CONGRESSO INTERNACIONAL INTERDISCIPLINAR EM SOCIAIS E HUMANIDADES
Niterói RJ: ANINTER-SH/ PPGSD-UFF, 03 a 06 de Setembro de 2012, ISSN 2316-266X
COMPRAS PÚBLICAS EM FAVOR DO DESENVOLVIMENTO
LOCAL : O CASO DE OSASCO
Eduardo de Lima Caldas
Professor Doutor da Universidade de São Paulo
[email protected]
Raquel Sobral Nonato
Bacharel em Gestão de Políticas Públicas
pela Universidade de São Paulo
[email protected]
Resumo
Este trabalho tem por objetivo analisar e refletir sobre a importância das compras
públicas como instrumento de gestão do Desenvolvimento Local a partir da experiência
do “Projeto Educação e Inclusão” no município de Osasco. Para compor o trabalho
foram realizadas revisão de literatura, visitas a campo e entrevistas semiestruturadas
com os atores envolvidos no processo. Os resultados foram analisados sob a ótica das
compras públicas , de forma a apontar mecanismos operacionais, bem como os
caminhos (e escolhas) que a administração pública direta enfrenta no processo de
implementação dessa política pública. Conclui-se que o exercício de poder de compra
do Estado contribui efetivamente para o Desenvolvimento Local.
Palavras-chave: Políticas públicas, compras públicas, desenvolvimento local
Abstract
This work aims to analyze and reflect on the public procurement as an instrument of
management of local development from the experience of “ Projeto Educação e
Inclusão" in Osasco. To compose the work were carried out literature review, field visits
and semistructured interviews with the actors involved. The results were analyzed from
1
the perspective of public procurement, to point operating mechanisms as well as the
ways (and choices) wich directly faces the public administration in the implementation
of this state action. It is concluded that the exercise of public procurement effectively
contributes to local development.
Key-words: Public Policy; public procurement, local development
Introdução
Este trabalho procura trazer uma contribuição no campo de estudos sobre
Desenvolvimento Local, observando as compras públicas governamentais como
instrumento fundamental para organizar a demanda e favorecer a capilaridade de
recursos financeiros no território. Há uma série de experiências de desenvolvimento
local, observadas e analisadas a partir do uso de estratégias e instrumentos, dentre os
quais, facilitação de acesso ao crédito, qualificação da mão-de-obra, apoio técnico,
dentre outros. No entanto, desde meados dos anos 90, raras foram as experiências de
desenvolvimento local que contribuíram com a organização da demanda como
instrumento e estratégia para aumentar a capilaridade de recursos financeiros no
território.
Este trabalho está organizado em duas partes, além desta e das conclusões:
Compras Públicas como instrumento estratégico para o desenvolvimento local
Compras Públicas em Osasco.
e
Na seção “Compras Públicas como instrumento
estratégico para o desenvolvimento local”, buscar-se-á apresentar
a referida ação
estatal, de modo a reconhecê-la como instrumento capaz de induzir o desenvolvimento
local, destacando a constituição e o fortalecimento de marcos legais, além de evidenciar
limites acerca dessa prática. Em seguida, na seção “Compras Públicas em Osasco”, será
apresentado um estudo de caso sobre compras públicas estruturado como políticas
públicas no município de Osasco. A referida política é denominada “Projeto Educação e
Inclusão” e, ao mesmo tempo, que oferece formação e qualificação socioprofissional no
setor têxtil e de confecção, garante o escoamento do produto gerado no setor por meio
da compra pública de uniformes escolares.
Observando o modelo de produção, garante-se a formação e qualificação pelo
lado da oferta, e a compra pública pelo lado da demanda; olhando pela ótica do
consumo, observa-se a redução das despesas das famílias que têm filhos matriculados
na Rede Municipal de Educação Infantil e Ensino Fundamental, visto que a distribuição
2
dos uniformes escolares para a rede municipal de ensino é gratuita. Além desses
aspectos, deve-se considerar o reconhecimento público da referida experiênciai, mais
um elemento que justifica o esforço para sua compreensão.
1. Compras Públicas: instrumento estratégico para o desenvolvimento local
As compras públicas guardam forte relação com a ação do Estado capaz de
ativar dispositivos para
dinamizar a economia local, uma vez que movimentam
recursos estimados em 10% do PIB brasileiro (CATTANI, 2010). No âmbito
internacional, a inserção das compras públicas nos debates sobre a integração de blocos
econômicos para a expansão das transações comerciais entre os países, tais como a
Organização Mundial do Comércio (OMC), a União Européia (UE), NAFTA, Estados
Unidos da América (EUA), estão cada vez mais presentes, evidenciando seu papel
estratégico nas discussões sobre a ação estatal e o desenvolvimento (MOREIRA E
MORAIS, 2003).
O presente artigo parte da perspectiva teórica de que a tradição econômica de
intervenção do Estado na economia está intimamente ligada às experiências que
utilizam o exercício do poder de compra do governo. Avançando para o campo
empírico, são apresentadas suas recentes interfaces com o plano jurídico brasileiro, de
modo a destacar como estão sendo desdobradas, limitadas e articuladas as políticas
públicas para impulsionar a referida ação estatal.
De Lima e Pitaguari (2005), a partir do enfoque keynesiano, propõem que a
dinamização da demanda efetiva no nível local está
intrinsecamente ligada à base
produtiva de exportação e ao investimento do setor público em setores estratégicos
por meio do gasto público.
Deve-se ressaltar que as alterações na demanda efetiva, advinda da expansão
das atividades de exportação ou da despesa pública, têm três efeitos sobre a
renda da economia local: um efeito direto associado à remuneração das
famílias, que dependem do setor exportador; um efeito indireto, que vai
estimular a produção dos setores não exportadores; um efeito induzido pelo
acréscimo de renda causado pela expansão do emprego nos setores
exportadores e não exportadores (DE LIMA E PITAGUARI, 2005).
Tal perspectiva remonta estudos de meados dos anos 80 no Canadá e nos
Estados Unidos da América (EUA) e traz em si elementos passíveis de observação
3
sobre a atuação estatal na dinâmica local. O estudo de Davis (1987) evoca importantes
contribuições acerca do tema, por meio de uma abordagem teórica e empírica.
O autor traz experiências bem sucedidas no estado de Oregon nos EUA e em
províncias canadenses no que se refere à substituição de importações, o que ele
denomina “Buy-local”. O autor conclui que tal prática representa um elemento de força
no apoio à economia local, gerando um efeito multiplicador no processo que é descrito
a seguir:
A dollar decrease in import purchases will indeed have the same impact on
the local economy as a dollar increase in export sales, all other things equal.
But a decrease in imports is only half of the process of import substitution.
The other half of the process is an increase in local production. A dollar of
import substitution (the replacement of a dollar of imports by a dollar of local
production) will thus have a greater impact on the local economy than will a
dollar increase in exports. While it is correct, as Hoover states, that in both
cases local production has increased by one dollar, in the case of import
substitution, in contrast with export expansion, the local multiplier has been
slightly increased (1987:03)ii
Sobre os resultados da aplicação do Buy-Local, Davis (1987) ressalta algumas
vantagens em utilizar bens e serviços produzidos no âmbito local, entre eles a
eliminação de despesas intermediárias como transporte e câmbio e o aumento da
diversidade da economia local. Ainda sobre isso, Davis elucida a conexão causal de
programas de fomento à este processo e a criação de emprego e, conseqüentemente, dos
impactos
sentidos na
economia local,
alcançando assim, o
fortalecimento e a
expansão da produção local.
Jane Jacobs (1974) também tece importantes considerações sobre o efeito
multiplicador gerado ao investir na economia local. Para a autora, as cidades têm o
poder de alavancar o desenvolvimento econômico à medida que o mercado local é
fortalecido. O the export-multiplier efect aumenta os níveis de emprego local gerando
um círculo virtuoso onde a produção no mercado local induz o desenvolvimento de
novos bens e serviços para o consumo interno e externo
Dessa maneira,
a traduzir
a estratégia de intervenção em mecanismos
utilizados pelo Estado no processo de compras públicas, destacam-se o fomento à
tecnologia nacional e aumento de competitividade no nível internacional; a
flexibilização e desburocratização na formalização de micro e pequenas empresas,
principalmente por meio alteração na legislação; o apoio instrumental fomentando a
criação de empreendimentos coletivos, realizado por meio de políticas públicas de
4
incentivo; a oferta de crédito, articulando com outros equipamentos públicos tais como
agências de fomento, de modo a diminuir os riscos envolvidos, entre outros.
A presença de órgãos que atuam sistematicamente na capacitação de servidores e
fornecedores sobre compras públicas também é um ponto relevante, destacando-se
nesse aspecto o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas- SEBRAE,
que por meio de realização de eventos e publicação de cartilhas, promove importante
contribuição sobre a temática.
No plano jurídico, entre as normas que atualmente regem o processo de
aquisição governamental no Brasil estão a Lei de Responsabilidade Fiscal n° 101/200
e a Lei de Licitações e Contratos 8.666/93, criadas com o intuito de promover maior
transparência e controle sobre os gastos públicos. Alterada em 2010 (Lei 12.349/10),
o art. 3° da Lei 8.666/93, reza que a função da licitação não é tão-somente obter a
proposta mais vantajosa, mas promover o desenvolvimento inclusivo, de forma a
direcionar a demanda do Estado para o desenvolvimento local.
Com efeito, o enrijecimento das normas é apontado como uma grande barreira
para institucionalizar novas práticas no setor, fato que acaba favorecendo muitas vezes
empresas já consolidadas no mercado,
não beneficiando modelos alternativos de
incremento produtivo. Cabe destacar outra crítica levantada sobre a Lei 8.666/1993
reportando ao fato das prescrições burocráticas incidirem em maior morosidade no
processo de compras públicas desde a sua concepção até sua realização. No rol das
propostas para maior celeridade dos referidos processos está o Regime Diferenciado de
Contratações (RDC) instituído pela Lei n° 12.462 de 2011 que, implementada pela
urgência das obras de infra-estrutura da Copa do Mundo de 2014 e Olimpíadas de 2016
dispõe, entre outras coisas, sobre a prioridade para os meios eletrônicos de contratação,
a inversão de fases entre habilitação e julgamento, a fim de minimizar os recursos
jurídicos de impugnação a todos os licitantes, concentrando tal exercício no fornecedor
vencedor. Com efeito, pontos como sigilo orçamentário e adoção de critérios não
estritamente econômicos são apontados como ameaça à moralidade dos procedimento,
representando uma barreira para flexibilizações normativas
A Lei complementar n° 123, 14 de dezembro de 2006 que institui o Estatuto
Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte representa outro marco legal
importante sobre essa temática, isto porque, tal lei dispõe, entre outras coisas, sobre a
preferência de organizações associativista e inclusivas no processo de licitação. Além
disso, a lei dispõe sobre a eliminação de etapas bem como estabelece prazos
5
diferenciados para as empresas enquadradas em tal situação e o pagamento unificado de
tributos por meio do Simples Nacional, o que pode corroborar para a redução de carga
tributária, conforme especificação da organização. Ainda sobre esta temática, a LC
N°123/06 institui a possibilidade de participação exclusiva das MPE’s em licitações de
até R$ 80.000,00 bem como dar preferência em ocasião em que os valores forem
próximos aos de empresas de grande porte no processo de licitação.
Atualmente, as compras públicas permeiam duas questões principais.
A
primeira se relaciona à utilização de insumos ou substituições do modelo de produção
que promovam o desenvolvimento sustentável, de maneira a favorecer produtores que
reduzam as externalidades negativas causadas pela produção de um determinado
produto, substituindo materiais degradantes por materiais sustentáveis, são as clamadas
compras verdes ou sustentáveis (BIDERMAN et al., 2008). O incentivo pode serr
realizado por determinações legais, a exemplo da proibição de compra de determinados
materiais como mogno ou madeira não certificada implementada no município de São
Paulo em 2002, ou pelo estímulo a substituição de modelos de produção, a exemplo da
aquisição de produtos orgânicos para merenda escolar em municípios do Paraná, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul (BIDERMAN, 2006).
A segunda compreende o ato do Estado investir em setores socialmente
estratégicos para a inclusão e a otimização da produção (MOREIRA E MORAIS, 2002)
por intermédio de políticas públicas de incremento à economia local, desenvolvendo a
competitividade industrial e tecnológica, além de fomentar Micro e Pequenas Empresas
(MPE’s) , Cooperativas ou Arranjos Produtivos Locais (APLs) e relações comerciais
nos moldes da Economia Solidária.
Entre as principais conquistas alcançadas nesse âmbito, podem ser destacadas as
Leis Federais n° 10.973/2004 e 11.947 /2009. A primeira apresenta dispositivos sobre o
incentivo à produção de ciência, tecnologia e inovação nacional, estabelecendo
favorecimentos às industrias nacionais nos processos de compras públicas. A segunda,
por sua vez , prevê que ao menos 30% dos alimentos para o Programa Nacional de
Merenda Escolar (PNAE) , adquiridos com recursos do Fundo Nacional de Educação
(FNDE), sejam oriundos da agricultura familiar favorecendo assim, à produção local no
processo de compras públicas, abrindo margem para os municípios adotar essa prática
próximo a sua totalidade, como é o caso de municípios como
Conchal – SP e
Apucarana - PR .
6
Dessa forma, o exercício do poder de compra do Estado ganha maior
visibilidade nas questões que cercam o desenvolvimento local à medida que as
mudanças contemporâneas fortaleceram
para um novo panorama de relações
comerciais bem como a retomada da ação estatal intervindo no âmbito local. Cabe
destacar, contudo, que apesar dos avanços normativos alcançados ainda é percebido um
“malabarismo jurídico” para institucionalizar novas práticas no setor de compras
públicas, principalmente no que diz respeito à formalização de empreendimentos
coletivos e da formação de cooperativas que sejam reconhecidas como capazes de
ofertar bens e serviços para o poder público.
2. Compras Públicas em Osasco
O “Projeto Educação e Inclusão”, conhecido como Oficina Escola, foi criado
pela Prefeitura Municipal de Osasco, em 2006, e por meio da integração de um conjunto
de políticas públicas tem os objetivos de promover a qualificação socioprofissional no
setor têxtil e confecção de pessoas com baixa renda, e diminuir a despesa das famílias
com filhos matriculados na rede municipal do ensino por meio da distribuição gratuita
de uniformes escolariii . Também consta como objetivo fomentar a criação e a
consolidação de Arranjos Produtivos Locais (APLs) no setor têxtil-confecção,
contribuindo para as atividades de Economia Solidária desenvolvidas na região.
Em 2005 a Prefeitura Municipal de Osasco apresentou uma estratégia de
inclusão social para o município. Dentre as ações desenvolvidas esteve a criação da
Secretaria do
Desenvolvimento, Trabalho e Inclusão (SDTI) que atua na
municipalização das políticas de emprego e inclusão em Osasco, antes responsabilidade
majoritária do governo estadual.
Para compor a equipe técnica da Secretaria, alguns atores com expertise no
assunto foram contratados. Muitos deles já haviam desempenhado atividades na
Prefeitura de São Paulo no período de 2001 a 2004 (Gestão Marta Suplicy – PT/SP),
sobretudo os técnicos do programa Oportunidade Solidáriaiv que foram integrados ao
corpo de servidores permitindo que o conhecimento acumulado fosse incorporado na
nova estratégia adotada pelo governo municipal.
A implementação do referido projeto demandou a formação de uma rede de
governança, composta por um conjunto de atores dentre os quais a Secretaria do
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Desenvolvimento, Trabalho e Inclusão (SDTI), a Secretaria da Educação (SE), a
Associação Eremim (OSCIP EREMIM) e o Instituto de Tecnologia Social (ITS
BRASIL).
Concebido como política pública matricial, o projeto prevê a capacitação
socioprofissional dos beneficiários e o auxilio técnico na formalização de microempresas e cooperativas. Para garantir e reafirmar a matricialidade como princípio
organizacional, o projeto se articula com os programas redistributivos, o Osasco
Solidária e Osasco Inclui, sediados na SDTI. Além disso, o projeto se articula com a
Secretaria da Educação, a qual tem a responsabilidade de organizar a oferta pelo
produto e disponibilizar recursos para a gestão orçamentária do projeto, representando
um gasto de 7,6 milhões/ano.
Sobre o processo de entrada, o beneficiário do projeto deve estar ligado a um
dos programas redistributivos do município, ser morador de Osasco há pelo menos
dois anos, ter renda de, no máximo, ½ salário mínimo e estar em situação de
desemprego. A seleção dos beneficiários é realizada pela SDTI e o período de
permanência no projeto é de até 2 (dois) anos. Nos dois primeiros meses, os alunos
passam por um curso de 200 horas no SENAI, localizado no Brás, em São Paulo, ou em
Oficina Laboral que é o espaço disponibilizado pela Associação Eremim, localizado no
Bairro Rochdale em Osasco onde são feitos os primeiros contatos com o maquinário.
Passada essa fase, os participantes se dirigem à Oficina Escola, onde recebem
formação cidadã (3h) e qualificação profissional (4h). Após três meses no local, ou seja,
60 horas de formação cidadã e 80 horas de qualificação profissional, as alunas podem
escolher qual será a estratégia da inserção do mercado de trabalho: se preparar para o
mercado formal de trabalho ou para a organização de empreendimentos populares.
Escolhendo a primeira alternativa, o beneficiário recebe formação sobre as leis
trabalhistas, o comportamento profissional, o auxilio na elaboração do currículo,
participa de simulações de entrevistas e processos seletivos, entre outra. Além disso,
são encaminhados ao Portal do Trabalhador e são cadastrados no Sistema Público de
Emprego, Trabalho e Renda. A SDTI também é responsável por sensibilizar as
empresas locais para contratação dos participantes
Os que preferirem, por sua vez, o aprendizado sobre os empreendimentos
populares, recebem apoio instrumental do programa Osasco Solidária que, por meio de
incubação, formaliza e auxilia a consolidação de micro e pequenas empresas e
cooperativas.
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Segundo o relatório de cumprimento do objeto elaborado pela Associação
Eremim, até agosto de 2011, 967 pessoas passaram pelo projeto, dentre as quais 815 já
se desligaram, destas 47,7% estão empregadas no mercado formal, 11, 7% foram
encaminhadas aos equipamentos públicos de Economia Solidária, as demais foram
encaminhadas para o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda para
intermediação de mão de obra. Além disso, foram formados 9 Arranjos Produtivos
Locais (APLS) no setor têxtil e confecção.
Sobre a distribuição dos uniformes, os diretores de cada unidade educacional
realizam levantamento junto aos pais de alunos matriculados sobre a especificidade da
numeração de cada traje escolar e encaminham tais informações à Secretaria da
Educação. Os Kits escolares são entregues anualmente, idealmente ocorridos no inicio
do ano letivo, e são compostos por 2 (duas) camisetas de manga curta, 01 (uma)
camiseta de manga comprida, 01 (uma) calça, 01 (um) agasalho e uma bermuda.
Atualmente, a distribuição dos uniformes atende aos 65.000 alunos da rede municipal
de ensino de Osasco que abrange às 102 escolas circunscritas no território.
A gestão do “Projeto Educação e Inclusão” é compartilhada e envolve órgãos
públicos e entidades da sociedade civil. Em vista do Termo de Parceria n° 213/2009,
participam da coordenação do projeto a Secretaria da Educação, a Secretaria do
Desenvolvimento, Trabalho e Inclusão e
a Secretaria de Assuntos Jurídicos e a
Associação Eremim.
Ainda no âmbito do Termo de Parceria, é prevista a criação de um Comitê
Gestor, reunido mensalmente, com a função de monitorar e avaliar a execução do
projeto. O Comitê é composto por 2 (dois) representantes da Secretaria da Educação, 2
(dois) representantes da SDTI, 2(dois) representantes da Associação Eremim, 1 (um)
membro indicado pelo Conselho Municipal de Educação e 1 (um) membro indicado
pela Comissão Municipal do Emprego.
Osasco possui um conjunto articulado de instrumentos que possibilita que o
poder público esteja presente tanto no apoio instrumental das beneficiárias como na
aquisição de insumos e, principalmente, do produto final demandado pelos alunos. Tal
articulação permitiu que Osasco obtivesse um desenho metodológico que favorecesse
setores estratégicos da economia local (setor têxtil e confecção). Nesse sentido, o Estado
optou por ter maior participação e, por conseguinte, maior controle sobre toda a cadeia
de suprimentos no processo de compras públicas.
9
Desdobrando as atribuições de cada órgão na execução do projeto, a Secretaria
da Educação faz o levantamento da demanda e promove a discussão sobre os modelos
de uniforme com professores e pais de alunos.
Além da determinação sobre a
especificidade dos uniformes, a Secretaria da Educação também é responsável pela
maior parcela dos recursos dependidos a este projeto e, em conseqüência disso, possui
voz ativa nas reuniões do Comitê Gestor. Além disso, exerce forte pressão sobre a
Oficina Escola e as Cooperativas Setoriais envolvidas no projeto, a fim que os
uniformes sejam confeccionados no prazo estipulado e tenham à qualidade préestabelecida. Nesse sentido, o órgão representa um importante “cliente” do projeto
acompanhando o processo logístico da confecção do produto final até a distribuição nas
unidades educacionais.
Por ser a mentora do desenho metodológico do projeto , a Secretaria do
Desenvolvimento, Trabalho e Inclusão é grande incentivadora das atividades , por meio
de acompanhamento em todas as etapas do projeto, desde a formação socioprofissional
até o apoio à formalização de Arranjos Produtivos Locais capazes de produzirem bens e
serviços para Osasco e região.
As secretarias de Governo e de Assuntos Jurídicos, juntamente com o Gabinete
do Prefeito formam uma triangulação jurídica e são responsáveis pela gestão do
convênio e do Termo de Parceria, o qual é renovado a cada dois anos, além das
disposições quanto à liberação dos recursos. Nesse sentido, são responsáveis pelos
visíveis “malabarismos jurídicos” para justificar a prorrogação do termo e para garantir
a continuidade do projeto e no apoio à formalização dos novos mercados que surgiram
após a implementação do projeto.
Entre as entidades da sociedade civil está o Instituto de Tecnologia Social – ITS
BRASIL. O Instituto de Tecnologia Social é uma Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público (OSCIP), que embora não tenha envolvimento formal e direto na
execução do “Projeto Educação e Inclusão”, a organização contribuiu com o seu knowhow no delineamento dos projetos executados em Osasco, bem como apoio técnico na
realização de atividades de incubação de empreendimentos.
A Associação EREMIM, é uma entidade sem fins lucrativos caracterizada
como OSCIP desde o ano de 2003. Ligada ao setor metalúrgico do município,. seu
papel está relacionado à execução da Oficina Escola em todas as frentes de atuação:
aprendizagem prática; qualificação profissional; formação cidadã; logística e
distribuição .
Assim, o investimento com maquinário, e despesas relativas à
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terceirização de serviços específicos e a distribuição dos uniformes até as unidades de
ensino são responsabilidades da Associação Eremim.
Sobre os caminhos percorridos para a implementação da referida experiência do
ponto de vista institucional, o início do processo que culminou no projeto se deu em
2005, com a estratégia municipal de distribuir os uniformes escolares de forma gratuita,
como igualmente acontecia na cidade de São Paulo desde 2002. Porém, diferentemente
da capital paulista, Osasco decidiu que o uniforme seria o produto final de um projeto
de qualificação profissional desenvolvido pelo próprio município.
Então, foi delineada a estrutura metodológica e definido o público-alvo que
seria atendido no “Projeto Educação e Inclusão”. Para alcançar os objetivos do projeto,
principalmente no que tange à produção própria dos uniformes e a geração de renda e
ocupação foi estruturada uma rede de mecanismos utilizados na execução do projeto,
principalmente no que se refere ao processo de compras públicas.
Dessa forma, o primeiro passo foi a consolidação de um arcabouço jurídico
materializado na Lei 3981/05, que criou o Programa Operação Trabalho (POT) e previu
a existência de uma entidade parceira capaz de executar o projeto no setor têxtil e
confecção, não caracterizando a concorrência desleal na produção dos uniformes.
Com a alteração normativa, o próximo passo foi escolher o parceiro executor.
Nesse momento, foi necessário a criação de um Edital Público para recrutar aquele que
teria a responsabilidade de organizar a produção de uniformes, atendendo a demanda de,
em média, 400.000 peças/ano.
O processo licitatório foi desenhado de forma a contratar uma entidade,
preferencialmente que desenvolvesse suas atividades no município e pudesse atender à
especificidade técnica da produção de uniformes escolares. De acordo com o
depoimento de Celso Pedro, coordenador do “Projeto Educação e Inclusão”,
a
Associação Eremim já tinha experiência em ser mantenedora de cooperativa no setor de
confecção e costura no município de Osasco, o que se apresentou como fator positivo e
diferencial na celebração do contrato.
No momento de implantar fisicamente a Oficina, foram definidos os detalhes de
infra-estrutura e de aquisição de materiais por meio de licitação pública. Nesta fase, foi
necessário o auxilio de funcionários da prefeitura (do setor de compras públicas) para
determinar o procedimento de aquisição e regularização dos contratos referentes à
11
contratação de serviços para setores específicos, tais como o corte de tecidos dos
uniformes.
O Termo de Parceria, instrumento jurídico que formaliza a atribuição de
responsabilidade de cada ente na execução do projeto, estabelecendo metas,
indicadores, resultados e mecanismos de desembolso para a realização do mesmo.
Renovado a cada dois anos, o Termo de Parceria é amparado por legislação federal (Lei
9.790/199), e estadual (Decreto Nº 48.766, de 30/06/2004) e determina que o período
máximo de vigência não deve ultrapassar 5 anos.Este fato incidiu em pontos críticos ao
projeto, haja vista os riscos envolvidos no que se refere à continuidade das atividades
desenvolvidas pela Oficina Escola. Até porque, trocar de entidade executora significa
em grande medida perder a memória do processo, o que traria inúmeras dificuldades de
incorporação dos procedimentos por parte de uma nova parceria.
A Incubadora Pública de Empreendimentos Populares e Solidários (IPEPS)
representou outro instrumento para a consolidação da experiência em questão, uma vez
que viabilizou a criação da Oficina Setorial no setor têxtil e confecção denominada
Incluindo Ponto a Ponto, cuja função é disponibilizar um espaço que propiciasse as
atividades de planejamento, gestão (contábil, tributária, financeira, fiscal e de recursos
humanos), produção e comercialização dos empreendimentos individuais e coletivos na
fase de incubação, funções previstas no decreto n° 9.823, assinado em 04 de outubro de
2007.
Tal ação da IPEPS resultou na criação da Cooperativa de Costura Osasco que,
desde 2010, complementa a produção de uniformes escolares realizada pela Oficina
Escola com 53.00 peças/ano. De acordo com o depoimento de Marize Alves Prazeres,
presidente da Cooperativa desde a formalização, a viabilização da criação da
cooperativa só foi possível pelo acompanhamento técnico do instrumento em questão.
Para estabelecer a relação contratual dos novos participantes foi necessário desenhar o
Chamamento Público n°01/2010,
no qual foram convocados empreendimentos
econômicos já existentes e em processo de consolidação e inseri-los no mercado de
forma autônoma, a fim de promover a integração destes com a economia local .
Ainda no bojo do apoio organizativo dos novos empreendimentos, está a
articulação de linhas de crédito junto ao Banco do Povo. Trata-se de um programa de
microcrédito do governo estadual, sob administração da Secretaria de Emprego e
Relações do Trabalho (SERT), em parceria com as prefeituras municipais, destinados às
micro e pequenas empresas, cooperativas, ou empreendedores individuais que
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desempenham atividade produtiva no município, concedendo empréstimo até
R$5.000,00 à pessoa jurídica e R$ 3.000,00 à pessoa física. Entre as exigências para
acessar as linhas de crédito da instituição, estão a não observância de pendências
cadastrais no SCPC, SERASA e CADIN Estadual e ter faturamento bruto menor a R$
240 mil no último ano .
O Banco do Povo foi acionado na maioria dos casos em que a beneficiária optou
pela Economia Solidária.
De acordo com o depoimento de Maria Albertina, ex
beneficiária do projeto, a aquisição das três máquinas profissionais de costura só foi
possível devido à disponibilização do microcrédito.
Mais recentemente, a
implementação do FUMDIP - Fundo Municipal de Desenvolvimento e Inclusão
Produtivav, criado pela Lei 4.421, de 31 de maio de 2010, representou um avanço para
a consolidação da referida prática no nível local,
visando fomentar pequenos
empreendimentos e iniciativas de geração de renda e ocupação mediante concessão de
empréstimos e subvenções econômicas. Dessa forma, o conjunto de instrumentos de
políticas públicas articuladas representa um ponto forte do “Projeto Educação e
Inclusão”, sobretudo no período de saída da beneficiária e na consolidação de Arranjos
Produtivos Locais
favorecendo um cenário favorável para dinamizar as relações
econômicas no nível local.
Uma dimensão das dificuldades observadas no “Projeto Educação e Inclusão” é
se relaciona com a posição dos atores envolvidos, sobretudo os gestores públicos. Isto
porque, a viabilidade econômica é posta em prova a todo o momento. Na visão de
alguns entrevistados, existe um custo elevado para arcar com toda infra-estrutura e
garantir que os uniformes sejam entregues nas condições pré-estabelecidas. Essa
posição se alinha à crítica sobre o exercício de compras públicas em relação aos gastos,
muitas vezes os paradigmas da eficiência econômica e da maximização dos lucros no
curto prazo são sobrepostos aos retornos sociais gerados no médio e longo prazo a
partir da referida ação estatal.
Considerações Finais
O trabalho procurou analisar e refletir sobre o exercício de compras públicas
em favor da gestão do Desenvolvimento local. Assim, foi realizada uma descrição
minuciosa do “Projeto Educação e Inclusão”, de modo a perceber a articulação entre os
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instrumentos de organização da oferta dos uniformes escolares com os instrumentos que
permitiram fazer do Estado indutor da demanda. O recorte temático analisou a
experiência sob a teoria das compras públicas.
Tratando especificamente dos resultados percebidos a partir da análise do
“Projeto Educação e Inclusão”, a diminuição das despesas das famílias que têm filhos
matriculados na rede pública municipal de ensino representa um resultado positivo do
projeto. Além disso, a distribuição gratuita dos trajes escolares representa um ponto
central para garantir a isonomia e a melhoria na oferta de serviços públicos de educação.
Percebe-se ainda o caráter redistributivo do projeto, uma vez que a referida ação estatal
aloca recursos públicos em setores estratégicos, neste caso, o grupo são pessoas
cadastradas em programas de transferência de renda condicionadas (PTC’s) visando à
erradicação da pobreza extrema. Assim, desde o primeiro momento, as beneficiárias
que antes estavam desempregadas, passam a receber um valor financeiro para
impulsionar sua saída das condições de vulnerabilidade social. Ainda, as beneficiárias
tendem a consumir em seu próprio município, contribuindo para um ciclo virtuoso da
economia local (JACOBS, 1997).
A criação dos 9 Arranjos Produtivos Locais no setor
têxtil e confecção é, nesse sentido, um resultado proeminente de como o investimento
na demanda efetiva do Estado, inclusive organizando a oferta local, colaborou para
efeitos multiplicadores da
economia local (DAVIS, 1987). Diante o cenário de
vulnerabilidade social e de precarização do trabalho pré-estabelecido, a “porta de
saída”
apresentada nesse projeto corresponde à capacitação socioprofissional bem
como a intermediação da mão-de-obra das beneficiárias.
Os marcos legais implementados deram maior flexibilidade e preferência aos
pequenos empreendimentos coletivos nos processos licitatórios. O apoio instrumental,
seja por capacitação profissional, seja por auxílio na formação de cooperativas é
proeminente nesse sentido, representando elementos fortes para a otimização dos
resultados alcançados.
Em suma, o conjunto dessas medidas demonstra a possibilidade em substituir
importações no âmbito local, aponta o potencial do setor da educação como indutor de
processos geradores de trabalho e renda por meio da compra de uniforme e alimentação
escolar, móveis, reparos e reformas nas unidades escolares. Vontade política, arcabouço
jurídico consolidado e recursos próprios suficientes à demanda governamental são os
elementos principais para a continuidade de um projeto que utilize o exercício de
compras públicas. Nesse aspecto, o potencial de difusão desta prática é grande. Por fim,
14
ressalta-se a importância do envolvimento dos atores com um projeto desta natureza, de
modo a garantir maior pluralidade na oferta de bens estratégicos e, conseqüentemente,
maiores ganhos no âmbito do desenvolvimento local.
Referencias Bibliográficas
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15
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i i
Em 2008 o projeto ficou em segundo lugar no Prêmio “Boas Práticas do Bolsa Família”, organizado
pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS (MDS, 2011).
ii
A queda do dólar em importações terá certamente o mesmo impacto sobre a economia local quanto um
aumento do dólar em vendas para exportação. Porém, uma diminuição das importações é apenas
metade do processo de substituição de importações. A outra metade do processo é um aumento em
produção de dólar. Um dólar de substituição de importações (a substituição de um dólar das importações
por um dólar de produção local) terá assim um maior impacto na economia local do que será um
aumento do dólar nas exportações . Embora seja correto, como Hoover afirma que, em ambos os casos a
produção local tem aumentado por um dólar, no caso de substituição de importações, em contraste com a
expansão das exportações, o efeito multiplicador local foi ligeiramente aumentada (Tradução Livre)
iii
O município de Osasco está localizado na Região Metropolitana de São Paulo e possui 667.000
habitantes distribuídos em 64km² (IBGE, 2010). Conhecido por abrigar historicamente grandes indústrias
paulistas, tais como a Companhia Brasileira de Material Ferroviário (COBRASMA), Ford Motor do
Brasil s/a (setor automobilístico) e S/A White Martins (setor químico). O município assistiu o êxodo de
várias delas, principalmente nas últimas duas décadas, entre elas estavam a ETERNIT , indústria
relacionada a materiais de construção, e a empresa SANTISTA, ligada ao setor têxtil e confecção. Com
isso, o perfil do município foi alterado, dando lugar à um forte pólo comercial, principalmente no setor
varejista e atacadista. Atualmente, estão instaladas no município as sedes do Centro das Indústrias do
Estado de São Paulo – CIESP, da Federação das Associações Comerciais – FACESP, do Serviço
Brasileiro de Apoio à Micro e Pequena Empresa – SEBRAE, Junta Comercial e sindicatos, além de
unidades do SENAI e SENAC. Contudo, a oferta de empregos formais, bem como a qualificação da mãode-obra, não acompanhou a real necessidade inerente ao desenvolvimento local e regional. Com o PIB
16
aproximado de 30 bilhões de reais (IBGE, 2010), a distribuição de empregos formais em Osasco está
concentrada no setor de serviços, cuja participação é de 52,2%, seguido pelos setores de comércio
(24,7%) e indústria (19,7%) (DIEESE, 2009).. Tais dados permitem dizer que Osasco tem grande parcela
de sua população em situação de vulnerabilidade social. De acordo com o Cadastro Único (CadÚnico)
do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome (MDS), 10.790 famílias do município são
consideradas extremamente pobres e vivendo com a renda per capita abaixo de R$70,00 estão inscritas
no programa Bolsa Família.
iv
O programa Oportunidade Solidária foi um dos primeiros programas ditos de Economia Solidária no
país. Implementado em 2001, o programa previu a criação da Secretaria do Trabalho, Desenvolvimento e
Solidariedade para o desempenho das ações, coordenadas por Márcio Pochmann. Importante ressaltar
que o desenho e a metodologia aplicada nas atividades desenvolvidas pela SDTI em Osasco é semelhante
em grande medida ao caso paulistano. Para mais informações sobre o programa Oportunidade Solidária
ver (GOMES e ALVES, 2005) e SILVA (2010).
v
Ainda em processo de consolidação, o FUMDIP representa um grande passo na questão das compras
públicas. Isso porque, a idéia inicial é que o fundo seja composto por recursos advindos de transações
comerciais a partir das compras públicas, de modo a promover um giro na economia local, favorecendo
os microempreendedores.
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