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O MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA EXTRAJUDICIAL
DO MEIO AMBIENTE
Roberta Terezinha Uvo1
Zenildo Bodnar2
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo analisar a atuação do Ministério Público na defesa
extrajudicial do meio ambiente. Esse que, no presente momento, é um dos bens jurídicos
mais caros e preciosos para nossa sociedade, especialmente nos tempos em que estamos
vivendo, uma vez que a vida nunca esteve tão ameaçada, tendo por base a extinção da
camada de ozônio, falta de água potável, chuva ácida, vendavais, furacões, inundações,
dentre outros fenômenos bruscos e arrasadores da natureza. O verdadeiro acesso à justiça
ambiental consiste também na existência de mecanismos céleres e eficazes para a proteção
do meio ambiente, os quais poderão ser utilizados independentemente até da intervenção do
Poder Judiciário, dentre eles merecem destaque: inquérito civil, procedimento preparatório,
peças de informação, compromisso de ajustamento de conduta e recomendações. As
conquistas mais importantes, nos tempos atuais, referem-se aos direitos fundamentais,
muitos deles alcançados, inclusive, por intermédio ou contra o próprio Estado, sendo este o
principal responsável pela sua efetivação. No campo dos direitos fundamentais, um dos
mais importantes diz respeito ao meio ambiente. A CRFB/88, em seu artigo 225, impõe ao
Estado e à sociedade o dever de preservar e proteger o meio ambiente em todos os lugares e
tempos para todas as gerações, inclusive vindouras. O Ministério Público como defensor da
sociedade tem a função proeminente a de fazer valer esse comando constitucional e
também de defender o meio ambiente com a utilização da função promocional do direito
como instrumento de construção de uma sociedade melhor para todos. O Ministério Público
desempenha um papel cada vez mais relevante na plena concretização do direito
fundamental ao meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado. Foi através da
CRFB/88, que essa Instituição, bem como o direito ao meio ambiente, ganharam mais
espaço e força no ordenamento jurídico brasileiro. Para tanto, verifica-se que um dos papéis
mais importantes do Ministério Público é defender e proteger o meio ambiente, seja judicial
1
Bacharel em Direito, aluna da pós-graduação em Preparação para Carreia do Ministério Público e Oficial de Diligência do
Ministério Público do Estado de Santa Catarina.
2
Doutor em Direito pela UFSC, Professor do curso de Direito da UNIVALI e Magistrado Federal da 4ª Região.
ou extrajudicialmente, garantindo aos membros da sociedade um meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sadio. A defesa extrajudicial do meio ambiente pode ser
concretizada através da utilização de instrumentos de natureza investigatória e preparatória,
nos casos em que envolvam ameaça ou lesão ao meio ambiente. Dentre estes instrumentos
encontram-se o Inquérito Civil, o Procedimento Administrativo Preliminar, o Compromisso
de Ajustamento de Conduta, as Peças de Informações e as Recomendações. É com a
utilização adequada e contundente desses instrumentos que o Ministério Público estará
contribuindo para a proteção e a defesa do meio ambiente, esse que é um bem cada vez
mais indispensável para a garantia da vida humana no planeta e que pertence a todas as
gerações, presentes e futuras.
Palavras-chave: Ministério Público e Meio Ambiente.
SUMÁRIO: 1Introdução; 2 A Tutela do Meio Ambiente na Constituição da República
Federativa do Brasil, de 1988; 3 O Ministério Público; 4 Os instrumentos de Atuação
Extrajudicial do Ministério Público na Defesa do Meio Ambiente; 4.1 Inquérito Civil; 4.2
Procedimento Preparatório; 4.3 Peças de Informação; 4.4 Compromisso de Ajustamento de
Conduta; 4.5 Recomendações; 5 Conclusão; Referência Bibliográficas.
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como objetivo analisar a atuação do
Ministério Público na defesa extrajudicial do meio ambiente. Esse que, no presente
momento, é um dos bens jurídicos mais caros e preciosos para nossa sociedade,
especialmente nos tempos em que estamos vivendo, uma vez que a vida nunca esteve tão
ameaçada, tendo por base a extinção da camada de ozônio, falta de água potável, chuva
ácida, vendavais, furacões, inundações, dentre outros fenômenos bruscos e arrasadores da
natureza.
O verdadeiro acesso à justiça ambiental consiste também na
existência de mecanismos céleres e eficazes para a proteção do meio ambiente, os quais
poderão ser utilizados independentemente até da intervenção do Poder Judiciário, dentre
eles merecem destaque: inquérito civil, procedimento preparatório, peças de informação,
compromisso de ajustamento de conduta e recomendações; os quais serão também objetos
de estudos neste artigo.
O Promotor de Justiça, cidadão comprometido com os novos
reclamos da sociedade contemporânea, deve buscar no dia-a-dia de sua atuação, ampliar os
mecanismos de acesso ao pleno desenvolvimento humano, dando especial proteção aos
direitos previstos pela nossa Constituição explícita ou implicitamente, tal qual o meio
ambiente.
2 A TUTELA DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL, DE 1988
A evolução dos fatos sociais deve corresponder à evolução dos
direitos, pois na medida que a Sociedade progride aumenta a complexidade do regramento
da convivência humana, o que requer também a evolução no reconhecimento dos direitos e
nos seus instrumentos de proteção e defesa.
Neste contexto, a Constituição da República Federativa do Brasil,
de 1988 (CRFB/88), inovou criando novos direitos aos cidadãos e redefinindo outros já
existentes, como resultado da evolução da sociedade, fato este que ocorreu através de lutas
e conquistas da sociedade civil organizada.
Ihering destaca que o Direito constitui conquistas, ao longo da
história da civilização, decorrentes da luta dos povos e classes:
Todo o direito do mundo foi assim conquistado, todo ordenamento
jurídico que se lhe contrapôs teve de ser eliminado e todo direito,
assim como o direito de um povo ou de um indivíduo, teve de ser
conquistado com luta3.
As conquistas mais importantes, nos tempos atuais, referem-se aos
direitos fundamentais, muitos deles alcançados, inclusive, por intermédio ou contra o
próprio Estado, sendo este o principal responsável pela sua efetivação. No campo dos
direitos fundamentais, um dos mais importantes diz respeito ao meio ambiente.
Para tanto, a inclusão da proteção ao meio ambiente na CRFB/88,
não foi diferente, ou seja, foi marcada pela soberania popular e impõe ao legislador
infraconstitucional e aos operadores do direito o dever de concretizá-lo. Conforme explica
Medeiros:
3
IHERING, Rudolf Von. A luta pelo direito. p. 27
A Carta Federal de 1988, em seu artigo 225, por meio de
mandamento expresso pela soberania popular, impôs ao legislador
e, principalmente, ao aplicador do Direito (...) a dar concretude ao
disciplinado pela norma4.
Ressalte-se que a CRFB/88 foi a primeira Constituição a versar
sobre a proteção do meio ambiente, referindo-se em seu Capítulo VI, Título VIII, relativo à
Ordem Social.
Quanto à inclusão da proteção jurídica do meio ambiente na
CRFB/88, escreve Milaré apud Moraes, que essa previsão atual é um:
(...) marco histórico de inegável valor, dado que as Constituições
que precederam a de 1988 jamais se preocuparam da proteção do
meio ambiente de forma específica e global. Nelas sequer uma vez
foi empregada a expressão ‘meio ambiente’, a revelar total
despreocupação com o próprio espaço em que vivemos5.
Impende ressaltar que o meio ambiente possui status de direito
fundamental na medida em que constitui a principal forma de concretização da dignidade
da pessoa humana, sua existência e qualidade de vida. Nesse contexto, ensina Luño que: “A
imediata incidência do ambiente na existência humana, sua transcendência para seu
desenrolar e sua mesma possibilidade, é o que justifica sua inclusão no estatuto dos direitos
fundamentais.” 6.
No campo dos direitos fundamentais de terceira dimensão, um dos
mais citados, segundo Sarlet, é o meio ambiente7, assim, esse direito fundamental exige
uma atuação mais atenta por parte dos Poderes Públicos. Logo, a legitimidade da atuação
do Ministério Público dependerá fundamentalmente da atenção conferida à proteção dos
direitos fundamentais indisponíveis.
A CRFB/88, em seu artigo 225, impõe ao Estado e à sociedade o
dever de preservar e proteger o meio ambiente em todos os lugares e tempos para todas as
4
MEDEIROS. Feranda Luiza Fontoura de. A proteção ambiental diante da necessária formação de uma nova
concepção de um Estado Democraticamente Ambiental. p. 199
5
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 702
6
Texto original de Pérez Luño “La inmediata incidencia del ambiente em la existência humana, su transcendencia
para su desrrollo y su misma posibilidad, es lo que justifica su inclusion en el estatuto de los derechos
fundamentales”. p. 485
7
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. p. 54.
gerações, inclusive vindouras. O Ministério Público como defensor da sociedade tem a
função proeminente de fazer valer esse comando constitucional e também de tutelar o meio
ambiente com a utilização da função promocional do direito como instrumento de
construção de uma sociedade melhor para todos.
3 O MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público é conceituado no artigo 127, caput, da
CRFB/88, como: “[...] instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais
e individuais indisponíveis.”.
A partir desse conceito, percebe-se a importância e o papel a ser
desempenhado pelo Órgão do Ministério Público, nesse contexto diz Mazzilli, que:
O Ministério Público tem a destinação permanente de defender a
ordem jurídica, o próprio regime democrático e ainda os interesses
sociais e individuais indisponíveis, inclusive e principalmente
perante o Poder Judiciário, junto ao qual tem a missão de promover
a ação penal e ação civil pública.8
Nas palavras de Antunes, a CRFB/88 “deu um grande impulso ao
papel desempenhado pelo Poder Judiciário na defesa do meio ambiente e qualidade de
vida. Isto ocorreu em razão da existência de um capítulo próprio sobre o meio ambiente,
pela ampliação das hipóteses de cabimento da Ação Civil Pública e, mais especificamente,
pela ampliação do papel do Ministério Público”.9
Explicam Ferraz e Guimarães Júnior, que a elaboração, no plano
jurídico, do conceito de direito de massa, transindividual, difuso ou coletivo em diversas
áreas de interesse social (meio ambiente), o surgimento da ação civil pública e a evolução
institucional do Ministério Público são fenômenos intimamente relacionados entre si e
explicam-se pelas necessidades resultantes das transformações sociais ocorridas no país10.
Ademais, a Lei de Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85),
8
MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público: análise da Lei Orgânica Nacional do Ministério
Público, aprovada pela Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. p. 72
9
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p. 83
10
FERRAZ, Antônio Augusto Mello de Camargo e GUIMARÃES JÚNIOR, João Lopes. Ministério Público. p. 27
contemplou ao Ministério Público a possibilidade de ajuizar a ação civil pública, bem como
instaurar o inquérito civil em defesa do meio ambiente.
Para tanto, verifica-se que um dos papéis mais importantes do
Ministério Público é defender e proteger o meio ambiente, seja judicial ou
extrajudicialmente,
garantindo
aos
membros
da sociedade um
meio
ambiente
ecologicamente equilibrado e sadio.
4 OS INSTRUMENTOS DE ATUAÇÃO EXTRAJUDICIAL DO MINISTÉRIO
PÚBLICO NA DEFESA DO MEIO AMBIENTE
O Promotor de Justiça na atuação na defesa extrajudicial do meio
ambiente poderá valer-se de instrumentos de natureza investigatória e preparatória, na
esfera administrativa, nos casos que envolverem lesão aos interesses difusos, coletivos ou
individuais homogêneos. Dentre estes instrumentos estão: o Inquérito Civil, o
Procedimento Administrativo Preliminar, o Compromisso de Ajustamento de Conduta, as
Peças de Informações e as Recomendações, conforme será analisado a seguir.
4.1 Inquérito Civil
O Inquérito Civil é o instrumento mais complexo em relação aos
demais utilizados administrativamente pelo Promotor de Justiça, uma vez que é realizado
obedecendo ao princípio da legalidade, sendo esse instrumento instaurado, tramitado e
arquivado seguindo rigorosamente o que determina a lei.
A finalidade do Inquérito Civil, consoante Alvarenga, é “buscar
fundamentos para o ajuizamento da ação civil pública, por meio da apuração prévia da
ocorrência, extensão e autoria de fatos considerados lesivos aos interesses difusos ou
coletivos ou a qualquer outro interesse transindividual.” 11. Logo, apurando o Promotor de
Justiça a ocorrência de dano ao meio ambiente, deverá juntar todos os elementos
probatórios, para então, propor a Ação Civil Pública ou realizar um Termo de Ajustamento
de Conduta.
11
ALVARENGA, Paulo. O inquérito civil e a proteção ambiental. p. 104
A atribuição para instaurar e presidir o Inquérito Civil é exclusiva
do Ministério Público, através de seus órgãos de execução, esses que nos termos do artigo
7º, da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei n. 8.625/93), são: o ProcuradorGeral de Justiça; o Conselho Superior do Ministério Público; os Procuradores de Justiça; os
Promotores de Justiça; contudo, a legitimação para a instauração e presidência do Inquérito
Civil se restringe aos dois últimos, sendo que os dois primeiros exercem função revisora12.
Assim como o Inquérito Penal, o Inquérito Civil pode ser
dispensado na propositura da ação principal, logo havendo lesão ao meio ambiente a ação
principal aplicável será a Ação Civil Pública, a qual poderá dispensar o Inquérito Civil.
Nesse sentido, explica Mazzilli, que em alguns casos, poderá o Inquérito Civil ser não só
desnecessário, mas também procrastinatório ou descabido, haja visto os elementos de
convicção poderem ser coligidos diretamente pelo membro do Ministério Público, com ou
sem inquérito.13
No trâmite do Inquérito Civil o Promotor de Justiça poderá
determinar medidas instrutórias, as quais se encontram elencadas nas letras “a”, “b” e “c”,
inciso I, artigo 26, da LONMP14. E, ao final, poderá propor Ação Civil Pública, efetuar
medidas administrativas ou arquivá-lo, caso o Promotor de Justiça utilizar-se dessa última
opção, deverá fundamentar e encaminhar o Inquérito Civil para o Conselho Superior do
Ministério Público.
4.2 Procedimento Administrativo Preliminar
A teor do artigo 26, inciso I, da LONMP, o representante do
Ministério Público poderá fazer uso de outros procedimento administrativos, menos
formalizados, para a obtenção de subsídios a fim de avaliar as providências cabíveis. Tendo
12
BRASIL. Lei n. 8.625 de 12 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público.
Disponível em: <http://portalmpsc.mp.sc.gov.br/site/portal/portal_lista.asp?campo=1375>. Acesso 15 mar 2005.
13
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 51
14
Conforme as letras “a”, “b” e “c”, inciso I, artigo 26, da LONMP, poderá o Ministério Público: a) expedir notificações
para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não comparecimento injustificado, requisitar condução
coercitiva, inclusive pela Polícia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei; b) requisitar
informações, exames periciais e documentos de autoridade federais, estaduais e municipais, bem como dos órgãos
e entidades da administração direta, indireta ou funcional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios; e, c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos
e entidades a que se refere a alínea anterior.
por base esse artigo, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina, instituiu o
Procedimento Administrativo Preliminar, através do Ato n. 135/00/MP15.
Assim, o Promotor recebendo representação, requerimento, bem
como informações, anônimas ou não, comunicando possível lesão ou ameaça ao meio
ambiente, diante da insubsistência do fato, é mais propício a ele instaurar um Procedimento
Administrativo Preliminar a instaurar um Inquérito Civil.
Consoante Souza, caso o representante do Ministério Público firme
o seu convencimento sobre a existência de interesse passível de tutela, deverá converter o
procedimento reparatório em Inquérito Civil, todavia, caso o Procedimento Preparatório
possua elementos passíveis para a propositura da ação, nada obsta que o Promotor de
Justiça venha a ajuizá-la, sem fazer tal conversão16.
Portanto, esse instrumento será utilizado pelo membro do
Ministério Público, para a colheita de elementos probatórios de ameaças ou danos causados
ao meio ambiente, podendo, por fim, ensejar num Compromisso de Ajustamento de
Conduta ou até mesmo numa Ação Civil Pública.
4.3 Peças de Informação
Mazzilli conceitua Peças de Informação como “elementos de
convicção em que se possa basear o membro do Ministério Público para propor eventual
ação civil pública.” 17.
Dessa forma, todos os tipos de informações ou notícias que tratarem
sobre o meio ambiente, recebidas pelo representante do Ministério Público poderão ser
autuadas como Peças de Informação, para futuro convencimento sobre o cabimento ou não
da ação judicial, instauração de inquérito civil ou procedimento preparatório.
4.4 Compromisso de Ajustamento de Conduta
15
SANTA CATARINA, Ministério Público do Estado. Ato 135 de 23 de novembro de 2000. Disponível em <
http://portalmpsc.mp.sc.gov.br/site/portal/portal_lista.asp?campo=85>. Acesso 15 mar 2005.
16
SOUZA, Motauri Ciocchetti. Ação civil pública e inquérito civil. p. 88
17
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 135
O Código de Defesa do Consumidor (CDC), incluiu no artigo 5º, da
Lei de Ação Civil Pública, o § 6º, o qual possibilitou a transação dos interesses difusos,
mediante Compromisso de Ajustamento de Conduta. Todavia, consoante Alvarenga, essa
transação não se inclui às concessões mútuas do sistema tradicional, uma vez que se
protege um direito indisponível, como o meio ambiente18.
Esse instrumento poderá ser referendado, segundo Mazzilli, antes
mesmo do eventual ajuizamento da Ação Civil Pública, havendo nessa hipótese a
possibilidade do causador da lesão ao meio ambiente propor-se a reparar o dano, ou a evitar
que este ocorra ou persista 19.
Explica Mazzilli, que celebrando as partes o Compromisso de
Ajustamento de Conduta haverá o compromisso exclusivo do causador do dano ambiental,
enquanto ao Ministério Público legitimado para efetuar o compromisso não se obriga a
nenhuma conduta, salvo, no caso de não agir judicialmente contra o compromitente
(causador do dano) em relação do que foi objeto do ajuste não cumprido20.
Referindo-se, ainda, sobre esse instrumento comenta Mazzilli: “[...]
conquanto ainda seja uma figura tímida no Direito brasileiro [...], assim mesmo já é um
grande avanço na composição extrajudicial de conflitos coletivos (de grupos, classes ou
categorias de pessoas), e, assim, concorre para tornar mais eficaz a defesa de interesses
transidividuais.”21.
O Compromisso de Ajustamento de Conduta poderá ser
formalizado nos autos do Inquérito Civil, das Peças de Informação ou do Procedimento
Administrativo Preliminar, e passará a ter eficácia de título executivo extrajudicial a partir
de sua assinatura pelo Promotor de Justiça.
4.5 Recomendações
18
Alvarenga, Paulo. O inquérito civil e a proteção ambiental. p. 147
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 293
20
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 295
21
MAZZILLI, Hugo Nigro. Notas sobre o compromisso de ajustamento de conduta. p. 576
19
Nos termos do parágrafo único, inciso IV e do caput, ambos do
artigo 27, da LONMP, cabe também ao Ministério Público, promover Recomendações
dirigidas aos órgãos da Administração Pública Estadual ou Municipal, direta ou indireta,
aos concessionários e permissionários de serviço público estadual e municipal e às
entidades que exerçam outra função delegada do Estado ou do Município, ou executem
serviço de relevância pública, requisitando ao destinatário sua divulgação adequada e
imediata, bem como resposta por escrito.
Ensina Mazzilli, que esse instrumento decorre da função
constitucional que o Ministério Público possui de zelar para que os Poderes Públicos e
serviços de relevância pública respeitem os Direitos Constitucionais22.
Explica, ainda, Mazzilli, que essa forma de atuação extrajudicial do
Ministério Público pode destinar-se à maior celeridade e racionalização dos procedimentos
administrativos 23.
Impende salientar que o representante do Ministério Público
expedirá Recomendações apenas quando verificar irregularidade ou ilegalidade praticada
pelo destinatário em desfavor do meio ambiente.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Ministério Público desempenha um papel cada vez mais relevante
na plena concretização do direito ao meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado.
Foi através da CRFB/88, que essa Instituição, bem como o direito ao meio ambiente,
ganharam mais espaço e força no ordenamento jurídico brasileiro.
A defesa extrajudicial do meio ambiente pode ser concretizada
através da utilização de instrumentos de natureza investigatória e preparatória, nos casos
em que envolvam ameaça ou lesão ao meio ambiente. Dentre estes instrumentos
encontram-se o Inquérito Civil, o Procedimento Administrativo Preliminar, o Compromisso
de Ajustamento de Conduta, as Peças de Informações e as Recomendações.
22
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 334
23
MAZZILLI, Hugo Nigro. O inquérito civil: investigações do Ministério Público, compromissos de ajustamento e
audiências públicas. p. 336
É com a utilização adequada e contundente desses instrumentos que
o Ministério Público estará contribuindo para a proteção e a defesa do meio ambiente, esse
que é um bem cada vez mais indispensável para a garantia da vida humana no planeta e que
pertence a todas as gerações, presentes e futuras.
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ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7ª ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro:
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IHERING, Rudolf Von. A luta pelo direito. Trad. J. Cretella Jr. e Agnes Cretella. São
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MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. A proteção ambiental diante da necessária
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1
Bacharel em Direito, aluna da pós-graduação em Preparação para Carreia do Ministério
Público e Oficial de Diligência do Ministério Público do Estado de Santa Catarina.
² Doutor em Direito pela UFSC, Professor do curso de Direito da UNIVALI e Magistrado
Federal da 4ª Região.
Disponível em:
http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/conteudo/cao/cme/artigos/mp_defesaextrajudicial_mei
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Acesso em: 28 de março de 2007