Gabinete
Gabinete do Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Fls. _____
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TCEMG
PROCESSO Nº: 720900
NATUREZA: Consulta
CONSULENTE: Marcos Antônio Massuqui
(Prefeito Municipal de Santa Fé de Minas à época)
PROCEDÊNCIA: Município de Santa Fé de Minas
I - RELATÓRIO
Tratam os autos de Consulta formulada pelo Sr. Marcos Antônio Massuqui,
Prefeito do Município de Santa Fé de Minas, contendo as seguintes indagações:
a) “Para que se possa instruir o processo licitatório de alienação na
modalidade de Leilão, de bens tidos como inservíveis (veículos) é necessário
solicitar autorização legislativa?”
b) “O produto obtido no Leilão, e classificado como receita de capital poderá
ser empregado na compra de novos veículos ou só nas hipóteses do art. 44
da Lei Complementar nº 101 [de 2000]?”
A Auditoria manifestou-se às fls. 06/12 dos autos, respondendo, quanto à
primeira indagação, ser necessária autorização legislativa, específica ou genérica,
face ao disposto no §2º do art. 105 da Lei Federal 4.320/64. Quanto à segunda
indagação, opinou no sentido de que a receita obtida com a alienação dos
veículos inservíveis pode ser utilizada na aquisição de novos veículos.
É, em síntese, o relatório.
À Secretaria do Pleno.
Incluir em pauta.
Tribunal de Contas, em 16/03/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Relator
CCC
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PROCESSO Nº: 720900
NATUREZA: Consulta
CONSULENTE: Marcos Antônio Massuqui
(Prefeito Municipal de Santa Fé de Minas à época)
PROCEDÊNCIA: Município de Santa Fé de Minas
II - FUNDAMENTAÇÃO
PRELIMINAR
Verifico, nos termos constantes da petição inicial, que o Consulente é parte
legítima para formular a presente Consulta, que o seu objeto refere-se a matéria
de competência desta Corte, apresentada através de indagação em tese, nos
termos do art. 210 do RITCMG. Portanto, conheço desta Consulta.
MÉRITO
Resguardadas as especificações ou condições definidas em leis próprias de cada
ente da Federação, dada a sua autonomia político-administrativa prevista na
Constituição Federal, as normas gerais acerca da alienação de bens públicos estão
contidas nos artigos 17, l8, 19 e 22, §5 o da Lei Federal nº 8.666/93.
No presente caso, interessa-nos o teor dos seguintes dispositivos: art. 17, incisos I
e II; art.17, §6º e art. 22, §5 o da supracitada lei.
“Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à
existência de interesse público devidamente justificado, será precedida
de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I – quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da
administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para
todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação
prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta
nos seguintes casos:
(...)
II – Quando móveis dependerá de avaliação prévia e de licitação,
dispensada esta nos seguintes casos:
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(...)
§6º. Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em
quantia não superior aos limite previsto no art. 23, inciso II, alínea ‘b’
desta Lei, a Administração poderá permitir o leilão.” (grifamos)
“Art. 22........................................................................................................
(...)
§5º. Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados
para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração ou de
produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de
bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou
superior aos da avaliação.” (grifamos)
Da simples leitura do disposto no caput do artigo 17 acima, depreende-se que,
para ocorrer a alienação de bens públicos, sejam móveis ou imóveis, inservíveis
ou não, duas condições preliminares devem ser satisfeitas:
1º) existência de interesse público devidamente justificado;
2º) avaliação prévia do bem.
Postos tais requisitos, passamos à análise da questão da necessidade de
autorização legislativa e, inclusive, do cabimento do procedimento licitatório do
leilão.
O inciso I do artigo 17 da Lei 8.666/93 dispõe que a alienação de bens imóveis
dependerá de autorização legislativa, para órgãos da Administração direta,
autarquias e fundações.
Porém, ao tratar da alienação de bens móveis no inciso II, tal dispositivo omite
essa exigência, levando-nos a concluir ser ela dispensada para a alienação destes.
Note-se, inclusive, que a única diferença entre esses dois incisos é a exigência de
autorização legislativa para a alienação dos bens imóveis.
Quisesse o legislador exigir essa autorização também na alienação dos bens
móveis, teria ele redigido um único dispositivo dispondo sobre a alienação dos
bens públicos, englobando coisas móveis e imóveis, posto que não haveria
qualquer diferença nas condições fixadas para a alienação de uma e outra
espécie.
Assim, peço vênia ao ilustre Auditor para dele divergir.
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O artigo 105 da Lei Federal nº 4320/64, procurando definir a composição do
Ativo Permanente, referiu-se aos bens “cuja mobilização ou alienação dependa
de autorização legislativa”.
Muito embora as lições de Contabilidade Pública apontem para que os bens
móveis pertencem ao Ativo Permanente, eles não se enquadram na definição
supra, eis que, conforme razões já expostas neste voto, não necessitam de
autorização legislativa para serem alienados.
Note-se que o fato de um dispositivo legal apresentar definição incompleta ou
imprecisa de certo instituto jurídico não modifica a natureza ou os efeitos desse
instituto, até porque as técnicas primeiras de Legística apontam que é inadequado
estabelecer definições em diplomas normativos. Cabe à doutrina o papel de
delinear os conceitos jurídicos.
Portanto, não existe conflito entre tal dispositivo da Lei 4.320/64 e o art. 17, II da
Lei Federal 8.666/93, pois do fato de os bens móveis não se enquadrarem na
definição constante do primeiro não se pode concluir que ali se encontra um
fundamento jurídico para a obrigatoriedade de autorização legislativa antes da
alienação de um bem móvel.
Note-se que o posicionamento pela desnecessidade de autorização legislativa
para a alienação de bens móveis é sustentado pela maioria da doutrina
administrativista.
Citamos a professora Maria Sylvia Di Pietro:
“...[A Lei 8.666/93] exige demonstração de interesse público, prévia
avaliação, licitação e autorização legislativa, este último requisito
somente exigível quando se trate de bem imóvel. (...) Quando se trata de
bens móveis, a autorização legislativa não é necessária...” (grifo
nosso)1
Ainda nesse sentido, leciona Celso Antônio Bandeira de Mello, aduzindo que a
Administração, “para alienar bens públicos, depende, no caso de bens imóveis,
de autorização legislativa, normalmente explícita...2”
1
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19a edição. São Paulo: Atlas, 2006,
p.649/650.
2
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 25a edição. São Paulo:
Malheiros Editores, 2008, p.908.
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Por sua vez, o jurista Marçal Justen Filho aponta a essencialidade de autorização
legislativa para a alienação de bens móveis apenas em hipótese excepcional,
referente à alienação de participação societária em sociedades de economia
mista, empresa pública ou fundação pública3.
Pelo exposto, quanto ao primeiro questionamento, tenho que não é
necessária autorização legislativa prévia para a alienação de bens móveis.
De qualquer forma, é preciso ressalvar a possibilidade de haver sim a exigência
de autorização legislativa para alienação de bens móveis, desde que haja lei
estadual ou municipal assim dispondo.
Consoante art. 22, XXVII da Constituição da República, é de competência
privativa da União legislar sobre normas gerais de licitação e contratos
administrativos. Assim, restou aos Estados e aos Municípios a competência
legislativa suplementar quanto à matéria, como preceitua o art. 24, §§ 1º e 4º e
art. 30, II da CR, podendo ajustar ou adaptar as normas federais no que tange às
suas particularidades locais.
Em conseqüência, visando a um maior resguardo do patrimônio público, poderia
o legislador estadual ou o municipal criar a exigência da autorização legislativa
prévia como um dos requisitos da alienação de bens públicos móveis daquele
ente. Tal norma não significaria qualquer violação às normas gerais estabelecidas
pela Lei Federal 8.666/93, mas mera complementação, de acordo com uma
decisão política local.
Em relação à modalidade de licitação a ser utilizada quando da alienação de bens
móveis inservíveis, na petição inicial partiu o Consulente do pressuposto de que
deve ser realizado um leilão.
Com efeito, essa é a regra geral, prevista no art. 22, §5 o da Lei Federal 8.666/93,
supra transcrito.
No entanto, pelo papel pedagógico que deve ser exercido por este Tribunal, devo
destacar que, nos casos em que o bem a ser dispendido possui valor superior a
R$650.000,00, é obrigatória a adoção da modalidade concorrência, ante o alto
vulto envolvido na operação, conforme art. 23, II, “b” da Lei Federal 8.666/93.
O procedimento da concorrência é detalhadamente previsto na Lei de Licitações
e, por se destinar a contratos de grande expressão econômica, possui um iter
complexo, exige o preenchimento de requisitos mais rigorosos pelos
proponentes, a apresentação detalhada de documentos e apresenta amplas
garantias de publicidade.
3
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10a edição. São
Paulo: Dialética, 2004, p.176/177.
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Em contrapartida, o procedimento do leilão não apresenta disciplina minuciosa
no diploma legal licitatório. Atendidas as condições mínimas previstas na Lei
8.666/93, tal modalidade tende a funcionar conforme a praxis de cada órgão
público, não havendo grande rigor no sentido de formalidades e requisitos de
participação no certame. Ressalta-se, inclusive, que não se exige qualquer tipo de
habilitação prévia dos licitantes no leilão.
Nesse sentido, estou convencido de que a obrigatoriedade da concorrência nas
licitações superiores a R$650.000,00 deve prevalecer sobre a norma contida no
art. 22, §5 o da Lei 8.666/93, de forma a revestir a alienação de bens públicos de
alto valor dos maiores rigores exigidos pelo legislador.
Em defesa desse entendimento, há na manifestação do i. Auditor, à f.09 destes
autos, referência à posição do jurista Carlos Ari Sundfeld.
Destacamos, também um prejulgado do Tribunal de Contas do Estado de Santa
Catarina e uma decisão do Tribunal de Contas da União sobre o tema:
“A alienação de bens móveis inservíveis deve ser realizada através de
licitação na modalidade de concorrência e, quando o valor se situar até
o limite constante do artigo 23, II, "b", da Lei n° 8.666/93, poderá a
Administração realizar sob a modalidade de leilão.
As compras e alienações devem se dar através de processos licitatórios
distintos, utilizando-se as modalidades licitatórias adequadas, previstas
nos artigos 22 e 23 da Lei n° 8.666/93”. (grifo nosso) - (TCE-SC,
Prejulgado nº 504, Sessão em 01/12/1997)
“...tanto o constituinte originário quanto o legislador procuraram
restringir ao delimitar faixas de ação para a realização de eventos
licitatórios, com a finalidade de trazer transparência aos certames, além
de procurar a realização do melhor negócio para os cofres públicos
(princípio da economicidade) e evitar, ainda, a prática de
favorecimentos a quem quer que seja. Além disso, com tal atitude, estarse-ia evitando perdas ao Erário, uma vez que, em processos de licitação
de maior vulto, ou maior complexidade, há que se ter mais cautela na
condução desses procedimentos, impondo-se maior divulgação e o
chamamento de pessoas mais preparadas e de maior capacidade de
realização de negócios, já que seria bastante danoso ao Erário lidar com
aventureiros ou oportunistas. (...)
A concorrência, como propugnada pela Lei nº 8.666/93, traria maior
transparência ao certame em tela e na forma como proposto
originalmente e, de conseguinte, daria cumprimento ao princípio da
moralidade consoante disposto no art. 37 da Carta Magna, para o caso
de vendas de bens em valores que ultrapassem o limite estipulado na
legislação específica”.(grifo nosso) - (TCU, Acórdão 1557/2004, Sessão
em 06/10/2004)
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Passo ao segundo questionamento desta Consulta, referente à possibilidade de se
classificar o produto da alienação de bens móveis como receita de capital e então
empregá-lo na compra de novos veículos.
Transcrevemos abaixo o artigo 44 da Lei Complementar nº 101/2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal, que dispõe:
“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da
alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o
financiamento de despesas correntes, salvo se destinada por lei aos
regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores.”
Para que se compreenda tal dispositivo, é preciso ter em vista que são despesas
correntes, segundo a Lei 4.320/64, “todos os gastos destinados à manutenção dos
serviços públicos já existentes (custeio, conservação, pessoal) que não criam
novas obras e serviços. Contrapõem-se aos gastos de capital, integrados pelos
investimentos e inversões financeiras” 4.
Assim, o art. 44 da LC 101/2000 já prevê que são receitas de capital os valores
provenientes da alienação de bens do Município e determina que tais receitas
devem ser utilizadas na aquisição de outros bens ou na realização de
investimentos.
Desse modo, busca-se impedir a dilapidação do patrimônio público que poderia
advir da prática de vender bens e gastar o valor obtido em despesas de
funcionamento da “máquina administrativa”. Note-se, inclusive, que na Lei de
Responsabilidade Fiscal tal dispositivo se situa em Seção intitulada “Da
Preservação do Patrimônio Público”.
Em conseqüência, quanto à segunda indagação constante desta Consulta,
resta claro que é possível sim classificar o produto da alienação de bens
móveis como receita de capital na contabilidade do ente. Ademais, tal receita
pode ser utilizada na aquisição de novos veículos, pois tal operação não
configura realização de despesas correntes.
4
DERZI, Misabel Abreu Machado. Arts. 40 a 47 da LC 101/2000. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva
et NASCIMENTO, Carlos Valder. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva,
2001.
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III - VOTO
Pelas razões elencadas, respondo a esta Consulta, em suma, nos seguintes
termos:
1- Não é necessária a autorização legislativa para a alienação de bens móveis
inservíveis para a Administração, salvo quando lei estadual ou municipal
dispuser em contrário, devendo ser realizado leilão quando o objeto é
inferior a R$650.000,00 e concorrência quando o valor for superior a tal
limite.
2- A receita obtida com a alienação de bens públicos móveis deve ser
classificada contabilmente como receita de capital e pode ser utilizada na
aquisição de veículos, pois essa operação não configura pagamento de
despesa corrente.
É o meu voto, que submeto aos nobres pares.
Tribunal de Contas, em 16/03/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Relator
AV / CCC
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