Projeto urbano e operação urbana
consorciada em São Paulo:
limites, desafios e perspectivas
Urban project and urban consortium operation
in São Paulo: limits, challenges and prospects
Angélica A. T. Benatti Alvim
Eunice Helena Sguizzardi Abascal
Luís Gustavo Sayão de Moraes
Resumo
Na cidade contemporânea, o projeto urbano surge
como contraposição ao conjunto de práticas advindas do planejamento de larga escala. Introduz
uma visão de gestão estratégica com normas e
procedimentos reflexivos articulados a um conjunto de ações e instrumentos de transformação do
espaço, considerando uma lógica inclusiva. No Brasil, a Operação Urbana Consorciada introduz uma
visão contemporânea do projeto urbano, para além
do tradicional zoneamento urbano. Os ganhos para a sociedade e para o ambiente construído são
poucos expressivos, ocorrendo predominantemente a atuação do setor privado em face da ausência
de um projeto urbano. Este artigo, com base no
caso da Operação Urbana Água Branca, em São
Paulo, discute a fragilidade desse instrumento ante
as transformações em curso nessa região comandadas pelo interesse do mercado imobiliário.
Abstract
In the contemporary city, urban design emerges
as a counterpoint to all the practices resulting
from large-scale planning. It introduces a vision
of strategic management with norms and reflexive
procedures articulated in a thoughtful set of
actions and instruments of transformation of
space, considering an inclusive logic. In Brazil,
the Urban Consortium Operation introduces a
contemporary vision of urban design, which goes
beyond traditional urban zoning. The gains for
society and the built environment are hardly
significant, private sector action predominating
due to the lack of an urban project. This article,
based on the case of the Água Branca Urban
Operation, São Paulo, discusses the fragility of
this instrument in the face of the transformations
underway in this region controlled by property
market interests.
Palavras-chave: projeto urbano; Operação Urbana
Consorciada; Operação Urbana Água Branca.
Keywords: urban project; urban consortium
operation; Água Branca urban operation.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 13, n. 25, pp. 213-233, jan/jun 2011
Angélica A. T. Benatti Alvim, Eunice Helena Sguizzardi Abascal e Luís Gustavo Sayão de Moraes
Introdução
A partir de meados dos anos 1980, a globalização introduz novas demandas e desafios para
as cidades. A desregulamentação e abertura de
mercados, o desenvolvimento acelerado das
tecnologias de informação, a expansão das redes de alta tecnologia, entre outros, reforçam
as interdependências e influências mundiais
nos espaços locais.
As transformações advindas da globali-
equitativa, que se apresenta como desafio ao
contexto atual.
Nesse contexto de transformação econômica e do papel do Estado, o projeto urbano
passa a ser entendido como atuação pública
em um segmento da cidade, articulado a uma
visão global e à solução de problemas socioeconômicos (Lungo, 2004).
No Brasil, a promulgação da Constituição
Federal de 1988, associada aos princípios de
redemocratização, descentralização e implementação da política urbana em nível federal,
zação incluem mudanças nos padrões de inves-
amplia a competência local, possibilitando
timento de capital, na localização e organiza-
aos municípios a introdução de instrumentos
ção do setor produtivo e nos fluxos financeiros,
contemporâneos e flexíveis de intervenção na
e são acompanhadas por movimentos de re-
cidade.­
forma do Estado em direção ao chamado Es-
Instrumentos urbanísticos buscam aliar
tado mínimo preconizado pelo neoliberalismo
os desafios decorrentes da globalização tan-
econômico.­
to do ponto de vista da crise urbana quanto
Os efeitos de ampliação das desigual-
das aparentes vantagens desse novo quadro
dades sociais e de agravamento dos desequi-
econômico deflagrado, redefinindo o papel
líbrios urbanos ante os processos econômicos
da iniciativa privada na produção do espaço
mundializados são latentes no contexto da me-
urbano. É nesse contexto que se evidencia a
trópole globalizada. Por um lado, observa-se a
figura da Operação Urbana Consorciada (OU),
perda da capacidade econômica, a diminuição
instrumento cujo objetivo é promover o desen-
de empregos e de arrecadação introduzindo
volvimento urbano a partir da articulação entre
uma consequente degradação territorial dos
agentes públicos e privados, com base em um
espaços urbanos. Por outro, a proeminência de
projeto urbano.
um meio urbano, calcado em empreendimentos
No entanto, em quase duas décadas de
produtivos complexos, articula-se à redefinição
aplicação desse instrumento, os ganhos para a
espacial da produção, conferindo às cidades
sociedade e o ambiente construído são ainda
um lugar destacado na nova geografia do mer-
poucos expressivos. Observa-se a desarticula-
cado internacional (Sassen, 1998).
ção entre a aplicação de instrumentos urba-
As competições impostas pela globali-
nísticos existentes face a ausência da definição
zação conduzem a administração local a prá-
de um projeto urbano, reforçando conflitos
ticas empresariais envolvendo diretamente o
entre plano, projeto e implementação, bem
setor privado na produção do espaço urbano.
como decisões que propõem novos projetos
Machado (2003) aponta que a globalização
e investimentos para a cidade, motivadas por
demanda por uma cidade eficiente, atraente e
fratura entre as dimensões técnica e política,
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Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
revelando­uma ação assincrônica e descompas-
O Projeto Urbano surge na Europa no iní-
sada em áreas-alvo de intervenções urbanas
cio dos anos de 1970, como categoria interme-
concertadas.
diária e articuladora entre projetos arquitetôni-
Com base no caso da Operação Urbana
cos e planos urbanos de larga escala.
Água Branca (OUAB), em São Paulo, este ar-
Na sociedade contemporânea, em que
tigo1 discute a fragilidade desse instrumento
as cidades assumem papel protagonista para a
ante as transformações em curso nessa região.
realização do processo econômico, é incabível
Reflete-se sobre os limites e desafios dos pro-
pautar o desenvolvimento urbano em planos
jetos urbanos propostos para essa área, em
e projetos definidos como programas de longo
comparação ao processo em curso, comanda-
prazo, como fora prática consagrada durante
do efetivamente pelos interesses do mercado
os anos de vigência do paradigma moderno.
imobiliário.­
Ascher (ibid.) conclama a definir um novo urbanismo, reflexivo e adaptado à sociedade
complexa e de futuro incerto. Esse novo urba-
Projeto Urbano:
um instrumento mediador
da transformação da cidade
nismo inspira articular planos como conjuntos
de diretrizes e formas espaciais, aptos à sua
implementação.
Trata-se de um urbanismo de múltiplos
projetos, coerentes em seus objetivos comple-
O conceito de projeto urbano assinala contra-
mentares e redistributivos, visando à lógica de
posição às práticas do Urbanismo Moderno,
inclusão e equidade devido à gestão estratégi-
modelo preconizado em décadas anteriores,
ca, capaz de coordenar ações conjuntas, cujo
fundado na aplicação de regras simples, está-
objetivo é sincronizar etapas. Ao plano e a sua
veis e imperativas, e reprodução de soluções
implementação caberiam minimizar a aleato-
espaciais homogêneas, nas quais os planos
riedade, articulando o curto e o longo prazos, a
urbanísticos tinham por objetivo principal con-
pequena, a média e a grande escala.
trolar o futuro, reduzir a incerteza e projetar a
totalidade urbana.
A partir dos anos de 1980, com o enfraquecimento do papel do Estado na condução
Enquanto o Urbanismo Moderno apos-
das políticas públicas e a emergência da glo-
tou nas lógicas de ordenamento e uso do
balização, a procura por uma solução para os
solo como fundamento para a concretização
problemas decorrentes do acirramento de con-
de projetos, lógicas essas tais como o zonea-
tradições urbanas, atores públicos e privados
mento, densidades, atividades e gabaritos, um
buscam novas formas mais eficiente de cumprir
novo urbanismo ou neourbanismo, conforme
objetivos visando à coletividade e o conjunto
denominação de Ascher (2010), visa à realiza-
da sociedade. A complexidade e a flexibilidade
ção de objetivos incentivando atores públicos
das normas preconizadas pelo Projeto Urbano
e privados a estabelecer parcerias, a fim de
acompanham a diversidade crescente dos ter-
potencializar os efeitos e o alcance social das
ritórios. Novos mecanismos de intermediação
propostas.
entre intervenções públicas e privadas são
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desenvolvidos­em diferentes tipos de consór-
principalmente o turismo como atividade ca-
cios, concessões e subsídios combinados com
pital e preconizando o city marketing como
serviços.
estratégia de desenvolvimento, sem contudo
O “novo urbanismo” conforme aponta
auferir os ganhos para a sociedade. Longe do
Ascher (ibid.) admite que o projeto urbano se
postulado simplista que planejar estrategica-
valha das oportunidades ou mesmo das crises
mente é servir ao liberalismo de mercado ou se
urbanas para implementar estratégias de re-
apoiar no pressuposto de retração do papel da
cuperação de segmentos da cidade calcadas
administração pública local como coordenado-
em parcerias público-privadas. Para Machado
ra do planejamento, o projeto urbano pode ser
(2003, p. 92), esse “novo urbanismo” surge
considerado um instrumento que pode valer-se
como contraposição ao conjunto de práticas
das oportunidades, dos acontecimentos e das
advindas do Urbanismo Moderno – tais como
diversas forças econômicas e sociais de modo
planos diretores que se propunham a uma prá-
positivo relativamente aos seus objetivos.
tica de planejamento de longa duração. Surge
O instrumento deve refletir o dinamis-
pautado na “gestão estratégica urbana” e fun-
mo municipal ou ainda buscá-lo, incentivar a
damentado em “projeto urbano”. Este implica
competitividade entre cidades integrantes da
procedimentos reflexivos, contando uma multi-
mesma rede e a atratividade de recursos finan-
plicidade de projetos de natureza diversa que
ceiros, contando principalmente com capital
devem buscar coerência e articulação entre si
privado e fundos públicos. Portas (1998) de-
levando em conta as potencialidades locais e
fende que o projeto urbano deve ser elaborado
as possibilidades de transformação do espaço.
como projeto de execução para o espaço públi-
Segundo Portas (1998), o projeto urbano
co ou coletivo e acompanhado de um conjunto
vai além de um desenho urbano para a cidade,
de regras processuais e formais que articule
embora não possa prescindir dele. O conceito
os mais variados elementos urbanos. O inves-
de projeto como desígnio, caro ao Movimento
timento em infraestrutura é um dos requisitos
Moderno, não se esvaneceu; trata-se então de
fundamentais à sua viabilização, porém a cons-
um instrumento mediador de necessidades e
ciência de totalidade e de conjunto do espaço
potencialidades advindas da sociedade (Ascher,
urbano é imprescindível para o seu sucesso.
2010), consistindo em ferramenta de proposição, análise e negociação.
Pode ser considerado tanto uma ação
concreta como procedimento metodológico. Di-
Pautado no planejamento urbano e estra-
ferente do urbanismo normativo, seus códigos
tégico, o projeto urbano não deve ser fundado
e procedimentos são produzidos a cada projeto
tão somente na construção de uma imagem de
e atuam na forma urbana (Tsiomis, 1996, apud
cidade, como veio sendo praticado há pelo me-
Machado, 2003, p. 93).
nos duas décadas em várias cidades do mundo.
Para Benevolo (2007), projeto urbano
Movidas pelo sentido de competição urbana,
não se limita a uma ação específica, à seme-
tais cidades, que se desindustrializavam, fize-
lhança de projeto arquitetônico de grande es-
ram de suas áreas industriais esvaziadas os
cala, e também não pode ser confundido com
principais alvos de reconversão urbana visando­
projeto de cidade. Esse autor enfatiza que a
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Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
indistinção­entre escala territorial, urbana e
se insere. Se o urbanismo moderno pretendia
escala da construção civil, denominada “edi-
controlar e projetar a totalidade urbana, e se
lícias”, deve-se à redução das intervenções a
isso se revela hoje utópico, ante a escala e a
áreas limitadas ou edifícios isolados, ao mesmo
natureza da metrópole que se fragmenta, o que
tempo em que a exigência e complexidade do
se afirma é que intervir em peças urbanas ou
quadro urbanístico aumentam.
fragmentos pode e deve ser articulado às ne-
A distinção entre intervenções “edilícia”
e “urbanística” diz respeito à natureza da en-
cessidades do tecido urbano, de forma que as
ações sejam concertadas.
comenda. A primeira refere-se à porção da
As soluções efetivas para problemas ur-
intervenção que está ao alcance de diversos
banos questionam a capacidade e limitações
operadores públicos e privados. Já intervenção
que o poder público exerce no quadro da glo-
“urbanística” trataria do “conjunto de regras
balização; para tanto, devem primordialmente
impostas às intervenções edilícias” (ibid, 2007,
envolver os atores locais, a sociedade civil e
p. 52). Assim, o Plano Diretor adquire papel de
diversas esferas governamentais, em busca de
instrumento mediador entre essas duas escalas
novas formas de gestão e capacidade de gover-
de intervenção.
nança, diminuindo processos de exclusão social
Para Somekh e Campos (2005), os pro-
(ibid.)
jetos urbanos, entendidos como “iniciativas
Benevolo afirma que na cidade contem-
de renovação urbana concentradas em deter-
porânea cabe à administração pública a res-
minados setores da cidade”, combinam inves-
ponsabilidade da “gestão da transformação”,
timentos e intervenções dos agentes públicos
“sendo que o poder público não deve desem-
e privados por meio de um plano urbanístico,
penhar apenas função de ‘guardião das regras’,
apoiando-se no redesenho do espaço urbano e
deixando para a iniciativa privada a responsa-
arquitetônico, em normas legais específicas e
bilidade da concepção projetual total” (2007,
outras articulações institucionais e formas de
p. 53).
gestão.
Em um contexto em que o município as-
Se conduzidos inadequadamente, os
sume papel central na condução do processo de
projetos urbanos podem potencializar os efei-
transformação e desenvolvimento urbano, aná-
tos excludentes da urbanização contemporâ-
lises recentes mostram que a descentralização
nea, ao funcionar como ações singulares de
e a contratualização tornaram mais complexas
intervenção ante as demais áreas potenciais
as “regras do jogo”, colocando os atores pú-
da cidade, que demandam transformações e
blicos em situação de cooperação obrigatória
desenvolvimento, desde que respeitadas as
com a iniciativa privada, ao mesmo tempo em
preexistências da cidade tradicional. Não se
que a concorrência é inevitável. Segundo Guer-
questiona o projeto urbano em suas possibili-
ra (2002), esse tipo de dinâmica que envolve
dades de contribuir para um novo dinamismo
a cooperação entre os diversos agentes, permi-
e desenho da cidade, mas sim quando provido
te maior espaço no processo decisório local e
de uma visão desarticulada do processo de pla-
possibilita a introdução de inovações na práti-
nejamento urbano e do meio urbano em que
ca das políticas públicas, onde “entra em cena­
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uma pluralidade de atores, de configuração e
de planejamento urbano. Compreendendo o
legitimidade social diversa e as ‘negociações’
planejamento como processo, e racionalização
adquirem nova visibilidade e legitimidade”.
da produção do espaço no curto, médio e longo
Portanto, o projeto urbano não é apenas
prazo, deve ser parte fundamental de políticas
desígnio acompanhado de desenho. É ao mes-
públicas e urbanas que atendam a determina-
mo tempo ferramenta de análise e negociação.
ções diversas, tais como habitação, equipamen-
O resultado pode ser ambíguo por sua com-
tos diversificados e serviços, sistema viário e
plexidade e escala, e esse instrumento pode
espaços públicos. A gestão pública contempo-
acirrar a privatização ou recuperar a essência
rânea decorre de como o Estado entende suas
pública da gestão urbana, depende de como
formas de ação, devendo admitir a negociação,
é conduzido. Para que ocorra essa recupera-
e não apenas a regulamentação. Deve ao mes-
ção dos objetivos amplos e públicos, o projeto
mo tempo fazer uso das parcerias público-pri-
urbano deve funcionar como instrumento de
vadas e conciliar os diversos atores de modo a
gestão que coordene os interesses públicos e
garantir o benefício coletivo em face do capital
privados – os empreendimentos imobiliários, as
privado.
infraestruturas – implementando medidas de
desenho urbano com instrumentos de inclusão
social, em prol de um ambiente urbano socialmente justo e sustentável.
O projeto urbano é plano expresso em
Operação Urbana Consorciada
em São Paulo
desenho, agregando qualidade arquitetônica e
paisagística, integrando as lógicas dos diversos
A Operação Urbana Consorciada (OU) é, em
atores envolvidos. É complexo, evitando sim-
tese, instrumento urbanístico que introduz uma
plificar realidades, tais como monofuncionali-
visão contemporânea que é solidária ao proje-
dades. Propõe-se estimular a diversidade fun-
to urbano, pois propõe um conjunto de medi-
cional das áreas urbanas, múltiplas centralida-
das sob a coordenação do Poder Público mu-
des, articulando ao mesmo tempo as redes de
nicipal integrando à participação da iniciativa
transportes, provendo a cidade de mobilidade
privada – proprietários e investidores privados,
(Ascher, 2010).
moradores e usuários, no objetivo de alcançar
A extrema complexidade dos processos
transformações urbanísticas, melhorias sociais
e problemas urbanos impede pensar em total
e valorização ambiental de determinado terri-
abandono da ação do Estado ou sua retração a
tório, cuja degradação decorre de um esvazia-
um Estado mínimo, como fora preconizado na
mento ou mudança de uso.
década de 1980, com a emergência do fenô-
Castro (2007) aponta que a OU foi con-
meno de globalização. A condução desse novo
solidada em 2001 no Estatuto da Cidade (Lei
urbanismo que deve coordenar a complexidade
Federal nº 10.257/2001) como instrumento des-
da dinâmica urbana e de reprodução do espa-
tinado a promover transformações urbanas de
ço demanda políticas públicas urbanas, parti-
caráter estrutural, melhorias ambientais e so-
cularmente a implementação de um processo
ciais por meio da conjugação de instrumentos­
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Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
e ações coordenadas pelo poder público, com
baixa renda, que deveria ser prioritariamente
a participação de atores diversos em área deli-
favorecida.­
mitada. A recuperação da mais valia advém da
Em São Paulo, a OU tem origem ante-
aplicação dos instrumentos legais, dos recursos
rior ao EC, na década de 1980. Inicialmente,
advindos da valorização imobiliária e fundiária
o instrumento foi incluído no Plano Diretor de
resultante da ação do Poder Público e de sua
1985, a fim de promover mudanças estruturais
aplicação em obras de infraestrutura urbana,
na área central e captar recursos privados. Na
sistema viário necessário ao transporte coleti-
década de 1990, foram aprovadas cinco Ope-
vo, recuperação ambiental e habitação de inte-
rações Urbanas: Anhangabaú, Faria Lima, Água
resse social, entre outros.
Branca, Centro e Água Espraiada.
Por meio da OU, é possível alterar o zo-
O PDE 2002-2012, Lei Municipal nº
neamento e assim implementar um conjunto
13.430, propôs à luz do Estatuto da Cidade um
de medidas e instrumentos normativos de acor-
conjunto de nove novas Operações Urbanas,
do com objetivos preestabelecidos, capazes de
além de reafirmar as outras quatro definidas
produzir efeitos articulados na transformação
pos legislações anteriores: Carandiru-Vila Ma-
do ambiente urbano a partir de uma lógica in-
ria, Celso Garcia, Diagonal Norte, Diagonal Sul,
clusiva (Alvim, 2009).
Santo Amaro, Vila Leopoldina-Jaguaré, Vila Sô-
A implementação de uma OU implica a
nia, Jacu-Pêssego e Amador Bueno.2
definição de um projeto urbano enfatizando o
Como enunciado no PDE, as Operações
caráter prioritário da regulação pública, sub-
Urbanas integram estratégia de articulação
metendo a dimensão privada dos interesses de
territorial mais ampla no contexto da cidade,
mercado à natureza pública articuladora dos
capazes de promover sua complexidade
objetivos físico-territoriais, socioambientais
articula­da, ao considerar como fundamentais
e econômicos, de sorte que se potencialize o
ações integradas nos campos da habitação,
seu alcance transformador e redistributivo. A
mobilidade, produção, centralidade e áreas
aplicação adequada desse instrumento permi-
verdes, sustentando, em sua espacialidade, o
tiria ao Estado promover o desenvolvimento
sentido público e social da cidade.
ao alcance do poder municipal, transformando
Até a entrada em vigor do Estatuto da
áreas­urbanas e combatendo a manifestação
Cidade, em julho de 2001, o pagamento dos
da exclusão e da desigualdade.
Direitos Urbanísticos Adicionais sucedia em ca-
No projeto urbano decorrente de uma
so de o detentor ser proprietário de um lote e
OU definem-se mecanismos jurídicos para via-
apresentar um projeto de empreendimento. A
bilizar a articulação público-privada com parti-
Prefeitura calculava então a contrapartida que
cipação da sociedade civil. Em tese, sua aplica-
poderia ser paga em dinheiro ou obra, cobrin-
ção deveria incentivar a transformação real da
do-se o valor correspondente. Esses valores,
área a partir da suposição de que a iniciativa
quando pagos em dinheiro, eram recolhidos
privada auferirá benefícios e ganhos decor-
em uma conta vinculada somente quando o
rentes dos efeitos da requalificação proposta,
projeto em questão fosse aprovado. O proces-
sem, evidentemente, prejuízo da população de
so de captura das contrapartidas se revelava
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penoso e demorado para o poder público, e os
títulos às obras de infraestruturas no períme-
empreendimentos se instalavam no perímetro
tro da Operação Urbana Água Espraiada, para
muito antes que a infraestrutura necessária
estender a Avenida Água Espraiada (atual­Ave-
fosse realizada. Esse foi o caso do empreen-
nida Jornalista Roberto Marinho) até a Rodovia
dimento e construção dos primeiros edifícios
dos Imigrantes. A novidade era que os CEPACs
de serviços na Avenida Luís Carlos Berrini na
poderiam ser vendidos a qualquer pessoa, não
década de oitenta.­Entretanto, é preciso frisar
sendo necessário ser proprietário de um em-
que a edilícia chegaria bem antes de qualquer
preendimento no perímetro da Operação. A
ação pública de urbanização, o que contribuiu
partir de então, a Prefeitura passou a gerenciar
para críticas à ambiência existente.
a emissão desses títulos, realizando leilões à
A figura dos CEPACs (Certificados de
Potencial Adicional de Construção) é prevista
medida que se fazia necessária a venda de potencial construtivo (ibid.).
pela seção “Da Outorga Onerosa do Direito
A municipalidade previa também uma
de Construir”, artigos 28 a 30 do Estatuto da
emissão mais racionalizada dos títulos, para
Cidade e na seção “Das Operações Urbanas
não incorrer na excessiva oferta destes, sequer
Consorciadas”, artigos 32 a 34, este último
em adensamento inconsequente, sobrecarre-
ao mencionar especificamente que no §1º “Os
gando as áreas ou dotando-as de imóveis em
certificados de potencial adicional de constru-
excesso. Pois embora haja um planejamento
ção serão livremente negociados, mas con-
para a área, a aplicação do instrumento de
versíveis em direito de construir unicamente
venda de potencial construtivo desvinculada de
na área objeto da operação”. O CEPAC pode
um Projeto Urbano possibilita aumentar a área
ser entendido como um instrumento de venda
das edificações, como havia ocorrido no caso
de contrapartida de outorga onerosa do direi-
da Operação Urbana Faria Lima (Jornal da Tar-
to de construir (Gaiarsa e Monetti, 2007; Lei
de, 2003).3
10.257/2001). Trata-se de avanço da política
A partir de avaliações críticas no âm-
urbana, ao instituir um valor mobiliário capaz
bito da Prefeitura Municipal de São Paulo,
de agilizar os investimentos no perímetro das
particular­mente no setor denominado Asses-
operações urbanas.
soria Técnica das Operações Urbanas da então
Em 2003, os CEPACs foram transforma-
Secretaria de Planejamento Urbano (Sempla),
dos em títulos mobiliários, a partir de altera-
entre 2003 e 2004, um esforço coletivo foi
ções executadas na Lei da Operação Urbana
desenvolvido para definir mais claramente as
Faria Lima (ibid.) Em São Paulo, o instrumen-
regras de uma nova Operação Urbana e do Pro-
to começou a ser utilizado na gestão de Pau-
jeto Urbano a ser implementado como resulta-
lo Maluf, vindo a ser aperfeiçoado no governo
do das negociações público-privada, conforme
Marta Suplicy (2000-2004). No mesmo ano, a
aponta Magalhães Jr. (2005).
prefeitura instituiu os CEPACs como títulos ne-
É nesse contexto que se destaca a expe-
gociáveis em leilão, com a intenção de destinar
riência da Operação Urbana Água Branca, dis-
os montantes arrecadados com a venda dos
cutida a seguir.
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Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
Operação Urbana Água Branca
O perímetro da OU Água Branca (OUAB)
localiza-se entre a área central e o subcentro
• 1ª fase (1995-2001): a lei e ausência de
projeto urbano
A Lei nº 11.774, de 1995, instituiu a
OUAB­estabelecendo diretrizes e mecanismos,
da Lapa (Zona Oeste). Embora com excelente
prevendo melhorias que seriam detalhadas pe-
condição de macroacessibilidade devido ao
las equipes da Sempla e Emurb.
sistema viário de porte e a presença do termi-
O perímetro de intervenção da OUAB
nal Intermodal de metrô e ferrovia, o proces-
compreende área bruta de aproximadamente
so de transformação produtiva, proveniente
504 ha e foi definido em função dos planos de
da desconcentração industrial ocorrido nas
urbanização elaborado para essa área desde
últimas décadas, aliado às barreiras urbanas
1970 e do potencial urbanístico identificado
significativas (rio Tietê e ferrovia), favoreceu
(Figura 1).
seu esvaziamento e decorrente degradação
urbana.
Os objetivos constantes na lei enunciavam promoção e desenvolvimento urbano, por
A inclusão da região como área poten-
meio de melhorias na infraestrutura, qualidade
cial de intervenção fora mencionada pela pri-
ambiental e valorização da paisagem urbana.
meira vez no Plano Diretor de 1985 (gestão
Foram definidos os seguintes conjuntos de di-
Mario Covas), mas somente em 1991 (gestão
retrizes: 1) uso e ocupação do solo em relação
Luiza Erundina) o Projeto de Lei foi elaborado
a cada subárea, de caráter regulador, expres-
e enca­minhado para aprovação.
sando-se principalmente pela modificação nos
Castro (2007) sinaliza que no PL a deli-
coeficientes de aproveitamento e atribuição de
mitação da região como alvo de OU se justifica
usos ; 2) urbanísticas, incluindo sugestões de
particularmente pela ocupação de baixa den-
soluções projetuais para transposição da bar-
sidade, com lotes vazios e ou subaproveitados
reira da ferrovia, implantação de edificações,
e de vocação para atividades terciárias que
parcelamento dos terrenos de grandes dimen-
poderiam ser atraídas como extensão da área
sões, além de diretrizes gerais de implantação;
central e do subcentro da Lapa, beneficiando-
3) para infraestrutura e serviços urbanos, en-
-se da potencialidade gerada pela acessibilida-
volvendo a definição de um conjunto de obras
de local promovida pela linha leste-oeste do
de drenagem (PMSP/Sempla-Emurb, 1991, pp.
metrô.
2-3, pp. 26-30) e um conjunto significativo de
Segundo Moraes (2010), entre em 1995
obras viárias (Figura 2); 4) e para habitação de
e 2008, a OUAB passou por três fases, que de-
interesse social, com a proposta de construção
terminam formas diferenciadas em relação às
de 630 unidades para abrigar a população fa-
transformações da região e possibilidades de
velada na região, estimada em cerca de 2.000
implementação de um projeto urbano.
pessoas (ibid., p. 5).
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Angélica A. T. Benatti Alvim, Eunice Helena Sguizzardi Abascal e Luís Gustavo Sayão de Moraes
Figura 1 – Perímetro e setorização vigente da OU Água Branca
Fonte: Elaborado por Moraes, 2010.
Figura 2 – Diretrizes viárias propostas na OU Água Branca
1 – Ligação viária entre a Av. Francisco Matarazzo e R. Tagipuru, com 50 m de largura e 120 m de extensão;
2 – Extensão da Av. Radial Norte do Terminal Barra Funda até a Av. Santa Marina, com 20 m de largura e 870 m de extensão;
3 – Extensão da Av. José de Melo Lorenzon a sul, entre a Av. Marquês de São Vicente e a diretriz 2, com 20 m de largura e 900 m de extensão;
4 – Extensão da Rua Mario de Andrade até a Rua Carijó, com 18 m de largura e 2.000 m de extensão;
5 – Pavimentação e infraestrutura da Av. José Melo Lorenzon, com 26m de largura e 870m de extensão e R. Quirino dos Santos, com 24m de
largura e 800m de extensão;
6 – Repavimentação e arruamento da Sub-Área 2A (73.700 m²), da Sub-Área 2B (245.000m²) e parte da Sub-Área 5 (aproximadamente 235.000m²);
7 – Alargamento de passeios e implantação de áreas de estacionamento nas Avenidas Tomás Edison, Dr. Myses Kohen e Roberto Bosh (18.000m²);
8 – Passagem de nível na Av. Santa Marina com 300 m de extensão sobre o eixo ferroviário;
9 – Construção de viaduto sobre o Tietê em continuidade a Avenida Água Preta/Pompéia, segundo diretriz SVP/PROJ.
Fonte: PMSP; SEMPLA. Participação da iniciativa na construção da cidade. Sempla, 1992, p. 22 apud Castro, 2007, p. 124.
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Cad. Metrop., São Paulo, v. 13, n. 25, pp. 213-233, jan/jun 2011
Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
Moraes (2010) enfatiza que entre os
A gestão urbanística e financeira da
objetivos principais encontra-se fomentar o
OUAB­é de responsabilidade do Grupo Gestor
adensamento da região, incentivando a ocupa­
do Fundo Especial, formado principalmente por
ção dos vazios urbanos por meio do estabe-
diretores da Emurb e representantes das Secre-
lecimento de novos padrões urbanísticos que
tarias Municipais que coordenam a captação e
se contrapõem à então legislação vigente do
destinação dos recursos recebidos por contra-
zoneamento municipal de 1972. Para esse au-
partida as concessões urbanísticas na área fim
tor, a maior parte das intervenções previstas se
(Emurb, 2009).
relaciona à redefinição do sistema viário por
Em sua primeira fase, não se definiu um
meio de novas vias, parcelamento das quadras
projeto urbano capaz de orientar a implanta-
e revisão do sistema de drenagem.
ção de conjunto edificado novo, que pudesse
Como forma de captação de recursos
ocupar adequadamente a região. Apenas foi
para viabilizar a OUAB, estabeleceu-se em lei
definido um esquema de vias realizáveis à me-
possibilidades de negociação que previam a
dida que o poder público conseguisse atrair a
“urbanização consorciada” ao utilizar o me-
iniciativa privada com a venda do potencial
canismo da “outorga onerosa do direito de
construtivo.
construir”, prevendo a concessão do direito
O objetivo da lei da OUAB era definir es-
de construir acima do limite do coeficiente de
toques em proporcionalidade de ocupação que
aproveitamento básico, preestabelecido na lei
supostamente garantisse a diversificação de
de zoneamento para os proprietários mediante
uso e ocupação do solo, reequilibrando e trans-
contrapartida financeira paga ao Município, es-
formando a área (Moraes, 2010). Visava-se evi-
timulando o adensamento construtivo e capita-
tar que o mercado imobiliário ocupasse a área
lizando recursos à administração púbica.
restringindo usos.
Para Castro (2007), a viabilidade da
A lei estabeleceu então uma proporção
OUAB­reside primordialmente na utilização da
de estoque de uso residencial a ser vendido –
outorga onerosa que permite ao proprietário
300.000m² e 900.000m² de outros usos. No
construir acima dos índices permitidos, consti-
entanto, os empreendimentos que têm busca-
tuindo-se nessa primeira fase como o recurso
do a adesão da OUAB têm utilizado de relação
estratégico de transformação da área. Moraes
de proporcionalidade diferente da que pres-
(2010) destaca que dentre os aspectos formais
supôs o plano de intervenção, predominando
que configuram a Lei da OUAB, a utilização dos
usos residenciais (EMURB, 2009).
mecanismos descritos se justifica pelo fato de
Para Castro (2007), embora a Operação
esta não ter sido concebida como Operação
Urbana Água Branca tenha se constituído co-
Urbana Consorciada, não prevendo a venda
mo lei em 1995, poucos resultados foram de
de CEPAC’s como mecanismo de negociação
fato alcançados até 2001, quando foram in-
para estímulo dos investimentos dos setores
troduzidos novos conceitos urbanísticos com a
privados.­
instituição do EC e do PDE 2002-2012.
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Angélica A. T. Benatti Alvim, Eunice Helena Sguizzardi Abascal e Luís Gustavo Sayão de Moraes
• 2ª fase (2001-2004) – novos conceitos e o
Bairro Novo
subdividindo quarteirões, favorecendo o desmembramento de lotes e contribuindo para a
Em setembro de 2002, com a promulga-
fluidez no local. Em contrapartida, o poder pú-
ção do PDE 2002-2012 reafirmou-se o interesse
blico municipal regularia investimentos públi-
da Operação Urbana Água Branca, juntamente
cos na região, ação que fundamentaria objeti-
com as outras que já haviam sido instituídas
vos comuns e coordenados, determinantes para
como lei.
o sucesso do projeto.
No caso da OUC Água Branca, também
Até a aquele momento, a OUAB, como
se ratificaram algumas intervenções viárias
mecanismo legal, mostrou-se ineficaz como
propostas na Lei vigente, propondo a interco-
instrumento para desencadear a aplicação de
nexão viária entre as Operações Urbanas (pro-
investimentos imobiliários no perímetro esta-
postas e em exercício) (Moraes, 2010).
belecido. O poder público revelou tímida parti-
A partir de 2001, na gestão da Prefeita
cipação, já que a lei que instituiu essa OU prevê
Marta Suplicy, discute-se no âmbito da Sempla
tão somente no seu artigo 18º a constituição
a concepção das OUs com a intenção de criar
de um fundo (FEAB), e para a sua gestão criou
mecanismos que promovessem os resultados
um conselho composto quase que exclusiva-
desejados desde 1995, e reafirmados pelo Es-
mente por diretores da Emurb.
tatuto da Cidade, principalmente aqueles voltados para o interesse público (ibid.).
Conforme Moraes (2010), uma das principais atribuições do GT era definir um projeto
Em maio de 2001, com a publicação da
urbano para a área, reafirmando o entendi-
Portaria 132/2001, constituiu-se o Grupo de
mento necessário à elaboração dessas dire-
Trabalho Intersecretarial (GT) sob coordena-
trizes e parâmetros para o êxito da OUAB. As
ção da Sempla, com objetivo de reavaliar a
análises feitas por esse grupo estabeleceram
OUAB identificando os motivos pelos quais
um conjunto de procedimentos aplicáveis para
não se atingira o êxito esperado. A análise vi-
embasar o desenvolvimento de projeto urbano,
sava desenvolver um conjunto de resoluções
entre eles: levantamentos que atualizassem
normativas que atraísse o interesse do setor
informações relativas à área e interesses dos
privado à área de intervenção (PMSP/Sempla,
empreendedores imobiliários para o local, de
2002).
acordo com a metodologia que vem sendo em-
As resoluções normativas do GT deve-
pregada na elaboração de novas Operações Ur-
riam definir diretrizes para o estabelecimento
banas e, principalmente, a preparação de termo
de projeto urbanístico abrangente definindo
de referência visando à contratação de projeto
intervenções promovidas e contemplando
urbano completo.
desejável diversidade de usos (Magalhães Jr.,
O projeto urbano deveria incluir um pro-
2009). O projeto preveria a formação de um
grama de necessidades atendendo os seguintes
ambiente onde prevalecessem múltiplos usos e
aspectos: configuração de espaço urbano con-
para tanto proporia uma trama viária que re-
tínuo; articulação dos polos de centralidades
duzisse a dimensão das quadras resultantes do
identificados no PDE; vinculação com a várzea
parcelamento gerado pela ocupação industrial,­
e marginais do Tietê.
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Cad. Metrop., São Paulo, v. 13, n. 25, pp. 213-233, jan/jun 2011
Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
Visava-se ainda a realização simultânea
do Estado de São Paulo (IAB – SP) e a Prefeitu-
das seguintes atividades: contratação do pro-
ra (Sempla e Emurb) promoveram o Concurso
jeto urbano, com base no Termo de Referência;
Nacional para o Bairro Novo .
adequação do texto da Lei nº 11.774 às diretri-
A área objeto do Concurso Bairro Novo
zes resultantes dos trabalhos acima indicados;
considerou os grandes lotes até então de pro-
constituição de instância de gerenciamento da
priedade do Grupo Telefônica, mais tarde ad-
OU que se incumbiria de coordenar as inter-
quiridos pela Tecnisa.
venções e incentivar a utilização dos benefícios
O objetivo enunciado pela PMSP era de
propiciados, promovendo as negociações entre
selecionar uma proposta de projeto urbano
poder público e privado.
que auxiliasse na superação dos obstáculos
Os objetivos do projeto urbano eram
identificados. Essa iniciativa deveria inserir-se
atrelar os interesses públicos aos interesses
no conjunto de ações da municipalidade para
reais dos setores privados, sobretudo de po-
o pleno desenvolvimento da região, propondo
tenciais investidores. Desejava-se que as trans-
condições de centralidades novas. Projeto que
formações incorporassem a multiplicidade de
reorganizasse lotes e quadras por meio de cri-
usos e parcelamento das quadras oriundas de
térios preestabelecidos de uso e ocupação do
estrutura fundiária industrial remanescente,
solo, passíveis de acordo junto aos atuais pro-
permitindo melhor mobilidade na infraestrutu-
prietários por meio de “associação”.
ra viária e introdução de novas áreas verdes e
institucionais.
O Termo de Referência do Concurso estabeleceu como objetivo que as intervenções
A partir das análises do GT, a Sempla re-
fossem propostas em áreas de propriedade
viu a divisão setorial proposta pela lei de 1995
pública ou privada, definidas num quadro de
e ampliou o número de setores de cinco para
áreas abrangidas pelo projeto com estoque
dez subáreas, tomando como critério o reco-
disponível de 914.254 m² de área líquida, apro-
nhecimento das características particulares de
ximadamente 85% da área bruta disponível,
cada subárea referente à acessibilidade, tipolo-
caracterizando as respectivas propriedades e
gias de ocupação e uso do solo (PMSP/Sempla,
proprietários.
2002). As possibilidades dessa nova subdivisão,
Para tanto, as propostas de intervenção
embora tenha sido adotada somente para es-
deveriam considerar os seguintes aspectos
tudos, representou importante ferramenta para
de acordo o Termo de Referência (São Paulo,
o Poder Público com orientação das transfor-
2004):
mações do perímetro de intervenção, visto que
• Sistema viário, transporte público e
permitiu maior reconhecimento das potenciali-
infraestrutura urbana: articulação física e fun-
dades da região (Moraes, 2010).
cional entre a malha viária existente e a pro-
Para elaborar um projeto urbano para a
posta; potencialidades representadas pelos
área da OUAB e com isso estimular discussões
planos de modernização e expansão do siste-
sobre a relação entre plano e projeto, induzindo
ma de transportes em curso (CPTM e Metrô) e
o mercado a atuar na região, em 2004, o Insti-
integração física e funcional com o entorno e
tuto dos Arquitetos do Brasil – Departamento­
corredores de ônibus existentes;
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Angélica A. T. Benatti Alvim, Eunice Helena Sguizzardi Abascal e Luís Gustavo Sayão de Moraes
• Espaços públicos, questões ambientais e paisagísticas: concepção e articulação
arquitetos Euclides Oliveira, Carolina de Carvalho e Dante Furlan.
de espaços públicos caracterizados como sis-
Conforme ata da comissão julgadora, o
tema integrado ao conjunto urbano proposto e
projeto vencedor destacou-se por representar
interface com a região de referência e recupe­
uma expectativa diferenciada em relação à for-
ração ambiental do rio Tietê, considerado um
ma de habitar a cidade de São Paulo, opondo-
dos principais elementos estruturadores da
-se a tendência dos condomínios verticais com
região;
torres isoladas, além de introduzir mecanismos
• Sistemas edificados, em solo privado:
de valorização social e realização de parcerias
desenvolvimento de padrões de urbanização
público-privadas, que no conjunto foi valorizado
compatíveis com as condições de centralida-
pelo “bom conceito geral”. Enaltece a vida de
de da área; novas configurações morfológicas
bairro, controla a trama urbana com boa esca-
e tipológicas com revisão dos parâmetros de
la das ruas, calçadas, galerias e áreas privativas;
parcelamento, uso e ocupação das glebas in-
propõe boa sequência de etapas executivas, faci-
tegrando-as ao tecido urbano circundante, pro-
litando a implementação e realização de parce-
movendo a melhoria das condições ambientais
rias público-privadas, para acelerar implantação
e paisagísticas.
gradual do novo bairro. As quadras com prédios
• Legislação e Gestão: elementos de
contíguos de pavimento térreo (seis pavimentos
revisão da lei nº 11.774/95 de modo a torná-la
com referência à Barcelona) permitem a partici-
compatível com as diretrizes do PDE, propon-
pação de empreendedores e construtores de mé-
do novos instrumentos e mecanismos de ação
dio porte na construção do bairro (Figura 3). O
pública municipal, de modo a orientar as parce-
partido propõe diversidade de escala e edifícios
rias público-privado.
destinados a HIS ao lado dos demais, evitando a
Segundo o Termo de Referência do Con-
segregação. Estabelece escala e volume para es-
curso, o uso deveria ser predominantemente
paços privados ao desenhar os espaços públicos
residencial, estabelecendo o percentual de
e procura configurar ruas e esquinas animadas
80%, capaz de integrar equipamentos públicos
para uma vida de bairro com mistura de usos e
compatíveis e articular a região à malha urba-
classes sociais (PMSP, 2004).
na existente, favorecendo sua centralidade.
Sem entrar no mérito da qualidade ou
A oportunidade de elaborar um projeto
não do projeto urbano escolhido, cabe destacar
urbano que respondesse a todas essas indaga-
que, por motivos diversos, não veiculados expli-
ções presentes teóricas atraiu a participação de
citamente, a concretização do projeto vencedor
vários profissionais do Brasil (58 propostas vá-
não se efetivou e a área, mais uma vez, foi dei-
lidas), sendo escolhido o projeto da equipe de
xada às regras do mercado.
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Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
Figura 3 – Perspectiva geral do projeto vencedor
Fonte: Vitruvius, 2004. Disponível em: http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/projetos/04.044/2398.
Acesso em: 10/5/2010.
• 3ª fase: desafios para projeto urbano e
tendências recentes
As tentativas de implementação de um
projeto urbano para a requalificação do perí-
essas condições­iniciou-se um grande ciclo de
discussões entre a Emurb e a Tecnisa para a definição da forma de ocupação da gleba e consequentemente da área.
metro de intervenção nos moldes do Concurso
Como síntese das proposições definidas
Bairro Novo, não se concretizaram. Porém, a
pelo Projeto Urbano elaborado pela Emurb,
intenção de orientar a reformulação da lei de
estabeleceram-se em 2008 cinco princípios bá-
1995 foi mantida nas gestões municipais se-
sicos a serem enfrentados: (1) Mobilidade de
guintes, propiciando a elaboração de um pro-
veículos e pedestres; (2) Reurbanização da Or-
jeto urbano no âmbito da Emurb e da Sempla.
la Ferroviária; (3); Habitações populares (HIS e
Em 2008, com a aquisição de proprieda-
HMP); (4) Sistemas de áreas verdes associados
de da Telefonica pela Tecnisa, reforçou-se a ne-
às drenagens e (5) Recuperação dos referen-
cessidade de elaborar um projeto urbano que
ciais urbanísticos.
orientasse as transformações na área da Barra
Nas ações definidas para implantação do
Funda. A enorme extensão da gleba (25 hecta-
Projeto Urbano têm-se três grupos (1) medidas
res) foi identificada pelo Poder Público como
administrativas, (2) formulação de propostas
um dos principais responsáveis pelas deficiên-
sem a efetiva espacialização e (3) ações que
cias de mobilidade no perímetro de interven-
dependem de definições por meio de outros
ção, devendo ser procedidos os parcelamentos
mecanismos e estudos. A Figura 4 apresenta a
de solo antes de qualquer construção naquela
síntese das proposições do Projeto Urbano ela-
área por parte da Incorporadora. Mediante
borado pela Emurb.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 13, n. 25, pp. 213-233, jan/jun 2011
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Angélica A. T. Benatti Alvim, Eunice Helena Sguizzardi Abascal e Luís Gustavo Sayão de Moraes
Figura 4 – Plano Urbanístico Proposto (Emurb, 2009)
Fonte: Emurb, 2009.
Para Moraes (2010) até o momento,
cíficos para a viabilização da sua implantação,
observa-se que poucas ações práticas foram de
estimando-se aproximadamente um incremen-
fato concretizadas.
to de 832 unidades habitacionais.
Das medidas administrativas, as inter-
No grupo que as ações se restringem à
venções relacionam-se à melhoria da mobili-
formulação de propostas, tem-se a reurbaniza-
dade – reformulação do sistema viário e ha-
ção da orla ferroviária e a criação de áreas ver-
bitação de interesse social. O projeto prevê a
des associadas à drenagem. Até o momento,
hierarquização e priorização das vias, sendo
nenhuma ação efetiva ocorreu.
que foram definidas as áreas necessárias para
Em último nível de não concretização e
implantação e a publicação de Decreto de Utili-
clareza da proposta, tem-se a questão da valo-
dade Pública para desapropriação de parte de-
rização dos referenciais urbanísticos, sendo que
las (DUP 14.317/2008). Foram definidas cinco
nenhum elemento foi previsto no plano, restrin-
áreas de habitação de interesse social, sendo
gindo essa definição ao EIA (Estudo de Impac-
que em três já foram publicados decretos espe-
to Ambiental) contratado. A incompletude do
228
Cad. Metrop., São Paulo, v. 13, n. 25, pp. 213-233, jan/jun 2011
Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
plano­quanto aos referenciais urbanísticos per-
inclusão socioespacial, objeto essencial de um
petram uma ambiente de insegurança quanto à
projeto urbano.
sua valorização, ou ao menos em relação à sua
preservação, isto porque, além de não haver
clareza de como esses referenciais se articula-
Considerações finais
riam com as demais proposições do plano, não
se pode desprezar que OUAB, independente-
Apesar das intenções explícitas na política
mente da consolidação do projeto urbano, per-
urbana federal de instituir uma Operação Ur-
manece ativa e as ações do setor privado têm
bana como instrumento de transformação do
tendido a intensificar-se (Moraes, 2010).
ambiente construído e, ao mesmo tempo, de
Reflexo dessa intensificação nos últimos
inclusão social, parte de um projeto urbano, os
anos pode ser observado pelo número de pro-
resultados alcançados são praticamente nulos.
postas aprovadas desde 1995. Entre 1995 e
No caso da OUAB, verifica-se que a im-
2004, somente cinco empreendimentos aderi-
plementação de transformações do ambiente
ram à OU, e, entre 2004 e 2009, houve um salto
construído que sejam norteadas pelas possi-
para mais dezesseis, além de outras sete ain-
bilidades e recursos do instrumento da OUC
da em processo de aprovação (Moraes, 2010,
e, ao mesmo tempo, por um projeto urbano
p.186).4 Em valores absolutos, foi consumido
que articula as preexistências, o conjunto de
praticamente todo o estoque destinado ao uso
empreendimentos construídos, habitação so-
residencial, com excedente de aproximada-
cial, equipamentos públicos, espaços públicos
mente 20%, e em relação aos outros usos já foi
e áreas verdes até presente momento não se
consumido aproximadamente 28% do estoque
efetivaram.
previsto.
Nessa OU, ao contrário, o processo em
Enfim, das três fases definidas, o núme-
curso sinaliza a prevalência de formas usuais
ro de projetos de empreendimentos aprovados
de atuação do setor imobiliário, que se concen-
na terceira fase é significativamente superior
tram na edificação e abertura de conexões viá-
ao número das outras duas: 2 empreendimen-
rias favoráveis ao uso do automóvel, predomi-
tos aprovados entre 1995 e 2001; 3 empre-
nando o produto imobiliário isolado no grande
endimentos aprovados entre 2001 e 2004 e
lote, construído conforme interesses construti-
16 aprovados a partir de 2005 até 2008. No
vos particulares, em detrimento da qualificação
entanto, embora haja um claro incremento na
do ambiente urbano como um bem público, um
região de número de empreendimentos adep-
bem da cidade. Verifica-se também a concen-
tos a OUAB, e por consequência na captação
tração de investimentos imobiliários em deter-
de recursos para as melhorias de infraestrutu-
minadas tipologias arquitetônicas ou corpora-
ra, pouco se tem feito para a aplicação desses
tivas, ou residencial alto e médio padrões, re-
recursos na área, imprimindo assim a falta de
produzindo ainda a setorização monofuncional
articulação desses empreendimentos com a ci-
tão cara ao urbanismo moderno, que se deseja
dade, não refletindo uma melhor urbanidade e
superar.
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Angélica A. T. Benatti Alvim, Eunice Helena Sguizzardi Abascal e Luís Gustavo Sayão de Moraes
Embora os objetivos enunciados pela Lei
particularmente as áreas localizadas em posi-
nº 11.774/1995 fossem incentivar a ocupação
ções estratégicas, aquelas próximas ao sistema
das áreas vazias e reestruturar o adensamento
viário estrutural, que comportam quantidade
com novos padrões de uso e ocupação do so-
suficiente de estoque de terrenos a ser incorpo-
lo, atraindo principalmente investimentos dos
rado pelo mercado.
setores privados, a ausência do projeto urbano
Por fim, embora em suas duas últimas
como importante instrumento de interlocução
fases tenham ocorrido avanços quanto à dis-
entre Prefeitura, empreendedores, proprietários
cussão no âmbito do Poder Público sobre a ne-
e moradores pode ser detectado como impor-
cessidade de um projeto urbano para a OUAB,
tante problema.
observa-se um descompasso entre a gestão
O resultado é uma prática desarticulada,
pública e a ação do mercado. No âmbito do
onde predominam intervenções de cunho viário
Concurso do Bairro Novo, a não implementa-
e imobiliário, a partir dos interesses prementes
ção da proposta de ocupação de um trecho da
do setor privado, desacompanhadas de inter-
área demonstra o descaso do Poder Público em
venções em outras escalas e de uma inserção
relação aos concursos e à sociedade.
efetiva da sociedade civil.
Na última fase, as discussões e revisões
Obser va-se uma ocupação do solo
em curso ainda são incipientes, e não estão sin-
segundo a lógica do mercado imobiliário,
cronizadas com as ações do mercado, que vem
descompassada da coordenação pública e
transformando o ambiente urbano de acordo
desarticulada de melhorias implementáveis
com os seus interesses, sem uma lógica social
na região. A partir de interesses diversos e
inclusiva que deveria estar no âmbito de um
adotando tipologias arquitetônicas cujas ca-
Projeto Urbano.
racterísticas possibilitam enunciar hipótese
Enfim, o processo observado na OUAB se
de existência de novos padrões, definidos pe-
distancia das intenções de base do que deve-
la verticalização beneficiada pela compra do
ria ser um Projeto Urbano: um instrumento de
direito de construir (outorga onerosa) e por
gestão que coordene os interesses públicos e
estratégias de marketing , o setor imobiliário
privados – os empreendimentos, as infraestru-
define a lógica de ocupação e produção do
turas – implementando medidas de desenho
espaço urbano.
urbano com instrumentos de inclusão social,
Tal cenário decorre do aquecimento do
setor imobiliário nos últimos anos, afetando
230
em prol de um ambiente urbano socialmente
justo e sustentável.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 13, n. 25, pp. 213-233, jan/jun 2011
Projeto urbano e operação urbana consorciada em São Paulo
Angélica A. T. Benatti Alvim
Arquiteta e Urbanista. Coordenadora da Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, Universidade
Presbiteriana Mackenzie. São Paulo, Brasil.
[email protected]
Eunice Helena Sguizzardi Abascal
Arquiteta e Urbanista, Mestre e Doutora em Arquitetura e Urbanismo. Universidade Presbiteriana
Mackenzie. São Paulo, Brasil.
[email protected]
Luís Gustavo Sayão de Moraes
Arquiteto e Urbanista. Universidade Presbiteriana Mackenzie.
[email protected]
Notas
(1) O artigo é fruto de reflexão propiciada pela pesquisa “Operações Urbanas: entre o poder
público e o mercado imobiliário. Conflitos entre plano e realidade”, que vem sendo realizada
na FAU-Mackenzie, com fomento Mackpesquisa (2010-2011) e CNPq (2010-2012), liderada pela
Profa. Dra. Eunice Helena S. Abascal. Além disso, parte dos dados relacionados à OUAB foi
levantado por Luis Gustavo Sayão de Moraes para sua pesquisa de Mestrado, defendida em
dezembro de 2010 na FAU – Mackenzie intitulada Operações Urbanas enquanto instrumento de
transformação da cidade: o caso da Operação Urbana Água Branca no Município de São Paulo,
sob orientação da Profa. Dra. Angélica T. Benatti Alvim.
(2) Cabe assinalar que, em 2010, a Prefeitura de São Paulo e a Secretaria de Desenvolvimento
Urbano trouxeram a público diretrizes e propostas preliminares para outras operações urbanas,
ocupando as orlas ferroviárias: Lapa-Brás, Mooca-Vila Carioca e Rio Verde-Jacu e disponibilizou
os Termos de Referência para consulta pública.
(3) Embora instrumentos tenham sido concebidos para equilibrar a oferta de recursos, destinandoos às necessidades enfrentadas pela área e utilizando-os dentro do perímetro previsto pela
Operação Urbana, no caso da Água Espraiada, a realização de infraestruturas absorveu grande
parte dos recursos arrecadados com a venda dos CEPACs, bem como as realizações viárias
foram priorizadas em relação à execução de outras prescrições, também reguladas por lei. Essa
distorção ocorreu devido à inconsciência e omissão relativa ao que venha a ser Projeto Urbano.
(4) Dos empreendimentos do primeiro período, dois foram realizados entre 1995 e 2001, três
entre 2001 e 2004. Nos empreendimentos do segundo período, a distribuição foi ascendente,
atingindo o pico no ano de 2007, com nove adesões aprovadas.
Cad. Metrop., São Paulo, v. 13, n. 25, pp. 213-233, jan/jun 2011
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Angélica A. T. Benatti Alvim, Eunice Helena Sguizzardi Abascal e Luís Gustavo Sayão de Moraes
Referências
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Texto recebido em 10/out/2010
Texto aprovado em 5/nov/2010
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