TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC-035.902/2011-6
Natureza: Relatório de Auditoria.
Entidade: Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São
Paulo – Crea/SP.
Responsáveis: Ângelo Petto Neto, CPF 197.976.308-97; Ariosto
Mila Peixoto, CPF 116.302.678-64; José Tadeu da Silva, CPF
720.451.168-91; Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, CPF
775.362.078-91.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DA AUDITORIA. CONSELHO
REGIONAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA DO ESTADO
DE SÃO PAULO – CREA/SP. AVALIAÇÃO DA
REGULARIDADE DOS PROCEDIMENTOS ADOTADOS NAS
ÁREAS DE LICITAÇÕES E CONTRATOS, ASSIM COMO NA
CONCESSÃO DE PASSAGENS E DIÁRIAS. AUDIÊNCIAS
DIVERSAS. DIRECIONAMENTO DA LICITAÇÃO PARA
COMPRA DE IMÓVEL. FALTA DE OBSERVÂNCIA DE
NORMATIVOS INTERNOS. AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS
OBJETIVOS PARA A SELEÇÃO DE PARTICIPANTES EM
EVENTOS
INTERNACIONAIS.
MULTA
AOS
RESPONSÁVEIS. DETERMINAÇÕES.
1. a inobservância de planejamento de serviços a serem contratados
pelo Conselho, verificada na contratação de coquetéis para eventos,
afronta a Lei n. 8.666/1993, devendo ser contemplado conjunto de
elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado para caracterizar o serviço, c/c o art. 3º, I e II, da Lei
10.520/2002, quando adotada a modalidade "pregão", que exige
justificativa da autoridade competente da necessidade de
contratação e definição do objeto, de forma precisa, suficiente e
clara.
2. A renovação da frota de veículos de fiscalização em uma única
etapa, sob critério único, a exemplo do "tempo de uso", configura
descumprimento dos princípios da razoabilidade e economicidade
previstos na Constituição Federal e Lei 9.784/1999.
3. Devem ser instituídos mecanismos de seleção de interessados em
participar de eventos nacionais e, principalmente, internacionais,
com a previsão de requisitos objetivos, cujo atendimento deve ser
efetivamente avaliado pela entidade, em especial no que concerne à
aderência aos objetivos da entidade, sempre utilizando da
publicidade e transparência em todo o processo, em especial na
divulgação dos escolhidos.
4. Cumpre exigir de participantes de eventos nacionais e
internacionais, custeados pela Administração Pública, a
apresentação dos correspondentes relatórios de viagem, os quais
devem ser submetidos a procedimentos de análise, principalmente
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quanto à correspondência entre os objetivos da missão e as
finalidades a serem alcançadas e a pertinência do trabalho
apresentado.
5. A aquisição de passagens aéreas para conselheiros do Crea/SP
deve atender ao disposto no Ato Administrativo n. 13/2008,
cabendo adotar procedimentos tendentes a instaurar o devido
processo licitatório, para obtenção dos preços mais vantajosos para
a administração pública, a teor da Instrução Normativa n. 3/2015,
emitida pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
RELATÓRIO
Trata-se do Relatório da Auditoria realizada pela Secex/SP no Conselho Regional de
Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo – Crea/SP (peça 48), tendo por objetivo avaliar a
regularidade dos procedimentos adotados nas áreas de licitações e contratos, assim como na concessão
de passagens e diárias, nos atos de 2009 a 2011.
2.
A equipe consignou os seguintes Achados de Auditoria:
2.1 especificação de objeto de modo a direcionar a licitação ou a restringir o caráter
competitivo do certame na aquisição do imóvel “sede Angélica”;
2.2 fuga à licitação caracterizada pela agregação de objetos de natureza distinta à aquisição
do imóvel retromencionado;
2.3 renovação da frota de veículos de fiscalização em uma única etapa, utilizando como
critério apenas o tempo de uso;
2.4 execução de serviços não contemplados em contrato de publicidade;
2.5 contratação de serviços de coquetel, com inobservância aos princípios da razoabilidade,
legitimidade, moralidade e economicidade, bem como à jurisprudência do TCU;
2.6 falhas de planejamento na contratação de serviços de coquetel para eventos do
Conselho;
2.7 superdimensionamento de objeto na contratação de empresa para impressão de revistas,
assim como no registro de preços para aquisição de embalagens plásticas para tais revistas;
2.8 pagamento de indenizações a conselheiros sem comprovação de realização da despesa;
2.9 desatualização de endereços de conselheiros do Crea/SP utilizados para pagamentos de
diárias e indenizações de deslocamento;
2.10 pagamento de diárias a conselheiros em desacordo com a Instrução Crea/SP
2.537/2011, que regulamenta esse tipo de despesa;
2.11 concessão irregular de diárias e passagens internacionais a conselheiros, em
desacordo com os princípios da moralidade, eficiência, razoabilidade e interesse público.
3.
Acompanhando a proposta da equipe de fiscalização, determinei a realização das
audiências dos responsáveis pelos Achados supramencionados (peças 51, 60/67). Notificados os
envolvidos (peças 73/80), foram oferecidas as correspondentes razões de justificativa (peças 90/92,
102/103, 106/108 e 110).
4.
Transcrevo, em seguida, parte da instrução objeto da peça 171, mediante a qual foram
examinados os elementos de defesa, fazendo-se os ajustes de forma devidos:
“10. As análises das razões de justificativa dos responsáveis pelas irregularidades passam a ser
apresentadas segundo as constatações apontadas no relatório de fiscalização (peça 48), com os
complementos e ajustes constantes na instrução da peça 114:
11.
Constatação: objeto especificado de modo a direcionar a licitação ou a restringir o
caráter competitivo do certame na aquisição do imóvel ‘sede Angélica’ (peça 48, p. 9-10 e
peça 114, p. 3-4) – o Crea/SP realizou licitação na modalidade Concorrência, para compra de
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imóvel na Avenida Angélica, o que resultou em aquisição pelo valor de R$ 27.054.577,39. O
detalhamento das descrições de exigências levou a que apenas uma empresa apresentasse proposta
comercial, embora dez empresas tenham retirado o edital. A própria vencedora do certame não
tinha o imóvel nas condições exigidas pelo Conselho, tendo que realizar diversas intervenções no
imóvel oferecido para adaptação às exigências do certame. Verificou-se ainda que, nos últimos
quatro anos, foram comprados cinco imóveis pelo Crea/SP, sendo que em quatro dessas
aquisições houve intermediação da imobiliária Local Negócios Ltda. (ou de empresa do mesmo
sócio majoritário), inclusive o imóvel objeto do presente achado. A comissão pela negociação do
imóvel da Av. Angélica rendeu à Local Negócios o valor de R$ 405.000,00.
11.1. Responsável: José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, Presidente do Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: autorizar e homologar a licitação para aquisição do imóvel ‘sede Angélica’ com
restrição do caráter competitivo da licitação e direcionamento na contratação da empresa Q New
England S.A., com afronta ao § 1º, inciso I, do art. 3º da Lei 8.666/1993.
Razões de justificativa (peça 107, p. 1-13 e peça 108, p. 1-49):
O gestor defende a necessidade das especificações detalhadas para resolver transtornos
decorrentes da falta de local apropriado para realização das sessões plenárias e demais atividades
correlatas (peça 107, p. 2).
Em apertada síntese, alega que a instalação das sessões Plenárias do Conselho se dava de
maneira precária, mediante locação de espaço físico por procedimento licitatório e que, via de
regra, os locais disponíveis para locação não possuíam os recursos necessários como, por
exemplo, dispositivos para votação, com painel eletrônico, mesas com possibilidades de
instalação de equipamentos para informatização das sessões, microfones individuais, controle
geral, iluminação adequada para leitura dos processos, sonorização adequada, dentre outros.
Dificuldades para operacionalizar as votações, para contar os votos, problemas para locação de
espaços, instalações inadequadas e elevado número de conselheiros são apontados como
justificativas para a compra do imóvel (peça 107, p. 3). Assim, haveria necessidade de
informatizar as sessões, de espaço, de sistema de som e de outras medidas para fazer frente a esses
problemas.
O responsável alega ainda que o Plenário do Crea deliberou por adquirir o espaço (peça
107, p. 4) e que houve publicação da licitação no diário oficial e em outros jornais de circulação
do extrato do edital de licitação, o que demonstraria a publicidade dada à compra do imóvel.
Outra alegação é a de que para a aquisição do imóvel seria inclusive dispensável a
licitação, com base no art. 24, X, da Lei 8.666/1993, (...). Assim, ao optar pela realização de
licitação, teria ficado demonstrado excesso de zelo da Administração do Crea.
Por fim, o próprio gestor reconhece que, em função de todo o detalhamento do Edital, no
qual devem ser atendidos diversos requisitos como localização, metragem, formatação de
auditório, dentre outros, seria ‘absolutamente normal’ que várias empresas tenham retirado o
edital e que fosse reduzido o número de propostas.
Análise
Inicialmente, cabe destacar que não se questiona a opção do Crea/SP de adquirir imóvel
para satisfação das necessidades do Conselho, o que está de fato inserido no campo da
discricionariedade dos gestores. O objeto em discussão é o direcionamento da licitação para
aquisição do imóvel escolhido.
As especificações adotadas para a licitação deixam clara a restrição à competitividade e o
direcionamento a um imóvel específico. Alguns exemplos: localização em um raio de até 2 km da
Avenida Paulista, considerada toda a sua extensão, e distante até 1 km de estação de metrô; área
mínima construída privativa de 3.000 m2; estacionamento rotativo com garantia de
aproximadamente 150 vagas na própria edificação ou, no máximo, a 50 metros de distância;
mínimo de 20 vagas de garagem de uso privativo; área situada próxima do solo que permita
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atendimento confortável aos profissionais do Sistema Confea x Crea; área livre para instalação da
sessão plenária ou similar para um público de, no mínimo, 400 pessoas; mínimo de 2 elevadores,
com capacidade mínima para 10 pessoas; ambientes climatizados, sendo do tipo central no
auditório, do tipo central – CAG, com Chillers instalado na área da cobertura e dispositivos do
tipo FAN COIL instalados nas derivações e/ou andares, com capacidade compatível com os
espaços; dentre outros.
Não há justificativas razoáveis para a escolha de imóvel próximo à Av. Paulista ou para
exigência de metragem mínima muito superior a de um ambiente para realização das plenárias,
característica que motivou a compra. Também não é possível prever com antecedência que o
imóvel escolhido teria vagas de uso privativo ou vagas de uso rotativo, como previsto no edital, já
que isso depende da estrutura de cada imóvel.
Outra característica que se destaca é a exigência de dois elevadores, com capacidade
mínima para 10 pessoas. O imóvel seria adquirido em razão da realização de plenárias do
Conselho, que tem aproximadamente 250 conselheiros. Considerando-se que são realizadas
poucas sessões em cada mês, e ainda que antes da licitação não se poderia saber que tipo de
imóvel seria oferecido (por exemplo, poderia ser um imóvel térreo), essas exigências mostram-se
desproporcionais e inadequadas à realização do objeto da licitação. O mesmo pode se dizer das
especificações de ar condicionado, já que isso também varia de acordo com o tipo de imóvel
oferecido.
Com o nível de detalhamento do objeto licitado, fica claro que não haveria nenhum imóvel
que atendesse às exigências editalícias, exceto os andares do prédio da Av. Angélica. E mesmo
esse imóvel somente estaria em condições de contemplar as características estabelecidas após a
realização de ampla reforma e aquisição de diversos equipamentos e mobiliários, já que são
exigidos equipamentos para votação, sistema de segurança e alarme, acústica, móveis, dentre
várias outras características, restando claro que nenhum imóvel estaria pronto com equipamentos
nesse nível de especificação. Assim, restaram duas possibilidades: ou as características do edital
referiam-se a um imóvel pré-existente à realização do certame, ou seria necessário que o imóvel
fosse construído, situação pouco provável diante da dificuldade de encontrar um terreno com as
especificações exigidas em edital, que restringem a área do imóvel a um raio de até 2 km da
Avenida Paulista e distante até 1 km de estação de metrô.
Ademais, só existem cinco estações de metrô no eixo da Av. Paulista, todas localizadas em
áreas extremamente adensadas e onde praticamente já não há terrenos disponíveis. Sobre a
escolha da localização, não há nos autos justificativa que sustente a necessidade de restringir à
Av. Paulista ou suas imediações a área para oferta do objeto. Assim, ao contrário do que o gestor
quer demonstrar em suas alegações, o art. 24, X, da Lei 8.666/1993 não pode ser invocado para
afastar a licitação, já que não há no processo comprovação das necessidades de instalação e
localização que pudessem condicionar a escolha de um imóvel específico. E ainda que essa
localização fosse devidamente justificada, o gestor teria de provar que o preço era compatível com
o valor de mercado, segundo avaliação prévia, o que se tornaria inviável pelas inúmeras
intervenções e modificações no imóvel e pelos equipamentos posteriormente instalados, sem que
tivessem sido apresentadas pesquisas de preços de mercado.
Sobre essas intervenções na execução do objeto para supostamente atender às necessidades
do Crea/SP, cabe registrar que caso essa possibilidade de ampla reforma, com preços praticados
que terminaram por aumentar expressivamente o valor do imóvel, tivesse sido oferecida de forma
ampla a todos os licitantes, poderiam ter surgido outros interessados na execução do objeto,
inclusive em construir prédio ou adquirir imóvel para reformá-lo e equipá-lo, com vistas a atender
ao solicitado pelo Conselho.
Verificam-se ainda outros fatores que apontam para o direcionamento do objeto. O edital
da licitação é datado de 8/9/2010 (peça 27, p. 89), no entanto o pré-empenho foi emitido em
10/9/2010 (peça 27, p. 99), cujo histórico prevê a ‘Aquisição de Imóvel para sessões plenárias e
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eventos em São Paulo (Av. Angélica)’. Ou seja, o próprio documento que reservava valores para a
aquisição já referenciava o endereço da Av. Angélica (em data superior a um mês previamente à
abertura das propostas, que veio a ocorrer somente em 19/10/2010 – peça 28, p. 215), o que deixa
claro que se esperava que fosse selecionado imóvel já escolhido.
Também foi exigido nas especificações do objeto que o hall de acesso ao auditório/teatro
tivesse piso em granito e características de pintura, forro, luminárias, dentre outras (peça 27, p.
87), relativas a um ambiente, que, in tese, não se poderia sequer saber se existiria no imóvel a ser
futuramente selecionado.
O resultado desse detalhamento do objeto foi que, de dez empresas que retiraram o edital,
apenas uma apresentou proposta. E a publicação do extrato do edital de licitação no diário oficial
e em jornais de grande circulação não é procedimento suficiente para garantir a competitividade
do certame.
Mais um ponto a ser considerado é a intermediação da imobiliária Local Negócios Ltda.
para a compra do imóvel. Ocorre que essa mesma imobiliária intermediou outras duas vendas de
imóveis ao Crea/SP, e o sócio majoritário da Local também é sócio da Noblesse Consultoria
Imobiliária, que intermediou um quarto negócio de compra de imóvel pelo Conselho (peça 48, p.
9), situação que reforça a tese de direcionamento do certame.
Por fim, a aprovação da compra do imóvel pelo Plenário do Crea/SP também não pode ser
utilizada como motivo para afastar a responsabilidade do gestor pela compra irregular. Quem
aprovou a compra do auditório no valor de até R$ 25 milhões foi a Presidência. Ao ser levado o
assunto ao Plenário, já havia sido decidido que seria escolhido o imóvel da Av. Angélica. A
responsabilidade pela prática do ato irregular é do Gestor, não do Plenário, pois a questão legal
atacada cabia ser considerada pelo Presidente à época de sua decisão (peça 108, p. 20-22). E nas
decisões, tanto da Diretoria Colegiada quanto do Plenário do Crea/SP, não se teceram detalhes da
especificação do objeto ou de sua adequação à Lei 8.666/1993, ou sobre direcionamento da
licitação, por não ter sido objeto de deliberação. Quer dizer, não se poderia esperar que os
conselheiros adentrassem à questão do atendimento às exigências da lei de licitações e contratos,
uma vez que o deliberado e resolvido foi apenas a ratificação da decisão pela aquisição do imóvel,
e não a formatação jurídica de sua operacionalização. (...)
11.2. Responsável: Aquilino José Pacheco Verdade, CPF 027.642.588-01, Gerente do
Departamento Regional da 12ª Região do Crea/SP e gestor do contrato (de 1º/1/2010 a
16/3/2011).
Conduta: produzir o memorial descritivo com as especificações técnicas que culminaram por
restringir o caráter competitivo do certame para aquisição de imóvel para instalação de Plenário
do Crea/SP.
Razões de justificativa (peça 169):
O arquiteto alega que nada mais fez do que cumprir o despacho exarado pelo então
Presidente do Crea/SP, Sr. José Tadeu da Silva, o que seria uma ordem manifestamente legal
emanada de autoridade competente (peça 169, p. 2-3). Além disso, o Presidente à época do
Crea/SP deteria inclusive formação na área jurídica desde 21/9/1993, quando foi inscrito nos
quadros da Ordem dos Advogados do Brasil – Subseção Mogi Guaçu, o que não acontecia com o
Sr. Aquilino, que não teria formação em Direito.
A atuação do peticionário teria se resumido a analisar os documentos apresentados pela
empresa Pedra Forte Incorporações Imobiliárias – Ed. New England, sito à Avenida Angélica,
2330/2346, em estrito cumprimento à determinação exarada no despacho. Como arquiteto, apenas
analisou o layout do projeto apresentado pela empresa Pedra Forte, em atenção às especificações
constantes nas determinações do então Presidente do Crea/SP (peça 169, p. 4).
Por fim, defende que não houve, por parte do corpo técnico jurídico do Crea/SP,
apontamento de eventuais vícios/irregularidades perpetrada pelo peticionário nos autos do
processo (peça 169, p. 6).
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Análise
Resta comprovado nos autos que o arquiteto do Crea/SP assinou o memorial descritivo
com as especificações técnicas que culminaram por restringir o caráter competitivo do certame.
No entanto, ele demonstra não ter sido o responsável pela decisão de incluir essas
características no memorial, o que teria sido decidido e determinado pelo ex-Presidente do
Conselho, Sr. José Tadeu da Silva. Como arquiteto, sua atuação restringiu-se à produção da peça
técnica que deveria orientar a aquisição do prédio e da adequação das instalações e equipamentos,
mas não ficou comprovado que tivesse conhecimento da irregularidade quanto ao processo
licitatório. Ademais, como consta de suas razões de justificativa, o setor jurídico não apontou
vícios ou irregularidades na contratação, o que reforça a ausência de culpa na prática da
elaboração do memorial descritivo.
Assim, entende-se que assiste razão ao responsável no sentido de que sua conduta não foi
determinante para a consecução da irregularidade (restrição ao caráter competitivo da licitação),
razão pela qual se propõe que sejam aceitas as razões de justificativa do arquiteto e não lhe seja
aplicada multa.
11.3. Responsável: Ariosto Mila Peixoto, CPF 116.302.678-64, Assessor/Consultor Jurídico do
Crea/SP (de 17/12/2010 a 30/9/2011).
Conduta: emitir parecer jurídico favorável ao andamento do procedimento licitatório, ainda que
diante de flagrante irregularidade caracterizada pelo excesso de especificações do objeto licitado,
que resultaram na situação de que apenas uma proposta fosse apresentada, mesmo que dez
empresas tivessem retirado o edital.
Razões de justificativa (peça 165, p. 1-8):
Em resumo, o parecerista afirma que as especificações cabiam ao poder discricionário do
gestor, para descrever e optar pelo objeto que melhor atendesse ao interesse púbico, decisão que
não caberia ao setor jurídico. Não obstante, entende que essas especificações de objeto eram
adequadas à demanda do Crea/SP para realização das plenárias.
Quanto ao procedimento licitatório, aponta que nem sempre a proposta de menor preço é a
mais vantajosa. Sobre a localização exigida na licitação, defende que o raio estabelecido pelo
Crea, de 2 km de toda a extensão da Avenida Paulista, deve abrigar algumas dezenas de milhares
de imóveis, o que afastaria o direcionamento. Entende que o número singular de participantes
teria se dado não pelo detalhamento do objeto, mas por desinteresse de empresas, pela situação
irregular do imóvel a ofertar, ou pelo não atendimento às rigorosas exigências documentais
estabelecidas no ato convocatório.
Acrescenta que as especificações descritas no edital não apresentaram marca ou outra
característica que pudesse direcioná-la a algum fabricante, mas se basearam em normas técnicas
ou em características técnicas de construção civil e tecnologia. E também não houve impugnação
ao edital e às justificativas técnicas (do local; e características peculiares da atividade do
Conselho).
A intervenção do advogado no objeto licitado somente poderia ocorrer quando houvesse
‘uma ilegalidade flagrante e manifesta, um erro grosseiro, perceptível a olhos nus’, o que não seria
o caso, e que ele não pode ser penalizado por emitir informação opinativa nos autos.
Análise
De toda a análise desenvolvida para responsabilização do Presidente José Tadeu da Silva,
restou comprovado o direcionamento da licitação para aquisição do imóvel da Av. Angélica,
razão pela qual pouco cabe ser acrescentado sobre esse tema.
A existência de ‘dezenas de milhares’ de imóveis na extensão da Av. Paulista não afasta a
irregularidade praticada, já que poucos imóveis em toda a cidade poderiam atender ao requerido
pelo Crea, especialmente sobre conter uma sala plenária, ou ambiente que pudesse ser adaptado
para tal. Isso ficou claro no levantamento realizado pelo Conselho, em que foram identificados os
imóveis em São Paulo disponíveis e que poderiam atender ao objeto que seria licitado.
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Ademais, a qualificação do direcionamento da licitação não se refere a apontar marca ou
característica de um fabricante. Esse conceito é aplicável à aquisição de bens, não à compra de
imóveis, já que estes não têm por característica deter uma ‘marca’. E registre-se que não foram as
normas técnicas de construção civil e tecnologia que restringiram o certame, mas todo o conjunto
de características já apontadas, tais como a localização, número de elevadores, garagens
privativas, existência de estruturas específicas como o hall, dentre outras.
Sobre a alegação de se tratar de decisão discricionária do gestor, também não restam
dúvidas sobre a improcedência. Como já esclarecido, não se questiona a decisão de o Conselho
adquirir imóvel para realização de suas plenárias, o que de fato se encontra no campo de
discricionariedade. No entanto, uma vez decidido pela aquisição do imóvel, em detrimento do
aluguel que até então vinha sendo realizado, deve ser observada a legislação que rege a matéria,
em especial a Lei 8.666/1993.
A questão central para a avaliação das razões apresentadas pelo parecerista consiste em sua
responsabilidade na emissão do parecer, ou seja, se era razoável exigir do advogado postura
diversa da que adotou, diante da presença das irregularidades verificadas. Nesse sentido, o Sr.
Ariosto Mila Peixoto afirma que essas especificações do objeto eram adequadas à demanda do
Crea para realização das plenárias. Entretanto, restou claro e extensamente comprovado que não
haveria outro imóvel que pudesse atender ao conjunto de especificações incluídas no edital do
certame.
O parecerista aponta que a intervenção do advogado no objeto licitado somente poderia
ocorrer quando houvesse ‘uma ilegalidade flagrante e manifesta, um erro grosseiro, perceptível a
olhos nus’. Sobre esse ponto, cabe total razão ao advogado, com base inclusive na jurisprudência
desta Corte de Contas. Como exemplo, oportuno destacar entendimento do Tribunal exposado no
Acórdão 1.801/2007, recentemente ratificado pelo Acórdão 1.443/2013, ambos do Plenário (...).
O trecho acima transcrito demonstra que, de forma oposta ao defendido pelo ex-advogado
do Crea/SP, o parecerista pode sim ser penalizado por emitir informação opinativa nos autos,
desde que induza o administrador público à prática de irregularidade, ilegalidade ou quaisquer
outros atos que possam ferir princípios como o da moralidade, da legalidade ou da publicidade. O
parecer jurídico nos autos da compra do imóvel foi exarado com base nas especificações
apresentadas em minuta, que não deixava dúvidas quanto ao direcionamento da licitação. Ou seria
possível entender que haveria alguma chance de aparecer outro imóvel que não o da Av. Angélica
que satisfizesse às exigências editalícias? Cabe frisar que não se tratam de normas técnicas de
construção civil e tecnologia, mas de aspectos bem mais simples, como a restrição de local (raio
da Av. Paulista) sem justificativa, o número de elevadores (sem nem saber se o prédio teria
andares e quantos seriam) ou a área construída mínima, só para citar alguns exemplos.
Assim, não se mostra razoável que o advogado pudesse ter sido apresentado a esse
conjunto de características e não identificado o direcionamento da licitação, o que se presume que
era de seu conhecimento, contrário ao estatuto licitatório. (...).
12. Constatação: fuga à licitação caracterizada pela agregação de objetos de natureza
distinta à aquisição do imóvel ‘Sede Angélica’ (peça 48, p. 11-14) – na aquisição do imóvel da
Av. Angélica, em São Paulo – SP, o Crea incluiu na compra dos andares do prédio a execução de
obras, serviços e a instalação de materiais e equipamentos. A vencedora Q New England S.A.
apresentou planilha/orçamento detalhado de custos unitários e totais dessas obras, serviços e
produtos (marcas e modelos), para serem executados e/ou instalados no objeto da licitação. Isso
acresceu em R$ 10,3 milhões o valor do imóvel, restando caracterizada fuga ao procedimento
licitatório.
12.1. Responsável: José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, Presidente do Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: autorização, adjudicação, homologação da licitação, contratação e pagamento à
empresa Q New England S.A., agregando à compra do imóvel ‘sede Angélica’ a execução de
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obras, serviços e a instalação de produtos (marcas e modelos), incorrendo em fuga a licitação,
com afronta aos princípios da legalidade, economicidade e razoabilidade gravados na Lei
9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 107, p. 1-15 e peça 108, p. 50-100):
O gestor defende que, por economia de escala, realizar várias licitações seria mais custoso
à Administração, e que uma licitação grande seria mais econômica do que várias pequenas (peça
107, p. 5-6). Acrescenta que realizar licitações por etapas seria mais demorado e que o objeto
único facilitaria a fiscalização, já que uma única empresa executando todos os projetos facilitaria
a responsabilização. Essa aglutinação de serviços em um único contrato de obras, serviços de
engenharia e instalações ensejaria ainda menor risco e custo administrativos (peça 107, p. 8).
Compara a aquisição do imóvel com o regime de Empreitada Integral da Lei 8.666/1993,
apontando a possibilidade de utilização desse instituto: (...).
Segundo o responsável, o possível fracasso de algumas das licitações comprometeria todo
o objeto, com ocorrência de atrasos. Assim, o objeto da licitação teria pretendido o melhor
resultado tanto técnico quanto econômico, sendo que o objetivo do Crea/SP sempre fora a
celeridade, eficiência, qualidade e preço compatível com o mercado (peça 107, p. 11).
As especificações do objeto foram realizadas por arquiteto, empregado do Crea, que diante
de problemas do Projeto Básico foi substituído por outro arquiteto, que passou a ser o gestor do
contrato (peça 107, p. 13). Isso resultou na necessidade de aditivo, que teria sido realizado com
observância de todos os procedimentos exigidos pela legislação: a) remessa de ofício à contratada,
consultando quanto ao interesse de se proceder ao aditamento pretendido, bem como para
oferecimento de proposta comercial, observados os valores legais; b) realização de pesquisa de
mercado; c) apresentação de proposta de cronograma físico-financeiro adaptado em razão das
propostas; d) verificação de disponibilidade orçamentária; e) obtenção de parecer jurídico sobre a
legalidade do aditamento (peça 107, p. 14).
Sobre o aditamento realizado, defende que se a lei exigisse que fossem realizados novos
certames, não estabeleceria a possibilidade de realização de aditivo contratual. Essa figura do
aditivo contratual existiria exatamente para tornar possível a obra pública, para viabilizá-la e
suprir as necessidades da Administração (peça 107, p. 15).
O certame licitatório teria se realizado nos termos legais, sem exigência de marcas ou
modelos. Já definida a empresa vencedora, foi exigido que apresentasse a planilha para que não
houvesse a possibilidade de substituição de produtos por outros de menor valor ou qualidade. Essa
exigência teria sido uma cautela recomendada pela consultoria jurídica do Crea/SP (peça 107, p.
14-15).
Análise
A jurisprudência do Tribunal aponta para a divisão por itens sempre que possível, em
especial quando se trata de um conjunto de intervenções tão diversas quanto às do caso analisado.
Com efeito, o imóvel da Av. Angélica, quando identificado pelo Crea/SP, em momento anterior à
realização da licitação, necessitava de todo o acabamento, com obras civis – instalações elétricas,
hidráulicas, adequação de ambientes –, assim como a instalação de equipamentos diversos.
A figura da empreitada integral não se aplica ao caso, já que não foi licitada a construção
de um imóvel, mas sua aquisição. Ou seja, buscava-se um imóvel já construído que já existiria no
mercado. Caso fosse diferente o entendimento, não deveria ter sido licitada a aquisição de imóvel,
mas a construção de prédio em terreno do Crea, o que poderia até ter sido realizado, já que o
Conselho dispõe de terreno em tamanho adequado para esse tipo de solução, inclusive
incorporando todas as suas atividades, hoje dispersas por diversos imóveis na capital.
Assim, ao decidir pela incorporação ao imóvel dessas inúmeras adequações de instalações
físicas e, principalmente, incluir no objeto de sistemas e equipamentos (tais como sistema de ar
condicionado, centrais de segurança e alarme, computadores, no breaks, sistema de votação e de
áudio e vídeo, poltronas de primeira linha, dentre outros), restou clara a fuga ao processo
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
licitatório. Com efeito, uma empresa que pretendesse construir ou reformar um prédio para
atender ao objeto requerido, certamente não atuaria nesse vasto número de outras áreas. E as
licitantes sequer sabiam o detalhamento preciso das características desses equipamentos e
sistemas, o que dificulta a formação do preço e pode explicar, em parte, o fato de ter havido
apenas uma participante, dentre as dez empresas que retiraram o edital.
A celeridade e eficiência também não podem ser utilizadas para justificar a aquisição de
todos esses equipamentos e reformas do prédio. Por certo que a contratação unificada é mais
célere se comparada à compra por itens. Porém, o gestor não pode se restringir a esse aspecto na
gestão dos recursos. A legislação que rege as compras públicas tem como fundamentos outros
princípios, como a legalidade, legitimidade e moralidade, que também devem ser observados nas
licitações e contratos celebrados. O que se verificou, na prática, foi a fuga à licitação –
procedimento exigido pela Lei 8.666/1993 –, no valor correspondente aos aproximados R$ 13
milhões incorporados ao imóvel da Av. Angélica. Parte dessa alteração de preço ocorreu por conta
de aditivo contratual, o que será abordado adiante. (...).
12.2. Responsável: Gustavo Ramos Melo, CPF 264.455.598-16, Assessor da Presidência e Gestor
do contrato (de 17/3/2011 até 15/12/2011).
Conduta: proposta de realização de correções e adequações nas especificações do projeto inicial,
e recomendação favorável à proposta comercial da empresa Q New England S.A. relativa ao
aditamento do contrato firmado com a referida empresa, com fuga à licitação, agregando obras,
serviços e produtos à aquisição do imóvel ‘sede Angélica’, com inobservância aos princípios da
legalidade, economicidade e razoabilidade insculpidos na Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 103):
O arquiteto explica que, ao assumir a gestão do contrato, os serviços não estavam fluindo a
contento e que foi chamado para garantir a efetiva entrega do prédio ao término do contrato, com
qualidade que atendesse às necessidades do Conselho. Assim, constatou que para atendimento do
objeto pretendido havia necessidade das correções e adequações que deveriam ser efetivadas.
Cita, como caso mais crítico, as instalações de som e vídeo para uso dos conselheiros e o
sistema de votação eletrônica. Segundo ele, as cadeiras inicialmente especificadas não
apresentavam condições de instalação do sistema de som individualizado nem o sistema acoplado
de vídeo e de votação eletrônica. E ainda essas cadeiras não apresentavam condições de
acomodação adequada dos notebooks que seriam usados durante as sessões plenárias (peça 103,
p. 2). O responsável alega que esses aspectos se mostravam de fundamental importância para a
Administração, pois sem eles os conselheiros, a cada fala, teriam que se inscrever, aguardar a sua
vez e se deslocar até o púlpito para falar.
Sobre sua conduta, argumenta que no relatório de auditoria constou que ele propôs
alterações para melhor adequação técnica e aproveitamento do imóvel e classificou a proposta
comercial da contratada como abaixo do valor médio praticado pelo mercado, com base em
pesquisa de preços, sem a promoção do devido certame licitatório, o que teria baseado a
conclusão por sua culpabilidade. Portanto, discorda o arquiteto das conclusões do relatório, visto
que existia um contrato e existia uma situação de alteração contratual, que foi realizada
utilizando-se o permissivo legal para aditamento do contrato.
Por fim, aponta que havia necessidade de garantir que esse aditivo estava sendo
comercializado a preços razoáveis, no nível de mercado, o que teria ocorrido por meio de
consultas a outras empresas (peça 103, p. 4). Anexa à sua manifestação despacho realizado no
processo, no qual informa que assumiu a gestão do contrato, realiza análise do caso do imóvel da
Av. Angélica e aponta as supostas necessidades de ajustes que resultaram no aditivo (peça 103, p.
5-15).
Análise
A argumentação do responsável foi no sentido de defender as alterações realizadas no
projeto de adequação do imóvel da Av. Angélica, que segundo ele seriam necessárias para melhor
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
execução do objeto. A razoabilidade do aditivo contratual, que contemplou essas intervenções
propostas pelo arquiteto e aprovadas pelo Presidente José Tadeu, será tratada em item específico.
O presente achado limita-se à fuga de licitação. Sobre esse aspecto, o arquiteto afirma que
existia um contrato e o que ocorreu foi uma situação de alteração contratual, que foi realizada
utilizando-se o permissivo legal para aditamento do contrato. Além disso, teria havido pesquisas
para comprovação de que os preços eram de mercado.
Assiste razão parcial ao responsável. A fuga à licitação ocorreu em momento anterior à sua
designação como gestor do contrato, já que ele informa ter assumido o encargo a partir de
17/3/2011, enquanto que a homologação do resultado e adjudicação à vencedora já havia
acontecido em 16/12/2010 (peça 28, p. 238-240).
A análise das especificações técnicas e as propostas de intervenções foram requeridas pelo
então Presidente José Tadeu. Entende-se que a conduta do arquiteto remete à celebração do
aditivo, o que ocorreu com a incorporação de itens sofisticados e desarrazoados no objeto do
aditamento (o que ocorre em seu despacho de 5/4/2011, que propôs as adequações que resultaram
no aditivo), e não propriamente à fuga ao processo licitatório, já que havia um contrato assinado e
o valor aditado encontrava-se abaixo dos 25% permitidos pela Lei 8.666/1993. (...).
12.3. Responsável: Ariosto Mila Peixoto, CPF 116.302.678-64, Assessor/Consultor Jurídico do
Crea/SP (de 17/12/2010 a 30/9/2011).
Conduta: elaboração de pareceres favoráveis à aquisição do imóvel ‘sede Angélica’, que
agregava a execução de obras, serviços e a instalação de produtos (marcas e modelos), incorrendo
em fuga à licitação.
Razões de justificativa (peça 92):
O consultor jurídico defende que sua participação restringiu-se a avaliar o aspecto jurídico
do edital e minuta do contrato. Assim, não teria ingressado na análise do objeto, posto que esse é
um aspecto pertencente à esfera discricionária, mas ainda que o fizesse, entende que não houve
especificação ou metodologia irregulares ou contrárias à lei e à razoabilidade (peça 92, p. 3).
Segundo o responsável, o parecerista somente poderia ser responsabilizado por erro grave
da profissão, tais como permissão de dispositivos flagrantemente contrários à lei ou não
observância de exigências obrigatórias e previstas na legislação. Acrescenta que o objeto sob
apreciação do TCU pretendeu o melhor resultado tanto técnico quanto econômico, e que o
objetivo do Crea sempre foi a celeridade, eficiência, qualidade e preço compatível com o mercado
(peça 92, p. 4).
Cita doutrina e jurisprudência, inclusive do STJ e STF, para embasar posicionamento de que o
parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua
motivação ou conclusões (peça 92, p. 4-10), sendo que não há como alegar má-fé, culpa, dolo ou erro
grosseiro de sua parte.
Segundo o responsável, a especificação detalhada é necessária ao perfeito atendimento
pretendido para garantir a satisfação do interesse público (peça 92, p. 11). Defende que o
detalhamento técnico da licitação foi uma garantia para efetividade da contratação, e que a
decisão encontra-se no âmbito da discricionariedade administrativa, para atendimento aos
elementos da economicidade, celeridade e responsabilidade (peça 92, p. 12-13).
Aponta a empreitada integral como analogia ao caso, assim como a contratação integrada
estabelecida no Regime Diferenciado de Contratações (Lei Federal 12.462/2011, art. 9°), para que
a responsabilidade pela qualidade da obra recaia sobre uma única pessoa jurídica, a facilitar a
cobrança por resultados e qualidade do material empregado (peça 92, p. 15-17). E ressalta que
seria inadmissível, sob o ponto de vista da eficiência administrativa, licitar a compra do imóvel,
para só então, elaborarem-se (ou licitarem-se) os projetos (peça 92, p. 18-24).
Por fim, afirma que não houve previsão de marcas e modelos no edital da licitação
submetido ao parecer obrigatório, tanto que em parecer jurídico posterior à licitação consta
exigência da empresa vencedora a apresentação de planilha de custos unitários e totais, com a
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
indicação de marcas e modelos, uma vez que o edital não estabelecera vinculação a qualquer
marca e modelo de produto (peça 92, p. 24).
Análise
O ex-Presidente do Crea/SP também apresentou defesa no sentido de que os atos
praticados teriam, por analogia, fundamento no instituto da empreitada integral previsto na Lei
8.666/1993, e que não teria ocorrido previsão de marcas e modelos no edital. Ambas as alegações
tiveram sua improcedência comprovada nas análises das justificativas apresentadas, cujas
conclusões consideram que a economicidade, celeridade e eficiência não podiam ser utilizadas
para afastar o instituto da licitação, conforme já abordado.
Para análise da responsabilidade do parecerista, até mesmo na linha do que traz o
advogado em suas razões de justificativa, cabe avaliar se sua participação configura erro grave da
profissão, tal como a permissão de dispositivos flagrantemente contrários à lei ou a não
observância de exigências obrigatórias e previstas na legislação.
Os responsáveis ouvidos sobre a fuga à licitação na aquisição do imóvel da Av. Angélica
reconhecem que houve opção por incorporar bens e serviços ao objeto da licitação, o que,
segundo eles, atenderia ao princípio da eficiência. O que se verificou, na prática, é que o Crea/SP
passou a relacionar e incluir uma série de equipamentos e serviços ao objeto (tais como sistema de
ar condicionado, centrais de segurança e alarme, computadores, no breaks, sistema de votação e
de áudio e vídeo, poltronas de primeira linha, dentre outros), muitos dos quais desarrazoados
(como se verá a seguir), sem que para isso houvesse o devido procedimento licitatório, utilizandose como fundamento a discricionariedade do gestor e o princípio da eficiência.
Não é razoável que um imóvel quase dobre seu valor, por incorporar melhoramentos
diversos, sem o devido processo licitatório. Assim, ao encaminhar parecer pela regularidade da
aquisição do imóvel, o que restou configurado foi opinião jurídica favorável a que se realizasse a
compra sem o atendimento ao estatuto de licitações e contratos, o que serviu como fundamento
para que o gestor concretizasse a aquisição irregular.
(...).
12.4. Responsável: Aquilino José Pacheco Verdade, CPF 027.642.588-01, Gerente do
Departamento Regional da 12ª Região do Crea/SP e gestor do contrato (de 1º/1/2010 a
16/3/2011).
Conduta: aprovação da planilha/orçamento detalhado de custos unitários e totais das obras,
serviços e produtos (marcas e modelos), com fuga à licitação, agregando obras, serviços e
produtos à aquisição do imóvel ‘sede Angélica’, com inobservância aos princípios da legalidade,
economicidade e razoabilidade insculpidos na Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 106):
O gestor expõe que não aprovou nenhuma planilha/orçamento de custos das obras, serviços
e produtos, não participou de nenhuma contratação para aquisição de imóvel, obra, serviços ou
produtos e não participou de nenhum ato administrativo decisório ou executório no processo em
epígrafe. Sua participação no contrato estaria adstrita à análise dos documentos do processo e
acompanhamento diário da obra (peça 106, p. 2).
Alega ainda que somente analisou planilha orçamentária e constatou que os custos então
apresentados eram condizentes com os valores praticados no mercado, que não detinha poderes
administrativos para aprovar a planilha e que o processo administrativo não exigia nenhuma
aprovação (peça 106, p. 3). Acrescenta que quando analisou a planilha e constatou que os valores
apresentados eram condizentes com os valores de mercado, em 10/11/2010, a Comissão de
Compras e Licitações já havia concluído o processo de aquisição do imóvel em 19/10/2010. Por
essa razão, não teria participado de nenhum ato administrativo capaz de sustentar a imputação de
fuga à licitação ou de não observância dos princípios da legalidade, economicidade e
razoabilidade.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
Sustenta que todos os atos decisórios sobre a aquisição do referido imóvel (sede Angélica)
foram tomados pelos então administradores e jamais pelo peticionário. E sobre as alterações do
objeto que resultaram no aditivo contratual, argumenta que as obras, serviços e produtos que
foram agregados à aquisição do imóvel ‘sede Angélica’, com substancial alteração do projeto
inicialmente contemplado pelo Edital 005/10, ocorreram a partir de 05/04/2011, com a proposta
realizada pelo novo Gestor do Contrato Gustavo Ramos Melo (peça 106, p. 6).
Análise
Da análise das justificativas apresentadas, verifica-se que assiste parcial razão ao
responsável. A audiência do responsável ocorreu pela aprovação da planilha orçamentária de
custos da empresa Q New England S.A., com fuga à licitação, agregando obras, serviços e
produtos à aquisição do imóvel ‘sede Angélica’, em inobservância aos princípios da legalidade,
economicidade e razoabilidade insculpidos na Lei 9.784/1999.
O arquiteto demonstra em suas razões de justificativa que a aprovação da
planilha/orçamento detalhado de custos unitários e totais das obras só ocorreu após a apresentação
das propostas da empresa, conduta que não poderia ter contribuído para a decisão de incluir esses
produtos e serviços no objeto da licitação, aspecto nuclear do presente achado. (...).
13.
Excessos desarrazoados no estabelecimento das especificações técnicas de
intervenções realizadas no imóvel da Av. Angélica, sem justificativas e em afronta aos
princípios da economicidade, moralidade e razoabilidade, previstos na Constituição
Federal/1988, na Lei 8.666/1993 e na Lei 9.784/1999 (peça 114, p. 4-6) – na especificação do
objeto da licitação, o Crea/SP estabeleceu detalhamento excessivo e injustificado de itens e
características que deveriam constar do imóvel a ser selecionado, dentre as quais a localização em
um raio de até 2 km da Avenida Paulista e distante de até 1 km de estação de metrô, e
injustificada sofisticação e ausência de economicidade na definição dos equipamentos e materiais
que deveriam compor o imóvel, como a exigência de pisos em granito, poltronas de primeira
linha, isolamento acústico, sistemas modernos de áudio e vídeo e de votação, e softwares para
gerenciar toda a plataforma de informática. Todas essas exigências foram incluídas sem que
constasse do processo qualquer detalhamento ou referência aos preços a serem acrescidos ao
imóvel para seu atendimento.
13.1. Responsável: José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, Presidente do Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: determinar a abertura de procedimento licitatório e autorizar a contratação da empresa
que alienou o imóvel da Av. Angélica ao Crea, mediante assinatura da Nota de Empenho de
Compra/Serviço e respectivo anexo, com estabelecimento de especificações técnicas das
intervenções realizadas de modo desarrazoado e sem justificativas, em afronta aos princípios da
economicidade, moralidade e razoabilidade, da Constituição Federal/1988, Lei 8.666/1993 e Lei
9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 168):
O gestor alega que a aquisição do imóvel poderia ter sido realizada sem licitação (peça
168, p. 2 e 6). Destaca um julgado do TCU que ampararia a aquisição com base no art. 24, X, da
Lei 8.666/1993, bem como edital para aquisição de imóvel pelo Ministério Público de Santa
Catarina, no valor de R$ 53 milhões, por dispensa de licitação com base no mesmo dispositivo
legal (peça 168, p. 8-9).
Sobre o imóvel adquirido, defende que inicialmente houve oferta apenas do auditório, sem
acabamento, por R$ 7,3 milhões, que foi recusado ‘uma vez que a proposta para entrega de forma
inacabada’, relacionando diversos imóveis que foram oferecidos ao Conselho (peça 168, p. 3). No
início de 2010 foi novamente oferecido o imóvel da Av. Angélica, porém já com os quatro
pavimentos, devidamente acabados, por R$ 23 milhões. A partir daí, começa a descrever o
processo, o qual já é de conhecimento da auditoria que culminou na audiência.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
Aponta que houve aprovação de verba pela Diretoria do Conselho, autorização para
aquisição pelo Plenário do Conselho e parecer jurídico favorável (peça 168, p. 4-6).
Entende que o trabalho elaborado pelo Arquiteto foi um trabalho técnico, amparado nos
conhecimentos e legislações aplicáveis à matéria, apontando trechos de autores sobre o tema
‘Conforto em Auditórios’. Assim, defende que os auditores do TCU não teriam competência
técnica para avaliar a matéria, que a constatação de excessos só poderia ser realizada por
profissional habilitado e que, no caso de controvérsia, deveria ser ouvido um perito (peça 168, p.
7).
Análise
Há pontos específicos no presente relatório que tratam do direcionamento de licitação com
restrição à competitividade (item 11) e da fuga à licitação por incorporação de itens na aquisição
do prédio (item 12). Assim, não cabe mais tecer considerações a esse respeito.
A irregularidade atribuída ao gestor neste ponto foi a determinação da abertura de
procedimento licitatório e consequente autorização para contratação da empresa que alienou o
imóvel da Av. Angélica ao Crea, de modo desarrazoado e sem justificativas, em afronta aos
princípios da economicidade, moralidade e razoabilidade. Esses atos foram praticados pelo gestor
e a submissão do processo à Diretoria e ao Plenário do Conselho, ou a emissão de parecer jurídico
não isentam sua responsabilidade.
Da mesma forma, o relatório de auditoria, ao contrário do que alega o gestor, não questiona
ou desqualifica a peça técnica produzida pelo Arquiteto. O ponto em discussão foram os excessos
praticados, a partir de uma escolha dos responsáveis pela elaboração dessas especificações e pela
autorização do prosseguimento da contratação. Com efeito, qualquer obra pode ser executada com
diversos padrões de construção, sem que isso indique que um projeto de padrão mais econômico
possa ter diferença (do ponto de vista técnico) em relação a outra de padrão luxuoso. O que se
questiona são os excessos adotados pelos gestores em sua escolha, irregularidade que se agrava
quando considerada em conjunto com os demais achados referentes ao imóvel da Av. Angélica,
como a restrição à competitividade e a fuga à licitação. Fotos anexadas ao relatório de auditoria
demonstram parte dos excessos praticados (peça 48, p. 40-43). (...).
13.2. Responsável: Aquilino José Pacheco Verdade, CPF 027.642.588-01, Gerente do
Departamento Regional da 12ª Região do Crea/SP e gestor do contrato (de 1º/1/2010 a
16/3/2011).
Conduta: elaborar e assinar o documento com as especificações técnicas do imóvel com
detalhamento excessivo e injustificado, o que caracterizou a incorporação de itens sofisticados e
desarrazoados ao imóvel licitado.
Razões de justificativa (peça 169):
O arquiteto alega que nada mais fez que cumprir o despacho exarado pelo então Presidente
do Crea/SP, Sr. José Tadeu da Silva, o que seria uma ordem manifestamente legal emanada de
autoridade competente (peça 169, p. 2-3). Além disso, o Presidente do Crea/SP à época deteria
inclusive formação na área jurídica desde 21/9/1993, quando foi inscrito nos quadros da Ordem
dos Advogados do Brasil – Subseção Mogi Guaçu, o que não acontecia com o Sr. Aquilino, que
não teria formação em Direito.
A atuação do peticionário teria se resumido à análise dos documentos apresentados pela
empresa Pedra Forte Incorporações Imobiliárias – Ed. New England, sito na Avenida Angélica,
2330/2346, em estrito cumprimento à determinação exarada no supracitado despacho. Como
arquiteto, apenas teria analisado o layout do projeto apresentado pela empresa Pedra Forte em
atenção as especificações constantes nas determinações do então Presidente do Crea/SP (peça
169, p. 4).
Afirma que não teve qualquer participação na gestão do referido contrato a partir de
17/3/2011, quando foi substituído pelo novo Gestor do Contrato, Gustavo Ramos Melo, e que a
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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proposta de alteração nas especificações iniciais, agregando obras, serviços e produtos no projeto
inicialmente contemplado no Edital 05/10, não partiu do peticionário (peça 169, p. 5).
Acrescenta que o gestor do contrato, Senhor Gustavo Ramos Melo, e a Arquiteta Luciana
Rando de Macedo Bento teriam viajado para Barcelona/Espanha, no intuito de realizar visita
técnica na empresa Figueras, no período de 21 a 26 de março de 2011, com anuência do então
Presidente, para aferição in loco ‘da poltrona especificada pela construtora Pedra Forte
responsável pelo acabamento do auditório Crea/SP sede Angélica, assim como o padrão de
qualidade/montagem das mesmas’ (peça 169, p. 5-6).
Análise
Assiste razão ao arquiteto. De fato, na conduta do Sr. Aquilino não estava implícito o
conhecimento à legislação de licitações e contratos. Ao contrário, o processo inclusive contou
com parecer jurídico favorável, e mesmo desse agente não se entende exigível conduta diversa, já
que os excessos podem ser atribuídos às escolhas do ex-Presidente do Crea/SP, como já exposto.
A qualidade da peça técnica produzida pelo Arquiteto foi inclusive defendida pelo Sr. José
Tadeu em suas razões de justificativa. Ou seja, reconhece o gestor maior que as especificações
estavam de acordo com o que foi por ele solicitado. (...).
13.3. Responsável: Ariosto Mila Peixoto, CPF 116.302.678-64, Assessor/Consultor Jurídico do
Crea/SP (de 17/12/2010 a 30/9/2011).
Conduta: emitir parecer jurídico favorável ao andamento do procedimento licitatório, ainda que
diante de irregularidade clara consubstanciada no excessivo detalhamento do objeto, o que
resultou na incorporação de itens sofisticados e desarrazoados ao imóvel licitado.
Razões de justificativa (peça 165, p. 1-8):
O parecerista entende que as especificações do objeto eram adequadas à demanda do
Crea/SP para realização das plenárias. Isso decorreria do poder discricionário do gestor e foram
tomadas para atender aos problemas das reuniões, buscando solução para problemas que
envolviam logística, segurança, sistemas de informática, dentre outros.
A justificativa técnica
para a aquisição teria resultado na melhor e mais econômica solução.
Segundo o responsável, (...) as soluções adotadas (...) equivaleriam a uma empreitada
integral, pois não demandariam obras, manutenção e reformas. Os sistemas adotados foram os
mais modernos, em função da acelerada obsolescência.
A competência e o poder discricionário para descrever e optar pelo objeto que melhor
atendesse ao interesse púbico pertencia ao gestor responsável, não ao parecerista. Assim, o que
lhe coube verificar foi o aspecto jurídico do edital e o parecer não teria avançado na seara de
avaliação do objeto, sua pertinência, conveniência ou oportunidade. A emissão dos pareceres fazia
parte de suas atribuições funcionais e foi resultado da interpretação da lei, portanto não há como
alegar má-fé, culpa, dolo ou erro grosseiro no exercício da profissão.
Análise
As questões de mérito da aquisição do imóvel já foram extensamente abordadas nos itens
precedentes, de forma que não cabem novas considerações a respeito.
Embora mereça registro o fato de que o relatório de auditoria foi produzido em
conformidade com os normativos do TCU sobre esse tipo de fiscalização, (...), a conduta
específica do parecerista nesse caso, qual seja a emissão do parecer jurídico que amparou a
contratação, merece ser reavaliada conforme requerido.
Com efeito, a competência e o poder discricionário para descrever e optar pelo objeto foi
de fato do gestor responsável, tendo a análise do edital contemplado aspectos jurídicos da
licitação e da minuta de contrato. Assim, a avaliação sobre conveniência e oportunidade coube ao
ex-Presidente, que definiu as especificações de forma desarrazoada. Ainda que isso tenha
afrontado princípios basilares da Administração como economicidade, moralidade e
razoabilidade, da Constituição Federal/1988, da Lei 8.666/1993 e da Lei 9.784/1999, entende-se
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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que a má-fé, culpa, dolo ou erro grosseiro no exercício da profissão não restaram devidamente
caracterizadas. (...)
14.
Celebração de termo aditivo para a aquisição do imóvel ‘sede Angélica’, em afronta
aos princípios da economicidade, moralidade e razoabilidade (peça 114, p. 6-7) – não obstante
ter havido a incorporação de bens, serviços, materiais e reformas baseada na especificação de
itens caros, sofisticados e desarrazoados, que culminaram por quase dobrar o valor do imóvel, o
Crea/SP entendeu necessária a inclusão de outros bens (móveis e equipamentos) e serviços de
adequação para reformulação de layout, o que elevou o valou do imóvel em R$ 2,7 milhões
(aditivo de 12%). A empresa contratada Q New England aquiesceu à inclusão dos novos bens e
serviços.
14.1. Responsável: José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, Presidente do Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: autorizar e assinar o aditivo contratual que majorou o valor do imóvel da Av. Angélica
em R$ 2.714.577,39.
Razões de justificativa (peça 168, p. 17-19):
O gestor alega que, após a contratação e no decorrer das obras, os trabalhos não estavam
fluindo no ritmo desejado e que as intervenções não estariam condizentes com o quanto
estabelecido inicialmente. O Presidente teria então resolvido substituir o gestor do Contrato, que
elaborou relatório em que constariam as alterações para melhor aproveitamento do imóvel.
Assim, foi consultada a empresa contratada sobre o interesse no aditamento, com
realização de pesquisa de mercado, apresentação de proposta de cronograma físico-financeiro
adaptado, verificação de disponibilidade orçamentária e obtido parecer jurídico sobre a legalidade
do aditamento (peça 168, p. 17-18).
O ex-Presidente defende que a alteração qualitativa do objeto proporcionou atendimento ao
interesse público, e que os encargos de uma eventual rescisão contratual seriam superiores à
opção adotada. Além disso, o valor da alteração contratual não extrapolou o limite previsto pelo
artigo 65, § 1º, da Lei 8.666/1993. Conclui que autorizar e assinar o aditivo contratual que
majorou o valor do imóvel da Av. Angélica em R$ 2.714.577,39 foi ato decorrente do trabalho
técnico realizado, que culminou com a proposta de alteração do projeto, respaldado com o parecer
jurídico mencionado.
Análise
Cabe esclarecer que o percentual do aditivo autorizado pelo gestor do Crea encontra-se de
fato de acordo com os parâmetros permitidos pela lei de licitações e contratos. No entanto, isso
não foi objeto de apontamento. A irregularidade consistiu na inobservância dos princípios da
economicidade, moralidade e razoabilidade, previstos na Constituição Federal/1988, Lei
8.666/1993 e Lei 9.784/1999, os quais devem ser seguidos por todos os gestores públicos.
Como já restou devidamente comprovado, a licitação foi direcionada, houve fuga à
licitação por incorporação de bens, equipamentos e serviços que quase dobraram o valor do
imóvel, e ainda houve excesso na escolha dos melhoramentos a serem realizados. Nesse sentido, o
conjunto de intervenções realizadas com base nesse aditamento majoraram os valores e
especificações que já eram excessivos, com afronta aos princípios da economicidade, moralidade
e razoabilidade.
Exemplo desses excessos pode ser verificado na autorização aos arquitetos Gustavo Ramos
Melo e Luciana Rando de Macedo Bento para viajarem a Barcelona/Espanha, no intuito de
realizarem visita técnica na empresa Figueras, no período de 21 a 26 de março de 2011. Em
consequência, foram adquiridas poltronas, sistema de vídeo, áudio e de microfonia de elevado
custo para o auditório Crea/SP, conforme se pode observar da planilha apresentada pela empresa
Pedra Forte (peça 29, p. 94). Algumas das fotos produzidas na fase de execução da auditoria
corroboram os excessos praticados (peça 48, p. 40-43).
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
Reafirme-se que não se questiona o trabalho técnico produzido pelo arquiteto, mas as
escolhas adotadas pelo ex-Presidente e que compõem o aditivo contratual. (...).
14.2. Responsável: Gustavo Ramos Melo, CPF 264.455.598-16, Assessor da Presidência e gestor
do contrato (de 17/3/2011 até 15/12/2011).
Conduta: elaborar especificações técnicas para modificação do Projeto Básico, que resultou em
celebração de termo aditivo e elevação do valor contratado em 12%, em inobservância aos
princípios da razoabilidade, economicidade e moralidade previstos na Constituição Federal/1988,
Lei 8.666/1993 e Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 141):
Defende o gestor do contrato que seu trabalho foi estritamente técnico, dentro do escopo
solicitado pela Administração (peça 141, p. 1). Afirma que, ao assumir a gestão do contrato,
realizou reunião com a equipe que geria a obra, tendo resultado no trabalho técnico apresentado.
Assim, após aprovação pelas autoridades competentes, procedeu à execução do novo projeto.
Em seguida, passa a justificar cada uma das alterações realizadas (peça 141, p. 2-16), o que
se constitui em repetição do que consta da peça técnica elaborada pelo arquiteto e já analisada no
período da auditoria.
Análise
Na mesma linha de análise adotada para a conduta do arquiteto Aquilino Verdade no caso
das especificações desarrazoadas, entende-se que assiste razão ao Sr. Gustavo Melo.
A conduta do gestor do contrato considerada irregular seria a elaboração das especificações
técnicas para modificação do Projeto Básico, que resultou em celebração de termo aditivo e
elevação do valor contratado em 12%, em inobservância aos princípios da razoabilidade,
economicidade e moralidade.
Na elaboração do trabalho técnico do arquiteto não estava implícito o conhecimento da
legislação de licitações e contratos. E sob esse aspecto legal, verifica-se que o termo aditivo
elevou o valor contratado em patamar permitido pela Lei 8.666/1993, com parecer jurídico
favorável. A partir de análise do conjunto de agentes que contribuíram para o ato irregular,
conclui-se pela inexigibilidade de conduta diversa do arquiteto, sendo os excessos atribuídos às
escolhas do ex-Presidente do Crea/SP. (...).
14.3. Responsável: Ariosto Mila Peixoto, CPF 116.302.678-64, Assessor/Consultor Jurídico do
Crea/SP (de 17/12/2010 a 30/9/2011).
Conduta: emitir parecer jurídico favorável à celebração de termo aditivo ao contrato de aquisição
do imóvel ‘sede Angélica’, mesmo diante de flagrante desatendimento aos princípios da
economicidade, moralidade e razoabilidade estabelecidos na Constituição Federal/1988, na Lei
8.666/1993 e na Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 165, p. 8-12):
O parecerista classifica o relatório de auditoria como agressivo e defende que o aditamento
ao contrato não violou princípios de Direito Administrativo. Cita trechos de seu parecer para
demonstrar como formou sua convicção para emitir parecer favorável ao aditamento, em especial
as justificativas do gestor do contrato, arquiteto Gustavo Ramos Melo, demonstrativo de que os
valores aditados estariam dentro dos 25% permitidos por lei, a necessidade de alterações na planta
do imóvel e acréscimo de serviços e bens não inicialmente previstos no projeto, o descabimento
da realização de nova licitação e os encargos que seriam originados por eventual rescisão
contratual (peça 165, p. 9-11).
Acrescenta que o parecer jurídico baseou-se nas informações e justificativas técnicas
apresentadas pela unidade responsável, e que mesmo com as alterações qualitativas e
quantitativas, o aditamento não superou o teto estabelecido no artigo 65, § 1°, da Lei de
Licitações. O parecer demonstraria razoabilidade e economicidade do aditamento, sendo que nova
licitação para executar uma alteração contratual em objeto já contratado representaria medida
antieconômica e de risco (peça 165, p. 12).
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
Análise
Inicialmente, cabe reafirmar que o relatório de auditoria foi produzido em conformidade
com os normativos do TCU sobre esse tipo de fiscalização, e que, portanto, não se sustentam as
acusações do advogado sobre acidez ou agressividade desse relatório.
Não obstante, na mesma linha de entendimento adotado para o achado sobre os excessos
nas especificações técnicas, entende-se que também no caso do aditamento a conduta específica
do parecerista merece ser reavaliada, conforme requerido. Isso porque o aditivo atende aos
parâmetros legais do estatuto de licitações e contratos, residindo sua irregularidade no conteúdo
das alterações. Assim, mesmo com todos os excessos já verificados no projeto inicial de
adequação do imóvel da Av. Angélica, decidiu o ex-Presidente do Crea pela necessidade de
reformulação e de incorporação de novos itens, o que resultou no aditivo de R$ 2,7 milhões.
Como exemplo desses excessos, verifica-se a autorização aos arquitetos Gustavo Ramos
Melo e Luciana Rando de Macedo Bento para viajarem a Barcelona/Espanha, no intuito de
realizar visita técnica na empresa Figueras, no período de 21 a 26 de março de 2011. Em
consequência, foram adquiridas poltronas, sistema de vídeo, áudio e de microfonia de elevado
custo para o auditório Crea/SP, conforme se pode observar da planilha apresentada pela empresa
Pedra Forte (peça 29, p. 94).
Entende-se que a competência e o poder discricionário para descrever e optar pelo objeto
foi de fato do gestor responsável, tendo a análise do edital contemplado aspectos jurídicos da
licitação e da minuta de contrato. Assim, a avaliação sobre conveniência e oportunidade coube ao
ex-Presidente, que autorizou o aditamento com as especificações de forma desarrazoada. (...).
15.
Renovação de toda a frota de veículos de fiscalização em uma única etapa utilizando
como critério apenas o tempo de uso (peça 48, p. 14-15) – o Crea/SP, por meio do Pregão
Eletrônico 63/2010, renovou toda a sua frota, constituída de 150 veículos de fiscalização, em uma
única etapa. O procedimento licitatório resultou na contratação da empresa Ford Motor
Company Brasil Ltda., vencedora da licitação (menor preço). No entanto, no momento da
compra ainda havia 61 veículos no Conselho com pouco tempo de aquisição e em boas condições
de uso, o que elevou a frota para 211 veículos de fiscalização. O número de fiscais pouco se
alterou nos três anos anteriores e a frota de veículos de fiscalização foi aumentada em
aproximadamente 50%, o que aponta para subutilização desses veículos. Com efeito, em visita ao
terreno do Crea/SP localizado no bairro da Barra Funda, onde funciona o Almoxarifado do
Conselho, foi constatada a presença de diversos veículos estacionados (novos ou seminovos), em
local descoberto, em boas condições aparentes, mas com indicativos de deterioração por desuso.
(...).
16.
Serviço executado não contemplado em contrato de publicidade (peça 48, p. 16-18) – o
Crea/SP contratou a empresa Contexto Propaganda Ltda., em 13/4/2010, para desenvolvimento do
Portal Crea/SP. Entretanto, em 21/10/2011, foi aprovada inclusão no objeto do contrato de um
Plano de Mídia referente à campanha Eleições 2011-Confea/Creas, que não constava do contrato
original e tinha objeto totalmente diferente. Assim, foram veiculadas propagandas na TV Globo
(horários do Jornal Nacional e Fantástico), jornais o Estado de São Paulo e a Folha de São Paulo,
e rádios Bandeirantes e CBN. Para tanto, houve autorização para transposição de verba da conta
‘Serviços de Impressão e Encadernação’ para a conta ‘Serviços de Divulgação e Publicidade’, no
montante de R$ 3,1 milhões. O aditamento contratual não teve análise da Consultoria Jurídica e
configurou afronta aos princípios fundamentais da Administração Pública (legalidade,
razoabilidade e economicidade), já que a convocação para eleição ordinária do Conselho
utilizando-se de rádios, jornais e televisão em horários nobres se afigura medida desproporcional
ao atingimento dos fins institucionais da entidade.
16.1. Responsável: Ângelo Petto Neto, CPF 197.976.308-97, Vice Presidente do Crea/SP (de
1º/10/2011 a 28/11/2011).
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
Conduta: autorização da realização de serviços e pagamentos à empresa Contexto Propaganda
Ltda., no bojo do Contrato 14/2010, em relação ao Plano de Mídia para o processo eleitoral do
Sistema Confea/Creas 2011, com inobservância aos princípios da legalidade, economicidade e
razoabilidade, gravados na Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 102)
O gestor defende em suas razões de justificativas que nas especificações técnicas
elaboradas pelo então Gerente do Departamento de Comunicação constava a criação, produção e
veiculação em TV e seguiu-se com os demais itens para jornais e emissoras de rádio, com valor
estimado da contratação de R$ 9.000.000,00 para o período de 12 meses. Assim, o serviço teria
sido executado de acordo com o contrato firmado com a vencedora do certame licitatório e que
esse serviço estava devidamente contemplado no contrato, tendo para tanto parecer jurídico
favorável (peça 102, p. 2-3).
Argumenta ainda que o Confea fez inúmeras recomendações para que os Creas dessem
ampla divulgação das eleições, de modo a propiciar o maior número possível de votantes, já que o
voto não era obrigatório e o número total de votantes nas eleições anteriores mostrava-se
inexpressivo em relação ao todo. O próprio Confea inseriu propagandas nos mesmos moldes e
com maior incidência, com essa mesma finalidade (peça 102, p. 7).
Segundo o responsável, a Consultoria Jurídica manifestou-se favorável à prorrogação de
prazo do contrato e o Presidente autorizou a prorrogação (peça 102, p. 9). E por já haver empresa
licitada e contratada para esse objeto, uma eventual contratação diferente dessa poderia ensejar
medidas de reparação, em face do contrato firmado. Não seria necessária nova análise jurídica
sobre a contratação do Plano, por se tratar de item contratual e essa análise já havia sido feita, por
mais de uma vez, pela Consultoria Jurídica do Conselho (peça 102, p. 12).
O Plano teria pertinência e adequação às necessidades do Conselho, conforme parecer da
área técnica, no caso do Gerente do Departamento de Comunicação. Os canais de veiculação e os
horários adotados eram os de maior penetração no mercado de publicidade, para atingir o maior
número possível de profissionais, que se optou por inserções nesses veículos e nesses horários
(peça 102, p. 11).
O Vice-Presidente alega que como a finalidade institucional do Conselho é a fiscalização
do exercício profissional, quanto mais representativo for o Órgão, maior a possibilidade de se
tornar efetivo perante a classe, o que proporcionaria melhorias diretas no exercício profissional,
com reflexos em sua fiscalização. E todas as atividades/serviços constantes do Plano de Mídia
foram implementadas, verificadas e atestadas pelo Gerente do Departamento de Comunicação,
técnico da área, o que demonstraria sua real e fiel execução (peça 102, p. 13-14).
Conclui sua justificativa afirmando que os princípios de legalidade, economicidade e
razoabilidade gravados na Lei 9.784/1999 teriam sido devidamente atendidos (peça 102, p. 14).
Análise
Inicialmente, registre-se que de fato constava do objeto da licitação a criação, produção e
veiculação em TV, jornais e emissoras de rádio, como aponta o gestor (peça 25, p. 109). No
entanto, a campanha publicitária contratada visava à divulgação da história e das atividades do
Crea, conforme informações apontadas em anexo específico (peça 25, p. 119-136), não constando
desse material a preparação de peça para convocação para eleições do Conselho. Isso foi
acrescentado por meio de aditivo contratual e caracterizou objeto totalmente diferente do que foi
licitado.
A questão que se coloca é que foram incluídas no contrato inserções (em horário nobre) em
televisão, rádio e jornal, com objetivo de divulgar as eleições, com inobservância aos princípios
da legalidade, economicidade e razoabilidade, gravados na Lei 9.784/1999. Ficou clara a
diferença do objeto incluído na contratação: no instrumento original, constavam divulgações em
mídias diversas para apresentar a história e as atividades do Crea; no aditivo contratual,
divulgações em mídias diversas para convocar associados para eleições. E essa alteração foi
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
autorizada pelo vice-presidente à época, o que elevou o contrato em R$ 3.764.226,52 (peça 25, p.
288). Merece esclarecer que o parecer jurídico apontado pelo gestor em suas alegações foi para
prorrogação do contrato, não para inclusão de objeto diverso no escopo da contratação.
Além do aspecto da ilegalidade da alteração do objeto, outra questão refere-se à pertinência
de se fazer esse tipo de propaganda para convocação às eleições de um conselho profissional. O
gestor não apresenta quaisquer fundamentos para vincular propagandas de convocação para
eleições do Crea a uma maior representatividade e efetividade perante a classe, ou mesmo para
‘melhorias diretas no exercício profissional’. E mais: não há nada nos autos ou nas razões
apresentadas que comprovem que algumas inserções em televisão, rádio ou jornal seria mais
efetivo para elevar a presença nas votações do Crea, se comparadas a medidas bem mais simples e
econômicas, como o envio de e-mails ou de mala direta.
O fato é que não se demonstra razoável despender recursos da ordem de R$ 3,7 milhões
para veicular, em horário nobre da TV Globo ou do jornal O Estado de São Paulo, convocação de
associados para votar em eleições de conselho profissional. Resta, portanto, caracterizada
inobservância aos princípios da legalidade, economicidade e razoabilidade, gravados na
Constituição Federal e Lei 9.784/1999. (...).
16.2. Responsável: Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, CPF 775.362.078-91, Gerente do
Departamento de Comunicação do Crea/SP (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: manifestação favorável ao Plano de Mídia para o processo eleitoral do Sistema
Confea/Creas 2011, executado pela empresa Contexto Propaganda Ltda., no bojo do Contrato
14/2010, com inobservância aos princípios da legalidade, economicidade e razoabilidade,
gravados na Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 110, p. 1-29):
O gestor alega que o Sr. Vice-Presidente, no exercício da Presidência do Crea/SP, Eng.
Agr. Ângelo Petto Neto, determinou em 11/10/2011 a remessa de material anexado ao
Departamento de Comunicação, para que adotasse as providências necessárias objetivando a
elaboração de um Plano de Mídia para atender o disposto no Regulamento Eleitoral. No entanto,
nessa data estaria em férias (peça 96, p. 1-2).
Tendo retornado de férias no dia seguinte (12/10/2011), foi comunicado da decisão de seus
superiores de cumprir o Plano de Mídia já fechado, sem que tivesse estrutura para sua execução,
em especial pessoal especializado (peça 96, p. 3). Assim, teria sido apresentado documento pronto
para sua assinatura com manifestação favorável. O Plano seria datado de 14/10/2011.
Afirma ter realizado consulta ao Superintendente de Controladoria do Crea para
verificação da situação da agência, tendo sido informado que o saldo ‘na conta’ da Contexto era
de apenas R$ 259.278,95, valor insuficiente para a campanha, que ultrapassou os R$ 3 milhões.
Teria ainda questionado ainda o Superintendente Administrativo sobre a necessidade de parecer
jurídico para o procedimento, mas não obteve êxito. (peça 96, p. 4-6).
Segundo o responsável, a Agência de Publicidade Contexto mandou uma funcionária levar
na sede do Crea da Avenida Faria Lima, onde está localizado o Departamento de Comunicação,
não o Plano de Mídia, mas todas as autorizações para sua assinatura (peça 96, p. 6). O Plano teria
sido previamente discutido e aprovado em reunião sem sua presença, pelo Diretor Administrativo
do Crea/SP, Vinicius Marchese Marinelli, que seria sobrinho do então Presidente do Crea. Alega
que o contrato foi firmado com autorização direta do Presidente e com anuência do
Superintendente Administrativo, Waldir Ronaldo Rodrigues, que teria também redigido o
contrato.
Em suas alegações, afirma não ter participado das decisões e apenas teria assinado o
contrato, sendo que sequer teria tido acesso às artes das mídias, já que somente no dia 19 mandou
e-mail para a Agência Contexto, solicitando cópia do material para incluir no processo (peça 96,
p. 8). Teria havido grande pressão por parte do Sr. Vinicius Marinelli e pela funcionária da
agência, Sra. Eliana Colturato, para que assinasse a campanha (peça 96, p. 11-13).
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Anexa vários documentos para demonstrar as supostas pressões sofridas, em especial emails trocados com seus superiores (peça 96, p. 15-27).
Análise
A manifestação do Gerente do Departamento de Comunicação corrobora as constatações
apresentadas no achado: a veiculação das propagandas não atendia a critérios de legalidade,
razoabilidade e economicidade.
O fato de não ter sido o Sr. Paulo Ferraz quem elaborou o Plano de Mídia não o exime da
irregularidade praticada. Ainda que tenha de fato sofrido pressão para assinar as autorizações,
como alega, foi seu parecer favorável que deu prosseguimento à contratação e, portanto,
concretizou a irregularidade.
Ademais, a própria reticência do gestor em assinar a autorização demonstra que ele tinha
ciência de não estar agindo da forma correta. Afinal, se ele não participou da elaboração da
campanha, não havia parecer jurídico que amparasse o aditamento, nem orçamento suficiente,
como reconhece em seu pronunciamento, não poderia o Gerente de Comunicação ter autorizado a
contratação, que alcançou R$ 3,7 milhões. (...).
17.
Contratação de serviços de coquetel com inobservância dos princípios da
razoabilidade, legitimidade, moralidade e economicidade, bem como da jurisprudência do
TCU sobre a realização desse tipo de despesa (peça 48, p. 18-20 e peça 114, p. 8) – o Crea/SP
contratou empresa para fornecimento de coquetel em três eventos do Conselho, realizados em São
Paulo/SP nos dias 13, 15 e 22/12/2011. Foi adotado um cardápio variado e com itens sofisticados
e caros, de forma não comedida, o que afronta aos princípios da razoabilidade, legitimidade,
moralidade e economicidade. Além disso, a orientação deste Tribunal estabelece que as
festividades devem ser vinculadas à atividade finalística da entidade, o que não abrange a
possibilidade de realização de despesas com confraternizações ordinárias de final de ano, como
foi o caso das reuniões de funcionários (dia 13/12/2011) e de inspetores (dia 22/12/2011). Outra
constatação foi que, embora custeada a alimentação aos conselheiros e inspetores nos eventos dos
dias 15 e 22/12/2011, foram concomitantemente pagas diárias para o comparecimento,
indenização essa que se presta a cobrir gastos com hospedagem, transporte e alimentação.
17.1. Responsável: José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, Presidente do Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: autorizar gastos com confraternizações ordinárias de final de ano de funcionários e
inspetores, adotar cardápio variado e com itens sofisticados e caros, de forma não comedida, e
realizar pagamentos concomitantes de diárias para comparecimento de participantes aos eventos,
tipo de indenização que se presta a cobrir gastos com hospedagem, transporte e alimentação.
Razões de justificativa (peça 107, p. 34-37 e peça 108, p. 234-255):
O gestor explica que esteve licenciado do cargo de Presidente do Crea/SP, no período de
6/8/2012 a 9/11/2012, período esse em que se deu a realização do certame licitatório objeto da
contratação referenciada (peça 107, p. 34). Por essa razão, sua responsabilidade estaria restrita a
despacho determinando a realização do Encontro Anual de Conselheiros, a definição de seu
formato e determinação de instauração de processo licitatório para a contração de serviço de
coquetel, despacho esse genérico, sem qualquer especificação ou detalhamento de cardápio e
todas as demais questões levantadas pela auditoria dizem respeito à tomada de decisão nesse
período.
A determinação para a realização de pesquisa no mercado de empresas fornecedoras de
serviços de alimentos e bebidas, com detalhamento de quesitos que iriam nortear a pesquisa de
mercado e o posterior certame licitatório, dentre os quais os itens de cardápio, teria sido do 1º
Vice-Presidente no exercício da Presidência (peça 107, p. 35).
Os três eventos teriam observado estritamente temas inerentes às atividades finalísticas do
Conselho, tais como apresentação do balanço das atividades desenvolvidas no exercício de 2011.
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Não se tratariam, portanto, de confraternizações ordinárias de final de ano, prática essa que teria
sido adotada em outras gestões, mas não em sua administração (peça 107, p. 36).
Embora não chamado em audiência, o Gestor teceu ainda comentários quanto ao outro
achado sobre falhas de planejamento na realização desses eventos. Em suma, alega que os eventos
já tinham sido previstos no orçamento do ano anterior, que fazer o evento nessa nova sede geraria
economia para o Conselho, com locação de espaço e logística e que seria mais econômica a
realização de um único certame licitatório para atendimento do evento dividido em três etapas,
porém em um mesmo local, em comparação aos custos que se teria com o trâmite de três certames
distintos (peça 107, p. 37).
Análise
A partir de análise das justificativas e dos documentos apresentados pelo ex-Presidente do
Crea/SP (peça 108, p. 235-241), verifica-se que assiste razão ao responsável no que se refere à
autoria do ato irregular. O despacho datado de 11/7/2011 é de fato genérico e não especificou
detalhes sobre a contratação, especialmente sobre os itens do cardápio. O detalhamento somente
ocorre em despacho posterior, em 31/8/2011, assinado pelo vice-presidente à época. (...).
17.2. Responsável: Sonia Maria de Azevedo Brito, CPF 682.932.918-34, Gerente do
Departamento de Eventos do Crea/SP (de 3/1/2011 a 31/12/2011).
Conduta: elaborar cardápio variado e com itens sofisticados e caros, de forma não comedida, na
contratação de serviços de coquetel para eventos do Conselho, com inobservância dos princípios
da moralidade, razoabilidade e interesse público e da jurisprudência do TCU.
Razões de justificativa (peça 91):
A gestora defende em suas razões de justificativa que não gerenciou a elaboração do anexo
da Nota de Empenho de Compra/Serviço 038/2011, mas houve sim cumprimento a despacho
exarado por autoridades hierarquicamente superiores para realização de pesquisa no mercado de
empresas fornecedoras de serviços de alimentos e bebidas, com detalhamento de quesitos que
deveriam norteá-la, dentre os quais os itens de cardápio, assim como posterior certame licitatório
pertinente (peça 91, p. 1). Assim, o anexo da nota de empenho assinado por ela seria mera
transcrição dos estritos termos da citada determinação superior.
Alega ainda que o respectivo processo licitatório passou pelo crivo da Consultoria Jurídica,
sem que tivesse sido apontada qualquer irregularidade e apresentou o conteúdo das pautas das
reuniões, com argumento de que se tratavam de temas inerentes às atividades finalísticas do
Conselho (peça 91, p. 3).
Na mesma linha do outro responsável, tece considerações quanto ao planejamento dos
eventos, no sentido de que a realização do evento em sede própria implicaria economia de verba
que seria despendida com locação de espaço físico, há economia com a realização de um certame
licitatório em comparação aos custos que se teria com o trâmite de três certames distintos e que a
liberação do certame sem definição precisa de datas de realização, apesar de não ser o ideal,
possibilitaria o aumento de empresas interessadas em participar do certame (peça 91, p. 4-6).
Análise
A conduta irregular atribuída à Gerente do Departamento de Eventos foi a elaboração de
cardápio variado e com itens sofisticados e caros, de forma não comedida, na contratação de
serviços de coquetel para eventos do Conselho.
O despacho anexado em suas razões de justificativa (peça 91, p. 6-9) demonstra que não
foi a gestora quem definiu o cardápio, mas que apenas transcreveu o conteúdo da determinação do
vice-presidente à época, Sr. Ângelo Petto Neto, no exercício da Presidência. (...).
17.3. Responsável: Ângelo Petto Neto, CPF 197.976.308-97, Vice Presidente do Conselho
Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (de 1º/10/2011 a 28/11/2011).
Conduta: contratação de serviços de coquetel com inobservância dos princípios da moralidade,
razoabilidade e interesse público da Lei 9.784/1999 e da jurisprudência do TCU.
Razões de justificativa (peça 164):
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Alega o responsável que o objetivo principal dos encontros anuais de conselheiros, de
inspetores e de funcionários seria a apresentação de resultados do exercício de 2011, discussões e
planejamento para o exercício de 2012 (peça 164, p. 3).
Assim, as pautas dos eventos (peça
164, p. 6-7) estariam vinculadas aos objetivos institucionais do Crea/SP, conforme indicação da
temática de cada reunião realizada, a saber:
a) Encontro Anual de Conselheiros: apresentação do balanço das atividades desenvolvidas
no exercício de 2011 pelas Câmaras Especializadas, Comissões e Grupos de Trabalho;
b) Encontro Anual de Inspetores: apresentação do balanço das atividades de fiscalização e
atendimento desenvolvidas nas Unidades de Gestão de Inspetorias – UGI e nas Unidades
Operacionais de Inspetorias – UOP, durante o exercício de 2011; e
c) Encontro Anual de Funcionários: apresentação do balanço das atividades desenvolvidas
nas Superintendências integrantes da estrutura do Conselho durante o exercício de 2011 e
apresentação por parte das Superintendências de propostas de ações afetas a cada uma delas para
operacionalização no exercício de 2012, com foco nos Planos de Trabalho elaborados pelas
Câmaras Especializadas e demais metas do Conselho.
Ademais, teriam sido solicitados e oferecidos pareceres jurídicos para embasamento das
decisões do gestor, com determinação de realização de pesquisas de preços (peça 164, p. 4).
Elenca ainda atribuições da Superintendência de Controladoria para demonstrar que, caso
houvesse irregularidade, deveria o problema ter sido apontado por aquele setor, que tinha como
uma de suas funções assessorar a presidência e diretoria na tomada de decisão (peça 164, p. 10).
O responsável defende a economicidade da contratação, já que a razão para oferecimento
do coquetel aos funcionários seria para que os eventos ocorressem em um único dia. Caso não
houvesse fornecimento de alimentação, teriam que ser utilizados dois dias para as reuniões, com
gastos adicionais de hospedagem que ultrapassariam o valor gasto com a empresa contratada
(peça 164, p. 7). Sobre os preços pagos, alega que os valores praticados (R$ 70,00 por pessoa)
estariam adequados a parâmetros de mercado, indicando eventos realizados pela Controladoria
Geral da União (R$ 76,42), Defensoria Pública da União (R$ 62,33) e Tribunal de Justiça do
Estado de Minas Gerais (R$ 59,93), que demonstrariam a adequação dos preços praticados (peça
164, p. 8). Os editais de licitação dos referidos órgãos estão anexos (peça 164, p. 19-83, 108-193 e
194-297).
Por fim, sobre a concomitância da despesa com a percepção de diárias pelos participantes,
defende que caberia à Superintendência de Controladoria glosar pagamentos irregulares, se fosse
o caso. No entanto, entende que a despesa era regular, pois ocorreu concentração das atividades
em um único dia, com avanço no horário, e que ‘havia necessidade de fornecer a referida
alimentação, por questões fisiológicas’ (peça 164, p. 15).
Análise
O Gestor anexou cópia de seu despacho em que consta a programação dos eventos, na
forma apresentada em suas razões de justificativa (peça 164, p. 105-107), o que afasta a
constatação de que as reuniões tinham como objetivo a realização de meras festividades ou
confraternizações de final de ano, desvinculadas da atividade finalística da entidade. Assim,
assiste razão ao gestor quanto a esse aspecto.
Sobre os preços contratados de R$ 70,00 por pessoa, cabe esclarecer que os valores
praticados não foram objeto de apontamento. A constatação refere-se à adoção de um cardápio
variado e com itens sofisticados e caros, de forma não comedida, o que afronta aos princípios da
razoabilidade, legitimidade, moralidade e economicidade, como descrito no relatório de auditoria.
Assim, não foram apresentadas justificativas pelo responsável suficientes para afastar as
irregularidades quanto aos excessos na escolha do cardápio dos eventos, ou para o pagamento de
diárias em concomitância ao fornecimento de alimentação. Destaque-se que a emissão de parecer
jurídico ou a ausência de apontamento pela área de controladoria não elidem a irregularidade da
conduta e não podem ser utilizadas como justificativa para o ato praticado.
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
A autorização para a contratação com as falhas apontadas foi dada pelo vice-presidente à
época, e esse ato possibilitou a irregularidade praticada. (...).
18.
Falhas de planejamento na contratação de serviços de coquetel para eventos do
Conselho (peça 48, p. 21-22) – na contratação da empresa para fornecimento de coquetel a ser
servido nos eventos realizados nos dias 13 e 22/12/2011, verificou-se deficiência no planejamento
e imprecisão na definição do objeto da licitação, já que não houve definição das datas das
locações, constando do edital que os eventos seriam realizados ‘no mês de dezembro/2011 em
data a definir com 30 (trinta) dias de antecedência’. O período de final de ano é uma época em que
a maioria das empresas já está comprometida com serviços e encomendas, fato que, somado ao
pouco tempo de antecedência para conhecimento da data do evento (um mês), pode resultar em
prejuízo à competitividade, com possíveis reflexos nos preços praticados.
18.1.
Como constou da conclusão do relatório de auditoria, a Lei 8.666/1993 prevê que a
contratação de serviços deve ser precedida de projeto básico que contemple o conjunto de
elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o serviço.
No mesmo sentido, a Lei 10.520/2002 estabelece que a autoridade competente deve justificar a
necessidade de contratação e definição do objeto, de forma precisa, suficiente e clara. (...).
19.
Superdimensionamento de objeto na contratação de empresa para impressão de
revistas do Crea/SP (peça 48, p. 22-25) – o Conselho promoveu licitação para contratação de
empresa gráfica para impressão das revistas Crea/SP e Crea Jovem, com tiragem de 450 mil
exemplares para revista e valor estimado de R$ 4,6 milhões. No entanto, segundo números de
janeiro/2011, o Crea/SP contava com cerca de 119 mil associados pessoa física e 19 mil
associados pessoa jurídica, considerados os ativos e adimplentes. Sobre o Crea Jovem, conceito
que compreende os associados na faixa etária de até 35 anos, verifica-se que em dezembro/2010
somente 100 mil associados (aproximadamente) encontravam-se enquadrados nessa categoria,
neste caso inclusive os inativos. Embora não concretizado o dano ao Erário, já que não houve
publicação das revistas e foi revertido o valor de R$ 1,2 milhão empenhado à empresa vencedora,
a licitação com as quantidades superestimadas ocupou recursos humanos e materiais do Conselho,
além do tempo e esforço dedicado pelas empresas licitantes e demais agentes envolvidos em todo
o processo do certame.
19.1. Responsável: José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, Presidente do Crea/SP (de
1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: contratação de empresa para impressão de revistas do Crea/SP sem planejamento
adequado, em quantidades manifestamente superiores às necessidades do Conselho, com afronta
aos princípios da razoabilidade e eficiência insculpidos na Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 107, p. 30-34 e peça 108, p. 194-233):
O gestor expõe que, para a determinação da tiragem das revistas em 450.000 exemplares
para cada edição, foi considerado não somente o universo de profissionais registrados e quites,
mas também a perspectiva de crescimento e a distribuição em eventos que o Conselho realiza e
em outros tantos de que participa (peça 107, p. 31).
As distribuições da Revista Crea Jovem seriam em grande parte feitas em congressos,
palestras, colações de grau, visitas a instituições de ensino e entidades de classe. Além disso,
haveria no Conselho mais de 500 postos de atendimento onde as revistas ficaram à mostra para
distribuição aos usuários, que, inclusive em algumas situações nem seriam profissionais do
Conselho, mas que de alguma forma pudessem disseminar e fortalecer o trabalho (peça 107, p.
32). Acrescenta que não há imposição legal que determine que as revistas somente poderiam ser
distribuídas aos profissionais em dia com suas anuidades.
Alega também que o assunto foi devidamente justificado por meio das especificações
técnicas apresentadas. A especificação técnica no quesito ‘tiragem’ teria sido tão clara e precisa
que chegou ao ponto de detalhar que duas edições deveriam ser de 400.000 exemplares e que as
seguintes deveriam ser de 450.000 (peça 107, p. 33).
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
Sobre o planejamento para as aquisições, alega o responsável que o Conselho deve se ater
ao seu orçamento para realização de suas despesas. Assim, no primeiro semestre de 2010 a área
competente teria solicitado, para atendimento ao quanto deliberado pela administração, a inclusão
para o orçamento de 2011 do valor que entendeu suficiente para a edição das revistas, com a
tiragem de 450.000 exemplares. Ademais, a peça orçamentária teria sido julgada e aprovada pelo
Plenário do Conselho, demonstrando que os serviços foram devidamente planejados e aprovados
pela instância maior do Conselho, o que possibilitou efetivar o certame licitatório (peça 107, p.
34).
Conclui suas justificativas defendendo que o quantitativo da tiragem era do conhecimento
do Plenário do Conselho e que não havia qualquer situação de ilegalidade, visto tratar-se de ato
discricionário da administração, com previsão no orçamento do exercício em que se daria a
contratação, e que foi realizado certame licitatório, no estrito cumprimento da lei.
Análise
As alegações do gestor não se encontram amparadas pela necessária razoabilidade e
proporcionalidade que deve revestir as decisões administrativas. Não há menção ou levantamento
no processo que indique e estime o quantitativo de revistas a serem distribuídas em outros locais
ou a outros destinatários, que não os profissionais e empresas associados ao Conselho, ou
documento ou estudo que indique crescimento do número de associados de tal ordem que sustente
a diferença de tiragem nos quantitativos apurados. Inclusive o termo de referência anexado à
resposta do gestor apresenta como justificativa para o certame a ‘Confecção de revistas para
distribuição aos profissionais, empresas, associações e entidades de classe’, sem que constasse
qualquer discriminação de quantitativos ou explicitação dos destinatários do público alvo. E esse
mesmo termo de referência aponta a materialidade da contratação, a qual era estimada em R$
5.839.369,50 (peça 108, p. 222-225).
Assim sendo, não é razoável que o Crea/SP, por exemplo, contando com cerca de 100 mil
associados no conceito do Crea Jovem, realizasse uma contratação de 450 mil revistas por edição,
para destinação a esse mesmo público alvo. E caso houvesse de fato uma justificativa consistente,
deveria esta ser suficientemente exposta e detalhada, o que não se verificou no processo analisado
[em infringência à Lei 8.666/1993, em seu art. 15,
§ 7º, inciso II] (...). E a Lei 10.520/2002,
art. 3º, incisos I e II, estabelece que a autoridade competente justificará a necessidade de
contratação e definirá o objeto do certame, cuja definição deverá ser precisa, suficiente e clara.
Assim, não cabe alegação de que a tiragem das revistas seria mera decisão discricionária do
gestor.
Na mesma linha, a decisão sobre a impressão das revistas, após a assinatura do contrato.
Não houve qualquer fato superveniente que alterasse a situação contratual, em comparação à
época da realização da licitação. Portanto, se o gestor realizou o procedimento licitatório, era de se
esperar que se seguisse a consequente requisição e impressão das revistas, o que não se constituía,
portanto, em uma simples discricionariedade do administrador.
Por fim, não cabe transferir a decisão que tomou ao Plenário do Conselho, já que não era
razoável esperar que aquele Colegiado pudesse adentrar o mérito da quantidade a ser contratada.
Trata-se sim de uma decisão do gestor, a qual deve ser devidamente caracterizada. Também não
há como aceitar a alegação de que a simples previsão do valor no orçamento pudesse revestir o
ato como legal. (...).
19.2. Responsável: Waldir Ronaldo Rodrigues, CPF 040.796.928-46, Superintendente
Administrativo do Crea/SP (de 4/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: contratação de empresa para impressão de revistas do Crea/SP sem planejamento
adequado, em quantidades manifestamente superiores às necessidades do Conselho, com afronta
aos princípios da razoabilidade e eficiência insculpidos na Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 90):
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
O gestor argumenta em suas razões de justificativa que, como Superintendente
Administrativo à época, por delegação de competência do Presidente, autorizou a realização do
pregão, para a contratação pretendida, nos termos técnicos especificados pelo Gerente do
Departamento de Comunicação e respectiva minuta de Edital aprovada pela área (peça 90, p. 2). O
Departamento era gerido por profissional habilitado, o qual foi responsável pela elaboração das
especificações técnicas, inclusive a tiragem das revistas.
Alega que a auditoria baseou-se em informações prestadas pelo Crea/SP sobre o número de
profissionais ativos e adimplentes, enquanto que a manifestação do jornalista à época calculou a
quantidade sobre o número de profissionais – ativos e inativos (peça 90, p. 3). Assim, o Gerente
do Departamento de Comunicação, ao solicitar a contratação, teria justificado uma necessidade
(para distribuição aos profissionais registrados e em dia, considerando a perspectiva de
crescimento desse número e para distribuição em eventos promovidos pelo Crea/SP e outros em
que participa como convidado), e ao responder questionamento da auditoria teria justificado de
forma diferente (que a tiragem foi calculada sobre o universo de profissionais ativos e inativos).
Cita como exemplo de eventos que o Conselho participa a cerimônia de entrega de
carteiras em colação de grau, nas instituições de ensino, em todo o Estado de São Paulo. Nessas
cerimônias seriam distribuídas as revistas para os formandos e demais estudantes, como forma de
fixar um relacionamento e de estimular os demais estudantes para registro no órgão (peça 90, p.
8).
O ex-Superintendente defende também que não há imposição legal que determine que as
revistas somente poderiam ser distribuídas aos profissionais em dia com suas anuidades. Publicar
ou não as revistas, bem como para quem distribuí-las seriam faces da decisão discricionária da
administração, decisão essa tomada quando da inclusão da previsão de despesa no orçamento,
com especificação da tiragem (peça 90, p. 4). Ou seja, o assunto já havia sido contemplado no
orçamento do exercício de 2011, o qual foi feito em 2010, com especificação técnica no quesito
‘tiragem’ que teria sido tão clara e precisa a ponto de explicar que duas edições deveriam ser de
400.000 exemplares e que as seguintes deveriam ser de 450.000 (peça 90, p. 5).
E essa proposta orçamentária do Crea/SP seria submetida a uma comissão regimentalmente
constituída para avaliá-la, em conjunto com a Presidência do Conselho, assessorados pela área de
Controladoria que faz projeções gerais e estuda cada uma das propostas, realizando cortes e
ajustes necessários para o fechamento do orçamento, com posterior aprovação do Plenário do
Conselho, que é composto por mais de duzentos conselheiros (peça 90, p. 5-6). Assim, a decisão
discricionária sobre a publicação e tiragem das revistas já teria sido tomada pelas instâncias
superiores, tendo restado ao responsável, por delegação de competência, apenas dar
prosseguimento ao assunto.
Defende ainda que o Gerente do Departamento de Comunicações aprovou todas as
alterações na minuta do edital, respondeu a todos os questionamentos das licitantes e em momento
algum teria havido qualquer questionamento ou manifestação quanto à tiragem (peça 90, p. 7).
Sobre sua participação na irregularidade, alega que ainda que a licitação tivesse sido
baseada em tiragem superestimada, não seria a autorização para realização da licitação que teria
dado o impulso definitivo para sua consecução, mas sim a existência de orçamento suficiente para
dar suporte e possibilitar o necessário bloqueio de verba (peça 90, p. 8).
Análise
O gestor apresenta algumas justificativas idênticas às formuladas pelo ex-Presidente, como
a discricionariedade na decisão de impressão das revistas e o público alvo, previsão dos gastos no
orçamento, aprovação pelo Plenário do Conselho do Crea/SP, argumentos que já foram
devidamente analisados e afastados na responsabilização do Sr. José Tadeu.
A alegação de que a tiragem foi estabelecida por profissional habilitado do Departamento
de Comunicação não exime a responsabilidade do gestor. Ao contrário do que quer demonstrar o
Sr. Waldir Ronaldo em suas razões, não se tratava de um mero funcionário administrativo. O
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
cargo comissionado que ocupava era de Superintendente Administrativo, cargo de nível mais alto
na área administrativa do Conselho, portanto não há como alegar desconhecimento sobre o
quantitativo de associados ou sobre o público alvo das revistas. O conhecimento do fato fica claro
no despacho endereçado ao Presidente do Crea no dia 15/12/2010, portanto 20 dias depois da
autorização dada, assinada pelo Superintendente (peça 21, p. 16):
‘Atendendo ao despacho de Vossa Senhoria no verso de folhas 162, procedemos à análise de
todo o processado e, considerando a informação de folhas 159 do Departamento de
Contabilidade e Orçamento, permitimo-nos apresentar 03 (três) sugestões de redução de custo,
objetivando a publicação da ‘Revista do Crea/SP’ e ‘Revista Crea – Jovem’, num total de
450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) exemplares para cada uma, por Edição’.
Ou seja, houve requisição do Departamento de Contabilidade e Orçamento para que fosse
reduzido o custo da contratação, momento esse em que atesta ter analisado todo o processo, no
entanto em nenhuma das três propostas apresentadas pelo Superintendente Administrativo houve
indicação pela redução da tiragem das revistas. Da mesma forma, não há nenhum documento ou
estudo que indique crescimento do número de associados de tal ordem que sustente a diferença de
tiragem nos quantitativos apurados.
Sobre a questão levantada pelo ex-Superintendente de que a quantidade das tiragens não
foi questionada pelas empresas licitantes, não é possível vislumbrar como o número de
exemplares requeridos na licitação pelo Crea pudesse ser objeto de questionamento por empresas
terceiras. Quem deve definir e estabelecer a quantidade suficiente para atender a suas
necessidades é o próprio Conselho, não haveria como uma participante do certame questionar uma
decisão dessa natureza.
Por fim, a alegação de não ter sido sua autorização para realização da licitação que teria
propiciado a irregularidade, mas a existência de orçamento suficiente para dar suporte e
possibilitar o necessário bloqueio de verba. Não há qualquer base legal ou lógica que sustente a
inclusão em orçamento como medida suficiente para revestir o ato de legalidade. A
disponibilidade de recursos e a previsão dos gastos no orçamento são requisitos necessários para
dar prosseguimento à licitação, mas por óbvio que não são suficientes para caracterizar o ato
administrativo como regular. (...).
19.3. Responsável: Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, CPF 775.362.078-91, Gerente do
Departamento de Comunicação do Crea/SP (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: contratação de empresa para impressão de revistas do Crea/SP sem planejamento
adequado, em quantidades manifestamente superiores às necessidades do Conselho, com afronta
aos princípios da razoabilidade e eficiência insculpidos na Lei 9.784/1999.
Razões de justificativa (peça 110, p. 30-51):
O gestor defende em suas razões de justificativa que havia necessidade de contratação de
empresa que se responsabilizasse pela diagramação, tratamento de imagens, produção de
ilustrações, criação de arte, revisão de textos, secretaria gráfica e apoio editorial para a produção
de matérias das revistas (peça 110, p. 30). Isso porque o Departamento de Comunicação do
Conselho contava com apenas um jornalista para atender a todas as demandas, e a presidência, na
época, negava constantemente qualquer pedido de aumento de pessoal.
Ademais, o Superintendente Administrativo, de acordo com o jornalista Paulo Roberto um
profissional experiente e formado em Administração, em nenhum momento questionara o projeto
de contratação de empresa para a produção das revistas ou a quantidade estabelecida. Alega que
se a contratação fosse feita com base nos 400 mil exemplares inicialmente propostos, e fosse
aplicada a redução permitida pela lei de 25%, a tiragem seria de 300 mil, número considerado
adequado para suprir as necessidades (peça 110, p. 31).
Outra argumentação é que o número de exemplares teria sido calculado com base em curva
de crescimento dos profissionais registrados e em dia com o Crea/SP, que aumentavam em função
do aquecimento da economia nacional, a distribuição dessas revistas nos eventos promovidos pelo
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
Conselho e outros em que participa como convidado. Haveria ainda distribuição em entidades de
classe que mantém relações com o Crea/SP, nas instituições de ensino registradas no Conselho, os
outros 26 conselhos regionais e para os alunos dos cursos de engenharia e outras disciplinas da
área tecnológica com a finalidade de mostrar a importância do Crea/SP aos alunos e jovens
profissionais.
Afirmou também não saber, naquele momento, que os arquitetos iriam deixar o Crea, o que
ocorreu em dezembro de 2011 e reduziu o número de profissionais registrados (peça 110, p. 33).
Sobre a estrutura de aprovação no Crea/SP, afirma que há o Presidente, o Superintendente
e o Gerente de Departamento. Caso haja equívoco por parte do Gerente, cabe ao Superintendente
a correção, analisando os atos de seus subordinados. Por sua vez, caso o Superintendente também
se equivoque, caberia ao Presidente promover a correção (peça 110, p. 38). Assim, caberia ao Sr.
Waldir Ronaldo Rodrigues, Superintendente Administrativo do Crea, orientar, vetar ou alterar o
projeto, o que não foi realizado.
Quanto a não publicação das revistas, esclarece que o processo para contratação de
embalagens não havia prosperado e estava sob mandado de segurança, tendo recebido a
orientação de que não utilizasse esse contrato por conta da pendência jurídica (peça 110, p. 38). E
ainda quem tomava todas as decisões seria o Presidente do Conselho, sendo que ele nunca teve
autoridade para decidir fazer ou não alguma publicação. Como o Presidente teria intenção de
concorrer à Presidência do Confea, julgou oportuno não editar as revistas para que não houvesse
suspeita de que estivesse usando recursos do conselho paulista para publicidade de sua
candidatura (peça 110, p. 39).
Análise
A proposta com as justificativas para contratação da empresa gráfica para produção das
revistas partiu do jornalista Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, com especificação de
tiragem de 400 mil exemplares por edição (peça 21, p. 3-8). Esse documento constituiu a base
para a contratação, que posteriormente teve a tiragem alterada para 450 mil exemplares por
edição.
O cargo de Gerente do Departamento de Comunicações ocupado pelo Sr. Paulo Ferraz é
caracterizado por um conjunto de atribuições, pelas quais tem a responsabilidade de prestar
contas. Portanto, não há como acatar a justificativa de pressões por superiores.
Muitos dos argumentos apresentados tentam justificar a não publicação das revistas, como
é o caso da alegação de falta de pessoal, do mandado de segurança no processo relacionado de
contratação das embalagens, ou da intenção do Presidente em concorrer às eleições do Confea. No
entanto, essas questões não afastam o cerne da irregularidade que foi o superdimensionamento da
quantidade das revistas a serem produzidas, com afronta aos princípios basilares da
Administração, como moralidade, razoabilidade e eficiência.
Ademais, não consta do processo ou das razões apresentadas qualquer estudo ou parâmetro
que comprove a ‘curva de crescimento dos profissionais registrados e em dia com o Crea/SP’ ou
projeção de quantitativos de outros possíveis destinatários, como outros conselhos regionais ou
faculdades. Ainda que haja algum crescimento no total de associados adimplentes do Conselho,
ou que parte das revistas fosse de fato destinada a outros conselhos ou faculdades, isso não seria
suficiente para justificar tamanha diferença no número de revistas. Como exemplo, cite-se
novamente o caso do Crea Jovem, que de um total de cerca de 100 mil profissionais enquadrados
no conceito (neste caso incluídos até os inadimplentes), tiveram uma previsão de confecção de
450 mil revistas por edição para esse público. (...)
20.
Superdimensionamento de objeto no registro de preços para aquisição de embalagens
plásticas para revistas do Conselho (peça 48, p. 26-27) – para acomodação das Revistas
Crea/SP e Crea-Jovem, o Conselho realizou licitação para a aquisição de 4,5 milhões de
embalagens plásticas, cuja empresa vencedora apresentou proposta por R$ 322.951,50. Embora
tenha o Conselho determinado a suspensão da licitação e a anulação do empenho (ou seja, não
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
houve pagamentos), restou demonstrado o superdimensionamento das necessidades de
embalagens, uma vez que a quantidade referida está diretamente vinculada à quantidade
contratada de revistas. Entretanto, na forma exposta no relatório de fiscalização, tendo em vista
que o procedimento licitatório foi para registro de preços, que os pedidos ocorreriam à medida da
necessidade do Conselho, bem como que a contratação da impressão das revistas foi objeto de
audiência e análise de responsabilidade por subdimensionamento, não será apresentada proposta
de encaminhamento para este achado.
21.
Pagamento de indenizações a conselheiros sem comprovação de realização da despesa
(peça 48, p. 27-28) – para participação de eventos na capital de São Paulo, foram verificados
pagamentos de diárias e indenização de transporte indistintamente a conselheiros e inspetores que
residem fora da capital, sem comprovação da utilização de veículo para percepção da indenização
de deslocamento. A ausência de comprovação configura inobservância à Instrução Crea
2.537/2011, que regulamenta esse tipo de pagamento a conselheiros e inspetores, bem como
caracteriza um pagamento sem confirmação de realização da despesa, em afronta aos ditames da
Lei 4.320/1964.
21.1. Como tratado no relatório de fiscalização, um dos fundamentos da Instrução 2.537/2011
para concessão de indenização aos beneficiários é a realização de despesas com manutenção,
reposição de peças, combustível, seguro, pedágio, IPVA, lavagem, óleo do cárter, óleo de câmbio,
pneus e depreciação de seus veículos. Para tanto, foi previsto na Instrução um capítulo sobre
transporte, que, em seu item 2.1, considera deslocamento terrestre a movimentação com veículo
particular entre a cidade de origem e a cidade de acesso ao aeroporto ou a cidade de destino final
onde ocorre o evento. Já o ressarcimento de quilometragem, previsto no item 2.3 da Instrução
2.537/2011, destina-se aos conselheiros e demais indicados que residam fora do município de São
Paulo, de acordo com o valor estabelecido de R$ 0,84 por quilometro rodado dentro ou fora do
Estado, cuja quilometragem total deve ser obtida no site do DER (www.der.sp.gov.br).
21.2. Uma vez que o procedimento adotado pelo Crea não permite confirmar se os conselheiros
e demais beneficiários efetivamente utilizaram seus veículos e, consequentemente, fizeram jus à
indenização amparada na quilometragem rodada, com base na Lei 4.320/1964, arts. 62 e 63, que
estabelecem que o pagamento de despesa somente pode ser realizado após sua regular liquidação,
devidamente fundamentada em documentos comprobatórios, bem como o previsto na Instrução
2.537/2011, que, em seu item 2.1, considera deslocamento terrestre a movimentação com veículo
particular entre a cidade de origem e a cidade de acesso ao aeroporto ou a cidade de destino final
onde ocorre o evento, será proposto ao TCU que determine ao Crea/SP, com fundamento no art.
43, inciso I, da Lei 8.443/1992, que, no prazo de 120 dias, adote mecanismos de controle para
confirmação da efetiva utilização de veículo próprio por parte de conselheiros e demais
beneficiários, como condição para o pagamento de ressarcimento de quilometragem, prevista no
item 2.3 da referida Instrução.
22.
Desatualização de endereços de conselheiros do Crea/SP utilizados para pagamentos
de diárias e indenizações de deslocamento (peça 48, p. 28-30) – em verificação por
amostragem, foram identificadas divergências entre os endereços de 14 conselheiros cadastrados
no Conselho e àqueles informados à Receita Federal como domicílio fiscal. Esses registros são
utilizados para pagamentos a conselheiros, tais como diárias e indenizações de transporte. Ficou
demonstrada a falha dos controles internos mantidos pelo Crea para pagamentos de indenizações,
bem como desvio à regular liquidação da despesa, em especial quanto à origem e objeto do que se
deve pagar e, em consequência, a importância exata a pagar aos beneficiários.
22.1. Dessa forma, com base na Lei 4.320/1964, arts. 62 e 63, que condicionam o pagamento de
despesa à sua regular liquidação, fundamentada em dados e documentos fidedignos, será proposto
ao Tribunal determinar ao Crea/SP, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, que,
no prazo de 120 dias, promova atualização cadastral de todos os funcionários, conselheiros,
28
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
inspetores e demais agentes, como condição para o pagamento pelo Conselho de diárias e
ressarcimentos de quilometragem previstos na Instrução Crea/SP 2.537/2011.
23.
Pagamento de diárias a conselheiros em desacordo com a Instrução Crea/SP
2.537/2011, que regulamenta esse tipo de despesa (peça 48, p. 30-32) – verificou-se que, para
participação em evento na capital de São Paulo, foi pago, a título de diárias, o valor de R$ 450,00
por dia a todos os conselheiros residentes fora da capital. Ocorre que, de acordo com a Instrução
2.537, de 29/7/2011 (peça 37), nos casos de reuniões no município de domicílio dos participantes,
ou em que a quilometragem percorrida (ida e volta) seja inferior a 250 quilômetros, o pagamento
é de R$ 250,00. Assim, os casos identificados na auditoria constituem pagamentos irregulares. O
Presidente do Crea/SP não tem competência para alterar a forma de pagamento das diárias por
meio de ofício circular, despacho ou qualquer outro tipo de documento, sendo de competência do
Conselho (Colegiado) a fixação dessas regulamentações e de suas alterações, observados sempre
os princípios de moralidade e razoabilidade para estabelecimento dos valores.
23.1. Responsável: José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, Presidente do Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: expedição de ofício circular aos conselheiros com previsão de pagamento de diárias de
forma diversa daquela estabelecida na Instrução 2.537/2011, conduta que culminou no pagamento
irregular de diárias a conselheiros domiciliados em municípios com distância inferior a 250 km
(ida e volta) da capital de São Paulo.
Razões de justificativa (peça 107, p. 16-18):
O gestor defende em suas razões de justificativa que ambas as reuniões (dos dias 14 e
15/12/2011) faziam parte de um só evento, o Encontro Anual de Conselheiros (peça 107, p. 16). A
Instrução 2.537 seria omissa quanto a eventos que se desenvolvem por mais de um dia e se trataria
de um caso excepcional, haja vista que as reuniões dos dois dias eram sequenciais. Por esse
motivo seria ilógico, antieconômico e contraproducente obrigar os Senhores Conselheiros, nessas
situações, a se deslocar de volta para suas residências, tendo que retornar no dia seguinte, para
continuidade dos trabalhos.
Assim, como o item 4.8 da Instrução 2.537 previa que ‘Os casos omissos serão resolvidos
pelo Senhor Presidente, ou a quem o mesmo delegar’ (peça 107, p. 17), o ato do gestor
encontraria amparo fundamentado nesse dispositivo. Ademais, a situação teria sido devidamente
exposta e justificada, e enviado o Ofício Circular 091/2011 – GEVE, de 2/12/2011, que
estabeleceu o pagamento de ‘até 02 (duas) diárias no valor unitário de R$ 450,00 (quatrocentos e
cinquenta reais), a título de indenização de despesas com alimentação, hospedagem e
estacionamento, exceto àqueles(as) com domicílio na Capital’.
Destaca também que o pagamento teria sido autorizado pelo Superintendente de
Controladoria do Crea/SP, com base em delegação de competência constante da Portaria 038/11,
de 15/6/2011 (peça 107, p. 16).
Por fim, sobre a competência para realização do ato, alega que a fixação dos valores
referenciados era do Presidente do Conselho, que o faz por meio de Instrução e quando há casos
omissos, como no presente, despacha-se e comunica-se a forma de ressarcimento por meio de
ofício convocatório, disciplinando como se concretizaria no caso omisso (peça 107, p. 18).
Análise
Os pagamentos de diárias e transporte aos conselheiros do Crea/SP são disciplinados pela
Instrução 2.537/2011. A excepcionalidade invocada pelo ex-Presidente em suas razões de
justificativa não procede. Com efeito, o normativo que regulamenta os pagamentos de
indenizações por deslocamentos dos conselheiros deve ser suficientemente claro e abrangente
para prever a forma de indenizar os deslocamentos para eventos que durem mais de um dia.
Utilizar-se do disposto no item 4.8 da Instrução 2.537, que prevê a resolução de casos
omissos pelo Presidente, para uma situação corriqueira como o pagamento de diárias para evento
de dois dias, demonstra fragilidade na estrutura de governança do Conselho, que deveria basear
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
seus atos nos normativos que o regem, especialmente nesse caso em que a mencionada Instrução
2.537 é de autoria do próprio gestor e executor da irregularidade.
O texto do normativo não deixa margem a qualquer interpretação diversa: nos casos de
reuniões no município de domicílio dos participantes, ou em que a quilometragem percorrida (ida
e volta) seja inferior a 250 quilômetros, o pagamento é de R$ 250,00. Caso esse parâmetro se
mostre inadequado, deve ser reestudada e eventualmente reeditada a norma, e não definir novo
valor conforme cada caso que apareça, conduta defendida pelo Sr. José Tadeu.
Assim, ainda que a competência para expedição da Instrução seja do Presidente, e não
sujeita à apreciação do Colegiado (Plenário do Crea), não pode o gestor autorizar pagamentos
diferentes para cada situação, a seu talante. (...).
24.
Concessão irregular de diárias e passagens internacionais a conselheiros, em
desacordo com os princípios da moralidade, eficiência, razoabilidade e interesse público
(peça 48, p. 32-35 e peça 114, p. 8-9) – a partir da análise dos processos de viagens internacionais
custeadas pelo Conselho nos exercícios de 2009 a 2011, foram identificadas as seguintes falhas
e/ou irregularidades:
(i) ausência de comprovação de pesquisas de preços das passagens aéreas, de modo a
demonstrar que foram compradas passagens de menor preço;
(ii) realização de ressarcimentos de passagens aéreas com valores diferenciados por
participante, ainda que todos tenham ido ao mesmo evento, com frequência no mesmo período;
(iii) falta de justificativas para idas antecipadas ou retornos postecipados em viagens
custeadas (diárias e passagens aéreas) pelo Crea/SP, conforme demonstrativo elaborado na
auditoria;
(iv) não adoção de critérios para escolha dos conselheiros para participarem dos eventos,
que considerem sua área técnica de atuação e a adequação de sua participação aos interesses do
Crea/SP;
(v) como os eventos são transmitidos em língua estrangeira, ausência de comprovação de
que tenha havido transmissão simultânea para o português ou que os participantes tenham
conhecimentos mínimos da língua para aproveitamento do conteúdo;
(vi) falta de relatórios de viagem de parte dos participantes, com vistas a demonstrar os
conhecimentos adquiridos e as perspectivas de utilização desses conhecimentos nos trabalhos
desenvolvidos pelo Crea/SP;
(vii) pagamento de 6 diárias ao então Presidente do Crea/SP, Sr. José Tadeu da Silva, para
participação no evento ‘A Engenharia no Século XXI’, ocorrido em Aveiro – Portugal, uma vez
que o Congresso foi de 4 a 6/11/2010 e que os demais participantes receberam somente 4 diárias;
(viii) na viagem à ‘Exposição Mundial Xangai 2010 – Água para o Desenvolvimento’,
preços elevados na compra das passagens dos participantes - entre R$ 8.427,28 e R$ 12.209,07,
sem justificativa ou comprovação de razoabilidade e mesmo de necessidade da viagem,
considerando os benefícios potenciais e reais para o Conselho da efetivação dessas despesas;
(ix) embora enviados para participar de evento com duração de cinco dias (6 a 10/9/2010)
em Xangai, China, chegada de um dos conselheiros à cidade chinesa somente no 2º dia do evento,
7/10/2010 e outros dois conselheiros somente no 3º dia, 8/10/2010, sendo que, nos três casos, o
retorno foi postergado em cerca de uma semana, com paradas em outras cidades estrangeiras
como Paris e Londres, sem que ficasse demonstrado interesse do Crea/SP nos roteiros realizados;
(x) no evento Engineering 2010 – World Engineering Congress and Exhibition,
ocorrido em Buenos Aires – Argentina, no período de 18 a 20/10/2010, pagamento irregular de 7
diárias aos participantes, uma vez que o evento teve duração de 3 dias; e
(xi) ausência de justificativa, comprovação de pagamentos de passagens aéreas e relatórios
de atividades desenvolvidas e resultados da viagem a Barcelona, Espanha, no período de 21 a
26/3/2011, realizada por dois conselheiros do Crea/SP.
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
24.1. Responsável: José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, Presidente do Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: autorização para realização de viagens internacionais custeadas pelo Conselho nos
exercícios de 2009 a 2011, com diversas falhas e/ou irregularidades, tais como ausência de
pesquisas de preços de passagens, ressarcimentos de passagens aéreas com valores diferenciados
por participante, ausência de critérios para escolha dos conselheiros para participarem de eventos,
ausência de relatórios de viagem de parte dos participantes, ausência de justificativa e de
comprovação de interesse para o Crea de idas antecipadas ou retornos postecipados em viagens
internacionais, conselheiros que chegaram a eventos de cinco dias apenas no 3º dia, dentre outras
apontadas no relatório de fiscalização.
Razões de justificativa (peça 107, p. 18-29 e peça 108, p. 101-193):
O responsável apresentou, em resumo, as seguintes razões de justificativa:
a) ausência de comprovação de pesquisas de preços das passagens aéreas – as
comprovações de cotação seguem junto com os bilhetes, para os casos de ressarcimento, na
mesma ocasião da prestação de contas. Como as despesas foram liquidadas, a área de
Controladoria do Conselho deveria deter tais comprovações (peça 107, p. 19);
b) ressarcimentos de passagens aéreas com valores diferenciados por participante e
preços elevados na compra das passagens dos participantes da viagem a Xangai – as compras
seriam realizadas em datas diferentes, algumas mais próximas dos eventos, com valores mais
elevados; alguns eventos no exterior ocorrem em cidades em que não há voo direto para a cidade
de sua realização, acarretando a necessidade de conexões e valores diferentes; o procedimento
adotado pelo Crea/SP era de enviar comitiva a eventos internacionais quando o Confea também o
fazia, pois restaria claro o interesse do Sistema nessa participação (peça 107, p. 19-20);
c) ausência de justificativa para idas antecipadas ou retornos postecipados – pelo fato
de haver necessidade de conexões ou roteiros por outros países, em valores mais atrativos, os
participantes às vezes optam por realizar conexões, com paradas maiores, mas sempre arcam com
suas despesas nesses locais; a Controladoria só poderia fazer os pagamentos relativos aos
deslocamentos, acomodações e demais gastos, correspondentes ao período oficial do evento (peça
107, p. 20-21);
d) ausência de critérios para escolha dos conselheiros para participarem dos eventos –
as delegações enviadas foram aprovadas pelo Plenário do Regional, que teria escolhido os
participantes de acordo com suas áreas de atuação e com os interesses do Conselho (peça 107, p.
21);
e) ausência de comprovação de transmissão simultânea para o português ou exigência
de que os participantes tenham conhecimentos da língua estrangeira – um dos critérios para
escolha dos componentes das delegações enviadas era a fluência em idiomas, o que poderia ser
comprovado por meio dos relatórios de participação e dos folders dos eventos; cita como exemplo
as viagens a Xangai em 2010, nas quais a ‘missão’ teria sido integrada por professor chinês, para
interlocução nos eventos e visitas; o Crea/SP teria composto comitiva do Confea; todos os demais
eventos teriam contado com traduções simultâneas, segundo o gestor ‘algo absolutamente normal
hoje em dia em congressos dessa natureza, em face da globalização em que vivemos’ (peça 107,
p. 21-22);
f) ausência de relatórios de viagem de parte dos participantes – havia determinação
expressa à área de Controladoria para que a liquidação das contas apenas ocorresse contra a
apresentação dos respectivos comprovantes e dos relatórios detalhados de participação; aponta
algumas instruções em que consta a exigência; em todos os processos houve a liberação e
encerramento (liquidação) por parte da referida unidade organizacional (Controladoria), com
assinatura de seu Superintendente; anexa documentos de processos referentes a prestações de
contas e liquidação (peça 107, p. 22-25) e anexa documento com questionamento de diretores
sobre a omissão da Superintendência de Controladoria (peça 108, p. 167-170);
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
g) pagamento de 6 diárias ao Presidente do Crea/SP para viagem a Aveiro, enquanto
que os demais participantes receberam 4 diárias – o Presidente do Conselho teria chefiado a
missão e, para tanto, chegou no dia que antecedeu o início dos trabalhos e saiu no dia
imediatamente seguinte, para realização de contatos de interesse da categoria, principalmente
relacionados aos acordos de cooperação firmados entre Brasil e Portugal, para recepção e envio de
profissionais de ambos os países (peça 107, p. 26); a viagem teria como resultado um documento
chamado ‘Declaração de Aveiro’ (peça 108, p. 172-175);
h) chegada de participantes em Xangai após o início dos eventos e retorno postergado
sem demonstração de interesse do Crea/SP – havia determinações expressas para as
conferências de todos os documentos, o que seria de responsabilidade da Superintendência de
Controladoria (peça 107, p. 27-28);
i) pagamento irregular de 7 diárias aos participantes de evento em Buenos Aires, uma
vez que o evento foi realizado em 3 dias – conforme folder do evento (peça 108, p. 177-178),
constaria do calendário atividades do dia 12 até o dia 24, e os membros da comitiva teriam
participado da convenção da UPADI e das visitas técnicas realizadas (peça 107, p. 28); e
j) ausência de documentos referentes à viagem de dois funcionários do Crea a
Barcelona – apresenta relatório detalhado do arquiteto Gustavo Ramos Melo sobre as atividades
desenvolvidas na viagem (peça 107, p. 28-29 e peça 108, p. 180-193).
Em diversos itens o responsável questiona a conduta da Controladoria de aprovar as
prestações de contas e realizar os pagamentos, sem a devida liquidação. Por essa razão, requer a
inclusão do Superintendente de Controladoria como responsável por todos os atos de pagamento.
Sobre as viagens internacionais como um todo, alega que o Crea/SP endereçou
correspondência aos membros das comitivas, solicitando esclarecimentos e documentos e a maior
parte das pessoas notificadas teriam respondido e juntado os documentos comprobatórios e
registrado que já haviam entregado anteriormente ao Conselho. Assim, entende que as
documentações e esclarecimentos encaminhados a posteriori não chegaram a ser analisados.
Análise
As viagens internacionais promovidas no âmbito do Crea/SP, nos exercícios de 2009 a
2011, apresentaram uma série de irregularidades, de diversos tipos, como exposto no relatório de
auditoria. De forma simplificada, é possível dividir as falhas em duas espécies: as relativas às
decisões de gestão; e as referentes a prestações de contas.
Nessa linha, as principais falhas constatadas na prestação de contas pelos beneficiários das
viagens referem-se à ausência de comprovação de pesquisas de preços das passagens aéreas,
chegada de conselheiros a eventos após seu início e ausência de relatórios de atividades
desenvolvidas, dentre outras. Ocorre que o Ato 13/2008, que regulamentava essas viagens ao
exterior, remetia a análise desses relatórios de viagem a uma comissão nomeada pelo Presidente,
inclusive quanto à correspondência entre os objetivos da missão e as finalidades a serem
alcançadas e a pertinência do trabalho apresentado. Assim, se não foi constituída a comissão,
ou se esta não exerceu suas funções a contento, a responsabilidade é do gestor que a nomeou.
Sobre as diferenças de preços praticados, as falhas decorrem da ausência de licitação para
aquisição de passagens aéreas. Conforme o Ato 13/2008, as passagens aéreas deveriam ser
adquiridas pelo Departamento de Eventos, na classe econômica ou turística. No entanto, o próprio
Presidente autorizava o ressarcimento das passagens adquiridas, juntamente com o pagamento das
diárias, portanto concordava com a sistemática de reembolso das passagens. Também nos demais
pontos a conduta do gestor foi determinante para a consecução das irregularidades. A ausência de
relatórios de viagem de parte dos participantes, mais do que uma simples formalidade de relatório
escrito, tem como principal objetivo o aproveitamento e possível disseminação dos conhecimentos
adquiridos e as perspectivas de utilização desses conhecimentos nos trabalhos desenvolvidos pelo
Crea/SP. Dessa forma, não se trata de apenas cobrar a prestação de contas dos participantes, mas
uma preocupação com a disseminação dos conhecimentos obtidos nos eventos.
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
Essa situação remete à forma de escolha dos participantes, a qual era realizada pelo
Presidente. A posterior ratificação das escolhas pelo Plenário do Conselho não afasta a
problemática da ausência de critérios e da fragilidade nos procedimentos de seleção,
procedimento executado pelo dirigente máximo do Conselho. Por exemplo, não houve cuidado
em escolher conselheiros com domínio da língua estrangeira em que fossem ministrados os
cursos, nem se logrou demonstrar o benefício para a área técnica de atuação do escolhido, ou a
adequação de sua participação aos interesses do Crea/SP.
No que se refere ao pagamento das 6 diárias ao Presidente do Crea/SP para viagem a
Aveiro, enquanto que os demais participantes receberam 4 diárias, são razoáveis as justificativas
apresentadas pelo gestor. A figura de chefe da missão justifica a ida no dia que antecedeu o início
dos trabalhos e a saída no dia seguinte ao término do evento, para realização de contatos de
interesse da categoria, relacionados a acordos de cooperação firmados entre Brasil e Portugal,
para recepção e envio de profissionais de ambos os países.
No entanto, as alegações do gestor não afastaram sua responsabilidade no caso das idas
antecipadas ou retornos postecipados em viagens custeadas pelo Crea/SP, ou ainda na
discrepância de valores de passagens aéreas, de acordo com o trajeto escolhido para cada
participante, sem que restasse comprovada qualquer vantagem para o Conselho, ou pelo menos
uma comprovação de que isso não onerou os valores praticados. Destaque para a viagem a Xangai
em 2010, na qual os preços pagos, além de elevados, apresentaram significativa variação (entre
R$ 8.427,28 e R$ 12.209,07), sem justificativas ou comprovação de razoabilidade e mesmo de
necessidade da viagem, considerando os benefícios potenciais e reais para o Conselho da
efetivação dessas despesas. (...)
24.2. Responsável: José Manuel Blanco Sanchez, CPF 030.850.028-80, Superintendente de
Controladoria do Crea/SP (de 1º/1/2010 a 31/12/2011).
Conduta: autorizar o pagamento de diárias e passagens internacionais a conselheiros, sem
comprovação da regular prestação de contas dos beneficiários e em desacordo com os princípios
da moralidade, eficiência, razoabilidade e interesse público, contribuindo para a efetivação das
irregularidades.
Razões de justificativa (peça 167):
Sobre a ausência de pesquisas de preços de passagens, os ressarcimentos de passagens
aéreas com valores diferenciados por participante e a ausência de justificativa para idas
antecipadas ou retornos postecipados, o gestor alega que não tem poder de decisão, que sua
Unidade (SupCon) restringe-se a pagar despesas e que a responsabilidade e determinações era do
ex-ordenador de despesas, no caso o Eng. Civil, José Tadeu da Silva, ex-Presidente do Conselho
(peça 167, p. 2). Alega ainda que a aquisição das passagens aéreas seria responsabilidade do
Departamento de Eventos, que pertencia à Superintendência Administrativa, conforme
organograma de 2010 e 2011. E que não foi promovido nenhum processo de licitação para
aquisição de passagens nos exercícios 2006 a 2011.
Quanto à ausência de critérios para escolha de conselheiros para participarem dos eventos,
a ausência de comprovação de domínio da língua estrangeira do evento e ausência de relatórios de
viagem, defende que não participou de nenhum ato administrativo, decisório ou executório de
viagens da gestão 2006-2011, que sua atuação foi restrita aos pagamentos das despesas, que não
aprova relatórios de engenharia das viagens e que havia uma Comissão Especial da Presidência
para análise desses relatórios (peça 167, p. 3).
No que se refere ao pagamento de seis diárias ao Sr. José Tadeu da Silva na viagem a
Aveiro, os preços de passagens elevados e sem justificativas na viagem a Xangai, a chegada de
participantes após o início de eventos, as paradas em outras cidades sem comprovação de que não
tenha havido oneração ao Conselho e o pagamento de sete diárias para evento na Argentina de três
dias, reforça que a decisão era do ex-Presidente José Tadeu da Silva, e que sua atuação resumiu-se
ao pagamento (embora não tivesse poder de decisão sobre sua realização), que não houve
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
processo licitatório para aquisição de passagens, que o ordenador de despesas emitiu as notas de
empenho determinando os pagamentos e que a definição e escolha de conselheiros também era de
responsabilidade do ex-Presidente (peça 167, p. 7-8).
Por fim, sobre a viagem dos dois funcionários a Barcelona, repete as alegações de que o
poder de decisão era do ex-Presidente, e que sua conduta foi apenas de realização dos
pagamentos. Apresenta diversos documentos sobre o assunto, tais como as autorizações para a
viagem, notas de empenho e relatórios de atividades dos dois participantes. Informa que, de
acordo com a beneficiada Arquiteta Luciana, as passagens aéreas foram cortesia da empresa
Figueiras de Barcelona, já que a finalidade da viagem teria sido a aquisição de poltronas para o
Plenário da nova sede (peça 167, p. 8-10).
Anexa uma série de documentos para demonstrar descumprimento de normativos do
Conselho, os quais não seriam de sua responsabilidade.
Análise
Primeiramente, cabe esclarecer que a viagem à Convenção Mundial de Engenheiros –
WEC 2011, em Genebra, não foi objeto de verificação na presente fiscalização, já que o assunto
está sendo tratado em processo específico (...) [TC-028.610/2011-3].
Como já explanado na análise das justificativas do Sr. José Tadeu, as falhas podem ser
divididas em ocorrências nas decisões das viagens e ocorrências nas prestações de contas.
Assim, questões como os critérios de escolha dos participantes, que incluem o domínio da
língua do evento, as idas antecipadas ou retorno postecipados com vantagens exclusivamente para
os participantes, as diferenças de preços de passagens, adquiridas pelos próprios beneficiários, já
que não foi realizada a devida licitação, remetem a atos de gestão do Presidente, que por meio de
ato administrativo e das autorizações expedidas, traçava as regras para a realização das viagens ao
exterior. De todo modo, consta do art. 5º do Ato 13/2008 que as passagens aéreas seriam
adquiridas pelo Departamento de Eventos, que era de fato subordinado à Superintendência
Administrativa (peça 167, p. 22), e não à Superintendência de Controladoria. Além disso, todas as
notas de ressarcimento eram assinadas pelo Presidente, que, portanto, tinha conhecimento das
diferenças de valores. A ciência do Presidente fica mais clara no ressarcimento de passagem a
conselheiro na viagem a Aveiro, onde o Sr. José Tadeu determinou expressamente que ‘para
efeitos do ressarcimento da passagem aérea de SP x Portugal x SP para o Sr. Carlos A. Mariotoni
considerar o menor valor pago pelos outros participantes da delegação...’ (peça 167, p. 129-130).
Também não há como atribuir responsabilidade ao Superintendente de Controladoria
quanto à ausência das prestações de contas dos participantes das viagens. Conforme defende o
agente, o art. 8° do Ato 13/2008 prevê que a análise dos pedidos formulados pelos Conselheiros
seria feita por Comissão Especial constituída por três Conselheiros, nomeada pelo Presidente do
Crea/SP, que observaria a correspondência entre os objetivos da missão e as finalidades a serem
alcançadas, a pertinência do trabalho apresentado pelo requerente e o preenchimento dos demais
requisitos exigidos. E de acordo com o art. 17 do mesmo documento, a ausência do relatório no
prazo determinado ou sua rejeição pelo Plenário do Crea/SP, obrigaria os participantes a ressarcir
eventuais despesas já realizadas.
Ou seja, segundo as regras expedidas pelo Presidente, a ausência do relatório ou sua não
aprovação resultaria no ressarcimento das despesas por parte do beneficiário. Assim, entende-se
que não havia obrigatoriedade desses relatórios como condição para o pagamento pelas passagens.
Sobre as seis diárias pagas ao Presidente na viagem a Aveiro – Portugal, o assunto já foi
justificado na resposta do Sr. José Tadeu.
Quanto às despesas da viagem a Barcelona, os
gastos foram custeados pela empresa Figueiras, portanto não houve prejuízo financeiro para o
Crea, restando falhas apenas na formalização de justificativas e na juntada das prestações de
contas.”
5.
À vista da análise realizada, a instrução técnica concluiu pela proposição de mérito da peça
171, que foi reavaliada parcialmente pelo Secretário de Controle Externo, mediante o parecer objeto da
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
peça 173, relativamente à contratação de serviços de coquetel e ao superdimensionamento do objeto na
contratação de empresa para impressão de revistas.
6.
São as seguintes as motivações expostas para a discordância do Dirigente da Secex/SP:
6.1 no tocante à contratação de serviços de coquetel, as razões de justificativa apresentadas
pelo Sr. Ângelo Petto Neto podem ser acolhidas, pois:
a) não há óbice no oferecimento dos referidos serviços de forma concomitante com o
pagamento de diárias;
b) foi afastada a constatação inicial de que as correspondentes reuniões tinham como
objetivo a realização de meras festividades ou confraternizações de final de ano;
c) os excessos na escolha dos cardápios perdem força por restar demonstrado que os preços
praticados estavam adequados a parâmetros de mercado;
6.2 quanto ao superdimensionamento do objeto na contratação de empresa para impressão
de revistas, devem ser acatadas as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. José Tadeu da Silva,
Waldir Ronaldo Rodrigues e Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, porquanto:
a) mostra-se procedente a alegação dos responsáveis no sentido de que a decisão acerca do
quantitativo de revistas a serem impressas encontra-se afeta à discricionariedade do gestor;
b) é razoável o argumento de que a tiragem das revistas em quantitativo superior ao
universo de profissionais registrados no Conselho considerou a previsão de distribuição em eventos
que o ente realiza ou participa, a exemplo de congressos, palestras, colações de grau e visitas a
instituições de ensino;
c) ademais, a impressão das revistas não foi levada a efeito, com a reversão ao orçamento
da entidade do valor originariamente empenhado à empresa vencedora do certame licitatório.
7.
Com base nas considerações expostas, foi formulada, no essencial, a seguinte proposta
de encaminhamento pela Secex/SP (peça 173):
7.1 rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. José Tadeu da Silva, exPresidente do Crea/SP, em relação às irregularidades adiante descritas:
- objeto especificado de modo a direcionar a licitação ou a restringir o caráter competitivo
do certame na aquisição do imóvel “sede Angélica” (item 11.1);
- fuga à licitação caracterizada pela agregação de objetos de natureza distinta à aquisição
do imóvel “sede Angélica” (item 12.1);
- excessos desarrazoados no estabelecimento das especificações técnicas de intervenções
realizadas no imóvel da Av. Angélica, sem justificativas e em afronta aos princípios da
economicidade, moralidade e razoabilidade, previstos na Constituição Federal/1988, na Lei 8.666/1993
e na Lei 9.784/1999 (item 13.1);
- celebração de termo aditivo para a aquisição do imóvel “sede Angélica”, em afronta aos
princípios da economicidade, moralidade e razoabilidade (item 14.1);
- pagamento de diárias a conselheiros em desacordo com a Instrução Crea-SP 2.537/2011,
que regulamenta esse tipo de despesa (item 23.1);
- concessão irregular de diárias e passagens internacionais a conselheiros, em desacordo
com os princípios da moralidade, eficiência, razoabilidade e interesse público (item 24.1);
7.2 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Ângelo Petto Neto, ex-vice
Presidente, e Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, Gerente do Departamento de Comunicação,
quanto à execução de serviço não contemplado em contrato de publicidade (itens 16.1 e 16.2);
7.3 aplicar ao Sr. José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91, ex-Presidente, a multa
prevista no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, fixando- lhe o prazo de 15 dias, a contar da
notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento
Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data
do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em
vigor.
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
8.
Após a obtenção de cópias dos autos, foram apresentados elementos complementares de
defesa em relação aos itens questionados por este Tribunal, conforme os documentos das peças 175,
176, 179, 181, 186 e 187.
9.
Considerando a possibilidade de que esses novos elementos de defesa pudessem trazer
reflexos na proposta de encaminhamento antes formulada, determinei o reexame do processo, nos
termos do despacho da peça 188.
10.
Ao reexaminar os autos, tecendo considerações individuais sobre cada ponto debatido, a
Secex/SP aponta que a defesa complementar não tem o condão de alterar o entendimento expresso
anteriormente, pois somente repisa os argumentos já oferecidos, transcritos no item 4 acima (peça
191).
11.
Assim, considerando, o Relatório da Auditoria (peça 48), as instruções das Secex/SP
(peças 114 e 171) e o pronunciamento do Secretário de Controle Externo (peça 173), bem como o
reexame empreendido pela instrução da peça 191, a unidade técnica, em pareceres uniformes, sugere,
ao final:
11.1 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Tadeu da Silva, Presidente
do Crea/SP de 1º/1/2010 a 31/12/2011, em relação aos seguintes fatos:
a) especificação do objeto de modo a direcionar a licitação ou a restringir o caráter
competitivo do certame na aquisição do imóvel “sede Angélica”;
b) fuga à licitação caracterizada pela agregação de objetos de natureza distinta à aquisição
do imóvel retromencionado;
c) excessos desarrazoados no estabelecimento das especificações técnicas de intervenções
realizadas no imóvel da Av. Angélica, sem justificativas e em afronta aos princípios da
economicidade, moralidade e razoabilidade;
d) celebração de termo aditivo para a aquisição do imóvel “sede Angélica”, em afronta aos
princípios da economicidade, moralidade e razoabilidade;
e) pagamento de diárias a conselheiros em desacordo com a Instrução Crea/SP 2.537/2011,
que regulamenta esse tipo de despesa;
f) concessão irregular de diárias e passagens internacionais a conselheiros, em desacordo
com os princípios da moralidade, eficiência, razoabilidade e interesse público;
11.2 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Ariosto Mila Peixoto,
Assessor/Consultor Jurídico do Crea/SP no período de 17/12/2010 a 30/9/2011, em razão das
ocorrências descritas nas alíneas a e b do item retro;
11.3 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Angelo Petto Neto, Vice
Presidente do Crea/SP, no período de 1º/10/2011 a 28/11/2011, e Sr. Paulo Roberto Machado de
Oliveira Ferraz, Gerente do Departamento de Comunicação do Crea/SP, no período de 1º/1/2010 a
31/12/2011, relativamente a serviço executado não contemplado em contrato de publicidade, com
inobservância aos princípios da legalidade, economicidade e razoabilidade;
11.4 aplicar aos Srs. Ângelo Petto Neto, Ariosto Mila Peixoto, José Tadeu da Silva e Paulo
Roberto Machado de Oliveira Ferraz, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, fixando- lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao
Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos
recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
11.5 aplicar ao Sr. José Tadeu da Silva a multa prevista no art. 58, inciso III, da Lei
8.443/1992, fixando- lhe o prazo de 15 dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao
Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento,
se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
11.6 autorizar, com fundamento no art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, o desconto das
dívidas na remuneração dos agentes apenados;
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
11.7 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança
judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações e não seja possível o desconto determinado;
11.8 determinar ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo –
Crea/SP, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c art. 250, inciso II, do RI/TCU,
que:
a) no prazo de 180 dias, caso ainda não o tenha feito, dê o devido destino aos veículos de
fiscalização da frota antiga, classificados para desfazimento – alienação ou doação;
b) no prazo de 120 dias, com base na Lei 4.320/1964, artigos 62 e 63, adote mecanismos
de controle para confirmação da efetiva utilização de veículo próprio por parte de conselheiros e
demais beneficiários, como condição para o pagamento de ressarcimento de quilometragem, prevista
no subitem 2.3 da Instrução Crea/SP 2.537/2011;
c) no prazo de 120 dias, com base na Lei 4.320/1964, artigos 62 e 63, promova atualização
cadastral de todos os funcionários, conselheiros, inspetores e demais agentes, como condição para o
pagamento pelo Conselho de diárias e ressarcimentos de quilometragem previstos na Instrução
Crea/SP 2.537/2011;
11.9 dar ciência ao Crea/SP sobre as seguintes impropriedades:
a) a inobservância de planejamento de serviços a serem contratados pelo Conselho,
verificada na contratação de coquetéis para eventos do Conselho realizados em dezembro/2011,
afronta a Lei 8.666/1993, em especial seu art. 6º, IX, quanto à exigência de que a contratação de
serviços seja precedida de projeto básico que contemple o conjunto de elementos necessários e
suficientes, com nível de precisão adequado para caracterizar o serviço, c/c o art. 3º, I e II, da Lei
10.520/2002, quando adotada a modalidade "pregão", que exige justificativa da autoridade competente
da necessidade de contratação e definição do objeto, de forma precisa, suficiente e clara;
b) que a renovação da frota de veículos de fiscalização em uma única etapa, sob critério
único, a exemplo do "tempo de uso", conforme se verificou na aquisição dos 150 veículos de
fiscalização por meio do Pregão Eletrônico 63/2010, configura descumprimento dos princípios da
razoabilidade e economicidade previstos na Constituição Federal e Lei 9.784/1999;
11.10 determinar à Secex/SP que monitore o cumprimento das deliberações ora proferidas,
mediante autuação de processo específico;
11.11 encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido, assim como do Relatório e do
Voto que o fundamentarem, aos responsáveis ouvidos em audiência e ao Conselho Regional de
Engenharia e Agronomia de São Paulo – Crea/SP.
É o Relatório.
VOTO
Em exame o Relatório da Auditoria realizada pela Secex/SP no Conselho Regional de
Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo – Crea/SP, tendo por objetivo avaliar a regularidade
dos procedimentos adotados nas áreas de licitações e contratos, assim como na concessão de passagens
e diárias.
2.
Foram apontados indícios de irregularidades na licitação promovida para a aquisição do
imóvel “sede Angélica”, na renovação da frota de veículos de fiscalização, na execução de serviços em
contrato de publicidade, na contratação de serviços de coquetel, de empresa para impressão de revistas,
assim como para compra de embalagens para tais revistas, nos pagamentos de indenizações, diárias e
passagens a conselheiros.
3.
Seguindo proposição da equipe de auditoria, determinei a realização das audiências dos
responsáveis pelos Achados detectados, sendo apresentadas as correspondentes razões de justificativa,
que foram analisadas pela Secex/SP, como consta detalhadamente do Relatório que antecede esta
Proposta de Deliberação.
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
4.
Após o respectivo exame, inclusive de novos elementos de defesa acostados ao processo
pelos envolvidos, em mais de uma oportunidade, foi sugerida pela unidade instrutiva a rejeição das
razões de justificativa oferecidas pelos seguintes responsáveis relativamente às ocorrências a eles
atribuídas, com a consequente aplicação de multa:
4.1. Sr. José Tadeu da Silva, Presidente do Crea/SP de 1º/1/2010 a 31/12/2011:
a) especificação do objeto de modo a direcionar a licitação ou a restringir o caráter
competitivo do certame na aquisição do imóvel “sede Angélica”;
b) fuga à licitação caracterizada pela agregação de objetos de natureza distinta à aquisição
do imóvel acima mencionado;
c) excessos desarrazoados no estabelecimento das especificações técnicas de intervenções
realizadas no imóvel da Av. Angélica, sem justificativas;
d) celebração de termo aditivo para a aquisição do imóvel “sede Angélica”, sem respaldo
legal;
e) pagamentos indevidos de diárias e passagens a conselheiros;
4.2. Sr. Ariosto Mila Peixoto, Assessor/Consultor Jurídico do Crea/SP no período de
17/12/2010 a 30/9/2011, em razão das ocorrências descritas nas alíneas a e b do item anterior;
4.3. Srs. Angelo Petto Neto, Vice Presidente do Crea/SP, no período de 1º/10/2011 a
28/11/2011, e Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, Gerente do Departamento de Comunicação
do Crea/SP, no período de 1º/1/2010 a 31/12/2011, relativamente a serviço executado não contemplado
em contrato de publicidade.
5.
Ante as análises já empreendidas neste feito, considerando o contexto apontado pela
Auditoria, acolho, no essencial, o entendimento da Secex/SP, sem prejuízo das considerações que
passo a expor, em especial sobre as ocorrências envolvendo a aquisição do imóvel na Av. Angélica e
aos pagamentos de diárias e passagens a conselheiros.
6.
No que diz respeito à aquisição do imóvel na Av. Angélica (subitem 4.1, alíneas a/d retro),
foram promovidas as audiências do Presidente da entidade, Sr. José Tadeu da Silva e do Assessor
Jurídico, Sr. Ariosto Mila Peixoto, uma vez que o primeiro autorizou e homologou o certame para a
compra, com indícios de direcionamento da licitação, e o segundo emitiu os pareceres jurídicos
correspondentes, embasando o procedimento.
7.
Desde logo, importa destacar que não se questiona a opção do Crea/SP de adquirir imóvel
para satisfação das necessidades do Conselho, o que está inserido no campo da discricionariedade dos
gestores, como argumentado pelos responsáveis. Nada obstante, o que se discute são as evidências de
direcionamento da licitação, ante as seguintes exigências feitas pelo Crea/SP, não justificadas nos
documentos examinados pela Secex/SP: definição da localização do imóvel em um raio de até 2 km da
Avenida Paulista, considerada toda a sua extensão, e distante até 1 km de estação de metrô; área
mínima construída privativa de 3.000 m2; estacionamento rotativo com garantia de aproximadamente
150 vagas na própria edificação ou, no máximo, a 50 metros de distância; mínimo de 20 vagas de
garagem de uso privativo; área situada próxima do solo que permita atendimento confortável aos
profissionais do Sistema Confea x Crea; área livre para instalação da sessão plenária ou similar para
um público de, no mínimo, 400 pessoas; mínimo de 2 elevadores, com capacidade mínima para 10
pessoas; ambientes climatizados, sendo do tipo central no auditório, do tipo central – CAG, com
Chillers instalado na área da cobertura e dispositivos do tipo FAN COIL instalados nas derivações
e/ou andares, com capacidade compatível com os espaços; dentre outros.
8.
Não há justificativas razoáveis para a escolha de imóvel próximo à Av. Paulista, cujo eixo
contém somente cinco estações de metrô, todas localizadas em áreas extremamente adensadas e onde
praticamente já não há terrenos disponíveis.
9.
Tampouco foram constatados motivos para exigência de metragem mínima muito superior
a de um ambiente para realização das plenárias, característica que fundamentou a compra. Também
não é possível prever com antecedência que o imóvel escolhido teria vagas de uso privativo ou vagas
de uso rotativo, como fixado no edital, já que isso depende da estrutura de cada imóvel.
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
10.
Outra característica que se destaca é a exigência de dois elevadores, com capacidade
mínima para 10 pessoas. O imóvel seria adquirido em razão da realização de plenárias do Conselho,
que tem aproximadamente 250 conselheiros. Considerando-se que são realizadas poucas sessões em
cada mês, e ainda que antes da licitação não se poderia saber que tipo de imóvel seria oferecido (por
exemplo, poderia ser um imóvel térreo), essas exigências mostram-se desproporcionais e inadequadas
à realização do objeto da licitação. O mesmo pode se dizer das especificações de ar condicionado, já
que isso também varia de acordo com o tipo de imóvel oferecido.
11.
Com o nível de detalhamento do objeto licitado, evidencia-se a dificuldade de se encontrar
um imóvel que atendesse às exigências editalícias, exceto os andares do prédio da Av. Angélica. E
mesmo esse imóvel somente estaria em condições de contemplar as características estabelecidas após a
realização de ampla reforma e aquisição de diversos equipamentos e mobiliários, uma vez que são
exigidos itens para votação, sistema de segurança e alarme, acústica, móveis, dentre várias outras
características, restando claro que nenhum imóvel estaria pronto com exigências nesse nível de
especificação.
12.
Os responsáveis argumentam que agiram com zelo, pois poderiam ter dispensado o
procedimento licitatório com amparo no inciso X do art. 24 da Lei n. 8.666/1993.
13.
De acordo com aludido dispositivo legal, a licitação é dispensável para a compra ou
locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas
necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível
com o valor de mercado, segundo avaliação prévia.
14.
Entretanto, tal permissivo não pode ser utilizado, como bem aponta a Secex/SP, porquanto
não há no processo examinado comprovação das necessidades de instalação e localização que
pudessem condicionar a escolha de um imóvel específico. E ainda que essa localização fosse
devidamente justificada, o gestor teria de provar que o preço era compatível com o valor de mercado,
segundo avaliação prévia, o que se tornaria inviável pelas inúmeras intervenções e modificações no
imóvel e pelos equipamentos posteriormente instalados, sem que tivessem sido apresentadas pesquisas
de preços de mercado.
15.
Ainda, deve-se atentar para o fato de que, caso essa possibilidade de ampla reforma, com
preços praticados que terminariam por aumentar expressivamente o valor do imóvel, tivesse sido
oferecida de forma igualitária a todos os licitantes, poderiam ter surgido outros interessados na
execução do objeto, inclusive em construir prédio ou adquirir imóvel para reformá-lo e equipá-lo, com
vistas a atender ao solicitado pelo Conselho.
16.
O resultado desse detalhamento do objeto foi que, de dez empresas que retiraram o edital,
apenas uma apresentou proposta, a empresa Q New England S.A.
17.
Demais de todo o exposto, o edital da licitação é datado de 8/9/2010 (peça 27, p. 89), no
entanto o pré-empenho foi emitido em 10/09/2010 (peça 27, p. 99), cujo histórico prevê a “Aquisição
de Imóvel para sessões plenárias e eventos em São Paulo (Av. Angélica)”. Ou seja, o próprio
documento que reservava valores para a aquisição já referenciava o endereço da Av. Angélica (em data
superior a um mês previamente à abertura das propostas, que veio a ocorrer somente em 19/10/2010 –
peça 28, p. 215).
18.
Com respeito à definição de responsabilidades, concordo com o entendimento apresentado
pela Secex/SP. Consoante consta da peça 27 (pp. 1/4), o então Presidente do Crea/SP, Sr. José Tadeu
da Silva, após manifestação da Diretoria Colegiada da entidade, determinou a abertura de
procedimento para aquisição do imóvel em questão, com as especificações discriminadas no Despacho
da peça 27, indicando detalhadamente todas as características que deveria ter tal imóvel.
19.
Depois, quando verificou-se a necessidade de obras e novas aquisições para adequação ao
imóvel pertencente à vencedora da concorrência, foi determinada a assinatura de termo aditivo
prevendo as alterações, não se promovendo o devido procedimento licitatório.
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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20.
Quanto ao Assessor Jurídico, Sr. Ariosto Mila Peixoto, sua audiência foi promovida por
este Tribunal por ele ter emitido os pareceres correspondentes, tanto na contratação inicial, quanto na
firmatura do termo aditivo (peças 27, pp. 54/56, e 29, pp. 102/107).
21.
No essencial, o parecerista afirma que as especificações cabiam ao poder discricionário do
gestor, para descrever e optar pelo objeto que melhor atendesse ao interesse púbico. E que a
intervenção do advogado no objeto licitado somente poderia ocorrer quando houvesse “uma
ilegalidade flagrante e manifesta, um erro grosseiro, perceptível a olhos nus”, que não seria o caso.
22.
A esse respeito, importa destacar que a qualificação do direcionamento da licitação, muitas
das vezes, não se refere a apontar marca ou característica de um fabricante. Esse conceito é aplicável à
aquisição de bens, não à compra de imóveis, já que estes não têm por característica deter uma “marca”.
23.
E não foram as normas técnicas de construção civil e tecnologia que restringiram o
certame, mas todo o conjunto de características já apontadas, tais como a localização, número de
elevadores, garagens privativas, existência de estruturas específicas como o hall, dentre outras.
24.
Assim, na linha apresentada pela Secex/SP, não se mostra razoável que o advogado
pudesse ter sido apresentado a esse conjunto de características e não identificado o direcionamento da
licitação.
25.
Sobre a emissão do parecer jurídico relativo ao termo aditivo para novas obras e serviços,
caracterizando fuga à modalidade de licitação devida, o responsável, de modo semelhante ao exPresidente da instituição, afirma que houve opção por incorporar bens e serviços ao objeto da licitação,
o que, segundo eles, atenderia ao princípio da eficiência.
26.
Entretanto, o que se verificou, na prática, é que o Crea/SP passou a relacionar e incluir uma
série de equipamentos e serviços ao objeto (tais como sistema de ar condicionado, centrais de
segurança e alarme, computadores, no breaks, sistema de votação e de áudio e vídeo, poltronas de
primeira linha, dentre outros), sem que para isso houvesse o devido procedimento licitatório,
utilizando-se como fundamento a discricionariedade do gestor e o princípio da eficiência.
27.
Assim, tendo em vista que, nas duas oportunidades, o responsável emitiu opinião jurídica
favorável à prática de atos que não atendiam ao estatuto de licitações e contratos, endosso a proposta
de multa ao responsável.
28.
Acerca desse assunto, a jurisprudência deste Tribunal tem se firmado pela responsabilidade
do emitente de parecer jurídico, quando se demonstre culpa ou erro grosseiro, como parece ser o
presente caso, ante as evidências de direcionamento da licitação e fuga da modalidade devida.
29.
Essa linha de entendimento (defendida nos Acórdãos ns. 226/2004 – Plenário, 629/2004 –
Plenário, 160/2006 – Plenário, 1.491/2007 – 1ª Câmara, 1.801/2007 – Plenário, 651/2008 – Plenário,
2.510/2009 – Plenário, 2.706/2009 – Plenário, 6.640/2009 – 1ª Câmara, 1.964/2010 – 1ª Câmara,
1.161/2010 – Plenário, 40/2013 – Plenário, 1.151/2015 – Plenário, 1.730/2015 – 1ª Câmara, entre
outros) encontra guarida no Supremo Tribunal Federal, que, no julgamento do MS 24.631-6/DF,
ressaltou que, ainda que a natureza opinativa do parecer jurídico afaste, em regra, a responsabilidade
de seu emitente, essa subsiste, caso se demonstre culpa ou erro grosseiro.
30.
Relativamente às ocorrências alusivas às viagens identificadas pela equipe de fiscalização,
cumpre consignar que a Resolução/Confea n. 378/1993 resolveu que os entes do respectivo Sistema
poderão proceder ao ressarcimento das despesas realizadas com alimentação e transporte, quando os
Conselheiros do Crea/SP, residentes na capital e área metropolitana, forem convocados a participar de
reuniões na sede correspondente.
31.
Em cumprimento a essa Resolução, o Crea/SP expediu a Instrução n. 2.537/2011, que
dispõe sobre o ressarcimento de diárias e transporte aos conselheiros, inspetores, componentes de
grupos de trabalho e fóruns instituídos pelo Crea/SP, em viagens nacionais.
32.
No que diz respeito às viagens internacionais, em cumprimento a outra Resolução/Confea,
a de n. 1.000/2005, o Crea/SP emitiu o Ato Administrativo n. 13/2008, visando a fixar critérios e
procedimentos para autorização de viagens ao exterior, em cumprimento de missão delegada.
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 035.902/2011-6
33.
Consoante apurado, procedeu-se a pagamento de diárias a conselheiros em desacordo com
a Instrução Crea/SP 2.537/2011, em evento dos dias 14 e 15/12/2011, uma vez que foram pagos R$
450,00 por dia a cada conselheiro, mas o normativo prevê, nos casos de reuniões no município de
domicílio dos participantes, ou em que a quilometragem percorrida (ida e volta) seja inferior a 250
quilômetros, o valor de R$ 250,00.
34.
As razões de justificativa do Sr. José Tadeu da Silva, responsável pela emissão do
expediente determinando o pagamento de forma diversa do normativo, são no sentido de que ambas as
reuniões (dos dias 14 e 15/12/2011) faziam parte de um só evento, o Encontro Anual de Conselheiros
(peça 107, p. 16) e que a Instrução 2.537/2011 seria omissa quanto a eventos que se desenvolvem em
dias sequenciais.
35.
Entendo, no mesmo sentido que a Secex/SP, que tais argumentos não devem prosperar,
pois o normativo que regulamenta os pagamentos de indenizações por deslocamentos dos conselheiros
não deixa margem a interpretações diferentes: nos casos de reuniões no município de domicílio dos
participantes, ou em que a quilometragem percorrida (ida e volta) seja inferior a 250 quilômetros, o
pagamento é de R$ 250,00.
36.
Caso esse parâmetro se mostre inadequado, a entidade deve adotar providências para
reavaliar os normativos internos em atenção às necessidades do Conselho, para, se for o caso, editar
novo disciplinamento.
37.
Desse modo, não há justificativas para a conduta do ex-Presidente do Crea/SP, ao
autorizar/determinar pagamentos das diárias aos Conselheiros em dezembro de 2011, de forma
dissonante da previsão normativa.
38.
Outra situação observada pela equipe de auditoria se refere à concessão irregular de diárias
e passagens internacionais a conselheiros, nos exercícios de 2009 a 2011, sendo identificadas as
seguintes ocorrências:
a) ausência de comprovação de pesquisas de preços das passagens aéreas, de modo a
demonstrar que foram compradas passagens de menor preço;
b) realização de ressarcimentos de passagens aéreas com valores diferenciados por
participante, ainda que todos tenham ido ao mesmo evento, com frequência no mesmo período;
c) falta de justificativas para idas antecipadas ou retornos postecipados em viagens
custeadas (diárias e passagens aéreas) pelo Crea/SP, conforme demonstrativo elaborado na auditoria;
d) não adoção de critérios para escolha dos conselheiros para participarem dos eventos, que
considerem sua área técnica de atuação e a adequação de sua participação aos interesses do Crea/SP;
e) nos eventos transmitidos em língua estrangeira, não houve comprovação de que tenha
havido transmissão simultânea para o português ou que os participantes tenham conhecimentos
mínimos da língua para aproveitamento do conteúdo;
f) falta de relatórios de viagem de parte dos participantes, com vistas a demonstrar os
conhecimentos adquiridos e as perspectivas de utilização desses conhecimentos nos trabalhos
desenvolvidos pelo Crea/SP;
g) pagamento de 6 diárias ao então Presidente do Crea/SP, Sr. José Tadeu da Silva, para
participação no evento “A Engenharia no Século XXI”, ocorrido em Aveiro – Portugal, uma vez que o
Congresso foi de 4 a 6/11/2010 e que os demais participantes receberam somente 4 diárias;
h) compra das passagens com preços elevados - entre R$ 8.427,28 e R$ 12.209,07, na
viagem à “Exposição Mundial Xangai 2010 – Água para o Desenvolvimento”, sem justificativa ou
comprovação de razoabilidade e mesmo de necessidade da viagem, considerando os benefícios
potenciais e reais para o Conselho da efetivação dessas despesas;
i) embora enviados para participar de evento com duração de cinco dias (6 a 10/9/2010) em
Xangai, China, chegada de um dos conselheiros à cidade chinesa somente no 2º dia do evento,
7/10/2010 e outros dois conselheiros somente no 3º dia, 8/10/2010, sendo que, nos três casos, o retorno
foi postergado em cerca de uma semana, com paradas em outras cidades estrangeiras como Paris e
Londres, sem que ficasse demonstrado interesse do Crea/SP nos roteiros realizados;
41
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j) pagamento irregular de 7 diárias aos participantes, no evento Engineering 2010 –
World Engineering Congress and Exhibition, ocorrido em Buenos Aires – Argentina, no período de
18 a 20/10/2010, uma vez que o evento teve duração de 3 dias;
l) ausência de justificativa, comprovação de pagamentos de passagens aéreas e relatórios
de atividades desenvolvidas e resultados da viagem a Barcelona, Espanha, no período de 21 a
26/3/2011, realizada por dois conselheiros do Crea/SP.
39.
A equipe consigna, ainda, a ocorrência de supostas irregularidades na autorização de
viagem de Conselheiros e Diretores do Crea/SP para participação no evento World Engineers
Convention 2011 – Convenção Mundial de Engenheiros - WEC 2011, na Suíça. Tal evento, todavia,
não está sendo apurado nestes autos, mas no TC-028.610/2011-3, ainda em análise no Gabinete deste
Relator.
40.
Sobre os fatos indicados nos desdobramentos do item 38 acima, foi promovida a audiência
do responsável, Sr. José Tadeu da Silva, Presidente do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
do Estado de São Paulo de 1º/1/2010 a 31/12/2011, cujas razões de justificativa foram examinadas pela
Secex/SP, consoante exposto na instrução transcrita no Relatório antecedente.
41.
As principais falhas constatadas na prestação de contas pelos beneficiários das viagens
referem-se à ausência de comprovação de pesquisas de preços das passagens aéreas, chegada de
conselheiros a eventos após seu início e ausência de relatórios de atividades desenvolvidas, dentre
outras. O Ato/Crea/SP n. 13/2008, antes mencionado, remete a análise dos relatórios de viagem a uma
comissão nomeada pelo Presidente, inclusive quanto à correspondência entre os objetivos da missão e
as finalidades a serem alcançadas e a pertinência do trabalho apresentado. Entretanto, não foi
identificada pela Secex/SP a atuação efetiva de tal Comissão, que se prestaria a avaliar a aderência das
atividades desenvolvidas com os objetivos da entidade.
42.
No que se refere ao pagamento das 6 diárias ao Presidente do Crea/SP para viagem a
Aveiro, enquanto que os demais participantes receberam 4 diárias, concordo com a unidade técnica
quando aponta a razoabilidade das justificativas apresentadas pelo gestor. A figura de chefe da missão
justifica a ida no dia que antecedeu o início dos trabalhos e a saída no dia seguinte ao término do
evento, para realização de contatos de interesse da categoria, relacionados a acordos de cooperação
firmados entre Brasil e Portugal, para recepção e envio de profissionais de ambos os países.
43.
Quanto às idas antecipadas ou retornos postecipados em viagens custeadas pelo Crea/SP,
ou ainda na discrepância de valores de passagens aéreas, de acordo com o trajeto escolhido para cada
participante, sem que restasse comprovada qualquer vantagem para o Conselho, ou pelo menos uma
comprovação de que isso não onerou os valores praticados, não foram oferecidas justificativas
suficientes, mormente no que se refere à viagem a Xangai em 2010, na qual os preços pagos, além de
elevados, apresentaram significativa variação (entre R$ 8.427,28 e R$ 12.209,07), sem justificativas ou
comprovação de razoabilidade e mesmo de necessidade da viagem, considerando os benefícios
potenciais e reais para o Conselho da efetivação dessas despesas.
44.
Sobre as diferenças de preços praticados, é de se atentar que, conforme o art. 5º do Ato
Administrativo 13/2008, as passagens aéreas deveriam ser adquiridas pelo Departamento de Eventos,
na classe econômica ou turística. No entanto, o Sr. José Tadeu da Silva agia sem a observância do
próprio normativo, pois emitia autorizações para o ressarcimento de passagens já adquiridas pelos
interessados, juntamente com o pagamento das diárias. Ou seja, não se constatou a realização de
compras centralizadas no referido Departamento, em infringência ao disposto na norma interna da
entidade, procedimento esse que poderia facilitar a instauração dos competentes certames licitatórios
visando à busca do melhor preço para a Administração.
45.
Outra importante questão se refere à forma de escolha dos participantes, a qual era
realizada pelo Presidente. A posterior ratificação das escolhas pelo Plenário do Conselho não afasta a
problemática da ausência de critérios e da fragilidade nos procedimentos de seleção, pois o
procedimento era executado pelo dirigente máximo do Conselho, não havendo evidências de atenção
com a seleção de conselheiros com domínio da língua em que fossem ministrados os cursos, nem a
42
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demonstração de benefício para a área técnica de atuação do escolhido, ou de adequação de sua
participação aos interesses do Crea/SP.
46.
Ante todo o exposto, evidencia-se a fragilidade do controle na concessão de diárias e
passagens no Crea/SP, no período examinado, havendo sido constatada, em grande parte dos casos, a
falta de atenção na administração dos respectivos valores, sem a observância dos próprios normativos
da entidade, como é o caso da não atuação da Comissão indicada no item 30 acima, a não realização de
compras pelo Departamento de Eventos, além da ausência de critérios objetivos para a seleção dos
participantes dos eventos. E as ocorrências indevidas ganham especial destaque nos casos de viagens
internacionais, por óbvio, ante os valores envolvidos, notadamente superiores aos deslocamentos em
território nacional.
47.
Assim, cabe aplicar multa ao responsável, nos termos propostos pela Secex/SP, e
acrescentar determinações ao Crea/SP para que adote providências específicas tendentes à correção
dos fatos observados, quais sejam:
47.1 instituir mecanismos de seleção de interessados em participar de eventos nacionais e,
principalmente, internacionais, com a previsão de requisitos objetivos, cujo atendimento deve ser
efetivamente avaliado pela entidade, em especial no que concerne à aderência aos objetivos da
entidade, sempre utilizando da publicidade e transparência em todo o processo, em especial na
divulgação dos escolhidos;
47.2 implemente os procedimentos necessários à análise dos relatórios de viagem a ser
exigidos dos participantes de eventos nacionais e internacionais, principalmente quanto à
correspondência entre os objetivos da missão e as finalidades a serem alcançadas e a pertinência do
trabalho apresentado;
47.3 faça cumprir o art. 5º do Ato Administrativo n. 13/2008, no tocante à aquisição de
passagens aéreas para o deslocamento dos conselheiros por meio do Departamento de Eventos, ou o
setor correspondente, o qual deve instaurar o devido processo licitatório, para obtenção dos preços
mais vantajosos para a administração pública, a teor da Instrução Normativa n. 3/2015, emitida pela
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão.
48.
Acerca da execução de serviços não contemplados em contrato de publicidade, a unidade
técnica aponta que Crea/SP contratou a empresa Contexto Propaganda Ltda., em 13/4/2010, para
desenvolvimento do Portal Crea/SP. Entretanto, em 21/10/2011, foi aprovada inclusão no objeto do
contrato de um Plano de Mídia referente à campanha Eleições 2011-Confea/Creas, que não constava
do contrato original e tinha objeto totalmente diferente. Assim, foram veiculadas propagandas da
eleição ordinária do Conselho na TV Globo (horários do Jornal Nacional e Fantástico), jornais o
Estado de São Paulo e a Folha de São Paulo, e rádios Bandeirantes e CBN.
49.
Foram promovidas as audiências dos Srs. Ângelo Petto Neto, Vice Presidente do Crea/SP,
no período de 1º/10/2011 a 28/11/2011, e Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, Gerente do
Departamento de Comunicação do Crea/SP, no período de 1º/1/2010 a 31/12/2011.
50.
A Secex/SP entende cabível a aplicação da pena aos responsáveis, por considerar que a
convocação para eleição ordinária do Conselho utilizando-se de rádios, jornais e televisão em horários
nobres, se afigura medida desproporcional ao atingimento dos fins institucionais da entidade.
51.
Como consta da instrução técnica, o objeto da licitação era a criação, produção e
veiculação em TV, jornais e emissoras de rádio de campanha publicitária para divulgação da história e
das atividades institucionais do Crea, conforme informações apontadas em anexo específico (peça 25,
p. 119-136), aproveitando-se tal contratação para a inclusão, por meio de termo aditivo, de objeto
específico relacionado à divulgação e à convocação para as eleições do Conselho.
52.
Embora concorde com a unidade técnica sobre a inadequação do procedimento, não
entendo que seja o caso de multa aos responsáveis, bastando que se dê ciência à entidade para que,
doravante, atente para o cumprimento do art. 65 da Lei n. 8.666/1993, no que toca às alterações
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contratuais, com as devidas justificativas, procedendo ao devido certame licitatório para ações que não
se refiram estritamente ao objetivo ajustado entre as partes.
53.
Sobre as demais providências sugeridas pela Secex/SP, objeto do item 11 do Relatório
antecedente, cabe acolhê-las, com alguns ajustes, em especial aquela indicada no subitem 11.9, alínea
a, quanto à exigência de projeto básico para a contratação de serviços.
54.
O art. 7º da Lei n. 8.666/1993 deve ser interpretado em termos, pois sua redação retrata as
concepções relacionadas ao campo de engenharia. A esse respeito, trago os seguintes ensinamentos de
Marçal Justen Filho (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 9ª edição, p.
118):
“É claro que ‘projetos básico e executivo’ são figuras relacionadas exclusivamente com obras e
serviços de engenharia. Logo, não há cabimento exigir ‘projeto básico e executivo’ em outras
espécies de serviço. Assim, por exemplo, essa figura não existirá em uma licitação para serviços
de vigilância. Deve interpretar-se a lei no sentido de que qualquer tipo de serviço deverá ser
previsto com minúcia. O ato convocatório deverá descrever todas as etapas que serão executadas,
com indicação dos encargos do contratado, cronograma físico-financeiro etc. Enfim, o ato
convocatório deverá fornecer os detalhamentos equivalentes àquilo que se exige nas licitações
para obra e serviço de engenharia. Dito de outro modo, será imperiosa a existência de previsões e
descrições equivalentes àquelas constantes de projeto básico e projeto executivo, ainda que se
atribua ao documento outra denominação.”
55.
Ante todo o exposto, cumpre fazer ajustes na proposta de encaminhamento formulada pela
Secex/SP, como indicado ao longo deste Voto.
Dessarte, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 08 de julho de 2015.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
ACÓRDÃO Nº 1656/2015 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC 035.902/2011-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Entidade: Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia de São Paulo – Crea/SP.
5. Responsáveis: Ângelo Petto Neto, CPF 197.976.308-97; Ariosto Mila Peixoto, CPF 116.302.67864; José Tadeu da Silva, CPF 720.451.168-91; Paulo Roberto Machado de Oliveira Ferraz, CPF
775.362.078-91.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo – Secex/SP.
8. Advogados constituídos nos autos: Antony Araújo Couto, OAB/SP 226.033, Sonia Maria Morandi
Moreira de Souza, OAB/SP 43.176, Márcia Lagrozam Sampaio Mendes, OAB/SP n. 126.515, Jorge
Mattar, OAB/SP 147.475, Denise Rodrigues, OAB/SP 181.374, Jerry Alves de Lima, OAB/SP
276.789, André Luiz Castro Vieira, OAB/SP 251.412, Luciana Pagano Romero, OAB/SP 220.361, Cid
Pereira Starling, OAB/SP 119.477, Ricardo Campos, OAB/SP 176.819, Renata Valéria Pinho Casale
Cohen, OAB/SP 225.847, Humberto Marques de Jesus, OAB/SP 182.194, Ricardo Garcia Gomes,
OAB/SP 239.752, Marcelo Mattos Fioroni, OAB/SP 207.694, e Saulo Stefanone Alle, OAB/SP
207.628.
9. Acórdão:
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VISTOS, relatados e discutidos estes autos do Relatório da Auditoria realizada pela Secex/SP no
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo – Crea/SP, tendo por objetivo
avaliar a regularidade dos procedimentos adotados nas áreas de licitações e contratos, assim como na
concessão de passagens e diárias.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 aplicar aos responsáveis a seguir indicados as multas objeto dos seguintes dispositivos legais,
fixando- lhes o prazo de 15 dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro
Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se
forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
9.1.1 com fundamento no art. 58, incisos II e III, da Lei 8.443/1992, ao Sr. José Tadeu da Silva,
no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais);
9.1.2 com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, ao Sr. Ariosto Mila Peixoto, na
importância de R$ 10.000,00 (dez mil reais);
9.2 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.3 determinar ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo – Crea/SP que:
9.3.1 nos prazos a seguir especificados, a contar da ciência deste Acórdão, adote as seguintes
medidas:
9.3.1.1 120 (cento e vinte) dias:
9.3.1.1.1 adote mecanismos de controle para confirmação da efetiva utilização de veículo próprio
por parte de conselheiros e demais beneficiários, como condição para o pagamento de ressarcimento
de quilometragem, prevista no subitem 2.3 da Instrução Crea/SP 2.537/2011;
9.3.1.1.2 promova atualização cadastral de todos os funcionários, conselheiros, inspetores e
demais agentes, como condição para o pagamento pelo Conselho de diárias e ressarcimentos de
quilometragem previstos na Instrução Crea/SP 2.537/2011;
9.3.1.1.3 cumpra o art. 5º do Ato Administrativo n. 13/2008, no tocante à aquisição de passagens
aéreas para o deslocamento dos conselheiros por meio do Departamento de Eventos, ou o setor
correspondente, o qual deve instaurar o devido processo licitatório, para obtenção dos preços mais
vantajosos para a administração pública, a teor da Instrução Normativa n. 3/2015, emitida pela
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão;
9.3.1.2 180 (cento e oitenta) dias:
9.3.1.2.1 dê o devido destino aos veículos de fiscalização da frota antiga, classificados para
desfazimento – alienação ou doação, nos termos da Lei n. 8.666/1993;
9.3.1.2.2 institua mecanismos de seleção de interessados em participar de eventos nacionais e,
principalmente, internacionais, com a previsão de requisitos objetivos, cujo atendimento deve ser
efetivamente avaliado pela entidade, principalmente quanto à aderência aos objetivos da entidade,
sempre utilizando da publicidade e transparência em todo o processo, em especial na divulgação dos
escolhidos;
9.3.1.2.3 implemente os procedimentos necessários à análise dos relatórios de viagem a ser
exigidos dos participantes de eventos nacionais e internacionais, principalmente quanto à
correspondência entre os objetivos da missão e as finalidades a serem alcançadas e a pertinência do
trabalho apresentado;
9.4. dar ciência ao Crea/SP sobre as seguintes constatações:
9.4.1 a inobservância de planejamento de serviços a serem contratados pelo Conselho, verificada
na contratação de coquetéis para eventos do Conselho realizados em dezembro/2011, afronta à Lei n.
8.666/1993, devendo ser contemplado conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado para caracterizar o serviço, c/c o art. 3º, I e II, da Lei n. 10.520/2002, quando
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adotada a modalidade "pregão", que exige justificativa da autoridade competente da necessidade de
contratação e definição do objeto, de forma precisa, suficiente e clara;
9.4.2 que a renovação da frota de veículos de fiscalização em uma única etapa, sob critério
único, a exemplo do "tempo de uso", conforme se verificou na aquisição dos 150 veículos de
fiscalização por meio do Pregão Eletrônico n. 63/2010, configura descumprimento dos princípios da
razoabilidade e economicidade previstos na Constituição Federal e Lei n. 9.784/1999;
9.4.3 a ausência de licitação para a aquisição de passagens aéreas para o deslocamento dos
conselheiros fere o art. 5º do Ato Administrativo n. 13/2008 do Crea/SP, que prevê tal compra por
meio do Departamento de Eventos, ou o setor correspondente, o qual deve instaurar o devido processo
licitatório, para obtenção dos preços mais vantajosos para a administração pública, a teor da Instrução
Normativa n. 3/2015, emitida pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão;
9.4.4 deve ser observado o art. 65 da Lei n. 8.666/1993, no que toca às alterações contratuais,
com as devidas justificativas, procedendo ao devido certame licitatório para ações que não se refiram
estritamente ao objetivo contratado entre as partes;
9.5 determinar à Secex/SP que monitore o cumprimento das medidas objeto do subitem 9.3
acima;
9.6 encaminhar cópia deste Acórdão, assim como do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo – Crea/SP.
10. Ata n° 27/2015 – Plenário.
11. Data da Sessão: 8/7/2015 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1656-27/15-P.
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13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José
Múcio Monteiro, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa
(Relator) e André Luís de Carvalho.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
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