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São Paulo, 8 a 12 de setembro de 2014.
ISBN: 978-85-7506-232-6
POLÍTICA DE COMBATE À DE DESERTIFICAÇÃO
NO CONTEXTO DOS ESTADOS BRASILEIROS
Israel de Oliveira Junior
Universidade Estadual de Feira de Santana, Departamento de Ciências Humanas e Filosofia
[email protected]
Jocimara Souza Britto Lobão
Universidade Estadual de Feira de Santana, Departamento de Ciências Humanas e Filosofia
[email protected]
INTRODUÇÃO
Com a recente discussão sobre a crise ambiental planetária, a atenção da
comunidade mundial voltou-se para os diferentes problemas ambientais. Alguns deles de
ocorrência zonal, outros locais; no entanto, todos fundamentaram a discussão que denota o
estado de desequilíbrio ambiental decorrente da relação sociedade – natureza. Na busca de
sensibilizar a sociedade frente aos danos ao ambiente e das consequentes mazelas, a
degradação das terras secas e o processo de desertificação começaram a ser pauta de
discussão entre os diferentes seguimentos sociais, mas ainda de modo incipiente. Como o
processo ainda é desconhecido em sua totalidade, há dúvidas em relação às causas, efeitos,
mitigação e solução, o que dificulta no estabelecimento de métodos investigativos (BRASIL,
2005). Essa realidade ainda é mais preocupante no Brasil, em razão da escassez de
pesquisas que promovam o conhecimento mais abrangente desse problema.
As discussões sobre a desertificação no Brasil remontam a década de 1970,
quando Vasconcelos Sobrinho (1971) publicou a monografia intitulada Núcleos de
Desertificação no Polígono das Secas (MATALLO JUNIOR, 2001). A partir daí, iniciaram estudos
para monitorar a desertificação em terras brasileiras, os quais tiveram um caráter pontual e
de elucidar lacunas referentes ao processo.
A soma dos resultados de pesquisas internacionais e nacionais colocou em
evidência fatos importantes sobre a desertificação. Inicialmente, que é um problema
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específico das terras secas – ou seja, daquelas dominadas pelo clima árido, semiárido e
subúmido seco – e resultante de fatores sociais (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS,
1997). Ademais, demonstrou que os impactos consequentes geram instabilidades sociais,
como o declínio da produtividade da terra. Com isso, tornou-se consensual a urgência em
discutir o problema, para a promoção de medidas de reconhecimento e monitoramento das
causas e consequências, e da complexa reversão de seus efeitos, como aponta Hare e
outros (1992, p. 23):
a necessidade de atuar para combater a desertificação é muito urgente porque
se trata de um processo dinâmico. A desertificação pode alimentar-se a si
mesma e tornar-se autoacelerada. Desde que se atrase, a recuperação torna-se
crescente morosa e dispendiosa e a degradação pode atingir um limiar para
além do qual passa a ser prática e economicamente irreversível. Torna-se
necessário adotar medidas preventivas, tão cedo quanto possível, sob a forma
de práticas apropriadas de uso do solo, ao mesmo tempo socioeconômicas e
ambientais, capazes de melhorar os microclimas e os solos e de impedir que a
desertificação avance ainda mais.
Diante das consequências da desertificação, a comunidade internacional
estimulou estudos que pudessem levar a compreensão do processo (BRASIL, 2005). Em
razão disso, a Organização das Nações Unidas (ONU) determinou a década de 2010-2020
como a da desertificação (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2010). Todos os países que
possuem terras vulneráveis à desertificação realizam pesquisas para o conhecimento do
processo e elaboração de propostas políticas que mitiguem e/ou solucionem os efeitos do
mesmo, a exemplo do Brasil. Hoje, em todo o planeta, inúmeros países possuem terras
desertificadas e/ou suscetíveis ao processo, entre os quais Argentina, Brasil, China, Espanha,
Portugal e Sudão. Segundo a ONU (2010), são mais de 36.000.000 km2 (cerca de 25% das
terras do planeta) distribuídos entre 100 países, onde vivem mais de um bilhão de pessoas.
No Brasil, os cenários tendenciais da região Semiárida denotam preocupação
(SOUZA, 2006). A manutenção do equilíbrio clima – solo – vegetação é ameaçada por
práticas e técnicas empreendidas em um frágil ambiente, realidade típica das terras
mapeadas como Área Suscetível a Desertificação (ASD); a intensa exploração do patrimônio
ambiental ampliou a suscetibilidade à desertificação dos municípios que integram a ASD
brasileira. Geralmente, os impactos são resultantes da supressão da cobertura vegetal – que
acelera os processos físicos, como a erosão eólica e pluvial – em uma região demarcada pela
fragilidade ambiental decorrente, sobretudo, das condições climáticas; isso torna a
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“degradação mais fácil, impedindo a reconstituição da vegetação quando lhe é dado um
prazo, [podendo] provocar uma verdadeira euforia dos processos de degradação” (TRICART,
1977, p. 53-54).
A discussão política da desertificação tem sensibilizado os governos nacionais e
demais setores da sociedade para o enfrentamento do problema. Algumas deliberações de
convenções internacionais contribuíram para o combate à desertificação em níveis regionais
e nacionais. No Brasil, foi elaborado o Programa nacional de combate à desertificação e
mitigação dos efeitos da seca (PAN-Brasil), pelo qual traçaram estratégias de luta contra a
desertificação, a exemplo dos planos de ação estaduais de combate à desertificação.
Pretende-se, com este trabalho, expor resultados de análise de documentos e
convenções internacionais e nacionais sobre a questão da desertificação e dos Programas de
Ação Estadual de Combate a Desertificação e Mitigação da Seca (PAE) publicados por alguns
estados brasileiros da ASD. Foram examinadas as definições teóricas referentes ao
processo, os ideais de desenvolvimento, as deliberações das convenções, o plano de gestão
dos PAE e as atribuições e relevância dada aos agentes sociais, sobretudo a sociedade civil.
Acredita-se que a análise de políticas de desertificação é de importância por criticá-las e
repensá-las, no tocante de elevar a qualidade de vida das populações que habitam a ASD.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Para a realização deste estudo foram estabelecidas etapas e metas,
sistematizadas na figura 1 e descritas a seguir:
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Figura 1. Diagrama metodológico.
1. Análise, seleção e crítica das discussões sobre os conceitos, causas e
consequências e ações de enfrentamento da desertificação e temas afins na literatura
científica.
2. Análise e comparação com a literatura científica, sobre as convenções,
tratados e documentos internacionais sobre a Desertificação: II Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano – Rio 92 (Agenda 21), Convenção
das Nações Unidas de Combate à Desertificação (CCD), Conferência das Nações Unidas
sobre
Desenvolvimento
Sustentável
(RIO+20),
Programa
Regional
de
Combate
à
Desertificação na América do Sul.
3. Estudo do Programa nacional de combate à desertificação e mitigação dos
efeitos da seca (PAN-Brasil) e a relação desse com as convenções internacionais e literatura
científica.
4. Avaliação dos Programas estaduais de combate à desertificação e mitigação
dos efeitos da seca dos estados de Alagoas, Minas Gerais, Paraíba, Piauí e Recife e a
correspondência deles com os documentos originados nas convenções internacionais e
nacional sobre a desertificação e com a literatura científica.
CONVENÇÕES INTERNACIONAIS E A DESERTIFICAÇÃO: O COMBATE E OS
DIRECIONAMENTOS POLÍTICOS E INSTITUCIONAIS BRASILEIROS
A degradação das terras em ambiente de clima seco é percebida por populações
mundiais há anos. Em razão dela, algumas civilizações antigas enfrentaram processos de
declínio e extinção, como a dos sumérios e babilônicos (HARE et al., 1992). No ano de 1949,
o francês Aubreville advertiu sobre os danos ambientais ocasionados pela exploração
insustentável das terras secas da África, intitulando o problema como desertificação. A partir
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desse período até a segunda metade do século passado, foram realizadas pesquisas
esporádicas no intuito de se estabelecer as causas e consequências da intensa pressão
ambiental em locais de clima árido, semiárido e subúmido seco.
Muitos estudiosos, políticos e agentes sociais notaram a necessidade de realizar
pesquisas a respeito da desertificação a partir da periodicidade de secas acentuadas em
determinadas áreas geográficas mundiais, uma vez que estas intensificavam a rusticidade e
deterioração ambiental, com impactos na sociedade e economia (BRASIL, 2005). Nas
pesquisas realizadas, constataram que as consequências da degradação ambiental eram
dramáticas, por reduzir a produtividade agropecuária, ampliar a ocorrência da fome,
ocasionar a morte de animais, feições vegetais e da população local, (a exemplo do ocorrido
no Sahel entre os anos de 1967 e 1976) e aumentar o fluxo migratório (SALES, 2003).
A partir de 1960, aprofundaram-se a discussão sobre a relação entre seca, ação
humana e o processo de desertificação (PACHÊCO et al., 2006), resultando, no ano de 1977,
na primeira Conferência das Nações Unidas sobre a Desertificação, em Nairobi – Quênia
(VERDUM et al., 2009). Nesse encontro, considerado o marco dos estudos do referido
processo, relevantes informações foram consolidadas, a exemplo da identificação das áreas
com suscetibilidade à desertificação e a conceituação do processo como: diminuição ou
destruição do potencial biológico da terra, ocasionando formação de desertos. A ideia
central estabelecida pela definição era que a desertificação originava desertos e que não
haveria medidas para revertê-la (SALES, 2003). Com isso, realizaram-se críticas sobre a
fragilidade conceitual da desertificação, pois dificultava a caracterização do processo; a
escala de ocorrência, ao afirmar que abrangia apenas as zonas áridas e semiáridas,
correspondentes a cerca de 15% da superfície terrestre (VERDUM, et al., 2001); e a
irreversibilidade da degradação. Nos anos posteriores, prosseguiram os debates em nível
mundial a respeito da conceituação, escala espaço-temporal de ocorrência e metodologia de
estudo para o estabelecimento de indicadores da desertificação.
Durante a Rio-92 – conferência realizada na cidade de Rio de Janeiro (RJ) em 1992
– dedicaram-se esforços para a discussão sobre a desertificação e a seca. No documento
intitulado de Agenda 21, destinaram-se o capítulo 12 para o estabelecimento do conceito de
desertificação e programas para o combate a desertificação e seca. Em relação ao processo
de desertificação, conceituaram-no como a “degradação da terra em regiões áridas,
semiáridas e subúmidas secas, resultante de diversos fatores, inclusive de variação climática
e de atividades humanas” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1995). Definiram-se seis
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áreas de programas relacionados à desertificação, para o fortalecimento do conhecimento
sobre a desertificação, combater a degradação do solo, erradicação da pobreza, programas
antidesertificação e participação popular (Quadro 1).
Quadro 1. Informações sobre as áreas dos programas relacionadas à desertificação estabelecidas no
capítulo 12 da Agenda 21.
Área
Característica do programa
Estabelecimento/fortalecimento Obtenção do conhecimento sobre o processo,
do conhecimento
estabelecimento/fortalecimento de centos nacionais de coordenação
de informações sobre o ambiente, criação de um sistema permanente
de informação, em nível regional e mundial, para o monitoramento da
desertificação e degradação das terras secas
Degradação do solo
Combater a degradação do solo, promover o manejo para a
conservação do solo, expandir a cobertura vegetal por meio de
reflorestamento e silvicultura
Erradicação da pobreza
Melhoramento dos sistemas produtivos para obter maior
produtividade; fortalecimento de organizações produtivas rurais;
ampliação do crédito rural; desenvolvimento de infraestrutura e
capacitação produtiva e comercial da população rural
Programas antidesertificação
Fortalecimento de instituições locais, nacionais e internacionais para o
desenvolvimento de programas de combate à desertificação, para
mitigar os efeitos negativos sociais da seca e promover o
desenvolvimento nas áreas propensas à desertificação; elaboração de
planos nacionais integrados de desenvolvimento, proteção ao meio
ambiente e contra a desertificação; realização de pesquisas
ambientais e treinamento de pessoas para o manejo da terra em
áreas propensas à seca e desertificação
Participação popular
Favorecimento de políticas educativas para as áreas propensas à
desertificação; contribuir com a sensibilização dos atores sociais
envolvidos com o problema da desertificação; participação popular,
democrática e descentralizada nas políticas ambientais.
Fonte: Organização das Nações Unidas (1995).
Elaboração: Israel de Oliveira Junior; Jocimara Souza Britto Lobão, 2014.
Destaca-se, neste momento, a área do programa sobre antidesertificação e a
integração desta aos planos nacionais de desenvolvimento e planejamento ambiental. As
indicações estabelecidas apontam para a construção de planos de combate à desertificação
e mitigação dos efeitos da seca em nível nacional de forma participativa e que contribua
com o desenvolvimento sustentável. Para tanto, especificaram-se a necessidade de
fortalecimento das instituições nacionais, cooperação regional e internacional em pesquisas
e programas e políticas sociais de remediação contra os efeitos da desertificação e seca
(ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1995).
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Como resultado da primeira conferência sobre desertificação, em 1977, e entre
as atividades de implantação da Agenda 21, têm-se a criação da Convenção das Nações
Unidas de Combate à Desertificação (CCD), na qual o Brasil é signatário. No documento
originado – cuja elaboração iniciou no ano de 1993 e finalizou em 1994 – salientaram-se que
a desertificação é uma problemática de dimensão global, consequente da interação
complexa de fatores físicos, biológicos, políticos, sociais, culturais e econômicos, que
impedem a sustentabilidade dos ambientes de clima secos (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES
UNIDAS, 1997). A referida convenção objetivou a adoção de medidas, por meio de acordos
de cooperação e parcerias internacionais coerentes com a Agenda 21, para o combate à
desertificação e mitigação dos efeitos da seca, como meio de elevar o padrão de
desenvolvimento e o manejo das terras secas.
Atribuíram-se importância à busca de incentivos financeiros para a realização de
pesquisas referentes ao conhecimento sobre a desertificação e programas de combate ao
processo e mitigação dos efeitos sociais. Indicaram-se medidas para ampliar a participação
de atores sociais locais nas decisões referentes à desertificação, bem como a cooperação
entre as instituições acadêmicas, comunidade científica e organização não-govenamental
(ONG) para a construção e acompanhamento dos programas de ação nacional.
Em âmbito regional, notabiliza-se o Programa de combate à desertificação e
mitigação dos efeitos da seca na América do Sul, com financiamento do Instituto
Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) por meio do Fundo Especial do Governo do Japão e tem como
membros a Argentina, Brasil, Chile, Bolívia, Peru e Equador (BEEKMAN, 2006). Com o
programa, objetivaram-se, sobretudo, a identificação de indicadores uniformes de
desertificação e monitoramento das consequências da degradação ambiental das terras
secas. Esse programa contribuiu para fundamentar a elaboração dos Programas nacionais de
combate à desertificação e mitigação dos efeitos da seca dos países membros (Argentina, Brasil,
Chile, Bolívia, Peru e Equador), estabelecido na CCD (BEEKMAN, 2006).
Tendo em vista as deliberações da CCD, os países signatários dessa se
comprometeram a construir os seus programas de enfrentamento à desertificação. No
Brasil, O PAN-Brasil, configurou-se entre as iniciativas mais relevantes do âmbito do governo
federal para o controle, combate e discussão sobre a desertificação. Estabeleceram-se, com
o PAN-Brasil, diretrizes, instrumentos legais e institucionais para a formulação, execução e
revisão de políticas e de investimentos privados nas ASD, como forma de promover o
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desenvolvimento
(BRASIL,
2005).
Pelo
programa,
objetivou
especificamente:
criar
mecanismos de participação de diversos setores governamentais, privados, sociedade civil
para aprimorar o conhecimento sobre desertificação, os efeitos da seca e políticas para as
áreas afetadas pelo processo de desertificação; colaborar com os estados e municípios para
implementar estratégias de combate ao problema, manejos sustentáveis da terra e
melhorar a qualidade de vida da população local (BRASIL, 2005).
Na Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (RIO+20),
ocorrida no ano de 2012, na cidade do Rio de Janeiro (RJ), sugeriram, superficialmente,
algumas ações de controle à desertificação, como investimentos de recursos públicos e
privados no intuito de evitar a degradação dos solos, restaurar as terras degradadas e
estabelecer indicadores de desertificação (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2012),
decisões contidas na Agenda 21.
O PROGRAMA DE AÇÃO ESTADUAL DE COMBATE À DESERTIFICAÇÃO E
MITIGAÇÃO DOS EFEITOS DA SECA: UMA ANÁLISE DE ALTERNATIVAS
E AÇÕES POLÍTICAS
No Estado brasileiro, os estudos pioneiros de Vasconcelos Sobrinho (1971, 1974,
1978a) realizaram-se no nordeste Semiárido do Brasil e identificou seis pontos de
referências designados de áreas-piloto (MATALLO JUNIOR, 2001), localizados nos estados da
Bahia, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Norte. As escalas espaciais dos
estudos foram pontuais e, inicialmente, fomentavam pesquisas para elucidar dúvidas
referentes ao processo. O aprofundamento dos estudos por Vasconcelos Sobrinho em
algumas áreas-piloto demonstrou que a principal causa da desertificação é a substituição
das feições vegetais do bioma caatinga pela agricultura, pecuária, mineração, extração de
argila, madeira e lenhas (BRASIL, 2005). Entre a década de 1970 até o final do século
passado, alguns trabalhos sobre o estado da desertificação no nordeste do Brasil foram
desenvolvidos, a exemplo de Ab'saber (1977), Conti (1995), Nimer (1980, 1988), Rodrigues e
outros (1992) e Vasconcelos Sobrinho (1974, 1978a, 1978b, s/d).
A discussão da dimensão política da desertificação na Eco-92 ocasionou
impactos positivos nos Estados nacionais com áreas suscetíveis e/ou desertificadas. No
Brasil, o governo federal responsabilizou-se pela construção do PAN-Brasil. A delimitação da
ASD pelo Ministério do Meio Ambiente configurou-se no âmbito dos primeiros esforços da
política nacional de desertificação do país. Esta região foi demarcada a partir dos
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pressupostos da CCD, que estabeleceu o Índice de Aridez de Thornthwaite (1941) como
classificação climática para determinação das ASD, pois este problema é específico dos
ambientes de clima árido, semiárido e subúmido seco.
A ASD brasileira é constituída pelos estados nordestinos (Alagoas, Bahia, Ceará,
Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Norte), norte/nordeste de Minas
Gerais e noroeste do Espírito Santo (BRASIL, 2005). São 1.482 municípios, cuja superfície
total é de 1.338.076,0 km², o que representa cerca de 15,7% do território nacional (BRASIL,
2005). No campo da política brasileira de combate à desertificação, os governos dos estados
com terras inclusas na ASD incumbiram-se na elaboração dos PAE. Esses programas foram
considerados fundamentais para o enfretamento do problema, como forma de elaboração
de medidas de prevenção, mitigação e combate da desertificação e uma estratégia de
operacionalização do PAN-Brasil. A maioria dos estados iniciou as atividades de construção
do PAE no ano de 2009 e todos já finalizaram e publicaram o documento (Alagoas, Bahia,
Ceará, Maranhão, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe).
Atualmente, pode-se ter acesso aos PAEs de Alagoas, Minas Gerais, Paraíba, Piauí e Sergipe
no site do Ministério do Meio Ambiente; esses foram analisados e os resultados são
apresentados neste trabalho.
As políticas estabelecidas no PAN-Brasil são definidas em quatro eixos temáticos
(BRASIL, 2005), orientados pelas decisões da CCD, que se referem à redução da pobreza e da
desigualdade (subtemas: reforma agrária, educação e segurança alimentar e outros);
ampliação sustentável da capacidade produtiva (subtemas: desenvolvimento econômico,
questão energética, recursos hídricos e saneamento ambiental e irrigação/salinização);
conservação, preservação e manejo sustentável dos recursos naturais (subtemas: melhoria
dos instrumentos de gestão ambiental, zoneamento ecológico-econômico, áreas protegidas,
manejo sustentável dos recursos florestais e revitalização da bacia hidrográfica do São
Francisco); gestão democrática e fortalecimento institucional (subtemas: capacitação de
recursos humanos e criação de novas institucionalidades para cuidar da gestão das
iniciativas de combate à desertificação) .
As propostas estabelecidas nos PAE derivam dos eixos norteadores do
PAN-Brasil, e por isso convergem para os princípios de desenvolvimento sustentável,
inclusão social (sobretudo dos jovens e mulheres) e interdisciplinaridade, além de concessão
de políticas descentralizadas. Os princípios norteadores dos PAE analisados encontram-se
sistematizados na figura 2.
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Historicamente, ao termo desenvolvimento atribuíram-se diferentes significados
que, habitualmente, demarcam ideologias próximas à visão economicista de bem-estar
social, a qual seria promovida, sobretudo, pelo crescimento econômico. Esta concepção não
difere dos ideais contidos na Agenda 21 – os quais norteiam as discussão do PAN-Brasil e
PAE (Figura 2); pelo contrário, defendem a reprodução do capital por meio, entre outros
fatores, do liberalismo econômico e transformação do patrimônio ambiental em recursos,
para ocasionar o crescimento econômico e aumento da qualidade de vida humana. Na
Agenda 21, estabeleceram-se que o desenvolvimento sustentável é obtido pela:
liberalização do comércio; estabelecimento de um apoio recíproco entre
comércio e meio ambiente; oferta de recursos financeiros suficientes aos países
em desenvolvimento e iniciativas concretas diante do problema da dívida
internacional; estímulo a políticas macroeconômicas favoráveis ao meio
ambiente e ao desenvolvimento (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES ÚNICAS, 1995)
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Figura 2. Princípios estabelecidos nos PAEs de Alagoas, Paraíba, Minas Gerais, Piauí e de Sergipe.
Elaboração: Israel de Oliveira Junior; Jocimara Souza Britto Lobão, 2014.
Alguns autores, ao analisarem o conceito de desenvolvimento sustentável e as
políticas sociais e econômicas concebidas no domínio da ONU, assinalaram para as
incoerências políticas, econômicas e ambientais nas concepções de desenvolvimento
sustentável. Daly (2004) indicou que o desenvolvimento sustentável é utilizado como
sinônimo de crescimento sustentável e a impossibilidade da solução da pobreza e
degradação ambiental por meio do crescimento econômico mundial. Porto-Gonçalves (2006)
afirmou que as concepções de livre comércio estabelecida no âmbito da ONU interessam as
grandes corporações econômicas e dificultam a realização das políticas ambientais dos
países. Leff (2008) argumentou que a construção de sociedades sustentáveis somente é
possível ao substituir a racionalidade econômica hegemônica e dominante, estabelecida no
modelo econômico globalizante, pela racionalidade ambiental, a partir de questionamentos
sobre o pensamento, ciência, tecnologia e instituições que cristalizaram a racionalidade da
modernidade, logo, impossível de conceber a sustentabilidade, associado ao conceito de
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desenvolvimento.
Nas descrições dos procedimentos metodológicos dos PAE são recorrentes a
utilização do termo participação (Quadro 2). Esta, geralmente ocorreu em oficinas nos
municípios (em média de três por estado) da ASD e em seminários, geralmente para a
apresentação dos resultados da versão final dos planos, com a presença de representantes
do governo executivo (federal, estadual e municipal), legislativo (estadual e municipal),
judiciário, setor privado, sociedade civil organizada etc. A inclusão de diferentes setores nas
políticas de combate à desertificação é uma orientação contida na Agenda 21, CCD, a qual
foi importada pelo PAN-Brasil e PAE. No entanto, os números de participantes das oficinas e
a quantidade dessas permitem indicar que não houve uma ampla participação de agentes
da sociedade civil, dificultando a elaboração de políticas com a participação massiva dos
interessados nelas.
Nos programas demonstraram-se a importância da abordagem multidisciplinar
da desertificação, em razão da amplitude e complexidade do conceito do processo. Matallo
Junior (2001) indicou que a noção de degradação da terra concatena a investigação da
qualidade ambiental dos distintos componentes do ambiente (físicos, biológicos e sociais).
Nesse caso, refere-se à degradação dos solos, da vegetação, dos recursos hídricos; redução
da qualidade de vida da população. Logo, as investigações relativas ao processo exigem o
emprego
de
conhecimentos
produzidos
pelos
mais
variados
campos
científicos,
demonstrando a multi e transdiciplinaridade dos estudos do processo (PACHÊCO et al.,
2006).
Uma rede de processos interativos envolve-se no desencadeamento e
potencialização da desertificação. As características naturais de um ambiente tornam-no
mais vulnerável ao processo de desertificação, como as comandadas pelo clima, pois
“quanto mais reduzida e incerta for a pluviosidade, mais elevada será o potencial de
desertificação” (HARE et al., 1992, p. 18-19). Todavia, o que torna um espaço mais vulnerável
à desertificação é, principalmente, a pressão humana exercida a partir do uso da terra, com
reflexos em todo o sistema ambiental. Sob condições de usos inadequados para os
ecossistemas das terras secas, a sociedade perturba o equilíbrio de troca de água e energia
(HARE et al., 1992). Por exemplo, o desmatamento pode contribuir para a acentuação da
irregularidade pluviométrica local, redução e escassez generalizada da vegetação, com o
aumento da superfície de solo exposto; nessas áreas os processos de erosão são mais
intensos e há perdas acentuadas dos solos; os sedimentos transportados pelas águas das
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chuvas são depositados em cursos de água, favorecendo as inundações de áreas
ribeirinhas; assim, torna-se difícil a continuação da produção agrícola e pecuária, com
amplas consequências sociais e econômicas, como o agravamento das condições de
pobreza e deterioração da base econômica local. Com isto, evidencia-se a intensificação do
processo da desertificação, o que reflete na complicação e dificuldade de estabelecer
políticas para a ASD.
Quadro 2. Procedimentos metodológicos adotados para a construção do Plano de Ação Estadual de
Combate a Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca (PAE).
Estados
Metodologia
Alagoas
Construção articulada com diversos setores sociais (governamental, empresarial,
acadêmicos, representantes da sociedade civil organizada), no sentido de sensibilizá-los
sobre a temática, inseri-los nas políticas e corresponsabilizá-los na implantação do
PAE-AL. Escutaram-se os atores (pontos focais) para a elaboração do plano em três
oficinas realizadas nos municípios de Palmeiras dos Índios, Pão de Açúcar e Piranhas.
Nessas, organizaram seis grupos temáticos, com finalidades de descrever os objetivos e
estratégias de ação para cada tema, os quais contribuíram para a seleção das áreas
prioritárias de intervenção técnica em vista ao combate à desertificação. Um seminário
de validação final realizou-se em Maceió, com 52 representantes (pontos focais), tendo
como pauta de discussão: indicadores de monitoramento de desertificação, políticas de
preservação ambiental e gestão de empreendimentos e impactos na desertificação.
Minas Gerais Levantamento bibliográfico dos trabalhos realizados por órgãos estaduais e federais,
instituições de ensino, ONGs e sociedade civil sobre as ASD. Integração, ao documento,
de resultados obtidos nas oficinas participativas e seminário final realizados nas regiões
de pesquisa. Delimitação da área de abrangência estadual do plano baseada em dados
climáticos (Thornethwaite)
Paraíba
Elaborou-se o plano a partir da discussão de três eixos temáticos, em oficinas realizadas
em Campina Grande, Patos e Monteiro, com a participação de representantes
governamentais (federal, estadual e municipal), setor produtivo, comunidade científica,
parlamentares (estadual e municipal) e da sociedade civil organizada. As ações propostas
para o PAE-PB foram extraídas das oficinas e agrupadas de acordo com os órgãos que
desenvolvem programas referentes aos eixos temáticos.
Piauí
Detalhamento dos procedimentos utilizados para a construção do documento, formação
da equipe técnica e articulação das parecerias institucionais. Realização de diagnóstico
ambiental (físico, biológico, social) por meio de levantamento bibliográfico, estudos de
campo e geoprocessamento, para a construção de três cenários prospectivos. Realização
de consultas públicas (representantes do poder público, executivo, judiciário e legislativo,
da iniciativa privada e sociedade civil da ASD) nos municípios de Picus e Gilbués,
fundamentadas pela versão preliminar do PAE-PI. Construção da versão final do PAE-PI a
partir dos dados técnicos revistos nas audiências públicas
Sergipe
A construção do PAE-SE, iniciou-se com um diagnóstico da ASD, relacionado a quatro
eixos. Posteriormente, avaliou-se as políticas, programas e projetos relacionados aos
eixos para dimensionar a realidade ambiental da ASD do estado e os mecanismos de
combate à desertificação. Realizou-se uma oficina interna, com consultores e técnicos
dos governos envolvidos com o PAE-SE, para a construção das oficinas regionais e para a
elaboração preliminar do plano. Cumpriu-se quatro oficinas nos municípios de Canindé,
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Porto da Folha, Poço Redondo e Gararu, nas quais se discutiu temas. A terceira oficina
objetivou a definição dos gestores de monitoramento das ações; na última,
apresentou-se à sociedade civil a versão final do PAE-SE, para validação.
Fonte: Alagoas, 2011; Minas Gerais, 2012; Paraíba, 2011; Piauí, 2010; Sergipe, 2010.
Elaboração: Israel de Oliveira Junior; Jocimara Souza Britto Lobão, 2014.
Como uma relação dialógica entre as comunidades humanas com os demais
componentes do ambiente, é também a sociedade quem busca produzir ações
desencadeadoras da previsão, impedimento e reversibilidade do processo de desertificação.
Com isto, as políticas de combate à desertificação, ora assinaladas pelos PAE, constituem um
caminho primordial para a solução dos problemas da ASD. A resolução e mitigação da
desertificação no Brasil dependem, entre outros fatores, dos modelos de gestão adotados
para implementação dos PAE, os quais foram analisados e comparados. Procurou-se
identificar os agentes envolvidos, função desses, estratégias de gestão, enfatizando o papel
da sociedade civil estabelecidos nos planos.
Nos programas estaduais destacaram-se a parceria de diferentes instituições
governamentais nas esferas municipais, estaduais e federais, privadas (sobretudo do setor
produtivo), instituições acadêmicas, organização não-governamental (ONG), representantes
da sociedade civil organizada, entre outros, para o gerenciamento das ações executoras do
plano. Está previsto no PAE-AL, que as estratégias de gestão deverão realizar-se a partir do
conhecimento das demandas de planejamento, revisão de programas, execução de
programas, monitoramento, avaliação e revisão dos programas. Estas funções deverão ser
especificamente atribuídas aos diferentes agentes sociais, como aos órgãos estaduais,
ministério público, parlamentares e representantes da sociedade civil organizada (PARAÍBA,
2011). O PAE-PB prevê a instalação de comitê gestor, pelo qual deverão ser identificados os
agentes sociais e as funções desses nas políticas de reparação e combate ao processo de
desertificação, monitoradas por representantes da sociedade civil organizada, selecionados
no período de elaboração do PAE-PB (PARAÍBA, 2011).
Estabeleceram-se, no plano do estado de Piauí, a criação de outras instâncias
para contribuir com um maior controle social e descentralização das políticas de combate à
desertificação (PIAUÍ, 2010). Todavia, as funções são definidas em três níveis (estratégico,
tático e operacional), com ampla participação de instituições governamentais e insipiente
participação popular (PIAUÍ, 2010).
Apesar dos esforços em demonstrar a necessidade de incluir as populações da
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ASD brasileira na elaboração, operacionalização e monitoramento das políticas de combate
à desertificação, algo recorrente nas resoluções das convenções internacionais e no
PAN-Brasil, a participação da sociedade civil é debatida superficialmente nos PAE analisados.
Isso é consequente do processo histórico de centralização das políticas brasileiras, da
inexperiência dos órgãos ambientais em dialogar com a sociedade civil e do trabalho
setorizado nas instituições governamentais. Este último problema foi sinalizado em alguns
PAE, a exemplo de Paraíba (PARAÍBA, 2011), ao indicar a dificuldade da elaboração do
diagnóstico ambiental (componentes físicos, biológicos e sociais), pelo monopólio e difícil
acesso dos dados e informações sociais em diferentes instituições, o que precisa ser
solucionado rapidamente, para um conhecimento mais amplo da ASD e proposição de
políticas mais eficazes.
Cabe afirmar que o Estado da Bahia encontra-se na retaguarda na política de
combate à desertificação no Brasil, pela morosidade das atividades de elaboração do
PAE-BA. Essas iniciaram em junho de 2007, com a assinatura do Decreto Estadual n.
11.573/09 que instituiu o PAE-BA, e era coordenado pelo antigo Instituto de Gestão das
Águas e Clima (INGÁ) em parceria com o extinto Instituto do Meio Ambiente (IMA) –
atualmente as mencionadas instituições (INGÁ e IMA) fundiram-se para a criação do
Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA). Entre as tarefas estabelecidas no
referido decreto, tiveram: o diagnóstico ambiental (físico, biológico e social) em quatro
regiões distintas da ASD no estado da Bahia, designadas como polo regionais de Guanambi,
Irecê, Jeremoabo e Juazeiro, que integram os mencionados municípios e adjacentes (BAHIA,
2009). No PAN-Brasil, averiguou-se que a Bahia foi um estado pioneiro nas políticas contra a
desertificação (BRASIL, 2005), hoje contrastando com os diversos problemas no processo de
construção e de validação do documento, como a dissolução dos órgãos responsáveis e a
falta de participação social, que podem contribuir para a ampliação da degradação estadual
da ASD e sérios prejuízos à sociedade baiana.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Desde que o termo desertificação foi empregado pela primeira vez esteve
relacionado aos efeitos negativos sobre o ambiente, ocasionados por ações humanas. A
queda da produção agropecuária, insegurança alimentar, ampliação da pobreza e redução
da qualidade de vida são fatos recorrentes entre populações que habitam as áreas
desertificadas, o que contribuem para gerar discussões sobre o processo em todo o mundo.
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A partir da consolidação do conceito de desertificação pela comunidade mundial
na Rio-92, passou-se a questionar quais métodos deveriam ser empregados na pesquisa
sobre o processo e quais medidas deveriam ser tomadas para enfrentar o problema em
suas dimensões política, biofísica, econômica e social. Acordos políticos resultaram em
documentos e convenções, nos quais políticos, cientistas, empresários e demais membros
da sociedade civil (muitos representantes de instituições, como as ONG) empreenderam
esforços para propor soluções e mitigação para os impactos da desertificação. Concepções
econômicas capitalistas estão solidamente presentes nos documentos, como a utilizada
para a conceituação de desenvolvimento sustentável na Agenda 21, termo importado para
os PAN-Brasil e PAE.
Alguns avanços políticos foram identificados nos documentos internacionais
(Agenda 21 e CCD) sobre a desertificação, os quais nortearam a elaboração de planos para a
ASD do Brasil. Entre esses, destacou-se a inclusão da sociedade civil na elaboração,
operacionalização e monitoramento das políticas, a abordagem multidisciplinar e a
descentralização da gestão do PAN-Brasil e PAE. No entanto, por meio da análise dos PAE
percebeu-se a dificuldade de estabelecer essas orientações, devido às características
históricas das políticas brasileiras, como a centralização e setorização (fragmentação) das
decisões e ações nos órgãos executivos estaduais.
Cabe indicar, que a análise das políticas de combate à desertificação é um
processo importante para repensar e avaliar as ações de mitigação e reversão dos
problemas das áreas suscetíveis ao processo. Neste trabalho, ela pautou-se, sobretudo, na
análise dos conceitos relacionados à desertificação, principais deliberações oriundas das
convenções internacionais sobre o processo e do PAN-Brasil, para relacioná-los com os
planos estaduais brasileiros e com a literatura científica.
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POLÍTICA DE COMBATE À DE DESERTIFICAÇÃO NO CONTEXTO DOS
ESTADOS BRASILEIROS
EIXO 5 – Meio ambiente, recursos e ordenamento territorial
RESUMO
O processo de desertificação ganhou destaque nas discussões políticas internacionais e nacionais
nos últimos anos, resultante dos esforços em conhecer e combater os seus efeitos, que são
drásticos para o ambiente e sociedade. Algumas decisões internacionais no âmbito da
Organização das Nações Unidas motivaram diversos países e os estados brasileiros a
empenharem-se para enfrentar a desertificação. Alguns documentos, como a Agenda 21, e
convenções internacionais (Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação – CCD),
regionais (Programa Regional de Combate à Desertificação na América do Sul), nacionais
(Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca –
PAN-Brasil) e de estados brasileiros (Programa Estadual de Combate à Desertificação e Mitigação
dos Efeitos da Seca – PAE) refletem isso. No Brasil, a delimitação da Área Suscetível à
Desertificação (ASD) pelo Ministério do Meio Ambiente constituiu-se no âmbito dos primeiros
esforços da política nacional de combate à desertificação do país, desenvolvida em quatro eixos
temáticos: redução da pobreza e da desigualdade; ampliação sustentável da capacidade
produtiva; conservação, preservação e manejo sustentável dos recursos naturais; e gestão
democrática e fortalecimento institucional. Este trabalho objetivou avaliar e comparar os acordos e
decisões políticas internacionais, nacionais e regionais, além de indicações contidas na literatura
científica, com os princípios e gestão do PAE de Alagoas, Bahia, Minas Gerais, Paraíba, Piauí e
Sergipe. Salienta-se que nos PAE são expostos os ideais de desenvolvimento sustentável,
participação da sociedade civil e descentralização das políticas de combate à desertificação, os
quais são orientações contidas na Agenda21, CCD e PAN-Brasil. Apesar dos esforços em
demonstrar a necessidade de incluir as populações da ASD brasileira na elaboração,
operacionalização e monitoramento das políticas de combate à desertificação, algo recorrente nas
resoluções das convenções internacionais e no PAN-Brasil, a participação da sociedade civil é
debatida superficialmente nos PAE analisados. Isso é consequência do processo histórico de
centralização das políticas brasileiras, da inexperiência dos órgãos ambientais em dialogar com a
sociedade civil e do trabalho setorizado nas instituições governamentais. O estado da Bahia
encontra-se na retaguarda na política de combate à desertificação no Brasil, pois somente em
2014 houve a publicação do PAE-BA, com diversos problemas no processo de construção e de
validação do documento à sociedade, que vão desde a dissolução dos órgãos responsáveis à
falta de participação da sociedade.
Palavras-chave: desertificação; política ambiental; gestão ambiental.
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