GUIA
Contratos
para Planeamento
Documentos de Orientação DGOTDU 1/2010
Versão para consulta
Maio 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta
Maio de 2010
Ficha Técnica
Título
Guia dos Contratos para Planeamento
Colecção
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
Versão para consulta
Maio de 2010
© Propriedade da DGOTDU – Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano 2010
Reservados todos os direitos de acordo com a legislação em vigor
Entidade responsável pela edição
Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
Autores
Anabela Coito
Anabela Duarte
Ana Cunha
Fernanda Maçãs
Fernanda Paula Oliveira
Micaela Giestas
Vitor Campos
ADVERTÊNCIA
Esta versão para consulta está disponível apenas em suporte informático (formato .pdf) até dia 30 de
Junho de 2010 e destina-se a recolher observações e sugestões junto dos destinatários do Guia.
Após ponderação das observações e sugestões recebidas ([email protected]), a
DGOTDU reserva-se o direito de introduzir no texto as alterações que entender adequadas tendo em
vista a publicação impressa do Guia e a sua subsequente divulgação editorial.
3
Índice
Nota de apresentação ......................................................................................... 6
1. Introdução
1.1 Os contratos para planeamento numa nova lógica do agir administrativo ..................... 7
1.2 Objectivos do Guia ...................................................................................... 8
1.3 A quem se destina o Guia .............................................................................. 8
1.4 Metodologia adoptada .................................................................................. 9
1.4.1 Seminário inaugural e estudos de caso
1.4.2. Identificação das principais questões a tratar no Guia
2. O lugar da negociação urbanística na gestão territorial dos municípios
2.1. Urbanismo regulamentar versus urbanismo negocial ........................................... 10
2.2. A negociação urbanística ............................................................................ 12
2.3. Vantagens do urbanismo negocial face á gestão territorial regulamentar .................. 13
2.4. Sobre o desencadear de uma negociação urbanística operacional ........................... 16
2.5. Sobre a condução da negociação urbanística operacional ..................................... 17
2.6. Sobre os resultados da negociação urbanística operacional ................................... 18
3. Enquadramento legal dos contratos para planeamento
3.1. No Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial ................................... 20
3.2. No Código dos Contratos Públicos .................................................................. 21
3.3. As questões que se colocam......................................................................... 21
4. Caracterização dos contratos para planeamento
4.1. Conceito de contrato ................................................................................. 24
4.2. A variedade da figura contratual no âmbito do urbanismo .................................... 24
4.3. Objecto dos contratos para planeamento ........................................................ 26
4.3.1.O planeamento enquanto tarefa da determinação das regras de ocupação,
uso e transformação do solo
4.3.2 O planeamento enquanto tarefa de elaboração material do plano
4.3.3. A execução dos planos como momento relevante do planeamento
4.4. Natureza jurídica dos contratos para planeamento ............................................. 38
4.5 Noção de contrato para planeamento ............................................................. 39
5. Conteúdo material dos contratos para planeamento
5.1. Os limites materiais dos contratos para planeamento .......................................... 41
a) O princípio da indisponibilidade dos poderes de planeamento
b) O princípio da tipicidade dos planos
4
c) O princípio da legalidade
5.2. As cláusulas típicas dos contratos para planeamento ........................................... 47
a) As obrigações a assumir pela câmara municipal
b) As obrigações do co-contratante privado
c) Outras cláusulas
6. As partes contratuais e a respectiva legitimidade
6.1. Quem pode contratar com a câmara municipal .................................................. 56
6.2. Quais os órgãos municipais com competência para contratar ................................. 60
6.3. A “participação” de outras entidades ............................................................. 61
7. As vantagens em subordinar os planos a contratação
7.1. Vantagens da contratação dos planos da perspectiva da câmara municipal ................ 62
7.2. Vantagens da contratação dos planos da perspectiva dos eventuais interessados ......... 64
8. Algumas figuras contratuais próximas dos contratos para planeamento ....................... 66
(i) Programas de acção territorial (PAT)
(ii) Contratos de urbanização/Contratos de desenvolvimento
no âmbito do reparcelamento urbano
(iii) Contratos de concepção e contratos de aquisição de serviços
no âmbito da elaboração de planos
9. O procedimento de celebração de contratos para planeamento e o procedimento de
elaboração dos plano objecto de contratação
9.1. Procedimento de celebração dos contratos para planeamento ............................... 74
9.2. Procedimento de elaboração do plano objecto de contrato ................................... 78
9.3. Metodologia a adoptar pela autarquia na elaboração
de plano objecto de contratação .................................................................. 79
10. Conclusões: O aperfeiçoamento do futuro enquadramento legal da contratação em
matéria de planeamento ............................................................................... 81
Anexos
Anexo I – Legislação de referência (extracto artigos RJIGT)
Anexo II – Cronograma de Procedimentos
Anexo III – Modelo de contrato
Anexo IV – Metodologia: Análise de contratos para planeamento
Bibliografia
Índice de Abreviaturas
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Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
Nota de Apresentação
A introdução da figura dos contratos para planeamento na revisão do Regime Jurídico dos
Instrumentos de Gestão Territorial de 2007 foi um passo muito importante no sentido de dotar os
municípios de instrumentos actualizados e adequados às actuais necessidades de promoção de um
desenvolvimento territorial sustentável, suportado em mecanismos eficazes de governação multiníveis e na mobilização ampla, responsável e mais eficiente dos recursos públicos e privados.
Foi também o reconhecimento expresso do importante papel que a negociação urbanística hoje tem
na promoção de soluções urbanas inovadoras, mais adequadas do ponto de vista da valorização do
potencial territorial e mais sustentadas, tanto do ponto de vista técnico como do ponto de vista
económico e social.
Embora a negociação urbanística já fosse utilizada pelos nossos municípios antes da consagração
legal da figura dos contratos para planeamento, esta veio conferir a esses processos maior
segurança jurídica, maior eficiência técnica e maior transparência. Se os dois primeiros aspectos
são determinantes para a qualidade final das transformações territoriais que são realizadas e das
novas realidades urbanas que delas resultam, a transparência dos processos territoriais é essencial à
sua legitimação.
Com a publicação deste Guia dos Contratos para Planeamento, a DGOTDU dá continuidade à
prática, iniciada em 2007, de fazer acompanhar as principais alterações que são introduzidas no
nosso quadro legal e regulamentar do ordenamento do território e do urbanismo da publicação de
documentos de orientação doutrinária e metodológica que contribuam para um entendimento
uniforme e para uma aplicação esclarecida dos textos legais.
Dá também cumprimento a uma das suas principais responsabilidades enquanto autoridade nacional
de ordenamento do território e de urbanismo, que consiste em apoiar quem está no terreno com
informação de referência, contribuindo dessa forma para a melhoria das práticas de gestão
territorial e para a capacitação dos seus principais agentes.
Este Guia será amplamente divulgado, nomeadamente através da realização de seminários e outras
acções dirigidas aos municípios e à comunidade técnica e científica do ordenamento do território e
do urbanismo.
Fica o convite aos destinatários do Guia para que o utilizem criticamente como auxiliar na
concepção e na condução de actuações urbanísticas tecnicamente competentes, suportadas na boa
governação territorial e numa abordagem verdadeiramente negocial dos grandes desafios actuais do
ordenamento do território e do desenvolvimento urbano. Tendo presente que o plano urbanístico ou
o contrato para planeamento são meros instrumentos e que a grande finalidade das suas actuações
urbanísticas é a produção de ambientes saudáveis, funcionalmente adequados, em que os cidadãos
usufruam de melhor qualidade de vida e as empresas disponham de melhores condições de
competitividade e crescimento.
Finalmente, a DGOTDU espera que da utilização deste Guia resulte uma base de experiência prática
e de reflexão empírica susceptíveis de suportar, em momento oportuno, uma avaliação deste novo
instrumento e o eventual aperfeiçoamento do Guia e do seu quadro legal de referência.
Maio de 2010
Vitor Campos
Director-Geral do Ordenamento do Território
e Desenvolvimento Urbano
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SU
LT
1. Introdução
1.1. Os contratos para planeamento numa nova lógica do agir administrativo
O Decreto-Lei n.º n.º 316/2007, de 19 de Setembro veio aditar ao Regime Jurídico dos
Instrumentos de Gestão Territorial o artigo 6.º-A, com o qual visou proceder ao
“enquadramento normativo dos designados contratos para planeamento, clarificando os
princípios fundamentais a que se encontram sujeitos por força da irrenunciabilidade e
indisponibilidade dos poderes públicos de planeamento, da transparência e da publicidade,
ON
tendo em conta as regras gerais decorrentes da contratação pública.” (cf. Preâmbulo deste
diploma legal).
Em causa está uma novidade legislativa que pretendeu integrar e enquadrar uma prática
comum em muitos municípios, a qual visava, por intermédio de soluções negociadas e
interesses públicos e privados.
RA
C
concertadas, a definição de estratégias territoriais que satisfizessem simultaneamente
Esta forma de agir enquadra-se dentro de um novo modelo de actuação administrativa: de
governação partilhada que busca a colaboração dos particulares para assegurar a eficácia e a
rapidez na concretização dos objectivos a prosseguir através da Administração.
A actividade urbanística e, em especial, a de planeamento e ordenamento territorial também
não escapam a esta nova forma de agir, assistindo-se, com frequência, a fenómenos de
concertação com vista a encontrar soluções de ordenação consistentes, capazes de se
PA
assumirem como plataformas para dirimir conflitos, consensualizar soluções e operacionalizar
acções, de forma a responder cabalmente aos desafios colocados pela convergência de
interesses que ocorre nestes domínios e que exige mecanismos de envolvimento dos principais
intervenientes ao longo de todo o processo. O planeamento deve, dentro desta lógica, traduzir
uma visão concertada dos problemas que se colocam na ocupação do território, apresentando-
ÃO
se como um processo aberto e participado, em que actores públicos e privados cooperam para
atingir objectivos conjuntamente definidos.
Por isso não há como negar que da celebração de contratos no domínio do planeamento
territorial resultam inequívocas vantagens para a colaboração público-privada na realização de
RS
operações de desenvolvimento urbano que concorram para a necessária qualificação
urbanística e ambiental das nossas cidades, tanto na vertente da expansão como nas vertentes
VE
da reabilitação e da reestruturação urbana.
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Participação,
concertação,
negociação e
contratação na
gestão do território
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1.2 . Objectivos do Guia
SU
LT
Tendo subjacente uma certa prática administrativa cuja admissibilidade jurídica suscitava
amplas dúvidas - a de os municípios contratualizarem os seus poderes públicos de
planeamento municipal - o referido artigo 6.º-A do RJIGT pretendeu enquadrá-la, envolvendo-
Enquadramento
de uma prática
contratual à margem
da lei
a de um conjunto de garantias de legalidade, de transparência e de publicidade, de modo a
permitir a sua sujeição aos sempre necessários controlos sociais e judiciais que ponham cobro
a abusos e exageros em que, naturalmente, esta prática por vezes acaba por cair.
Pese embora este objectivo, os contratos para planeamento têm suscitado amplas dúvidas
práticas e doutrinais1, que ditam a necessidade de uma rigorosa interpretação do preceito e
ON
uma delimitação precisa da configuração jurídica deste instrumento de contratação, em
especial no seu confronto com outros instrumentos contratuais que surgem cada vez com mais
frequência no domínio do urbanismo e do ordenamento do território.
Tendo em consideração este facto aliado ao reforço da importância da participação e da
concertação nos processos de planeamento e de gestão do território, o presente Guia
RA
C
pretende fornecer um conjunto de orientações metodológicas que auxiliem os principais
actores, públicos e privados, na utilização adequada deste instrumento, promovendo, deste
modo, as boas práticas da contratualização domínio do ordenamento do território e do
urbanismo
Promoção de boas
práticas de
contratualização no
ordenamento do
território e do
urbanismo
1.3. A quem se destina o Guia
PA
O presente guia destina-se, em primeira linha, às câmaras municipais e, em especial, aos
eleitos locais e a todos os serviços e respectivos técnicos que, no seu seio, estão incumbidos
Eleitos locais, serviços e
técnicos municipais
de decidir, preparar e, posteriormente, executar contratos para planeamento.
De igual modo, pretende fornecer orientações metodológicas e técnicas a todos quantos
tenham um interesse específico nos processos de ordenamento do território e pretendam, pela
ÃO
via da contratualização, alcançá-lo.
São, pois, destinatários do presente guia os vários actores, públicos e privados, que intervêm
na gestão territorial, a qual apela, cada vez mais, para formas de parceria com vista a
1
RS
prosseguir interesses comuns na ocupação do território.
Não obstante não existam ainda muitos estudos sobre contratos para planeamento tendo por base a nova
VE
regulamentação legal, é já possível detectar divergências doutrinais sobre o instituto, designadamente quanto ao
âmbito material de abrangência dos referidos contratos, respectiva qualificação jurídica e regime a que se encontram
sujeitos. Vide, a título de exemplo, OLIVEIRA, Fernanda Paula, Contratos para Planeamento – da Consagração Legal de
Uma Prática às Dúvidas do Enquadramento Legal, Coimbra, Almedina, 2009 e CORREIA, Jorge André Alves, Contratos
Urbanísticos. Concertação, Contratação e Neocontratualismo no Direito do Urbanismo, Coimbra, Almedina, 2009.
8
Interessados no
ordenamento do
território que
pretendam celebrar
contratos para
planeamento
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1.4. Metodologia adoptada
SU
LT
1.4.1. Seminário inaugural e estudos de caso
A elaboração do presente Guia pressupôs, como primeiro passo metodológico, a realização
pela DGOTDU de um Seminário, aberto aos técnicos municipais e aos técnicos das entidades
privadas que lidam directamente com os processos de ocupação territorial, o qual teve como
Realização de um
Seminário na forma de
Workshops
objectivo uma melhor delimitação do objecto deste novo instrumento contratual. Este
Seminário realizou-se no dia 2 de Junho de 2009 no Auditório da Fundação Cidade de Lisboa,
sob a forma de workshops orientados.
ON
Destes workshops resultaram algumas conclusões preliminares que, após o devido tratamento,
permitiram proceder à identificação de um conjunto de critérios a partir dos quais se
procedeu, de seguida ao estudo e análise de casos de contratos para planeamento disponíveis
com vista alcançar-se uma visão do “estado da prática” e de eventuais patologias.
RA
C
1.4.2. Identificação das principais questões a tratar no Guia
A selecção e análise da prática contratual levada a cabo após a consagração legal da figura
dos contratos para planeamento apresentou-se como relevante, na medida em que permitiu
identificar as principais questões que a este propósito devem ser colocadas e que passam
pelos seguintes aspectos:
As questões
PA
• Determinação do seu conteúdo típico (que se relaciona, por sua vez, com a questão
da respectiva natureza jurídica);
• Identificação de quem pode assumir a qualidade de interessado/co-contratante
privado nestes contratos (que qualidade especifica deve ter?);
• Fundamento para a sua celebração;
• Posição que as partes assumem por força do contrato, etc.
ÃO
A conclusão a que se chegou foi também a de que a resposta a cada uma das referidas
questões (ou de outras que se considerem relevantes), não deve ser necessariamente
encontrada naquilo que se tem feito neste domínio (embora a praxis seja relevante para uma
reflexão séria sobre o tema), mas no que deve ser feito por força da regulamentação jurídica
em vigor, a qual assenta em dois princípios básicos e incontornáveis: o princípio de que a
RS
tarefa de planeamento é uma tarefa pública e indisponível e o principio da imparcialidade
das decisões de planeamento.
Ou seja, e dito de outro modo, as conclusões que se retiram da prática corrente devem ser
VE
assumidas apenas como o ponto de partida para uma análise séria da figura dos contratos para
planeamento e não, necessariamente, como as conclusões finais e juridicamente acertadas a
alcançar quanto a esta figura.
9
As conclusões que
se retiram da
praxis podem não
corresponder ao
mais adequado
enquadramento
jurídico da figura
dos contratos para
planeamento
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SU
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2.1. Urbanismo regulamentar versus urbanismo negocial
A
2. O lugar da negociação urbanística na gestão territorial dos municípios
Nas origens doutrinárias do moderno planeamento urbanístico e na génese dos principais
instrumentos e técnicas que ainda hoje utilizamos para regular a transformação das nossas
cidades estão as gravíssimas condições de vida das cidades europeias do período industrial e o
reconhecimento político e social dos processos fundiários e imobiliários especulativos que lhes
estavam subjacentes.
Para os urbanistas alemães e os higienistas ingleses de meados do século XIX, que iniciaram a
ON
reflexão teórica e o percurso prático de que resultaram a técnica do zonamento, a tributação
das mais-valias fundiárias urbanas e os regulamentos de salubridade, o desafio estava em
conseguir controlar essas dinâmicas especulativas sobre o solo e a construção e estabelecer
regras mínimas que assegurassem, através da produção de tecidos urbanos mais regrados, boas
RA
C
condições para a reprodução social da força de trabalho e o bom funcionamento das cidades,
enquanto centros de poder e motores de desenvolvimento económico, social e cultural dos
Estados.
O moderno planeamento urbanístico nasceu, por isso, com uma vincada vertente
regulamentar, ao serviço da polícia da urbanização e das edificações particulares. Vertente
que se manteve inquestionada até ao último quartel do século XX.
É o progressivo reconhecimento de que Estado e os municípios não dispõem de recursos,
PA
nomeadamente financeiros, que lhes permitam resolver, só por si ou primordialmente através
da sua iniciativa unilateral, os novos problemas que hoje se levantam ao desenvolvimento
equilibrado das cidades, num contexto económico incerto e num quadro de competitividade
global, que veio colocar crescentemente em causa o paradigma do urbanismo regulamentar.
evolução
doutrinária
começou
nas
sociedades
pós-industrializadas
de
regime
ÃO
Esta
democrático, onde as noções de qualidade de ambiente e de vida e de eficiência se
estabeleceram como objectivos políticos de desenvolvimento económico e social e se
disseminaram na opinião pública e no tecido empresarial e onde, concomitantemente, cresceu
e se afirmou uma maior consciência social do valor do território e da cidade como recursos
RS
colectivos sobre os quais existe um interesse difuso, que é de todos.
As noções de que o interesse público em matéria de urbanismo não se esgota na representação
que dele faz a Administração e de que o bom desenvolvimento da cidade não resulta
VE
linearmente da simples aplicação dos instrumentos regulamentares e planos formais de
iniciativa pública adquiriram assim um crescente valor doutrinário.
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Guia dos Contratos para Planeamento
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Compreende-se hoje que há múltiplas vantagens em tornar os processos urbanos mais
flexíveis, mais participados e mais abertos à expressão e à procura da convergência e da
SU
LT
compatibilização dos vários interesses, públicos e privados, que se exprimem sobre os
territórios e as cidades, sem perder de vista o papel regulador da Administração.
Trata-se de saber estimular e gerir as oportunidades de desenvolvimento, trata-se mesmo de
as saber criar onde aparentemente pareciam não existir, e já não apenas, como vinha
sucedendo após décadas de prática burocrática do urbanismo regulamentar, de fazer a mera
verificação da conformidade entre as pretensões urbanísticas dos particulares e a letra dos
planos de urbanismo e dos regulamentos de construção.
ON
Trata-se de voltar a olhar para o território e a cidade como artefactos vivos e produtos sociais
complexos e diversificados, de colocar a sustentabilidade ambiental, a qualidade de vida e o
bem-estar dos cidadãos, a competitividade das organizações e das empresas, no centro das
políticas urbanas e de ter bem presente que a finalidade das actuações urbanísticas é a
produção de espaço urbano de qualidade e não o mero cumprimento de procedimentos
RA
C
técnico-burocráticos.
O urbanismo regulamentar cedeu assim progressivamente o passo ao urbanismo negocial.
Esta redefinição dos papéis relativos da Administração e dos particulares, incluindo nestes os
cidadãos enquanto titulares de interesses difusos, é todavia um processo inacabado. Se a
praxis de século e meio de urbanismo regulamentar permitiu apurar a doutrina, os
instrumentos e as rotinas técnicas e administrativas que o suportam e operacionalizam, o
PA
mesmo não se pode ainda dizer a propósito do urbanismo negocial. As dificuldades associadas
à condução e concretização de processos de desenvolvimento urbano assentes em bases
negociais e na governação multi-níveis, mesmo nos casos que conhecemos como exemplos de
boas-práticas, são disso evidência bastante.
Importa igualmente sublinhar que a entrada em cena do urbanismo negocial não significa a
ÃO
saída de cena do urbanismo regulamentar. Significa que há que encontrar uma nova fórmula
que permita combinar adequadamente a necessária dimensão regulamentar (que assegure o
exercício das responsabilidades reguladoras da Administração enquanto representante do
interesse colectivo) com a igualmente necessária flexibilidade e abertura às iniciativas que,
em cada momento e em cada lugar, são susceptíveis de surgir da sociedade civil e das suas
RS
diferentes organizações, lucrativas ou não.
A figura dos contratos para planeamento é um exemplo do tipo de instrumentos susceptíveis
de contribuir para conjugar os termos da equação. A sua inscrição no RJIGT vem ajudar a
VE
concretizar o princípio geral da contratualização fixado no artigo 5º da LBOPTU, o qual, por
sua vez, é representativo da evolução doutrinária atrás descrita.
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Guia dos Contratos para Planeamento
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2.2. A negociação urbanística
SU
LT
Um autor português2 define negociação como “um processo de tomada de decisão num
contexto de interacção estratégica ou de interdependência”. À luz desta definição, a
negociação implica pelo menos a existência de dois participantes e que as decisões dos
participantes sejam mutuamente contingentes.
Nas situações de oposição pura ou de cooperação pura não há lugar a negociação. A
negociação pressupõe que os participantes podem optimizar os respectivos ganhos através da
compatibilização das respectivas actuações, desenvolvendo actuações conducentes ao
estabelecimento de um acordo.
ON
Dito de outra forma, utilizando a abordagem teórica dos “jogos de soma não zero”, o
resultado da negociação deve ser superior à simples soma aritmética dos ganhos e perdas dos
participantes. Através da negociação bem conduzida, cada um dos participantes optimiza os
seus ganhos e o resultado total é superior ao que resultaria se não houvesse negociação.
RA
C
É importante fazer esta breve introdução para se perceber o que está em causa na negociação
urbanística: o desenvolvimento de um processo formal e estruturado de concertação de
posições, através do qual uma Administração municipal e outra ou outras entidades
interessadas na transformação urbanística do seu território podem influenciar as mútuas
decisões e coordenar as respectivas actuações no sentido de optimizar os resultados dessa
transformação do ponto de vista dos interesses próprios.
A negociação urbanística é pois um exercício através do qual a Administração municipal
PA
promove transformações territoriais e potencia os seus resultados numa óptica de interesse
público e no quadro de execução da política de ordenamento de território e urbanismo e das
restantes políticas urbanas. A negociação urbanística não é um instrumento de oportunidade
para resolver dificuldades conjunturais em matéria de recursos técnicos ou financeiros do
ÃO
município.
A negociação urbanística interessa à Administração municipal porque lhe permite obter a
adesão de outras entidades a alguns objectivos significativos da sua política de ordenamento
do território e de urbanismo ou de política urbana mais geral. O que justifica e legitima a
negociação urbanística é a sua finalidade de interesse público: promover e potenciar
RS
transformações territoriais qualitativamente mais relevantes, mais eficientes e mais
eficazes, dando execução às políticas públicas pré-definidas.
Para as finalidades deste Guia, importa distinguir dois tipos de negociação que a
VE
Administração municipal pode conduzir com objectivos de natureza urbanística:
2
Jesuíno, José Correia, “A Negociação. Estratégias e Tácticas”, Texto Editora, 1992, Lisboa
12
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• Negociação urbanística estratégica, dirigida a assegurar a realização de grandes
objectivos de desenvolvimento urbano e territorial a médio-longo prazo. Os parceiros
SU
LT
privilegiados desta negociação estratégica são a Administração central do Estado e os
operadores e concessionários de serviços públicos de interesse geral. A elaboração
dos instrumentos de gestão territorial da responsabilidade da Administração central
(caso recente dos PROT) e a elaboração/revisão do PDM são quadros típicos para a
condução deste tipo de negociação. Complementarmente, a negociação urbanística
estratégica pode ser conduzida com entidades privadas que, em razão da sua
importância
económica
ou
social,
a
Administração
municipal
queira
estrategicamente associar ao desenvolvimento do concelho. A figura do PAT
ON
(programa de acção territorial) prevista na LBPOTU (artigo 17º) e no RJIGT (artigo
121º), é um instrumento adequado para a formalização deste tipo de negociação
urbanística;
• Negociação urbanística operacional, directamente orientada para a concretização de
RA
C
transformações urbanísticas concretas, de âmbito limitado e de curto a médio prazo.
Os parceiros privilegiados desta negociação estratégica são os titulares de direitos
reais sobre o solo e os promotores imobiliários. Complementarmente, todos aqueles
que também possam estar “interessados na elaboração, alteração ou revisão de um
plano de urbanização ou de um plano de pormenor” (cf. nº 1 do artigo 6º-A do
RJIGT). O contrato para planeamento é um instrumento adequado para a
formalização da negociação urbanística operacional. Mas há outros: o contrato de
PA
urbanização e o contrato de desenvolvimento no âmbito do reparcelamento urbano.
As diferenças entre estas figuras são abordadas no capítulo 9 deste Guia.
A Administração municipal deve estabelecer uma relação estruturada, de mútua influência,
entre estes dois níveis de negociação urbanística, de forma a consolidar e potenciar os
respectivos resultados. Essa relação deve ser mediada através dos planos de actividade e
ÃO
orçamentos anuais e plurianuais do município e de planos municipais de ordenamento do
território eficazes.
RS
2.3. Vantagens do urbanismo negocial face á gestão territorial regulamentar
Sendo o solo um recurso escasso e fortemente determinado pela sua situação, a gestão
territorial, entendida como a actuação da Administração através da qual esta faz a
ponderação e compatibilização dos interesses contraditórios que se exprimem no território e a
VE
organização das respectivas utilizações, salvaguardando o interesse público e a preservação e
valorização dos recursos territoriais como bens colectivos, é, por natureza, uma actividade
sujeita a um elevado nível de conflitualidade.
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A gestão territorial exclusivamente baseada em planos formais de natureza regulamentar
tende à mera verificação (reactiva e frequentemente superficial) da conformidade das
SU
LT
pretensões dos particulares com as normas e regulamentos em vigor. Esta forma de actuação
resulta do pressuposto (implícito) de que as posições de partida da Administração e dos
particulares são necessariamente antagónicas. Os recursos da Administração são mobilizados
para prevenir transformações indesejáveis, desconhecendo ou desvalorizando os objectivos e
os critérios de decisão dos particulares, bem como o conteúdo e o potencial intrínseco das
transformações territoriais que estes podem promover.
Alguns autores3 destacam a carência de criatividade que está associada aos processos
tradicionais de gestão territorial e advogam o redireccionamento dos recursos da
ON
Administração para a produção de soluções desejadas, através da adopção das metodologias e
técnicas de negociação na gestão territorial. Entre os benefícios dessa mudança de atitude e
de paradigma de actuação apontam:
• Aumento do nível de compreensão das motivações e das expectativas que orientam a
RA
C
actuação de cada um dos participantes no processo negocial e dos conteúdos das
soluções propostas por cada parte;
• Maior eficácia do diálogo, resultante da focagem sobre factos em vez de juízos de
valor;
• Maior respeito pelas posições alheias e maior abertura a considerá-las activamente na
solução final;
PA
• Maior partilha de informação substantiva e maior identificação de todos com as
soluções finais acordadas.
Do aumento do nível de compreensão das motivações e das expectativas que orientam a
actuação de cada um dos participantes no processo negocial e dos conteúdos das soluções
propostas por cada parte resultam, com maior probabilidade, soluções mais apropriadas ao
ÃO
contexto territorial: mais eficientes (nomeadamente do ponto de vista económico), porque
mais ponderadas numa perspectiva pluri-dimensional, e mais eficazes, porque mais adaptadas
à real capacidade das partes. Logo maior potencial de inovação.
A adopção de metodologias de negociação no quadro da elaboração de planos de pormenor
RS
não traz dificuldades específicas. Nesta tipologia de planos municipais, os termos de
referência para a celebração dos acordos podem ser estabelecidos com base em elementos
quantitativos e qualitativos suficientemente objectivos para parametrizar o âmbito e o
Dorius, N.,”Land Use Negociation:Reducing Conflict and Creating Wanted Land Uses”, JAPA 59(1):101-106, 1992
VE
3
MacMahon, G., Susskind, L. e Rolley, S., “Resolving Development Disputes: a briefing paper”, Working Paper Series
87-3, Program on Negotiation, Harvard Law School, 1987, Cambridge (Mass.)
Wheeler, M., “Promoting Negotiation: Yes in my Backyard ?”, Working Paper Series 90-20, Program on Negotiation,
Harvard Law School, 1987, Cambridge (Mass.)
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Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
conteúdo do negócio urbanístico subjacente ao acordo que resulte da negociação, em moldes
que acolham diferentes soluções técnicas sem pôr em causa os objectivos fundamentais
SU
LT
perseguidos por cada uma das partes.
Já a adopção de metodologias de negociação no quadro da elaboração de planos de natureza
programática, como é o plano de urbanização, requer algum cuidado. Há alguma controvérsia
entre os autores especializados acerca da eficácia da aplicação das metodologias e técnicas da
negociação na definição de políticas públicas gerais. Os cépticos dessa aplicação sustentam o
ponto de vista de que os problemas têm de atingir um grau adequado de maturação e
definição para que as técnicas alternativas de resolução de conflitos de interesses sejam
ON
eficazes.
Por esta razão, recomenda-se neste Guia que a figura do contrato de planeamento seja
primordialmente utilizada no contexto da elaboração, alteração ou revisão do que adiante se
designa por “planos referidos a projectos” (cf. capítulo 6). Neste contexto, a negociação
urbanística e os contratos para planeamento podem ser de grande utilidade para:
RA
C
• Viabilizar a realização oportuna de pontos nodais estruturantes do tecido urbano com
soluções desejadas, catalisando e orientando as transformações territoriais nos
territórios envolventes;
• Atrair actividades desejadas, em particular nos sectores secundário e terciário;
• Criar condições para a realização de infra-estruturas urbanas ou territoriais e
grandes equipamentos colectivos previstos no PDM.
PA
A introdução das metodologias e técnicas de negociação na gestão territorial coloca,
entretanto, algumas exigências que devem ser tidas em consideração:
• A negociação urbanística pressupõe uma Administração municipal pro-activa (e não
meramente reactiva), capaz de formular antecipada e explicitamente (para aqueles
ÃO
que os devem conhecer no quadro da negociação e, em momento posterior ao
desfecho do processo negocial, para os cidadãos) os objectivos de interesse público
que leva para a negociação e os respectivos limites de elasticidade (os limites abaixo
dos quais não está disposta a recuar, por risco de penalizar o interesse público);
RS
• A gestão territorial baseada na negociação urbanística exige Administrações
municipais competentes, isto é, politicamente esclarecidas quanto aos objectivos de
política pública que perseguem e tecnicamente suportadas para poderem reagir às
propostas surgidas no decurso da negociação. Voltaremos a este ponto mais adiante;
VE
• A gestão territorial baseada na negociação urbanística exige informação. Também
voltaremos a este ponto mais adiante.
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Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
O enunciado destes requisitos não deve conduzir à conclusão de que só Administrações
municipais dotadas de mais recursos, nomeadamente técnicos, estão em condições de
SU
LT
conduzir processos de negociação urbanística. Deve ser entendido como uma chamada de
atenção. A condução de processos de negociação urbanística não se improvisa. Ela carece de
ser preparada e organizada. Para isso, o município pode mobilizar recursos próprios ou
contratar apoio especializado.
2.4. Sobre o desencadear de uma negociação urbanística operacional
ON
Um processo de negociação urbanística operacional tem quatro fases:
• Avaliação da oportunidade e selecção dos parceiros;
• Estabelecimento dos objectivos e limites de elasticidade da negociação;
• Condução da negociação;
RA
C
• Formalização dos acordos.
As duas primeiras fases fundamentam a decisão de desencadear ou não um processo de
negociação urbanística operacional e definem o quadro de partida para o processo negocial.
Elas podem:
• Decorrer da verificação pela Administração municipal da existência de um conjunto
de condições favoráveis ao estabelecimento de um processo negocial, visando a
concretização de objectivos de política territorial ou urbana pré-estabelecidos. A
PA
Administração municipal toma a iniciativa;
• Resultar da iniciativa de uma ou mais entidades exteriores ao município que, com
base numa avaliação dos seus interesses face às perspectivas de desenvolvimento do
território municipal e ao quadro formal que o regula, concluem haver vantagens
ÃO
numa actuação concertada entre si e a Administração municipal.
O artigo 6º-A do RJIGT, que regula a figura dos contratos para planeamento, prevê que
entidades exteriores ao município tomem a iniciativa. Só a partir do momento em que uma ou
mais entidades exteriores ao município se lhe dirigem apresentando “propostas de contratos
que tenham por objecto a elaboração de um projecto de plano, sua alteração ou revisão, bem
RS
como a respectiva execução”, estaremos formalmente no quadro de aplicação desta previsão
legal.
Nada impede, todavia, que a Administração municipal tome a iniciativa de desencadear
VE
contactos exploratórios, tendo em vista estimular o surgimento, em momento subsequente, de
uma ou mais propostas de contrato para planeamento de entidades exteriores ao município,
caso verifique a existência de um conjunto de condições favoráveis ao estabelecimento de um
processo negocial.
16
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
Sobre a condução de uma negociação urbanística operacional
A
2.5.
SU
LT
O desenvolvimento de um processo de negociação urbanística operacional deve obedecer a
uma preparação cuidada por parte dos vários parceiros envolvidos. A eficácia do processo e a
qualidade dos resultados obtidos dependem da clareza dos objectivos e da preparação com
que cada uma das partes aborda o desafio.
Ao iniciar um processo de negociação urbanística operacional, a Administração municipal
deve:
• Explicitar bem para si própria quais os objectivos de política pública que persegue
que suportam a gestão municipal;
ON
nessa negociação, tendo por referência o seu PDM e os outros documentos formais
• Estabelecer os seus critérios de qualidade para avaliação dos resultados intermédios
e finais da negociação, os seus pontos de resistência e os seus limites de
elasticidade, ou seja, os limites mínimos abaixo dos quais a negociação não traz
RA
C
benefícios do ponto de vista do interesse público;
• Criar, na sua organização, condições para a ponderação política e técnica da matéria
de facto trazida pelo processo negocial e dos aspectos quantitativos e qualitativos
das soluções técnicas que servem de referência à negociação.
Os pontos de resistência acima referidos devem ser estabelecidos em termos quantitativos e
dizem respeito a:
PA
• Tempos máximos de realização da transformação urbanística ou tempos mínimos
para o seu início;
• Encargos que a Administração municipal pode assumir nos tempos previstos ou
receitas que pretende gerar no quadro da transformação urbanística;
ÃO
• Níveis mínimos de qualidade das obras a efectuar e do tecido urbano resultante.
Para conduzir uma negociação urbanística operacional, a Administração municipal deve dispor
de informação de base que lhe permita, rapidamente, reequacionar soluções (próprias ou
alheias) e fazer propostas inovadoras, desbloqueando impasses negociais, maximizando os
RS
ganhos conjuntos sem reduzir os ganhos próprios:
• Análises do mercado fundiário e imobiliário, que permitam redireccionar o programa
da transformação urbanística prevista, se os objectivos iniciais se revelarem
inatingíveis ou inadequados no decurso da negociação;
VE
• Custos médios de produção para os vários tipos de obras de urbanização e
edificação, que permitam estimar os encargos associados a soluções técnicas ou
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Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
alternativas
ou
propor
novas
formas
de
distribuição
responsabilidades na realização da transformação urbanística;
das
A
programáticas
SU
LT
• Conhecimento da estrutura fundiária local e do seu próprio património fundiário e
imobiliário, que confira segurança técnica e jurídica às soluções que propõe ou que
aceita.
Durante a condução da negociação urbanística operacional, os serviços municipais devem estar
capacitados para fazer estudos urbanísticos sumários, que permitam avaliar o interesse e
exequibilidade das propostas recebidas ou sustentar as propostas da Administração municipal
à luz dos instrumentos de gestão territorial em vigor e dos objectivos de política municipal
ON
que foram fixados para a negociação. A elaboração destes estudos tem de ser ágil – logo,
devem concentrar-se no essencial – e a sua preparação e utilização não pode ser rodeada de
formalismos que lhes retirem utilidade. Por outro lado, devem ficar documentados no
processo técnico-administrativo relativo à negociação, de forma a permitir que esta seja
RA
C
auditável em todo o tempo.
2.6. Sobre os resultados da negociação urbanística operacional
Quando se inicia uma negociação urbanística operacional importa ter presente que existem
normalmente várias soluções técnicas que satisfazem um dado nível de qualidade a um dado
custo. Há que distinguir entre os parâmetros que definem o âmbito, a natureza e a qualidade
da transformação urbanística pretendida e as soluções técnicas que a concretizam. Sem esta
final seja insatisfatório.
PA
distinção, a obtenção de acordos é dificultada e existe um risco elevado de que o resultado
O resultado de uma negociação urbanística operacional não é um documento de natureza
técnico-projectual (por exemplo um plano de pormenor). Esse produto concreto surgirá em
momento oportuno, no quadro da execução do acordo que resultar da negociação. O resultado
ÃO
de um processo de negociação urbanística operacional bem sucedida é um acordo formal
entre as partes, que regule a respectiva participação na realização da transformação
urbanística.
Para ser um instrumento eficiente de regulação das obrigações mútuas da Administração
RS
municipal e dos particulares, esse acordo formal deve estipular:
• As responsabilidades relativas das partes na execução da transformação urbanística,
tanto na dimensão imaterial (procedimentos) como na material e financeira;
VE
• Os procedimentos administrativos a seguir na execução da transformação
urbanística, nomeadamente os que respeitam à elaboração de planos de
ordenamento e projectos técnicos e respectiva aprovação;
18
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
Os níveis de qualidade a respeitar nos produtos intermédios (documentos técnicos) e
A
•
finais da transformação urbanística (obras de urbanização e edificação, níveis
tecido urbano resultante, etc.);
SU
LT
mínimos de dotação de serviços de interesse geral, qualidade funcional e espacial do
•
O quadro de custos e a respectiva programação financeira;
•
Os prazos de execução das acções previstas.
Como já foi referido, a figura do contrato para planeamento é apropriada para a formalização
de um processo de negociação urbanística operacional. É-lhe pois aplicável a exigência de
ON
conteúdo mínimo acima formulada.
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
O princípio geral da contratualização estabelecido no artigo 5º da LBOPTU acolhe a evolução
doutrinária registada ao longo das últimas décadas no sentido de uma gestão territorial mais
concertada entre a iniciativa pública e a iniciativa privada, num quadro amplo de governação
territorial que permita e promova a consciência cívica dos cidadãos e a participação de todos
os interessados na transformação do território e, em particular, na elaboração e execução dos
instrumentos de gestão territorial.
A negociação urbanística, entendida como um processo formal e estruturado de
concertação de posições entre a Administração municipal e outra ou outras entidades
interessadas na transformação urbanística de um dado território, assenta no pressuposto de
que da concertação de posições resultam benefícios mútuos que são superiores aos que
resultariam da actuação unilateral e independente de cada entidade. Este é um importante
critério de avaliação da Administração municipal sobre a oportunidade e legitimidade de
encetar um processo de negociação urbanística.
Os benefícios da negociação urbanística na perspectiva da Administração municipal
devem ser susceptíveis de tradução em resultados directamente relacionáveis com a execução
de políticas públicas explícitas, nomeadamente as que são formuladas e territorializadas no
respectivo PDM.
O acordo resultante de um processo de negociação urbanística operacional deve estipular
as responsabilidades relativas das partes na execução da transformação urbanística, os
procedimentos administrativos a seguir, os níveis de qualidade a respeitar nos produtos
intermédios e finais da transformação urbanística, o quadro de custos e a respectiva
programação financeira e os prazos de execução.
A figura do contrato para planeamento é um instrumento adequado para a condução e
formalização de processos de negociação urbanística operacional, isto é, processos orientados
para a concretização de transformações urbanísticas concretas, de âmbito territorial limitado
e de curto a médio prazo, tendo como parceiros os titulares de direitos reais sobre o solo e os
promotores imobiliários e complementarmente, todos aqueles que possam estar directamente
“interessados na elaboração, alteração ou revisão de um plano de urbanização ou de um
plano de pormenor” (cf. nº 1 do artigo 6º-A do RJIGT).
19
Guia dos Contratos para Planeamento
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SU
LT
3. Enquadramento legal dos contratos para planeamento
A
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
3.1. No Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
O Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de Setembro, que veio alterar o Regime Jurídico dos
Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), integrou um novo artigo (artigo 6.º-A) com a
epigrafe contratualização, nos termos do qual:
ON
1. Os interessados na elaboração, alteração ou revisão de um plano de urbanização ou de um
O Artigo 6.º-A
do RJIGT
plano de pormenor podem apresentar à câmara municipal propostas de contratos que tenham
por objecto a elaboração de um projecto de plano, sua alteração ou revisão, bem como a
respectiva execução.
2. Os contratos previstos no número anterior não prejudicam o exercício dos poderes públicos
municipais relativamente ao procedimento, conteúdo, aprovação e execução do plano, bem
RA
C
como à observância dos regimes legais relativos ao uso do solo e às disposições dos demais
instrumentos de gestão territorial com os quais o plano de urbanização ou o plano de
pormenor devam ser compatíveis ou conformes.
3. Para além do disposto no número anterior, o contrato não substitui o plano na definição do
regime do uso do solo, apenas adquirindo eficácia para tal efeito na medida em que vier a ser
incorporado no plano e prevalecendo em qualquer caso o disposto neste último.
4. O procedimento de formação do contrato depende de deliberação da câmara municipal,
devidamente fundamentada, que explicite, designadamente:
a) As razões que justificam a sua adopção;
PA
b) A oportunidade da deliberação tendo em conta os termos de referência do futuro plano,
designadamente a sua articulação e coerência com a estratégia territorial do município e o
seu enquadramento na programação constante do plano director municipal ou do plano de
urbanização;
c) A eventual necessidade de alteração aos planos municipais de ordenamento do território
em vigor.
ÃO
5. As propostas de contratos e a deliberação referida no número anterior são objecto de
divulgação pública nos termos do n.º 2 do artigo 77.º do presente diploma, pelo prazo mínimo
de 10 dias.
6. Os contratos são publicitados conjuntamente com a deliberação que determina a elaboração
do plano e acompanham a proposta de plano no decurso do período de discussão pública nos
RS
termos do n.º 3 do artigo 77.ºdo presente diploma.
7. Aos contratos celebrados entre o Estado e outras entidades públicas e as autarquias locais que
tenham por objecto a elaboração, alteração, revisão ou execução de instrumentos de gestão
territorial, aplicam-se, com as necessárias adaptações, os nºs 2 e 3 do presente artigo.
VE
Sobre esta novidade esclarece o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 316/2009:
“Em concretização ainda do princípio da concertação de interesses públicos e privados envolvidos
na ocupação do território e da contratualização e, reconhecendo expressamente no domínio do
20
O preâmbulo do
Decreto-Lei n.º
316/2007
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
ordenamento do território, a faculdade que decorre da autonomia pública contratual, procede-se
ao enquadramento normativo dos designados contratos para planeamento, clarificando os
SU
LT
princípios fundamentais a que se encontram sujeitos por força da irrenunciabilidade e
indisponibilidade dos poderes públicos de planeamento, da transparência e da publicidade, tendo
em conta os limites decorrentes das regras gerais relativas à contratação pública.”
3.2. No Código dos Contratos Públicos
Embora o Código dos Contratos Públicos (doravante CCP)4 tenha sido aprovado e publicado em
momento posterior ao Decreto-Lei n.º 316/2007, estabelecendo a disciplina aplicável à
ON
contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de
contrato administrativo, não fez, contudo, qualquer menção aos contratos para planeamento.
O Código dos
Contratos Públicos
não faz qualquer
menção expressa
aos contratos para
planeamento do
RJIGT
Os únicos contratos regulados neste Código que têm por referência imediata planos (contratos
relativos à elaboração/aquisição de planos) são o contrato de concepção de planeamento e
RA
C
o contrato de aquisição de serviços para a elaboração técnica de planos, os quais não
correspondem a qualquer novidade, na medida em que eram já uma realidade conhecida e
regulada antes do CCP.
Com isto não se quer afirmar, contudo, que algumas das figuras contratuais previstas no CCP
não possam ser aplicáveis, como adiante veremos, no âmbito da própria contratualização
prevista no RJIGT.
PA
3.3. As questões que se colocam
Antes de mais, para se captar o sentido e alcance do disposto no artigo 6.º-A do RJIGT não
pode deixar de se ter presente a intenção que esteve subjacente à sua consagração e
enquadramento legal. Como é expressamente afirmado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º
ÃO
316/2007, o que se pretendeu com esta introdução foi afirmar o reconhecimento (até aí
colocado em dúvida) da possibilidade de utilização da figura dos contratos no domínio do
planeamento do território como uma faculdade que decorre da autonomia pública contratual
e, bem assim, clarificar os princípios fundamentais a que os mesmos se encontram sujeitos, o
que parece querer significar que a intenção do legislador no Decreto-Lei n.º 316/2007 não terá
RS
sido a de regular domínios de contratação dos planos que já tinham regulamentação legal
própria, mas outros que até aí encontravam um vazio de regulamentação. De onde concluir,
num primeiro momento, pela diferença entre contratos para planeamento e contratos que
VE
têm por objecto a aquisição de serviços de elaboração ou concepção de um plano.
4
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro e ratificado pela Declaração de Rectificação 18-A/2008, de
28 de Março.
21
As questões a
tratar no Guia
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
SU
LT
A qualificação de contratos para planeamento deve ficar reservada para uma realidade
jurídica muito própria, cujo conteúdo específico e respectiva natureza jurídica serão aqui
explicitados e cuja regulamentação legal ficou instituída no artigo 6.º-A do RJIGT introduzido
pelo Decreto-Lei n.º 316/2007.
A diferença entre
contratos para
planeamento e
contratos referidos
a planos
A conclusão que se pode, assim, retirar do confronto entre o RJIGT e o CCP, que entrou
posteriormente em vigor, em matéria de contratação de planos - na falta de uma clareza no
relacionamento destes dois diplomas a este propósito -, é o de que ambos têm um âmbito
material de incidência distinto: não só os contratos para planeamento não se referem aos
ON
contratos para concepção de planos nem aos contratos de aquisição de serviços para a
elaboração técnica de planos, que encontram regulamentação própria no CCP, como também
este não regula, pelo menos de forma directa, os contratos para planeamento, cuja
regulamentação específica se encontra no RJIGT.
RA
C
Recorde-se que a revogação apenas pode resultar de declaração expressa (revogação
expressa), da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes (revogação
tácita) ou da circunstância de a nova lei regular a matéria da lei anterior, o que não sucedeu
no caso em apreço.
A regulamentação
jurídica dos
contratos para
planeamento no
RJIGT e não no CCP
mas… necessidade
de cumprimento das
regras da
contratação pública
Isto não obstante estar em causa, do ponto de vista substancial, um contrato público, como
decorre do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 316/2007 quando se refere à necessidade de os
contratos para planeamento terem em conta “os limites decorrentes das regras gerais
PA
relativas à contratação pública”.
A falta de clareza do relacionamento entre o RJGIT e o CCP, aliada à falta de clareza do
próprio artigo 6.º-A a alguns propósitos, leva a que se coloquem um conjunto de questões cuja
resposta se apresenta como fundamental para que se proceda a uma delimitação rigorosa da
ÃO
figura dos contratos para planeamento, que potencie a sua correcta utilização: a do objecto, a
da natureza jurídica e a das regras da contratação pública aplicáveis.
No que concerne à questão do objecto dos contratos para planeamento, o que terá de se
determinar é sobre que realidades, em matéria de planeamento, eles incidem. Dito de outro
O objecto: sobre
que realidade
incidem?
modo, a resposta a esta questão passa por determinar o que deve ser o objecto destes
RS
contratos e o que deve ficar necessariamente fora deles, ou seja, quais as questões de
planeamento incluídas e quais aquelas que devem ficar excluídas desta contratação. A
resposta a esta questão permite alcançar a resposta a uma outra que com ela anda
VE
estritamente relacionada: a da sua natureza jurídica, sendo que, em função do que se
concluir e este propósito, assim se terá de concluir quanto à sujeição (ou não) destes
contratos às regras da contratação pública, em especial as atinentes aos procedimentos de
formação dos contratos públicos.
22
Que natureza
jurídica e regras
de contratação
pública a cumprir?
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
A
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
Mas existem ainda outros aspectos essenciais que não resultam de forma clara do RJIGT e que
SU
LT
têm de ser devidamente esclarecidos para uma aplicação adequada e eficaz dos contratos
Que limites e
efeitos?
para planeamento, designadamente os dos seus limites e respectivos efeitos. Particular relevo
assume, ainda, a identificação das partes contratuais, em especial a determinação de quem
são os interessados que podem apresentar propostas de contratos para planeamento à
Administração.
É a todo este conjunto de questões que se procura dar resposta e estabelecer algumas
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
orientações no presente Guia.
23
Interessados:
quem são?
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
SU
LT
4.1. Conceito de contrato
A
4. Caracterização dos contratos para planeamento
A primeira nota que ressalta da definição constante do artigo 6.º-A do RJIGT, é que estamos
perante um acordo de vontades entre um sujeito que exercita poderes públicos de
Contrato para
planeamento como um
contrato
planeamento e um particular, e não perante mera actuação unilateral (autoritária) do
exercício desses poderes. Nesta sequência, afigura-se claro que o conteúdo que vier a ser
fixado para o contrato será fruto da livre celebração e da livre estipulação das partes, isto é,
ON
trata-se de um acordo de vontades que não pode deixar de se considerar constitutivo do
conteúdo que vier a resultar do mesmo. Conteúdo este que, como se verá, irá posteriormente
ser incorporado no plano objecto do contrato.
Para além do mais, está em causa um contrato administrativo. A este propósito deve ter-se
em conta que o CCP rompeu com a filosofia do Código do Procedimento Administrativo (CPA),
RA
C
ao apresentar a relação jurídica administrativa como uma consequência do contrato
administrativo e já não como um critério de qualificação, pelo que hoje se considera como
contrato administrativo aquele que tiver sido celebrado por um contraente público, tendo em
conta os seguintes factores: a qualificação legal, a submissão a um regime de direito público,
a vontade das partes manifestadas nesse sentido, o carácter público do objecto sobre que
incide e, por último, os casos em que a lei submeta, ou que admita submeter, a um
procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do
PA
co-contratante possa condicionar ou substituir a realização das atribuições do contraente
público.5
Embora o artigo 6.º-A qualifique esta forma de actuação de contrato, nada determina quanto
ao critério de administratividade, mas tal nota é dada designadamente pelas entidades
ÃO
públicas ou equiparadas que são parte no contrato e pelo próprio objecto do contrato: o
planeamento do território ou, como melhor se verá, o exercício do poder público de
planeamento urbanístico.
RS
4.2. A variedade da figura contratual no âmbito do urbanismo
Dado o relevo da figura do contrato no âmbito do urbanismo e ordenamento do território, a
contratualização é considerada como um princípio vigente no Direito do Urbanismo. É o que
VE
consta do artigo 5º, alínea h) da Lei de Bases da Política do Ordenamento do Território e
5
Para uma melhor compreensão vide GONÇALVES, Pedro, “A Relação Jurídica Fundada em Contrato Administrativo”,
Cadernos da Justiça Administrativa, n.º 64, 2007.
24
Contrato para
planeamento como um
contrato administrativo
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
Urbanismo (doravante LBPOTU)6, nos termos do qual “a política de ordenamento do território
e de urbanismo obedece aos princípios gerais de: (…) contratualização, incentivando modelos
concretização dos instrumentos de gestão territorial.”
SU
LT
de actuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na
Por sua vez o artigo 16.º, n.º 2 deste diploma legal determina deverem ser previstos, para a
execução coordenada e programada dos instrumentos de planeamento territorial “formas de
parceria ou contratualização que incentivem a concertação dos diversos interesses”.
Como decorre destes normativos, grande parte desses contratos assume particular relevo no
âmbito da execução dos planos, quer esteja em causa uma forma mais tradicional desta
ON
execução, como a prevista no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (pense-se nos
Variedade de
contratos no âmbito
da execução dos
planos
contratos para cumprimento de obrigações, contratos de concessão e contratos de
urbanização a que se referem os artigos 25.º, n.º 3, 46.º, 47.º e 55.º deste diploma legal),
quer uma execução sistemática dos instrumentos de planeamento, como a regulada no RJIGT
(pense-se nos contratos celebrados no âmbito dos sistemas de execução, do reparcelamento
RA
C
do solo urbano e no âmbito da perequação de benefícios e encargos).
Para além destes (mais comuns), a utilização dos contratos no âmbito do direito do urbanismo
tem servido frequentemente ora para enquadrar o exercício de poderes públicos neste
domínio, ora para definir os termos em que os referidos poderes vão ser exercidos, ora, ainda,
para substituir formas de actuação unilateral da Administração. No que a este propósito diz
respeito, em causa está a utilização de diferentes tipos de contratos:
• Umas vezes daqueles que a doutrina apelida de decisórios ⎯ pelos quais a
PA
administração visa produzir o efeito jurídico de um acto de natureza pública. É o
caso do contrato pelo qual, a troco da cedência de uma parte de um terreno, no
âmbito de um procedimento informal pré-expropriativo, a câmara municipal
transfere para o particular uma outra parcela para a qual viabiliza, de acordo com as
normas em vigor, uma determinada operação urbanística com uma capacidade
7
ÃO
edificativa e um desenho urbano específico.
• Outras vezes de contratos designados doutrinalmente de obrigacionais ou endoprocedimentais, pelos quais a administração se compromete a tomar uma
determinada decisão ou a tomar uma decisão com um determinado conteúdo. Por
exemplo o contrato pelo qual a câmara se obriga a isentar do pagamento da taxa
RS
municipal de urbanização a troco da realização, pelo interessado, de uma infraestrutura que para além de viabilizar a sua pretensão urbanística, tem também um
carácter estruturante para a cidade.
Lei n.º 48/98, de 8 de Agosto, alterada pela Lei n.º 54/2007, de 31 de Agosto.
VE
6
7
A este propósito o Tribunal Central Administrativo do Norte no âmbito do Recurso n.º 1149/04. 6BEPRT (inédito)
considerou que um contrato deste tipo produz os efeitos de informação prévia favorável com todas as consequências
daí resultantes. Cfr. OLIVEIRA Fernanda Paula, “Contratação Pública no Direito do Urbanismo”, in Estudos sobre
Contratação Publica - I, Coimbra, Coimbra Editora, 2008, p. 826.
25
Variedade de
contratos onde o
objecto de
contratação é o
próprio exercício dos
poderes públicos
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
A este propósito fala-se hoje em contratos sobre o exercício de poderes públicos8 os quais têm
um âmbito de incidência mais amplo do que os tradicionais contratos substitutivos de actos
SU
LT
administrativos (ou contratos decisórios) - através dos quais a Administração no final do
procedimento administrativo celebra um contrato com um privado, em vez de tomar a decisão
unilateralmente - e contratos obrigacionais - pelos quais a Administração se vincula à emissão
de um acto administrativo antes ou no decurso de um determinado procedimento
administrativo.9
Com efeito, precisamente por o artigo 336.º do CCP se referir aos contratos com objecto
passível de acto administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos10, a
doutrina vem mencionando outras categorias, como a dos contratos normativos, a qual
ON
abrange aqueles que visam conformar o conteúdo de uma norma que depois é adoptada de
forma unilateral (contratos integrativos do procedimento ou contratos “pré-normativos”), bem
como os que substituem a própria norma, a qual passa a assumir forma contratual.11
RA
C
4.3. Objecto dos contratos para planeamento
Em face do que foi referido torna-se necessário definir, com precisão, qual é, afinal, o
conteúdo dos contratos para planeamento, isto é, sobre que realidade atinente ao
planeamento os mesmos incidem (com a determinação, em especial, do que pode neles ser
incluído e do que deve ficar á margem de contratualização), sendo certo terem sido já
apontadas algumas pistas relevantes no ponto anterior.
PA
Para uma mais completa compreensão deste aspecto deverá ter-se em consideração que o
poder de planeamento, enquanto um poder complexo, integra pelo menos duas dimensões
relevantes: de um lado a de definição de uma determinada concepção para a ocupação de um
certo território traduzida na determinação das regras de ocupação, uso e transformação dos
solos - tarefa que tem como característica central a ponderação de interesses e que aqui se
ÃO
designará de planeamento strictu sensu -, de outro lado, a tarefa de elaboração material das
peças que compõem o plano, o qual se apresenta como um documento complexo onde se
8
RS
plasmam aquelas opções.
Sobre estes vide, por todos, CALVÃO, Filipa Urbano, “Contratos sobre o Exercício de Poderes Públicos” in Estudos
sobre Contratação Publica - I, cit., pp. 327 e ss.
9
A propósito dos contratos sobre exercícios de poderes públicos referidos a actos administrativos Pedro Gonçalves
afirma “ o contrato sobre o exercício de poderes públicos pode representar uma alternativa ao acto administrativo…
VE
ou implicar uma combinação com um acto administrativo”. GONÇALVES, Pedro, Contratos Administrativos, Coimbra,
Coimbra Almedina, 2003, p. 76
10
Embora o CCP regule apenas os primeiros (cfr. artigo 337.º).
11
Cfr. LEITÃO, Alexandra, “Contratualização no direito do urbanismo”, in Revista Jurídica do Urbanismo e Ambiente,
n.º 25/25, p. 12 e “Os contratos interadministrativos”, in Estudos sobre Contratação Publica –I, pp. 733 e ss.
26
As dimensões do
poder público de
planeamento:
1.
A definição de uma
concepção de
ocupação para o
território
2.
A tarefa de
elaboração material
do plano/das peças
que o compõem ou
acompanham
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A
Trata-se de duas tarefas (duas dimensões do poder de planeamento) intrinsecamente
relacionadas entre si, já que uma (a primeira) não tem tradução sem a outra (a segunda):
SU
LT
elaborar um plano corresponde, de facto, à produção e elaboração de um conjunto de peças
documentais que dão origem e onde se plasmam as concretas opções municipais de ocupação
territorial. 12
As duas dimensões
são inseparáveis:
uma não tem
tradução sem a
outra
Enquanto tarefas de carácter e ordem públicas, as mesmas assumem, porém, distinto relevo,
o que tem reflexos imediatos no respectivo regime jurídico.
A este propósito, e para uma análise cabal desta nova figura jurídica, não poderá deixar de se
ter em consideração um dado incontornável do nosso ordenamento jurídico: o de que os
ON
poderes de planeamento municipal se apresentarem, inexoravelmente, como poderes públicos
O poder de
planeamento como
um poder (de
conteúdo e
procedimento)
público
quer do ponto de vista material e procedimental (já que se trata de instrumentos de iniciativa
pública bem como de elaboração e aprovação públicas), quer do ponto de vista do conteúdo
(uma vez que os planos são instrumentos que visam a prossecução de interesses públicos,
ainda que com a necessária ponderação de outros interesses, designadamente privados).
RA
C
Embora esteja em causa um poder público - isto é, um poder de responsabilidade e autoria
exclusivamente públicas -, de há muito que a actividade de planeamento municipal surge
como uma tarefa “aberta aos privados”, abertura essa que assume intensidades várias. A
contratualização da actividade de planeamento municipal apresenta-se, precisamente, como a
Contratos para
planeamento como
abertura da
actividade de
planeamento aos
privados
forma da máxima abertura da actividade de planeamento aos particulares a qual, contudo,
não pode colocar em causa as premissas essenciais de que se parte: de que o planeamento é
uma função e uma tarefa públicas que se apresentam, para além do mais, como inalienável e,
PA
em determinados casos, indelegável.
4.3.1. O planeamento enquanto tarefa da determinação das regras de ocupação, uso
e transformação do solo
ÃO
Antes de mais, é a própria Constituição da República Portuguesa que atribui a tarefa de
definição (determinação) das regras de ocupação, uso e transformação dos solos (a primeira
dimensão do poder de planeamento referida) em exclusivo a entidades públicas.
De facto, nos termos do n.º 4 do artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa, “O
RS
Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e
transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento,
VE
no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo…”.
12
Por isso o RJIGT para além do conteúdo material a integrar nos planos municipais identifica ainda as respectivas
peças documentais que compõem e acompanham o plano. O plano é um instrumento (dotado de um conteúdo
documental) onde se plasmam as opções de ocupação territorial (a qual deve obedecer a um conteúdo material
típico).
27
O poder de definição
de uma concepção de
ocupação territorial
como poder
indelegável (a outras
entidades
administrativas ou a
privados) por força da
Constituição
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A
Tal significa que, na ausência de uma previsão constitucional expressa nesse sentido, esta
tarefa é indelegável por qualquer via, incluindo a contratual.
SU
LT
A formulação de um juízo sobre a necessidade e oportunidade de uma determinada concepção
para a ocupação do território faz, assim, parte do poder exclusivo (em titularidade e
exercício) das entidades públicas (no caso, do município).
A tarefa de celebrar um contrato para planeamento não está no mercado.
No exercício do poder de planeamento, a câmara municipal pode não recorrer ao mercado
para procurar aquela que para si é a melhor concepção para a ocupação do território.
A afirmação de que a tarefa de planeamento não está no mercado, não quer significar que a
ON
Administração esteja impedida de utilizar o mercado (quem está no mercado) para a auxiliar
no seu exercício. De facto, para definir o conteúdo dos planos (isto é, as regras de ocupação,
uso e transformação dos solos integrados numa determinada área territorial ou, dito de outro
modo, a concepção urbanística aplicável), a Administração, sem abrir mão do poder pleno de
planeamento, pode lançar mão de um concurso de concepção socorrendo-se da colaboração
RA
C
dos privados para a ajudarem nesta tarefa [sobre este contrato cf. infra ponto 8, (iii)]. Notese, porém, que embora não esteja impossibilitada de o fazer, a Administração municipal não
está obrigada a vir ao mercado procurar aquela que é a melhor concepção para a ocupação do
território; a possibilidade de vir “buscar ideias” fora de portas não significa a obrigação de o
fazer, já que lhe compete em exclusivo definir aquela que considera ser a melhor concepção
para a ocupação do território, podendo perfeitamente fazê-lo à margem de qualquer
PA
concertação com os privados.
Daqui resulta, não estar a câmara municipal, em face de uma proposta de celebração de um
contrato para a elaboração de um determinado projecto de plano com uma determinada
concepção de ocupação territorial, obrigada, como o defende determinada doutrina, a vir ao
mercado procurar propostas alternativas: a definição daquela que é a melhor proposta de
ocupação territorial (concepção do plano) não é uma tarefa que esteja no mercado, mas sim
ÃO
uma tarefa atribuída em exclusivo (e que apenas pode ser exercida) pelos órgãos do
município.
De onde decorre que, em face de uma proposta de ocupação territorial apresentada por um
particular, a câmara tem o poder indisponível, inalienável e indelegável de afirmar o seu
RS
desinteresse pela concepção de ocupação territorial proposta ou então, em sentido contrário,
de ponderar e decidir pela necessidade ou oportunidade daquela concepção. Nesta última
situação nada há, do ponto de vista jurídico, que impeça a câmara de aceitar a proposta de
VE
celebrar o contrato para planeamento com o particular que lhe apresentou aquela proposta de
ocupação territorial, desde que a mesma seja, naturalmente fundamentada do ponto de vista
do interesse público territorial que aos municípios cabe prosseguir e seja dado cumprimento
aos trâmites procedimentais legalmente estabelecidos.
28
Guia dos Contratos para Planeamento
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Os contratos para
planeamento não são
contratos que a
administração celebra,
na sequência da procura
no mercado
(impulsionada por
propostas apresentadas
por privados) da melhor
proposta de ocupação
territorial ou do melhor
projecto de ordenamento
do espaço
A
Por este facto, os contratos para planeamento a que se refere o artigo 6.º-A do RJIGT não
correspondem (nem podem corresponder) a contratos de concepção ⎯ isto é, contratos que a
SU
LT
Administração celebra na sequência de uma procura no mercado (no caso, no seguimento de
propostas apresentadas pelos interessados), da melhor proposta de ocupação territorial ou do
melhor projecto de ordenamento do espaço. A definição ou decisão sobre aquele que é o
melhor “projecto” de ocupação territorial, da melhor concepção de ocupação para um
determinado território é o que caracteriza o poder de planeamento, que é exclusivo dos
órgãos dos municípios.
A busca, no mercado, de uma concepção de ocupação territorial, poderá ser feita pela
Administração, mas ao abrigo de um contrato de concepção que, no entanto, não deve
ON
confundir-se com um contrato para planeamento, cuja regulamentação visou admitir a
contratualização de um domínio do planeamento que não estava sujeito a ela.
De facto, e como foi já referido, o artigo 6.º-A teve como principal finalidade enquadrar uma
prática uniforme que, precisamente, não tinha base na lei e não integrar figuras contratuais
com tratamento jurídico consolidado e uniforme.
RA
C
Aliás, os contratos de concepção ao contrário dos contratos para planeamento, não são
celebrados com proprietários dos solos, promotores ou quaisquer outros interessados na
ocupação do território, mas com equipas técnicas interdisciplinares, as únicas que podem, se
a câmara assim o determinar no concurso de concepção, vir a prestar à câmara o serviço de
elaboração técnica do plano (das peças do plano).
Deste modo, a definição daquele que é o melhor modelo de estruturação ou a melhor opção
de ocupação territorial ⎯ que é o que caracteriza a actividade pública de planeamento e que
PA
se apresenta como uma tarefa complexa de ponderação de interesses ⎯ deve ser levada a
cabo em exclusivo pelo município (sob a sua responsabilidade directa), embora esta o possa
fazer concertadamente com um ou vários interessados, designadamente através da celebração
de um contrato.
O que a administração não está impedida de fazer, é averiguar se existem outros eventuais
ÃO
interessados para além do proponente inicial, na celebração do contrato de planeamento, não
podendo excluir a possibilidade de outros interessados lhe apresentarem propostas
alternativas no decorrer da divulgação pública prevista no n.º 5 do Artigo 6.º -A do RJIGT.
Não está, no entanto, aqui em causa um procedimento concursal (que não tem de ocorrer
RS
nesta situação por os contratos para planeamento serem contratos sobre exercício de poderes
públicos que, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 5.º do Código de Contratação Pública,
não se encontram sujeitos às regras de formação de contratos previstas na sua Parte II), mas o
cumprimento dos princípios gerais da actividade administrativa e do Código do Procedimento
VE
Administrativo, nomeadamente no que concerne ao seu relacionamento com os particulares,
como os princípios da transparência, igualdade, imparcialidade e da boa-fé.
29
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
Em causa está, pois, tão-só a contratação de um poder que não poderá deixar de ser, ainda
que objecto de concertação com os interessados, exclusivamente exercido pelo município, de
SU
LT
acordo com o procedimento e as formas legalmente determinadas. É por isto, e apenas por
isso, que se pode falar numa co-determinação público-privada dos conteúdos planificadores. 13
Precisamente por em causa estar um poder - o poder de definição das regras aplicáveis a uma
determinada área territorial -, que é exclusivamente público (em titularidade e exercício), é
que os particulares se dirigem à câmara apresentando-lhe uma proposta de celebração de um
contrato: com efeito, dirigem-se à única entidade que lhes pode satisfazer esta pretensão,
que é a de elaborar um plano com um determinado conteúdo que viabilize um seu projecto. O
que significa que aquilo a que se obriga (se pode obrigar) a administração municipal pela via
ON
do contrato para planeamento, é apenas a dar início a um procedimento de planeamento,
tramitando-o com vista à sua aprovação, ou, ainda, a conferir-lhe um determinado conteúdo,
obrigando-se a câmara, pela via do mesmo, sobre a forma como vai exercer os seus poderes de
planeamento (que apenas por ela podem ser exercidos).
RA
C
De onde resulta ser este contrato, no que concerne à tarefa de definição das regras de
ocupação, uso e transformação dos solos, um mero contrato sobre o exercício de poderes
públicos: um contrato pelo qual a Administração se obriga, perante privados, sobre a forma e
os termos como vai exercer poderes que são seus.
É a própria Constituição da República Portuguesa quem determina ser esta dimensão do poder
de planeamento exclusivamente pública (administrativa) que, por isso mesmo, apenas pode
ser exercido pelas entidades públicas (administrativas) nela identificadas. Em causa está, pois,
PA
um poder público distinto de outros que, embora sejam de titularidade de entidades públicas,
podem também ser levados a cabo por outros operadores do mercado (como é o poder de
realização de obras públicas ou de prestação de serviços públicos). O planeamento do
território, ao contrário destas tarefas, apenas pode ser levado a cabo por entidades
administrativas determinadas e não por operadores de mercado.
ÃO
Assim, e recapitulando:
A opção por uma determinada concepção de ocupação do território não é uma tarefa que
esteja no mercado e em relação à qual tenham de ser cumpridas regras da concorrência.
RS
Em face de uma proposta de ocupação territorial apresentada por um particular, a câmara
tem o poder, indisponível, de afirmar, de modo fundamentado, o seu desinteresse pela
concepção de ocupação territorial proposta ou então, em sentido contrário, de ponderar e
VE
decidir pelo interesse público de elaborar um plano.
13
Expressão de Paolo URBANI, Urbanistica Consensuale: La disciplina degli usi del territorio tra liberalizzazione,
programmazione negoziata e tutele differenziate, Torino, Bolatti Boringheri, 2000, p. 74.
30
O contrato para
planeamento, no que
concerne à tarefa de
definição das regras de
ocupação, uso e
transformação dos
solos, como mero
contrato sobre o
exercício de poderes
Guia dos Contratos para Planeamento
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valências a câmara municipal deve promover a divulgação pública da mesma.
A
Em face de uma proposta de ocupação territorial apresentada por um particular e respectivas
SU
LT
Caso surjam outros interessados que apresentem propostas, a câmara municipal deve proceder
à selecção da proposta que melhor servir o interesse público, ao abrigo dos princípios gerais
de direito pelos quais se deve pautar a actividade administrativa.
A câmara municipal celebra o contrato para planeamento com o particular que lhe apresentou
a proposta que considerar mais adequada ao interesse público.
Nesta lógica, se por acaso forem apresentadas à câmara municipal, para uma determinada
área, várias propostas de diferentes interessados, hipótese não afastada pelo Artigo 6.º-A, não
ON
está aquela impedida de optar por uma delas para efeitos de celebração do contrato e,
posteriormente, elaboração do plano contratualizado. E esta escolha não tem de ser sujeita a
quaisquer regras da concorrência precisamente porque se trata de um poder que não está no
RA
C
mercado.
4.3.2. O planeamento enquanto tarefa de elaboração material do plano
(i.) Não obstante o que foi afirmado, não deve ignorar-se que a lei (n.º 1 do artigo 6.º-A) se
refere expressamente à apresentação de propostas para a elaboração de um projecto de
plano, o que poderá ser interpretado como a possibilidade de, por intermédio do contrato, a
câmara conferir ao interessado a possibilidade de elaborar um projecto de plano a ser
municipal.
PA
posteriormente submetido à sua apreciação e tramitação para aprovação pela assembleia
O que, não podendo significar, como foi referido, a delegação nos privados do poder de
definir as regras de ocupação, uso e transformação do território (de definir uma determinada
concepção de ocupação territorial), poderia corresponder à delegação neles da segunda
ÃO
dimensão do poder de planeamento antes referido: a de elaboração material ou técnica das
peças que compõem o plano, enquanto documentos onde aquelas regras que se encontram
plasmadas (poder que integra o de contratar as equipas projectistas para o efeito, quando
necessário).
RS
E isto porque esta segunda dimensão do poder de planeamento, pese embora corresponda, de
igual forma, a um poder público, já não se apresenta como constitucionalmente indelegável (o
que não significa que não se encontre sujeito, em determinadas circunstâncias, a regras da
concorrência).
VE
No entanto, esta delegação apenas pode ser admitida desde que exista uma previsão
constitucional ou legal inequívoca nesse sentido, o que não sucede com 6.º-A do RJIGT, ao
contrário do que ocorre no artigo 26.º do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana aprovado
31
O poder de
elaboração material
do plano como poder
indelegável sem
inequívoca previsão
legal e a privados
colocados em certas
condições
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pelo Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Dezembro, onde expressamente se prevê a
possibilidade de a câmara encarregar determinadas entidades “da preparação do projecto de
SU
LT
plano de pormenor e dos elementos que o acompanham” ou seja, da “execução técnica de
planos de pormenor”.
Salienta-se, contudo, que as entidades a que se refere o mencionado artigo 26.º são empresas
do sector empresarial local (isto é, participadas maioritariamente pelo município e sujeitas ao
seu controlo administrativo e fiscalizador, estando encarregues da prossecução de específicos
interesses públicos).
Diferentemente, os contratos para planeamento são celebrados com particulares que, por esta
ON
via, buscam a satisfação dos seus legítimos interesses privados, os quais serão alcançados por
intermédio do plano a elaborar com base no contrato. A admissibilidade, por força do artigo
6.º-A, de lhes ser cometida a tarefa material de elaboração do plano, significaria o
reconhecimento da possibilidade da delegação desta dimensão do poder público de
planeamento (com os inerentes poderes de contratar as respectivas equipas técnicas, quando
RA
C
necessário) a quem, dada a particular posição em que se encontra, não pode oferecer
garantias de uma actuação desinteressada no exercício destes poderes públicos.
Ou seja, significaria estar a conferir aos privados - claramente interessados na concretização
de um determinado projecto urbanístico e, por isso, não desinteressados da solução a
consagrar no plano -, uma ampla fatia do poder público de planeamento: o de elaboração do
projecto do plano e, mais, de importantes peças documentais que influenciam de forma
decisiva as opções a tomar pela administração municipal (como é o caso do Relatório
PA
Ambiental que tem uma influência indiscutível nas opções de planeamento, isto é, nas regras
de ocupação, uso e transformação do território a consagrar).
Ora, as exigências de transparência, de imparcialidade, e da prossecução exclusiva do
interesse público, impedem tal delegação, a qual, a ocorrer, potenciaria o risco de
promiscuidade entre os interesses privados e os interesses públicos, não permitindo garantir a
ÃO
preponderância destes (que os poderes delegados devem servir em termos exclusivos) sobre os
interesses próprios dos privados.
É, precisamente neste sentido que parte da nossa doutrina afirma a propósito da figura da
delegação de poderes públicos a privados, referindo-se a essa impossibilidade quando estejam
RS
em causa certos privados: “ainda que a condição dos particulares (…) não os impeça de figurar
em geral, como delegatários de poderes públicos, sucede por vezes, contudo, que,
exactamente por causa da condição em que se encontram, a delegação não pode ter lugar.”14
VE
Para esta doutrina, ocorre uma impossibilidade de delegação de poderes públicos a
14
GONÇALVES Pedro, Entidades Privadas com Poderes Públicos. O Exercício de Poderes Públicos de Autoridade por
entidades Privadas com Funções Administrativas, Coimbra, Almedina, 2005, p 974.
32
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
particulares sem funções públicas15 e a particulares que não oferecem garantias de uma
actuação desinteressada no exercício de poderes públicos, como sucede, precisamente, nos
SU
LT
planos que se referem a projectos em que os particulares estão interessados na legitimação do
seu projecto por via do plano que propõem à câmara elaborar.16….
Por outro lado, esta admissibilidade, ao permitir a transferência para os privados da
responsabilidade de contratação das equipas técnicas, permitiria a fuga, via contratualização
de planos e por parte dos particulares, às regras da concorrência na escolha daquelas.
Terá, assim, de se concluir, que não resulta do artigo 6.º-A, nem poderia, do ponto de vista
jurídico, resultar, que possa, por intermédio do contratos para planeamento, incumbir-se
ON
(delegar-se) ao proponente privado a tarefa:
• De elaboração de um projecto de plano (projecto de regulamento e respectivas
Aspectos
excluídos dos
contratos para
planeamento
plantas de zonamento ou de implantação, consoante se trate de um plano de
urbanização e de pormenor);17
De preparação e elaboração de todos os trabalhos, estudos e projectos
RA
C
•
(designadamente de natureza arquitectónica, geológica, paisagística) necessários à
formação do plano e
•
De elaboração dos restantes estudos complementares ao plano necessários à sua
aprovação (como o Relatório Ambiental para efeitos da Avaliação Ambiental)
Todas estas tarefas devem permanecer nas mãos do município, o qual, por isso mesmo,
mantém os poderes (e os deveres associados) designadamente (e especialmente) os atinentes
15
PA
à contratação das equipas técnicas. Estas serão escolhidas de acordo com os critérios por ele
Ainda, a este propósito, afirma que o facto de por vezes os particulares se dedicarem à realização de interesses
públicos ou à prossecução de interesses paralelos com interesses públicos, não justifica a delegação de poderes
públicos. Se for o caso, os particulares nessas condições podem beneficiar dos resultados do exercício de poderes
ÃO
públicos pela própria administração (v.g. expropriação em benefício de particulares); mas nessa hipótese, o poder
público aparece actuado pela Administração, a qual se deve encontrar em condições de garantir que aquele é
exercido em benefício do particular, mas para a realização de um interesse público. GONÇALVES Pedro, Entidades
Privadas com Poderes Públicos, cit., p. 974 e ss.
16
Cfr. GONÇALVES Pedro, Entidades Privadas com Poderes Públicos. cit., p. 974 e ss que se refere ao risco, nestes
casos, de uma preponderância dos interesses próprios da entidade particular sobre o interesse geral da colectividade
RS
que os poderes delegados devem servir em termos exclusivos
17
A menção pelo n.º 1 deste normativo ao projecto de plano faz sentido se se tiver em consideração que o
pressuposto é de a proposta ser apresentada à câmara municipal, a qual não pode comprometer-se noutra coisa que
não seja a elaboração de um projecto de plano: com efeito, este órgão apenas tem o poder de elaborar um projecto
de plano a submeter a aprovação da assembleia municipal, por isso apenas se pode contratualmente obrigar à sua
VE
elaboração, ainda que num determinado sentido. Existe, efectivamente, uma repartição do poder de planeamento
municipal entre a câmara e a assembleia: aquela não tem, só por si, poderes de planeamento, já que se a assembleia
não aprovar o projecto que ela lhe submete, este nunca passará disso mesmo; mas também a assembleia apenas pode
aprovar um plano se a câmara lhe apresentar um projecto para aprovação. Pode, assim, afirmar-se que existe uma
repartição do poderes de planeamento entre os dois órgãos autárquicos.
33
1.
A elaboração
técnica do
projecto do plano
pelo privado
2
Preparação e
elaboração de
trabalhos, e
estudos pelo
privado
3.
Elaboração pelo
privado dos
estudos
complementares
ao plano
O contrato para
planeamento não é
um contrato de
delegação da tarefa e
elaboração material
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definidos e actuarão sob a sua responsabilidade e direcção directa, encontrando-se sujeitas a
regras de concorrência sempre que a câmara municipal recorra à sua celebração. Neste último
SU
LT
caso o que está em causa é a celebração de contratos de aquisição de serviços os quais se
subordinam às regras gerais de contratação pública supra referidas.18 Isto não significa que os
co-contratantes privados não possam, nos termos definidos no Código do Procedimento
Administrativo (cf. artigo 7.º) participar na formação das decisões que lhes digam respeito,
formulando sugestões e fornecendo informações à câmara municipal, relativas às peças que
compõem o plano [cf. ponto 5.2., alínea b), (i)].
(ii.) Como foi referido anteriormente, o poder de contratar, quando necessário, as equipas
projectistas, é um poder integrado no da elaboração material/técnica do plano. Nos casos em
ON
que a lei admite a delegação desta tarefa, também a escolha da equipa passa a ser da
responsabilidade da entidade delegada. É o que sucede no âmbito do regime da reabilitação
O poder de contratar as
equipas projectistas
como um poder
inerente ao de elaborar
materialmente o plano:
excluído dos contratos
para planeamento
urbana: quando a câmara encarrega uma das entidades referidas na alínea b) do n.º 1 do
artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 307/2009 da preparação do projecto de plano de pormenor e
contratar as equipas projectistas.
RA
C
dos elementos que o acompanham, esta passa a ter o poder, caso o considere necessário, de
No entanto, como se referiu, os contratos para planeamento não integram (não podem
integrar, atenta a condição do co-contratante) a delegação do poder de elaboração material
do plano, pelo que a contratação de equipas técnicas exteriores ao município, quando tal se
revele necessário, é (só pode ser) da responsabilidade da câmara, cumprindo para o efeito o
disposto quanto à aquisição de serviços para a elaboração de planos, através da aplicação das
PA
regras de concorrência [sobre os contratos de aquisição de serviços para elaboração de planos
e as regras a que se encontram sujeitos cf. infra ponto 8 (iii)].
A responsabilidade da
contratação de uma
equipa externa para
elaboração material
do plano compete em
exclusivo à câmara
municipal, enquanto
entidade legalmente
competente pela
elaboração dos PMOT,
encontrando-se
sujeita aquando da
aquisição de serviços
às regras de
concorrência
Caso se admitisse que os poderes públicos de planeamento fossem delegados no particular,
ter-se-ia de aceitar que este poderia contratar uma equipa externa à autarquia para efeitos
da elaboração técnica do plano ao arrepio das mais elementares regras da concorrência. No
ÃO
entanto, a única situação em que tal pode suceder é, como anteriormente referido, no âmbito
da reabilitação urbana e mesmo, neste caso, terá de se dar cumprimento às regras da
concorrência.
É, assim, diferente, e existe todas as vantagens em não confundir contratação dos planos e
RS
contratação das equipas técnicas que vão elaborar os planos objecto de contratação.
Os contratos para planeamento não se prefiguram, pois, como pretendido por vezes, como
Tal não significa, como referido, que esta tarefa (da responsabilidade da elaboração material das peças que compõe
VE
18
ou acompanham o plano) não possa ser objecto de delegação, mas apenas desde que, para além de resultar de forma
inequívoca da lei, tal delegação seja efectuada ora em entidades públicas (o que sucede no regime da reabilitação
urbana) ora a entidades privadas, mas que ofereçam garantias de uma actuação desinteressada no exercício destes
públicos.
34
Os contratos para
planeamento não
são uma forma de
contornar as regras
da contratação
pública na escolha
das equipas técnicas
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uma forma de a câmara contornar as regras de contratação pública na escolha das equipas
projectista que vão elaborar o plano.
SU
LT
(iii.) Cabendo à câmara municipal a elaboração material do plano e, desta forma, a
contratação da equipa projectista, terá de se concluir ser da sua inteira responsabilidade a
assunção dos encargos financeiros correspondentes.
Mais, na medida em que a câmara apenas pode, em face de uma proposta apresentada por um
interessado, comprometer-se a elaborar um projecto de plano de pormenor ou de urbanização
quando existam motivos de interesse público de ordem territorial que o justifiquem, não há
razões para imputar ao interessado, ainda que por via contratual, os encargos resultantes da
ON
elaboração do plano, que, caso assim não fosse, pareceriam justificados na concessão ao
mesmo de um benefício económico decorrente da viabilização, pelo plano, das suas
pretensões urbanísticas (uma espécie de pagamento pela vantagem concedida). Ora, esta
perspectivação do poder de planeamento ⎯ que pareceria funcionalizado aos interesses
RA
C
privados ⎯ deve ser manifestamente afastada.
Deste modo é ilegítimo que o custo da contratação da equipa técnica possa ser imputado, por
via do contrato para planeamento, ao privado, ainda que se defenda que em causa está um
simples custo de oportunidade justificada pelo facto de a câmara municipal ter acertado os
timings da sua actuação planificadora pelos timings do proponente quanto à oportunidade de
Assunção pelos
privados dos
encargos com a
elaboração dos
planos: não
admitida nos
contratos para
planeamento
intervenção no território, o que não significa que parte destes encargos não possam ser
assumidos
pelo
co-contratante
em
sede
de
execução,
por
exemplo,
através
da
comparticipação nos custos de urbanização com infra-estruturas gerais e locais (cf. artigo
PA
142.º do RJIGT) ou através da integração dos custos de elaboração do plano no âmbito dos
mecanismos de perequação de benefícios e encargos dele decorrentes.
Fora destas hipóteses, as vantagens da câmara celebrar um contrato para planeamento não
podem estar no financiamento, pelos privados, do exercício de uma tarefa que é pública ⎯ o
ÃO
que significaria assumirem-se estes como uma forma de a câmara adquirir gratuitamente
planos ⎯, mas nas garantias decorrentes da concretização no território de uma determinada
concepção que permita a satisfação de interesses públicos de ordem territorial, como a
reabilitação de uma área degradada, a criação de amplos espaços verdes ou de áreas para
RS
equipamentos de utilização colectiva.
4.3.3. A execução dos planos como um momento relevante do planeamento
VE
É igualmente possível concertar-se, por intermédio dos contratos para planeamento, a
execução do plano objecto de contratação. Contudo, para que se esteja ainda perante um
contrato para planeamento fundamental é que o contrato não se refira exclusivamente à
execução, mas que concerte ainda, em doses variadas, o conteúdo a conferir ao futuro plano.
35
A execução dos
plano como um dos
objectos possíveis
dos contratos para
planeamento
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
A integração, no contrato para planeamento, das obrigações que as partes assumem na
respectiva execução é, aliás, uma das grandes vantagens na celebração de contratos deste
SU
LT
tipo. Com efeito, sempre se poderia perguntar em que condições interessa à Administração
municipal, por exemplo nas situações em que esteja em causa um plano de pormenor ― que é
aquele que, dado o seu grau de intervenção no território, pode colocar maiores problemas ―,
contratualizar com privados, sob proposta deles, uma determinada solução urbanística
quando, em face da proposta por eles apresentada, e se a considerar oportuna, sempre
poderá, à margem de qualquer contrato, assumi-la.
Mais concretamente, interessa questionar em que circunstâncias interessa à Administração,
que detém o poder de planeamento, contratualizar com os privados o conteúdo de um plano e
ON
em que circunstâncias, em contrapartida, interessa aos particulares proceder a idêntica
contratação, se a câmara continua a dispor do poder de planeamento, não tendo aqueles
privados, por isso, a garantia de que o conteúdo final seja o que foi concertado com a câmara
municipal.
RA
C
A resposta encontra-se, precisamente, na garantia (ou na maior garantia) da respectiva
execução. Com efeito, e antes de mais, deve ter-se em consideração que embora não seja
necessário, para a elaboração do plano (e por isso, para a celebração de um contrato de
planeamento), o consentimento de todos os titulares de direitos da sua área de abrangência,
uma vez que a autarquia pode sempre recorrer ao sistema de imposição administrativa,
concretamente à expropriação por utilidade pública, este consentimento é, contudo,
fundamental para a respectiva execução (onde a legitimidade, aferida pela titularidade de um
PA
direito que lhe permita realizar a operação urbanística, é um requisito indispensável). Nesta
óptica, não interessa à Administração contratar com um só proprietário (ou com um não
proprietário) o desenho urbano para a área em causa quando necessita de todos os titulares de
direitos para o executar. A garantia de que o desenho urbano que está a elaborar para a área,
e que satisfaz as exigências de interesse público, é também a solução que interessa aos
ÃO
proprietários que, deste modo se associarão para o executar, é uma das fortes razões, da
perspectiva da Administração municipal, para a celebração destes contratos para
planeamento, já que pelos mesmos pode garantir que não está a elaborar um plano para
“colocar na gaveta” ou que, para ser executado, implicará o recurso a procedimentos
RS
impositivos, na maior parte das vezes, mais morosos e onerosos.
Da perspectiva dos interessados, a vantagem de todos os proprietários se associarem entre si e
acertarem com a câmara municipal a definição do desenho urbano para a área facilita,
definitivamente, a fase da execução das prescrições do plano, não apenas porque a lei prevê
VE
agora, como referido, a possibilidade de os planos de pormenor com um conteúdo
suficientemente denso (que identifica com precisão as operações a concretizar ou seja, que
contém as mesmas prescrições que um alvará de loteamento) poderem fundar directamente
36
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
operações de transformação fundiária, relevantes para efeitos de registo predial e inscrição
dos novos prédios assim constituídos (cf. artigos 92.º-A e 92.º-B), como também porque se
SU
LT
dispensa, nestes casos, um subsequente procedimento administrativo de controlo prévio em
sede de licenciamento ou de aprovação de operação de loteamento ou de reparcelamento,
sendo bastante, para proceder à transformação da situação fundiária da área do plano e ao
respectivo registo, a certidão deste acompanhada dos correspondentes contratos de
urbanização ou de contratos de desenvolvimento urbano.19
Note-se, porém, que quando os contratos para planeamento incidem também sobre a
respectiva execução, colocam-se questões que não se põe quando apenas está em causa a
concertação das soluções de planeamento, designadamente questões relacionadas com a
ON
determinação da legitimidade para celebrar o contrato. Este ponto será abordado infra, a
propósito dos sujeitos.
Por fim refira-se que nas situações em que a execução tenha sido objecto de contratualização,
a mesma deve ter tradução na programação a integrar no plano, a qual deve identificar
RA
C
devidamente os encargos técnicos (v.g. elaboração dos projectos de execução) e financeiros
que ficam na responsabilidade do co-contratante privado (cf., neste sentido, o disposto no n.º
3 do artigo 22.º do Decreto Regulamentar n.º 11/2009).
Em suma, os contratos para planeamento previstos no artigo 6º-A, do Decreto-Lei nº 316/2007
podem ter como objecto:
PA
a) A concertação entre a Administração e os particulares sobre a forma como aquela
exercerá os seus poderes públicos de planeamento por referência a pretensões ou
projectos concretos de iniciativa e interesse privado. Trata-se de contratos cujo conteúdo
típico integra o compromisso da câmara municipal desencadear o procedimento típico de
elaboração (alteração ou revisão) de um plano, ou o compromisso de integrar no plano um
ÃO
determinado conteúdo, tendo por referência uma determinada pretensão
b) A execução de planos, a qual deverá ter tradução na programação a integrar no plano,
designadamente no que concerne à assunção da responsabilidade pelos meios técnicos e
VE
RS
financeiros necessários.
19
Cfr. OLIVEIRA, Fernanda Paula, Contratos para Planeamento, cit, pp. 33 a 35.
37
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
4.4. Natureza jurídica dos contratos para planeamento
A
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
SU
LT
De tudo quanto foi referido anteriormente decorre que o poder de planeamento se apresenta
não só como um poder inalienável como também, em certos termos, indelegável. Os contratos
para planeamento não constituem contratos de delegação do poder de planeamento aos
privados
O poder de planeamento apenas pode ser exercido pelo município, ainda que a forma e os
termos como este o vai fazer possa ser concertada em determinadas circunstâncias
(contratualizada) com privados. É por este motivo que os contratos para planeamento devem
ser reconduzidos aos típicos contratos sobre exercício de poderes públicos - contratos pelos
ON
quais a câmara define ou se obriga quando à forma e aos termos pelos quais vai exercer os
Contratos para
planeamento como
típicos contratos
sobre exercício de
poderes púbicos
seus poderes públicos de planeamento -, o que significa a assunção, por parte da câmara
municipal em face dos privados, do compromisso (dever) de praticar um conjunto de actos em
que se decompõe o procedimento de planeamento e que tenderão à aprovação de um plano,
RA
C
dos quais se realça o de dar início ao procedimento de elaboração do plano, o de aprovar um
projecto de plano na sequência do cumprimento dos trâmites legalmente estabelecidos e o de
submeter este à aprovação da assembleia municipal. Na assunção da obrigação de elaborar
um projecto de plano vai em regra integrada a obrigação de o elaborar com um determinado
conteúdo (precisamente o conteúdo que foi objecto de concertação com o privado, as
valências a integrar no mesmo). Por isso se afirma que em causa estão contratos celebrados a
montante do plano com o intuito de concertar (co-determinar) o respectivo conteúdo, a ser
nele posteriormente integrado e é também por isso que o n.º 1 do artigo 6.º-A do RJIGT se
PA
refere expressamente a propostas de contrato e a projecto de plano, o n.º 2 ao conteúdo, o
n.º 5 a propostas de contratos e o n.º 6 a contratos.
Ou seja, e dito de outro modo, em causa está a concertação de interesses públicos e privados
quer no desencadeamento dos procedimentos de elaboração, alteração ou revisão de um plano
ÃO
de pormenor ou de urbanização, quer na (re)definição, total ou parcial, do conteúdo daqueles
instrumentos de planeamento. Por intermédio destes contratos admite-se que a Administração
concerte com privados não só as condições (forma) e os termos em que exercerá os seus
poderes de planeamento (que continuam, não obstante o contrato, a ser seus e, por isso, a ser
por si exercidos), isto é, que concerte com os interessados as opções de planeamento que, por
RS
regra, seriam da autoria (unilateral) do município (ainda que com a participação dos
particulares) e que agora, por força do contrato para planeamento, resultam de uma
concertação com os interessados como se admite que vá mais longe ao concertar também com
VE
estes a respectiva execução, desde que fundamentado no interesse público.20
20
Os contratos sobre exercício de poderes públicos de planeamento comportam-se como verdadeiros contratos-
promessa sobre exercício de várias dimensões do poder de planeamento.
38
Aspectos incluídos
nos contratos para
planeamento
1.
Obrigação de dar
início ao
procedimento
2.
Obrigação de o
tramitar
3.
Obrigação de
elaborar um
projecto de plano
com um
determinado
conteúdo
4.
Obrigação de o
apresentar para
aprovação à
assembleia
municipal
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
4.5. Noção de contrato para planeamento
SU
LT
Da leitura conjugada dos vários segmentos normativos associada aos princípios que regem a
actividade de planeamento, resulta que os contratos para planeamento são:
Contratos especiais caracterizados por se reportarem a pretensões ou projectos
concretos que coenvolvem destinatários determinados, não tendo em vista
substituir-se aos planos, mas tão-só prepará-los ou preparar alterações ou
modificações pontuais dos mesmos, só adquirindo eficácia com a inclusão do seu
ON
conteúdo no respectivo plano.
O que se visa com tais contratos é tão-só permitir que a Administração concerte com os
privados a forma como vai exercer os seus poderes públicos de planeamento, comprometendose aquela, por via do contrato, a elaborar um plano que enquadre ou viabilize uma pretensão
ou um projecto que o privado pretende promover numa determinada área do município ou a
RA
C
elaborá-lo com determinado conteúdo, referido a uma pretensão ou a um projecto concreto.
VE
RS
ÃO
PA
Do mesmo contrato pode resultar ainda concertado entre as partes a execução do plano.
39
Noção de
contrato para
planeamento
Guia dos Contratos para Planeamento
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SU
LT
5. Conteúdo material dos contratos para planeamento
A
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
Uma interpretação teleológica e sistemática do artigo 6.º-A do RJUE leva a conceber como
núcleo típico dos contratos para planeamento os “planos que se referem a projectos”, isto é,
aqueles que têm na sua base a viabilização de uma concreta pretensão por parte do
proponente.
Contratos para
planeamento:
contratos sobre
“planos referidos a
projectos”
Em regra os planos de pormenor assumem, dada a sua escala de intervenção no território, esta
característica. Já o mesmo parece não suceder com os planos de urbanização. Em todo o caso,
quanto a estes últimos, será possível sujeitá-los a contratação quando tenham na sua base um
ON
projecto concreto (como sucede com os planos de urbanização elaborados para núcleos de
Os planos no
âmbito dos
Núcleos de
Desenvolvimento
Turístico
desenvolvimento turístico, que visam, precisamente, enquadrar um empreendimento
turístico).
Este é o motivo que leva a afastar uma contratação que incida directamente sobre planos
RA
C
directores municipais. Não está em causa uma impossibilidade fáctica de os sujeitar a
contratação -já que é possível contratar planos de pormenor ou de urbanização que alterem o
plano director municipal, o que significa que também ele é objecto de contrato -, mas a
exigência de que os planos objecto de contratação regularem (ou permitirem enquadrar) de
forma precisa pretensões (projectos) concreta(o)s. Com efeito, por via destes contratos, mais
do que garantir parâmetros genéricos (índices máximos de ocupação, cérceas máximas, áreas
Os planos directores
municipais
máximas de construção ou impermeabilização do solos, que é o que definem os planos
PA
directores municipais), o que se pretende é viabilizar uma solução urbanística precisa que não
é, precisamente por isso, alcançada por intermédio do plano director municipal.
Pretendendo-se, pois, com o contrato para planeamento, viabilizar uma determinada solução
urbanística, apenas faz sentido contratualizar planos municipais cuja escala a permita
enquadrar com precisão, portanto, planos de urbanização referidos a projectos e planos de
ÃO
pormenor.
Mais, objecto de contratação serão sempre situações que envolvem o exercício de poderes
discricionários por parte Administração, já que não teria sentido obrigar-se esta, por via
contratual, a tomar uma decisão que se apresentasse, por força da lei como vinculada. É
RS
também por este motivo que a lei se refere tipicamente aos planos de urbanização e de
pormenor, que não se apresentam, no nosso ordenamento jurídico, como instrumentos de
elaboração obrigatória, sendo, por isso, a deliberação da sua elaboração discricionária para a
câmara municipal. No caso em que o plano director municipal obrigue, para uma unidade
VE
operativa de planeamento e gestão, à elaboração de um plano de urbanização ou de
pormenor, pode ainda assim justificar-se a celebração de um contrato para planeamento, O
que foi afirmado vale sem reservas para os contratos que têm por objecto um projecto global
40
Contratos para
planeamento:
referidos a
projectos globais ou
a projectos mais
restritos, mas
sempre dirigidos à
satisfação de
concretas
pretensões de
privados
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
de intervenção numa determinada área territorial (um projecto global de plano de pormenor
ou de plano de urbanização). A doutrina vinha, contudo, admitindo já deverem ser
SU
LT
reconduzidos aos contratos para planeamento certos acordos celebrados entre a entidade
planificadora e um particular com efeitos mais restritos do ponto de vista territorial, por
exemplo, “contratos de permuta” por intermédio dos quais a entidade pública se compromete
a consagrar no plano uma solução favorável ao privado em contrapartida de uma cedência de
terreno feita pelo mesmo (designadamente no âmbito de um procedimento expropriativo).21
No entanto, mesmo nestas situações, não sendo possível afirmar existir na base do contrato
um projecto global de ocupação de uma determinada área territorial (a ponto de se poder
utilizar a expressão planos referidos a projectos), não há como negar que existe, também
ON
aqui, uma concreta pretensão (e um interesse especifico na sua realização por parte do
privado) que baseia a celebração do contrato e que o plano a elaborar na sua sequência dará
satisfação. Por isso, também nestas situações se pode afirmar que o contrato para
RA
C
planeamento tem na sua base a viabilização de uma concreta pretensão do proponente.
5.1. Os limites materiais dos contratos para planeamento
Neste ponto, proceder-se-á, à enumeração dos princípios jurídico-administrativos constantes
do artigo 6.º-A que funcionam como limites à conformação dos contratos para planeamento
bem como à identificação de cláusulas que deles podem fazer parte ou que deles devem ficar
excluídas.
PA
a) Princípio da indisponibilidade dos poderes de planeamento
Do que foi afirmado anteriormente resulta, desde logo, que o que o artigo 6.º-A do RJIGT
permite é que, por intermédio de um contrato para planeamento, a Administração concerte
com os privados a forma como vai exercer os seus poderes públicos de planeamento,
comprometendo-se a elaborar um plano (que enquadre o projecto ou pretensão que aqueles
ÃO
pretendem promover numa determinada área do município) ou a elaborá-lo com um
determinado conteúdo.22
21
Sobre a celebração deste tipo de contratos vide OLIVEIRA, Fernanda Paula, “Reflexões sobre Algumas Questões
Práticas no Âmbito do Direito do Urbanismo”, in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra,
RS
Volume Comemorativo do 75º Tomo do Boletim da Faculdade de Direito Coimbra, 2003 OLIVEIRA, Fernanda Paula e
LOPES, Dulce, “O Papel dos Privados no Planeamento: Que Formas de Intervenção?”, em parceria com Dulce Lopes, in
Número Comemorativo do 10.º Aniversário da Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, 2003.
A doutrina mais recente designa estes contratos para planeamento de contratos no âmbito das edificabilidades
estritas. Cfr. CORREIA, Jorge André Alves, Contratos Urbanísticos. Concertação, Contratação e Neocontratualismo no
VE
Direito do Urbanismo, cit., p. 201.
22
Em causa está uma obrigação de meios e não uma obrigação de resultados: a obrigação de, no que dependa da
câmara, adoptar determinados comportamentos e tomar determinadas decisões no procedimento de elaboração do
plano objecto de contratação, o que não pode significar a obrigação de alcançar o resultado de fazer entrar em vigor
um plano cujo conteúdo coincida com o que foi objecto de contratação.
41
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
O poder de
planeamento
permanece público,
não obstante o
contrato
A
Apesar de o poder fazer - já que a admissibilidade da celebração deste tipo de contratos se
encontra agora legalmente prevista de forma expressa -, determina o n.º 2 do referido
SU
LT
normativo que os contratos para planeamento “não prejudicam o exercício dos poderes
públicos municipais relativos ao procedimento, conteúdo, aprovação e execução do plano”.
O que significa que, não obstante o contrato, os poderes de planeamento - isto é, os poderes
de definição das regras de ocupação uso e transformação dos solos para determinada área
territorial e os correspectivos poderes de elaboração material e técnica do projecto de plano permanecem não apenas na titularidade dos órgãos municipais (principio da indisponibilidade
dos poderes de planeamento) como devem ser por eles exercidos (princípio da
indelegabilidade a privados do exercício destes poderes).
23
ON
Daqui decorre que uma vez celebrado o contrato para planeamento, o plano fica sujeito a
toda a tramitação procedimental (elaboração, alteração ou revisão) legalmente estabelecida,
a qual é a mesma quer o plano tenha sido objecto de concertação prévia por intermédio do
contrato para planeamento, quer não. Isto sem prejuízo, naturalmente, de se formularem
RA
C
algumas exigências naquelas situações em que o plano tenha sido antecedido de contrato, as
quais se prendem com necessidades de publicitação e transparência. Assim, como se verá, o
contrato deve ser publicitado juntamente com a deliberação da elaboração do plano devendo
acompanhar todas as peças que o compõem ao longo do procedimento, designadamente para
efeitos de discussão pública deste (n.º 6 do artigo 6.º-A).
Porém, se a celebração de um contrato para planeamento não pode prejudicar o poder de
planeamento municipal (o qual, não obstante o contrato, permanece nas mãos da
PA
Administração) - assim o determina o n.º 2 do artigo 6.º-A do RJIGT-, não há como negar que a
sua celebração limita, no procedimento de planeamento que venha a desencadear na
sequência do contrato, o exercício da sua discricionariedade, na medida em que se vinculou
no contrato à elaboração de um plano ou à sua elaboração com um determinado conteúdo. É
que a celebração de um contrato para planeamento -pelo qual a Administração se
ÃO
compromete a exercer os seus poderes de planeamento ou a exercê-los de determinado modoapenas poderá ser considerada legítima se a Administração antecipar para o momento da
celebração do contrato um conjunto de ponderações que, não fosse este, apenas teria de
fazer mais tarde, no âmbito do procedimento de elaboração do plano.
RS
Assim, para se comprometer contratualmente a elaborar um plano o município terá de
averiguar, no momento da celebração do contrato (que por definição implica liberdade de
celebração e liberdade de estipulação), da necessidade e oportunidade dessa elaboração
VE
(juízo que, em regra faz no momento da elaboração do plano e que aqui é antecipada para o
23
As exigências do interesse público que justificam o poder de planeamento implicam que a actuação urbanística não
encontre limite nos contratos celebrados, no sentido de que, não obstante a celebração do contrato, a Administração
está obrigada à máxima ponderação de todos os interesses públicos e privados envolvidos.
42
Contrato para
planeamento: não
afecta o poder de
planeamento, mas
limita-o, por exigir
antecipações de
juízos ponderativos
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
momento de celebração do contrato). Por isso se exige que a deliberação de celebração do
contrato (que não deve confundir-se com a deliberação de elaboração do plano) seja
SU
LT
devidamente fundamentada na perspectiva do interesse público territorial que justifica a
elaboração do futuro plano, devendo os termos de referência deste ser antecipados também
para o momento da celebração do contrato.
Mais, também apenas será legítimo a câmara municipal assumir contratualmente o
compromisso (obrigação) de conferir ao plano um determinado conteúdo, se proceder, desde
logo, no âmbito da negociação com o privado, e de acordo com os dados que dispõe nesse
momento, a uma ponderação de interesses equivalente à que terá de efectuar no
contratualmente aquele compromisso (obrigação).
ON
procedimento planificador. Apenas desta forma será legítimo à câmara municipal assumir
Neste sentido aponta o disposto no n.º 4 do artigo 6.º-A, ao exigir que a câmara municipal
explicite sempre, como condição de validade do contrato, as razões (de interesse público) que
justificam a sua celebração bem como o respectivo conteúdo, neste caso, por alusão àqueles
RA
C
que hão-de ser os termos de referência do futuro plano, a estratégia territorial e a
programação definidas pelo município, o que pressupõe uma ponderação antecipada destes
interesses por remissão para os termos de referência da elaboração do plano.
Só assim haverá igualdade entre os interessados que desejarem apresentar propostas de
contratos às câmaras municipais e com os quais as autarquias, enquanto entidades públicas se
devem relacionar pautando-se pelos princípios gerais da actividades administrativa previstos
PA
no CPA.
E se assim é — se a celebração de um contrato para planeamento pelo qual a câmara
municipal se compromete a elaborar um plano municipal com um determinado conteúdo
apenas pode ser validamente celebrado se a câmara tiver procedido a uma antecipação, na
medida do possível, da ponderação de interesses que terá de efectuar aquando do
procedimento planificador —, então terá de se concluir que a sua celebração limita a
ÃO
discricionariedade de planeamento uma vez que, tendo sido celebrado aquele contrato, o não
desencadeamento ou a não conclusão do procedimento de planeamento contratualizado, bem
como um desvio do conteúdo do plano em relação ao concertado com os interessados apenas
será legitima se entretanto tiverem surgido outros interesses mais relevantes que
RS
fundamentadamente devam prevalecer em relação aos que estiveram subjacentes à
celebração do contrato (e que foram devidamente ponderados para esse efeito).
De facto, ao antecipar, naquilo que lhe é possível em face dos dados de que dispõe no
VE
momento da celebração do contrato, os motivos de interesse público que estão subjacentes ao
plano objecto de contratação, e ao antecipar, por via contratual, algumas soluções de
ocupação territorial que considera adequadas à prossecução daquele interesse (uma e outra
antecipação pressupõem uma correspondente antecipação da ponderação que lhes está
43
A câmara municipal
tem de ponderar,
quando vai celebrar o
contrato, se lhe
interessa elaborar
aquele plano.
O contrato cria uma
auto-vinculação
específica, como que
uma plataforma de
segurança para ambas
s partes e no
relacionamento da
autarquia com os
demais interessados
Guia dos Contratos para Planeamento
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subjacente), o seu incumprimento apenas poderá ser considerado legitimo desde que fundado
em razões objectivas do interesse público supervenientes e não ponderadas antecipadamente.
SU
LT
Esta limitação à discricionariedade do poder de planeamento não corresponde à
impossibilidade de o órgão municipal vir a deliberar coisa diferente do que foi objecto de
contrato. É que este tipo de contratos, precisamente por que se trata de um contrato
administrativo que se encontra, assim, impreterivelmente funcionalizado à prossecução de
interesses públicos, deve ser assumido como contendo uma condição resolutiva implícita: de
que a situação no momento da elaboração do plano seja a mesma que esteve na base da
deliberação da celebração do contrato.
ON
Por este motivo, a Administração apenas pode resolver o referido contrato, se fundamentar
tal resolução em razões de interesse público não existentes e que objectivamente não foi
possível ponderar à data da assunção do compromisso (da celebração do contrato). Embora,
dada a natureza dos contratos para planeamento como contratos sobre exercício de poderes
públicos, esta condição valha ainda que não expressamente consagrada (por isso se trata de
RA
C
uma condição resolutiva implícita), é aconselhável, por uma questão de transparência no
relacionamento da Administração com os privados e de segurança jurídica que a mesma conste
expressamente do contrato.
A referida condição resolutiva (implícita ou expressa) neste tipo de contratos justifica-se na
evolução das circunstâncias de facto e de direito existentes à data da assunção do
compromisso, que a Administração terá de alegar e provar terem ocorrido em momento
PA
posterior.
Conclui-se, assim, que, embora os referidos contratos para planeamento não afectem o poder
de planeamento - que permanece na esfera da Administração municipal e que deve ser levado
a cabo de acordo com os procedimentos legalmente definidos e com ponderação de todos os
interesses em causa24 -, a discricionariedade implícita neste pode ficar, contudo, limitada por
auto-vinculações administrativas que passam a fazer parte do bloco de legalidade a que a
ÃO
Administração deve respeito no procedimento de planeamento.25
Ou seja, nestas situações, a celebração de contratos funciona como uma forma da
Administração auto-limitar a ampla discricionariedade de planificação de que goza, sempre
com a ressalva e reserva de ponderação e consideração dos restantes interesses co-envolvidos,
RS
isto é, das circunstâncias da concreta situação.
A estas limitações (auto-limitações) no âmbito da discricionariedade do poder de planeamento
Por isso a doutrina afirma que os contratos para planeamento apenas devem ser vistos como uma técnica
VE
24
complementar e integradora das formas típicas do planeamento e nunca como soluções alternativas a estas. Cfr.
López Pellicer, José , “Naturaleza, Supuestos y Limites de los Convenios Urbanísticos”, in Revista de Derecho
Urbanístico y Médio Ambiente, n.º 73, 1996, p. 109.
25
Cfr. Oliveira, Fernanda Paula, Contratos para Planeamento, cit, pp. 33 a 35.
44
Condição resolutiva
implícita nos contratos
para planeamento:
apenas não
cumprimento do
contratado por
evolução das
circunstâncias de facto
e de direito existentes
à data da celebração
do contrato
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
municipal acresce a que resulta da posição assumida pelo co-contratante privado, a qual
funciona, igualmente, como limite à actuação da Administração neste domínio. Assim, se bem
SU
LT
que os órgãos dotados do poder de planeamento estejam, constitucional e legislativamente,
obrigados a ponderar todos os interesses públicos e privados que assumam relevo na área de
referência, uma das hipóteses que, manifestamente, apela para este dever de ponderação é a
da existência de um ou vários acordos sobre o destino do planeamento, uma vez que se pode
afirmar terem-se formado expectativas juridicamente enquadradas na esfera jurídica desses
particulares. Ou seja, terá a Administração municipal de ter em consideração a especial
posição jurídica que o interessado que com ela contratualizou adquire, que coloca o seu
interesse numa posição preferencial no ranking dos demais interesses, designadamente
ON
privados, que possam ser trazidos para a ponderação.
Ponderação de todos
os interesses e
especial posição do cocontratante na
ponderação
b) O princípio da tipicidade dos planos (insubstituibilidade do plano pelos contratos)
Nos termos do n.º 3 do artigo 6-A “o contrato não substitui o plano na definição do regime do
uso do solo, apenas adquirindo eficácia para tal na medida em que vier a ser incorporado no
RA
C
plano e prevalecendo em qualquer caso o disposto neste último.”
Em causa está uma das dimensões do princípio da tipicidade dos planos: se é certo que a
administração municipal tem o poder (inalienável e indisponível) de definir as regras de
ocupação, uso e transformação do território municipal, a verdade é que apenas o pode
exercer por intermédio dos instrumentos de planeamento expressamente (e tipificadamente)
previstos na lei não se admitindo que elabore outros tipos de planos que não os previstos na
As regras de uso,
ocupação e
transformação do solo
só podem ser definidas
por instrumentos de
planeamento
PA
lei e impedindo-se que estabeleça regras de ocupação do solo por intermédio de instrumentos
jurídicos de outra natureza, designadamente de cariz contratual. Ou seja, e em suma, a
Administração municipal não está autorizada a fixar regras respeitantes à ocupação do solo
por outras vias que não as dos planos (principio da tipicidade dos planos);
Por o contrato não substituir o plano na definição das regras de ocupação, uso e
ÃO
transformação do solo, é que o seu conteúdo (isto é, aquilo que tiver sido objecto de
concertação entre a Administração e os interessados), apenas produzirá efeitos após a sua
integração (incorporação) no plano. O que significa que a concretização do projecto ou da
pretensão urbanística pretendida pelo interessado e objecto de concertação no contrato para
planeamento (e, deste modo, os benefícios urbanísticos ou edificatórios a ela associados)
RS
estará sujeita a uma condição suspensiva: a de o plano que lhe sucede e o incorpora, uma vez
aprovado e em vigor, torne o seu cumprimento possível.
Não se deve confundir este aspecto particular do regime dos contratos para planeamento - de
VE
a pretensão do interessado ver os seus efeitos condicionados (condição suspensiva) - com o
referido anteriormente - de que os contratos para planeamento, como contratos
administrativos sobre exercício de poderes públicos, têm implícita uma condição resolutiva.
45
O contrato tem de ser
incorporado no plano
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
Com efeito, em causa estão dois aspectos distintos do regime destes contratos que interessa
não confundir.
SU
LT
Assim, por um lado, por estes contratos terem como objecto poderes públicos que terão de ser
posteriormente exercitados, os mesmos são (têm de ser) celebrados sob reserva de
manutenção dos elementos de facto e de direito ponderados aquando da celebração do
Condição resolutiva
versus
Condição suspensiva
nos contratos para
planeamento
contrato. A obrigação da câmara deixará de existir se estes pressupostos se alterarem,
designadamente quando no procedimento de elaboração do plano subsequente à celebração
do contrato surgirem novos dados a ponderar, trazidos, designadamente, pelas outras
entidades que intervêm no procedimento ou pelos particulares nas fases especificamente
previstas para a sua participação (Ex. necessidade de cumprimento de determinado aspecto
ON
legal ou de determinada questão decorrente de um parecer legalmente exigível e vinculativo).
Neste sentido, se afirma, então, a existência de uma condição resolutiva implícita aposta a
estes contratos: o contrato deixará de produzir efeitos se as circunstâncias de facto e de
direito evoluírem e se alterarem. Nestes casos, os efeitos deles decorrentes [a obrigação de
RA
C
viabilização de determinadas vantagens urbanísticas aos privados (viabilização, por exemplo,
de uma pretensão urbanística com um determinado conteúdo) e das correspectivas prestações
à Administração como “contrapartida” daquelas)] extinguem-se (cf. neste sentido o n.º 2 do
artigo 337.º do CCP).
A condição suspensiva refere-se, por sua vez, à posição jurídica dos particulares que
contratam com a Administração (isto é, à pretensão ou projecto privado objecto de
concertação): por o contrato não substituir o plano, o interessado não adquire, por simples
PA
força daquele, a referida posição jurídica, que fica dependente da sua integração naquele. A
possibilidade de concretização do projecto fica condicionada, num primeiro momento, à
aprovação pela assembleia municipal e num segundo momento, à entrada em vigor do plano,
isto é, o interessado não pode invocar essa posição jurídica enquanto aquele a não consagrar.
O que é consequência, precisamente, de o contrato não substituir o plano na definição das
ÃO
regras de ocupação, uso e transformação do território.
Do afirmado decorre que o contrato não prevalece sobre o plano nem, muito menos, contra o
plano: os seus efeitos quanto à definição das regras de ocupação, uso e transformação do
território apenas valem por intermédio do planos, isto é, se e na medida em que forem nele
RS
incorporados.26
c) O Princípio da legalidade
Decorre ainda do n.º 2 do artigo 6.º-A que em caso algum um contrato para planeamento pode
VE
conter determinações contrárias ao ordenamento urbanístico em vigor, devendo observar o
26
Para Alexandra LEITÃO estes contratos, por não substituírem o próprio plano, assumem a natureza de contratos
integrativos do procedimento de aprovação dos planos, nos termos antes expostos.
46
O contrato não
prevalece sobre o
plano
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A
“respeito pelos regimes legais relativos ao uso do solo” e às “disposições dos demais
instrumentos de gestão territorial” (n.º 2 do artigo 6.º-A).
SU
LT
A regra da obrigação de respeito pelas disposições dos demais instrumentos de gestão
territorial admite um desvio: quando o plano municipal objecto de contrato implique a
necessidade de alteração dos planos municipais em vigor [facto que deverá ser devidamente
O respeito pelos planos
municipais em vigor e
o princípio da
hierarquia flexível na
relação entre eles
explicitado na deliberação de celebração do contrato, nos termos do disposto na alínea c) do
n.º 4 do artigo 6.-A]. Esta possibilidade decorre do princípio da articulação que rege as
relações entre os instrumentos de gestão territorial.
Deste princípio decorre, ainda, que não podem a câmara municipal e um particular acordar
ON
por via contratual o não cumprimento de normas de carácter imperativo, como as relativas à
Reserva Agrícola Nacional, Reserva Ecológica Nacional, Áreas Protegidas, ou decorrentes de
pareceres legalmente obrigatórios e vinculativos
Esta impossibilidade decorre, para além da necessidade de cumprimento do princípio da
legalidade, também das exigências do princípio da especificidade do fim de acordo com o qual
RA
C
os órgãos administrativos que celebram este tipo de contratos estão vinculados ao exercício
das atribuições da pessoa colectiva na qual se integram.
Por isso, levantando-se uma questão que envolva a obrigação de proceder à definição de
situações jurídicas que recaiam no âmbito de atribuições de um outro ente administrativo (por
exemplo, a necessidade, para viabilizar a pretensão privada, de proceder à redelimitação da
Reserva Ecológica Nacional), o contrato apenas será válido se a câmara se vincular apenas
PA
numa obrigação de meios e não de resultados. Por outras palavras, o contrato só será válido se
a câmara municipal se comprometer a assegurar o desencadeamento dos procedimentos legais
aplicáveis e de acordo com as suas competências. Isto porque a submissão da Administração à
lei e ao direito exigem que ela respeite o carácter público da função urbanística e das regras
que articulam e vinculam a sua actividade.
ÃO
O contrato como instrumento de eficiência administrativa e facilitador da actuação
urbanística não pode, pois, implicar a derrogação das regulamentações de carácter
imperativo, nem a câmara municipal pode garantir um determinado resultado proibido por lei.
RS
5.2. Cláusulas típicas dos contratos para planeamento
Tendo presente tudo quanto ficou anteriormente referido e formulando uma síntese das
VE
questões que podem ser integradas e daquelas que devem ser excluídas dos contratos para
planeamento, enunciar-se-á, de seguida, ainda que de forma tópica e meramente
exemplificativa, quais as cláusulas que tipicamente podem integrar um contrato para
planeamento, em especial as referentes às obrigações das partes.
47
O respeito pelos
regimes legais em
vigor: sentido
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A
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SU
LT
a) As obrigações a assumir pela câmara municipal
Tendo em consideração que o contrato para planeamento é um contrato sobre exercício de
Obrigações contratuais
das câmaras
poderes públicos, nos termos anteriormente explicitados, a câmara municipal pode nele
assumir a obrigação de:
9 Desencadear o procedimento de elaboração, alteração ou revisão de um plano
de urbanização ou de um plano de pormenor;
9 Elaborar o plano com determinado conteúdo (precisamente o conteúdo que foi
ON
objecto de concertação com o privado). No caso de insuficiência de recursos
técnicos para o efeito, terá que encetar os procedimentos inerentes à
contratação da equipa projectista;
9 Elaborar todos os estudos e projectos necessários à formação do plano,
RA
C
incluindo o relatório ambiental;
9 Assegurar a necessária articulação entre a elaboração do plano e os restantes
instrumentos de gestão territorial, designadamente obrigando-se a alterar o
plano director municipal se o plano com este não se conformar;
9 Integrar no plano questões relevantes para garantir a respectiva execução:
v.g. delimitando unidades de execução e determinando o sistema de
cooperação e de imposição administrativa;
PA
9 Apresentar a proposta de plano concertada com o privado à CCDR
territorialmente competente e demais entidades legalmente competentes
nomeadamente às entidades com responsabilidades ambientais espacíficas
caso o plano se encontre sujeito a avaliação ambiental.
ÃO
9 Aprovar um projecto de plano na sequência do cumprimento dos trâmites
legalmente estabelecidos, designadamente, depois de asseguradas as fases de
concertação e de participação pública.
9 Submeter o projecto de plano à aprovação da assembleia municipal.
RS
De forma a tornar mais claras algumas das referidas obrigações, procede-se, de seguida, à sua
explicitação.
i) A obrigação de elaboração material do plano e restantes peças.
VE
Compete à câmara municipal, a par do poder indiscutível da definição das regras de ocupação
do solo, a tarefa de elaboração material ou técnica do plano objecto do contrato, bem como
de todas as peças necessárias à sua formação, nomeadamente o Relatório Ambiental. Em
48
Obrigação de
elaboração do plano e
restantes peças e de
contratação da equipa
quando necessário
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causa está, como foi referido, a manutenção nas mãos da Administração de uma dimensão
relevante do poder de planeamento que não é apenas lateral em relação à primeira, já que a
tornam definitivas as opções a consagrar no plano.
SU
LT
elaboração de todos os referidos estudos e documentos influenciam de forma decisiva e
No caso de insuficiência de recursos humanos para a execução desta tarefa pública, pode a
câmara municipal contratar uma equipa projectista responsável para o efeito, de acordo com
as regras da contratação pública para a aquisição de serviços, mantendo, desta forma, os
poderes atinentes à elaboração material do plano, na medida em que as equipas serão
escolhidas de acordo com os critérios por ela definidos e actuarão sob a sua responsabilidade e
ON
direcção directa.
Para o efeito, depois da celebração do contrato, e na medida em que existe já a obrigação de
a câmara municipal dar inicio ao procedimento de elaboração do plano, deve a câmara
municipal iniciar o procedimento de contratação. De forma a garantir que o procedimento
decorrerá com a celeridade desejada pelas partes, pode constar do contrato uma cláusula da
RA
C
qual conste a obrigação da câmara de proceder à abertura do procedimento concursal para a
contratação da equipa num determinado lapso de tempo a contar da outorga do contrato.
Neste domínio importa ainda ressalvar que a livre escolha em alternativa ou do concurso
público ou do concurso limitado por prévia qualificação, deve cair quando a natureza dos
contratos exija a avaliação da capacidade técnica dos candidatos, e este é o caso dos
contratos para a aquisição de serviços para a elaboração de planos, na medida em que a
administração municipal terá que ter em conta a composição da equipa técnica responsável
PA
para o efeito, devendo ser constituída por especialistas, nomeadamente nas áreas de
Arquitectura, Arquitectura Paisagística, Urbanismo, Engenharia Civil e Direito, com
experiência profissional efectiva de pelo menos 3 anos, em conformidade com o disposto no
Decreto-Lei n.º 292/95, de 14 de Setembro.
ÃO
ii) A obrigação de conferir ao plano um determinado conteúdo
A obrigação assumida pela câmara municipal perante o particular de elaboração de um
projecto de plano com um determinado conteúdo a ser submetido à aprovação da assembleia
municipal é, como foi já referido, uma obrigação de meios e não de resultados, na medida em
RS
que a câmara apenas se compromete a praticar todos os actos ou a efectuar todas as
diligências necessárias para que o plano seja submetido a aprovação pela assembleia
municipal. O que significa que há cumprimento quando o resultado é adequadamente tentado,
ou seja, quando a câmara dispôs de todos os meios ao seu alcance para que o resultado
VE
ocorresse.
Das cláusulas do contrato não pode resultar coisa diferente, sob pena de invalidade do mesmo
por renúncia de poderes públicos indisponíveis. Deste modo, não deve a câmara comprometer-
49
Obrigação de conferir
ao plano um
determinado conteúdo
que seja também
justificado do ponto de
vista do interesse
público
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A
se, sem mais, a sujeitar à aprovação da assembleia municipal um projecto de plano com um
determinado conteúdo ou dentro de um determinado lapso temporal definido com precisão,
SU
LT
mas sim, apenas, obrigar-se, “no que dela esteja dependente” a que tal aconteça…
Precisamente porque os contratos para planeamento, como contratos administrativos, estão
sujeitos a uma condição resolutiva (já que há um conjunto de passos no procedimento de
planeamento que não dependem da câmara municipal, mas sim de outras entidades e que
podem condicionar irreversivelmente o conteúdo a dar ao plano), esta apenas se pode
comprometer a “envidar todos os esforços necessários e a praticar todos os actos que dela
dependam para que o plano contemple o acordado previamente,” reservando-se, sempre, “a
possibilidade de exercer os seus poderes de planeamento na conformação do conteúdo do
ON
plano, nomeadamente na determinação das opções e de ocupação e uso do solo susceptíveis
de concretização.” Uma forma de obviar esta desvantagem é fazendo intervir no contrato
estas entidades nos termos referidos supra no ponto 7.3.)
Não pode é esquecer-se que embora não ocorra uma renúncia do poder de planeamento, a
RA
C
discricionariedade nele envolvida fica contudo condicionada, na medida em que a assunção
das obrigações de planeamento por parte câmara municipal apenas pode ser considerada
legitima se a câmara tiver formulado juízos de ponderação que, não fosse o contrato, apenas
seriam formulados no momento da deliberação de elaboração do plano. A que acresce que a
fundamentação da deliberação de celebração do contrato da perspectiva do interesse público
limita também esse poder na medida em que apenas em face de outros interesses públicos
mais relevantes e supervenientes, que não foram anteriormente ponderados pode o contrato
PA
ser legitimamente incumprido.
De forma a comprovar que o exercício dos poderes de planeamento se deve a interesses
públicos legítimos, deve a câmara municipal, em regra nos considerandos do contrato,
explicitá-los. Trata-se, dadas as exigências da neutralidade e da prossecução exclusiva do
interesse público, da explicitação sobretudo, da oportunidade da elaboração do plano e ainda
ÃO
da importância da concretização do projecto do particular e as suas especificidades para o
desenvolvimento da estratégia de desenvolvimento local.
Entre outras razões destaca-se, a título de exemplo:
9 o relevo da elaboração do plano como um instrumento apto e potenciador da
RS
politica de desenvolvimento territorial, económico, social ou cultural
promovendo a articulação com a envolvente e uma rigorosa inserção
urbanística e ambiental das futuras ocupações, ou ainda como uma
VE
oportunidade de reconverter um espaço de elevado potencial;
9 o interesse em apoiar e promover projectos de investimentos estruturantes
para o concelho, que se afigurem de elevado interesse territorial, económico,
social ou cultural para o desenvolvimento sustentável da cidade e do concelho;
50
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
9 a coerência da pretensão do particular com os conteúdos dos termos de
referência e objectivos da futura intervenção do plano e na dinamização da
SU
LT
execução do plano;
Ora, a antecipação das razões de interesse público que fundamentam a celebração dum
contrato desta natureza e a sua consequente integração na minuta, constitui uma mais-valia,
não só porque, sendo publicitada a proposta de contrato na fase de formação e,
posteriormente, sendo publicitado o contrato celebrado, juntamente com a decisão de
elaboração do plano, ficam cumpridas as exigências da publicidade e da participação dos
interessados, como também porque se reforça a posição do particular que vê garantido que o
seu projecto vai ser possível, por estar comprovado que o mesmo satisfaz também importantes
ON
interesses públicos. Mais, o incumprimento, por parte da câmara, do disposto no contrato
apenas poderá ser considerado legitimo desde que seja devidamente fundamentado em
“novos” interesses públicos (anteriormente não ponderados) e se comprove que devem
prevalecer em relação aos que estiveram na base da celebração do contrato.
RA
C
iii) As questões relativas à execução
Nos contratos em que o particular e a câmara municipal acordam simultaneamente o
planeamento e a execução do mesmo, deve a câmara municipal ⎯ reconhecendo o interesse
público da actuação levada a cabo pelo particular na execução do plano ⎯ estipular as
obrigações que assume na execução do mesmo, nomeadamente:
9 A de delimitar no plano unidades de execução que enquadrem o projecto ou a
PA
obrigação de as delimitar assim que o plano entre em vigor;
9 A definição do sistema de execução a aplicar;
9 Os encargos de urbanização que assumirá juntamente com o privado quando
existam na área do plano infra-estruturas de carácter estruturante para a
ÃO
cidade e que ultrapassem claramente o âmbito da intervenção.
Porém, podem as partes ter uma propensão maior para separar a conformação do conteúdo do
plano da fase de execução do mesmo ⎯ tendo em conta que, em regra, no momento da
celebração do contrato para planeamento podem ainda não existir dados que permitam
RS
perspectivar a execução de uma forma clara e precisa (designadamente o valor dos encargos
com a execução, devidamente orçamentados).
A obrigação a assumir no contrato pode ser apenas a de que celebração, dentro de um
determinado prazo a contar da entrada em vigor do plano, de um contrato de urbanização ou
VE
de um contrato de desenvolvimento urbano onde as questões da execução e respectivos
encargos sejam devidamente definidas e concertadas. Havendo dados suficientes para o
efeito, devem ser integradas no contrato cláusulas que de garantias da respectiva execução.
51
Obrigações
respeitantes à
execução
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
Tendo em consideração que o plano elaborado na sequência de um contrato para planeamento
(e que o incorpora) não pode deixar de ser assumido como um plano referido a um projecto
SU
LT
(precisamente aquele que é pretendido pelo interessado e que despoletou a negociação com a
câmara dando origem ao contrato para planeamento) e tendo em consideração, como ficou
referido, que é a garantia da execução do plano que justifica, na maior parte das vezes, o
interesse da câmara na celebração do contrato para planeamento, através dos quais pode por
exemplo comparticipar nos custos de urbanização com infra-estruturas gerais e locais (cf.
artigo 142.º do RJIGT), pode justificar-se a integração no próprio plano de uma norma (na
sequência de uma cláusula contratual nesse sentido), na parte referente à sua execução, que
estabeleça o prazo a contar da respectiva entrada em vigor dentro do qual os projectos nele
ON
previstos devem ser concretizados (ou, no mínimo sujeitos a licenciamento das entidades
competentes), ficando a eficácia do próprio plano sujeita à verificação desta condição, a qual,
não verificada, não permitirá aos interessados tirar partido das vantagens por eles concedidas,
designadamente em termos de reclassificação do solo quando a mesma seja efectuada por
RA
C
intermédio do plano.
iv) Contratos que envolvam uma permuta de terrenos
Nos contratos em que está em causa a contratualização do conteúdo de um plano (ou da sua
alteração) como forma de compensar os privados pela cedência de terrenos para espaços
verdes e de utilização colectiva (designadamente para a implantação ou alargamento de
infra-estruturas viárias, de praças públicas, de equipamentos de utilização colectiva , de
PA
estacionamento, de arruamento), devem no contrato ser identificadas:
9 as parcelas de terreno cedidas para o domínio municipal;
9 a avaliação das mesmas, devidamente fundamentada;
9 a avaliação dos encargos e benefícios financeiros que a alteração ou
elaboração do plano geram para o privado;
ÃO
9 Uma fundamentação da proporcionalidade entre o valor das parcelas cedidas e
dos benefícios que se alcançarão com o plano;
9 Comparticipação equitativa nos encargos gerais e locais decorrentes do plano;
Deve constar, ainda, a assunção, por parte da câmara municipal, da obrigação de envidar
RS
todos os esforços necessários para que o plano reconheça as capacidades edificativas
acordadas com o particular.
Nos casos em que ocorra a cedência de terrenos antes a entrada em vigor do plano e não seja
possível a este integrar a solução urbanística contratualizada, deve ficar salvaguardado o
VE
direito do privado à indemnização pela cedência da parcela de terreno (assumindo o valor das
avaliações referido anteriormente um papel fundamental na determinação do montante desta
indemnização), obrigação que deve ser assumida pala câmara municipal.
52
Obrigações quando o
contrato para
planeamento envolve
permuta de terrenos
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A
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b) As obrigações do co-contratante privado
SU
LT
Do exposto até ao momento resulta, necessariamente, que ao contrário daquilo que tem sido
Obrigações do cocontratante
a praxis em matéria da celebração destes contratos, o compromisso da Administração,
perante privados, de elaborar e aprovar o plano em certos termos, não pressupõe, como
condição lógica ou necessária, que seja aquele privado a elaborar o plano. Pelo contrário, o
mesmo só poderá ser elaborado pala câmara, sendo parte integrante do quadro de obrigações
assumidas pelo município.
Deste modo, não cabendo (não podendo caber) no leque das obrigações assumidas pelo
ON
contratante privado a de elaboração material do plano (das peças do plano), sempre se poderá
questionar quais, então, as obrigações que ele assume que se podem repercutir num beneficio
para a câmara municipal.
São elas, entre outras, a obrigação de:
RA
C
9 Participar, no sentido de formular sugestões e fornecer informação adequada,
na preparação de todas as peças escritas e desenhadas que contribuam para a
elaboração do plano pela câmara municipal (directamente ou por intermédio
de equipa por si contratada), e que inclua a proposta urbanística que foi
objecto de negociação e contratação. Assumir os encargos com a execução de
infra-estruturas (ou também de equipamentos públicos) ou realizar cedências
obrigatórias para a afectação do domínio público (obrigações no âmbito da
execução) ou correspondentes compensações, se estes forem determináveis à
PA
data. De forma a garantir o seu cabal cumprimento, as mesmas deverão ser
integradas no plano, tornando-se assim vinculativas;
(i) Formular sugestões ou fornecer informações relativamente às peças escritas e
desenhadas que contribuam para a elaboração do plano e apresentar
ÃO
Na maioria das vezes, com a celebração do contrato para planeamento, o particular pretende
ou a urgente explicitação das regras urbanísticas, ou a viabilização de uma determinada
operação urbanística. Em ambos os casos, o particular tem já uma ideia bem definida do
projecto que pretende desenvolver na área delimitada pelo plano, tendo sido sobre ela,
precisamente, que foi efectuada a negociação com a câmara municipal e a celebração de um
RS
correspondente contrato para planeamento. Uma das obrigações que deverá ser assumida,
nestes casos, pelo co-contratante privado é a participação, através da formulação de
sugestões ou do fornecimento de informações, de acordo com o previsto no CPA,
VE
relativamente às peças escritas e desenhadas do plano e a elaboração de todos os projectos
que integrem a solução urbanística objecto de negociação e contratação, que auxiliem ou
contribuam para a elaboração, pela câmara municipal (directamente ou por intermédio de
equipa por si contratada), do projecto do plano.
53
Formular sugestões ou
fornecer informação
relativa às peças
escritas e desenhadas
do plano e elaborar os
projectos que
enquadrem o plano
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
(ii) obrigações decorrentes da execução do plano
Como referido a propósito das vantagens da celebração de contratos para planeamento por
SU
LT
parte da câmara (cf. supra, ponto 8.1.), é a garantia (ou a maior garantia) da execução do
Obrigações
respeitantes à
execução do plano
plano que leva, em regra, a câmara a celebrar este tipo de contratos. Sendo que o momento
da elaboração do plano é também o momento adequado para tomar opções essenciais quanto
à respectiva execução, pode o contrato definir os termos e a forma de a garantir.
Assim é importante que constem do contrato as obrigações que o particular vai assumir na
execução do plano objecto de contrato e do seu projecto em particular: delineando as
cedências legalmente obrigatórias e os restantes encargos (designadamente compensações em
ON
numerário ou espécie e taxas, nos termos do RJUE), os quais deverão ser posteriormente
integrados no plano. Com esta integração garante-se a sua vinculação geral, isto é não apenas
do co-contratante, mas também de todos os futuros interessados que pretendam concretizar o
projecto que o plano objecto de contrato viabiliza.
RA
C
Em suma:
Prestações da Câmara Municipal
9 Desencadear o procedimento de elaboração, alteração ou revisão de um plano
de urbanização ou de um plano de pormenor;
9 Elaborar o plano com determinado conteúdo (precisamente o conteúdo que foi
objecto de concertação com o privado). No caso de insuficiência de recursos
técnicos para o efeito, terá que contratar a equipa projectista de acordo com
as regras da concorrência;
incluindo o relatório ambiental;
PA
9 Elaborar todos os estudos e projectos necessários à formação do plano,
9 Assegurar a necessária articulação entre a elaboração do plano e os restantes
instrumentos de gestão territorial, designadamente obrigando-se a alterar o
plano director municipal se o plano com este não se conformar;
9 Integrar no plano questões relevantes para garantir a respectiva execução:
v.g. delimitando unidades de execução e determinando o sistema de
cooperação ou de imposição administrativa, consoante o caso;
ÃO
9 Apresentar a proposta de plano concertada com o privado à CCDR
territorialmente competente e demais entidades legalmente competentes,
nomeadamente as entidades com responsabilidades ambientais específicas
caso o plano se encontre sujeito a avaliação ambiental;
9 Aprovar um projecto de plano na sequência do cumprimento do contrato e
RS
de acordo com os procedimentos legalmente estabelecidos.
9 Submeter o projecto de plano à aprovação da assembleia municipal.
Prestações do co-contratante privado
9 Formular
sugestões
e
fornecer
a
informação
relativamente às peças escritas e desenhadas que
contribuam para a elaboração do plano pela
câmara municipal (directamente ou por intermédio
de equipa por si contratada), e que inclua a
proposta urbanística que foi objecto de negociação
e contratação.
9 Comparticipar, nos termos legais, nos custos
decorrentes da elaboração do plano (perequação;
comparticipação nos custos das infra-estruturas
gerais e locais ao abrigo do previsto no artigo 142.º
do RJIGT).
9 Elaborar os projectos urbanísticos necessários de
acordo com o desenho urbano do plano que visa
levar a cabo e a discuti-los com a câmara
municipal.
9 Comparticipar
nos
encargos
gerais
e
locais
decorrentes da execução do plano nomeadamente
com a execução de infra-estruturas (ou também de
equipamentos públicos) ou realizar as cedências
obrigatórias para a afectação ao domínio municipal
(obrigações no âmbito da execução)
Em matéria de execução
9 Delimitar no plano unidades de execução que enquadrem o projecto ou a
obrigação de as delimitar assim que o plano entre em vigor;
VE
9 Definir o sistema de execução a aplicar
9 Assumir os encargos de urbanização juntamente com o privado quando
existam na área do plano infra-estruturas de carácter estruturante para a
cidade e que ultrapassem claramente o âmbito da intervenção daquele.
54
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A
c) Outras cláusulas
i) A alteração aos instrumentos de gestão territorial:
SU
LT
É importante que conste do contrato as possíveis alterações aos instrumentos de gestão
Alteração de outros
planos
territorial em vigor, nomeadamente quanto à classificação do solo e à identificação das
condicionantes. Sempre que possível deve constar expressamente do contrato quais as regras
de planeamento vigentes para a área delimitada pelo plano, sobretudo no que concerne à
classificação do solo e aos índices de construção, e quais as regras propostas pelo contrato e
as consequentes alterações a ser operadas. Neste sentido deve constar em anexo ao contrato
a listagem dos instrumentos de gestão territorial aplicáveis e respectivas peças gráficas
No que diz respeito à necessidade de redelimitação de condicionantes, a obrigação
ON
eventualmente assumida pela câmara municipal será sempre uma obrigação de meios uma vez
que o resultado depende de outras entidades que são competentes para tal. De igual forma,
no caso de se encontrar em revisão um plano municipal deve constar do clausulado contratual
a necessária articulação entre a elaboração do plano contratualizado e aquele.
RA
C
ii) Período de vigência dos contratos
O contrato vigora em regra até à entrada em vigor do plano objecto de contratação, data em
Período de vigência
que se verifica a condição que suspendia os seus efeitos. Podem, contudo, as partes estipular
um prazo diferente. Por exemplo, sendo urgente, por motivos de financiamento, que o plano
esteja em vigor num determinado prazo, findo o qual o interessado perde interesse nele, pode
estipular-se que o contrato cessa os seus efeitos ao fim de um determinado lapso temporal se
entretanto o plano ainda não tiver sido aprovado pela assembleia municipal.
PA
Nas situações em que o contrato incide igualmente sobre as obrigações das partes na execução
do plano, a vigência do mesmo estende-se para lá da entrada em vigor, devendo ser
devidamente definido o respectivo período de vigência.
iii) Resolução unilateral do contrato (condição resolutiva implícita)
ÃO
Sendo o poder de planeamento uma tarefa de ponderação de interesses, deve a câmara
municipal salvaguardar a possibilidade de resolução unilateral no caso de impossibilidade de
cumprimento do contrato por razões de interesse público ou por alteração das circunstâncias
Resolução unilateral
do contrato pela
Administração por
razões de interesse
público
ou impossibilidade superveniente da sua concretização.
RS
iv) Resolução de conflitos
Em caso de litígio podem as partes estabelecer a necessidade de, num primeiro momento
chegarem a acordo, estabelecendo um prazo máximo para o efeito. Contudo, na ausência do
referido acordo, podem as partes prever a constituição de um tribunal arbitral para o efeito.
Resolução de litígios
VE
v) Alterações ao contrato
Deve ser feita a referência ao facto de que qualquer alteração ao contrato terá constar de
documento com a mesma forma legal devidamente assinado por todas as partes nele
intervenientes.
55
Alterações ao
contrato
Guia dos Contratos para Planeamento
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6. As partes contratuais e a respectiva legitimidade
A
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
SU
LT
O que se pretende no presente ponto é identificar, quem pode ser parte nos contratos para
planeamento, quer do lado da Administração municipal quer do lado dos interessados que a
ela se dirigem.
6.1. Quem pode contratar com a câmara municipal
i) O legislador determina que os interessados podem apresentar propostas de celebração
de contratos à câmara municipal, sem definir quem pode ser interessado para este efeito.
ON
Mais, o artigo 6.º-A não faz agora uma exigência idêntica à que constava do projecto inicial
deste normativo: de que “a formação do contrato é precedida de procedimento concursal
sempre que os interessados não sejam proprietários ou titulares de qualquer direito que lhes
confira legitimidade relativamente aos prédios compreendidos na área de intervenção do
futuro plano, sem prejuízo das demais situações em que tal procedimento se justifique por
RA
C
força dos princípios e regras legais relativos à contratação pública.27
A questão que legitimamente se pode colocar, então, é a de saber se os contratos para
planeamento estão isentos da obediência ao princípio da concorrência, ou seja, às exigências
de uma economia de mercado aberta e competitiva. Estas exigências visam, por um lado,
garantir que os operadores económicos estejam em condições de igualdade para responder, de
uma forma competitiva, às solicitações da Administração com quem desejam contratar e
sejam avaliados pelo mérito ou pelos atributos da sua proposta. Visam, por outro lado, agora
PA
de uma perspectiva da Administração, garantir que esta fica mais protegida, por poder
escolher de entre um número indiferenciado de interessados aquele que tiver a melhor
proposta, optimizando, deste modo, a prossecução do interesse público.
Se é verdade que o princípio da concorrência se apresenta como um dos princípios
fundamentais da contratação pública, não é menos verdade que o seu relevo se restringe aos
ÃO
procedimentos de adjudicação, garantindo aí que o interesse público será satisfeito sob a
proposta economicamente mais vantajosa28. Este não é, no entanto, o caso dos contratos para
planeamento que, como decorre de tudo quanto foi anteriormente referido, são contratos
sobre o exercício de poderes públicos, ou seja, contratos pelos quais a Administração se
obriga, em face de privados, sobre a forma e os termos como vai exercer poderes que são
RS
exclusivamente seus (em titularidade e exercício) e que assim continuam, não obstante o
contrato.
Por este motivo, se exigia, no n.º 4 do artigo 6.º-A, que a deliberação de celebração do contrato explicitasse a
VE
27
legitimidade do interessado.
28
Também nesse sentido Cf. OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, “Os Princípios gerais da contratação pública”, in Estudos
Contratação de Pública-I, Coimbra, Coimbra Editora, 2008, página 67, o “princípio da concorrência é actualmente a
verdadeira trave-mestra da contratação pública, uma espécie de umbrella principle”.
56
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
De facto, o poder de definir as regras de ocupação, uso e transformação para o território do
município (de definir uma determinada concepção de ocupação territorial) é um poder que
SU
LT
cabe em exclusivo, por força da própria Constituição, ao município. Não se trata, pois, de um
poder que possa ser exercido por vários operadores económicos que, por isso, devem ser
tratados em condições de igualdade pela Administração de forma a poderem competir entre si
e serem avaliados pelo mérito, ou melhor, pelos atributos da sua proposta. Em causa não está,
pois, uma situação, em que tenha de se dar cumprimento ao princípio da concorrência nem às
exigências de uma economia de mercado aberta e competitiva.
Por isso se afirmou antes que em face de uma proposta de celebração de um contrato para a
elaboração de um determinado projecto de plano, não está a câmara obrigada a vir ao
ON
mercado procurar propostas alternativas, uma vez que a definição daquela que é a melhor
proposta de ocupação territorial (concepção do plano) é um poder que cabe em exclusivo (e
que apenas pode ser exercida) pelos órgãos do município. Daí que perante uma proposta de
ocupação territorial apresentada por um particular, a câmara municipal tem o poder
RA
C
indisponível, inalienável e indelegável de afirmar o seu desinteresse pela concepção de
ocupação territorial proposta ou então, em sentido contrário, de ponderar e decidir pela
necessidade ou oportunidade daquela concepção, não estando obrigada, neste caso, a vir ao
mercado em busca de propostas alternativas, já que ela ⎯ e apenas ela ⎯ pode determinar,
através de instrumentos de planeamento da sua iniciativa e responsabilidade (enquanto
instrumentos de carácter normativo e, por isso, unilateral) a melhor proposta de ocupação
territorial e, por isso, obrigar-se a ela por via contratual. Aliás, ainda que lhe sejam
PA
apresentadas várias propostas de contratos para a mesma área territorial, a câmara municipal
não está obrigada a seleccionar uma de entre elas, já que pode considerar que nenhuma delas
é uma boa opção do ponto de vista do interesse público da ocupação territorial.
É precisamente porque os contratos para planeamento têm por objecto o poder de
planeamento que os mesmos escapam à lógica do mercado e da concorrência, devendo ser
ÃO
subsumidos, sem reticências, na previsão do artigo 5.º do CCP, que, sob a epígrafe
“Contratação excluída”, dispõe no seu n.º 1, que “A parte II do presente Código não é
aplicável à formação de contratos a celebrar por entidades adjudicantes cujo objecto abranja
prestações que não estão nem sejam susceptíveis de estar submetidas à concorrência de
mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da
RS
posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua própria formação” (sublinhados
nossos), como é o caso já que estamos perante poderes de planeamento que são inalienáveis.
Isto não significa, como foi referido anteriormente, que em face de propostas apresentadas
VE
por certos interessados para a celebração de um contrato com vista à elaboração de um plano
que integre uma determinada concepção de ocupação do território, a câmara esteja
impedida, se assim o entender, de procurar no mercado outras alternativas possíveis. Para o
57
Os contratos para
planeamento,
independentemente
da sua configuração,
como contratos que
escapam à lógica do
mercado
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
efeito celebrará um contrato de concepção - sujeito às regras de contratação pública
anteriormente referidas - que, no entanto, não deve confundir-se com um contrato para
SU
LT
planeamento regulado pelo artigo 6.º-A
ii) Estando em causa um contrato sobre exercício de poderes públicos, tal significa que
o termo interessado deve, pois, ser aqui interpretado em sentido amplo. A ele podem ser
reconduzidos proprietários dos solos (da totalidade ou de parte) da área de abrangência do
Conceito amplo de
interessado, mas…
plano a elaborar com base no contrato; titulares de outros direitos reais sobre os mesmos ou
de outros interesses sobre a referida área ou, ainda quaisquer cidadãos apenas preocupados
com o correcto ordenamento do território e a qualidade de vida das populações.
Tendencialmente
qualquer
titular
do
direito
de
participação
nos
procedimentos
ON
administrativos em geral (artigo 53.º do Código do Procedimento Administrativo) e nos
procedimentos de planeamento em especial (artigo 6.º, n.º 1 do RJUE) pode ser interessado
para efeitos do n.º 1 do artigo 6.º-A.
Não pode, no entanto, ignorar-se um aspecto relevante anteriormente já referido: o de que
… que tenha uma
concreta pretensão
RA
C
estes contratos têm como objecto “planos referidos a projectos”, pretendendo viabilizar uma
concreta pretensão do proponente, o que significa que este detém, em regra, um interesse
qualificado na concretização de uma determinada ocupação territorial. Não é, no entanto
exigido a este interessado que detenha qualquer particular qualificação, designadamente que
seja proprietário ou titular de qualquer outro direito real sobre os solos objecto do contrato
para planeamento. Aliás, uma tese que defendesse a necessidade de o contrato ser celebrado
com os proprietários da área de intervenção do plano ou com outros interessados desde que
PA
com consentimento daqueles, estaria a perspectivar erradamente o planeamento que é
objecto de contratação. É que os órgãos municipais nunca precisaram, para a aprovação dos
instrumentos de planeamento que elaboram, de obter o consentimento dos proprietários
abrangidos pelas suas opções, o que significa que também dela não necessitam quando
celebram um contrato por intermédio do qual concertam a forma como vão exercer os seus
ÃO
poderes de planeamento.
Note-se, porém, que se é verdade que a câmara não necessita, para a elaboração de um
plano, do consentimento dos proprietários ou titulares de outros direitos reais sobre os solos
que serão abrangidos por aquele, já deles necessita para a respectiva execução, sendo certo
RS
que os requisitos de legitimidade que se colocam a este propósito são mais exigentes. De onde
decorre que em regra interessará à Administração concertar o conteúdo do plano com aqueles
que o poderão executar. Mais, poderá até questionar-se se nas situações em que o contrato,
para além do conteúdo, concerta ainda a respectiva execução (para qual é exigida uma
VE
especial qualificação), não será de se exigir tal qualificação por parte do co-contratante
privado. Não pode ignorar-se que é a garantia (ou a maior garantia) de que o plano será
executado e, deste modo, satisfeito o interesse público que com ele se pretendeu prosseguir
58
Contratos para
planeamento e
execução
programada de
planos
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
por parte da câmara (a reabilitação urbana da área pela realização de operações urbanísticas
previstas no plano, a concretização de um parque urbano ou de equipamentos públicos por
SU
LT
força das cedências resultantes das operações de reparcelamento de execução plano, etc.),
que leva a administração a celebrar o contrato para planeamento. E deste modo, poderá não
ter interesse contratar com um só proprietário (ou com um não proprietário) o desenho urbano
para a área em causa quando necessita de todos os titulares de direitos para o executar. Como
foi referido, a garantia de que o desenho urbano que está a elaborar para a área, e que
satisfaz as exigências de interesse público, é também a solução que interessa aos proprietários
que, deste modo se associarão para o executar, é uma das fortes razões, da perspectiva da
câmara municipal, para a celebração destes contratos para planeamento, já que pela mesma
ON
pode garantir que não está a elaborar um plano para “colocar na gaveta” ou que, para ser
executado, implicará o recurso a procedimentos impositivos, na maior parte das vezes, mais
morosos e onerosos.
Não é, porém, necessário que o contrato seja celebrado com todos os proprietários para se
RA
C
evitar que o plano “fique na gaveta”, já que a câmara municipal dispõe actualmente de
mecanismos de programação que lhe permitem “forçar” os proprietários a avançar para
processos associativos ⎯ através da delimitação de unidades de execução que poderão ficar
logo identificadas no plano ⎯ , não sendo necessário, desde que o sistema de execução
adoptado não seja o da compensação, que todos os proprietários adiram à execução do plano
uma vez que o município dispõe da faculdade de expropriar aqueles que não adiram à
execução do plano (cf. n.º 7 do artigo 131.º do RJIGT).
PA
Ou seja, sendo o momento da elaboração do plano, também o momento adequado para tomar
opções essenciais quanto à respectiva execução, deve o plano objecto de contrato defini-las
de forma a garantir aquela. Significa isto que deve o plano, na parte atinente à sua execução,
resolver a questão da eventual falta de adesão dos proprietários à execução do plano
(estabelecendo ou o sistema de cooperação ou de imposição administrativa), devendo
assumidas
ÃO
igualmente integrar no mesmo as obrigações urbanísticas que por força do contrato, foram
pelo
co-contratante
(cedências
obrigatórias
de
terrenos,
obrigação
de
concretização de espaços verdes, de assunção dos encargos de urbanização nomeadamente
compensações a pagar quando não haja lugar a qualquer cedência, etc.)
RS
Note-se que ainda que se defendesse que o contrato para planeamento deveria ser celebrado
com aquele(s) que, para além de apresentar(em) a melhor proposta demonstrasse(m) ainda
ter maior capacidade técnica, financeira, Know-how em matéria de planeamento urbanístico29
- factores que lhe atribuiriam uma maior garantia de execução -, nenhum destes factos lhe
VE
atribuiria a necessária legitimidade para executar operações urbanísticas em terrenos que lhe
29
CORREIA, Jorge André Alves, Contratos Urbanísticos. Concertação, Contratação e Neocontratualismo no Direito do
Urbanismo, cit., p. 230.
59
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
não pertencem. E se é certo que num urbanismo pós-moderno, importante não é ser
proprietário, mas ter vontade e capacidade financeira para urbanizar30, o nosso sistema
SU
LT
jurídico ainda não alcançou este estádio. Com efeito, mesmo a execução sistemática dos
planos pressupõe, em primeira linha, a vontade dos proprietários (os quais apenas poderão ser
expropriados quando não adiram à execução). A procura de um terceiro que possa executar o
plano (que tenha vontade e capacidade para o fazer) terá de ser efectuada por via de um
concurso público, regendo-se a formação do contrato, sua formalização e efeitos pelas
disposições das concessões de obras públicas pelo município, não sendo suficiente qualquer
outro procedimento específico, ainda que aberto à concorrência (cf. artigo 124.º do RJIGT).
iii) Uma situação existe em que faz sentido que o contrato para planeamento seja
ON
celebrado com quem tenha direitos na área de intervenção do futuro plano: quando esteja em
causa a elaboração de um plano de pormenor incidente sobre uma área pertencente a vários
Contratos para
planos de
pormenor com
efeitos registais…
proprietários, ao qual se pretendam atribuir efeitos registais, já que, como foi afirmado supra,
neste caso o registo do plano, com o qual se procederá de forma directa à alteração da
RA
C
situação fundiária, fica dependente do contrato de urbanização ou de desenvolvimento urbano
celebrado entre os proprietários, a câmara e terceiros interessados. Neste caso, as especiais
exigências de legitimidade prendem-se com o facto de, mais do que a contratualização do
conteúdo de um plano, se estar a contratualizar a respectiva execução, para a qual aquelas
especiais exigências de legitimação terão de estar cumpridas.
6.2. Quais os órgãos municipais com competência para contratar
PA
O artigo 6.º-A refere-se à celebração de contratos para planeamento com a câmara municipal.
Porém, uma vez que existe uma repartição das competências planificadoras entre a câmara
municipal (que tem o poder de iniciativa e de elaboração técnica de um projecto de plano) ─
representada pelo presidente da câmara, que tem competência para representar aquela nos
termos do artigo 68.º, n.º1, alínea a) e n.º 2, alíneas c) e j) da Lei das Autarquias Locais ─ e a
ÃO
assembleia municipal (que tem a competência para a sua aprovação), a posição jurídica do
particular ficará, em regra, limitada por apenas ter obtido, com os contratos para
planeamento, uma obrigação por parte do primeiro órgão.
Não existe, no entanto, qualquer impedimento, que a deliberação camarária de celebração do
RS
contrato seja levada, sob proposta deste órgão, à assembleia municipal na perspectiva do
reforço da posição jurídica do particular co-contratante. Numa situação como esta será
também exigido à assembleia municipal que antecipe o seu juízo de oportunidade, naquilo
VE
que lhe for possível, sobre o conteúdo do contrato para planeamento e respectivos termos de
referência do futuro plano municipal.
30
IDEM
60
Possibilidade e
vantagens de a
assembleia
municipal intervir
no contrato para
planeamento
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
Sempre que o contrato para planeamento contém condições de execução e programação com
encargos da responsabilidade do município, há vantagem de o submeter aprovação da
SU
LT
assembleia municipal, órgão competente para aprovar as opções do plano e a proposta de
orçamento [cf. alínea b) do n.º 2 do artigo 53.º da Lei das Autarquias Locais).
6.3. A “Participação” de outras entidades
Nada impede que possam intervir no contrato para planeamento outras entidades,
designadamente aquelas que, nos termos da lei, devam intervir no procedimento de
elaboração do plano objecto de contratação.
ON
Com efeito, se o contrato pode ser celebrado entre o interessado e a câmara, que não é a
única entidade que intervém na elaboração do plano de pormenor e de urbanização, e se se
admite a celebração de contratos entre várias entidades públicas no âmbito dos
procedimentos atinentes aos instrumentos de gestão territorial (cf. n.º 7 do artigo 6.º-A) -
RA
C
contratos no âmbito dos quais, designadamente, cada entidade pode concertar com as
restantes a posição que vai assumir no procedimento de elaboração do plano municipal em
causa -, não há como negar a possibilidade de os contratos para planeamento concertarem a
posição das várias entidades que intervêm na sua elaboração e destas com os particulares.
VE
RS
ÃO
PA
Estes contratos ficam sujeitos aos mesmos limites que constam do artigo 6.º-A do RJIGT.
61
Guia dos Contratos para Planeamento
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7. As vantagens em subordinar os planos a contratação
A
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
SU
LT
7.1. Vantagens da contratação dos planos da perspectiva da câmara municipal
A questão que legitimamente se coloca no âmbito dos contratos para planeamento é a de
saber quais as vantagens que levam a Administração a negociar um poder, que dada a sua
natureza específica, se enquadra no seu leque de competências exclusivas.
Porquê
contratar planos
por parte de
quem tem
poderes de
planeamento?
Por outras palavras, pergunta-se que razões levam as câmaras municipais a sujeitar à
contratação um poder que elas podem exercer de forma unilateral e cujo exercício,
pressupondo embora a participação dos privados, não pressupõe (nem nunca pressupôs), o
ON
consentimento destes.
Antes de mais, não pode esquecer-se que uma das notas características da Administração dos
nossos tempos é a transformação da figura contratual num instrumento de uso normal e
frequente das Administrações Públicas, sobretudo nos domínios em que a concertação dos
RA
C
interesses públicos e privados é necessária para optimizar as soluções propostas. Esta
transição deve-se, essencialmente, às dificuldades suscitadas pela aplicação inflexível da
Optimização
das decisões
públicas
actuação pública: se o acto unilateral assegura eficazmente a submissão, não garante,
contudo, o desejo de colaboração e intervenção dos particulares nesse acto.
O urbanismo não escapa a esta lógica de actuação administrativa, pelo contrário, é hoje um
campo fértil para a figura da actuação bilateral da Administração, por se apresentar como um
instrumento adequado a resolver problemas comuns. A experiência prática demonstra que a
PA
concertação e a negociação se tornaram em instrumentos quase imprescindíveis, isto porque,
a busca pela colaboração dos particulares e a sua participação assegura a eficácia e a
celeridade na concretização dos objectivos e na tentativa de encontrar uma ordenação do
Eficácia e
celeridade na
concretização de
objectivos comuns
espaço que beneficie quer o interesse geral da comunidade quer os interesses dos
ÃO
particulares.
Deste modo, actualmente, a melhor forma de tutelar os vários interesses é a colaboração
mútua e, por isso, os contratos apresentam-se como um instrumento adequado para ajustar ou
conciliar interesses públicos e privados, que não têm que ser necessariamente conflituantes,
na medida em que as operações que interessam aos privados podem, e em certa medida
RS
devem, ser do especial interesse do município: veja-se o interesse privado na instalação de
grandes zonas comerciais ou de empreendimentos turísticos, os quais têm, simultaneamente,
um importante relevo para o desenvolvimento económico do concelho; ou o interesse privado
na promoção de uma grande operação urbanística (a qual busca, legitimanente, o lucro), mas
VE
que permitirá ao mesmo tempo a reorganização de importantes espaços urbanos assumindose, desde modo, como um projecto estruturante para a cidade por permitir, por exemplo,
reabilitar áreas muito degradadas ou criar amplos espaços verdes públicos a integrar na
62
Forma de
conciliação de
interesses
públicos e
privados
divergentes e
convergentes
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
estrutura ecológica urbana ou vários equipamentos colectivos de utilização pública.
A opção pela forma contratual, em detrimento da actuação unilateral, justifica-se, sobretudo,
SU
LT
pela relação de complementaridade entre, por um lado, a actuação da Administração ⎯ que
define a estratégia de ocupação do território e as regras de uso dos solos ⎯ e, por outro lado,
a actuação dos particulares ⎯ que executam as operações previstas naqueles instrumentos e,
por isso, tornam efectivas as opções deles constantes. Na impossibilidade (material e
financeira) de a Administração tomar a seu cargo todas as operações que concretizem as
estratégias e opções de ocupação territorial por si definidas, os privados apresentam-se como
uma peça indispensável e incontornável que não pode (nem deve) ser ignorada pela
Administração se pretender tornar eficazes e operativas aquelas estratégias e regras. Dito de
ON
outra forma, dependendo a execução dos planos em grande medida dos privados (da sua
Maior garantia de
execução das
prescrições dos
planos
iniciativa e promoção), este facto não pode ser ignorado pela Administração quando elabora
as normas para um determinado território: a aceitação destas normas, por parte daqueles,
facilitará e potenciará a sua adesão aos esquemas executórios que permitem a sua
RA
C
concretização.
Acresce que, sendo o poder de planeamento um poder de máxima afirmação do ius variandi,
no qual é dada à Administração a opção de actuar e como actuar, é inegável que o recurso à
contratação funciona como um instrumento propulsionador de uma maior legitimação à sua
actuação, já que tendo na sua origem os alicerces da concertação e do consenso, será objecto
de maior aceitação por parte dos seus destinatários. Além do mais, se é verdade que esta
Factor de legitimação
do actuar
administrativo e de
redução de litígios
auto-limitação ao nível da planificação perspectiva uma actuação “mais” legitimada, então,
PA
seguramente, os contratos para planeamento apresentam-se como um mecanismo de redução
da litigiosidade e, em consequência, de maior eficácia e eficiência administrativa, modelo
constitucionalmente exigido para a actuação da administração urbanística.
Estes contratos podem também significar uma colaboração necessária no caso de insuficiência
de recursos financeiros por parte do município na concretização de projectos com interesse
ÃO
municipal. De facto, tendo em conta a actual conjectura, os municípios enfrentam grandes
dificuldades de financiamento, pelo que a associação com os privados contribuirá para a
concretização de projectos que interessam a ambos, dotando as opções do municipio da tão
indispensável sustentabilidade financeira. É importante, no entanto, ter sempre presente que
RS
num sector tão influenciado por elementos de conteúdo económico como é o urbanismo, a
administração, sem cair em arbitrariedade, deve fazer sempre um uso interessado das suas
faculdades
discricionárias
de
planeamento,
não
devendo
pautar
a
sua
actividade
exclusivamente pelas vantagens económicas que lhe correspondem. Mais, como melhor se verá
VE
infra, a celebração destes contratos não pode ser vista como uma forma de os municípios
aceitarem “ofertas” de privados que os substituam no planeamento, só porque não têm
recursos para o fazer, uma vez que a sua celebração estará tão-só justificada quando e na
63
Sustentabilidade
financeira das
opções dos planos
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
medida em que exista um interesse público de carácter territorial que o justifica.
SU
LT
7.2. Vantagens da contratação dos planos da perspectiva dos eventuais
interessados
Do ponto de vista dos interessados, o recurso à contratação na conformação dos conteúdos dos
planos oferece um conjunto de vantagens inegáveis. Em primeiro lugar, assegura uma autolimitação da discricionariedade administrativa relativamente ao quando e como proceder à
planificação. Por outras palavras, para o particular, conformar com a administração o
conteúdo das normas do plano municipal de ordenamento do território significa não só
Maior previsão
da actuação da
Administração
devido à
limitação do
poder
discricionário
ON
garantir que seja submetido a aprovação o respectivo plano, mas também assegurar que vai
ser adoptada uma estratégia territorial compatível com a promoção da sua pretensão
urbanística.
Na verdade, na maioria das vezes, a realização de importantes operações urbanísticas está
dependente de uma prévia aprovação ou de um plano de urbanização ou de um plano de
RA
C
pormenor, pelo que, atendendo à ampla margem de discricionariedade que envolve o poder
de planeamento, essa elaboração está comprometida por um juízo de oportunidade
Possibilidade
de desencadear
a iniciativa
planeadora do
município
relativamente à programação da actuação do município e quanto ao momento decisivo para
sua concretização material. Porém, por força deste novo regime, é agora possível ao
particular apresentar uma proposta de contrato em ordem a desbloquear e a desencadear o
próprio procedimento sem ter que aguardar a iniciativa da câmara municipal.
PA
Essa limitação da discricionariedade actuará também relativamente ao conteúdo a consagrar
no futuro plano contratualizado, na medida em que através da celebração de um contrato que
auto-limita os poderes discricionários, a administração está obrigada a pronunciar-se
antecipadamente, naquilo que lhe for possível e em face dos dados de que dispõe no momento
da celebração do contrato, sobre a solução urbanística que lhe é apresentada, juízos que
apenas realizaria no momento da deliberação de elaborar o plano. O que se traduz, portanto,
ÃO
numa antecipação da viabilização de realização de um concreto projecto do privado.31
Por último dir-se-á, ainda, da perspectiva dos interessados que buscam a administração para
concertar com ela um plano, que estes contratos representam uma promoção de importantes
RS
benefícios económicos aliados à viabilização que uma determinada operação urbanística
31
De notar, no entanto, que estes contratos têm a sua eficácia condicionada, pois que reconduzindo-se, como se verá,
à categoria dos contratos sobre o exercício de poderes públicos ⎯ que se traduzem numa auto-vinculação para a
Administração ⎯, têm sempre de ser celebrados sob reserva da manutenção dos elementos de facto, já que após a
celebração do contrato, novas circunstâncias (ou circunstâncias já existentes à data da celebração do contrato, mas
VE
cujos dados incipientes não permitiam a sua total percepção a essa data), poderão alterar as razões que fundaram o
contrato. Por este motivo, a antecipação da viabilização de uma futura ocupação territorial não terá de ser
forçosamente consagrada no plano, já que a obrigação assumida pela câmara municipal na outorga deste tipo de
contratos é uma obrigação de meios ⎯ no sentido de proceder a todas as diligências possíveis para a aprovação do
plano com o conteúdo acordado ⎯, e não uma obrigação de resultados. Esta questão será melhor analisada infra.
64
Menores riscos
financeiros
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
proporciona, que não só representa um ganho para o particular como também um acréscimo
para o desenvolvimento do próprio município. Na maioria dos casos o desenvolvimento destas
SU
LT
operações consideradas de interesse geral, envolvem avultados riscos financeiros, pelo que,
através da celebração destes contratos, o particular vê a sua posição reforçada, ou pelo
menos, mais segura.
Em suma:
Vantagens para a Administração
•
A colaboração dos particulares e a sua participação,
•
planificação: aprovação do plano e a
objectivos
expectativa de que a sua pretensão vai ser
considerada pela CM o que lhe confere
A garantia da execução do plano: a sua finalidade é tanto a
uma posição mais segura ao longo do
de estabelecer os termos de cooperação como também a de
viabilizar
uma
determinada
intervenção
•
A projecção da concretização de um plano, reclassificando ou
requalificando
determinadas
zonas,
potencializando os seus usos.
•
A
concessão
de
maior
legitimação
Administração.
e
à
dessa
forma
actuação
A dinamização de projectos do interesse para o município.
•
Forma de financiamento sustentável.
elaboração
e
•
Promoção
de
importantes
benefícios
económicos
•
Diminuição
de
projectos
que
riscos
financeiros
envolvem
em
avultados
investimentos.
da
VE
RS
ÃO
PA
•
de
subsequente aprovação do plano.
RA
C
Reforço das garantias de execução do plano e do projecto a
que o mesmo dá enquadramento
procedimento
territorial,
garantindo-se a sua execução.
•
Limitação da ampla discricionariedade de
assegurando a eficácia e a rapidez na concretização dos
ON
•
Vantagens para o interessado
65
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
8. Algumas figuras contratuais próximas dos contratos para planeamento
SU
LT
De todas as figuras contratuais admitidas no nosso ordenamento jurídico, algumas há que
podem considerar-se próximas dos contratos para planeamento, quer porque lhes são
instrumentais quer porque podem integrar contratos para planeamento quer porque, por fim,
com eles podem ser confundidos. Não são, contudo, contratos para planeamento nos termos
do artigo 6.º-A do RJIGT, sendo relevante que se estabeleça uma fronteira clara entre eles.
(i) Programas de acção territorial (PAT)
ON
Os PAT expressamente previstos no artigo 17.º da LBPOTU correspondem a acordos celebrados
Programas de
acção territorial
entre entidades públicas e privadas interessadas na definição da política de ordenamento do
território e de urbanismo e na execução dos instrumentos de planeamento territorial, no
âmbito dos quais as referidas entidades coordenam as respectivas actuações.
RA
C
Não obstante o RJIGT tenha sistematicamente integrado os PAT no Capítulo referente à
execução dos instrumentos de planeamento32⎯ vocacionando-os, essencialmente, para a
definição das prioridades de actuação na execução dos planos directores municipais e para a
programação das operações de reabilitação, reconversão, consolidação e extensão urbana a
Concertar o
planeamento
e a execução
deste
realizar nas unidades operativas de planeamento e gestão -, a verdade é que a LBPOTU lhe
confere uma relevante função “na definição da política de ordenamento do território e de
urbanismo”, acentuando a sua importância não apenas no domínio da execução das normas
integrar nestes.
PA
plasmadas em instrumentos de gestão territorial, mas também na conformação das regras a
De acordo com o previsto no n.º 2 do artigo 17.º da LBPOTU, os PAT:
Os PAT na
LBPOTU
9 têm por base um diagnóstico das tendências de transformação das áreas a que se
ÃO
referem,
9 definem os objectivos a atingir no período da sua vigência,
9 especificam as acções a realizar pelas entidades neles interessadas e
9 estabelecem o escalonamento temporal dos investimentos neles previstos, podendo,
RS
na medida em que não se assumem como instrumentos de gestão territorial (dado o
princípio da tipicidade destes), servir de base:
9 à elaboração (ou alteração) de planos da responsabilidade de cada entidade
VE
interveniente, que plasmarão neles o que tiver sido concertado no PAT;
ou
32
Cfr artigo 121.º do RJIGT
66
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
9 à elaboração de um instrumento de gestão territorial (designadamente, um plano
municipal de ordenamento do território) que venha a integrar aquilo que foi
SU
LT
antecipadamente concertado no PAT entre todas as entidades (que podem ter
acordado, designadamente, a posição que cada uma assumirá no procedimento de
elaboração daquele plano municipal).
O PNOPT, em cumprimento do disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 29.º do RJIGT ⎯ de
Os PAT no
PNPOT
acordo com o qual é o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território que define
as condições de realização dos PAT ⎯ veio, na parte relativa às directrizes para os
instrumentos de gestão territorial, atribuir-lhes relevo tanto “no âmbito da colaboração
público-público como no âmbito da colaboração público-privado, para enquadrar os
ON
investimentos da Administração do Estado no território do município, articulando-os com os
investimentos municipais que lhes devem ser complementares, e para enquadrar as grandes
operações urbanísticas da iniciativa dos particulares, articulando-as com os objectivos da
política de ordenamento do território e de urbanismo do município”, mas afirmando que os
RA
C
mesmos devem também “ser utilizados para negociar, programar e contratualizar a
elaboração de PU e PP, a realização de operações fundiárias necessárias à execução desses
planos, a realização de infra-estruturas urbanas e territoriais e de outras obras de
urbanização e edificação neles previstas, bem como a implantação de equipamentos públicos
e privados de utilização colectiva, fornecendo à condução dessas actuações urbanísticas as
necessárias segurança jurídica, programação técnica e transparência”.
Não obstante a indefinição legal desta figura, não restam dúvidas que os PAT assumem
PA
natureza consensual, ainda que persistam interrogações sobre a sua natureza contratual: a
LBPOTU caracteriza-os como acordos e não como contratos.
Os PAT podem assumir-se como compromissos sobre o exercício de poderes públicos das várias
entidades intervenientes, podendo por isso integrar contratos para planeamento que prevejam
ÃO
a intervenção e articulação entre várias entidades públicas.
RS
(ii) Contratos de
reparcelamento urbano
urbanização/Contratos
de
desenvolvimento
no
âmbito
do
Os contratos de urbanização e os contratos de desenvolvimento urbano celebrados para
efeitos
da
concretização
de
operações
de
reparcelamento
do
solo
encontram-se
expressamente previstos no n.º 8 do artigo 131.º do RJIGT. Dos dois contratos referidos
VE
naquele normativo é o segundo que assume particular relevo, na medida em que é nele que se
regulam as relações entre as entidades interessadas na operação de reparcelamento
(proprietários e terceiras entidades, designadamente financiadores) com o município
(enquanto entidade pública com relevantes funções na condução e concretização do
67
Contratos no
âmbito do
artigo 131.º
do RJIGT
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
processo).33 No entanto, este contrato pode assumir também a designação de contrato de
urbanização: cf. a alínea b) do n.º 2 do artigo 123.º do RJIGT, quando se refere ao contrato
SU
LT
celebrado no âmbito do sistema de cooperação, entre o município, os proprietários ou
promotores da intervenção urbanística e, eventualmente, outras entidades interessadas na
execução do plano.
Na maior parte das vezes trata-se de contratos celebrados entre os particulares e a
administração no âmbito da execução sistemática dos planos ⎯ daquela execução que
ocorre por intermédio de sistemas que funcionam no âmbito de unidades de execução as quais
“empurram” os particulares para processos associativos, isto é, para projectos conjuntos a
ON
incidir sobre áreas territoriais que englobam várias propriedades.
Por intermédio daqueles contratos concerta-se a concretização (execução) das opções
urbanísticas previamente determinadas nos instrumentos de planeamento territorial podendo,
assim, ser qualificados de contratos de execução (colocados a jusante do plano para a
execução das disposições nele previstas) por contraposição aos típicos contratos para
Os contratos de
urbanização e de
desenvolvimento
urbano são
contratos de
execução e não
contratos para
planeamento
RA
C
planeamento, celebrados a montante do plano, visando influenciar as concretas soluções
urbanísticas a plasmar neles. Embora esta distinção entre contratos para planeamento e
contratos de execução pareça apontar para distintos momentos da celebração do contrato - os
contratos para planeamento seriam celebrados antes da elaboração e aprovação do plano; os
de execução, após a sua entrada em vigor-, esta afirmação não pode ser aceite sem reservas,
na medida em que nada impede (e deve até ser incentivado) que seja no momento em que se
concertam (contratualizam) as opções a plasmar nos planos que se definem também os
PA
direitos e as obrigações no âmbito da respectiva execução (cf. n.º 1 do artigo 6.º-A, in fine).
Numa situação destas, e estando envolvidos vários proprietários ou interessados, o contrato de
urbanização ou de desenvolvimento urbano poderá fazer parte do contrato para planeamento,
situação que ocorrerá quando se pretenda atribuir ao plano de pormenor efeitos registais.
Estando em causa, nas operações de reparcelamento a concretização de um projecto de
ÃO
ocupação territorial “desligado” do cadastro (isto é, dos limites da propriedade preexistente),
as mesmas necessitam, para serem concretizadas, da celebração dos contratos supra
referidos, no âmbito dos quais se acerta a transformação da situação fundiária e a distribuição
dos lotes ou parcelas resultantes do reparcelamento.
RS
Neste domínio, e para este efeito, terão de ser devidamente identificados, no referido
contrato os seguintes elementos:
•
as “entradas” de cada um dos interessados (em regra a área ou o valor dos
VE
prédios com que cada um entra na operação de reparcelamento, mas também,
33
Com efeito, o contrato de urbanização mencionado no n.º 8 do artigo 131.º, não obstante referido a uma operação
urbanística que pode ter intervenção do município, limita-se a regular as relações entre os proprietários ou as
relações entre os proprietários e outras entidades interessadas, não assumindo um relevo público directo.
68
Os contratos de
urbanização e de
desenvolvimento
urbano podem ser
integrados em
contratos para
planeamento
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
realizar na concretização da operação);
•
A
quando não se trate de proprietário, o valor do capital a investir ou da obra a
34
SU
LT
os benefícios que são concretizados com a operação urbanística (os m2 de
construção que a mesma contém e que serão distribuídos pelos interessados na
proporção das suas “entradas”);
•
os encargos que cada um terá de assumir na proporção dos benefícios que lhe
cabem;
•
o eventual acerto e redistribuição de benefícios daqueles que não possam ou
não queiram assumir a totalidade dos encargos que lhes cabe assumir; e
•
a distribuição dos lotes resultantes da operação de reparcelamento pelos
ON
interessados, considerando todos estes factores.35
Todos estes elementos deverão integrar uma tabela de reparcelamento que traduz a
transformação da situação, a qual poderá ser elaborada nos seguintes termos:
Nº PLANTA
CADASTRAL
RA
C
Tabela de reparcelamento/ transformação fundiária
PROPRIETÁRIO
/FINANCIADOR
VALOR DO TERRENO OU
CONTRIBUIÇÃO FINANCEIRA
PERCENTAGEM
NO TOTAL
€
PARCELAS OU
LOTES
ÁREA BRUTA CONSTRUÇÃO
A SER CONFERIDA
CUSTOS
(m2)
€
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
02
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
03
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
04
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
06
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
07
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
08
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
11
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
12
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
13
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
14
⎯
Financiador A
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
PA
01
Total
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
⎯
⎯%
⎯
⎯
⎯
[●]
[●]
ÃO
Financiador B
100,00%
[●]
A transformação da situação fundiária em que se traduz a operação de reparcelamento é
RS
operada por intermédio de um acto da administração municipal: o acto da sua aprovação,
34
Nos termos do n.º 7 do artigo 131.º do RJIT os proprietários que manifestem o seu desacordo ao projecto de
reparcelamento podem ser expropriados de forma a que as suas parcelas possam vir a ser integradas na massa de
concentração do reparcelamento evitando, assim, a paralisação do mesmo. No entanto, tal apenas será possível,
quando se trata de reparcelamento feito por cooperação ou por imposição administrativa (em que a iniciativa,
VE
programação e direcção do processo é da câmara) e não já quando esteja em causa o sistema de compensação (em
que a iniciativa, programação e execução pertence exclusivamente aos privados, dependendo, por isso, do
consentimento unânime de todos).
35
Sobre o conteúdo típico dos contratos celebrados no âmbito do reparcelamento urbano cfr. OLIVEIRA, Fernanda
Paula, “Contratação Pública no Direito do Urbanismo”, in Estudos sobre Contratação Publica - I, pp. 805 e ss.
69
Guia dos Contratos para Planeamento
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quando o reparcelamento é de iniciativa municipal, ou o respectivo licenciamento, quando a
mesma é de iniciativa privada (n.ºs 5 e 6 do artigo 131.º), sendo nesse caso titulada por
que foi contratualizado entre os interessados.36
SU
LT
alvará. São estes actos que devem ser levados a registo, sendo os mesmos a concretização do
Estes contratos (de urbanização e de desenvolvimento urbano) assumem actualmente um
relevo acrescido em face da novidade introduzida igualmente pelo Decreto-Lei n.º 316/2007,
que veio permitir que a transformação da situação fundiária (isto é, o reparcelamento) possa
operar directamente por intermédio de plano de pormenor com efeitos registais nos termos do
RJIGT, isto é, nas situações em que ele tenham um conteúdo preciso (cf. as várias alíneas do
ON
n.º 3 do artigo 92.º do RJIGT)].
Os documentos necessários para se proceder ao registo da transformação fundiária (isto é, à
concretização do reparcelamento) são, neste caso, uma certidão do plano de pormenor
juntamente com o contrato de urbanização ou de desenvolvimento urbano celebrado, que
define a distribuição dos novos lotes pelos interessados, traduzindo a vontade de cada um na
RA
C
transformação fundiária constante do plano (n.º 10 do artigo 131.º). Neste caso, sem estes
contratos, não poderá o plano de pormenor ser registado, nem, consequentemente, produzir
efeitos o reparcelamento dele resultante.
É nos casos em que se pretenda atribuir ao futuro plano de pormenor efeitos de imediata
transformação da situação fundiária existente que mais se justifica que o plano de pormenor
(isto é, as opções a consagrar no mesmo; o desenho urbano concreto e a transformação da
situação fundiária) tenha sido objecto de contratação, porque a mesma não pode operar,
PA
designadamente do ponto de vista registal, contra a vontade dos titulares dos direitos da área
de intervenção (a não ser que estes tenham sido expropriados e, deste modo, a sua posição
tenha sido substituída, designadamente pelo município num contrato de desenvolvimento
urbano).
Do afirmado decorre que não poderá ser concretizada uma operação de reparcelamento sem
ÃO
que tenha sido celebrado um contrato de desenvolvimento urbano ou um contrato de
urbanização ⎯ quer aquele reparcelamento venha a ser concretizado por via do plano de
pormenor com efeitos registais (situação em que estes contratos devem acompanhar a
certidão do plano para efeitos de registo), quer por via da aprovação/licenciamento da
RS
operação de reparcelamento [situação em que aqueles contratos são o pressuposto
procedimental (de legitimidade) para que o projecto possa ser objecto de decisão municipal].
É na primeira situação ⎯ em que se pretende que o plano de pormenor tenha efeitos registais
VE
e produza de forma directa os efeitos do reparcelamento ⎯ que mais fará sentido que o
36
Esta contratualização é expressa naqueles actos, através da integração nos mesmos de uma tabela de
reparcelamento que traduz a forma como as partes acertaram entre si os vários aspectos supra referidos.
70
Contratos para
planeamento e
planos de
pormenor com
efeitos registais
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
mesmo seja objecto de um contrato para planeamento o qual, contudo, apenas poderá
produzir os efeitos pretendidos (de transformação da situação fundiária) se for acompanhado
SU
LT
dos contratos de urbanização/desenvolvimento urbano assinados por todos (proprietários e
outros interessados), contratos estes que incidem já sobre a respectiva forma de
concretização. Nestas situações pode justificar-se (ou corresponder a um ganho de tempo) que
o contrato de desenvolvimento urbano seja integrado no contrato para planeamento. Nas
restantes situações, dificilmente se conseguirá, tendo em consideração a falta de elementos
para tal atento o momento em que ocorre, integrar no contrato para planeamento a própria
execução do plano. Nestes casos, o contrato para planeamento deverá limitar-se a remeter
celebração a contar da entrada em vigor do plano.
Assim:
ON
esses aspectos para a celebração de um contrato de urbanização, fixando um prazo para a sua
Os contratos de desenvolvimento urbano podem ser integrados em contratos para
planeamento se se pretender simultaneamente concertar a execução do plano, solução
RA
C
particularmente justificada quando se pretenda atribuir a um plano de pormenor efeitos
registais, mas particularmente difícil de conseguir nas restantes situações.
(iii) Contratos de concepção e contratos de aquisição de serviços no âmbito da
elaboração de planos
Os contratos de concepção ou de aquisição de serviços para a elaboração de planos são
contratos através dos quais um particular se obriga a elaborar um projecto de plano em
conformidade com os termos referidos pela Administração e mediante o pagamento de um
PA
preço.
No primeiro caso (contratos de concepção), a câmara municipal através da abertura de um
concurso de concepção37, convida os interessados a apresentar uma proposta técnica para
aquela que consideram ser a melhor ocupação do território, de acordo com o programa
estabelecido. Neste caso terão de ser elaborados pela câmara municipal termos de referência
ÃO
e demais peças do procedimento das quais conste, entre outros elementos, uma descrição
completa das características, particularidades e referências que os trabalhos devam
apresentar, as habilitações profissionais exigidas para os concorrentes, assim como os prazos
de apresentação e o respectivo critério de selecção.
RS
Nos procedimentos do concurso dos contratos de concepção pode conferir-se ou não o direito
à celebração do contrato de aquisição dos serviços de elaboração do plano [cf. o artigo 27.º
CCP que se refere à possibilidade de, “… na sequência de um concurso de concepção…” ser
celebrado um contrato de aquisição de serviços “…com o concorrente seleccionado ou com um
VE
dos concorrentes seleccionados nesse concurso, desde que tal intenção tenha sido
manifestada nos respectivos termos de referência e de acordo com as regras neles
37
Cfr. artigos 27.º, n.º 1, alínea g) e 219.º n.º 2 do CCP.
71
Contratos para
aquisição de
planos
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
estabelecidas”38 (sublinhado nosso)].
O concurso de concepção encontra-se especificamente disciplinado no CCP, no Capítulo I, do
SU
LT
Título IV, sendo aí qualificado como um dos instrumentos procedimentais especiais (artigos
219.º a 236.º), dizendo-se, no n.º 1 artigo 219º, que: “O concurso de concepção permite a
selecção de um ou de mais trabalhos de concepção, ao nível de estudo prévio ou similar,
designadamente nos domínios artístico, do ordenamento do território, do planeamento
urbanístico, da arquitectura, da engenharia ou do processamento de dados” (sublinhados
nossos). E acrescentado no n.º 2 que: “Quando a entidade adjudicante pretenda adquirir por
ajuste directo, adoptado ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 27.º, planos,
projectos ou quaisquer criações conceptuais que consistam na concretização ou no
ON
desenvolvimento dos trabalhos de concepção referidos no número anterior, deve previamente
adoptar um concurso de concepção nos termos previstos no presente capítulo” (sublinhado
nosso).
Sobre as modalidades procedimentais que pode revestir o concurso de concepção, o artigo
RA
C
220.º, no seu n.º 1, impõe, como modalidade-regra, o concurso público (“o concurso de
concepção reveste a modalidade de concurso público”), o qual se encontra especificamente
disciplinado na Parte II do Código (artigos 130.º a 154.º), sem prejuízo da aplicação das regras
gerais aplicáveis a todos os tipos procedimentais, previstas nos artigos 34.º e seguintes.
A título excepcional, o CCP admite que seja adoptada a modalidade do concurso limitado por
prévia qualificação: “só pode ser adoptada a modalidade de concurso limitado por prévia
qualificação quando a natureza dos trabalhos de concepção exija a avaliação da capacidade
PA
técnica dos candidatos”; sendo que os “requisitos mínimos da capacidade técnica devem ser
adequados à natureza dos trabalhos de concepção pretendidos e devem ser fixados de forma
não discriminatória.” (n.ºs 2 e 3 do artigo 220.º, respectivamente).
No segundo caso (aquisição de serviços), está em causa um contrato pelo qual o particular
colabora com a administração com o objectivo de conceber um plano para posterior
ÃO
aprovação, mediante o pagamento de um preço. Para tal dispõe o artigo 20.º do CCP, sob a
epígrafe “Escolha do procedimento de formação de contratos de locação ou de aquisição de
bens móveis e de aquisição de serviços”, no n.º 4 que “No caso de se tratar de contratos de
aquisição de planos, de projectos ou de criações conceptuais nos domínios da arquitectura ou
RS
da engenharia, a escolha do ajuste directo só permite a celebração, pelas entidades
adjudicantes referidas no n.º 1 do artigo 2.º, de contratos de valor inferior a € 25 000”
VE
(sublinhado nosso).
38
Refira-se que, por força do nº 5 do mesmo artigo, a decisão de escolha do ajuste directo ao abrigo do disposto na
alínea g) do n.º 1, só pode ser adoptada no prazo de um ano a contar da decisão de adjudicação tomada no concurso
de concepção, devendo o convite à apresentação de proposta ser enviado dentro do mesmo prazo, sob pena de
caducidade daquela decisão.
72
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
Destas disposições do CCP decorre que, em matéria de elaboração/aquisição de planos, a
entidade pública pode recorrer a uma de três vias:
SU
LT
i. Se pretender determinar uma concepção para a ocupação do território, pode
diferenciar a elaboração preliminar de um estudo prévio do plano, adoptando um
concurso de concepção, que reveste a modalidade de concurso público, e, na
sequência, pode celebrar, com a entidade seleccionada, por ajuste directo e sem
limite do valor do contrato a celebrar, o contrato de aquisição de serviços para
desenvolvimento desse estudo prévio (desde que indique essa intenção nos
denominados termos de referência do concurso de concepção: artigo 27.º, n.º 1,
alínea g)];
ON
ii. Se pretender, ab initio, celebrar um contrato de aquisição de serviços para a
elaboração do plano, pode fazê-lo por ajuste directo, desde que o valor do contrato
não seja superior a 25.000 € (cf. artigo 20.º, n.º 4, do CCP);39
iii. Se o valor for superior a € 25 000, terá de adoptar um concurso público ou um
concurso público por prévia qualificação para aquisição de serviços para a elaboração
RA
C
do plano, poderá fazê-lo e, na sua sequência, celebrar um contrato de valor até
206.000€ ou sem limite, consoante o concurso seja sem ou com publicidade
internacional no JOUE (cf. artigo 20.º, n.º 1, alínea b), do CCP].
Aqui estão em causa contratos celebrados a montante dos planos, mas que se distinguem dos
contratos para planeamento na medida em que neles não é o plano (as opções a consagrar no
plano) que é objecto de contratação, mas sim as prestações das equipas técnicas na
PA
elaboração do mesmo.
Neste caso, como estão em causa prestações submetidas à concorrência, é importante ter em
conta que a escolha das equipas exteriores ao município - que vão colaborar tecnicamente
com a câmara na elaboração do plano, a qual dirige, sob a sua responsabilidade, aquele
trabalho técnico (designadamente fixando-lhe prazos para a elaboração das peças do plano e
ÃO
fornecendo ou indicando as concretas opções a integrar nas mesmas e que podem resultar de
uma decisão unilateral da câmara ou de um contrato para planeamento) -, terá que obedecer
aos requisitos da lógica de mercado, pelo que o procedimento de formação destes contratos
será sempre um procedimento de adjudicação.
RS
Em suma:
Os contratos de elaboração/ aquisição de planos regulados no CCP não são contratos para
planeamento, na medida em que neles não é o plano em si que é objecto de contratação, mas
sim a prestação (de serviços) das equipas técnicas na elaboração do mesmo, fixadas de
VE
acordo com os termos de referência definidos pela câmara municipal.
39
O CCP sujeita os contratos de aquisição de serviços às regras constantes nos artigos 450º e seguintes
73
Sempre que a
câmara municipal
recorra à
contratação de
uma equipa
externa, deve
submeter-se às
regras da
concorrência
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
SU
LT
A
9. O procedimento de celebração de contratos para planeamento e o
procedimento de elaboração dos planos objecto de contratualização
9.1. Procedimento de celebração dos contratos para planeamento
Dada a natureza jurídica e o objecto dos contratos para planeamento é necessário distinguir
que nestes existem dois procedimentos administrativos diferentes, mas que se cruzam: por
um lado o procedimento tendente à celebração do contrato administrativo (de planeamento)
e, por outro lado, o procedimento administrativo de elaboração do plano que está na base do
contrato celebrado entre a autoridade pública e o particular.
ON
(i) Deste modo, da leitura do artigo 6º-A resulta que a formação do contrato depende de
uma prévia actuação por parte do particular interessado: a apresentação à câmara de uma
proposta (de celebração) de um contrato para planeamento. Se bem que o n.º 1 do artigo 6.º-
A se refira a “propostas de contratos” não é necessário que o interessado entregue de início,
RA
C
uma minuta do contrato, bastando que manifeste a sua vontade através de uma declaração
Apresentação da
proposta de
celebração do
contrato pelo
interessado
expressa na celebração de um contrato que inclua e explicite as suas pretensões urbanísticas
para as áreas a abranger pelo plano que se pretende contratualizar, de modo a que as
mesmas, depois de negociadas com a autoridade competente, possam ser integradas no
contrato e, posteriormente, no plano objecto de contratação. Em todo o caso, ainda que o
interessado apresente uma minuta de contrato, a câmara municipal não deverá (não poderá)
prescindir dos seus poderes de negociação na conformação do mesmo.
PA
Apesar de o legislador se referir expressamente à apresentação de propostas por parte dos
interessados, vem-se admitindo a possibilidade de a mesma partir da câmara municipal,
sobretudo nos casos supra referidos e que a recente doutrina denomina de contratos para
planeamento no âmbito das edificabilidades estritas40 (que integram os comummente
designados “contratos de permuta”), nos quais a câmara se compromete a adoptar
ÃO
determinada solução urbanística para uma área delimitada pelo plano e do interesse do
particular, em troca da aquisição de determinado imóvel necessário à prossecução de
interesses públicos (alargamento de uma via ou praça, construção de um equipamento, etc.).
A apresentação de uma proposta por parte do interessado não implica nem determina a
RS
necessidade de desencadeamento, por parte da câmara municipal, de um procedimento
contratual, já que o início deste dependerá sempre de uma deliberação da câmara municipal
sobre a sua necessidade, atendendo à necessidade e oportunidade de elaboração de um plano
tendo subjacente o interesse público de planeamento.
VE
Com efeito, a decisão sobre a elaboração (ou não) de um plano é sempre uma decisão pública
40
JORGE ALVES CORREIA, “Contratos urbanísticos, concertação, contratação e neocontratualismo no direito do
urbanismo”, Coimbra, Almedina, 2009.
74
Apresentação da
proposta de
celebração do
contrato pela c
âmara municipal
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
decisão de celebrar (ou não celebrar) um contrato para a elaboração de um plano.
A
e irrenunciável da câmara municipal, assim o devendo ser também, e por consequência, a
Deliberação da
Câmara sobre a
proposta do
interessado (não
necessariamente
sobre o
desencadeamento
do procedimento
contratual)
SU
LT
Deste modo, em face da apresentação de uma proposta do interessado sobre a elaboração de
um plano de pormenor ou de urbanização para uma área determinada que englobe um
conjunto de valências (as quais devem ser devidamente explicitadas de forma a fornecer à
câmara os dados necessários para que esta se pronuncie sobre a necessidade de elaboração do
plano e, deste modo, sobre a necessidade de celebração do contrato que o enquadre) pode a
câmara municipal adoptar uma das seguintes posições:
1) Recusa de celebração do contrato, por considerar que a elaboração de um plano para a
ON
área (ou a elaboração do plano com as valências propostas) não é necessário ou por
entender que, embora esteja verificada esta necessidade, a câmara pretende elaborar o
plano à margem de qualquer contratualização.
2) Aceitação em iniciar um procedimento de contratualização, por considerar oportuna a
elaboração de um plano para a área ou de um plano com as valências (ou algumas das
apresentadas
pelo
interessado)
bem
como
RA
C
valências
oportuna
a
respectiva
contratualização tendo subjacente o interesse público de planeamento, com aquele que
lhe apresentou a proposta inicial ou com outro particular que entretanto possa ter
entrado no procedimento de contratualização e apresentado melhores condições.
(ii) Neste último caso, a câmara municipal delibera o início do procedimento de
contratação, fundamentando-o devidamente em motivos de interesse público, na medida em
PA
que ao contratar, a administração tem sempre de se pautar pelo interesse público subjacente.
Esta fundamentação deve ser feita explicitando as razões que levaram à sua adopção, a sua
oportunidade por referência aos termos de referência do futuro plano, explicitando, ainda, a
articulação e coerência da elaboração de um plano para a área (e, por isso, de um contrato
que o englobe) com a estratégia territorial do município e o seu enquadramento na
programação constante do plano director municipal ou do plano de urbanização,
ÃO
identificando, quando seja necessário, a imprescindibilidade de alteração aos planos
municipais de ordenamento do território em vigor.41
A câmara municipal, quando delibera iniciar o procedimento de formação do contrato, está,
na verdade a manifestar a sua concordância com o conteúdo do plano proposto, na medida em
RS
que terá que antecipar para esta fase a ponderação de algumas soluções de ocupação
territorial que vão constituir o núcleo do plano que futuramente será elaborado. Contudo, a
exigência legal de que a deliberação da câmara se fundamente sempre em razões de interesse
VE
público deve-se sobretudo a uma ideia de transparência: a necessidade de se explicitar que o
plano vai ser objecto de contrato não se limita a ser uma consagração dos interesses do
41
Cf. Artigo 6º-A, número 4 do RJIGT.
75
Deliberação de
celebração do
contrato
(inicio do
procedimento
contratual)
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
privado (representado na proposta), mas tão-só a afirmação de que a pretensão urbanística do
particular é compatível com os interesses municiais na perspectiva do correcto ordenamento
SU
LT
do território.
Ou seja, e dito de outro modo, o poder de planeamento é um poder público indisponível e
alienável, exactamente porque em causa estão sempre subjacentes a definição das estratégias
municipais e do interesse público da colectividade e não de estratégias e interesses privados
de alguns. O facto de a administração conformar com o particular interessado a forma como
exercerá os seus poderes discricionários de planeamento, não deve ser um obstáculo à
prossecução do interesse público, daí que o legislador tenha delineado a abertura do
procedimento como uma forma de garantir à partida que o futuro plano a elaborar está dentro
ON
do quadro de interesses públicos que competem à câmara definir na sua estratégia territorial.
(iii) Seguidamente a deliberação da câmara municipal deve ser objecto de divulgação
pública juntamente com a proposta apresentada pelo particular, de forma a dar cumprimento
aos princípios da publicidade e transparência, e ainda para que todos os interessados possam
RA
C
participar ou apresentar propostas alternativas, por um período mínimo de 10 dias,
formulando sugestões e apresentando informações, nos termos do art.77º, nº2 do RJIGT. Esta
Divulgação pública
da proposta de
celebração do
contrato e da
deliberação da
câmara me
desencadear o
procedimento
contratual
fase do procedimento de formação do contrato pretende garantir a participação pública na
discussão sobre o mérito da decisão de contratar e da proposta apresentada pelo particular,
garantindo a tutela das posições jurídicas de terceiros mas também permitir a apresentação
de outras propostas. Aliás, tratando-se de um contrato sobre o exercício de poderes públicos,
os interesses de terceiros não podiam ficar descurados, sob pena da autoridade administrativa
PA
violar o princípio da imparcialidade, da ponderação de interesses e mesmo a obrigatoriedade
da prossecução do interesse público.
(iv) Ponderada qualquer participação, segue-se o processo de negociação ou
concertação com o privado, no sentido de incluir no contrato as opções do futuro plano e as
soluções que do ponto de vista do interesse público são imprescindíveis. Razão pela qual, se
Ponderação das
participações e
negociação do
contrato
ÃO
afirmou antes que o particular não tem de apresentar neste primeiro momento uma minuta do
contrato, mas tão-só uma proposta onde seja perfeitamente identificável a sua pretensão, na
medida em que a deliberação da câmara de celebrar o contrato não tem de corresponder
exactamente à proposta apresentada pelo interessado, mas à oportunidade da celebração de
RS
um contrato para a elaboração de um plano urbanização ou de pormenor com determinado
conteúdo que será objecto de concertação com o privado. É, de facto, imprescindível que
neste procedimento contratual fique devidamente salvaguardo o momento de concertação de
vontades.
VE
Ainda nesta fase, pode a câmara municipal solicitar, nos casos anteriormente referidos (ponto
6.2.), a intervenção da assembleia municipal, apresentando a deliberação de celebração do
contrato e a proposta de contrato para planeamento.
76
Intervenção da
assembleia
municipal
Guia dos Contratos para Planeamento
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de divulgação juntamente com a deliberação de elaboração do plano, sendo neste momento
SU
LT
que os dois procedimentos se tocam.
(vi) A este propósito pode a consagração legal do artigo 6º-B levantar algumas dúvidas
quanto ao procedimento de formação dos contratos para planeamento, na medida em que o
mesmo dispõe que:
“1- O regulamento do plano director municipal ou do plano de urbanização pode
fazer depender de procedimento concursal e da celebração de contrato, a
elaboração de planos de urbanização ou de planos de pormenor para a respectiva
ON
execução.
2 - Nos regulamentos referidos no número anterior devem ser estabelecidas as
regras gerais relativas ao procedimento concursal e às condições de qualificação,
avaliação e selecção das propostas, bem como ao conteúdo do contrato e às formas
de resolução de litígios.”
RA
C
Assim sendo, numa leitura superficial do diploma poder-se-ia ser levado a concluir que afinal,
a lei exige a abertura de um procedimento concorrencial para a celebração de um contrato
para planeamento. Todavia, embora se trate de um dispositivo com conteúdo dúbio, um cabal
entendimento do mesmo indicia um âmbito de aplicação material distinto daquele que consta
do artigo 6.º-A.
Com efeito, embora o referido normativo possa ter um âmbito de aplicação mais vasto, não
pode ser irrelevante, para a sua cabal compreensão, a razão da respectiva consagração legal,
PA
já que o disposto neste normativo visou dar enquadramento legal a certas soluções do Plano
Regional de Ordenamento do Território do Algarve42 e, na sequência deste, nos restantes
planos regionais de ordenamento do território, designadamente no que concerne aos núcleos
de desenvolvimento turístico - áreas fora dos perímetros urbanos destinadas à instalação de
empreendimentos turísticos - e cuja criação dependerá, nos termos daquele instrumento de
ÃO
gestão territorial, da promoção, por parte da câmara municipal, de um concurso público. Este
serve, tendo em conta a desterritorialização daqueles núcleos, antes de mais, para
seleccionar o local da implantação do empreendimento ⎯ por isso dependente de pretensões
concretas a serem apresentadas em concurso -, sendo com a entidade que ganha o concurso
RS
que será celebrado, a posteriori, um contrato para planeamento.43
A necessidade do concurso decorre da opção do Plano Regional de Ordenamento do Território
Aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 102/2007, de 3 de Agosto, alterada pela Resolução do
VE
42
Conselho de Ministros n.º 188/2007.
43
Outorga do
contrato
A
(v) O procedimento contratual termina com a outorga do contrato, o qual será objecto
Sobre o sentido desta solução cfr. OLIVEIRA, Fernanda Paula, “O Programa Nacional da Política de Ordenamento do
Território (PNPOT), o processo de urbanização e o sistema urbano em Portugal”, in Actas do IV Colóquio Internacional
O PNPOT e os Novos Desafios do Ordenamento do Território, CEDOUA/FDUC, Coimbra, Almedina, 2009.
77
O sentido do
artigo 6.º-B
do RJIGT
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
(que teve de ser vertida para os planos directores municipais) que desterritorializou os núcleos
de desenvolvimento turístico e os núcleos de desenvolvimento económico e não de imposições
SU
LT
decorrentes da natureza dos contratos para planeamento que serão celebrados na sequência
do referido concurso.
O artigo 6.º-B teve, assim, uma imediata função de superar as dúvidas que então se
colocaram, de o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve poder instituir um
modelo deste tipo sem base legal e não de responder a questões relacionadas com o regime
jurídico dos contratos para planeamento estabelecido no artigo 6-A do RJIGT.
44
ON
9.2. Procedimento de elaboração do plano objecto de contrato
(i) Apesar de o contrato celebrado versar sobre o conteúdo de um plano de
ordenamento municipal, tal não significa que seja dispensada a sujeição ao procedimento
administrativo de elaboração, alteração ou revisão dos planos em termos gerais, devidamente
referidos no Regime Jurídico de Instrumentos de Gestão Territorial. Isto é, não existe qualquer
RA
C
interferência do contrato celebrado na tramitação do procedimento administrativo de
elaboração, alteração ou revisão do plano objecto do contrato, que pressupõe que o primeiro
já tenha sido concluído.
45
Procedimento
distinto mas
que toca no de
contratação
Apenas se destaca o facto de o legislador fazer especial referência à necessidade de o
contrato acompanhar sempre as peças relevantes do plano, para os vários efeitos, com
especial relevo para todos aqueles que estão relacionados com a participação dos
PA
interessados: no momento da sua participação preventiva e sucessiva.
(ii) De notar, ainda, que por vezes o conteúdo desta disposição tem sido objecto de
algumas confusões por parte das câmaras municipais, que não variadas vezes têm divulgado a
decisão de elaboração do plano juntamente com a decisão de celebrar um contrato. Deste
ÃO
modo, é importante referir que se trata de momentos autónomos, temporal e finalisticamente
distintos, na medida em que:
•
Num primeiro momento pretende-se salvaguardar as exigências de publicidade
e transparência da actuação administrativa, obrigando à publicitação da
RS
deliberação da decisão de celebrar contrato fundamentada em especiais razões
44
Ainda que se perspectivasse aqui uma norma legal que enquadrasse os contratos para planeamento como contratos
com prestações susceptíveis de se subsumirem à concorrência, tal posição deveria ser afastada. Aliás a existência
deste normativo deve funcionar como um argumento em sentido contrário, na medida em que do disposto decorre que
VE
o legislador entendeu que apenas em casos estritamente especiais em que o regulamento do plano director municipal
ou do plano de urbanização fizesse depender a celebração de contratos das regras concursais, estas teriam de ser
cumpridas, o que significa que não previu a mesma hipótese para os casos referidos no 6.º-A.
45
Isto ainda que não se recuse a possibilidade de se sujeitar a contratação um plano já em curso de tramitação,
situação em que os passos procedimentais aqui em referência terão de ser aplicados com as devidas adaptações.
78
Necessidade de
evitar que se
misture o início
dos dois
procedimentos
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
de interesse público, juntamente com a proposta de celebração do contrato,
para que possam ser formuladas as objecções ao inicio da abertura do
SU
LT
procedimento de formação do contrato e que as mesmas possam ser
ponderadas e integrar o clausulado do futuro contrato;
•
Contrariamente, num segundo momento em que a câmara municipal já
celebrou o contrato, será objecto de participação pública o contrato já
celebrado e cujo conteúdo será, ou pelo menos tudo aponta nesse sentido,
integrado no plano, cuja elaboração foi deliberada e será agora objecto de
análise e ponderação pelos interessados que mais uma vez poderão apresentar
ON
as suas objecções, antes que o referido contrato seja integrado no plano.
O contrato deve ser anexo às peças documentais que constituem o plano, fazendo-se sempre
acompanhar o mesmo desse contrato.
RA
C
9.3. Metodologia a adoptar pela autarquia na elaboração de plano objecto de
contratação
Como já se referiu anteriormente, no quadro das obrigações integrantes do contrato para
planeamento não faz parte a elaboração material do plano e dos estudos complementares,
nomeadamente o Relatório Ambiental, pelo privado co-contratante, já que esta é uma
obrigação da câmara municipal. Por outras palavras, o artigo 6º-A apenas permite que o poder
discricionário de planeamento seja concertado, não atribui especiais poderes de ponderação e
PA
elaboração dos planos, nem delega esses poderes aos privados.
Deste modo, pode acontecer que as câmaras municipais não detenham os recursos humanos
necessários para a elaboração, estando, desta forma, obrigadas a proceder à celebração de
um contrato de aquisição de serviços, devidamente plasmado no CCP. Pelo que será necessário
respeitar as regras da concorrência, devendo proceder à abertura de um procedimento de
ÃO
contratação seguindo as regras do CCP. De acordo com o artigo 38.º do CCP a decisão de
escolha do procedimento de formação dos contratos deve: por um lado obedecer aos
pressupostos legais constantes no próprio código, e por outro lado ser devidamente
fundamentada e tomada pelo órgão ou órgãos competentes para a decisão de contratar, isto
RS
é, pelo órgão responsável pela autorização da despesa.
O procedimento concursal, aberto a todo e qualquer interessado em apresentar uma proposta,
é comunitariamente considerado como o procedimento-regra da contratação pública, já que
este é o procedimento mais exigente na prossecução do interesse público, por isso o nosso
VE
legislador consagrou, salvo raras excepções, a livre escolha entre os procedimentos
concursais, isto é, entre o concurso público e o concurso limitado por qualificação prévia. Este
é o caso da aquisição de serviços de planos, no qual o órgão competente pode optar
79
As câmaras
municipais que
não detenham os
recursos humanos
necessários para a
elaboração do
plano estão obrigadas
a proceder à
celebração de um
contrato de aquisição
de serviços, nos termos
do CCP
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
livremente proceder à abertura de um concurso público ou de um concurso limitado por prévia
qualificação, excepto se, em termos de valores objectivos de mercado, for possível a
SU
LT
adjudicação directa a uma equipa multidisciplinar. Note-se que dispõe o artigo 20.º, n.º 4 que
no caso de se tratar de contratos de aquisição de planos, de projectos ou de criações
conceptuais nos domínios da arquitectura ou da engenharia, a escolha do ajuste directo só
permite a celebração de contratos de valor inferior a €25.000.
No entanto, o concurso limitado distingue-se substancialmente do concurso público pela
existência de duas fases distintas, em primeiro lugar a fase para a seriação de candidatos,
tendo em conta especiais requisitos de capacidade técnica e económico-financeira, e só
depois a fase de selecção de propostas dos candidatos seleccionados e convidados a
ON
apresentar proposta. Deste modo, a opção pelo concurso limitado recairá quando a entidade
adjudicante entender que é relevante proceder a uma avaliação autónoma da capacidade
técnica e financeira dos candidatos. Todavia, em comparação com o concurso público este
procedimento torna-se desvantajoso pelo aumento dos custos financeiros e da duração do
RA
C
procedimento inerentes à necessidade de avaliação das candidaturas. Porém, apesar das
referidas desvantagens, a verdade é que nos casos de contratos de aquisição de planos de
ordenamento do território a equipa responsável pela elaboração deverá ter uma composição
especificamente prevista no Decreto-Lei n.º 292/95 de 14 de Novembro, cuja capacidade
técnica e de know-how devem ser avaliadas antes da adjudicação, pelo que nos parece que
este deverá ser o procedimento a adoptar para a celebração de contratos desta natureza.
Note-se que o código consagrou um modelo mais complexo, de acordo com o qual a
PA
capacidade dos candidatos é apreciada em função de determinados critérios pré-estabelecidos
e estes são hierarquizados em função da maior capacidade, por isso só serão convidados a
apresentar proposta aqueles que tenham maior capacidade técnica e/ou financeira, devendo o
programa do concurso indicar o modelo de qualificação adoptado e, caso assente no sistema
de selecção, deve indicar o modelo de avaliação dos candidatos e o número de candidatos a
VE
RS
ÃO
qualificar.
80
Guia dos Contratos para Planeamento
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Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
SU
LT
A
10. Conclusões: O aperfeiçoamento do futuro enquadramento legal da
contratação em matéria de planeamento
i) Os contratos para planeamento, como é consabido, são uma figura jurídica que
pretende responder a exigências e necessidades reais. Por isso ela surgiu primeiro na prática
apenas depois tendo obtido regulamentação legal.
Esta regulamentação é relativamente recente entre nós, mas não deixam de se suscitar, desde
já, dúvidas, designadamente quanto ao respectivo âmbito de incidência.
Uma primeira constatação que se deve fazer a este propósito é a de que a praxis existente
ON
neste domínio pode não corresponder ao mais adequado enquadramento jurídico da figura dos
A resposta às
principais
questões sobre
contratos para
planeamento não
deve ser
necessariamente
encontrada
naquilo que se tem
feito neste domínio,
mas no que deve
ser feito por força
da regulamentação
jurídica em vigor
contratos para planeamento. No entanto a sua análise permite identificar não só o que se tem
feito neste domínio, como questionar o que deve ser feito por força da legislação em vigor.
Ou seja, e dito de outro modo, as conclusões que se retiram da prática corrente devem ser
RA
C
assumidas apenas como o ponto de partida para uma análise séria da figura dos contratos para
planeamento e não necessariamente o seu ponto de chegada.
Na resposta às referidas dúvidas considera-se relevante beber os ensinamentos de outros
ordenamentos jurídicos onde a figura tem maior maturidade, como é o caso do ordenamento
jurídico espanhol. Só que neste, curiosamente, grande parte da doutrina fala hoje numa crise
dos contratos para planeamento.
PA
Ora, estando este instituto a dar os seus primeiros passos no ordenamento jurídico português,
considera-se relevante não descurar a realidade do país vizinho, procurando identificar as
causas dessa crise, por forma a que as mesmas sejam evitadas entre nós.
A este propósito considera-se relevante as palavras de António Cano Murcia, autor do livro
Teoria e Práctica del Convénio Urbanístico. Comentários, Legislación, Jurísprudencia y
ÃO
Formulários, que na sua 6.º edição (pp. 36, 38 e 39) afirma:
“Agora temos de matizar as nossas palavras de apoio incondicional aos contratos para
planeamento, não porque tenhamos deixado de acreditar neles, mas porque o uso perverso
dos mesmos, a sua utilização desmedida e desapiedada por parte dos municípios, sob
pretexto de embaratecer os solos no mercado imobiliário, de aumentar a oferta do solo, de
RS
financiar actuações municipais, etc., levou à lamentável situação de se ter de intervir pela
primeira vez num município como consequência dos abusos urbanísticos cometidos à margem
de qualquer legalidade.
VE
Ocorre no âmbito dos municípios uma inversão dos papéis. As excepções convertem-se em
regra e os princípios que devem inspirar o planeamento urbanístico e o desenvolvimento da
cidade, pensados para satisfazer necessidades futuras, passam para um plano tão secundário
que já ninguém se lembra deles
81
As conclusões que
se retiram da
prática corrente
devem ser
assumidas apenas
como o ponto de
partida para uma
análise séria da
figura dos contratos
para planeamento
e não,
necessariamente,
como as conclusões
finais e
juridicamente
acertadas a alcançar
quanto a esta figura
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
(…) Resulta que, com o decurso do tempo, a voracidade dos construtores e a ânsia dos
municípios de obter maiores ganhos atípicos conformaram uma mistura explosiva e,
SU
LT
deixando à margem o processo de ordenamento do território através do planeamento
territorial, lançaram-se ambos numa corrida imparável para reclassificar solos e obter
dadivosas contraprestações económicas.
(…) Os planos, por força dos contratos para planeamento, perdem a sua essência. A
planificação urbanística desaparece no momento em que o modelo da cidade que é
desenhado pelo planeamento se distorce paulatina e gradualmente mediante a celebração de
contratos configurados à medida, para satisfazer os interesses particulares. Aqui reside a
ON
chave da corrupção do sistema”. (tradução livre)
Retira-se das palavras do autor que não é o deficiente enquadramento legal dos contratos para
planeamento em Espanha a causa da sua tão propalada crise, mas antes o uso abusivo que dos
mesmos foi feito pelos respectivos intervenientes: privados e municípios.
Ora, se é certo que a figura dos contratos para planeamento se apresenta como um
RA
C
importante instrumento de participação/concertação (colaboração) dos privados nos processos
urbanísticos em geral e de planeamento em particular, não é menos verdade, como parece
decorrer das palavras do referido autor, que os mesmos não podem ser levados a um ponto tal
que coloquem em causa princípios fundamentais ⎯ da imparcialidade, da igualdade e da
prossecução exclusiva do interesse público ⎯ que devem estar presentes e pautar toda a
actividade da Administração num domínio tão permeável a pressões e influências de interesses
PA
como é o do urbanismo.
É, pois, fundamental, que se adoptem, no que diz respeito aos contratos para planeamento,
práticas que permitam evitar o risco de promiscuidade entre interesses privados e interesses
públicos com o consequente risco de preponderância dos primeiros sobre o interesse geral da
colectividade que os poderes de planeamento devem garantir.
ÃO
A este propósito cabe realçar, como decorre do que foi referido ao longo do presente Guia,
que os contratos para planeamento têm sido utilizados na praxis urbanística para cobrir
domínios que não são o seu, designadamente para conferir aos privados ⎯
claramente
interessados na concretização de um determinado projecto urbanístico e, por isso, não
RS
desinteressados no desenho a consagrar no plano ⎯ uma ampla fatia do poder público de
planeamento: o de elaboração das peças que compõem o plano e daquelas que influenciam de
forma decisiva as opções a plasmar nele, como é o caso do Relatório Ambiental a ser
considerado na decisão planificadora.
VE
Mais, por via desta praxis, a selecção e contratação das equipas técnicas que elaboram o
plano para a câmara são efectuadas pelos privados, de acordo com os seus próprios critérios, à
margem, por isso, de qualquer procedimento concursal e de qualquer garantia de qualificação
82
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
técnica da equipa que o elabora, surgindo o contrato para planeamento na maior parte das
vezes, como uma forma de a câmara contornar as dificuldades (e morosidades) inerentes à
SU
LT
contratação pública de equipas técnicas de elaboração de planos.
Sucede, porém que esta prática não tem enquadramento legal, nem basta uma alteração da
lei para que passe a ter, na medida em que são os princípios básicos do ordenamento jusurbanístico e planificador que tal impedem.
Deve, por isso, esta prática ser corrigida de forma a garantir o conveniente cumprimento das
regras e princípios gerais nesta matéria, designadamente, por força da alínea b) do n.º 6 do
artigo 5.º CCP, os constantes do CPA.
ON
ii) Chegado a este momento, cumpre retirar as conclusões que se impõem quanto ao
âmbito de incidência dos contratos para planeamento (a questão que se tem apresentado
como mais problemática). Tendo em consideração o exposto ao longo do presente Guia pode
concluir-se, no que a este ponto diz respeito, que:
RA
C
9 Os contratos para planeamento são típicos contratos sobre o exercício de poderes
públicos municipais (dos poderes públicos de planeamento territorial), nos quais se
concertam tão só a forma e os termos como serão exercidos esses poderes, exercício
que cabe em exclusivo à administração. Configuram, portanto, uma auto-limitação
da discricionariedade administrativa quanto ao quando e como exercer os poderes de
definição das regras de ocupação do território.
9 O poder de planeamento, que é objecto destes contratos, integra pelo menos duas
PA
dimensões relevantes: a de definição de uma determinada concepção para a
ocupação de um certo território traduzida na determinação das regras de ocupação,
uso e transformação dos solos ⎯ tarefa que tem como característica central a
ponderação de interesses e que aqui se designará de planeamento strictu sensu ⎯ e
a de elaboração material das peças que compõem o plano, o qual se apresenta como
ÃO
um documento complexo onde se plasmam aquelas opções. Trata-se de duas tarefas
(duas dimensões do poder de planeamento) intrinsecamente relacionadas entre si, já
que uma (a primeira) não tem tradução sem a outra (a segunda): elaborar um plano
corresponde à produção e elaboração de um conjunto de peças documentais que dão
RS
origem e onde se plasmam as concretas opções de ocupação territorial.
9 Como forma de balizar o âmbito de aplicação dos contratos para planeamento deve
ter-se presente que os poderes de planeamento são poderes indisponíveis,
inalienáveis e indelegáveis. É a própria Constituição da República Portuguesa que
VE
determina ser a primeira dimensão daquele poder (de determinação das regras de
ocupação, uso e transformação dos solos) exclusivamente pública (administrativa)
que, por isso, apenas pode ser exercida pelas entidades públicas (administrativas)
83
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
nela identificadas. Em causa está um poder público distinto de outros que, embora
sejam de titularidade de entidades públicas, podem também ser levados a cabo por
SU
LT
outros operadores do mercado (como é o poder de realização de obras públicas ou de
prestação de serviços públicos). O planeamento do território, ao contrário, apenas
pode ser levado a cabo por entidades administrativas determinadas e não por
operadores de mercado.
9 Os contratos para planeamento não são contratos de concepção especiais ⎯
contratos que a Administração celebra na sequência de uma procura no mercado, no
seguimento de propostas apresentadas pelos interessados, da melhor proposta de
ocupação territorial ou do melhor projecto de ordenamento do espaço. A definição
ON
ou decisão sobre aquele que é o melhor “projecto” de ocupação territorial, da
melhor concepção de ocupação para um determinado território é o que caracteriza o
poder de planeamento, que é exclusivo dos órgãos dos municípios.
9 Também não deve confundir-se os contratos para planeamento com os contratos de
RA
C
concepção celebrados na sequência de um concurso para a melhor ocupação
territorial, efectuada por equipas multidisciplinares. Neste caso, a proposta
vencedora será objecto de um escrutínio por parte das câmaras municipais do ponto
de vista da prossecução do interesse público, sendo que a câmara dispõe sempre da
possibilidade de não conformar as opções da proposta vencedora/premiada. Nos
contratos para planeamento, diferentemente, a câmara municipal pretende acordar
com o privado (proprietários, promotor, interessado em geral) o conteúdo do plano,
PA
atendendo ao projecto de interesse público que o mesmo pretende desenvolver para
a área delimitada. Nos contratos de concepção não é o plano que é objecto de
contratação, mas sim as prestações das equipas técnicas na elaboração do mesmo.
9 Os contratos para planeamento não são também contratos de delegação de poderes
de planeamento. Não procedem, por um lado, à delegação do poder de consagrar as
ÃO
regras urbanísticas mais adequadas, pois este é um poder indelegável em absoluto,
por força da Constituição, mas também não procedem à delegação do poder de
elaborar o regulamento e restantes documentos que dão origem e onde se plasmam
aquelas regras, poder esse que embora corresponda a uma dimensão do poder de
RS
planeamento que não é por natureza indelegável a privados, não pode ser objecto de
delegação no âmbito dos contratos para planeamento por inexistir uma habilitação
legal expressa ou inequívoca nesse sentido e devido à particular situação de
interesse em que se encontram privados, que nunca poderiam garantir uma actuação
VE
desinteressada no exercício destes poderes públicos.
9 Assim, os contratos para planeamento são contratos sobre o exercício de poderes
públicos (ou contratos de autoridade administrativa), na medida em que o objecto se
84
Guia dos Contratos para Planeamento
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A
refere à conformação de regulamentos, distinguindo-se, portanto dos contratos de
colaboração. Por isso a legitimidade dos privados para celebrarem com a câmara
SU
LT
contratos para planeamento é alargada.
9 Os contratos para planeamento podem também concertar a execução dos planos, a
qual deverá ter tradução na respectiva programação, designadamente no que
concerne à assunção da responsabilidade pelos meios técnicos e financeiros
necessários
9 Pela sua natureza são contratos que escapam à lógica de mercado (cf. n.º 6 do artigo
5º do CCP). A estes contratos apenas se aplicam, com as necessárias adaptações, as
ON
normas constantes do Código do Procedimento Administrativo e as referentes ao
regime substantivo plasmadas no CCP. Não existe qualquer referência do ponto de
vista comunitário quanto à necessidade de estes contratos observarem as regras
relativas á concorrência na escolha do co-contratante.
9 As regras da contratação pública apenas terão de ser respeitadas quando haja
RA
C
necessidade de contratar equipas para a elaboração do plano objecto de
contratação. Mas neste caso já não estaremos no domínio dos contratos para
planeamento (em que é o plano que é objecto de contratação) mas de contratos de
aquisição de serviços (em que o objecto são as prestações das equipas técnicas na
elaboração do mesmo).
Em suma, os contratos para planeamento são contratos especiais caracterizados por se
PA
reportarem a pretensões ou projectos concretos que co-envolvem destinatários determinados,
não tendo em vista substituir-se aos planos, mas tão-só prepará-los ou preparar alterações ou
modificações pontuais dos mesmos, só adquirindo eficácia com a inclusão do seu conteúdo no
respectivo plano.
iii) As boas práticas em matéria de contratação dos poderes públicos de planeamento
ÃO
exigem que num domínio tão permeável a pressões e influências de interesses, como é o do
planeamento territorial, se evitem situações de promiscuidade de interesses que podem
afectar de forma grave princípios relevantes da actuação pública ⎯ da imparcialidade, da
neutralidade e da prossecução exclusiva do interesse público.
RS
Assim deve reter-se que na contratação dos planos as partes concertam tão-somente a forma
como a câmara vai exercer os seus poderes de planeamento. A elaboração do plano objecto de
contratação, enquanto uma dimensão relevante do poder de planeamento e inseparável da de
definição das regras de ocupação do território, deve manter-se no domínio da câmara que,
VE
não dispondo de capacidade técnica, terá de a adquirir no mercado por intermédio da
celebração de contratos de aquisição de serviços sujeitos à concorrência.
85
Guia dos Contratos para Planeamento
Versão para consulta – Maio de 2010
Documentos de Orientação DGOTDU 01/2010
A
A contratação dos planos não tem pois, de passar pela atribuição aos privados da tarefa da sua
elaboração.
SU
LT
Assim é, nos termos da lei em vigor, e assim deve manter-se para que, por um lado, se evitem
os abusos a que se referem os autores espanhóis que conduziram à crise dos contratos para
planeamento e, por outro lado, se evitem suspeitas desnecessárias sobre o poder local, como
as que parecem estar subjacentes às palavras de Maria José Morgado, proferidas no Seminário
Política e Justiça, realizado no Instituto de Estudos Eleitorais da Universidade Lusófona, 29 de
Maio de 2009:
“… é necessário criminalizar as irregularidades urbanísticas, já que o actual quadro de
ON
impunidade permite que quase tudo seja possível. Há sempre quem dê um jeito» (…) e este
tipo de situações acabam por se transformar no maior imposto que os portugueses pagam,
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
que é o imposto do suborno das corrupções indetectáveis".(in Público de 30.05.2009)
86
A
SU
LT
ÃO
PA
RA
C
ON
Anexos
Tendo presente tudo quanto foi tratado anteriormente, apresentam-se de seguida, um
conjunto de elementos que funcionam como auxiliares a todos aqueles que celebram ou
RS
pretendem celebrar contratos para planeamento.
Assim, para além do normativo legal que serve de enquadramento à figura (Anexo I),
apresentam-se cronogramas dos vários procedimentos envolvidos (complementando o ponto 9
do presente Guia) ⎯ Anexo II ⎯ e uma minuta de um contrato para planeamento de cariz
VE
meramente indicativo e orientador (Anexo III). Por fim, e a título informativo, junta-se a
análise de casos que foi efectuada como ponto de partida para a elaboração do presente Guia
(Anexo IV – Metodologia: Análise de contratos para planeamento).
I
A
SU
LT
Anexo I
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
Legislação de referência (extracto do RJIGT)
II
A
Artigo 6.º- A
SU
LT
Contratualização
1 — Os interessados na elaboração, alteração ou revisão de um plano de urbanização ou de um
plano de pormenor podem apresentar à câmara municipal propostas de contratos que tenham
por objecto a elaboração de um projecto de plano, sua alteração ou revisão, bem como a
respectiva execução.
2 — Os contratos previstos no número anterior não prejudicam o exercício dos poderes
públicos municipais relativamente ao procedimento, conteúdo, aprovação e execução do
plano, bem como à observância dos regimes legais relativos ao uso do solo e às disposições dos
pormenor devam ser compatíveis ou conformes.
ON
demais instrumentos de gestão territorial com os quais o plano de urbanização ou o plano de
3 — Para além do disposto no número anterior, o contrato não substitui o plano na definição
do regime do uso do solo, apenas adquirindo eficácia para tal efeito na medida em que vier a
RA
C
ser incorporado no plano e prevalecendo em qualquer caso o disposto neste último.
4 — O procedimento de formação do contrato depende de deliberação da câmara municipal,
devidamente fundamentada, que explicite, designadamente:
a) As razões que justificam a sua adopção;
b) A oportunidade da deliberação tendo em conta os termos de referência do futuro
plano, designadamente a sua articulação e coerência com a estratégia territorial do
PA
município e o seu enquadramento na programação constante do plano director
municipal ou do plano de urbanização;
c) A eventual necessidade de alteração aos planos municipais de ordenamento do
território em vigor.
ÃO
5 — As propostas de contratos e a deliberação referida no número anterior são objecto de
divulgação pública nos termos do n.º 2 do artigo 77.º do presente diploma, pelo prazo mínimo
de 10 dias.
6 — Os contratos são publicitados conjuntamente com a deliberação que determina a
elaboração do plano e acompanham a proposta de plano no decurso do período de discussão
RS
pública nos termos do n.º 3 do artigo 77.ºdo presente diploma.
7 — Aos contratos celebrados entre o Estado e outras entidades públicas e as autarquias locais
que tenham por objecto a elaboração, alteração, revisão ou execução de instrumentos de
VE
gestão territorial, aplicam-se, com as necessárias adaptações, os n.ºs 2 e 3 do presente artigo.
III
A
Artigo 6.º -B
SU
LT
Procedimento concursal
1 — O regulamento do plano director municipal ou do plano de urbanização pode fazer
depender de procedimento concursal e da celebração de contrato, a elaboração de planos de
urbanização ou de planos de pormenor para a respectiva execução.
2 — Nos regulamentos referidos no número anterior devem ser estabelecidas as regras gerais
relativas ao procedimento concursal e às condições de qualificação, avaliação e selecção das
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
propostas, bem como ao conteúdo do contrato e às formas de resolução de litígios.
IV
A
SU
LT
Anexo II
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
Cronograma de Procedimentos
V
A
SU
LT
Anexo II. 1
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
Procedimento de celebração do contrato para planeamento
VI
NS
UL
TA
Proposta de celebração do contrato para planeamento.
^
^
Recusa da celebração
do contrato.
Interesse na celebração
do contrato.
^
Deliberação de início do precedimento de contratação
Explicitação das razões de interesse público subjacentes à celebração do contrato e
dos termos de referência do futuro plano.
CO
^
Eventual apresentação de propostas por terceiros.
RA
^
PA
^
^
Publicitação da deliberação de início do procedimento, juantamente
com a proposta do interessado.
ÃO
Ponderação da participação e de eventuais propostas e negociação
quanto ao conteúdo do contrato.
^
RS
Eventual intervenção da Assembleia Municipal.
^
VE
^
^
Celebração do contrato.
Início do procedimento de
contratação da equipa
técnica.
^
^
Publicitação do contrato juntamente com a
deliberação de elaboração do plano.
Início do procedimento da
elaboração do plano.
A
SU
LT
Anexo II. 2
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
Procedimento de elaboração do plano objecto de contrato para planeamento
VII
RS
ÃO
VE
PA
RA
CO
NS
UL
TA
A
SU
LT
Anexo II. 3
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
Procedimento para aquisição de serviços das equipas externas na elaboração do
plano objecto de contrato para planeamento
VIII
Contratação das equipas técnicas: contrato de aquisição de serviços
Concurso Público/ Concurso Limitado por Qualificação Prévia
NS
UL
TA
A decisão de contratar e autorização da despesa
^
A decisão da escolha do procedimento
^
Elaboração das peças do procedimento
Programa do concurso:
- No caso de concurso limitado por prévia qualificação: indicação do modelo de qualificação adoptado
e, caso assente no sistema de selecção, o modelo de avaliação dos candidatos e o número de
candidatos a qualificar
- Os critérios de adjudicação
- Eventual existência de leilão electrónico
CO
Caderno de encargos
^
Escolha do júri
RA
^
Publicação do Anúncio
Publicado em DR e eventualmente no JOCE sendo também admitida a publicação em plataforma
^
PA
electrónica da entidade adjudicante.
Apresentação de Candidaturas e Qualificação de Candidatos
Seriação dos candidatos tendo em conta especiais requisitos de capacidade técnica
^
ÃO
Publicitação da lista dos candidatos
^
RS
Por via electrónica
Apreciação das candidaturas
Avaliação da capacidade técnica dos candidatos segundo um de dois modelos
a) exige-se aos candidatos que satisfaçam determinados requisitos de capacidade técnica e/ou
financeira, e todos aqueles que preencherem esses requisitos são convidados a apresentar propostas.
VE
b) a capacidade dos candidatos é apreciada em função de determinados critérios pré-estabelecidos,
sendo convidados a apresentar proposta aqueles que tenham maior capacidade técnica e/ou financeira
(o número de candidatos não pode ser inferior a cinco).
^
Elaboração e divulgação do relatório preliminar
Proposta da qualificação e exclusão dos candidatos
^
Audiência dos interessados
^
NS
UL
TA
Decisão de qualificação
Por parte da entidade que tomou a decisão de contratar.
^
Convite à apresentação de proposta aos candidatos qualificados
Conjuntamente com a notificação da decisão de qualificação, acompanhada do relatório final.
Estabelecem-se os prazos para a apresentação de propostas
^
Apresentação de Propostas (no caso de concurso limitado por prévia qualificação apenas por
parte dos candidatos convidados a apresentá-las)
Os documentos que constituem a proposta são apresentados directamente em plataforma electrónica
CO
utilizada pela entidade adjudicante, através de meio de transmissão escrita e electrónica de dados.
^
Publicitação da lista das propostas apresentadas (no dia imediato ao termo do prazo de entrega
das propostas)
RA
^
Apreciação das propostas
^
PA
Análise das propostas e avaliação das mesmas em função dos critérios de adjudicação.
Eventual leilão electrónico
^
Elaboração e divulgação do relatório preliminar
ÃO
^
Audiência prévia
Se se concluir que determinada proposta deveria ter sido excluída deve repetir-se a avaliação das
Relatório final
^
Adjudicação
^
VE
^
RS
propostas, nova ordenação e repetição da discussão pública.
- Apresentação dos documentos de habilitação
- Prestação da Caução
- Aceitação dos Compromissos.
^
Celebração do contrato
Legenda:
Fases específicas do concurso limitado por qualificação prévia
A
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
Modelo de contrato
SU
LT
Anexo III
IX
A
SU
LT
CONTRATO PARA PLANEAMENTO (1)
Entre a Primeira Outorgante: Câmara Municipal de [●], NIPC [●] com sede em [●], aqui
representada por [●], titular do Bilhete de Identidade n.º [●], emitido pelos Serviços de
Identificação Civil de [●], residente em [●] na qualidade de entidade competente para a
elaboração do Plano de Urbanização.
e
ON
a Segunda Outorgante: [●], NIPC [●], com sede em [●], aqui representada pelos Senhor [●],
titular do Bilhete de Identidade nº [●], emitido pelos Serviços de Identificação Civil de [●] em
[●] e do NIF[●], residente em [●];
Considerando que,
RA
C
a) A Câmara Municipal [●], no exercício dos seus legítimos poderes de ordenamento do
território e urbanismo, deliberou em reunião ordinária pública realizada em [●]
recorrer à contratação prevista no artigo 6.º-A do Decreto-Lei n.º 380/99 de 22 de
Setembro que aprovou o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
(RJIGT), na sua redacção actual;
b) Deliberou também, em reunião no dia [●] aprovar os Termos de Referência do futuro
plano, nos termos do disposto no artigo 74.º do Decreto-Lei n.º380/99, de 22 de
Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de
Setembro;
PA
c) A segunda contratante é proprietária da parcela de terreno, com uma área total de
[●] ha, que se insere na área delimitada para a intervenção do Plano de [●],
encontrando-se descrita na Conservatória do Registo Predial sob o número [●] da
referida freguesia, e inscrito na matriz predial respectiva sob o n.º [●];
ÃO
d) Atenta a área de intervenção do plano ⎯ que abrange uma superfície de cerca de [●]
ha ⎯ a área total da parcela de terreno propriedade da [●] representa cerca de [●]
da área total de intervenção do mesmo;
e) A segunda contratante tem interesse em desenvolver, na parcela de terreno atrás
descrita uma operação urbanística que corresponda às preocupações urbanísticas e
ambientais do Município uma vez que;
RS
f) É entendimento da Câmara Municipal de [●] que o interesse público impõe que as
operações urbanísticas no terreno atrás identificado, devem ser precedidas da
elaboração e aprovação de instrumento de gestão territorial à escala de desenho
urbano que designadamente promova a articulação com a envolvente e uma mais
rigorosa inserção urbanística e ambiental das futuras ocupações;
VE
g) O interesse público da intervenção que se pretende levar a efeito, tem como
objectivo fundamental um prévio enquadramento planificatório que, concretize a
política de ordenamento do território e de urbanismo, fornecendo o quadro de
referência para a aplicação das políticas urbanas e definindo a estrutura urbana, o
regime de uso do solo e os critérios de transformação do território;
X
•
A
h) A Câmara Municipal de [●] pretende assim elaborar para a zona delimitada em Anexo
um Plano de [●] que desenvolva e concretize as seguintes opções estratégicas:
Articular a intervenção do Plano com os planos, projectos e ou outros com
sobre as áreas [●];
•
SU
LT
incidência na área de intervenção, nomeadamente com os planos que incidem
Potenciar um urbanismo que respeite a morfologia do local, de forma a proteger os
elementos naturais do território, como seja, linhas de água, vistas panorâmicas e
zonas de cumeadas;
•
Garantir a transição entre solo urbano e solo rural nas franjas do perímetro urbano,
através da constituição de um Parque Urbano e que integre corredores verdes
•
ON
associados a percursos pedonais e cicláveis;
Adequar o perímetro urbano definido no plano director municipal em função do
zonamento e da concepção geral da organização urbana a definir;
Contribuir para a valorização da entrada nascente e norte da cidade de [●],
RA
C
•
promovendo a qualificação/requalificação dos respectivos eixos viários,
•
Reforçar novas opções de acessibilidade à área de intervenção nomeadamente [●]
•
Reavaliar o traçado da variante ferroviária [●] definido no PDM de [●];
•
Promover uma efectiva mobilidade na área de intervenção quer em termos
rodoviários, transportes colectivos e circuitos pedonais e cicláveis, sobretudo ao
intervenção.
•
PA
nível da interligação dos principais equipamentos existentes na área de
Garantir a disponibilidade de habitação para os vários segmentos populacionais, e
prever [●] m2 de construção destinada a habitação a custos controlados cujos fogos
deverão ficar distribuídos pela totalidade da área de intervenção do plano;
Prever a instalação de usos comerciais/terciários que se revelem complementares
ÃO
•
ao uso habitacional e aos principais equipamentos existentes nesta área como [●]
•
Equacionar a instalação de equipamentos turísticos ou similares na articulação com
RS
a concepção geral da organização urbana;
•
Reforçar a área em termos de equipamentos de natureza social;
•
Diferenciar positivamente a área de intervenção através da aplicação de
VE
tecnologias mais amigas do ambiente, sustentáveis, providenciar
•
………(outras que a câmara municipal entenda considerar)
XI
A
i) Os investimentos na ocupação dos terrenos da segunda outorgante deverão
desenvolver e concretizar as opções e orientações mencionadas no Considerando
anterior;
SU
LT
j) As supra enunciadas opções estratégicas integram os Termos de Referência aprovados
por deliberação camarária de [●], os quais figuram em anexo ao presente contrato
como seu Anexo II, dele fazendo parte integrante;
e outros aspectos ou fundamentos que a câmara municipal considere relevantes;
RA
C
ON
Ante o princípio da contratualização consagrado no artigo 5.º, alínea h), da Lei de Bases da
Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto), o
Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de Setembro ⎯ que procedeu à quinta alteração ao DecretoLei n.º 380/99, de 22 de Setembro ⎯ em concretização do princípio da concertação de
interesses públicos e privados envolvidos na ocupação do território e da contratualização e,
reconhecendo no domínio do ordenamento do território, a faculdade que decorre da
autonomia pública contratual, procedeu ao enquadramento normativo dos designados
contratos para planeamento, clarificando os princípios fundamentais a que se encontram
sujeitos por força da irrenunciabilidade e indisponibilidade dos poderes públicos de
planeamento, da transparência e da publicidade, tendo em conta os limites decorrentes das
regras gerais relativas à contratação pública.
E, reconhecendo as Partes no presente Contrato o interesse e as vantagens mútuas na
colaboração contratualizada, de modo a permitir a concretização dos desideratos acima
enunciados;
AS PARTES ACORDAM DE BOA FÉ E RECIPROCAMENTE ACEITAM O PRESENTE CONTRATO, tendo a deliberação de
PA
início de procedimento de contratação sido aprovada em reunião de Câmara de [●], publicada
em conformidade com o disposto nos artigos 6.º-A e 77.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 380/99, de
22 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de
Setembro, encontrando-se o seu conteúdo dependente da aprovação da Assembleia Municipal
e, no que respeita a atribuições e competências da Administração Central, do cumprimento
ÃO
dos demais requisitos legais e regulamentares aplicáveis, conforme decorre do disposto nos
n.ºs 2 e 3 do artigo 6.º-A citado nomeadamente da recolha obrigatória de pareceres no âmbito
do acompanhamento e da avaliação ambiental a que o plano se encontra sujeito nos termos
RS
legais
Cláusula Primeira
(Objecto do Contrato)
1. O presente contrato tem por objecto regulamentar as relações entre as partes outorgantes,
VE
tendo em vista a elaboração do Plano de [●], que se guie pelos termos de referência em anexo
ao presente contrato e que dele fazem parte integrante.
2. O conteúdo e os procedimentos de elaboração e execução do Plano regem-se pelo disposto
no RJIGT.
XII
A
SU
LT
Cláusula segunda
(Obrigações da Primeira Outorgante)
1. A primeira outorgante compromete-se a deliberar a elaboração do Plano de [●] no prazo de
[●] a contar da assinatura do presente contrato e a levar a cabo, de forma célere e nos prazos
legalmente previstos, todos os passos procedimentais da sua responsabilidade;
2. A Primeira Outorgante compromete-se a tomar em consideração e avaliar os projectos
apresentados pela Segunda Outorgante, procurando uma harmonização entre as regras
ON
previstas no Plano de [●], na unidade de execução e no projecto elaborado.
3. A primeira outorgante compromete-se a envidar todos os esforços necessários para que o
plano contemple o acordado previamente, nomeadamente que integre a solução urbanística
RA
C
constante do Anexo [●] ao presente contrato, que dele faz parte integrante;
4. Compromete-se, ainda, a submeter a proposta de Plano e demais documentação
complementar (pareceres, actas, relatório ambiental e declaração ambiental) à aprovação da
Assembleia Municipal e a garantir a sua publicação no prazo de [●] a contar daquela
aprovação.
Cláusula terceira
PA
(Obrigações da Segunda Outorgante)
1. A Segunda Outorgante compromete-se a elaborar os projectos necessários que concretizem
o desenho urbano do projecto de [●] a implementar, e a discuti-los com a Primeira Outorgante
no prazo de [●] a contar da outorga do presente contrato.
2. A Segunda Outorgante compromete-se a participar nos benefícios e encargos resultantes da
do
Plano
de
[●],
ÃO
execução
designadamente
procedendo
às
cedências,
realizando
compensações e comparticipando na execução ou custo das infra-estruturas gerais da área de
RS
intervenção nos termos que constam da proposta em Anexo a este contrato.
Cláusula quarta
(Área de Intervenção do Plano)
1. A área de intervenção territorial do Plano de [●] corresponde à área delimitada na planta
VE
anexa ao presente contrato, identificada como ANEXO [●], que dele faz parte integrante.
2. A base de incidência territorial do Plano, tem uma superfície de cerca de [●] ha a qual
engloba o prédio propriedade da segunda outorgante, inscrito na matriz do registo predial [●],
com uma superfície de [●] ha.
XIII
A
SU
LT
Cláusula quinta
(Alterações nos Instrumentos de Gestão Territorial)
1. A solução urbanística a desenvolver com o presente Plano de [●] implica uma alteração na
classificação actual do solo, em especial no que concerne à categoria do solo [●], nos termos
constantes do Anexo [●] a este contrato que dele faz parte integrante.
2. A solução urbanística a desenvolver pressupõe, também, uma redelimitação das servidões e
restrições de utilidade pública, pelo que a primeira outorgante obriga-se a envidar todos os
ON
esforços necessários para promover os procedimentos que decorram do cumprimento dos
respectivos regimes legais aplicáveis, junto das entidades competentes.
Cláusula sexta
RA
C
(Elaboração das Peças do Plano e Demais Estudos)
1. Nos termos da cláusula segunda do presente contrato, é da responsabilidade da primeira
outorgante a elaboração da proposta técnica do Plano de [●], de acordo com os termos de
referência por si definidos e aprovados.
2. Compete ainda à primeira outorgante a elaboração dos restantes estudos complementares
ao Plano, exigíveis por Lei, necessários à sua aprovação e, entre estes, o Relatório Ambiental
PA
e a Declaração Ambiental enquadrados no procedimento de avaliação ambiental.
3. Caso o venha a considerar necessário, a primeira outorgante compromete-se, no prazo de
[●] a contar da outorga do presente contrato, a desencadear a abertura do procedimento de
(concurso público/ limitado por prévia qualificação/ ajuste directo) para a aquisição do
ÃO
serviço de elaboração do plano, nos termos legalmente definidos.
Cláusula sétima
(Reserva de Exercício de Poderes Públicos)
1. A parceria que o presente Contrato estabelece em nada afecta o reconhecimento de que a
RS
função de planeamento é pública e compete, nos termos da lei, à Câmara Municipal de [●],
única entidade com competência para a concreta determinação do conteúdo material do
Plano, sem prejuízo da consideração e ponderação dos interesses e legítimas expectativas da
VE
segunda outorgante;
2. A primeira outorgante reserva-se a possibilidade inderrogável de exercer os seus poderes de
planeamento na conformação do conteúdo do plano, nomeadamente na determinação das
opções e de ocupação e uso do solo susceptíveis de concretização.
XIV
3. Em circunstância alguma o conteúdo do presente contrato impede ou condiciona o
A
cumprimento da lei, designadamente no que respeita ao procedimento de elaboração e de
legais por parte de outras entidades.
Cláusula oitava
(Condição)
SU
LT
aprovação do plano, à participação de todos os interessados e ao exercício de competências
O disposto no presente Contrato não substitui o Plano de [●], apenas adquirindo eficácia na
medida em que vier a ser nele incorporado e, por sua vez, para o efeito, terá que ser
ON
definitivamente aprovado pela Assembleia Municipal de [●] e publicado de acordo com a Lei.
Cláusula nona
(Vigência do Contrato)
RA
C
O período de vigência deste contrato decorre desde a data da sua assinatura até à publicação
do Plano de [●] no Diário da República, nos termos da alínea d) do n.º 4 do artigo 148.º do
Regime Jurídico dos instrumentos de Gestão Territorial (ou outro acertado entre as partes).
Cláusula décima
PA
(Notificações e Comunicações)
Todas as notificações ou outras comunicações a efectuar no âmbito do presente contrato
deverão ser efectuadas por escrito, por meio de carta registada com aviso de recepção a
enviar para os seguintes endereços:
[●]
ÃO
primeira outorgante:
segunda outorgante:
RS
[●]
Cláusula décima primeira
(Alterações e Aditamentos)
VE
Todos os aditamentos e alterações ao presente contrato só serão válidos se realizados por
escrito e assinado por todas as partes, com expressa indicação da cláusula ou cláusulas
aditadas, modificadas ou suprimidas.
XV
A
Cláusula décima segunda
(Boa-Fé)
SU
LT
Todos os outorgantes, na qualidade em que intervêm, de boa-fé aceitam o presente contrato,
nos seus precisos termos, comprometendo-se a cumprir as suas cláusulas bem como a cooperar
entre si, tendo em vista o cumprimento célere e pacífico das obrigações assumidas,
nomeadamente através do exercício do dever de informação mútua.
Cláusula décima terceira
(Resolução Unilateral do Contrato)
ON
O presente contrato pode ser resolvido unilateralmente e a todo o tempo pela primeira
outorgante com base na violação das obrigações assumidas pela Segunda Outorgante, no
âmbito do presente contrato, bem como por razões de interesse público subjacente ao
presente objecto deste contrato, nos termos legalmente definidos pelo Código dos Contratos
RA
C
Públicos.
Cláusula décima quinta
(Incumprimento do Objecto do Contrato)
Em caso de incumprimento do contrato pela Primeira Outorgante, por razões de fundado
interesse público (ou outras razões que não lhe sejam imputáveis as quais devem ser
concretizadas), haverá lugar a um direito de indemnização na medida proporcional aos
PA
encargos suportados pela Segunda Outorgante para a elaboração do plano.
Cláusula décima sexta
(Resolução de Conflitos)
ÃO
1 - Para a resolução de qualquer desacordo ou conflito respeitante à interpretação ou
execução do presente contrato, as partes procurarão obter um acordo justo e adequado, no
prazo máximo de 30 dias contado da data em que qualquer uma das contratantes envie à
outra uma notificação para esse efeito.
RS
2 - Na ausência do acordo referido no número anterior, a parte interessada notificará a outra
da sua intenção de submeter a matéria da divergência a Tribunal Arbitral, que será constituído
e funcionará nos termos do disposto nos artigos 180.ºe seguintes do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos.
VE
3 - Se as Partes não chegarem a acordo para a nomeação de um árbitro único, no prazo de 10
dias contados da notificação referida no número anterior, o Tribunal Arbitral será constituído
por 3 árbitros, nomeando cada uma das Partes um deles e sendo o terceiro designado por
XVI
acordo entre os dois primeiros ou, na falta desse acordo ou de nomeação do segundo árbitro,
A
serão esses dois nomeados pelo Presidente do Tribunal Central Administrativo do [●]
SU
LT
4 - Os árbitros definirão, após a constituição do Tribunal, as regras de funcionamento e
processuais da arbitragem, devendo a decisão ser emitida no prazo máximo de seis meses após
a constituição do Tribunal, salvo motivo ponderável e fundamentado.
5 - O objecto do litígio será definido pelo Tribunal Arbitral perante o pedido constante da
petição inicial e a posição assumida pela parte contrária na sua contestação ou face a acordo
das Partes nesse sentido.
Feito em [●], aos [●] dias do mês de [●] de 2009, em [●] exemplares com valor de original,
ON
ficando um deles em poder do Primeiro Outorgante e o outro em poder do Segundo
Outorgante.
[●]
A SEGUNDA OUTORGANTE,
VE
RS
ÃO
PA
[●]
RA
C
A PRIMEIRA OUTORGANTE,
XVII
A
SU
LT
Anexo IV
VE
RS
ÃO
PA
RA
C
ON
Metodologia: Análise de contratos para planeamento
XVIII
a) Estudos de caso: selecção e análise
SU
LT
(Análise de contratos para planeamento)
A
Metodologia
A elaboração do presente Guia pressupôs, como primeiro passo metodológico, a análise da
prática contratual que passou a ser levada a cabo ao abrigo do artigo 6.º-A do RJIGT.
De forma a proceder a uma recolha, tão sistemática quanto possível, dessa prática a DGOTDU
promoveu a realização de um Seminário, aberto aos técnicos municipais e aos técnicos das
entidades privadas directamente interessadas no tema, destinado a identificar e debater as
ON
questões que a introdução desta figura legal havia colocado. Este Seminário realizou-se no dia
2 de Junho de 2009 no Auditório da Fundação Cidade de Lisboa, sob a forma de workshops
orientados.
Destes workshops resultaram algumas conclusões preliminares que, após o devido tratamento,
permitiram proceder à identificação de um conjunto de critérios a partir dos quais se
RA
C
procedeu, de seguida ao estudo de casos de contratos para planeamento.
A análise desta praxis considerou-se relevante a vários títulos. Permite, em primeiro lugar,
percepcionar a forma como o artigo 6.º-A tem estado a ser interpretado pelos respectivos
destinatários (câmaras municipais e interessados).
Permite ainda, em segundo lugar, caso se venha a concluir que a prática em curso não está
PA
adequada às exigências jurídicas, identificar as alterações que eventualmente sejam
necessárias efectuar aos mencionados normativos (ou a outros relacionados), ora com o intuito
de, se assim se entender, “corrigir a rota” da praxis, adequando-a às exigências legais, ora
para, caso se considere relevante, adequar a lei às necessidades efectivamente sentidas pela
prática urbanística. E isto porque, ainda que se venha a concluir que alguns dos contratos para
ÃO
planeamento não estão adequados às exigências jurídicas em vigor, a sua celebração não
poderá deixar de ser considerada como um sintoma da sua necessidade para resolver os “casos
da vida”.
A selecção dos contratos para planeamento objecto de análise foi efectuada através da
RS
consulta aos sítios oficiais das câmaras municipais e ao Diário da República.
Apesar de serem amplas as referências encontradas a contratos para planeamento, nem
sempre foi possível obter o texto do contrato (ou da respectiva proposta). Assim, embora
muitas vezes fosse possível perceber, pelas referências feitas, qual o objecto, os fins e o
VE
conteúdo de certos contratos em elaboração, optou-se por apenas proceder a um tratamento
e análise daqueles de que se dispunha do texto completo, já que se considerou fundamental,
XIX
Método de selecção
para alcançar conclusões mais rigorosas examinar os contratos a partir das respectivas
A
cláusulas contratuais.1
SU
LT
De forma a evitar uma análise casuística dos contratos para planeamento seleccionados,
considerou-se relevante a definição de critérios para o efeito, os quais foram determinados
com base naquelas que se consideram ser as questões mais relevantes a esclarecer a propósito
desta figura contratual. Os referidos critérios foram vertidos para uma tabela, que serviu de
base ao exame de cada um daqueles contratos, e com os quais se pretendeu ver esclarecidas
um conjunto questões.
ON
i) Objecto do contrato
O propósito foi o de identificar se o contrato tem por objecto:
• o exercício dos poderes de planeamento (isto é, a forma como a câmara vai exercer os
seus poderes em matéria de planeamento, quer em termos procedimentais quer de
RA
C
conteúdo do plano);
• a prestação do serviço (técnico) de elaboração do plano;
• a concepção/definição de uma ocupação do território (uma proposta de ocupação
territorial);
• Outro.
PA
ii) Influência nos instrumentos de planeamento em vigor
Visou-se, com a utilização deste critério, determinar se o contrato pretendeu enquadrar uma
proposta de ocupação territorial que se adequasse aos índices e parâmetros dos planos em
vigor, concretizando-os, ou se, pelo contrário, tal proposta determinou a necessidade de
ÃO
alteração daqueles instrumentos (designadamente do plano director municipal).
Pretendeu-se, igualmente, perceber se os planos objecto de contrato se encontravam
integrados na programação estabelecida no plano director municipal (correspondendo, por
exemplo, a sua área de intervenção, a uma unidade operativa de planeamento e gestão
prevista naquele instrumento de planeamento territorial) ou se contrariavam (ou colocavam,
VE
RS
mesmo, em causa) a referida programação.
1
Não obstante não se tenha, pois, procedido a uma análise aprofundada destes contratos de que apenas havia
notícia, as referências aos mesmos revelou-se útil, na medida em que delas foi possível retirar algumas
conclusões quanto ao sentido em que está a ser interpretado o artigo 6.º-A do RJIGT.
XX
Os critérios de análise
A
iii) Fundamentação para o recurso à contratação
O que se pretendeu, essencialmente, foi perceber quais as razões que têm levado as câmaras
SU
LT
municipais a contratualizar com os interessados um plano que, por se tratar de um
instrumento de iniciativa e responsabilidade públicas, se encontra dentro do seu âmbito de
disponibilidade e de decisão próprios.
iv) Quem é o co-contratante?
Mais do que determinar quem contrata com a Administração municipal, pretendeu-se perceber
• É promotor?
• É proprietário?
RA
C
• Tem outra qualquer qualidade? Qual?
ON
que qualidade tem o co-contratante ou em que qualidade intervém no contrato:
v) Forma de escolha do co-contratante
Entendeu-se relevante averiguar se ocorreu algum procedimento específico para a escolha do
co-contratante, designadamente se foi levado a cabo algum procedimento concursal ou se,
pelo contrário, a câmara contratou directamente com quem lhe apresentou uma proposta para
PA
o efeito.
vi) Escolha da equipa “projectista” e responsabilidade pela sua actuação
Com este tópico, pretendeu perceber-se:
• Quem contratou a equipa especializada?
ÃO
• Como é que ela é escolhida/ qual o método de selecção para o efeito?
• Em que medida interveio a autarquia na escolha da equipa e em que medida tem o
RS
poder de controlar ou fiscalizar a sua actuação?
vii) Quem assume responsabilidade pelos estudos complementares?
Considerou-se,
ainda,
fundamental,
perceber
se
a
responsabilidade
por
estudos
complementares do plano, como o Relatório Ambiental, foram também objecto de
VE
contratação e em que medida.
XXI
A
viii) Obrigações recíprocas das partes
De forma a não sobrepor o presente tópico com o tratado em primeiro lugar, pretendeu-se,
SU
LT
tão-somente, determinar quem assumiu os encargos do plano (estudos, equipa especializada)
e qual o fundamento que foi dado para tal.
ix) Poderes da Câmara
Um dos aspectos relevantes que se teve em consideração foi o de saber até que ponto se
salvaguardaram no contrato (e como se consubstanciaram) os poderes de planeamento da
câmara.
ON
Utilizando os referidos critérios, foi elaborado um quadro de análise para cada um dos
contratos seleccionados, tendo as várias questões sido aí examinadas a partir das respectivas
cláusulas contratuais bem como de documentos elaborados para o respectivo enquadramento.
Em suma, foram as seguintes as questões com base nas quais foi efectuada a análise de cada
RA
C
contrato para planeamento analisado:
– O exercício dos poderes de planeamento?
Objecto do contrato
– A prestação do serviço (técnico) de elaboração do plano?
– A concepção/definição de uma ocupação do território (uma proposta
de ocupação territorial)?
Influência nos
instrumentos de
planeamento em vigor
PA
– Outro.
– Visou enquadrar uma proposta de ocupação territorial que se
adequasse aos índices e parâmetros dos planos em vigor,
concretizando-os?
– A proposta determina
instrumentos?
a
necessidade
de
alteração
daqueles
ÃO
– O plano objecto de contrato encontra-se integrado na programação
estabelecida no plano director municipal?
– Contraria (ou coloca em causa) a referida programação?
RS
Fundamentação para o
recurso à contratação
VE
Co-contratante
–
Quais as razões que da celebração dos contratos para planeamento?
– Quem contrata com a câmara e qual a sua qualidade?
•
É promotor?
•
É proprietário?
•
Tem outra qualquer qualidade? Qual?
XXII
– Foi levado a cabo algum procedimento concursal?
A
– Ocorreu algum procedimento específico para a escolha do cocontratante?
Forma de escolha do
co-contratante
SU
LT
– A câmara contratou directamente com quem lhe apresentou uma
proposta para o efeito?
– Quem contratou a equipa especializada?
Escolha da equipa
“projectista”e
responsabilidade pela
sua actuação
– Como é que ela é escolhida/ qual o método de selecção para o efeito?
– Em que medida interveio a autarquia na escolha da equipa e em que
medida tem o poder de controlar ou fiscalizar a sua actuação?
– Em que medida?
ON
– Foram objecto de contratação?
Responsabilidade
pelos estudos
complementares
– Quem assumiu os encargos do plano (estudos, equipa especializada)?
Obrigações recíprocas
das partes
RA
C
– Qual o fundamento que foi dado para tal.
– Até que ponto se salvaguardaram no contrato (e
consubstanciaram) os poderes de planeamento da câmara?
Poderes da Câmara
como
se
b) Conclusões da análise efectuada
PA
De uma análise atenta dos vários contratos seleccionados foi possível alcançar algumas
conclusões que aqui se expõem acriticamente, isto é, sem formular, para já, quaisquer juízos
sobre a sua adequação jurídica à previsão legal.
(i) Objecto típico dos contratos
Objecto típico
ÃO
Da análise dos contratos celebrados até então, somente em dois deles a câmara municipal e o
privado concertaram entre si apenas o conteúdo que a câmara se comprometeu a atribuir ao
plano que ela própria iria elaborar.
Assim, num deles, foi acordada a elaboração, por parte da câmara municipal, de um plano de
RS
urbanização para uma unidade operativa de planeamento e gestão devidamente identificada
no plano director municipal em vigor, através do qual passaria a admitir a construção de
habitação a custos controlados, pretendida pelo contraente privado. No referido contrato
VE
concertou-se o conteúdo do futuro plano, o qual foi posteriormente elaborado pela câmara
(ainda que por intermédio de uma equipa externa contratada para o efeito), ou seja, o
referido contrato visou apenas concertar a forma como a câmara municipal iria,
posteriormente, exercer os seus poderes de planeamento.
XXIII
Situação 1
Concertação entre a
CM e o particular do
conteúdo do plano,
o qual é elaborado
pela autarquia que
contratará a equipa
técnica caso não
disponha de meios
técnicos próprios
O outro caso referia-se a um contrato pelo qual a câmara se comprometia a elaborar um plano
A
de pormenor para uma determinada área, no âmbito do qual seria delimitada uma unidade de
Situação 2
Concertação entre
a CM e o particular
de aspectos
relativos à
execução do
contrato
execução a ser sujeita ao sistema de compensação, onde seria prevista como prioritária a
SU
LT
pretensão do particular. Neste caso, mais do que a concertação do conteúdo do plano, o
referido contrato visou estabelecer a relação das partes na respectiva execução. Na verdade,
a proposta de contrato apresentada pelo particular teve como objecto essencial aquela
execução:
pretendendo
viabilizar
a
instalação
de
um
empreendimento
imobiliário
diferenciador, o particular obrigava-se, pelo contrato, a custear as infra-estruturas e a
realizar as cedências que viessem a ser delineadas no âmbito do plano de pormenor, de modo
a tornar mais efectivo o princípio da redistribuição de benefícios e encargos e a tornar
dupla vertente: de planeamento e de execução.
ON
exequíveis as operações urbanísticas para a área. Tratou-se, pois, de um contrato com uma
Em todas as restantes situações, o que se verificou, com a celebração do contrato, foi a
atribuição aos privados da tarefa de elaboração (técnica) do projecto do plano, nem sempre
RA
C
antecedida de uma concertação prévia do conteúdo a atribuir ao mesmo.
Nestas situações foi atribuído ao privado, por intermédio do contrato, a tarefa de definir um
modelo de ocupação ou estruturação do espaço de abrangência ou, mesmo, um desenho
Situação 3
Atribuição ao
particular da tarefa
de definir um modelo
de ocupação ou
estruturação do
território abrangido
pelo plano bem como
de contratar a equipa
técnica
urbano preciso (ainda que dentro dos termos de referência genericamente definidos pela
câmara) e, bem assim, a tarefa de contratar a equipa técnica responsável pela elaboração
material das peças do plano, a entregar posteriormente à câmara municipal (assumindo o
privado todos os custos inerentes)46. Apenas a título de exemplo, num dos contratos
celebrados entre uma câmara municipal e um privado com vista à concretização de um
PA
projecto do interesse deste, foi acordada a elaboração de um plano de pormenor, tendo sido
atribuída ao interessado a faculdade da sua elaboração, o qual deveria contratar uma equipa
especializada, cujos honorários seriam da sua exclusiva responsabilidade.
ÃO
(ii) Razões subjacentes à celebração do contrato e influência nos instrumentos de
planeamento em vigor
Razões do recurso ao
contrato
Da análise efectuada aos vários contratos seleccionados pode concluir-se que a grande maioria
teve na sua base pretensões urbanísticas concretas (operações determinadas ou projectos
RS
privados específicos) que se pretenderam viabilizar por intermédio do plano objecto de
contratação. O que significa que os planos a elaborar na sequência do contrato podem ser
designados, de forma genérica, de planos (de urbanização e de pormenor) referidos a
VE
projectos, embora a área do projecto possa não corresponder integralmente à área do plano.
46
Embora não contratadas pela câmara municipal, verifica-se existir a consciência, nos referidos contratos, de
que as equipas técnicas contratadas pelos privados estão a levar a cabo um serviço para aquela (por esse
motivo os contratos celebrados entre estas equipas e os contraentes privados assumem frequentemente a
designação de contratos de prestação de serviços em favor de terceiros).
XXIV
De forma a afastar a dúvida, que poderia pairar, de que os referidos planos visam prosseguir
A
interesses privados, verificou-se um esforço, por parte das câmaras municipais, de justificar o
referido plano de uma perspectiva do interesse público urbanístico, explicitando, tal como o
SU
LT
exige a lei, as razões que justificaram a oportunidade da celebração do contrato (e do plano a
elaborar na sua sequência), as quais em regra, se fundamentaram:
• nas linhas estratégicas definidas para o desenvolvimento da cidade;
• na sua importância para a articulação da área objecto do plano com as áreas
envolventes;
• na promoção de uma melhor ordenação do espaço;
ON
• e na expectativa colocada nos investimentos dos privados para concretizar projectos
de interesse público.
Os argumentos invocados foram ora a requalificação da área de intervenção (que se
encontrava bastante degradada), ora a concretização de um projecto considerado
RA
C
estruturante para a cidade, ora a obtenção de construção a custos controlados, etc.
Em algumas situações, porém, as razões avançadas para a celebração do contrato assumiram
contornos distintos dos acabados de referir. Com efeito, surge por vezes expressamente
explicitado na deliberação de celebração do contrato, que a grande vantagem do acordo
celebrado se reconduz ao facto do particular pagar o plano e contratar a equipa, uma vez que
não existem recursos para suportar os encargos técnicos e financeiros da respectiva
elaboração por parte da câmara municipal.
PA
Na maior parte das vezes, a celebração do contrato prendeu-se com a necessidade de
proceder à alteração dos instrumentos de planeamento territorial, os quais, tal como estavam,
impediam a concretização do projecto em pretensão. Assim, foi comum a situação em que o
contrato concertou alterações às classificações ou qualificações do solo em vigor, incluindo
mesmo cláusulas sobre a necessidade de redelimitação de condicionantes (servidões ou
ÃO
restrições de utilidade pública, como as Reservas Agrícola e Ecológica Nacionais). No entanto,
casos houve em que a elaboração dos planos para as áreas pretendidas já se encontrava
prevista pelo plano director municipal, sendo o contrato para planeamento um fundamento
RS
apenas para a sua concretização.
(iii) Co-contratante e qualidade em que intervém
Da análise dos vários contratos para planeamento pode concluir-se que o proponente (co-
VE
contratante) privado tem, em regra, interesses na área a ser abrangida pelo plano objecto de
contrato, sendo comum a situação em que detém a qualidade de proprietário de terrenos,
ainda que raramente seja proprietário da totalidade da área em causa (em grande parte das
XXV
Qualidade do cocontratante
situações analisadas o proponente é proprietário de uma parte dos terrenos, em regra numa
A
percentagem representativa).
não ter(em) qualquer direito na mesma.47
SU
LT
Muito raramente sucede o(s) proponente(s) ser(em) proprietário(s) da totalidade da área ou
Por vezes, para além das referidas qualidades, o proponente é ainda promotor imobiliário.
(iv) Procedimento de escolha da contraparte
Em nenhuma das situações analisadas foi desencadeado qualquer procedimento específico,
directamente com quem apresentou a proposta.
ON
designadamente concursal, para a escolha do co-contratante, tendo o contrato sido celebrado
Selecção/ escolha do
co-contratante
privado
Relativamente à divulgação pública destaca-se o facto de todos os contratos analisados terem
sido devidamente publicitados em Diário da República, o que decorre da lei para efeitos de
participação preventiva, ainda que, em grande parte das situações, tal divulgação tenha
RA
C
ocorrido juntamente com a deliberação de elaboração do plano, o que significa que o
procedimento de contratação teve início em simultâneo com o procedimento de elaboração do
plano objecto do contrato (para melhor esclarecimento deste ponto cf. ponto 9 do presente
Guia).
(v) Equipa técnica especializada
Na sequência do que foi referido no ponto anterior, tendo presente que em praticamente
PA
todos os contratos analisados ocorreu uma atribuição da tarefa de elaboração material do
projecto do plano ao particular, foi sempre integrada nos mesmos a atribuição ao privado da
responsabilidade pela contratação da equipa técnica a ser constituída para o efeito. A
selecção e contratação desta equipa foram, pois, praticamente sempre, efectuadas
directamente pelo privado, de acordo com os seus próprios critérios, à margem, por isso, de
ÃO
qualquer procedimento concursal. Em alguns casos, a equipa proposta ficou designada no
próprio contrato.
No entanto, os municípios ressalvam, quase sempre, a necessidade da equipa ser devidamente
acompanhada pelos gabinetes camarários, seguindo as instruções e recomendações destes, e
RS
em alguns casos, até, se exigiu que a contratação da equipa fosse previamente aprovada pela
câmara municipal, à qual incumbia a verificação das condições técnicas necessárias. Num dos
VE
casos, inclusive, ficou contratualmente prevista a obrigação do particular se sujeitar à
47
Num dos casos, o proponente, não sendo proprietário, celebrou um contrato de associação em participação
com a proprietária (cfr. artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 231/81, de 28 de Julho, de acordo com o qual o contrato
de associação em participação permite “A associação de uma pessoa a uma actividade económica exercida por
outra ficando a participar nos lucros ou nos lucros e perdas que desse exercício resultarem para a segunda.”).
XXVI
Equipa técnica do plano
substituição ou ao reforço dos elementos que compunham a equipa se a câmara assim o
A
entendesse.
SU
LT
Na maioria dos contratos foram definidas as obrigações da equipa especializada,
nomeadamente, a obrigação de cumprir um programa devidamente calendarizado e faseado
definido pela câmara municipal. Porém, essa definição nem sempre ocorreu, já que em alguns
contratos estava subentendido que a equipa técnica não respondia perante o poder camarário,
mas antes perante o particular. Por isso se determinava no contrato que sempre que a câmara
pretendesse marcar uma reunião de trabalho com a equipa, deveria solicitá-lo ao particular,
devendo ser elaborada uma acta da reunião.
Ainda que nunca afirmado de forma expressa, nos contratos que foram objecto de apreciação,
ON
foi referido, nos contactos informais efectuados para a recolha do material de análise, que a
contratação das equipas técnicas pelos privados se apresenta como uma das razões mais fortes
para o recurso, pelas câmaras municipais, aos contratos para planeamento (a par da assunção,
por aqueles, dos encargos com a respectiva elaboração). Isto porque, afirmou-se, quando a
RA
C
equipa tem de ser contratada pela câmara, o procedimento de contratação pode tornar-se
mais demorado que o próprio procedimento de elaboração do plano.
O recurso aos contratos para planeamento parece, assim, ter-se perfilado, em muitas
situações, como uma forma de contornar as dificuldades (e morosidades) inerentes à
contratação pública de equipas técnicas de elaboração de planos.
PA
(vi) Elaboração dos estudos complementares
Em grande parte dos contratos analisados, para além da elaboração técnica do projecto do
plano, o contrato incumbiu também o privado da elaboração de outros documentos técnicos
Peças
complementares
ou estudos complementares, entre os quais se inclui o Relatório Ambiental.
Num dos contratos celebrados constava mesmo uma cláusula pela qual se afirmava ser da
ÃO
exclusiva responsabilidade do proponente a integral elaboração e entrega de todos os
documentos necessários à aprovação do plano.
(vii) Encargos com o plano
RS
Na grande maioria dos contratos analisados, uma vez que o particular foi incumbido da
elaboração material do projecto do plano e consequentemente da contratação da equipa,
também o pagamento dos honorários desta ficou na sua inteira responsabilidade. Do mesmo
VE
modo foi-lhe imputada a responsabilidade pelos encargos com os estudos de elaboração do
plano e estudos complementares, quando referidos. O que significa que ocorreu um “endosso
integral” no particular da tarefa material de elaboração do plano).
XXVII
Encargos com o plano
Num dos casos, embora a elaboração do plano não tenha sido cometida ao privado,
(viii) O poder de planeamento da câmara municipal
SU
LT
técnica do plano seriam suportados em exclusivo pelo particular.
A
permanecendo nas mãos da câmara, ainda assim se estipulou que os custos com a proposta
Em grande parte dos contratos analisados consta dos considerandos ou do clausulado que a
câmara municipal reconhece que o acordo celebrado não coloca em causa o facto de a função
de planeamento ser pública e, ainda, que a câmara municipal e a assembleia municipal são os
únicos órgãos com competência para a determinação do conteúdo do plano, sem prejuízo da
ON
consideração dos interesses dos particulares.
A câmara municipal reservou quase sempre, de forma expressa, a possibilidade inderrogável
de exercer os seus poderes de planeamento na conformação do conteúdo do plano,
nomeadamente na determinação das opções de ocupação e uso do solo susceptíveis de
concretização e, por isso, a elaboração do plano ficou quase sempre e correctamente sujeita
RA
C
ao acompanhamento técnico por parte do município.
Em alguns dos contratos foi afirmado expressamente que o facto de ser o particular a custear
a elaboração do plano, não lhe conferia qualquer posição qualificada durante a elaboração do
mesmo.
Em muitos dos contratos, porém, não constou qualquer referência à manutenção dos poderes
de planeamento e à forma como esse poder se consubstanciava, sendo que até os termos de
PA
referência do futuro plano foram, muitas vezes, elaborados pelo próprio proponente de acordo
VE
RS
ÃO
com o projecto que pretendia ver viabilizado com o plano objecto de contratação.
XXVIII
A salvaguarda dos
poderes públicos de
planeamento
SU
LT
A
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XXX
A
SU
LT
Índice de Abreviaturas
CCP - Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de
Janeiro e ratificado pela Declaração de Rectificação 18-A/2008, de 28 de Março.
DR - Diário da República
JOCE - Jornal Oficial das Comunidades Europeias
LBPOTU - Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, aprovada pela Lei
PAT- Programas de Acção Territorial
ON
n.º 48/98, de 8 de Agosto, alterada pela Lei n.º 54/2007, de 31 de Agosto
PNPOT- Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território, aprovado pela Lei n.º 58/2007,
de 4 de Setembro, Rectificada pelas Declarações de Rectificação n.º 80-A/2007, de 7 de
Setembro e n.º 103-A/2007, de 2 de Novembro.
RA
C
RJIGT- Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, Aprovado pelo Decreto-Lei n.º
380/99, de 22 de Setembro, e que entretanto havia sido já modificado pelo Decreto-Lei n.º
53/2000, de 7 de Abril, pelo Decreto-Lei n.º 310/2003, de 10 de Dezembro, pela Lei n.º
58/2005, de 29 de Dezembro e pela Lei n.º 56/2007, de 31 de Agosto. O referido diploma foi
VE
RS
ÃO
PA
entretanto objecto da Declaração de Rectificação n.º 104/2007, de 6 de Novembro
XXXI
Direcção-Geral do Ordenamento do Território
e Desenvolvimento Urbano
Campo Grande, 50, 1749-014 LISBOA - Portugal
Tel. +351.21.782.50.00 • Fax +351.21.782.50.03
www.dgotdu.pt • [email protected]