em questão são
compatíveis, tendo em vista o reconhecimento da culpa e do cometimento de uma omissão ilícita pelo Judiciário português. Entretanto, os critérios para a determinação da indemnização ou da reparação são diferentes. Enquanto no ordenamento interno o indivíduo
tem o ônus de provar o dano, no plano internacional parece que os
critérios subjectivos foram objectivados73 em alguma medida, tendo
sido concedida, no caso em análise, uma indemnização de caráter
não-patrimonial ao requerente.
Conforme esperado, o Supremo Tribunal Administrativo,
segundo o Acórdão de 17 de Maio de 2012, negou provimento ao
Recurso Extraordinário de Revisão pela improcedência de todas as
conclusões do recurso, não existindo lugar para a aceitação da revisão da decisão, sob a alegação da alínea f do artigo 771.º do Código
de Processo Civil Português (atual artigo 696.º, f), uma vez que as
decisões não são inconciliáveis tendo em vista poderem subsistir
simultaneamente sem gerar qualquer contradição.
Ademais, tendo em vista a atribuição, pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, de uma indemnização ao recorrente,
ficou inviabilizada a possibilidade do pedido de nova indemnização,
no plano interno, destinada à reparação dos mesmos danos. Não se
pode pretender que o processo administrativo seja refeito, uma vez
que não existe inconciliabilidade entre as decisões e que uma indemnização já foi paga.
A importância de decidir desta forma reside na necessidade de evitar soluções excessivas e de dupla condenação da mesma
entidade pelos mesmos factos; de requerimentos de indemnizações
na jurisdição interna correspondente a uma decisão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem por meio do recurso de revisão. 74
73
São critérios avaliados pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem a complexidade da causa, a conduta do requerente e a conduta das autoridades nacionais.
74
Acórdão do Processo 0770/11, de 22 de Novembro de 2011, do Supre-
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Por outro lado, apesar de ter sido o Acórdão do Tribunal
Central Administrativo Norte, de 30 de Março de 2006, elaborado
de forma exemplar, pode acabar provocando uma responsabilidade interna aparente, além de impossibilitar, antecipadamente, o eventual
julgamento procedente de um recurso extraordinário de revisão, nos
termos previstos pela Lei.
É certo que o raciocínio acima descrito gera outras consequências. Todavia, é importante que se reflita sobre um conjunto de
matérias jurídicas que interferem directamente na questão para que,
por fim, seja possível encontrar uma situação intermediária entre a
efetividade esperada pelo particular, as disposições constitucionais e
infraconstitucionais, a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, as recomendações internacionais e as consequências financeiras internas.75
6. Conclusão
De forma objectiva, é possível tecer as seguintes conclusões:
1. O anormal funcionamento da administração da justiça,
que pode gerar, entre outras consequências, a demora do
processo, ocorre nos casos em que etapas do complexo
funcionamento judicial que contemplam os actos jurídicos (exceto decisões finais), as atividades meio e as atividades para-jurisdicionais (i) não funcionaram, (ii) funcionaram mal ou (iii) funcionaram de forma defeituosa;
2. A razoável duração do processo está consagrada na
mo Tribunal Administrativo. <http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e68025
6f8e003ea931/46cda5d71d384e8380257958003d154b?OpenDocument>
75
O tempo e as inúmeras condenações do Estado português por violação à razoável duração do processo parecem estar de alguma forma consolidados
jurisprudencialmente pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, e os critérios do Tribunal competente nacional, de natureza e características diferentes dos
do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, parecem ir contra as constatações
jurisprudenciais. Esta prática acaba por proporcionar mais atrasos na solução dos
conflitos e pode vir a não diminuir as demandas de particulares no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem contra o Estado, uma vez que, apesar do cumprimento das determinações internacionais e da existência de mecanismo interno de
solução, o indivíduo continuará requerendo ao Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem uma reparação.
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Constituição da República Portuguesa no artigo 20.º, n.º
4, e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem,
no artigo 6.º, n.º 1;
O anormal funcionamento da administração da justiça
é uma das hipóteses geradoras de responsabilidade ao
administrado;
Trata-se de uma hipótese geradora inclusive pelo facto
de ser competência da Administração disponibilizar um
serviço eficiente também no âmbito judicial, diante da
proibição da auto-tutela, entre outros factores;
O combate ao desperdício e a optimização geral dos
serviços pode trazer resultados positivos para o sistema,
numa vertente preventiva do dano;
O novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas enquadra
o anormal funcionamento da administração da justiça
como um facto ilícito decorrente do exercício da função
administrativa, disciplinado pelos artigos 7.º, 8.º, 9.º e
10.º da Lei 67/2007;
A Administração será responsável de forma exclusiva se
a violação estiver enquadrada na hipótese da culpa leve,
que é o caso da violação da duração do prazo razoável
do processo;
Ponderadas as situações e respeitadas as opiniões contrárias, porque também verdadeiras, ultrapassada a fase
disciplinar, e na hipótese da constatação de um dano reiterado à administração da justiça, ainda que simbólico,
poder-se-ia invocar uma responsabilidade solidária do
agente ou grupo de agentes com o Estado, em caráter
excepcional, por dolo ou diligência e zelo manifestamente inferiores inerentes ao cargo;
Quanto ao direito/dever de regresso, e respeitadas as
características de excepcionalidade da situação, os atentados à boa administração da justiça, por violação à du-
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ração razoável do processo, podem não estar adstritos
ao enquadramento da culpa leve, exclusivamente;
10.Com relação ao caso prático descrito pelo Acórdão e
comentado no estudo, entende-se ter sido acertada a
decisão do Supremo Tribunal Administrativo em negar
provimento ao recurso de revisão;
11.Por outro lado, e tendo em vista a diferença natural e
legítima dos pressupostos da indemnização entre o ordenamento nacional e a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, pode acontecer que,
em alguns casos, a jurisdição administrativa sirva apenas
como mais uma etapa de esgotamento dos recursos internos. Aquele indivíduo que, sentindo-se lesado, procurar a jurisdição nacional para obter uma indemnização, e
não cumprindo os pressupostos necessários, caminhará
até o Tribunal internacional em busca de uma reparação,
pelo menos em sede de danos não-patrimoniais, indemnização esta que goza de jurisprudência pacífica neste
Tribunal internacional.
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