POLÍTICA DE CONVENIAMENTO PARA ATENDIMENTO
DA EDUCAÇÃO INFANTIL EM SÃO LUÍS: impasse ou solução?
1
Fabiana Oliveira Canavieira
2
Lye Fukuda Doihara
Resumo: Objetivando apresentar propostas para a transferência da
gestão e financiamento do atendimento feito às crianças de 0 até 5
anos e 11 meses, em escolas comunitárias sem fins lucrativos,
desenvolvido com recursos do Fundo Nacional da Assistência Social,
para que estas instituições passem para o âmbito da Educação
Municipal, com sua inclusão nos recursos do FUNDEB, estabelece-se
a Política de Conveniamento. Assim, tentamos fazer um estudo da
transferência dessa política pública, a partir dos ordenamentos legais,
da nova política para Educação Infantil estabelecida pelo MEC, da
atuação do Movimento Social da Educação Infantil – MIEIB, bem
como uma análise do contexto sócio-histórico do atendimento infantil
em escolas comunitárias e da atuação da Secretaria Municipal de
Educação de São Luís, referente a essa discussão.
Palavras-chave: Educação infantil, escolas comunitárias, política de
conveniamento
Abstract: This work intend to have a objectivity presentation to a
financial and management purposes to the childish education
attendance since 0 to 5 years and 11 months into the community
schools without a profit and development with resources of Fundo
Nacional da Assistencia Social, and they transference to a Municipal
Education area with a establishment policy of covenant through the
inclusion this institutions into the FUNDEB. Then, we try to do a study
about this policy transference from the legal orders, the new policy to
childish education, the Movimento Social da Educaçao Infantil
actuation, the social historic context of the childish assist in Sao Luis
Community Schools and the actions of Secretaria Municipal de Sao
Luis in this area.
Key words: Childish education, community schools, covenant policy.
1
2
Mestra. Universidade de Campinas. E-mail: [email protected]
Especialista. Universidade Federal do Maranhão. Email [email protected]
1 INTRODUÇÃO
A ausência, durante muitos anos, de políticas públicas para atender às demandas da
população por educação escolar, fez com que crescesse a organização de escolas
comunitárias junto à união de moradores para educar e cuidar crianças residentes nos
bairros da periferia das cidades.
As escolas comunitárias em São Luís têm início em fins da década de 1950,
funcionando em construções de múltiplos usos e/ou na casa do professor ou professora
e/ou outros membros da comunidade. Muitas escolas comunitárias foram e são organizadas
pelos próprios moradores de bairros periféricos da cidade, atendendo a Educação Infantil e
as séries do Ensino Fundamental, mantidas com contribuições das comunidades, de órgãos
do governo, políticos personalista-populistas e de organizações não-governamentais.
A partir da década de 1980, as políticas educacionais destinadas à Educação Infantil
passaram por importantes mudanças. Destaca-se o papel da Constituição Federal de 1988
e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96, esta última, reconhece como
dever do Estado o atendimento de crianças de 0 a 6 anos em instituições educativas –
creches e pré-escolas, e entende as escolas comunitárias como instituições privadas sem
fins lucrativos.
Mas, concomitante, ao amparo legal a esse nível de ensino, observou-se a
desresponsabilização do Estado, especialmente no tocante ao financiamento da Educação
Infantil, deslocando para as comunidades a tarefa da oferta de vagas como é o caso das
creches domiciliares e comunitárias com a presença do trabalho voluntário. Assim, observase nesse contexto: a dualidade entre cuidar e educar; a existência de educadoras leigas, o
que gerou a “desprofissionalização” da Educação Infantil e legitimou a idéia da relação
natural entre mães-educadora ou mães-crecheira; as práticas espontaneístas, mesmo
quando engajadas politicamente; e a desresponsabilização municipal com a Educação
Infantil.
É nesse contexto também, que se travou o debate e se aponta novas perspectivas para
esse atendimento através da Política de Conveniamento entre as Secretarias Municipais de
Educação e as Escolas Comunitárias sem fins lucrativos, objeto deste estudo.
2 AS ESCOLAS COMUNITÁRIAS EM SÃO LUÍS
Desde 1959 quando surgiu a primeira associação de moradores, de que se tem registro,
no bairro do Lira, em São Luís, fundou-se também a primeira escola comunitária, tal
surgimento se deu a partir da precariedade ou praticamente inexistência da oferta de ensino
na localidade, pais sem condições de levarem seus filhos até o colégio mais próximo, muitas
vezes por falta de condução, mas principalmente pela falta de vagas nas escolas públicas
das proximidades.
Tentando suprir as necessidades das famílias e ao mesmo tempo assumindo uma
responsabilidade do governo estava criada a primeira escola comunitária da ilha de
São Luís da qual se têm registros (MELO, 2003, p. 89).
A partir da experiência do Lira outros bairros tomaram a mesma iniciativa3. Vale
lembrar, que o momento áureo vivido pelas escolas comunitárias se deu na década de
1980, momento que eclode no país os diversos movimentos sociais em busca da
democratização política e da instalação de políticas públicas em todos os âmbitos. Neste
período, o Ministério da Educação realiza seminários nacionais, financia projetos e direciona
rumos, criando expectativas que não foram correspondidas pela falta de continuidade das
ações, e as escolas comunitárias vendo inviabilizadas suas propostas, procuram políticos e
as próprias estruturas governamentais para manterem-se funcionando.
Surgem, neste período, organizações não governamentais, atreladas aos movimentos
sociais de base, tais como as federações, como é o caso da Federação das Escolas
Comunitárias do Maranhão – FEDECMA; da Federação das Comunidades do Maranhão –
FECOMA; e da Federação da União de Moradores e Bem-Estar Social do Maranhão FUMBESMA; algumas delas existem até hoje.
Mas, segundo Melo4, a maioria das escolas comunitárias de São Luís não surgiu de um
projeto político articulado dos segmentos populares e sim, da extrema necessidade
educacional. A proliferação das escolas comunitárias foi assumindo cada vez mais a
responsabilidade do governo para com a educação, principalmente a Educação Infantil, e
sobrecarregando a renda das famílias com mais este gasto, pois contavam e contam com a
“ajuda” dos pais para manutenção das instituições. Na busca por definir as condições de
funcionamento destas escolas, percebemos que poucas, foram construídas para se
constituir como tais, na maioria há uma “adaptação”, improvisação, que estão longe de
3
Madre Deus, Coréia, Camboa, São Francisco.
Profª. Drª. Maria Alice Melo, da Universidade Federal do Maranhão em sua Tese de Doutorado pela USP 1998
4
corresponderem
aos
Padrões
de
Qualidade
e
Infra-estrutura5
estabelecidos
por
pesquisadores e pelo órgão macro da educação nacional, não atendendo assim, as
exigências mínimas para se constituírem como instituições de educação e cuidado.
3 A EDUCAÇÃO INFANTIL E AS INSTITUIÇÕES COMUNITÁRIAS
O atendimento na Educação Infantil foi historicamente realizado por entidades não
governamentais, ligadas ao âmbito da Assistência Social, apenas a partir de meados da
década de 1970 o Poder Público, através de seus setores do âmbito da Educação, passou a
atuar mais efetivamente nesse segmento, responsabilizando-se por parte da oferta,
principalmente por meio de convênios e subsídios às entidades filantrópicas e comunitárias
que passam a receber um per capita por criança atendida, além de supervisão pedagógica.
Assim, tem-se várias possibilidades de atendimento e administração das instituições de
Educação Infantil: a rede privada de ensino, a rede pública municipal de ensino (rede direta)
e a rede conveniada (ou indireta) e a rede privada sem fins lucrativos não conveniada.
Os equipamentos coletivos de cuidado e educação de crianças de 0 a 5 anos e 11
meses, da rede indireta, podem ser agrupados em:
- Instituições Comunitárias: mantidas por grupo de pessoas físicas, por uma ou mais pessoas
jurídicas, inclusive cooperativas de pais e alunos, entidades ou movimentos (associação de
moradores, clubes de mães, sindicatos, movimentos sociais, ONGs, etc.) com inserção em sua
entidade mantenedora de representantes da comunidade eleitos;
- Instituições Confessionais: são instituídas por grupo de pessoas físicas ou jurídicas que atendem a
uma orientação confessional (religiosa) e ideológica específica, com diretoria indicada pela entidade
mantenedora;
- Instituições Filantrópicas: são instituídas por grupo de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas
jurídicas, de direito privado, possuem Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social –
CEBAS.
No entanto, essas instituições apresentam muitos problemas, dentre: a precariedade
das instalações; baixa qualificação profissional; inexistência de projetos político5
Os Padrões de Qualidade e Infra-estrutura são condições arquitetônicas mínimas traçadas por pesquisadores
nacionais e internacionais para credenciamento e funcionamento das instituições de educação infantil, com
ênfase nos critérios destinados ao atendimento de 0 a 3 anos e a inclusão de crianças portadoras de
necessidades educacionais especiais, que busca a partir da harmonização do espaço físico o estímulo e
desenvolvimento da criança em sua integralidade.
pedagógicos; rotatividade da mão de obra; gestão familiar; uso político-eleitoral da
instituição e das matrículas e a relação conflituosa com o Poder Público.
A definição e implementação de uma política de atendimento deve buscar a transição
do desordenamento existente para o estabelecimento de uma política que garanta o
cumprimento de critérios de qualidade e uma presença acentuada e regulatória por parte do
Poder Público, buscando a transição permanente e qualificada da rede comunitária sem fins
lucrativos para o sistema municipal de ensino.
Cabe enfatizar, que não podemos defender que qualquer atendimento é melhor do que
nenhum, pelo contrário, junto aos filhos dos trabalhadores, que dão muito ao país e quase
nada recebem, temos a obrigação de buscar oferecer mais e melhor para que se garantam
os seus direitos sociais básicos e se impeça a perpetuação da miséria e exclusão.
A preeminência do atendimento prestado pelas creches comunitárias conveniadas ou
não, em relação a rede pública, é portador da herança que marca a concepção de criança
como um vir-a-ser, desconsiderando-a como ator social e sujeito de direitos, e do papel
social e político dessas instituições, como lócus da perpetuação da exclusão. Ainda
encontramos em grande parte destas instituições a influência das concepções higienista e
assistencial, além da desprofissionalização das docentes que atuam diretamente com as
crianças. O Poder Público pode desenvolver ações que alterem esse quadro, interferindo
para que essas instituições possam oferecer uma educação de melhor qualidade às
crianças.
4 A POLÍTICA DE CONVENIAMENTO
Criado com o objetivo de apresentar propostas para a transferência das ações de
financiamento da educação das crianças de 0 a 6 anos em creches e pré-escolas,
desenvolvidas com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS, do âmbito da
Assistência Social, para passarem a ser de responsabilidade dos sistemas municipais de
ensino6, foi instituído o Grupo de Trabalho Interministerial7 formado por integrantes do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome – MDS, do Ministério de Educação
e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Os estudos, discussões e
6
7
LDB 9.394/96.
Portaria Interministerial nº 3.219, de 21 de setembro de 2005
acompanhamento da transição dessa política pública vem sendo chamado de Política de
Conveniamento.
A LDB estabelece ao tratar da organização da Educação Nacional, em seu artigo 11,
que a Educação Infantil é atribuição dos municípios. Entre outras atribuições deverão ser
incumbidos de autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino deste
nível. Nas disposições transitórias (art.89), a LDB 9.394/96 determina que “as creches e préescolas existentes ou que venham a ser criadas deverão, no prazo de três anos a contar da
publicação desta lei, integrar-se no respectivo sistema de ensino”. Fica evidente, portanto,
ao exame da LDB, a inadequação de se manter na área da Assistência Social a Educação
em creches e pré-escolas.
Mesmo a LDB trazendo a definição da Educação Infantil como a primeira etapa da
educação básica, ela não define fontes de recursos específicas para esse nível de ensino, a
não ser as de âmbito municipal. Segundo o Relatório do GT (março/2006), o MDS
permanece apoiando financeiramente através dos órgãos da Assistência Social uma rede de
16,2 mil instituições, composta majoritariamente por creches e pré-escolas, que atendem
aproximadamente 1,7 milhões de crianças de 0 a 6 anos, em 81% dos municípios, com
recursos da ordem de R$ 246 milhões/ano. Mas, com o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEB e o impasses em torno das discussões da transição, ou melhor, do repasse dos
recursos de um ministério para o outro, as discussões mudaram de foco.
Nas discussões travadas em torno do financiamento da educação básica, na ocasião de
tramitação da Proposta de Emenda Constitucional - PEC de criação do FUNDEB, a
Educação Infantil passou a ser alvo das atenções quando retiraram do projeto original do
novo fundo o atendimento de creche das crianças de 0 a 3 anos.
Paralelo a todos os debates, embates e manifestações que ocorreram na luta da
(re)inclusão das creches no FUNDEB 8, o Movimento Interfóruns de Educação Infantil do
Brasil - MIEIB preocupava-se também, com a situação do atendimento de milhares de
crianças de 0 a 5 anos e 11 meses feito pelas escolas comunitárias sem fins lucrativos.
Essas entidades sempre estiveram presentes, e constituem muitos Fóruns Estaduais de
Educação Infantil, entre eles o do Maranhão, exercendo sobre eles forte pressão na
reivindicação de suas pautas.
O movimento “FUNDEB PRA VALER” puxado por vários movimentos sociais, entidades, pesquisadores e
sociedade civil, defendeu a inclusão do financiamento da Educação Infantil desde a creche, tendo como o
Movimento Interfóruns de Educação Infantil do Brasil – MIEIB como protagonista desse Movimento, marcado por
“carrinhata”, Movimento dos Fraldas Pintadas, choro de bebês na Esplanada dos Ministérios, entre outros.
8
Pensar em como garantir o direito das crianças e de seus pais por um atendimento em
creches e pré-escolas em tempo integral, feito historicamente e em grande parte por essas
entidades, e ao mesmo tempo, lutar por dinheiro público para a escola pública e pela
qualidade desse atendimento, foi tarefa árdua e conflituosa dentro do Movimento em
diferentes oportunidades.
Nas XXI e XXII Reuniões Anuais do MIEIB9 em que se discutiu pela defesa ou não da
inclusão das escolas comunitárias sem fins lucrativos nos repasses do FUNDEB, percebeuse nitidamente a divisão de opiniões entre os 21 Fóruns Estaduais; alguns defendiam a
inclusão destas instituições no novo Fundo, enquanto outros não. Durante a Reunião de São
Luís foi retomado a votação feita na Reunião do ano anterior, quando ficou decidido por
eleição que o MIEIB defenderia a inclusão de tais instituições no FUNDEB, decidiu-se
também, por uma regulamentação de como essa Política de Conveniamento se daria,
assim, foram estabelecidos alguns critérios para que o repasse do recurso não fosse uma
forma barata de expansão da oferta de vagas na Educação Infantil, preocupação do
Movimento. Algumas “travas” foram pensadas e deliberadas na Carta de São Luís, como
reivindicações a serem feitas junto ao MEC para somar nas discussões da Lei de
Regulamentação do FUNDEB10.
O Movimento articulou-se muito bem na defesa da inclusão das escolas comunitárias
sem fins lucrativos no novo fundo, o que alguns chamaram de “tiro no pé”, assim essas
instituições foram inclusas no repasse do FUNDEB, só que sem restrições, ou seja, as sem
as “travas”. O que gerou novas preocupações na militância em prol de uma Educação
Infantil de qualidade.
Nas duas Reuniões acima citadas, a profª. Rita de Cássia Coelho compunha com mais
duas representantes de Fóruns Estaduais o Comitê Diretivo do MIEIB. Sua saída para
assumir a Coordenadoria Geral de Educação Infantil do MEC – COEDI, deu-se logo em
seguida a tais discussões, o que acreditasse contribuir para o cenário que se constitui
atualmente, em que o MEC através das COEDI tem o MIEIB como grande interlocutor na
constrição das novas políticas para Educação Infantil.
Assim, visto ser atribuição do MEC, orientar as políticas educacionais para as redes
estaduais e municipais, conselhos, especialistas, trabalhadores e trabalhadoras da
educação, rede privada conveniada ou não, entre outros, o Ministério, através da COEDI,
XXI Reunião Anual do MIEIB - dezembro de 2006 em Águas de Lindóia – SP e a XXII Reunião Anual do MIEIB agosto de 2007 em São Luís – MA.
10
Lei 11.494/07 de 20 de junho de 2007, que estava em tramitação.
9
realizou com tal objetivo cinco Seminários Regionais e uma Reunião especial em São Paulo,
todos no segundo semestre de 2008, para discussão da versão preliminar de dois
documentos que serão publicados sobre/para a Educação Infantil, com previsão para Abril
de 2009. O primeiro, chama-se Indicadores de Qualidade da Educação Infantil, um
documento que permitirá a auto-avaliação das instituições de Educação Infantil, e o
segundo, um documento com Esclarecimentos sobre convênios entre Secretarias
Municipais de Educação e instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas sem fins
lucrativos para a oferta da educação infantil.
Esse último visa:
orientar Secretarias e Conselhos Municipais de Educação nas questões referentes
ao atendimento de crianças de zero a cinco anos e onze meses de idade por meio
de convênio da Prefeitura/Secretaria Municipal de Educação com as instituições
privadas sem fins lucrativos comunitárias, confessionais e filantrópicas (MEC, 2008,
p.2).
Quanto a estrutura do documento, são explicitados os conceitos e pressupostos legais
que fundamentam a Educação Infantil e o processo de conveniamento. São expostos os
procedimentos e instrumentos necessários ao conveniamento. Há um destaque para o
FUNDEB. Traz ainda, a relevância do diagnóstico da realidade da Educação Infantil em
cada município, e exemplos de termos de convênio, sistema de prestação de conta e a lista
com a documentação exigida e algumas publicações que podem contribuir para o
estabelecimento dos convênios.
O documento parece bem completo quanto aos esclarecimentos necessário para o
estabelecimento dos convênios, deixando claro as atribuições de ambos os lados. São
várias as exigências feitas para que o dinheiro público seja gasto única e exclusivamente
com a educação e cuidado de meninas e meninos matriculados nas escolas privadas sem
fins lucrativos. No entanto, ainda cabem algumas perguntas: esses critérios/exigências
serão mesmo cumpridos? Com a exigência de tantos documentos ao invés de aumentar a
possibilidade de convênios, esses números não cairão, visto as entidades necessitarem de
um amplo suporte, financeiro, administrativo, jurídico e pedagógico para responderem a tais
exigências, suporte esses que a maioria delas não dispõe? As Secretarias Municipais de
Educação não aumentarão seu atendimento em Educação Infantil, apenas pela via de
conveniamento, como forma mais barata de expansão, visto o repasse per capita ser menor
para essas instituições do que para rede direta? O setor da Educação Infantil da Secretaria
Municipal de Educação dará conta da supervisão técnico-pedagógica junto às entidades
conveniadas? Quais as conseqüências desta política junto às crianças matriculadas nas
instituições conveniadas? E, finalmente, como a Secretaria Municipal de Educação de São
Luís vem implementando essa política?
Outras questões importantes a serem feitas: o MEC está defendendo a Política de
Conveniamento? A Política de Conveniamento é só uma política de repasse de recursos ou
de estabelecimento da qualidade no atendimento de meninos e meninas de 0 a 5 anos e 11
meses? Qual o prognóstico que pode ser feita acerca do cenário da Educação Infantil em
nosso país daqui a 3 anos, em decorrência dessa Política?
Cabe destacar, que o Fundeb não obriga ao conveniamento, fica a critério de cada
sistema municipal a escolha de como expandir a sua rede e garantir o direito das crianças e
de seus pais a uma Educação Infantil Pública e de Qualidade.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Historicamente, as creches e pré-escolas no Brasil constituíram-se a partir do modelo
sócio-econômico da nossa sociedade, ou seja, marcadas por desigualdades; e em cada
momento histórico, esse contexto atuou como fator determinante nas concepções e modelos
de Educação Infantil implementados no país.
É possível perceber que a origem das creches não aconteceu por um mero acaso, mas
deve-se tanto às necessidades da sociedade como às reivindicações das famílias e às
pressões populares na busca desse direito. No entanto, nesse processo de luta pela
democratização da Educação Infantil, numa sociedade caracterizada pelas desigualdades
sociais, as crianças das classes populares são consequentemente as mais sacrificadas e
discriminadas pela seletividade social e consequentemente, educacional.
As instituições de Educação Infantil devem ser um dos lugares privilegiados em que a
criança que a frequenta incorpora concepções de mundo, constrói e amplia conhecimentos
e vai constituindo a si mesma como sujeito. Assim, compreende-se que é no interior desta
instituição deve ser ofertado tudo
que a criança precisa para ela se desenvolver
plenamente.
No entanto, a aparente rigidez da rotina desta instituição educativa, uniforme, mecânica
e repetitiva, certamente é pouco prazerosa para os meninos e meninas, não propiciando a
vivência dos direitos fundamentais das crianças proclamados e amplamente divulgados,
principalmente o brincar, correr, pular, gritar, produzir suas culturas, com seus pares no
ritmo e da forma que desejam. Com isso, a vivência da cidadania da criança que ali passa a
maior parte do seu tempo, fica comprometida.
Vive-se um momento de incertezas no cenário da Educação Infantil, ao mesmo tempo
em que os ordenamentos legais se expandem, algumas contradições ficam mais evidentes.
Tudo indica haver resistência à implantação do artigo 89 da lei (LDB). É difícil explicar
por que ainda não foram tomadas as providências necessárias para a formação dos
profissionais; estudo da realidade da Educação Infantil em nosso município; efetivação do
atendimento público as crianças de 0 a 3 anos na rede direta em tempo integral; apoio dos
órgãos da Assistência Social para as creches e pré-escolas em dificuldades de cumprirem
as exigências legais possam tornarem-se aptas a integrarem a rede municipal de educação.
Ter a creche incluída no sistema de ensino significa elaborar uma proposta pedagógica a
ser planejada, desenvolvida e avaliada por toda a comunidade escolar, não permitindo que
coexistam modalidades paralelas, cuidado x educação, de melhor ou pior qualidade que
acolham segmentos infantis diferenciados por origem econômica, social, cultural, de gênero,
de etnia, racial ou de religião. O padrão de qualidade a ser obedecido pela creche passa a
incluir critérios pedagógicos que permitam as crianças viverem sua infância, desenvolverem
suas linguagens e culturas. Além de outros requisitos que toda instituição de/e para criança
deve apresentar: ambientes limpos, saudáveis, organizados, com cuidados físicos também
atentamente observados.
Essa inclusão requer investimento em educação permanente e nas condições de
trabalho de suas educadoras e seus educadores, repensar o modelo internalizado pelos
mesmos sobre o que é uma instituição educativa para a faixa etária 0 até 5 anos e 11
meses, repensar rotinas e, especialmente, modificação na relação adulto-criança e escolacomunidade-poder público.
Já é hora do município de São Luís atender crianças de 0 a 3 anos e em tempo integral
qualitativamente. E, espera-se que a Política de Conveniamento não seja só de repasse de
recursos e sim de qualificação da primeira etapa da educação básica.
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