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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
4a CÂMARA DE COORDENAÇÃO E REVISÃO
Meio Ambiente e Patrimônio Cultural
REFERÊNCIA
PARECER TÉCNICO N° 191/2013-4aCCR
PA 1.00.000.011101/2013-83
UNIDADE SOLICITANTE
4a CCR
EMENTA
Meio Ambiente. Saneamento. Resíduos Sólidos.
Geração de energia a partir da incineração de lixo .
Região Centro Oeste. Revisão de literatura, análise
documental e conclusão.
1 INTRODUÇÃO
Por meio do Ofício n° 1.423/2013/GAB/SUDECO/MI, o Diretor- Superintendente
Marcelo Dourado, da Superintendência do Desenvolvimento do Centro- Oeste (Sudeco),
vinculada ao Ministério da Integração Nacional, solicitou informações sobre o
posicionamento da Procuradoria-Geral da República acerca da geração energia a partir da
incineração dos resíduos sólidos urbanos, tendo como pressuposto não existir legislação que
discipline essa atividade.
Conforme relatado no ofício, a Sudeco é constantemente consultada por empresas que
têm interesse em obter recursos provenientes do Fundo Constitucional de Financiamento do
Centro-Oeste (FCO) 1 e do Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO) 2 para
implantar empreendimentos de aproveitamento energético da incineração de lixo urbano.
Considerando o contexto atual de muitos municípios no Brasil, onde propostas de
projetos, que incluem esse processo de incineração como solução para os problemas
relacionados aos resíduos sólidos, são apresentadas às administrações públicas, essa Nota
Técnica focará alguns aspectos da incineração, os instrumentos legais e normativos aplicados
à gestão dos resíduos sólidos e ao controle da poluição. Espera-se, assim, contribuir com
tomadores de decisão, principalmente, quanto ao financiamento de projetos que visam
promover o desenvolvimento socioeconômico e não agravando os problemas ambientais e de
saúde pública.
2 CONTEXTUALIZAÇÃO
Diante da crescente geração diária de lixo em nosso país, a incineração vinculada à
geração de energia elétrica tem sido apresentada ao poder público e à sociedade como uma
grande alternativa para solucionar o problema da gestão dos resíduos sólidos urbanos (RSU).
Contudo, trata-se de um assunto controverso. De um lado, a incineração é defendida como
'Programas de financiamento aos setores produtivos destinados ao desenvolvimento econômico e social da
região.
'Programas direcionados à infraestrutura, ações c serviços públicos considerados prioritários no Plano Regional
de Desenvolvimento do Centro-Oeste.
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alternativa que reduz a degradação ambiental devido aos lixões e a necessidade cada vez
maior de áreas adequadas à implantação de aterros sanitários. Do outro, tem-se que os
impactos ambientais são maiores que a degradação ambiental causada pelos próprios lixões,
pois gera poluentes como dioxinas e furanos. Além disso, a incineração interfere com outros
processos de recuperação energética contida no lixo, como reutilização, reciclagem e
compostagem, gerando problemas de ordem sociais e econômicas.
Aqueles que defendem a implantação de usinas de incineração/geração argumentam que
é um sistema de tratamento e destinação final para os resíduos sólidos, largamente utilizado
no primeiro mundo e, em muitos países, sequer há geração de lixo em quantidade de
suficiente à operação das usinas, sendo necessário importar de outros países 3. Contrapondo a
esse argumento, primeiro, há questionamentos quanto à incineração ser considerada um
sistema de tratamento de resíduos, uma vez que existem outras tecnologias mais adequadas a
cada cada tipo de resíduo. Mesmo para os resíduos sólidos dos serviços de saúde (RSSS) são
indicadas várias tecnologias de tratamento e somente resíduos de três grupos específicos são
encaminhados para incineração. Segundo, a incineração, em nenhuma hipótese, é considerada
destinação final, uma vez que destinação final para resíduos sólidos é o aterro.
Além desses aspectos, é necessário considerar outras variáveis: o contexto regional, o
clima, as dimensões territoriais, os índices demográficos, as características dos resíduos, entre
outras. Em países como Japão e Alemanha, o clima frio retarda a decomposição dos resíduos,
implicando na necessidade de mais áreas para construção de aterros sanitários, visando conter
os resíduos por mais tempo até que se decomponham. Esta necessidade esbarra no fato de
serem países com extensão territorial inferior, em comparação com o Brasil, ao mesmo tempo
em que têm uma densidade populacional superior.
Estas três questões, juntas, praticamente não ocorrem no Brasil, onde o clima é tropical
e propicia a degradação mais rápida dos resíduos; a extensão territorial é maior e a densidade
populacional é elevada apenas em algumas metrópoles. Além disto, o resíduo urbano
brasileiro possui maior percentual de orgânicos e maior teor de umidade que o desses países,
características não adequadas à queima.
É necessário considerar também a preocupação de que tecnologias ultrapassadas nos
países desenvolvidos são, muitas vezes, levadas aos países em desenvolvimento onde
encontram um mercado lucrativo, população desinformada e com leis ambientais menos
restritivas (embora não seja o caso do Brasil), com instituições mal estruturadas e sem
controle efetivos de processos de poluição.
Uma das principais vantagens apontadas da incineração dos RSU é a redução do volume
de lixo a ser aterrado e, dessa forma, promoveria a recuperação das áreas atualmente ocupadas
por aterros ou lixões existentes. Contudo, cabe ressaltar que não se elimina a necessidade de
aterro para dispor as cinzas de fundo e volantes, que são outras formas de resíduos, nem a
'Disponível
em:
<http://wvvwl.folha.uol.com.br/ambiente/2013/06/1296446-noruega-importa-lixo-paraproduzir-energia.shtml>. Acesso em: 28 ago. 2013.
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emissão dos gases poluentes e efluentes líquidos gerados. Quanto à recuperação de áreas
degradadas por lixões, é necessário implantar processos de remediação que contemplem
sistemas de drenagem e tratamento de gases e chorume, cobertura com solo e revegetação da
área, sendo, portanto, procedimento distinto da implantação de incineradores.
Outra vantagem apontada por quem defende a implantação das usinas de incineração de
resíduos é que o processo elimina a patogenicidade e reduz a periculosidade contida no lixo;
possibilita utilizar a energia térmica gerada com a combustão dos resíduos para obter receita
para municípios com a comercialização de energia elétrica limpa. Contudo, cabe ressaltar que
a patogenicidade presente no lixo urbano é eliminada no aterro ou por outros tipos
tratamentos. No caso dos RSSS, a simples segregação, com acondicionamento adequado nos
hospitais e postos de saúde, já evitaria a contaminação de muitos outros resíduos.
Quanto à energia elétrica gerada, de forma alguma, pode-se dizer que é limpa, pois
lança na atmosférica gases com elevado poder de poluição e gera resíduos sólidos com alta
concentração de metais pesados. Para não aumentar a periculosidade da qualidade do ar e
atender à legislação ambiental, faz-se necessário implantar equipamentos de tratamento dos
poluentes ambientais que têm custos elevados. Desse forma, é questionável o argumento de
que a geração de energia compensará os custos necessários e ainda resultará em receita para
os municípios. Deveria ser ainda contabilizado o aumento dos custos municipais com a saúde
pública, para tratamentos de bronquites, asmas e doenças alérgicas e do trato respiratório.
Em síntese, o processo de incineração de resíduos demanda alto custo de implantação,
operação, manutenção dos equipamentos de combustão e de controle de poluição e do
monitoramento das emissões poluentes (CO 2, dioxinas e furanos etc.). Os resíduos
remanescentes contêm metais pesados, exigindo aterro sanitário ou aterro para resíduos
perigosos. Muitos poluentes não são retidos pelos equipamentos de controle de poluente,
como por exemplo o mercúrio (70% do que entra na câmara de combustão é liberado).
No controle das emissões gasosas, pode-se gerar efluentes líquidos em sistemas de
lavagem de gases, demando a implantação de estações de tratamento específicas para não
contaminar as águas ou solos. É uma fonte potencial de dispersão de poluentes gasosos ou de
cinzas leves lançados no ambiente. As emissões podem ultrapassar fronteiras, sendo
transportadas a longas distâncias por correntes atmosféricas ou até mesmo por rios e mares,
onde se depositam ou são carreadas. A operação exige mão de obra especializada, que
também demanda elevados custos salariais e trabalhistas. O processo de incineração com fins
de aproveitamento da energia térmica não permite reaproveitamento de materiais como
plásticos, matéria orgânica e papeis de alto poder calorífico.
O reaproveitamento do calor da combustão para gerar energia elétrica vai na contramão
do controle das dioxinas. Recomendam-se temperaturas entre 1.000°C e 1.450°C para evitar a
formação dos Poluentes Orgânicos Persistentes (POPs), o que exige rigoroso controle da
temperatura para que não ocorra resfriamento brusco dos gases após a queima e propicie a
formação de dioxinas.
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2.1 Dioxinas e furanos
Os chamados POPs, entre eles as dioxinas e furanos, são subprodutos não intencionais
decorrentes da incineração, formando anéis de benzeno com cloro. As dioxinas estão
presentes no ambiente de forma difusa e levam anos para se degradarem. Tais substâncias
depositam-se em alimentos, sendo ingerida posteriormente por pessoas e animais. A
exposição humana às dioxinas provém quase que exclusivamente da ingestão alimentar,
especialmente de carne, peixes e laticínios, pois acumula nos tecidos e alimentos gordurosos.
No ser humano, essas substâncias têm efeitos sobre o sistema imunológico e provoca câncer e
teratogênese.
Entre as fontes industriais que têm elevado potencial de formação e liberação desses
poluentes orgânicos persistentes no meio ambiente, constam os incineradores de resíduos,
inclusive os destinados aos serviços de saúde e às coleta municipais, fornos de cimento,
indústrias de celulose que utilizam cloro no processo de branqueamento e plantas
metalúrgicas. Assim, sendo a incineração um processo que gera os chamados POPs, ela
afronta a Convenção de Estocolmo da qual o Brasil é signatário.
2.2 Aspectos legais
Cabe observar que, ao contrário do que foi descrito no ofício da Sudeco, não há
necessidade de uma lei específica para a geração de energia elétrica por incineração porque
existe um conjunto de leis e normas que disciplinam sobre os resíduos sólidos e controle do
meio ambiente, dos quais se destacam as seguintes:
Convenção de Estocolmo 2001
No controle dos processos de incineração deve-se atentar para a Convenção de
Estocolmo 2001, sobre Poluentes Orgânicos Persistentes. O Brasil assinou o texto da
Convenção, em 22/04/2001, na Suécia, com outros 120 Países. Em 20/06/2005, por meio do
Decreto n° 5.472, o Brasil promulgou o texto da Convenção de Estocolmo``.
A Convenção de Estocolmo apresenta como objetivo proteger a saúde humana e o meio
ambiente dos efeitos danosos dos POPs, promovendo sua utilização, comercialização, manejo
e descarte de maneira sustentável e ambientalmente correta. O artigo 5 e anexo C do texto da
Convenção referem-se às medidas para reduzir ou eliminar as emissões liberadas na forma
não intencionais, como é o caso das dioxinas que são geradas a partir de processos térmicos
que compreendem matéria orgânica e cloro, como resultado de uma combustão incompleta ou
de reações químicas.
Resolução Conama n°264/1999
Dispõe sobre o licenciamento de fornos rotativos de produção de clínquer para
atividades de coprocessamento de resíduos. Esta resolução estabelece muitas exigências
0 texto da Convenção de Estocolmo foi aprovado pelo Congresso Nacional em 7/5/2004 (Decreto Legislativo
no 204)
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quanto aos sistemas de controle da poluição do ar.
Resolução Conama n° 316/2002
Dispõe sobre procedimentos e critérios para o funcionamento de sistemas de tratamento
térmico de resíduos.
Resolução Conama n°358/2005
Dispõe sobre o tratamento e a disposição final dos resíduos dos serviços de saúde
Resolução Conama n° 362/2005
Dispõe sobre o recolhimento, coleta e destinação final de óleo lubrificante usado ou
contaminado. O Art. 13 estabelece que, para fins dessa Resolução, combustão ou incineração
de óleo lubrificante usado ou contaminado não são consideradas como formas de reciclagem
ou de destinação adequada.
Resolução Conama n° 401/2008
Estabelece os limites máximos de chumbo, cádmio e mercúrio para pilhas e baterias
comercializadas no território nacional e os critérios e padrões para o seu gerenciamento
ambientalmente adequado. Nos Art. 10, 13 e 22 foi estabelecida a proibição da incineração ou
disposição final inadequada em qualquer tipo de aterro sanitário de baterias chumbo-ácido,
pilhas ou baterias usadas.
Resolução Conama n° 404/2008
Estabelece critérios e diretrizes para o licenciamento ambiental de aterro sanitário de
pequeno porte de resíduos sólidos urbanos.
Resolução Conama n° 416/2009
Dispõe sobre a prevenção à degradação ambiental causada por pneus inservíveis e sua
destinação ambientalmente adequada.
Resolução Anvisa RDC n° 306/2004
Dispõe sobre o Regulamento Técnico para o gerenciamento de resíduos de serviços de
saúde. Esta resolução estabelece que alguns tipos de resíduos, dependendo da classe de risco e
grupo a que pertencem, sejam incinerados. Isto ocorre em apenas três situações:
— Grupo A2: trata de casos específicos da classe de risco 4, com alto risco
transmissibilidade e alto potencial de letalidade (Subitem 6.1.2 do Anexo).
— Grupo A3: refere-se à peças anatômicas (membros) do ser humano, sendo apresenta
duas opções, o sepultamento e a cremação. (Subitem 7.1.1 do Anexo).
— Grupo A5: refere-se aos príons, organismos de laboratórios (Subitem 9.1.1 do Anexo).
Observa-se que de acordo com a essa Resolução, praticamente, a totalidade dos resíduos
de saúde devem ser dispostos em aterros de resíduos de saúde ou sanitários.
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Lei n° 11.445/2007
Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico, que tem, entre outros, o
objetivo de contribuir para o desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades
regionais, a geração de emprego e de renda e a inclusão social (Art.49, inciso I),
estabelecendo inclusive que sejam adotados parâmetros para a garantia do atendimento
essencial à saúde pública (Art. 9, inciso III)
Lei n° 12.305/2010 e Decreto n° 7.404/2010
Institui e regulamenta a Política Nacional de Resíduos Sólidos, que determina que os
catadores têm prioridade no gerenciamento dos resíduos sólidos.
Lei n° 9.605/1998
Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente.
Lei n° 7.802/1989
Dispõe sobre questões relacionadas aos de agrotóxicos, seus componentes e afins,
inclusive o destino final dos seus resíduos e embalagens.
Norma Técnica NBR n° 11.175/90
Normatização da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) sobre incineração
de resíduos sólidos perigosos — padrões de desempenho.
2.3 Incineração / Tratamento Térmico / Transformação de lixo em energia
A destinação do lixo em vários municípios no Brasil e a perspectiva da incineração tem
sido pauta de discussão e audiências públicas, envolvendo o poder público, a sociedade e os
catadores na busca de uma alternativa ou combinação entre elas (transformação em energia,
gaseificação, vapor, reciclagem e compostagem) para tratar e dar destinação final adequada
aos resíduos sólidos. Em alguns municípios brasileiros essas discussões tem acontecido'. Em
Maringá/PR, não houve avanço da implantação dos incineradores sem a participação da
sociedade e de critérios rígidos de controle ambiental.
No Distrito Federal, em 19/8/2010, foi publicada a Resolução n° 42, para que fossem
apresentadas propostas visando a implantação e exploração de usina de transformação de
resíduos sólidos em energia. Houve manifestações contrárias, não tendo sido, até o momento,
dado prosseguimento aos projetos. Em Porto Alegre, há um projeto de lei que proíbe a
utilização de tecnologia de incineração no processo de tratamento e destinação final de RSU
da coleta convencional'. Em Barueri/SP e Mogi das Cruzes/SP, a despeito de estarem
`Disponível em: <http://forumlixoecidadaniapr.com.br/category/incineracao/ >. Acesso em: 28 ago. 2013.
`Disponível em: <http://www.malladolixo.com/2013/08/vereadores-de-porto-alegre-visam-barrar-a-instalacaoda-central-de-tratamento-de-residuos-solidos-do-governo-fortunati/ >. Acesso em: 28 ago. 2013.
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previstas as instalações das usinas de incineração de lixo como solução para o problema
ambiental, há receios de que se tornem um problema de saúde pública'.
2.4 Tecnologia de gaseificação de resíduos (plasma)
Trata-se de outra tecnologia apresentada como sendo capaz de resolver o problema do
meio ambiente, pois elimina as emissões de gases. Diferencia-se da incineração pois
economiza oxigênio e gera combustíveis. Porém, é uma tecnologia muita cara e não foram
encontrados exemplos de sua aplicação em grande escala aos resíduos sólidos urbanos.
De acordo com alguns fabricantes, pela tecnologia de gaseificação de plasma ocorre a
transformação por completo dos resíduos em gás sintético, energia e matérias primas, sem
emissões atmosféricas, sem efluentes, restos ou aterros. Não contamina o meio ambiente com
odores - efluentes - gases tóxicos/emissões na atmosfera, produz energia elétrica; metais;
gases industriais e sintéticos (combustíveis).
No processo de plasma, primeiro é retirado o excesso de umidade, chorume e parte do
ar. Depois os resíduos são submetidos a temperaturas de 1.300°C. Durante a fase inicial da
gaseificação separam-se os elementos orgânicos carbonizados dos inorgânicos, tais como
ferro, alumínio e silício. Os materiais orgânicos seguem para o primeiro reator de plasma
onde são gasificados. Os materiais inorgânicos são processados, e formam uma liga de metais,
que posteriormente podem ser separados, ou não, por técnicas metalúrgicas, e
comercializados. Parte dos gases retornam para a câmara de combustão após todo o processo
de separação por peso molecular.
3 CONCLUSÃO
Tendo em vista que a incineração com o propósito de gerar energia compete com a
reciclagem pelos resíduos de maior poder colorífico, pode-se avaliar, salvo melhor juízo, que
tais projetos não são compatíveis com os objetivos da Sudeco. Primeiro porque são
antagônicos à inclusão social e produtiva uma vez que:
a) inviabiliza a coleta dos materiais recicláveis, fonte de trabalho e renda de catadores
(mão de obra não especializada, presente em grande número em cidades de médio e grande
porte), reduzindo custo de venda, pois podem ficar centralizados nos operadores das usinas de
incineração;
b) é um processo automatizado que requer mão de obra especializada e pequeno número
de trabalhadores;
c) resíduos não retornam para o processo produtivo, implicando maior extração de
recursos naturais, para serem utilizados como matéria-prima;
Da mesma forma, julga-se que adotar esse procedimento visando a gestão dos resíduos
sólidos fere o objetivo de contribuir para o desenvolvimento econômico e social da região,
'Disponível em: <http://www.viomundo.com.br/denuncias/lixo-incincra.html >. Acesso em: 28 ago. 2013.
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pois:
a) embora afeta à área econômica e não ambiental, a implantação de uma unidade de
geração de energia utilizando resíduos sólidos urbanos é onerosa, o que implica valor maior
da energia elétrica disponibilizada para a distribuição;
b) os sistemas de controle de poluição, para atender às exigência ambientais, requer
investimentos elevados em equipamentos, na implantação, manutenção e monitoramento das
emissões atmosféricas, para garantir o controle de dioxinas e furanos, que são formados no
pós-queima, e de outros como S02, particulados, CO2;
c) a dispersão dos poluentes podem abranger áreas distantes do local de geração;
d) não elimina a necessidade de aterro sanitário, e, dependendo da caracterização das
cinzas, pode tornar-se uma fonte de impactos para os corpos hídricos, superficiais e
subterrâneos e para solo.
Considerando que os RSU podem conter todos os tipos de materiais (orgânicos,
farmacêuticos, industriais, químicos, metais pesados etc), os resíduos na incineração, quer
sejam efluentes gasosos, líquidos ou as cinzas, contendo substâncias conhecidas ou não
podem causar prejuízos à saúde pública via sistemas respiratórios ou pela ingestão de
alimentos contaminados. Há também que se considerar a possibilidade de prejuízos
econômicos, uma vez que tais poluentes podem deteriorar monumentos e bens públicos e
privados, seja por corrosão de concretos e de metais.
Quanto à legislação, não há um instrumento específico para a geração de energia por
incineração. Porém, tem um conjunto de leis e de normas que disciplinam a gestão dos
resíduos sólidos e o controle da poluição. Cabe destacar a Convenção de Estocolmo 2001, da
qual o Brasil é signatário. Por meio do Decreto 5.472/2005, ao promulgar o texto da
Convenção, o país se comprometeu a restringir, a reduzir as fontes de geração POPs, das
quais os processos de incineração é uma das principais fontes de geração dioxinas e furanos.
Tem-se assim que ao financiar tais projetos, o poder público contraria a Convenção,
contribuindo com expansão de empreendimentos com potencial de gerar, e não reduzir, os
poluente orgânicos persistentes.
Por fim, cabe observar que no XIII Congresso Brasileiro do Ministério Público,
ocorrido em Vitória/ES em abril/2003, a Associação Brasileira dos Membros do Ministério
Público de Meio Ambiente (Abrampa) se posicionou contra a incineração do lixos.
É o Parecer.
004->n c--
Brasília, 29 de agosto de 2013.
Cc.4--x
Dalma Maria Caixeta
Analista do MPU/Perícia/Engenharia Sanitária
'Disponível em: <http://www.folhavitoria.com.hrLgeral/noticia/2013/04/promotores-se-unem-no-es-contra-aincineracao-de-lixo-em-todo-o-pais.html >. Acesso em: 28 ago. 2013.
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