Seminário URBFAVELAS 2014
São Bernardo do Campo - SP - Brasil
DEZ ANOS DA POLÍTICA HABITACIONAL DO MUNICÍPIO DE OSASCO: AVANÇOS,
POTENCIALIDADES E A CONTINUIDADE DE UMA POLÍTICA
Sergio Gonçalves (Prefeitura de Osasco) - [email protected]
Arquiteto e Urbanista, Secretário de Habitação e Desenvolvimento Urbano de Osasco
Cristiane Dutra (Prefeitura de Osasco) - [email protected]
Arquiteta e Urbanista, Diretora Departamento de Habitação de Interesse Social de Osasco
Heloisa Diniz de Rezende (Prefeitura de Osasco) - [email protected]
arquiteta e urbanista
Viviane Manzione Rubio (Prefeitura de Osasco) - [email protected]
arquiteta e urbanista
Daniel Baptista Vio (Prefeitura de Osasco) - [email protected]
cientista social
Luciane Dalla Valle (Prefeitura de Osasco) - [email protected]
Advogada
Marcela Hoenen (Prefeitura de Osasco) - [email protected]
assistente social
Sandra Simões de Abreu Lessi - [email protected]
assistente social
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo apresentar a política de urbanização de favelas do
município de Osasco através das principais urbanizações realizadas pela Secretaria de
Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHDU do município de Osasco ao longo da
última década (2005 – 2014).
Pretende-se demonstrar a produção realizada pela Secretaria neste período e analisar
o impacto das intervenções no território, seus avanços, impasses e perspectivas
abertas ao longo do processo.
1. INTRODUÇÃO
Colinas D’Oeste, Portais, Morro do Sabão, Rochdale, Jardim Vicentina e Jardim Veloso
são favelas que estão com obras ou projetos para urbanização em desenvolvimento e
de maior relevância no município de Osasco. Com a conclusão destas obras cerca de
6300 famílias serão atendidas, diretas ou indiretamente, com construção de cerca
de1755 novas unidades habitacionais, regularização fundiária de cerca de 8 mil
domicílios, com construção de rede de drenagem, canalização de córrego, água, coleta
e tratamento de esgoto, construção de escolas, praças, parque, unidades de negócio e
núcleos de reciclagem de resíduos sólidos para geração de renda. O valor total do
investimento para a conclusão das obras se aproxima dos R$ 430 Milhões.
Tendo como pano de fundo os números alcançados através das urbanizações destas
favelas pretendemos apresentar a construção da política habitacional de interesse
social do município de Osasco ao longo de três gestões de atuação do Partido dos
Trabalhadores, duas do Prefeito Emídio de Souza e a atual do Prefeito Jorge Lapas,
entre 2005 e 2014, estabelecida em consonância com as diretrizes da política nacional,
parceria que potencializou as ações do município através da disponibilização de
recursos jamais vistos na história do país para qualificação de áreas de interesse social.
2. O MUNICÍPIO E O CONTEXTO DA POLÍTICA PÚBLICA HABITACIONAL
Osasco é um dos 39 municípios que compõem a Região Metropolitana de São Paulo –
RMSP e está localizado a oeste desta região. Tem como vizinhos os municípios de São
Paulo, em toda sua faixa direita e, à esquerda, os municípios de Santana do Parnaíba,
Carapicuíba, Barueri, Cotia e Taboão da Serra.
As regiões Norte e Sul estão fisicamente divididas pelos traçados da Ferrovia, do Rio
Tietê e da Rodovia Presidente Castelo Branco, que atravessam seu território,
configurado também pelos limites com as rodovias Raposo Tavares, Rodoanel,
Anhanguera. A presença de inúmeros cursos d’água e em função de sua topografia
acidentada, resulta em uma paisagem bastante fragmentada.
Considerada por longo tempo subúrbio industrial1 do Município de São Paulo, alcança
autonomia em 1962, quando da emancipação. Consolida-se como polo regional
intermediário da indústria, atraindo alto contingente de mão de obra, o que a caracteriza
então, como “cidade-trabalho”, em contraponto aos diversos municípios da RMSP,
1
Osasco fazia parte da periferia do Munícipio de São Paulo, considerado como distrito industrial da capital. Subúrbio
é um termo próprio da geografia urbana, que se utiliza da tradução direta da língua inglesa (suburb), para designar as
zonas residenciais da periferia urbana, enquanto na língua espanhola o conceito designa os bairros pobres,
marginais ou degradados dessas zonas periféricas afastadas do centro da cidade. Bairro ou núcleo com uma
população situado em áreas fora da região central, em sua periferia, especialmente o que constituí uma zona pobre
afastada da cidade.
1
conhecidos como “cidades-dormitórios”.
Osasco por ter acesso a partir das diversas rodovias teve ampliado seu parque
industrial logístico recentemente. Isto possibilitou destacar-se no setor de comércio e
serviços, como uma das maiores economias do Estado no início da década de 2000. O
potencial econômico da cidade desde o fim da década de 1970 atrai a população
expulsa das áreas centrais da cidade de São Paulo, o que impulsiona a formação dos
primeiros assentamentos precários do município.
A densidade demográfica na década de 1980 era de 72,86 hab./ha, passa a 87,09
hab./ha na década de 1990, em 2000, alcança os 100,36 hab./ha.
Na década de 2010 o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística através do CENSO
informa que a densidade chega a 102,65 hab./ha2, sendo então considerada atualmente
a quarta maior densidade do Estado de São Paulo. Mesmo havendo um significativo
aumento demográfico, os dados do estudo realizado pela Companhia Brasileira de
Projetos e Empreendimentos - COBRAPE e levantados pelo Plano Local de Habitação
de Interesse Social de Osasco - PLHIS3 informam que esse aumento se dá de forma
heterogênea no território, sendo que nas áreas centrais do município houve um
crescimento populacional negativo, enquanto que nos extremos das zonas norte e sul
houve crescimento médio de 5% ao ano.
O Índice de Desenvolvimento Humano - IDH médio4 do município levantado em 2013
era de 0,776, sendo considerado alto, na análise dos indicadores de Educação, Renda
e Longevidade.
A ocupação do município se deu primeiramente na zona sul pela proximidade com as
zonas industriais tanto do município quanto com as regiões da Lapa e Jaguaré do
Município de São Paulo. Essa região até hoje se apresenta como a mais desenvolvida
economicamente e com melhor infraestrutura urbana e de transporte em comparação à
zona norte, onde a ocupação se deu de forma mais lenta em função da instalação das
áreas industriais ter ocorrido mais recentemente, concentrando ali as áreas de maior
precariedade urbana e habitacional.
Inicialmente os assentamentos ocuparam terrenos vazios ou áreas públicas dos
loteamentos implantados de forma dispersa no município, posteriormente foram se
expandindo para áreas ambientalmente frágeis, como as margens dos cursos d’água e
as encostas de morro. Na década de 1990 foram adensadas as áreas já ocupadas e se
iniciam novas ocupações em áreas onde o solo foi criado em função de grandes obras,
como as da retificação da calha do Rio Tietê, que reconfigurou o percurso da água e
deixou a área de alagamento disponível para a instalação de moradias precárias.
Conhecida como Braço Morto do Rio Tietê, no bairro do Rochdale, esta área de várzea,
onde hoje estão instaladas aproximadamente 2000 famílias, foi recebendo aterros
sucessivos tanto de obras irregulares como do desmonte de trechos do bairro Jardim
Aliança.
2
Dados SEADE 2011.
Realizado em 2012.
4 Atlas de Desenvolvimento Humano 2013 do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento),
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA e Fundação João Pinheiro - FJP
3
2
Durante as décadas de 1960 e 1970, a solução para o atendimento habitacional foi a
autoconstrução em lotes periféricos desprovidos de infraestrutura urbana mínima, mas
que eram compatíveis com a renda da população que buscava terra no município.
Em 1970, havia dois núcleos de favelas em Osasco. Esse número passou a 36 núcleos
em 1980 com um total de aproximadamente 4.000 moradias e 18.000 habitantes
morando precariamente.
Na década de 1980, foram implantados vários conjuntos habitacionais de médio porte,
como os conjuntos do INOCOOP, no Jardim Piratininga; o conjunto Residencial Morro
do Farol, na Cidade das Flores; o Conjunto dos Metalúrgicos, no Jardim Veloso,
totalizando 5.300 unidades residenciais, mas que não conseguiram atender
significativamente a demanda populacional de baixa renda verificada no município no
período.
No início da década de1990, a Prefeitura de Osasco realizou um levantamento de todos
os assentamentos irregulares da cidade, alguns destes, foram denominados “Áreas
Livres” e identificados através de um código que utilizou uma combinação das letras do
alfabeto. Com base neste levantamento, a Prefeitura priorizou o atendimento àquelas
áreas onde era possível a intervenção por meio de recursos próprios.
A partir de então foram realizadas intervenções em 40 Assentamentos, nos quais foram
executados serviços para minimizar a insalubridade e o desconforto, e permitir a
consolidação da ocupação, bem como a delimitação, a implantação de arruamento, a
demarcação de lotes e a implantação de rede de água.
A Prefeitura de Osasco vem construindo sua política pública municipal de habitação e
desenvolvimento urbano para assegurar à população o direito à moradia digna, o
acesso à cidade e o desenvolvimento urbano que considere o território em sua
integralidade.
Os princípios que norteiam a implementação da política municipal de habitação e
desenvolvimento urbano do município de Osasco são:
• a intervenção no processo de uso, ocupação e valorização do solo para garantir
o acesso democrático à cidade e evitar a exclusão social;
• o reconhecimento à moradia digna como direito social;
• a participação da sociedade civil na definição, gestão e controle da política
habitacional e urbana;
• a articulação da política de habitação com as políticas urbanas e sociais,
considerando a qualidade de moradia (infraestrutura, equipamentos sociais e
serviços coletivos);
• a oferta de programas e projetos habitacionais condizentes com as diferentes
realidades socioeconômicas da demanda;
• o respeito ao meio ambiente;
• ações de inclusão social e fortalecimento do patrimônio social da comunidade.
Consideram-se diretrizes da Política Municipal de Habitação:
• garantir a permanência das famílias nas áreas ocupadas sempre que isto não
implicar em risco para os moradores e o comprometimento do meio ambiente;
• promover a erradicação da ocupação das áreas de risco ocupadas;
• viabilizar a aplicação de subsídios para o acesso à moradia à população de
baixa renda;
3
•
promover a produção de unidades habitacionais com recursos próprios e o
incentivo à formação de cooperativas e mutirões;
• promover parcerias com a iniciativa privada;
• estabelecer acordos com outros órgãos públicos municipais, estaduais e
federais;
• promover a urbanização de favelas e sua inserção na malha urbana e de
serviços;
• estabelecer processo de gestão democrática nas áreas de intervenção, com
participação de representantes da população.
A partir de 2005 estrutura-se na Prefeitura por meio da Secretaria de Habitação e
Desenvolvimento Urbano - SEHDU a nova política habitacional e seus programas, em
consonância com as políticas do Governo Federal, pelo Ministério das Cidades e
marcos regulatórios nacionais como a Constituição de 88, o Estatuto das Cidades5 e a
Lei Federal 11.977/096.
A Prefeitura define então a atuação para a regularização urbanística e fundiária do
território da cidade.
O processo de regularização destas localidades foi dividido em uma escala com três
níveis de atendimento, de acordo com a precariedade dos assentamentos e a situação
fundiária de cada um deles, para que os problemas pudessem ser solucionados
adequadamente:
• Urbanização dos assentamentos;
• Regularização Fundiária;
• Provisão Habitacional.
Esta escala visa a ampliação do atendimento à população, nos diversos níveis e
problemáticas, com a otimização de recursos, de forma integrada com os instrumentos
da administração municipal, existentes ou a serem criados.
A primeira gestão, 2005-08, caracterizou-se pelo reconhecimento da precariedade
habitacional, estruturação de recursos materiais e humanos, construção de dados e
mapeamento que pudessem subsidiar a definição de critérios de atuação do município
para enfrentar os problemas da cidade. A estrutura administrativa da SEHDU se
organizou a partir de dois grandes eixos de atuação: o de Habitação de Interesse
Social, constituído pelos departamentos de Regularização Fundiária, de Projetos e
Obras, de Trabalho Técnico Social e de Participação Popular e, o eixo de
Desenvolvimento e Planejamento Urbano, formado pelos departamentos de Cadastro e
Geoprocessamento, Aprovação de Projetos e Fiscalização.
Para enfrentar a precariedade habitacional de interesse social foram estruturados os
programas de Provisão Habitacional, Regularização Fundiária, Urbanização Gradual e
Integral.
O Programa de Urbanização de Favelas contempla as ações junto aos assentamentos
precários que demandam uma intervenção mais complexa e um volume de recursos
maior e como objeto para a contratação de projetos e obras para urbanização por meio
5
Medida provisória 2.220/01 e lei 10.257/01
Lei Federal Nº 11.977/2009 - Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização
fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas; altera o Decreto-Lei no3.365, de 21 de junho de 1941, as
Leis nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 10.257,
de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisória no 2.197-43, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.
6
4
de concorrências públicas com o objetivo de implementar ações integradas para a
regularização físico e fundiária.
• O Programa de Urbanização Gradual contempla ações em áreas onde o nível de
consolidação é tal que com pequenas intervenções para complementação da
infraestrutura é possível regularizar a terra;
• O Programa de Regularização Fundiária trata de forma transversal à totalidade
dos assentamentos, quer sejam loteamentos irregulares, quer sejam as Favelas;
• Provisão Habitacional engloba as ações relativas à construção de unidades
habitacionais utilizando os recursos Municipais, Federais e ou de fontes
Internacionais.
Além destes programas dois outros trabalham transversalmente em todas as ações
relativas à regularização urbanística e fundiária na cidade:
• O Programa de Apoio Habitacional que contempla o trabalho de
acompanhamento Social das famílias inseridas nos programas;
• O Programa Bolsa Aluguel que atua junto às famílias moradoras e removidas
de áreas sujeitas a acidentes geotécnicos, e também nas áreas objeto das
obras de urbanização;
A contratação e desenvolvimento de projetos urbanísticos e arquitetônicos de áreas de
maior precariedade possibilitou ao município captar recursos junto ao Governo Federal,
em grande parte do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, para urbanizar
suas favelas, além de convênios com o Ministério das Cidades dentro do Programa de
Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH para regularizar áreas públicas
municipais ocupadas.
As gestões entre os anos 2009-12, e a atual são marcadas pela realização de obras
para urbanização de favelas, provisão habitacional e entrega dos primeiros conjuntos e
lotes regularizados, demonstrando a administração coesa e a forte capacidade
operacional.
Outras parcerias com o Governo Federal impulsionaram a política em construção e
possibilitaram o cumprimento das metas estabelecidas dentro da política habitacional.
O programa Habitar Brasil BID - HBB7, que foi implementado em duas etapas na
cidade, a Prefeitura de Osasco construiu 748 unidades habitacionais entre os anos de
2003 e 2008, em duas grandes áreas na Zona Sul da cidade, Conjunto Vitória e Jardim
Esperança, HBB I e II, respectivamente.
Os recursos do Programa de Crédito Solidário8 construíram 284 unidades, atendendo
famílias moradoras de um assentamento que acompanhadas pela PMO – SEHDU
trabalharam a autogestão deste empreendimento entre os anos de 2008 e 2011.
No ano de 2007, quando da implementação do Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC pelo Governo Federal por meio do Ministério das Cidades –
Mcidades, a Prefeitura do Município de Osasco – PMO, na figura da Secretaria de
7
HBB – O Programa Habitar Brasil BID era um programa formatado pelo Governo Federal que possibilitava a
parceria do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID com os municípios que contemplava a construção de
unidades habitacionais de Interesse Social
8
O Programa Crédito Solidário, formatado pelo Governo Federal, utilizava recursos do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço - FGTS e contemplava a construção de unidades habitacionais a partir de uma parceria com as
Associações de Moradores trabalhando a autogestão dos empreendimentos a partir da garantia solidária entre os
beneficiários.
5
Habitação e Desenvolvimento Urbano – SEHDU inscreveu para consulta prévia 05
áreas, consideradas as de maior prioridade9.
Dentre as 05 áreas, uma teve as obras concluídas e as famílias retornaram as unidades
construídas para o reassentamento entre os anos de 2010 – 2013 e, 04 delas
continuam em obras com previsão de conclusão em 2015.
QUADRO I – Total de unidades Habitacionais produzidas no período 2005 - 2014
SABÃO
COLINAS/
SOCÓ
PORTAIS
VICENTINA
BK- VELOSO
ROCHDALE
SANTA
RITA
TOTAL DE UNIDADES HABITACIONAIS
CONTRATADAS
259
402
542
178
162
2000
1080
UNIDADES HABITACIONAIS ENTREGUES
178
200
318
178
56
0
0
40
123
134
0
106
200
1080
EM ANDAMENTO
Fonte: Documentos da SEHDU
O quadro I apresenta o número de unidades habitacionais produzidas dentro do PAC I
entre os anos 2008 e 2014, além da previsão dentro do PAC II, com execução iniciada
em 2014 e obras com conclusão para os anos subsequentes até 2016.
Dentro das ações realizadas dentro no âmbito do PAC no munícipio, no tocante a
urbanização de assentamentos precários, além das obras civis para a implantação e
complementação da infraestrutura urbana a PMO – SEHDU construiu várias parcerias
trabalhando de forma integrada com demais secretarias municipais. Uma das mais
importantes foi com a Secretaria de Trabalho e Inclusão - SDTI para o cadastramento e
a contratação pelas construtoras de trabalhadores residentes nas favelas para atuar
nas obras
Os resultados acima foram possíveis por concatenar à sua política um forte aparato
regulatório que permitiu celeridade das ações que dependem de diversas instâncias,
além das municipais.
Com a lei de ZEIS, lei municipal nº152/06, foram delimitados os perímetros das áreas
de Interesse Social, divididas em ZEIS 1: terrenos vazios ou subutilizados, privados ou
públicos, destinados prioritariamente à promoção de habitação de interesse social; ZEIS
2: favelas, invasões ou loteamentos sociais, em áreas públicas ou de interesse público,
urbanizadas ou em processo de urbanização com prioridade para as áreas indicadas; e
ZEIS 3: loteamentos populares, incompletos ou carentes de infraestrutura urbana,
pendentes de regularização fundiária, assim como loteamentos irregulares ou
clandestinos, em ambos os casos, comprovadamente ocupados até 10 de julho de
2001, data da publicação do Estatuto da Cidade. Essa lei também estabeleceu
parâmetros mais flexíveis para novos empreendimentos e determinou elaboração de
Planos de Regularização e Urbanização para regularização de áreas ocupadas através
de Conselhos de representantes das áreas, definindo parâmetros específicos.
A lei de desafetação de áreas públicas, lei municipal nº 9690/07, permitiu que o
município, em áreas demarcadas como ZEIS desafetasse áreas públicas de uso de
bem comum do povo transformando-as em bem patrimonial a partir de procedimento
9
Escolha das áreas do PAC: O critério de escolha das áreas a serem apresentadas para as consultas prévias foi o
nível de precariedade e de consolidação dos assentamentos, bem como a sua localização no município. A SDTI
elaborou um mapeamento do nível de exclusão social dos assentamentos a partir de dados do CENSO 2000 (IBGE,
2000), do qual foram elencadas 03 das áreas indicadas para obtenção dos recursos do PAC etapa I.
6
administrativo do executivo, agilizando procedimentos de regularização fundiária.
O estabelecimento do Fundo e do Conselho Municipal de Política Urbana e Habitação,
lei nº4011/06, de caráter deliberativo, consultivo e fiscalizador da política urbana do
município vem fundamentar mecanismos de controle social e transparência na
utilização dos recursos públicos em áreas prioritárias de intervenção. Esse fundo, em
grande parte, é alimentado através da captação de outorga onerosa, como
contrapartida financeira daqueles empreendimentos que ultrapassam o Coeficiente de
Aproveitamento - C.A. determinado no zoneamento do município. Esta medida foi
estabelecida através da lei nº171/08, responsável por viabilizar obras de interesse
social, em especial, contrapartidas do PAC e intervenções de Urbanizações Graduais,
Gerenciamento de Obras, Aquisição de Imóveis, Contratação de Projetos,
desapropriações, dentre outros.
A forma de ocupação desordenada do território da cidade de Osasco, ao longo do
tempo, com a ocupação quase total de seus espaços públicos destinados a áreas
verdes e institucionais, obriga a estabelecer estratégias de reordenamento e
recuperação urbana.
Neste contexto, a pequena extensão territorial do município se transforma em um fator
benéfico na reestruturação dessa política de urbanização de favelas, o que permite uma
associação mais forte com os projetos de provisão habitacional sem a necessidade de
grandes deslocamentos das populações atendidas, além de integrar estes
assentamentos à cidade formal possibilitando o direto pleno à cidade.
Com a ampliação do número de unidades construídas para as populações mais pobres
se permitirá a retomada dos territórios ocupados em áreas de acentuada declividade e
de fundos de vale para recuperação ambiental, diminuindo enormemente os gastos
municipais derivados do uso inadequado do solo e possibilitando a realocação de
investimentos para atendimento de outras demandas. Associa-se a essa proposta de se
estabelecer estratégias de reordenamento e recuperação urbana, a constatação da
baixa qualidade construtiva das residências existentes na maioria das áreas precárias
do município.
A questão habitacional é um dos grandes desafios da gestão atual da cidade. Para
enfrentá-lo, a prefeitura está desenvolvendo um trabalho para aprofundar o diagnóstico
habitacional atual e aprimorar sua política habitacional.
Em 2012 o levantamento realizado pela equipe que elaborou o PLHIS, identificou e
classificou no município 210 assentamentos precários, totalizando 45.001 domicílios
instalados. Destes 166 são favelas, sendo 86 localizados na zona norte e 80 na zona
sul, onde estão instalados 33.703 domicílios. Este relatório aponta que 67 áreas estão
consolidadas, sendo 29 favelas. Já das 117 consideradas passíveis de consolidação,
113 são favelas. Das 26, onde não será possível a consolidação, 24 são favelas.
7
A consolidação de políticas públicas inclusivas em Osasco vividas nos últimos dez
anos, tornou a cidade novamente um polo de atração populacional, tanto para as
classes média e alta como para as camadas mais pobres.
Quando se decide intervir nas principais favelas da cidade, amplia-se a
responsabilidade sobre a meta a ser cumprida, que é de atingir a todos os territórios
precários, que apresentam tendência de crescimento populacional, refletindo no
aumento de suas densidades demográficas. Essa tendência de crescimento
populacional, em função do aumento da densidade em áreas precárias e da
verticalização na área formal, contraria os últimos dados do Censo (IBGE, 2010)
podendo ser motivo de estudo pelo município.
A alta densidade demográfica da cidade de Osasco somada à topografia do município,
à ocupação territorial e ao volume de recursos a ser disponibilizado para a construção
de novas unidades habitacionais determinam a necessidade de revisão da dimensão
deste programa em função dos altos investimentos necessários para a urbanização.
O Governo Federal, por intermédio do Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV
propicia, desde 2009, recursos consideráveis aos municípios para construção de novas
unidades habitacionais, o que concorre com vantagem à urbanização de favelas, pelo
alto custo que esse tipo de programa implica.
A Prefeitura de Osasco, por intermédio da SEHDU, entende que há necessidade de um
forte Programa de Urbanização para atender áreas ocupadas irregularmente e afirmase cada vez mais criteriosa na identificação das áreas de atuação. Portanto, se faz
necessário manter inclusive um programa específico de regularização fundiária que
trabalhe em conjunto com a urbanização, de forma a consolidá-las e integrá-las
efetivamente à cidade.
3. AVANÇOS E DESAFIOS NAS INTERVENÇÕES PARA URBANIZAÇÂO DE
FAVELAS
Há que se reconhecer a importância do volume de recursos disponibilizado para a
construção de unidades habitacionais através do PMCMV e, a diretriz da SEHDU é
conjugar estes investimentos aos programas de urbanização de favelas e
assentamentos precários, de forma a otimizar recursos e potencializar a qualificação do
território. Reitera-se, assim, no entendimento da Prefeitura de Osasco, que é
necessário atuar com integração entre os diferentes programas, aliando projetos de
urbanização integral de favelas, intervenções graduais de urbanização, regularização
fundiária e provisão habitacional, o que destaca a importância de que programas de
financiamento com estes focos devem ser reforçados e transformados em política de
Estado. Somente com o esforço conjunto das diferentes esferas de governo e efetivo
processo de participação social na definição de prioridades de atuação, será possível
enfrentar a precariedade habitacional, para dispor a todos os cidadãos a possibilidade
de uma vida com qualidade, com acesso adequado aos serviços públicos, à cidade e à
moradia digna.
O Programa de Urbanização de Favelas, através de recursos do Programa de
Aceleração do Crescimento – PAC I, avançou nas áreas do Colinas D’Oeste - Morro do
Socó, Portais Menck e Campo, Morro do Sabão, Jardim Vicentina, BK no Jardim
Veloso, beneficiando aproximadamente 6300 famílias. As obras tiveram seus prazos de
execução ampliados em função de diversas ocorrências, principalmente no Colinas
D’Oeste / Morro do Socó e no Morro do Sabão, que conviveram com novas ocupações
8
e escorregamentos, razões pelas quais revisões de projetos se impuseram.
No PAC II, duas grandes áreas iniciam processo urbanização: Rochdale e Santa Rita.
Essas áreas ocupam territórios significativos do município, apresentando situações de
risco de alagamentos e escorregamentos de solo, cujos recursos atingem a ordem de
R$ 300 milhões de reais para as obras de urbanização, além da construção de 3 mil
novas moradias por meio do PMCMV, vinculadas ao PAC.
Todas as obras e recursos oriundos dos Governos Federal e Municipal seguem as
premissas do programa e da política habitacional: participação popular, geração de
trabalho e renda e qualificação profissional, integração das diversas políticas existentes
em outras secretarias municipais e a incorporação desses territórios como parte da
cidade formal.
Assim, evidenciam-se enormes avanços no município de Osasco na área de
urbanização de favelas, representados por obras executadas nas principais e mais
populosas áreas, de forma a garantir sua incorporação urbanística ao território
municipal. Os projetos e obras desenvolvidos visam eliminar as barreiras físicas e os
preconceitos que tornam esses territórios elementos estranhos à cidade formal,
conquista que, uma vez alcançada, transforma seus moradores, de habitantes invisíveis
e muitas vezes indesejáveis, em cidadãos reconhecidos em seus direitos.
A seguir serão apresentados os projetos de maior dimensão e que reuniram esforços
concentrados da secretaria de forma a impulsionar outros setores da prefeitura para
alcançar a amplitude realizada.
3.1 - COLINAS D’OESTE / MORRO DO SOCÓ
Considerada a maior favela da cidade de Osasco, o Colinas possuía na mesma
proporção os problemas urbanísticos relacionados com a irregularidade e a
precariedade compatíveis à sua dimensão e forma de ocupação.
A proposta global de intervenção nessa favela, ainda em andamento, compreende
ações de implantação de infraestrutura de saneamento básico; de configuração do
sistema viário que não só viabilizasse o acesso e a mobilidade de seus moradores, mas
que também transformasse o desenho urbano de seu território; de erradicação de áreas
de riscos geotécnicos e de inundação; de construção de novas moradias e adequação
daquelas precárias; e de recuperação ambiental através do tratamento paisagístico, do
reflorestamento, do tratamento e recuperação de curso d’água a ser preservado.
Inúmeras questões impediram que nesse período o projeto fosse integralmente
implantado, tais como: dificuldades técnicas no decorrer da execução da obra que
suscitaram a modificação de projeto e que alteraram preços e prazos inicialmente
contratados; acidentes geotécnicos com vítimas, que ocorreram no período de chuvas
no ano de 2009, o que ensejou um esforço conjunto de técnicos da Prefeitura para a
remoção de mais de 170 famílias das áreas de risco; bem como os limites de recursos
e os formatos para o desembolso estabelecidos pelo Governo Federal e a obrigação do
Governo Municipal em absorver todos os reajustes necessários para viabilizar a
execução dos serviços.
As intervenções executadas pelas obras de urbanização no período compreendido
entre os anos de 2008 e 2014 trouxeram melhoria de qualidade de vida a praticamente
80% dos moradores das áreas destacadas, com a implementação dos serviços públicos
de abastecimento de água, fornecimento de energia elétrica e coleta de esgotos, bem
como com pavimentação de 70% das vias existentes, dentre elas a Colinas D’Oeste,
9
principal acesso a esse núcleo urbano, além da implantação de dois equipamentos
públicos: a Escola Municipal de Educação Infantil e Fundamental - EMEIEF Colinas
d`Oeste e o centro Comunitário, onde funciona a Casa de Cultura e Cidadania.
A implantação do Parque Municipal Antônio Calderon, com área de mais de 130.000 m²,
é uma das ações para a recuperação ambiental, preservando área de mata existente
em fase de regeneração e disponibilizando importante espaço público à população.
As vias onde a acessibilidade existe somente através de escadarias e vielas estão em
cronograma de execução da pavimentação e já receberam os serviços públicos de
água e esgoto através de parceiras com a Companhia de Saneamento Básico do
Estado de São Paulo (Sabesp) e com empresas privadas através do Programa de
Urbanização Gradual da Prefeitura.
Estão contratadas as últimas unidades habitacionais novas que compõem o conjunto
planejado, além da implantação do processo de recuperação ambiental, que implica a
remoção de mais moradias em trecho que se pretende demarcar como área de
preservação, dentro das responsabilidades assumidas quando da assinatura do Termo
de Ajuste de Conduta – TAC, firmado com o Ministério Público no ano de 2005.
Destaca-se que o assentamento Colinas D’Oeste - Morro do Socó não pode mais ser
reconhecido hoje da mesma forma que em 2005, ano do início das atividades de
cadastramento e de projeto, a maior favela de Osasco, mas sim como a área objeto de
urbanização que mais recebeu recursos.
O assentamento ocupa uma área particular com situação fundiária em processo de
regularização, com a recente abertura da matrícula pelo instrumento de demarcação
urbanística da propriedade, que possibilitará regularizar o parcelamento atual,
viabilizando, em médio prazo, o registro dos lotes e do conjunto edificado.
Dada a dimensão do projeto, foram estabelecidos canais de diálogo e de controle
social, de forma a permitir que as famílias se apropriassem do novo território,
reconfigurado através das obras e, essencialmente, se reconhecessem como sujeitos
de direitos numa cidade com as dimensões de Osasco. O processo de participação se
deu, inclusive, na definição coletiva dos critérios de retorno para as unidades
habitacionais, em etapas, de acordo com o desenvolvimento do projeto, as condições
de moradia e de ciclo de vida das famílias. Também, com objetivo de integrar as
diversas políticas públicas, foi prevista a construção de unidades comerciais,
possibilitando a capacitação empreendedora dos moradores que desenvolviam
atividade comercial.
Situação em 2005
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Fotos das Obras e de parte do Conjunto
Habitacional concluído 2011
Núcleo de Reciclagem de resíduos sólidos as áreas do Portais e Colinas
Capacitação Empreendedora para Comerciantes
nas áreas do Portais e Colinas
3.2 - PORTAIS: MENCK E CAMPO
Os alojamentos provisórios Portal Menck e Portal Campo, instalados pela Prefeitura no
ano 2001 em área de risco de inundação, com moradias de madeira, após as obras de
urbanização foram extintos. No lugar desses alojamentos foi edificado um conjunto
urbano com seis quadras, onde foi implantada infraestrutura de pavimentação, com a
oficialização das vias, redes de abastecimento de água e esgotamento sanitário,
drenagem de águas pluviais, fornecimento de energia elétrica e iluminação pública.
As intervenções para a implantação do conjunto incluíram a reforma do Casarão do
antigo Clube de Campo de Osasco, em péssimo estado de conservação, e construção
de edificação de apoio que, juntos, formam um equipamento público para dar apoio a
administração do Parque Municipal Antônio Calderon, que possibilitou implantar
o Centro de Referência em Assistência Social (CRAS).
O desenho urbano configurado trata a implantação das unidades habitacionais em
tipologias arquitetônicas diferentes, num modelo híbrido, de acordo com o autor do
projeto – Hector Vigliecca, que, com a introdução do tratamento paisagístico, confere ao
conjunto qualidade urbanística e ambiental diferenciadas.
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Basicamente as tipologias possuem 2 dormitórios, sala, cozinha, banheiro e área de
serviço, com 50m², distribuídas em casas térreas, sobrados, casas sobrepostas e
apartamentos. O projeto se integra totalmente ao executado em área contígua,
denominado Colinas D’Oeste/Morro do Socó. O conjunto edificado atualmente ocupa
uma área pública em processo de regularização fundiária.
A reconfiguração do território possibilitou integrar ações voltadas ao meio ambiente e à
geração de renda, com construção de unidades comerciais e de um núcleo de triagem
de material reciclável, que permitiu implantar ações de economia solidária e redes de
apoio aos catadores. Hoje esse núcleo recolhe, apenas dentro da área de
reassentamento, 1,5 toneladas de material reciclável/mês, o que gera ao grupo,
formado majoritariamente por mulheres, o aumento das respectivas rendas familiares.
A intervenção urbanística, não somente integrou este território, antes totalmente
segregado da malha urbana, mas o fez tornar-se rota alternativa de trânsito e transporte
público, quebrando assim a exclusão e o preconceito existente no município sobre esta
área.
Foto aérea antes 2006
Depois 2010
3.3 - MORRO DO SABÃO
Encravado em área pública, sistema de recreio de loteamento Munhoz Junior, em uma
das divisas com o município de Barueri, o Morro do Sabão era uma ocupação irregular
com predominância de construções de alvenaria, e necessitava de implantação da
infraestrutura de saneamento ambiental e de solução da precariedade de trechos, por
meio de melhorias urbanas. A canalização possibilitou a implantação de parte das
unidades habitacionais para o reassentamento das famílias removidas. Além da
ocupação sobre o morro, o assentamento se estendia por uma quadra configurada por
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moradias precárias e um campo de futebol. Foram implantadas as redes de
abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, energia
elétrica, iluminação pública e unidades habitacionais. O projeto incluiu também a
construção de equipamentos públicos, com uma praça e uma Estação de Tratamento
de Esgotos - ETE.
O partido arquitetônico definiu a necessidade da produção de unidades habitacionais,
em seis quadras, com novas edificações, de diferentes arranjos internos e gabaritos,
criando uma diversidade de implantação e proporcionando uma variedade para a
escolha das famílias. As tipologias possuem 2 e 3 dormitórios, sala, cozinha, banheiro e
área de serviço. As obras continuam em andamento, para concluir o número de
unidades previstas no projeto e para a urbanização de parte da área.
O projeto também prevê a consolidação de área localizada entre a antiga favela e o
morro, com projeto de regularização fundiária com transferência de propriedade para
mais de 160 (cento e sessenta) famílias, pelo Programa de Subsídio à Habitação de
Interesse Social – PSH, do Governo Federal.
O projeto habitacional traz no condomínio uma nova realidade para os moradores, que
participaram e definiram não somente questões de convivência, mas também
delimitação de áreas públicas e comuns, e a configuração do próprio condomínio.
O assentamento ocupa área pública do loteamento Munhoz Junior que segue em
processo de registro de matrícula. Este registro viabilizará a regularização do
parcelamento existente que, com as obras para a implantação da infraestrutura de
saneamento básico, será efetivamente consolidado.
Foto aérea antes da intervenção- 2007
Unidades entregues - 2010
Unidades entregues em 2010
3.4 - JARDIM VICENTINA – AA
A zona sul da cidade é a região com melhor infraestrutura e indicadores urbanos, e
mescla, em seu território, áreas de ocupação precária. A área denominada como Jardim
Vicentina era uma composição de trechos da cidade com níveis de consolidação e
precariedade diversos.
Moradias precárias instaladas à beira-córrego, em situação de risco de inundação
aliada a outras, localizadas em encosta com deslizamento prenunciado e em trecho
com infraestrutura insuficiente, porém consolidável, configuravam um conjunto de
urbanização inadequada e incompleta.
As obras de urbanização implantadas no período, entre os anos 2008 e 2014 incluíram
a canalização do córrego, possibilitando a construção de vias públicas que permitem o
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acesso e a interligação do conjunto com o entorno imediato, e a implantação das redes
de abastecimento de água tratada, esgoto sanitário, energia elétrica, iluminação pública
e construção de unidades habitacionais para o reassentamento das famílias.
Em função da disponibilidade de recursos do Governo Federal, houve necessidade de
dividir o conjunto de obras de urbanização em duas etapas. A primeira delas ficou
concentrada na região da canalização do córrego, onde foram construídas unidades
habitacionais e implantada uma quadra de esportes, infraestrutura nas áreas
consolidáveis, com recuperação da rede de esgoto existente, novas redes de esgoto e
água nas vielas desprovidas de saneamento, pavimentação de vias e construção de
escadarias. A segunda, seguiu com complementação da infraestrutura, implantação de
uma via carroçável e a construção de unidades habitacionais em um terreno em aclive,
compondo dois conjuntos edificados, além de um centro comunitário, cuja proposta de
gestão conta com a participação ativa dos moradores do bairro, especialmente da área
urbanizada, e um grupo composto por diversos representantes de secretarias do
município.
A verticalização implementada permitiu o atendimento, seja na primeira ou na segunda
etapa, de todas as famílias da favela, que se encontravam em condições de risco e de
precariedade habitacional. A área de intervenção foi, então, transformada em conjuntos
de significativa qualidade arquitetônica e urbanística, com a integração dos
equipamentos públicos, novas moradias, requalificação urbana e das áreas
consolidáveis.
O processo de regularização segue em andamento e é decorrente da conjugação de
diferentes instrumentos jurídicos, dentre os quais, a transferência de propriedade de
parte da área, através do PSH (Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social)
e da demarcação urbanística, possibilitando a matrícula das áreas públicas.
Antes
2006
Depois 2010
Aérea pós intervenção 2010
3.5 - JD. VELOSO – ÁREA BK
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A área de intervenção ocupa um trecho público de loteamento, que se encontra
encravado num fundo de vale, entre dois talvegues com declividade acentuada.
Para a implantação das obras de urbanização foi necessária a remoção das moradias
instaladas no trecho do fundo do vale, para viabilizar a implantação das principais vias
de acesso, e das redes de drenagem de águas pluviais e de esgoto sanitário.
A abertura desse trecho para implantação das vias possibilitou a construção de novas
unidades habitacionais verticalizadas, destinadas ao reassentamento das famílias
removidas para a execução das obras de infraestrutura.
Além das novas vias de acesso, as vielas e escadarias existentes foram reformadas ou
reconstruídas, o que permitiu a instalação das redes de abastecimento de água, de
drenagem das águas pluviais que escoavam de forma irregular por toda a favela e
coleta de esgoto que se encontrava a céu aberto. A proposta de intervenção contempla
também a implantação de uma praça e de pequenos espaços públicos para lazer e
convivência, e pretende – na conclusão das obras, com previsão para dezembro de
2014 – dotar a área de qualidade urbanística e ambiental, e promover a integração com
o entorno imediato.
Considerada como premissa para atuação da Secretaria de Habitação e
Desenvolvimento Urbano de Osasco, a diretriz de amplo processo de diálogo entre a
Prefeitura e os moradores envolvidos, nas áreas de remoção, permite melhor
conhecimento tanto da realidade local (coletiva) quanto individual (familiar).
A estratégia do trabalho social desenvolvido na área possibilitou, a partir das diferentes
configurações familiares, alternativas distintas de atendimento. Assim, se viabilizaram
trocas para famílias inseridas em contextos específicos – famílias inicialmente
destinadas às áreas de remoção, por exemplo, puderam ceder seu atendimento
habitacional a outras, que estariam em área de consolidação. Este procedimento de
troca, denominado “xadrez” é um recurso que viabiliza o atendimento, e impõe
celeridade à implantação e execução do projeto, além do morador identificar-se como
sujeito na ação.
Antes 2008
Depois em 2014
Inserção no bairro
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3.6 - ROCHDALE
O bairro Rochdale, localizado na Zona Norte do município de Osasco, delimitado pelo
Braço Morto do Rio Tietê, é a principal área de risco por alagamento do município. O
traçado original do Rio cortava a cidade com a configuração de uma “ferradura” no
centro da qual foi implantado o loteamento Rochdale. Com a retificação do traçado do
rio, houve a diminuição da vazão e da área alagável, acarretando estreitamento do leito,
o que, conjugado ao aterramento proveniente do desmonte de parte do Jardim Aliança,
bairro vizinho, resultou em terreno que foi ocupado irregularmente por famílias de baixa
renda. Sem ações efetivas para sua urbanização, as habitações precárias, muitas
vezes em palafitas, permaneceram durante muitos anos suscetíveis a recorrentes
alagamentos. Com exceção das moradias de frente para as ruas oficiais, que são todas
de alvenaria, as construções do interior da área são constituídas precariamente, de
madeira, alvenaria ou mista. O adensamento da área é muito alto e os domicílios
possuem, em sua maioria, dois pavimentos, com ocorrência de casas com quatro
andares. O Rochdale agrupa treze favelas, com diferentes níveis de consolidação,
sendo que muitas áreas necessitam de remoção total, para que se possa eliminar as
situações de risco de enchente e solapamento por erosão das margens do rio.
A Prefeitura de Osasco desenvolveu, em 2009, proposta para equacionar os problemas
de drenagem e esgotamento sanitário, com implantação de sistema viário, configuração
de áreas para provisão habitacional e construção de equipamentos e regularização
fundiária para áreas classificadas como Zonas de Especial Interesse Social - ZEIS, no
entorno imediato público para toda a área do Braço Morto. Devido ao grande porte das
intervenções e dos recursos necessários para atender a totalidade da extensão do
Braço Morto, a proposta foi dividida em duas etapas.
Em 2010, durante a seleção pública do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC
II, proposta pelo Governo Federal - Ministério das Cidades, a Prefeitura apresentou
projeto para a primeira etapa de intervenção para urbanização do bairro. Esta etapa,
contratada em 2014, atenderá a extensão com maiores incidências de inundações,
compreendida entre o córrego Baronesa e o rio Tietê e contará com a integração dos
projetos de canalização, elaborado pelo Departamento de Águas e Energia Elétrica DAEE, e de Esgotamento Sanitário – Coletor Tronco, elaborado pela Companhia de
Saneamento Básico do Estado de São Paulo – Sabesp, que beneficiará toda a Zona
Norte, além de sistema viário de interligação com as melhorias viárias, com obras de
recuperação ambiental e eliminação de áreas de risco, equipamentos comunitários e
área de esporte e lazer.
O projeto se interliga com as propostas de urbanização do Jardim Santa Rita, com
intuito de integrar as ações de desenvolvimento urbano planejados para a Zona Norte
de Osasco. Para implantação dessas obras, aproximadamente 1500 moradias serão
removidas, com reassentamento de 550 no mesmo local e outras 950 remanejadas
para áreas onde há a previsão de construção de unidades habitacionais pelo PMCMV
vinculado. A segunda etapa, sem recursos ainda definidos, atenderá a extensão entre o
córrego Ribeirão Vermelho e o córrego Baronesa. Esse projeto foi desenvolvido em
parceria com o Politécnico de Torino, com proposta urbanística e projetos habitacionais
adaptados à situação local, com possibilidade de ampliação de suas áreas construídas.
Prevê reassentamento de aproximadamente 300 famílias das 600 removidas pelo
projeto de urbanização. Nesse projeto, a construção de um número maior de
equipamentos públicos visa uma interação com a parte formal do Rochdale e demais
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bairros do entorno. O partido urbanístico propõe edifícios-pontes para os equipamentos
públicos, superando a barreira física imposta pelo córrego e promovendo a ligação
entre essas áreas da cidade, com foco na qualificação ambiental, e utilização
comunitária.
Foto aérea da ocupação – 2012
Projeto Politécnico di Torino
Como tem sido prioridade da Prefeitura de Osasco nestes dez anos de atuação, as
obras de urbanização de favelas têm um caráter integrador e de inclusão de territórios,
pois busca reestruturar a cidade em um espaço contínuo, sem limitações, onde os
habitantes tenham total mobilidade e integração.
Projeto proposta por SEHDU - 2011
Situação atual
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CONCLUSÃO
O presente artigo pretendeu discorrer sobre os avanços da política habitacional de
Osasco quanto à requalificação dos territórios ocupados, reflexo do município se
caracterizar a quarta densidade demográfica do Estado e possuir baixo estoque de
terras vazias. Embora não estejam disponíveis indicadores urbanísticos, arrisca-se
dizer que, após a conclusão das obras apresentadas, Osasco figurará em um novo
cenário de inclusão social e urbanística das famílias mais pobres, possibilitada pelo
integração contínua de planejamento e ações de desenvolvimento urbano, habitação,
meio ambiente e controle social.
Esse processo de requalificação urbana traz consigo valorização imobiliária do
território, impondo à política pública um novo desafio, sobretudo na articulação de
políticas sociais de maior abrangência que respaldem a possibilidade de permanência
do morador não gerando expulsão, tendência natural destes processos. Potencializa-se
essa tendência nas áreas próximas às franjas da metrópole, cujos moradores de menor
renda da capital não conseguindo permanecer na cidade buscam as áreas lindeiras
aumentando a pressão imobiliária dos municípios vizinhos. Em parte, esse processo se
dá pela falta de articulação metropolitana entre os municípios cuja responsabilidade é
do Governo Estadual que não assume esse papel.
Se o morador beneficiado pela política habitacional não consegue se fixar no território,
este é empurrado a reiniciar o ciclo de favelização. Processo verificado nas áreas em
urbanização pela incidência de novas ocupações, sobretudo nas áreas de risco e
ambientalmente frágeis, em que o morador tem a expectativa de ser novamente
atendido pela política habitacional, ressaltando aqui outro desafio que é o controle
urbano e fiscalização das áreas públicas.
Num país em que se destaca a intermitência política e o frequente desmonte de
estruturas administrativas, cabe ressaltar a continuidade da política habitacional na
esfera municipal como fator determinante para o salto qualitativo apresentado. Fato
este que possibilitou ao município criar, arriscar, aprofundar, aprimorar e ampliar sua
política habitacional. Destacam-se três momentos no desenvolvimento desta política: na
primeira gestão municipal os esforços concentraram-se em diagnosticar e planejar
ações; a segunda gestão em executar essas ações; e, a terceira gestão vem marcada
pela pós-ocupação e definição de novos papéis dos agentes públicos e moradores na
busca de reconhecimento destes territórios recém-urbanizados e passam a fazer parte
das agendas públicas.
REFERÊNCIAS
FUNDAÇÃO SEADE. FUNDAÇÃO SISTEMA ESTADUAL DE ANÁLISE DE DADOS.
Sistema de informações dos municípios paulistas. Disponível em:
http://www.seade.gov.br/produtos/imp/index.php?page=consulta&action=new&tema=1&
tabs=1& aba=tabela1&origem=pesquisa_basica Acesso em 2011.
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE OSASCO - SECRETARIA DE HABITAÇÃO E
DESENVOLVIMENTO URBANO - SEHDU. Realizações e Perspectivas 1. Osasco:
PMO, 2009.
_____________ Realizações e Perspectivas 2. Osasco: PMO, 2012.
_____________ Balanço de Gestão – ano 2013. Osasco: PMO, 2013.
_____________ Plano Local de Habitação de Interesse Social. Elaboração
DEMACAMP Planejamento, Projeto e Consultoria. Osasco: DEMACAMP/PMO, 2012
Fonte de todas as imagens: Acervo da PMO - SEHDU
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