ASOCIACIÓN
LATINOAMERIC ANA
DEL ACER O
Comentários sobre a Política de Ajuste da Indústria Siderúrgica
da China
(Revisão 2015)
I) Introdução
Os seguintes comentários do esboço do documento da China “Política de Ajuste da Indústria do Aço (Revisão 2015)”
(doravante “Política de Ajuste” ou “Política”) são apresentados em nome das Associações industriais da América do
Norte, América Latina, e Europa, que assinam este documento. Nossos países e a China compartilham o interesse de
ter uma indústria do aço global equilibrada e saudável que opere de acordo com os princípios de mercado e as regras
da Organização Mundial do Comércio (“OMC”). As políticas siderúrgicas da China tem um impacto direto sobre nossas indústria do aço, nossas economias e outros mercados ao redor do mundo. É por isso que apreciamos esta oportunidade para realizar comentários sobre o esboço da Política de Ajuste
A Política de Ajuste tem como meta explícita orientar a indústria do aço da China em direção a um novo modelo
econômico no qual o mercado desempenhe um “papel decisivo” na designação de recursos. Acreditamos firmemente
que uma transição como esta é essencial para a estabilidade do aço global a longo prazo. No entanto, apesar deste objetivo geral, a Política de Ajuste contempla a continuidade do vasto controle e direção governamental sobre a indústria
do aço da China. As medidas descritas na Política refletem que a intervenção do governo na gestão e na operação das
empresas e na designação de recursos na indústria continuará. Como resultado, a Política se torna em grande medida
inconsistente com a meta de submeter à indústria a disciplina de mercado.
Outro aspecto especialmente relevante da Política é o reconhecimento de que a indústria do aço da China tem “severa” sobrecapacidade. Elogiamos o reconhecimento explícito deste fato. Esta sobrecapacidade não só tem causado sérios problemas aos produtores de aço chineses, mas também tem desestabilizado a indústria mundial e criado atritos
comerciais entre a China e muitos de seus maiores sócios comerciais. Entretanto, mesmo reconhecendo a necessidade
de reduzir a capacidade produtiva da China em forma substancial, a Política não cria mecanismos nem oferece incentivos efetivos para consegui-lo. A ausência de passos concretos em direção a reformas pró-mercado fundamentais e
reduções de capacidade significativas tornarão esta Política ineficaz na administração do problema de base.
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1. Alacero
II) A política de ajuste continua a linha de controle e direção governamental sobre a indústria
siderúrgica da China
Ao apresentar a Política de Ajuste para o comentário público, o Ministério da Indústria e Tecnología da Informação (o
“Ministério”) explicou que a Política foi pensada para “fazer com que o mercado desempenhe um papel decisivo na
designação de recursos”. Ao mesmo tempo, porém, o Ministério articulou o objetivo conflituoso de “tornar mais efetivo
o papel do governo” e “guiar o desenvolvimento da indústria do aço durante os próximos dez anos”. Desafortunadamente, as medidas específicas contidas na Política indicam que não está sendo permitido que as forças de mercado
desempenhem um papel “decisivo” no desenvolvimento da siderurgia chinesa, e que o papel do mercado permanecerá
secundário ao papel do governo. Certamente, de forma similar a políticas prévias da siderurgia chinesa, a Política de
Ajuste demonstra que o governo pretende continuar sua gestão verticalista (de cima para baixo) da maioria dos aspectos
do desenvolvimento da indústria, tanto a nível doméstico como global. Isto inclui tudo, desde a quantidade e localização
das empresas, até os produtos que devem ser fabricados e as tecnologias que devem ser utilizadas. Especificamente:
> A Política determina a estrutura específica e o desenvolvimento da indústria, incluindo o tamanho, nível de produção e localização. Por exemplo, a Política requer a criação de três a cinco grupos siderúrgicos “ultra-grandes” que
sejam competitivos a nível global, assim como também um grupo de “competidores regionais e competidores por
segmento de mercado”. A política guia estas empresas favorecidas a dominar o mercado, com o governo “apoiando
a unificação de empresas fortes e dominantes” e impulsionando-as a “implementar reorganizações estratégicas”
ao longo da cadeia produtiva. Em termos de produção, a Política estabelece como objetivo que o produto dos 10
maiores grupos siderúrgicos deve representar pelo menos 60% da produção da China em 2025. O Plano também
sugere deslocar a produção siderúrgica para fora dos centros urbanos a fim concentrar-se “sobre as empresas mais
competitivas e em regiões com vantagens comparativas”.
> Para alcançar estas metas, a Política estimula as fusões e aquisições para “formar uma estrutura industrial de
desenvolvimento coordenado entre as empresas líderes e as empresas especializadas, medias e pequenas”. O ritmo
dessas fusões e aquisições deveria “acelerar-se”, presumivelmente sob o suporte e a supervisão estatal.
> A Política também estabelece o portfólio de produtos da indústria e sua estratégia de pesquisa e desenvolvimento.
Os produtores de aço devem “incrementar o desenvolvimento e a aplicação de produtos de aço de alta resistência,
anticorrosivos e de alta especialização” (incluindo “barras de reforço de 400MPa”), enquanto o governo deve “promover a colaboração entre a indústria, a academia, os pesquisadores e os usuários finais” e “dar apoio ao desenvolvimento das indústrias estratégicas emergentes”. Além disso, a Política estabelece que 20% do total das vendas
deve corresponder a venda de “novos produtos” e no caso de empresas grandes e medias devem exceder 20% do
total das vendas e que os gastos em pesquisa e desenvolvimento não devem ser inferiores a 1,7% dos faturamentos
relacionados ao negócio principal.
> Política estabelece certos objetivos de melhoria tecnológica e proporciona o suporte estatal para alcança-los. Por
exemplo, “as tecnologias de industrialização e automatização devem ser gradualmente aperfeiçoadas”, e a porcentagem de empresas que utilizem “sistemas de execução de fabricação(MES) deve exceder 80%... (e) o nível de
transações por e-commerce deve chegar a ser 20% das vendas totais da indústria”. Para financiar estas atualizações
tecnológicas, o governo “repousará em os principais projetos de construção nacionais, os principais projetos de pesquisa científica, e projetos básicos de melhoria” que lhe ajudarão a “criar pesquisa, desenvolvimento e plataformas
promocionais e mecanismos de coordenação para importantes tecnologias compartilhadas para a indústria do aço
que permitam disseminar os riscos e os benefícios” entre as empresas favorecidas.
> Para promover estas e outras disposições, a Política pede para o governo continuar “dando suporte”, “alentando” e
“promovendo” uma ampla variedade de atividades comerciais da indústria do aço. Esta linguagem parece dar luz
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[1] Opiniao Guia do Conselho do Estado da China para a Resolucao das Contradicoes sobre o Excesso de Capacidade, Goufa No. 41 de 2013.
2. Alacero
verde ao governo da China, em todos os níveis, para continuar subsidiando e dando assistência à indústria – a que,
entre outras coisas, tem permitido a empresas ineficientes e deficitárias continuar operando durante muito mais
tempo do que as condições de mercado permitem. Estas políticas estão no centro dos atritos comerciais entre a China e seus sócios comerciais, incluindo os países da América do Norte, América Latina e Europa. Além disso, elas
socavam o objetivo da Política de limitar os subsídios às empresas siderúrgicas por parte dos governos locais.
Por outro lado, a Política não faz nada para diminuir a barreira primária para as reformas de mercado na siderurgia
da China: a propriedade estatal. A prescrição da Política a experimentar com “estruturas de propriedade mista” na
indústria do aço não é suficiente para acabar com o controle do Estado nas decisões de gestão das empresas comerciais. Como já ficou evidente em políticas similares aplicadas a empresas estatais de outras indústrias, mesmo se for
injetado capital privado na indústria, as empresas continuarão sujeitas à intervenção estatal enquanto o Estado conservar interesses substanciais e os oficiais do governo mantiverem posições diretivas em as mesmas. Adicionalmente,
a propriedade por parte de entidades quase estatais, como fundos de pensão controlados pelo estado ou sindicatos
trabalhistas, simplesmente mascaram o real controle exercido pelo nível central e subcentral do governo. Enquanto a
indústria estiver sujeita a uma ampla propriedade estatal, o governo –e não o mercado- seguirá desempenhando um
papel decisivo na designação dos recursos.
De forma similar, enquanto o chamado nesta política a liberalizar as restrições sobre o investimento estrangeiro na
indústria pode ser um passo positivo, são dados – se é que alguns- alguns detalhes sobre o que significa esta liberalização e não fica claro se a partir de agora uma entidade estrangeira poderá ter participação controladora em uma
empresa siderúrgica chinesa importante.
De acordo com a Política, o investimento estrangeiro na indústria tem o papel de ajudar a “criar mecanismos robustos para o intercâmbio de tecnologia, recursos, marcas, canais de vendas, conceitos de gestão e serviços financeiros”.
Adjudicar objetivos específicos ao papel dos investidores estrangeiros indica que os mesmos permanecerão sujeitos de
jure ou de facto a restrições que lhes impedirão operar de forma autônoma no mercado chinês. Finalmente, dado o nível de propriedade estatal, ainda quando for permitida uma maior participação do investimento estrangeiro em médias
e pequenas empresas, isto não levará a reformas de mercado na indústria.
Em suma, a Política de Ajuste continua permitindo ao governo da China (de todos os níveis) intervir no desenvolvimento da indústria do aço e na gestão e operação das empresas siderúrgicas –desde a aquisição e fornecimento de
matérias primas, à entrada ao mercado, à compra e aplicação de os produtos por parte dos usuários finais. Como
resultado, esta Política pareceria fazer pouco para alterar o fato de que os produtores de aço da China operam em um
ambiente no qual as forças básicas do mercado não são aplicadas e as decisões comerciais são definidas ou dirigidas
pelo governo. Em relação a isto, consideramos que a Política de Ajuste não apresenta diferenças significativas com as
políticas industriais prévias e é provável que não possa resolver os sérios desafios que a siderurgia da China e a global
estão enfrentando.
IV) A política de ajuste não aborda de forma conclusiva a sobrecapacidade na siderurgia chinesa
Um dos objetivos ao que Política de Ajuste se propõe é resolver o problema do “severo excesso de capacidade produtiva” na indústria do aço chinesa. Segundo a Política, a capacidade produtiva deve ser reduzida a níveis “razoáveis” e a
taxa de utilização deve ser elevada a 80% em 2017.
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3. Alacero
Trata-se de metas admiráveis. Consideramos que a sobrecapacidade da China é o desafio mais importante que a indústria do aço a nível global enfrenta hoje em dia e que esta é diretamente responsável pela onda de importações de aço
que nossos países têm vindo a experimentar durante os últimos anos. De acordo com o Representante do Comércio
dos Estados Unidos, a China é responsável por mais de 75% do crescimento da capacidade produtiva na indústria do
aço entre 2000 e 2013.2 A Associação Chinesa do Ferro e do Aço estima que existem cerca de 1.250 milhões de toneladas métricas de capacidade produtiva de aço cru na China, em comparação com a produção real de 823 milhões de
toneladas alcançadas em 2014. Isto equivale a mais de 425 milhões de toneladas de sobrecapacidade.3
À medida que o investimento e o crescimento econômico têm sido reduzidos na China até seu “novo normal”, existe
um consenso cada vez maior de que a China já alcançou seu pico histórico de demanda anual de aço. Ainda assim, até agora, este país continua incrementando tanto sua capacidade produtiva como sua produção de aço, com o
resultado de níveis incrementais de sobrecapacidade e um pronunciado aumento de suas exportações aos mercados
globais. A sobrecapacidade e suas causas subjacentes não são próprias da indústria do aço e contaminam diversas
indústrias chinesas nas quais o Estado assumiu um papel de liderança para seu desenvolvimento. No entanto, a China
reconheceu a sobrecapacidade no aço como um tema particularmente sério e se comprometeu a estabelecer mecanismos que limitem a expansão e reduzam a sobrecapacidade existente.4
Embora a Política de Ajuste reconheça estes objetivos, acreditamos que não consegue estabelecer meios eficazes para
reduzir esta sobrecapacidade de forma significativa. Para alcançar a meta de uma taxa de utilização de 80% em 2017,
a China necessitaria reduzir sua sobrecapacidade em 225 milhões de toneladas, o 112,5 milhões de toneladas por ano,
assumindo que a produção permaneça sem alterações. Para que a produção e a capacidade cheguem a níveis “razoáveis”, os níveis atuais deveriam cair ainda muito mais. Este desafio extraordinário pode levar ao fechamento obrigatório de uma quantidade importante de capacidade de produção de aço e de lâminas, seguido de um compromisso a
longo prazo de eliminar a interferência do governo na indústria e garantir que as decisões que as decisões comerciais
e o desenvolvimento da indústria estejam baseadas nas forças básicas do mercado. A ênfase da Política de Ajuste
em “aperfeiçoar” os mecanismos de saída do mercado é, portanto, bem-vinda. Entretanto, a aparente limitação desta
saída a “capacidade produtiva obsoleta” ou aqueles produtores que não alcançarem certos padrões administrativos é
inadequada. Uma aproximação melhor e mais exaustiva seria permitir que todas as empresas incapazes de competir
sem apoio estatal saíssem do mercado através de canais legais como procedimentos de falência, seguros sociais, programas de ajuste laboral, o que reduziria os incentivos do governo a manter empresas improdutivas no mercado.
Para reduzir a sobrecapacidade, o esboço da Política de Ajuste promove a consolidação da indústria através de fusões
e aquisições (como já foi feito anteriormente políticas siderúrgicas chinesas), assim como também a introdução de
padrões industriais que, em teoria, seriam difíceis de cumprir para muitas empresas. Especificamente, como já foi
comentado, a Política pretende concentrar 60% da capacidade produtiva em 3 a 5 companhias gigantescas, competitivas a nível global, em combinação com algumas empresas líderes em mercados regionais o de nicho para 2025. A
Política também estabelece preços discriminatórios e punitivos de serviços básicos e fechamentos obrigatórios para
aquelas empresas que não conseguirem cumprir com determinados padrões regulatórios em segurança, uso eficiente
dos recursos e proteção ambiental.
Concordamos que se deve exigir aos produtores de aço o cumprimento dos mais altos padrões de segurança, conservação de recursos e proteção ambiental, e apoiamos os esforços da China neste sentido. Porém, estes padrões não
servirão para reduzir significativamente a sobrecapacidade instalada. No mesmo sentido, enquanto a consolidação
pode reduzir a quantidade de produtores no mercado, não necessariamente reduzirá o nível de produção ou de capacidade. De fato, estas políticas poderiam incentivar perversamente os governos locais a subsidiar a expansão e melhoria de suas empresas locais com o objeto de evitar seu fechamento ou consolidação com empresas de outras cidades
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[2] Representante de Comercio de los Estados Unidos, Reporte al Congreso sobre la Observancia de China a las Reglas de la OMC (2014).
[3] Asociación del Hierro y el Acero de China, “Análisis de los Puntos Clave para el Desarrollo de las Empresas Siderúrgicas durante el período del 13vo Plan Quinquenal” (19-marzo-2015)
[4] Representante de Comercio de los Estados Unidos, Reporte al Congreso sobre la Observancia de China a las Reglas de la OMC (2014).
4. Alacero
ou províncias. Desta forma, estas políticas poderiam na realidade terminar incrementando a capacidade produtiva
ao invés de promover as reduções necessárias para alcançar o equilíbrio que a indústria necessita. Efetivamente, a
consolidação e reorganização da siderurgia tem sido objetivo do governo chinês há muito tempo, mas a capacidade
continuou expandindo-se e a sobrecapacidade se tornou mais severa.
Particularmente problemático é que a Política de Ajuste parece não enfocar a eliminação de volumes significativos
de produção ou capacidade. Pelo contrário, parece que parte dessa capacidade em excesso seria transferida ao exterior através do investimento estrangeiro com apoio estatal e aquisições. Neste contexto, os esforços pela melhoria e a
consolidação industrial buscam, sobretudo, incrementar a competitividade internacional dos produtores domésticos,
e não reduzir a capacidade das empresas siderúrgicas chinesas globais. Em 2013 o Conselho do Estado explicou que o
governo “estimularia empresas fortes a “sair” através de diversos mecanismos para melhorar a distribuição das localizações manufatureiras e reduzir a capacidade produtiva doméstica”.5 Os governos provinciais tem seguido diretivas
similares. A província de Hebei, por exemplo, anunciou sua intenção de reduzir a sobrecapacidade provincial transferindo 5 milhões de toneladas ao exterior para 2016 e 20 milhões para 2023.6
A Política de Ajuste reitera estes objetivos, fornecendo suporte governamental para “que as empresas locais acelerem
sua expansão no exterior, se envolvam em aquisições ou estabeleçam empresas siderúrgicas em outros países… (e)
construam canais de vendas a escala global.”. Parece que ao invés de eliminar a capacidade excessiva, a Política inclui
planos para relocalizar parte da mesma fora das fronteiras da China e/ou exportar a produção que sobrar. As exportações de aço da China já alcançaram níveis recordes durante o ano passado, indicando que os produtores chineses,
sob a pressão crescente em sua própria casa, estão apontando ativamente aos mercados estrangeiros com sua produção em excesso. A consequência de políticas como esta é que a China apoiará suas empresas siderúrgicas tanto em
âmbito doméstico quanto internacionalmente, permitindo competir nos mercados estrangeiros sob condições vantajosas e beneficiar-se da existência de sobrecapacidade na China. Isto só perpetuará a expansão irracional da capacidade
e prejudicará as empresas privadas que não podem competir com empresas chinesas de propriedade do estado que
operam sem necessidade de gerar retorno sobre o capital.
Como resultado desta Política, os produtores de aço de diversas latitudes se verão forçados a competir com volumes
ainda maiores de produção excessiva da China, tanto nos mercados de terceiros países como nos próprios mercados.
Talvez o plano da China consista em enviar o aço produzido no mercado doméstico através dos canais de distribuição
globais adquiridos recentemente ou consista na transferência da capacidade produtiva ao estrangeiro. Seja um ou
outro, nenhum deles gera resultados aceitáveis para as indústrias siderúrgicas do América do Norte, América Latina
e Europa. As políticas que outorguem suporte estatal que estimule as empresas siderúrgicas chinesas a transferir sobrecapacidade ou produção aos mercados estrangeiros devem ser eliminadas. Medidas como essas violam as regulamentações sobre subsídios estabelecidas pela OMC (Organização Mundial do Comercio) e são inconsistentes com os
compromissos adquiridos pela China em negociações comerciais xx em relação à redução e restrição da sobrecapacidade de aço.
Dada a gravidade do problema, o governo da China poderá precisar desenvolver um papel ativo na eliminação da
sobrecapacidade a curto prazo. Porém de forma definitiva não cabe dúvida de que a única forma de gerar reduções
significativas e permanentes de capacidade é eliminando a intervenção estatal na indústria e permitindo que as forças
do mercado determinem seus resultados. Estes resultados incluem: I) a natureza e número de empresas que entram e
saem do mercado; II) fusões, aquisições e reorganizações entre os produtores de aço; III) níveis de produção e capacidade; IV) investimento em pesquisa e desenvolvimento; V) os produtos que se desenvolvem, produzem e comercializam; VI) os produtos que o mercado demanda; VII) a oferta de matérias primas e recursos naturais.
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[5] Opinión Guía del Consejo del Estado de China para la Resolución de las Contradicciones sobre Exceso de Capacidad, Goufa No. 41 de 2013.
[6] “Principal Provincia Siderúrgica de China alienta a las empresas a “salir” para transferir el exceso de capacidad productiva”. Xinhua, 19-noviembre-2014
5. Alacero
Para criar um ambiente de mercado competitivo e equitativo, o governo deve depor a propriedade e controle estatal
(incluindo as “estruturas mistas” com capital privado). Outros países ao redor do mundo passaram por processos
similares através da licitação transparente dos ativos do estado, um modelo que poderia ser também apropriado para
a China. Além disso, o governo chinês em todos seus níveis deve acabar com os subsídios e outros tipos de aportes às
empresas siderúrgicas, incluindo o apoio para gerar nova capacidade ou apontar perdas e ineficiências. Isto inclui permitir que os mercados de capitais operem sem interferência e assim se termine o fluxo de financiamento estatal para
empresas que não podem operar de maneira rentável. Finalmente, os produtores de aço da China devem ser expostos
à competição leal nos mercados globais, através da remoção das barreiras tarifárias e não tarifárias e outras medidas
discriminatórias no mercado doméstico da China, incluindo a eliminação de todas as restrições sobre as exportações
de matérias primas.
IV) Conclusión
Las empresas siderúrgicas Norteamérica, América Latina y Europa aprecian y dan su completo apoyo a las metas
presentadas en la Política de Ajuste para la reducción de capacidad, permitiendo al mercado desarrollar un rol decisivo en la asignación de los recursos y construyendo un ambiente de mercado equitativo y competitivo para el sector
siderúrgico de China. Alcanzar estos objetivos de acuerdo a metas de tiempo claramente definidas es necesario para la
estabilidad y salud de largo plazo de la industria del acero en China y el mundo.
Sin embargo, creemos que la Política no introduce suficientes reformas orientadas hacia el mercado para permitir que
se alcancen estas metas y, en consecuencia, no es suficiente para resolver los grandes problemas que enfrenta la siderurgia china. Desafortunadamente, la Política de Ajuste continúa reflejando un enfoque verticalista y dominado por el
Estado para las reformas de la industria –manteniendo en consecuencia un ambiente en el que no aplican las fuerzas
de mercado. Desde nuestro punto de vista, el único camino para alcanzar los objetivos propuestos por la Política es
eliminar la interferencia del gobierno y permitir que las fuerzas del mercado dicten los resultados de la industria.
Instituto Americano del Hierro y el Acero (AISI)
Asociación Canadiense de Productores de Acero (CSPA)
Comité sobre Importaciones de Caños y Tubería (CPTI)
Asociación Europea del Acero (EUROFER)
Asociación Latinoamericana del Acero (ALACERO)
Cámara Nacional de la Industria del Hierro y del Acero (CANACERO, México)
Industria de Aceros Especiales de Norteamérica (SSINA)
Asociación de Fabricantes de Acero (SMA)
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6. Alacero