A CONSTRUÇÃO PARTICIPATIVA DO SISTEMA MUNICIPAL DE
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO COMO INSTRUMENTO ESTRUTURANTE DO
SUAS NO MUNICÍPIO DE LONDRINA-PR
Adriana Aparecida dos Santos1
Marcelle Diório de Souza2
RESUMO
O presente trabalho constitui-se na apresentação da proposta de construção
participativa do sistema municipal de monitoramento e avaliação como instrumento
estruturante do SUAS no município de Londrina – PR Tal sistema tem como objetivo
principal o estabelecimento de padrão de qualidade dos serviços socioassistenciais
que compõem a política municipal de assistência social. Para tanto, este trabalho
considera inicialmente as diretrizes da nova Política Nacional de Assistência Social,
expressa através do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Em seguida,
contextualiza a política de Assistência Social em Londrina – PR, apresenta os demais
objetivos bem como a metodologia utilizada que tem como foco um processo gradual
de discussão com os atores envolvidos, promovendo assim uma construção
participativa. Além disso, destaca os aspectos conceituais que compõem os
processos de monitoramento e de avaliação. O estudo busca ainda apresentar as
competências dos atores responsáveis pelo monitoramento e avaliação da rede
socioassistencial. Por fim, traz conclusões preliminares referentes à importância de
um sistema de monitoramento e avaliação, para o aprimoramento da gestão da
política pública de assistência social. Outra importante conclusão diz respeito à
possibilidade de otimização do gasto público no financiamento das ações, bem como
1
Assistente Social, Gerente de Monitoramento e Avaliação da Secretaria Municipal de
Assistência Social de Londrina, Mestre em Serviço Social e Política Social pela Universidade
Estadual de Londrina – UEL. E-mail: [email protected]. Endereço: Avenida
Duque de Caxias 635. Térreo. CEP: 86015-901. Londrina/PR. Fones: 43 3372-4355/99921832.
2
Assistente Social, com atuação na Gerência de Monitoramento e Avaliação da Secretaria
Municipal de Assistência Social de Londrina, Mestranda em Serviço Social e Política Social pela
Universidade Estadual de Londrina – UEL. E-mail:
[email protected].
Endereço: Avenida Duque de Caxias 635. Térreo. CEP: 86015-901. Londrina/PR. Fones: 43
3372-4355/91062127.
1
o fornecimento de subsídios ao Conselho Municipal de Assistência Social, órgão de
deliberação, para que este exerça de forma mais efetiva o controle social.
PALAVRAS-CHAVE: Sistema, Monitoramento, Avaliação, SUAS.
INTRODUÇÃO
A Assistência Social como política de proteção social configura-se
como mecanismo de garantia de um padrão básico de inclusão social. Esta
concepção de proteção supõe conhecer os riscos, as vulnerabilidades sociais das
pessoas sujeitos de sua ação, bem como os recursos necessários para afiançar
segurança social. Isto supõe conhecer os riscos e as possibilidades de enfrentá-los.
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social, aprovada
em setembro de 2004, parte-se de “uma visão social capaz de entender que a
população tem necessidades, mas também possibilidades ou capacidades que devem
e podem ser desenvolvidas”. Nesta concepção, a Assistência Social ao invés de
restringir-se ao mero repasse de benefícios passa a atuar como potencializadora das
capacidades individuais e coletivas, resgatando o acesso a bens e serviços públicos
aos invisíveis à sociedade.
A sociedade contemporânea tem fragilizado os vínculos sociais
devido ao acirramento das relações capitalistas. Isto posto, as relações familiares e
comunitárias acabam sofrendo os reflexos desta nova ordem social e econômica.
Neste sentido o campo de ação da política deve garantir as seguintes seguranças:
Segurança de rendimento implica na “garantia de que todos tenham uma forma
monetária de garantir sua sobrevivência, independentemente de suas limitações para
o trabalho ou do desemprego”; Segurança de acolhida, “opera como a provisão e
necessidades humanas que começa com os direitos à alimentação, ao vestuário e ao
abrigo, próprios a vida humana em sociedade”; Segurança de convívio que implica no
resgate dos vínculos sociais considerando as dimensões multicultural, intergeracional,
interterritorial, intersubjetivas, entre outras.
2
Tal assertiva coloca como desafio para a política de assistência
social a ampliação do seu campo de atuação tendo como foco a construção de uma
política que efetivamente construa uma rede de segurança que atue tanto no campo
das necessidades quanto das potencialidades individuais e coletivas visando à
promoção da autonomia e o protagonismo do usuário.
O Sistema Único de Assistência Social (SUAS) expresso na nova
Política Nacional de Assistência Social “define e organiza os elementos essenciais e
imprescindíveis à execução da política de Assistência Social, possibilitando a
normatização dos padrões nos serviços, qualidade no atendimento, indicadores de
avaliação e resultado, nomenclatura dos serviços e da rede socioassistencial e, ainda,
os eixos estruturantes e de subsistemas”.
Os eixos estruturantes que compõe a nova Política Nacional de
Assistência Social são: matricialidade sócio-familiar; descentralização políticoadministrativa e territorialização; novas bases para relação entre Estado e sociedade
civil; financiamento; controle social; o desafio da participação popular/cidadão/usuário;
política de recursos humanos; a informação, o monitoramento e a avaliação”.
O SUAS organiza os serviços socioassistenciais a partir das
seguintes referências: a Vigilância Social que prima pela “produção, sistematização de
informações, indicadores e índices territorializados das situações de vulnerabilidade e
risco social e pessoal que incidem sobre famílias/pessoas nos diferentes ciclos da
vida”; a Proteção Social e a Defesa Social e Institucional que implica na garantia do
direito ao usuário de acesso à proteção básica e especial. São direitos dos usuários
dos serviços socioassistenciais, entre outros: o atendimento digno, atencioso,
respeitoso; o acesso otimizado da rede de serviços; a informação, o protagonismo e
manifestação dos seus interesses; a oferta qualificada de serviços e a convivência
familiar e comunitária.
Para
a
consolidação
da
Política
de
Assistência
Social
e
implementação do SUAS faz-se urgente a formulação e implantação de um sistema
de monitoramento e avaliação e um sistema de informação, que permitam a
mensuração da eficiência e da eficácia das ações previstas nos planos de Assistência
Social; a transparência; o acompanhamento; a avaliação do sistema e a realização de
3
estudos, pesquisas e diagnósticos a fim de contribuir para a formulação da política
pelas três esferas de governo.
O monitoramento e a avaliação constituem-se ainda como parte
integrante de planejamento institucional “como um componente estrutural do sistema
descentralizado e participativo”, e que precisam ser tratados como setores
estratégicos de gestão.
JUSTIFICATIVA
A Secretaria Municipal de Assistência Social de Londrina foi criada
em 1991 e implantada em 1993, tendo como competência primordial gerenciar a
Política de Assistência Social no âmbito do Município.
A política de Assistência Social no Município se estruturou com base
nas ações assistenciais desenvolvidas pela sociedade civil através de entidades
filantrópicas.
A intervenção governamental na área teve início em 1948, mas as
ações eram pontuais e voltadas para as áreas de saúde e educação.
Com a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social, n.º
8.742/93, que coloca a assistência social como política pública universal, compondo o
tripé da Seguridade Social e a implantação da Secretaria de Assistência no âmbito do
município são estabelecidas novas bases para a gestão desta área, sobretudo no que
diz
respeito
ao
financiamento
e
controle
das
ações
das
entidades
não
governamentais. Inicia-se também, a criação de serviços públicos.
A política de Assistência organiza-se a partir das seguintes diretrizes:
a descentralização político administrativa, a participação popular e a primazia da
responsabilidade do Estado.
Neste contexto, a partir da segunda metade da década de 1990,
começam a ser implementados novos serviços públicos, tendo uma elevada
ampliação a partir de 2000. Atualmente a Secretaria Municipal de Assistência Social
financia 80 serviços socioassistenciais, sendo 35 da rede governamental e 45 da rede
não governamental.
4
Entre as exigências da nova Política de Assistência Social, o
monitoramento e a avaliação são instrumentos estruturantes da gestão, visto que se
torna essencial a construção de estudos, pesquisa e diagnóstico acerca dos
resultados alcançados pelos serviços, de modo a otimizar os recursos disponíveis
para a referida política. Portanto, a estruturação do sistema de monitoramento e
avaliação favorece a garantia da capacidade gerencial, técnica e administrativa aos
atores da política de Assistência Social no município.
Um plano de monitoramento e avaliação na área social deve incluir
mecanismos de devolução de informações para que os Conselhos assumam papel de
destaque no exercício do controle social e na reformulação das políticas do setor.
Diante disso, o município de Londrina iniciou um processo
participativo de construção do sistema municipal de monitoramento e avaliação, como
parte integrante do planejamento institucional na implementação do SUAS.
OBJETIVO GERAL
•
Construir de forma participativa um sistema municipal de
monitoramento e avaliação da política de Assistência social no
município de Londrina, visando o aprimoramento da gestão, a
transparência e o controle social da rede socioassistencial.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
•
Construir indicadores de avaliação de processo e resultados dos
serviços socioassistenciais do município de Londrina;
•
Definir padrão de qualidade dos serviços socioassistenciais do
município de Londrina;
•
Contribuir para o aprimoramento da proteção social;
•
Definir serviços que afianciem um padrão de segurança social;
•
Envolver a rede socioassistencial na definição dos parâmetros de
qualidade;
5
•
Aprofundar a discussão sobre a política pública de assistência
social;
•
Capacitar os gestores a fim de que a avaliação seja de fato um
instrumento de gestão da política de assistência social.
REFERENCIAL
O monitoramento e avaliação compreendem o conjunto de
procedimentos de acompanhamento e análise, com o propósito de checar se as
atividades e resultados realizados correspondem ao que foi planejado e se os
objetivos previstos estão sendo alcançados.
São mecanismos gerenciais de acompanhamento e controle de
ações planejadas, com base em indicadores. Permitem a socialização de informações
sobre resultados alcançados e o impacto dessas ações sobre a qualidade de vida da
população.
Monitoramento diz respeito à observação regular e sistemática do
desenvolvimento das atividades, do uso dos recursos e da produção de resultados,
comparando-os com o planejamento. Ele deve produzir informações e dados
confiáveis para subsidiar a análise da razão de eventuais desvios, assim como das
decisões de revisão do plano.
Avaliação tem o papel de analisar criticamente o andamento do
serviço /projeto, segundo seus objetivos, tendo por base as informações produzidas
pelo monitoramento. No processo de avaliação é importante desenvolver meios e
instrumentos para responder às seguintes perguntas:
a. Os resultados do projeto estão sendo atingidos?
b. O objetivo do projeto está sendo alcançado?
Para que as respostas a estas perguntas não sejam apenas opiniões
ou impressões, é necessário utilizar indicadores, que devem ser definidos logo na fase
de planejamento, e não ao final. Assim, viabilizam o monitoramento, permitem
reorientações de rumo e possibilitam o aprendizado sobre a realidade na qual
intervém o projeto.
6
A construção de indicadores quantitativos e qualitativos se torna
necessário para dimensionar os resultados e impactos obtidos. Os indicadores se
referem a aspectos tangíveis e intangíveis da realidade.
Os indicadores são parâmetros qualificados e/ou quantificados que
servem para detalhar em que medida os objetivos de um projeto foram alcançados,
dentro de um prazo delimitado de tempo e numa localidade específica. Como o
próprio nome sugere, são uma espécie de "marca" ou sinalizador, que busca
expressar algum aspecto da realidade sob uma forma que possamos observá-lo ou
mensurá-lo. A primeira decorrência desta afirmação é, justamente, que eles indicam,
mas não são a própria realidade. Baseiam-se na identificação de uma variável, ou
seja, algum aspecto que varia de estado ou situação, variação esta que consideramos
capaz de expressar um fenômeno que nos interessa.
Os indicadores tangíveis são os facilmente observáveis e aferíveis
quantitativa ou qualitativamente, como renda, escolaridade, saúde, organização,
gestão, conhecimentos, habilidades, formas de participação, legislação, direitos
legais, divulgação, oferta etc.
Já os intangíveis são aqueles sobre os quais só podemos captar
parcial e indiretamente algumas manifestações: consciência social, auto-estima,
valores, atitudes, estilos de comportamento, capacidade empreendedora, liderança,
poder, cidadania. Como são dimensões complexas da realidade, processos não
lineares ou progressivos demandam um conjunto de indicadores que apreendam
algumas de suas manifestações indiretas, "cercando" a complexidade do que
pretendemos observar.
Além disso, os indicadores podem ser quantitativos ou qualitativos.
Quantitativos quando procuram focar processos satisfatoriamente traduzíveis em
termos numéricos, tais como valores absolutos, médias, porcentagens, proporções
etc. Qualitativos quando relacionados a processos onde é preferível utilizar referências
de
grandeza,
intensidade
ou
estado,
tais
como
forte/fraco,
amplo/restrito,
frágil/estruturado, ágil/lento, satisfatório/insatisfatório e assim por diante.
A escolha dos indicadores em um projeto também ocorre em função
dos ângulos que se quer avaliar: sua eficiência, eficácia, efetividade ou impacto.
7
•
Eficiência diz respeito à boa utilização dos recursos (financeiros,
materiais e humanos) em relação às atividades e resultados
atingidos.
•
Eficácia observa se as ações do projeto permitiram alcançar os
resultados previstos.
•
Efetividade examina em que medida os resultados do projeto, em
termos de benefícios ou mudanças gerados, estão incorporados
de modo permanente à realidade da população atingida.
•
Impacto diz respeito às mudanças em outras áreas não
diretamente trabalhadas pelo projeto (temas, aspectos, públicos,
localidades, organizações etc.), em virtude de seus resultados,
demonstrando seu poder de influência e irradiação.
COMPETÊNCIAS
DOS
ATORES
ENVOLVIDOS
NO
PROCESSO
DE
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
•
Orientar e controlar o cumprimento das normas relativas ao
termo de cooperação técnico-financeiro estabelecido com a rede
de entidades socioassistenciais não governamentais;
•
Implementar o Sistema de Monitoramento e Avaliação de
programas, projetos e serviços socioassistenciais;
•
Suprir de informações Secretarias e Conselhos afins;
•
Propor e coordenar estudos e pesquisas necessários ao
processo de planejamento, implementação e normatização de
ações de interesse da política de Assistência Social;
•
Propor um estudo em grupo sobre a questão do monitoramento
dos programas e projetos, sugerindo melhorias no aspecto
gerencial;
•
Fazer monitoramento físico, financeiro e analítico das atividades
e das ações executadas pelos serviços conveniados com o
município na área da assistência social.
8
•
Elaborar articuladamente o Plano de Avaliação dos programas,
projetos e serviços socioassistenciais;
•
Avaliar e medir o impacto social gerado pelos programas,
projetos e serviços na área da assistência social.
INDICADORES DE AVALIAÇÃO
A seguir apresenta-se alguns dos indicadores que nortearão o
monitoramento e a avaliação dos serviços socioassistenciais da rede de atenção
básica e especializada da política municipal de Assistência Social nas áreas de
família, criança e adolescente, idoso, pessoa com deficiência.
Família
•
Inserção e permanência em programas de alfabetização para
adultos.
•
Inserção e permanência em cursos de qualificação profissional;
•
Melhoria nas condições de moradia;
•
Fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários;
•
Inserção em programa de tratamento de farmacodependência;
•
Inserção em programa de tratamento psico-social;
•
Acesso á recursos comunitários e rede de serviços;
•
Acesso aos recursos comunitários de lazer;
•
Garantia de renda; acesso a bens materiais;
•
Fortalecimento pessoal/auto estima;
•
Superação da condição de violência e/ou acolhimento em lugar
seguro quando necessário;
9
•
Inserção em atividades que lhe possibilite o desenvolvimento e o
acesso a conhecimentos que colaborem para o planejamento de
seu futuro.
•
Instalação em moradia fixa (residência, albergues).
•
Resgate da identidade civil.
Criança e adolescente
•
Acesso, permanência e sucesso escolar.
•
Resgate de vínculos familiares;
•
Não permanência nas ruas em estratégia de sobrevivência,
•
Inserção
em
programas
complementares
á Inserção em
programas de profissionalização e colocação profissional, de
acordo com os preceitos do ECA – Lei n.º 8069-90;
•
Após cumprimento de medida socio-educativa, resgate dos
vínculos escolares, sociais e comunitários;
•
Inserção
em
programas
de
orientação
em
saúde,
com
acompanhamento e avaliação sistemática da melhoria das
condições físicas;
•
Inserção em programas de proteção á criança e ao adolescente
e políticas sociais setoriais;
•
Inserção de crianças e ou adolescentes em situação de
abandono, em família acolhedora;
•
Resgate da auto estima;
•
Superação da desnutrição;
•
Acesso a programas de saúde voltados a tratamento e
prevenção de verminoses e outras doenças infecto contagiosas,
decorrentes das condições sanitárias;
•
Inserção em ações de outras políticas que oportunizem a
expressão cultural, lúdica e artística;
10
•
Inserção em atividades que lhe possibilite o desenvolvimento e o
Acesso a conhecimentos que colaborem para o planejamento de
seu futuro.
Pessoa com Deficiência
•
Resgate da auto estima;
•
Participação comunitária;
•
Acesso às demais políticas públicas;
•
Inserção em programas de qualificação profissional;
•
Inserção em programas de alfabetização e ou formação
continuada;
•
Acesso à renda, benefícios e recursos comunitários;
•
Superação da condição de maus tratos;
Idoso
•
Inserção em grupos de convivência;
•
Acesso aos recursos comunitários;
•
Acesso a cursos de alfabetização;
•
Acesso à renda e benefícios sociais;
•
Inserção em atividades que oportunizem as expressões lúdicas,
culturais, artísticas e de lazer;
•
Superação do preconceito,
•
Superação da condição de abandono e/ou maus tratos;
CRITÉRIOS DE QUALIDADE
Os critérios de qualidade encontram-se pautados nas legislações
vigentes: Constituição Federal, Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei Orgânica da
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Assistência Social, Lei de Diretrizes e Bases, Legislações referentes à pessoa com
deficiência, Vigilância Sanitária, Estatuto do Idoso e Cartilha Pacto de Compromisso,
elaborada pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente que
realizou em parceria com a rede de serviços um processo de reordenamento dos
serviços que atuam nesta área no município.
Estes critérios foram definidos de modo que expressem a
organização prevista pelo SUAS, considerando os serviços de proteção social básica
e especial, nos aspectos de gestão, recursos humanos, estrutura física e atendimento
técnico.
METODOLOGIA
1. Elaboração de proposta preliminar tendo por base referencial
teórico sobre a temática e diagnóstico social do município de
Londrina.
2. Definição da conceituação da vulnerabilidade e risco social no
município de Londrina.
3. Discussão da proposta preliminar do sistema municipal de
assistência social junto aos gestores da política de assistência
social e instituições socioassistencias do município de Londrina.
4. Reelaboração da proposta preliminar a partir das contribuições
apresentadas;
5. Apresentação da proposta preliminar no Conselho Municipal de
Assistência Social para apreciação e deliberação.
6. Transformação da proposta aprovada pelo Conselho em Norma
Técnica do órgão gestor da Política de assistência social no
município de Londrina.
RESULTADOS
12
§
Permitir um maior controle social das ações na área da
assistência social;
§
Subsidiar o Conselho Municipal de Assistência Social no
processo de registro de entidades através da definição dos
parâmetros de qualidade que expressam o desenvolvimento de
ações no campo desta política.
§
Permitir maior profissionalização dos serviços socioassistenciais.
§
Otimizar o gasto público no financiamento de ações na área da
assistência social.
§
Aprimorar o sistema de proteção social no município.
CONCLUSÕES
A presente proposta constitui-se num importante instrumento para o
aprimoramento da política municipal de assistência social posto que busca normatizar
o padrão de qualidade dos serviços a serem oferecidos ao público alvo desta política.
Desta forma, retira-se do campo do atendimento dos necessitados para o atendimento
das necessidades. É relevante ressaltar a importância de se alterar práticas
arraigadas nas entidades instituídas por valores outros que não compõem o campo
dos direitos sociais.
Cabe ainda mencionar que a normatização de um sistema municipal
de monitoramento e avaliação permite que tanto os serviços governamentais quanto
os não governamentais tenham unicidade na condução da gestão da política de
assistência social.
E por fim ressalta-se a proeminência de indicadores de avaliação
que subsidiem os serviços na elaboração de relatórios quali e quantitativos, bem como
possibilite à equipe de monitoramento e avaliação da Secretaria Municipal de
Assistência Social o acompanhamento sistemático desta política.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. – Texto
Constitucional de 05 de outubro de 1988 com as alterações adotadas pelas emendas
constitucionais nº 1/97 a 16/97 e pelas emendas constitucionais de revisão nº1 a 6/94.
Brasília: Câmara dos deputados, Coordenação de Publicações, 1997.
BRASIL. Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Lei nº 8742 de 07/12/1993.
LONDRINA, Prefeitura Municipal. Plano Municipal Plurianual de Assistência Social
de Londrina 2002 a 2005. Londrina, 2001.
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Municipal, Secretaria de Assistência Social, 2004.
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de Monitoramento e Avaliação, 2005.
LONDRINA. Diagnóstico Social. Londrina, Prefeitura Municipal, Secretaria de
Assistência Social, Diretoria de Gestão do Sistema Municipal de Assistência Social,
Gerência de Monitoramento e Avaliação, 2005.
MINISTÉRIO
DO
DESENVOLVIMENTO
SOCIAL
E
COMBATE
Á
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SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTENCIA SOCIAL. Política Nacional de
Assistência Social. Brasília, novembro de 2004.
MINISTÉRIO
DO
DESENVOLVIMENTO
SOCIAL
E
COMBATE
Á
FOME.
SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTENCIA SOCIAL. Norma Operacional Básica.
NOB/SUAS. Brasília, Julho, 2005.
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