IV Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
de 05 a 08 de Novembro de 2013
ISSN 1984-9265
A LEGITIMIDADE E A LEGALIDADE DO USO DA FORÇA PELA COMUNIDADE
INTERNACIONAL NA SEGURANÇA DO PERÍMETRO DE ZONAS DE
SEGURANÇA PARA PROTEGER REFUGIADOS DURANTE UM CONFLITO
ARMADO
ELISA MORETTI PAVANELLO1
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)
Email: [email protected]
RESUMO
O presente trabalho analisa como a legitimidade e a legalidade do uso da força pela
comunidade internacional contribui para a segurança do perímetro das zonas de segurança
para proteger os refugiados de fato durante um conflito armado. Primeiramente, será feita uma
exposição sobre conceito de zona de segurança regulamentada pelo Direito Internacional
Humanitário, introduzidos pela Convenção de Genebra IV de 1949 e o Protocolo I de 1977.
Em seguida, será realizada uma explanação sobre as zonas de segurança criadas na década de
1990, com um breve contexto histórico para identificar os parâmetros de legitimidade e de
legalidade na criação daquelas zonas. Por último, a análise da percepção dos atores
envolvidos no conflito armado diante do uso da força pela comunidade internacional. E, do
parâmetro de legalidade que possibilita o emprego de peacekeeping por essa mesma
comunidade com base no princípio da responsabilidade de proteger, assegurando a proteção
ao perímetro das zonas de segurança. Ambos os parâmetros serão analisadas sob o prisma da
teoria Construtivista.
PALAVRAS-CHAVE: zonas de segurança, legitimidade, legalidade, uso da força, conflito
armado
ABSTRACT
This paper analyzes how the legitimacy and legality of use of force by the international
community contributes to the security of the perimeter security zones to protect refugees in
effect during an armed conflict. First, a presentation on the concept of security zone regulated
by international humanitarian law, introduced by the Geneva IV Convention of 1949 and
Protocol I of 1977 will be taken. Then an explanation of the security zones created in the
1990s, with a brief historical context will be performed to identify the parameters of
legitimacy and legality in creating the zones. Finally, the analysis of the perception of actors
1
Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da UFSC, Bacharel em Ciências Sociais
pela UFSC, Bacharel em Direito pela UNIASSELVI/FAMEG.
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involved in armed conflict before the use of force by the international community. And, from
the parameter of legality that allows the use of peacekeeping by that community based on the
principle of responsibility to protect and ensure the protection of the perimeter security zones.
Both parameters will be analyzed from the perspective of Constructivist theory.
KEY – WORDS: safety zone, legitimacy, legality, use of force, armed conflict
INTRODUÇÃO
O interesse pelo tema partiu de uma inquietação da autora sobre os ataques às zonas de
segurança na década de 1990 que abrigavam os ‘refugiados de fatos’ durante um conflito
armado. Desse modo, para a autora, é paradoxo utilizar o termo “segurança”, quando não há
segurança na proteção das zonas. Mesmo com os precedentes históricos da década de 1990, a
comunidade internacional procura incentivar a criação de novas zonas de segurança. O caso
mais recente é em relação aos refugiados sírios, em que os governos fronteiriços cogitaram a
possibilidade de se criar uma zona de segurança diante do fluxo em massa de refugiados.
Ademais de que é um assunto pioneiro na academia brasileira, pois, até o presente
momento, a autora não conseguiu encontrar referências bibliográficas específicas sobre zonas
de seguranças como solução provisória à proteção aos refugiados de fato, sendo que tais
referências estão sendo pesquisadas em língua estrangeira.
No primeiro tópico será feita uma exposição sobre os primórdios das zonas de
segurança para proteger a população civil durante um conflito armado que serviram de
modelo para incluir o conceito no Direito Internacional Humanitário (DIH), especificamente
pela Convenção de Genebra IV de 1949 e o Protocolo I de 1977.
No segundo tópico, será realizada uma explanação sobre três zonas de segurança
criadas na década de 1990: no norte do Iraque, na Guerra da Bósnia, especificamente a zona
criada em Srebrenica e, em Ruanda, com um breve contexto histórico para identificar os
parâmetros de legitimidade e de legalidade na criação daquelas zonas.
O terceiro tópico tem o objetivo de discutir o uso da força pela comunidade
internacional na proteção do perímetro das zonas de segurança sob o parâmetro de
legitimidade e de legalidade. A primeira analisa a percepção dos atores envolvidos no conflito
armado sobre o uso de força pela comunidade internacional. E, o parâmetro de legalidade
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verifica a possibilita do emprego de peacekeeping por essa mesma comunidade com base no
princípio da responsabilidade de proteger para proteger o perímetro das zonas de segurança.
Ambos os parâmetros serão analisados sob o prisma da teoria Construtivista.
1. PRIMÓRDIO DAS ZONAS DE SEGURANÇA & DIREITO INTERNACIONAL
HUMANITÁRIO:
Os primórdios das zonas de segurança não estavam relacionados com o princípio da
soberania estatal, mas sim, vinculadas à questão humanitária, em garantir a proteção aos civis
e ajudar os feridos e doentes oriundos de conflitos armados (LONG, 2012). Elas eram
acordadas de modo ad hoc entre as partes envolvidas no conflito, pois até 1949 não havia
nenhuma norma jurídica que regulamentasse sua a criação.
Sua origem está na tentativa de Henry Dunant de criar zonas de segurança durante a
Comuna de Paris em 1871 que não foi concretizada (PIAGET, 1958, p.121). Mas, a ideia de
Dunant é retomada e efetivada no período entre as duas Guerras Mundiais, obtendo inclusive
sucesso em algumas zonas de segurança. Nesse período existiram três conflitos armados que
criaram várias zonas de segurança: a Guerra Civil Espanhola, a Guerra Sino-Japonesa e o
Conflito Árabe-Israelense (PIAGET, 1958; SANDOZ, 1995), respectivamente foram conflito
intraestatal, conflito interestatal e conflito intraestatal.
Madrid foi à primeira experiência na criação de zonas de segurança dentro de um
território em que estava ocorrendo um conflito. Ela foi criada durante a Guerra Civil
Espanhola de 1936 e teve como objetivo a proteção da população civil. A sua constituição
resultou de uma decisão unilateral de uma das partes do conflito, neste caso, do General
Franco, com a finalidade tanto de poupar uma cidade, neste caso, uma área urbana, de ser
sitiada como de abrigar todos àqueles que não estavam envolvidos no conflito. Não houve um
acordo formal entre as partes para o seu estabelecimento (SANDOZ, 1995, p.904) e ficou sob
a supervisão da Cruz Vermelha. Durante o seu funcionamento, houve inúmeros incidentes,
mas o resultando final é que ela foi “amplamente respeitada” (SANDOZ, 1995, p.904,
tradução livre) e protegeu a população.
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Durante a Guerra Sino-japonesa foram criadas várias zonas de segurança, mas aquelas
que se destacam na História foram a de Nanking e a de Shangai, sendo que estas duas tiveram
resultados finais opostos. O Comitê Internacional da Cruz Vermelha considera a zona de
segurança de Shanghai como a que teve o maior sucesso até os dias de hoje (LANDGREN,
1995).
Nanshi, localizada em Shanghai, foi o território escolhido para a criação de uma zona
de segurança. Ela é mais conhecida como “Zona Jacquinot”, em homenagem ao seu fundador,
o Padre jesuíta, Robert Jacquinot de Besange, que negociou a criação dela com ambos os
beligerantes e foi celebrada por meio de um acordo formal. A zona estava localizada em uma
área urbana densamente povoada que chegou a abrigar aproximadamente 200 a 300 mil
chineses em quase dois anos de existência (RISTAINO, 2008). E, mesmo após a tomada de
Shanghai pelo Japão, a zona continuou provendo proteção àqueles que a procuravam. Tanto o
governo japonês quanto o governo chinês a percebiam como uma zona neutra, uma vez que
houve a desmilitarização interna da zona e ela não se tornou um território estratégico-militar
para os beligerantes. Os parâmetros utilizados por Jacquinot: consentimentos das partes
envolvidas no conflito, desmilitarização da zona, localização em território neutro, foram
fundamentais para articular um acordo entre as partes. Esses parâmetros serviram como
fundamento para a inclusão do conceito de zona neutra na Convenção de Genebra de 1949
(RISTAINO, 2008).
A zona de segurança de Nanking é conhecida na História como o “massacre de
Nanking”. Por essa denominação, pode-se notar que ela não atingiu a finalidade de proteger a
população civil durante o conflito armado, quando foi massacrada pelo exercito japonês que
atacou a zona. A ideia foi concebida pelo missionário presbiteriano, W. Plumer Mills, em
dezembro de 1937, tendo como fonte de inspiração a “Zona Jacquinot” (HAN, 2012) proposta
a John Rabe que era representante da empresa Siemens na China. Rabe tentou negociar com
os dois beligerantes, sendo que o governo chinês concordou com a criação da zona, mas, o
governo japonês não. Este alegou que a zona estava localizada na capital chinesa, coração do
planejamento militar chinês, consequentemente a zona não seria completamente
desmilitarizada, pois nesse território eram exercidas as funções militares e estratégias de
combate (RISTAINO, 2008). As autoridades japonesas fundamentaram a sua negativa que foi
transmitida pelo Padre Jacquinot a Rabe, respondendo que “têm devidamente anotado o
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pedido de uma zona de segurança em Nanjing, mas lamento que eles não possam conceder a
autorização” (RISTAINO, 2008, 84, tradução livre). O ataque não foi uma simples agressão,
mas sim, um genocídio em que milhares de chineses foram mortos, sendo que exercito
japonês cometeu as maiores atrocidades, entre elas, o estupro. Há discordância em torno do
número de mortes que pode variar de 150 mil a 300 mil2 (ASKEW, 2002).
O Conflito Árabe-Israelense é o terceiro conflito que cria zonas de segurança. Em 24
de março de 1948, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) estava tentando
negociar a criação de zonas de segurança na Palestina com todas as partes envolvidas, tendo
em vista a retirada dos representantes do Reino Unido em 15 de maio de 1949 desse território.
Jacques de Reynier, chefe do CICV propôs a criação de três zonas de segurança que estariam
abertas a todos aqueles que a procurassem, sem discriminação, mas, que visavam,
principalmente, proteger mulheres e crianças e seriam respeitadas pelos beligerantes. Das três
zonas criadas, uma delas durou apenas algumas horas e a outra que estava vinculada a esta
também cessou as suas funções logo depois. Desse modo, apenas uma alcançou o objetivo
almejado de proteger aproximadamente 2000 pessoas que buscavam refúgio do conflito
(LEMA, 2003) e que foi totalmente administrada pelo CICV (SANDOZ, 1995).
As normas não são criadas no vácuo, na maioria das vezes, primeiro precisa acontecer
um fato para depois elaborar normas de proteção e garantias, como foi o caso das zonas de
segurança. Os três precedentes históricos possibilitaram que o Direito Internacional
Humanitário introduzisse na IV Convenção de Genebra de 1949 os conceitos de zonas de
segurança e zonas neutras como meio de proteção à população civil durante um conflito
armado. Acompanhando as transformações na sociedade, o Protocolo I acrescentou o conceito
de zonas desmilitarizadas.
1.1. Direito Internacional Humanitário (DIH): codificação de zonas de segurança
Os precedentes históricos citados acima contribuíram para regularizar juridicamente a
criação de zonas de segurança para proteger a população civil durante um conflito armado
pelo Direito Humanitário Internacional (DIH). Ela está elencada Convenção IV de Genebra
2
Há muita controversa entre os autores sobre a quantidade de mortos e as brutalidades cometidas na
zona de segurança em Nanking durante a ocupação das tropas japonesas.
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Relativa à Proteção das Pessoas Civis em Tempo De Guerra, de 12 de Agosto de 1949 (a
partir de então denominada de Convenção IV de 1949) e o Protocolo I Adicional às
Convenções de Genebra de 12 de Agosto de 1949 - Relativo à Proteção das Vítimas dos
Conflitos Armados Internacionais (doravante de Protocolo I de 1977). As zonas de segurança
são apenas uma das três modalidades de zonas que podem ser utilizadas para proteger a
população civil durante um conflito armado, sendo as outras duas, as zonas neutras e as zonas
desmilitarizadas.
Em todas as três zonas, dois critérios legais são de fundamental importância e devem
ser observados e respeitados no momento da criação delas, o acordo mútuo entre as partes
(artigo 14, da Convenção IV de 1949) 3 e a proibição de operações militares dentro das zonas
(art. 60.1, Protocolo I de 1977) 4. O próprio entendimento da doutrina é pacífico quanto à
imprescindibilidade do cumprimento de modo integral desses dois parâmetros na criação das
zonas (LANDGREN, 1995; SANDEZ, 1995; CHMINI, 1995; LANDGREN, 1995;
HELTON, 2002; HYNDMAN, 2003; LONG, 2003; YAMASHITA, 2004; MCQUENEN,
2005; U DINS, 2005).
O consentimento entre os beligerantes é essencial para que a ajuda humanitária tenha
acesso à zona de segurança e para que ela não seja atacada, pois, caso não haja o consenso,
um das partes do conflito “pode tentar impedir o funcionamento da zona de segurança, através
de todos os meios disponíveis, incluindo, quando possível, a negação de acesso à ajuda
humanitária [...] (LANDGREN, 1995, p 455, tradução livre)”. O consentimento sob o prisma
do Direito Humanitário Internacional deve prevalecer sobre a imposição que geralmente está
vinculada a questões políticas e não humanitárias, pois a proteção da vida dos refugiados está
3
Article 14. In time of peace, the High Contracting Parties and, after the outbreak of hostilities, the Parties
thereto, may establish in their own territory and, if the need arises, in occupied areas, hospital and safety zones
and localities so organized as to protect from the effects of war, wounded, sick and aged persons, children under
fifteen, expectant mothers and mothers of children under seven.
Upon the outbreak and during the course of hostilities, the Parties concerned may conclude agreements on
mutual recognition of the zones and localities they have created. They may for this purpose implement the
provisions of the Draft Agreement annexed to the present Convention, with such amendments as they may
consider necessary.
The Protecting Powers and the International Committee of the Red Cross are invited to lend their good offices in
order to facilitate the institution and recognition of these hospital and safety zones and localities.
4
Article 60. Demilitarized zones:
1. It is prohibited for the Parties to the conflict to extend their military operations to zones on which they have
conferred by agreement the status of demilitarized zone, if such extension is contrary to the terms of this
agreement.
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além da política. Uma zona de segurança imposta não garante de modo eficaz a proteção aos
refugiados, os beligerantes podem atacá-la. Estes podem ver a zona como um instrumento
punitivo ou partidário (LANDGREN, 1995), em que o Estado ou a organização internacional
que a impôs está do lado de um dos beligerantes. Mas quando é consentida, a probabilidade
de ataques é reduzida.
Em relação à desmilitarização da zona, ela deve ter caráter puramente civil, logo, não
deve haver operação militar tanto direta (como o de exército) quanto indireta (como o de
fabricação de armas) dentro da zona, uma vez que a zona não tem a finalidade de ser a
continuação de um conflito (CHIMNI, 1995), mas somente em proteger todos aqueles que
não fazem parte do conflito. Contudo, o art. 60.4, Protocolo I de 1977 5, permite que haja um
policiamento interno nas zonas com a finalidade de manter a ordem e a paz, mas desde que
esse policiamento seja imparcial e neutro (CHIMNI, 1995) e de caráter civil, não podendo ser
ostensivo (PIAGET, 1958).
Durante a Guerra Fria foram estabelecidas nove zonas de segurança: Daccar, em
Bangladesh, 1971; três zonas em Nicósia, Chipre, em 1974; Vietnã, 1975; Phonm Penh,
Camboja, 1975; Argentina, 1982; Sri Lanka, 1991 (MCQUEEN, 2005). O objetivo delas era
proteger a população civil durante a intensificação de um conflito (SANDOZ, 1995) e não
impedir que os refugiados em massa cruzassem as fronteiras estatais como aconteceu na
década de 1990. Nesse período a criação das zonas de segurança esteve vinculada com a
proteção dos refugiados em massa dentro de seu próprio Estado.
2. CRIAÇÕES DE ZONAS DE SEGURANÇA NA DÉCADA DE 1990: PARA ALÉM
DO DIH
Durante o período da Guerra Fria, os Estados recém-independentes foram cooptados
pelas duas superpotências, Estados Unidos (EUA) e União Soviética (URSS), para que
“escolhessem” qual lado pertenceriam na confrontação ideológica. As duas superpotências
não procuraram resolver as contradições internas daqueles Estados, mas sim, maquiaram as
5
Article 60. Demilitarized zones:
4. The presence, in this zone, of persons specially protected under the Conventions and this Protocol, and of
police forces retained for the sole purpose of maintaining law and order, is not contrary to the conditions laid
down in paragraph 3.
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contradições por meio de “alinhavo político-militar que permitia neutralizar tensões e
desequilíbrios regionais” (NASCIMENTO, 2012, p. 49).
O contexto global após esse período trouxe à tona aquelas debilidades na infraestrutura
interna dos Estados tutelados pelas duas superpotências. O término da ajuda econômica e
militar expôs a real situação de fragilidade daqueles Estados e o agravamento de suas
contradições internas. Dessa forma, houve a explosão de tensões étnicas e sociais até então
“latentes”, tornando grande fator de ameaça à funcionalidade das condições mínimas dos
Estados, como a capacidade de garantir o monopólio do uso da força e de proteger sua
população.
A irrupção dos conflitos, a maioria deles intraestatais, ao redor do mundo, provocou a
fuga em massa da população que abandonou seus lares devido à violência sem controle, em
busca de refúgio em outros Estados. Para Piovesan, “a ameaça de violação ou a efetiva
violação a direitos fundamentais resultam na busca de asilo. [...] a violação e colapso do
Estado de Direito, a violência, os conflitos internos e a limpeza étnica constituem as causas
principais que levam à solicitação de refúgio” (2001, p. 44). A extrema vulnerabilidade dos
indivíduos frente às violações de seus direitos fundamentais, como à vida, os força a irem à
busca de um “lugar seguro”, pois o Estado não consegue mais ampará-los, devido à
deficiência do mesmo em não conseguir exercer as suas funções.
A ideia criar de zonas de segurança na década de 1990 foi o reflexo dos obstáculos
impostos pelos Estados à entrada de refugiados em massa (LONG, 2012) durante os conflitos
armados. O fluxo em massa é o tippinp point, para que as zonas de segurança mudassem o
foco da proteção de finalidade humanitária para política. Os refugiados que tinham a intenção
de cruzar as fronteiras, mas de alguma maneira não conseguiam cruzá-las, acabavam
permanecendo em seu Estado de origem, são denominados pela doutrina como ‘refugiados de
fato’ (would-be refugee) (GRIFFTHS, O’CALLAGHAN, 2002, p. 282). Desse modo, o fluxo
exigiu novas modalidades de respostas para proteger a integridade física e à vida dos
refugiados de fato, para que não se tornassem vítimas da soberania estatal tanto do seu Estado
de origem quanto dos Estados receptores em potenciais.
Primeiramente, é necessário conceituar fluxo em massa que segundo Eggli é utilizado
para:
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descrever a travessia repentina e rápida de fronteiras internacionais por um grande
número de estrangeiros indesejados que estão em busca de segurança devido ao
grave perigo e outras ameaças à sua vida e à liberdade. As causas [...] [geralmente]
são conflitos armados, violência generalizada e da opressão ou perseguição de
segmentos inteiros de uma população em um país que é incapaz ou não consegue
proteger seus próprios cidadãos (2002, p.23, tradução livre).
Os casos ilustrativos escolhidos para esse trabalho são as zonas de segurança que serão
apresentadas segundo a sua ordem cronológica da data da criação de cada zona. Assim, será
iniciado pela zona criada no norte do Iraque em 1991, denominada de safe haven. Em
seguida, é a de Srebrenica em 1993, nomeada de safe area. Por último, a de Ruanda em 1994,
intitulada de safe humanitarian zone (SHZ). A análise da zona de segurança sobre o
parâmetro de legitimidade será no sentido de averiguar como os atores envolvidos no conflito
percebiam a zona criada pela comunidade internacional como a neutra, imparcial ou parcial.
E, se a comunidade internacional respeitou os parâmetros de legalidade, o consentimento das
partes e a desmilitarização da zona, na criação das zonas na década de 1990.
2.1.1. Iraque: fechamento da fronteira estatal turca
A primeira zona de segurança criada para abrigar um fluxo em massa de ‘refugiados
de fato’ foi criada no norte do Iraque em 1991. Imediatamente, após o Iraque perder a Guerra
do Golfo, os curdos do norte se rebelar contra o governo (MCQUEEN, 2005) em quatro de
março. Após nove dias, eles conseguiram tomar 95% do Curdistão, inclusive à cidade de
Kirkuk, onde está localizada a refinaria de petróleo (MCQUEEN, 2005). Mas a vitória durou
pouco tempo, uma vez que o governo de Saddam Hussein ordenou que as suas tropas
começassem uma brutal campanha de repressão à população curda iraquiana (FRANCO,
1995; HELTON, 2002), “massacrando indiscriminadamente quantos curdos fosse possível”
(MCQUEEN, 2005, p. 27). O resultado dessa ofensiva foi que entre 1.5 a 2 milhões de
curdos fugiram do país, temendo que o governo utilizasse novamente ataque de gás como
ocorreu em 1988 (MCQUEEN, 2005). Aproximadamente 1,4 milhão de refugiados curdos
iraquianos conseguiram asilo no Irã (LANDGREN, 1995, p. 442) e 100 mil já tinham
conseguido cruzar as fronteiras com a Turquia (YAMASHITA, 2004, p. 46), enquanto que
outros 450 mil refugiados estavam em vias de cruzá-las quando a Turquia os impediu de
entrarem.
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A alegação jurídica turca foi que o Estado somente ratificou a Convenção de 1951 e
não o Protocolo de 1967, em que este revogou os critérios temporais e geográficos para
concessão de status de refugiado. Outra alegação de cunho político foi que o fluxo em massa
poderia “desestabilizar o sudeste turco, o qual já estava ocorrendo uma insurgência de baixo
nível por separatistas curdos havia algum tempo” (HELTON, 2002, p. 174, tradução livre). A
consequência desse fechamento foi que em apenas três dias, aproximadamente 1500
refugiados de fato morreram encurralados na região montanhosa entre o Iraque e a Turquia
(LONG, 2010).
O fluxo em massa dos curdos iraquianos foi percebido pelo Conselho de Segurança
das Nações Unidas (CSNU) como ameaça à paz internacional e a segurança na região,
justificativa suficiente para aprovar a Resolução 688 no dia 05 de abril de 1991. Em nenhuma
parte dessa resolução é mencionada a criação de zonas de segurança. A criação somente iria
ocorrer no dia 16 de abril de 1991 quando o Presidente Bush anunciou um plano de coalisão,
“Operação Prover Conforto”, que consistia na construção de zonas de segurança que
possibilitariam a população curda de retornar ao Iraque e permitir que a comunidade
internacional provesse com assistência a eles in situ (LONG, 2010). A suposta argumentação
norte-americana que torna válida a criação de zonas de segurança está na parte da resolução
que “chama todos os estados-membros para fazer uma contribuição de esforços de ajuda”
(YAMASHITA, 2004, p. 47, tradução livre).
O governo iraquiano não consentiu com a criação de zona de segurança dentro de seu
território, alegando que foi “uma violação clara de sua soberania e descrevendo o plano como
meramente parte de uma conspiração da coalisão contra o Iraque” (YAMASHITA, 2004, p.
49, tradução livre).
Em relação ao uso da força, a comunidade internacional decidiu
introduzir uma força militar internacional para proteger os curdos, inclusive com uma zona de
exclusão aérea. Dessa forma, enquanto que a coalisão liderada pelos EUA garantiram a
segurança militar da zona, ela não foi atacada pelo exército iraquiano. Não houve conversas
sobre uma possível desmilitarização da zona. Portanto, o governo de Bagdá percebeu a zona
de segurança como parcial em defesa de uma etnia específica, pois “as milícias curdas
existentes poderiam criar a impressão de que os aliados foram apoiá-las militarmente contra
Bagdá” (YAMASHITA, 2004, p. 50, tradução livre). Além de possibilitar a ruptura da
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integridade territorial, pois ela estava localizada em uma região curda o que poderia motivar o
separatismo curto já latente na região.
A zona de segurança criada no Iraque serviu como precedente para proteger os
refugiados de fato e ao mesmo tempo como um substituto na concessão de asilo (HELTON,
2002). Segundo Chimni (1995, p. 837, tradução livre), “o princípio da proteção temporária é
uma norma do direito consuetudinário internacional. Ao invés disso, a Resolução 688 serviu
para legitimar a decisão turca de fechar as suas fronteiras, [criando] um indesejável
precedente” que foi utilizado na Guerra da Bósnia-Herzegovina, mesmo que nesse caso as
fronteiras não foram de fato fechadas, mas os Estados fronteiriços articulavam nos bastidores
a criação de zonas de segurança.
2.1.2. Srebrenica: limpeza étnica alcançada
Para falar da zona de segurança de Srebrenica, inicio com a frase do embaixador
venezuelano Arria que resumiu de modo brilhante o que realmente representou essa zona de
segurança: “na realidade ela se tornou um campo de refugiados, controlado e supervisionado
pelos agressores dos refugiados” (YAMASHITA, 2004, p.100-101, tradução livre).
Srebrenica foi uma das seis6 zonas de segurança criadas na Bósnia-Herzegovina para abrigar o
intenso contingente de refugiados que procuravam um abrigo durante a Guerra da Bósnia7.
Essa guerra se desencadeou após a morte do Marechal Tito em 1991, quando quatro
das seis repúblicas que integravam a Iugoslávia declararam independência, entre elas, a
Bósnia-Herzegovina (doravante Bósnia). Este Estado é uma “república multiétnica, com uma
população de 4.354,911 habitantes, composta de 43,7% muçulmanos, 31,3% sérvios, 17,3%
croatas e 7% iugoslavos e outros” (YAMASHITA, 2004, p. 86, tradução livre). Essa
6
As seis zonas de segurança forma: Srebrenica, Sarajevo, Tuzla, Zepa, Gorazde e Bihac com a finalidade de
proteger as seis cidades dos ataques das forças sérvias (DIN, 2010).
7
“A guerra compreende o período do verão de 1992 a dezembro de 1995 quando foi assinado o Acordo de Paz
Dayton. Nos dois primeiros anos da guerra, a batalha envolveu três partes: o governo bósnio, os croatas bósnios
e os sérvios bósnios. Embora as tensões entre eles continuaram, a luta entre o governo bósnio e as forças dos
croatas bósnios terminaram em Março de 1994, com o Acordo de Washington e a criação da Federação CroataMuçulmana. O resultado final da campanha brutal e sistemática de limpeza étnica, mais da metade da população
foi “desenraizada”. Em dezembro de 1995, 900 mil eram refugiados, 1 milhão e 300 mil eram deslocados
internos de uma população anterior a guerra de 4 milhões e 300 mil” (CUTTS, 1999).
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diversidade étnica contribuiu para tornar a Bósnia especialmente vulnerável às ambições
territoriais. Os sérvios bósnios agiram de forma rápida para construir a sua “pátria” à custa de
outras etnias, principalmente a dos bósnios-muçulmanos. Para “purificar a sua pátria”
(YAMASHITA, 2004), os sérvios bósnios utilizaram táticas tais como assassinatos,
deslocamentos forçados e abusos aos sobreviventes por onde passavam, dando origem ao
conceito de “limpeza étnica”, o qual resultou na ocupação de 70% da Bósnia pelos sérvios
bósnios no final do verão de 1992.
A motivação para a criação de zonas de segurança foi para conter o fluxo em massa de
refugiados que se deslocavam para a Europa Ocidental (FRELICK, 1993; CHIMNI, 1995).
Inclusive o CICV foi favorável à criação de zonas de segurança, conforme a seguinte
declaração: “Como nenhum Estado receptor parece estar pronto, mesmo em caráter
provisório, para conceder asilo a uma centena de refugiados bósnios [...] um conceito original
deve ser concebido para criar zonas protegidas [...]” (FRELICK, 1993, p. 11, tradução livre).
A Resolução 819 de 16 de abril de 1993 foi aprovada pelo CSNU que autorizou
expressamente em seu parágrafo primeiro a criação de uma zona de segurança em Srebrenica,
que deveria prover com a proteção interna e no perímetro dela e, estar livre de qualquer
ataque armado ou outro ato hostil.
Os sérvios bósnios sempre mantiveram a presença militar ao redor da zona de
segurança de Srebrenica. Eles podiam ser visto a “uma distância de 900 metros de um posto
de observação” (YAMASHITA, 2004, p. 100, tradução livre), assim, mantinham o controle
efetivo da cidade. Em julho de 1995, as forças sérvias atacaram a zona de segurança de
Srebrenica, executando oito mil muçulmanos, a maioria eram homens jovens. A melhor
analogia que pode ser feita sobre esse fatídico episódio, é que Srebrenica foi literalmente um
matadouro, pois reuniu em um mesmo lugar milhares de muçulmanos, sem nenhuma
segurança em seu perímetro para protegê-los de agressão.
A criação da zona de segurança de Srebrenica foi percebida como legítima pelo
governo Bósnio, uma vez que este consentiu com a sua criação e inclusive foi um dos
proponentes para criá-la. Mas pela milícia sérvia bósnia ela foi considerada parcial, pois não
foi consultada sobre a sua criação. A milícia tinha duas percepções sobre o que era a zona de
segurança de Srebrenica: “que estava abrigando ‘muçulmanos bósnios’ e que o Governo
Bósnio estava protegendo muçulmanos bósnios. Srebrenica como uma área segura, foi, assim,
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um espaço contestado desde o início” (YAMASHITA, 2004, p. 99, tradução livre). A
Resolução 836 de quatro de junho de 1993 reforça a percepção parcial dos sérvios-bósnios,
pois deixa claro que as forças do governo deveriam continuar atuando dentro da zona para
proteger os bósnios muçulmanos dos ataques dos sérvios bósnios (YAMASHITA, 2004).
Os dois parâmetros de legalidade, consentimento e desmilitarização, não foram
observados e respeitados. A decisão foi unilateral, pois somente o Estado consentiu na criação
das zonas de segurança. E, em relação à desmilitarização ela “nunca foi concluída [...] A
ausência de desmilitarização sérvia, por sua vez levou à relutância das forças governamentais
a ser desmilitarizada [...]” (YAMASHITA, 2004, p. 100, tradução livre). A atividade militar
era contínua dentro das zonas de segurança, pois, “considerando que os sérvios bósnios eram
obrigados a tratar as áreas de segurança como inviolável, os muçulmanos não só mantiveram
as suas armas no interior das zonas, mas também lançaram ataques deles” (MCQUEEN, 2005,
p. 95, tradução livre). Diante do exposto, o não cumprimento dos dois parâmetros de
legalidade, tornou a zona de segurança vulnerável ao ataque dos sérvios bósnios.
2.1.3. Ruanda: criada após o genocídio
O Presidente, Major-General Juvenal Habyarimana, da etnia Hutu e aliado inconteste
da França na Região dos Grandes Lagos, assinou o Acordo de Paz em conjunto com a Frente
Patriótica Ruandense (FPR), representante da etnia Tutsi, em agosto de 1993. Nesse Acordo,
o governo se comprometia a permitir que os Tutsis pudessem exercer atividades públicas,
garantir seus direitos e construir uma Ruanda multiétnica. Todavia, os extremistas Hutus que
formavam o núcleo do regime duro queriam manter o status quo e continuar a marginalização
aos Tutsis, rumo a “um território de hutus ‘puros’” (YAMASHITA, 2004, p. 139, tradução
livre). Essa posição dos extremistas Hutus os excluiu da confecção e do processo de
implementação do Acordo (YAMASHITA, 2004).
Em seis de abril de 1994, um acidente aéreo vitimou o Presidente Habyarimana e o
presidente do Burundi, Cyprien Ntaryamira, que retornavam a Ruanda após negociações
sobre a implementação do Acordo. Esse acontecimento foi o estopim que desencadeou o
genocídio em Ruanda. Este se iniciou já em Ramera, perto do aeroporto, se espalhando pelas
cidades de Gisenyi e Kibuye (YAMASHITA, 2004). Segundo Helton (2002, p.21, tradução
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livre), foi o “início de um ataque genocida bem orquestrada por hutus extremistas sobre a
população tutsi e hutus moderados”, pois entre 200 a 500 mil pessoas foram mortas no mês de
abril e de 500 a 800 mil morreram em julho (YAMASHITA, 2004). Os integrantes da FPR
que estavam refugiados em Uganda entraram no conflito para lutar contra os Hutus. No início,
os “tutsis fugiram dos massacres”, mas depois os “hutus fugiram do avanço RPF [...],
principalmente refugiados hutus procurados” (YAMASHITA, 2004, p. 138, tradução livre).
A motivação que levou a criação de zonas de segurança em Ruanda foi após a
comunidade internacional ter reconhecido que os milhares de mortos de Tutsis e de Hutus
ocorridas no mês de abril de 1994 foram considerados crime de genocídio, mas este
reconhecimento e a criação chegaram tarde demais para as vítimas. Desse modo, o CSNU
aprovou a Resolução 929 adotada em 22 de junho de que autorizou expressamente a criação
de zonas de segurança em Ruanda sob a liderança da França em conjunto com uma força
multilateral temporária. Essa operação teve uma delimitação temporal do dia 22 de junho a 22
de agosto de 1994, até que a UNAMIR II pudesse tomar posição em Ruanda. A operação
liderada pela França foi denominada de “Operação Turquesa” que tinha o objetivo de “intervir
militarmente de forma rápida e contundente” (LANDGREN, 1995, p. 451, tradução livre),
para evitar mais mortes.
A França anunciou a decisão de estabelecer uma “zona de segurança humanitária”
(SHZ) na região sudoeste de Ruanda, território de maioria Hutu. Para a França essa região era
a que continha os maiores problemas humanitários, devido à perseguição da FPR aos hutus.
Logo, a SHZ deveria ser:
suficientemente grande, tendo em conta o número de pessoas envolvidas, e contíguo,
de modo a estabilizar a população na área para facilitar o fornecimento de ajuda
humanitária. Dadas as circunstâncias, a zona deve cobrir ‘os distritos de Cyangugu e
Gikongoro e a metade sul do distrito de Kibuye, incluindo a estrada KibuyeGuitarama tanto quanto N'Daba pass’. Esse triângulo de Cyangugu-GikongoroKibuye era uma área “Hutuland” cobrindo 20 por cento do país, coincidência ou
não, esta foi a área mais afetada pelo conflito em termos humanitários.
(YAMASHITA, 2004, p. 154, tradução livre, grifo nosso)
O parâmetro de legitimidade foi um problema enfrentando desde o início da Operação
Turquesa, pois a FPR a percebia como parcial, pois ela abrigava os perpetradores do
genocídio, o qual comprometia também com a neutralidade e a imparcialidade da própria
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Operação Turquesa. Para a FPR, A SHZ serviu para “proteger, ao invés, de confrontar, graves
violações dos direitos humanos” (YAMASHITA, 2004, p. 155, tradução livre).
Os parâmetros de legalidade também foram comprometidos, uma vez que não se
buscou o consentimento da FPR. E, não houve a desmilitarização da zona, pois as operações
militares continuaram dentro da zona tanto “os soldados da FPR se infiltraram dentro da
zona” quanto os “extremistas Hutus moveram para dentro da área e permitiram que a milícia
Hutu obtivesse o controle interno do campo” (YAMASHITA, 2004, p. 157-166, tradução
livre). Portanto, ambos as partes envolvidas no conflito utilizaram-se da zona para as suas
estratégias militares.
Se fosse possível proteger o perímetro das zonas de segurança por meio do uso da
força pela comunidade internacional, como ela poderia se tornar legítima e legal perante todas
as partes envolvidas no conflito? É o que se propõe analisar o próximo tópico.
3. RESPONSABILIDADE DE PROTEGER NO USO DA FORÇA NO PERÍMETRO
DAS ZONAS DE SEGURANÇA PELA COMUNIDADE INTERNACIONAL
Primeiramente, pretende fazer uma explicação breve sobre o que é o parâmetro de
legitimidade e o parâmetro de legalidade. Em seguida será abordada, a relação entre a teoria
Construtivista e o princípio da responsabilidade de proteger sobre o uso da força.
3.1. Parâmetro de legitimidade: percepção dos atores envolvidos no conflito
O parâmetro de legitimidade está embasado no trabalho desenvolvido por
Hikaru Yamashita, em seu livro intitulado Humanitarian Space and international
Politics (2004). A análise consiste em verificar se a criação de zonas de segurança é
percebida pelos atores como imparcial, neutra ou parcial. Assim, busca-se averiguar
o que realmente motiva os atores ao consentir ou não sobre a criação de zonas de
segurança. Para Yamashita (2004, p. 185, tradução livre), “um espaço humanitário,
uma vez criado, nunca está imune às diferenças das percepções dos atores
envolvidos e isso afeta as características e até mesmo o destino” dela. Para o
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Embaixador Gelson Fonseca Junior, “a legitimidade estaria, assim alicerçada na
confiança ou naquele ‘algo’ identificado com a soma das subjetividades individuais,
constituindo as bases psicológicas do consenso” (BIERRENBACH, 2011, p. 34).
A justificativa para que as zonas de segurança sejam criadas, norteia-se nas
seguintes perguntas: qual a motivação em criá-la, quem toma a iniciativa e quais
serão os procedimentos de segurança para protegê-la (YAMASHITA, 2004). E,
após, respondidas aquelas perguntas, é possível constatar se haverá consenso ou
não na sua criação, pois o consenso é o “ingrediente” fundamental para que ela não
seja atacada e evitar que os beligerantes a vejam como um lugar de poder.
Os conceitos de imparcialidade e neutralidade que serão utilizados nesse
trabalho estão calcados nos princípios do direito internacional humanitário. O
princípio da imparcialidade está atrelado ao princípio da não discriminação, em que
a zona deve fornecer abrigo e proteção a todos aqueles que não fazem parte do
conflito, independente do sexo, religião, etnia, opinião política e idade. Enquanto que
o princípio da neutralidade se refere a não participação da zona, de modo direto ou
indireto, no conflito (OCHA, 2000). A zona de segurança se torna parcial quando ela é
percebida como parte do conflito ou porque protege somente um grupo específico ou porque é
utilizada como estratégia miliar ou os dois juntos.
Depois de verificado que os beligerantes percebem a zona como isolada do conflito,
tornando-a um santuário no meio do caos, deve-se criá-la com base no parâmetro de
legalidade: o consentimento das partes e da desmilitarização da zona, os quais quando não
observados pela comunidade internacional provoca a tensão com o DIH.
3.2. Perspectiva da legalidade: DIH X CSNU
O DIH prima pelo consentimento e a desmilitarização da zona que são dois parâmetros
de legalidade de suma importância para a criação de zonas de segurança. Enquanto que o
CSNU autoriza zonas de segurança sem buscar o consentimento de todas as partes envolvidas
no conflito e sem desmilitarizar completamente as zonas. Desse modo, cria-se uma tensão
entre as normas do DIH e as resoluções do CSNU, mas a História mostra que o DIH ainda
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deve prevalecer sobre as resoluções do CSNU, para que as zonas de seguranças realmente
sejam seguras.
As zonas de segurança da década 1990 ou buscaram o consentimento apenas do
Estado (Bósnia) ou de nenhum dos beligerantes (Iraque) ou tomou para si a decisão do
consentimento (Ruanda). Em nenhum momento, a comunidade internacional procurou
negociar com os atores militares não estatais (Bósnia e Ruanda) envolvidos diretamente no
conflito, sendo-lhes negada a participação no processo decisório sobre a criação de zonas de
segurança. Para Hyndman (2003, p. 167), “a importância do consentimento das partes
beligerantes para a designação internacional de zonas de segurança é crucial”. Mesmo que um
dos beligerantes seja atores militares não estatais, precisa-se de seus consentimentos para criar
zonas de segurança.
A desmilitarização completa de uma zona de segurança é imprescindível para que a
mesma não seja percebida como parte do conflito. Essa afirmação encontra respaldo no
Relatório do Secretário-Geral enviado ao Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre as
zonas de seguranças estabelecidas na Guerra Bósnia, eis que:
Até desmilitarização completa das zonas de segurança ser alcançada, a parte que controla
uma zona de segurança deverá ser obrigada a abster-se de ataques e ações hostis ou provocar
de dentro de uma zona de segurança contra forças ou alvos de adversários que estão fora dessa
zona. Além disso, medidas devem ser tomadas pelas partes para evitar atividades dentro das
zonas de segurança que podem ser configuradas como ataques de forças adversárias. [...] Com
relação a tais medidas, é útil considerar os princípios de direito humanitário internacional,
consagrados nas Convenções de Genebra 12 de agosto de 1949 e seus Protocolos Adicionais de
1977, que tem aceitação geral entre a comunidade internacional. (S/1994/1389, tradução livre,
grifo nosso)
Portanto, é necessário que não haja dúvida em respeito à característica puramente civil
de zonas de segurança, pois em nenhum momento ela almeja participar do conflito, mas
somente proteger os refugiados que não encontram guarida nos Estados vizinhos.
Ambos os parâmetros de legitimidade e de legalidade devem estar amparados pelo
entendimento compartilhado (shared understanding) de todos os envolvidos no conflito para
a criação de zonas de segurança, para tornar as práticas e os padrões congruentes e
inteligíveis.
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3.2. Teoria Construtivista e princípio da responsabilidade de proteger: entendimento
compartilhado sobre o uso da força
A teoria Construtivista contribui para justificar o consentimento e o uso da força no
perímetro das zonas de segurança pela comunidade internacional, por meio da relação entre
normas jurídicas e as questões políticas, uma vez que as normas contribuir para mudar essas
questões políticas (FINNEMORE; SIKKINK, 1998).
O Estado é responsável pelos seus cidadãos, caso ele não consiga prover a segurança e
o bem-estar durante uma emergência humanitária, abre-se temporariamente uma brecha na
soberania, em que a comunidade internacional poderia intervir, ajudando esse Estado a se
refortalecer como protetor dos direitos humanos. Essa responsabilidade estatal foi elaborada
teoricamente por Francis Deng e operacionalidade conceitualmente por Roberta Cohen,
denominada de “soberania como responsabilidade”. Dessa forma:
cada Estado respeita e protege os direitos humanos da população dentro de seu
espaço soberano e fazer essa obrigação a chave pela qual um estado é reconhecido
como “soberano”. [...] modificar suas práticas de soberania no sentido de proteção
dos direitos humanos (YAMASHITA, 2004, p. 191, tradução livre).
Mas quando há a ausência de uma autoridade central que não tem condições de
proteger a população civil durante um conflito armado, “a população afetada caiu em um
vazio da responsabilidade estatal” (DENG, 1996, p. 221, tradução livre), abrindo uma brecha
temporária para que a comunidade internacional atue e restaure a ordem. Inclusive, tomando
para si a função que seria do Estado em consentir na criação de zonas de segurança e na
segurança do perímetro das mesmas.
A comunidade internacional tomou o lugar do Estado e consentiu via CSNU na
criação de zonas de segurança, pois a “ausência de uma autoridade estatal reconhecida foi à
justificativa suficiente para a criação de um espaço humanitário” (YAMASHITA, 2004, p.
155, tradução livre).
Muitos autores e governantes alegam que o princípio da responsabilidade de proteger
viola o princípio da soberania e o princípio da não intervenção, mas esses princípios não são
absolutos, pois quando a comunidade internacional está diante de uma circunstância
excepcional:
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nas quais o interesse dos Estados em manter a ordem requer ‘que estes reajam
quando toda a ordem no interior de um Estado estiver comprometida ou quando o
conflito civil e a repressão forem tão violentos que civis sejam ameaçados de
massacre, genocídio ou limpeza étnica em grande escala (ICISS, 2001, p. 31,
tradução livre).
O princípio da responsabilidade de proteger ainda precisa construir um entendimento
comum, mas esse entendimento não precisa necessariamente ter o entendimento de cem por
cento dos atores envolvidos no tema no seu início. O que precisa haver é ter a consciência de
que algo deve ser feito quando há a ausência de um governo central durante um conflito
armado. Toope Brunnée citam o exemplo das normas relacionadas às mudanças climáticas,
eis que:
A legislação da mudança climática começou sem um entendimento comum do
problema, da urgência de uma ação coletiva, ou das responsabilidades de cada
Estado. Os Estados, no entanto, concordam que é preciso um regime jurídico, com
certos princípios básicos para orientar os novos debates, sobre os procedimentos
para a tomada de decisões e para o desenvolvimento de tratado. Embora alguns
governos estejam trabalhando assiduamente para debilitar o regime global, este tem
provado que é resiliente. O entendimento comum sobre os perigos da mudança
climática garantiu que a questão continuasse a ressurgir, em nível nacional e
internacional, fazendo pressão para que os Estados recalcitrantes ajam. Essa pressão
não irá necessariamente resultar na implementação dos próprios compromissos de
Quioto, mas parece gerar uma necessidade de alguma resposta concreta dos
governos e tem concentrado esforços para a criação de um regime climático mais
robusto e duradouro (BRUNNEE, Toope, 2010, p.71, tradução livre).
Quando o entendimento comum do princípio da responsabilidade de proteger é
alcançado, ele poderá se tornar uma ferramenta muito útil para tornar o consentimento da
comunidade internacional quando há ausência de uma autoridade central e o uso da força na
proteção do perímetro das zonas de segurança. Para Helton:
as ferramentas que temos usado para gerenciar emergências humanitárias deve ser
aumentada, refinado e utilizado de forma mais eficaz. Instrumentos de política, é
claro, não existe num vácuo. Existem várias normas e tendências que estruturam as
opções disponíveis para lidar com emergências de refugiados (2002, p. 121-122,
tradução livre).
O princípio da responsabilidade de proteger é uma soft law, mesmo assim ela pode ser
eficaz, desde que “as normas estejam enraizadas em um entendimento comum e aderem as
condições de legalidade, gerando fidelidade” (BRUNNEE, TOOPE, 2010, p.50, tradução
livre). As condições de legalidade são aquelas elaboradas por Fuller: generalidade,
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promulgação, não retroatividade, clareza, não contraditória, não ser impossível, constante e
congruente entre as regras e a ação oficial (BRUNNEE, TOOPE, 2010, p.6).
Dentro as oito condições de legalidade cidades acima, a que gera mais polêmica em
relação ao princípio da responsabilidade de proteger é a congruência, pois alguns países em
desenvolvimento ainda são céticos quanto à eficácia desse princípio, eis que:
a prática em torno dos conceitos não está em conformidade em relação aos
requisitos de legalidade, particularmente o requisito das ações de oficiais que
deveriam estar de acordo com a norma. O passado e a potencial seletividade de
aplicação da norma emergente da responsabilidade de proteger gera um senso de
hipocrisia que debilita a fidelidade à norma (BRUNNEE; TOOPE, 2010, p.74-75,
tradução livre).
Embora muitos países tenham abraçado esse conceito, seus princípios operacionais
ainda se encontram em um terreno de “frágil entendimento comum” (BRUNNEE, TOOPE,
2010, p.166, tradução livre). Mas, que poderá se tornar robusto à medida que as regras e as
práticas coincidirem com os princípios operacionais entre eles destacam-se, “o objetivo de
proteger a população e não de derrotar o Estado” (ICISS, 2001, XIII, tradução livre). Assim, o
Estado não vai perceber a zona de segurança como uma ameaça a sua soberania e a sua
integridade territorial. E os insurgentes/rebeldes não a perceberão como aliada do Estado
durante um conflito armado.
Eu proponho a utilização de operações de paz para usar a força no perímetro
de zonas de segurança. Contudo, o mandato dessas operações deveriam se
estender, não somente para o caso de legítima defesa delas, mas também para defender o
perímetro de zonas de segurança quando elas fossem atacadas por qualquer um dos
beligerantes. Elas não estão codificas no DIH, mas nada impede que isso possa vir a
acontecer. Essas operações são imparciais e neutrais e visam somente à proteção das zonas e
não tomar partido de um dos beligerantes durante um conflito. A atuação seria
especificamente para fazer o policiamento externo da zona, como já está regulamentado o
policiamento interno no art. 60.4, Protocolo I de 1997.
Essa inovação poderia ser positiva para o DIH, uma vez que o uso da força só
aconteceria em caso de ataque às zonas de segurança, podendo atingir qualquer parte
envolvida no conflito e não um beligerante específico. E, a ausência de um governo central
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surge com mais frequência após a elaboração dos Protocolos de 1977. Assim, essas inovações
poderiam contribuir para a transformação das práticas dos atores políticos que
poderia evitar que os beligerantes atacassem as zonas de segurança a seu belprazer e a comunidade internacional ao mesmo tempo em que consentiria na
criação até que o Estado possa retomar as suas funções.
Diante do exposto, as normas de proteção internacional podem ser reinterpretadas ou
redefinidas para se adequar aquela nova situação, mas desde que essas normas estejam em
harmonia, compatibilidade e não contrariedade com outras normas já existentes (ORCHARD,
2007). Desde que os peacekeeping atuam de modo imparcial e neutro, não desrespeitariam as
normas do DIH e até poderiam ser incluídas neste instrumento jurídico.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A História, antes e depois da codificação pelo DIH, mostra que a imprescindibilidade
do consentimento entre os beligerantes sobre a criação de zonas de segurança e a
desmilitarização completa devem ser respeitos acima de tudo, pois esses dois parâmetros de
legalidade proporcionam maior segurança e proteção àqueles que são abrigados dentro delas
durante um conflito armado e não tem outro lugar seguro para se protegerem.
As zonas de segurança criadas antes da 2ª Guerra Mundial tinham um caráter mais
humanitário, enquanto que aquelas criadas após a Guerra Fria são revestidas de um caráter
mais político, resultado da discricionariedade do Estado em fechar as suas fronteiras perante a
entrada do fluxo em massa de refugiados. Assim, a alternativa de proteger os refugiados de
fato dentro do seu Estado de origem por meio de uma solução provisória como a criação de
zonas de segurança, contribui para mitigar a atitude dos Estados receptores em negar a
concessão do refúgio.
As zonas de segurança criadas na da década de 1990 são legais, pois foram aprovadas
pelo CSNU, mas elas careciam de legitimidade pelos atores envolvidos no conflito, pois não
se buscou o consentimento de todos os envolvidos e não houve a completa desmilitarização
da zona. Desse modo, elas foram percebidas como parte do conflito, comprometendo a
segurança das zonas e de todos que se encontravam nelas. Além de que as zonas de segurança
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da década de 1990 impostas pela comunidade internacional não estão regulamentas por um
instrumento jurídico específico, com as zonas de segurança do DIH, mas sim, são
regulamentadas de modo ad hoc, conforme cada ocasião. Logo, a importância de verificar o
parâmetro de legitimidade em primeiro lugar, é muito importante, pois se elas são percebidas
como parte do conflito, a única mais viável é que os Estados receptores receberem os
refugiados, mesmo se o fluxo for grande.
O princípio da responsabilidade de proteger pode ser considerado uma mera retórica,
mas ele pode vir a se tornar uma ‘hard law’ e fornecer a base necessária para um
entendimento comum em relação a responsabilidade da comunidade internacional quando em
um Estado não há um governo central e precisa-se consentir na criação de zonas de segurança
e na proteção destas pelo uso da força durante um conflito armado.
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