PUC Minas – campus Poços de Caldas
25 e 26 de Setembro de 2012
Revista Gestão & Conhecimento
ISSN 1808-6594
EDIÇÃO ESPECIAL – Nov/2012
O MINISTÉRIO PÚBLICO COMO
ORGANIZAÇÃO DEMOCRÁTICA E
VIÁVEL:
A
PROMOÇÃO
DA
CIDADANIA NA SOCIEDADE DO
CONHECIMENTO
C. L. SILVESTRE 1
Seção Temática I
Sistemas Jurídicos
http://www.pucpcaldas.br/graduacao/administracao/revista/artigos/esp1_8cbs/artigos_8cbs_2012.html
RESUMO
Promover a dignidade dos cidadãos através de políticas públicas é atuação crucial dos policymakers que
compõem a organização do Ministério Público brasileiro. Este estudo objetiva apontar um modelo que
aproxime a identidade dessa instituição à da sociedade, expresso na política de promoção da autonomia das
pessoas no mercado econômico do trabalho através da educação, na inserção dos cidadãos na sociedade do
conhecimento. Quanto ao método, firma-se no enfoque sistêmico, valendo-se dos construtos da organização
democrática de Ackoff e do modelo de sistemas viáveis - VSM. Aponta como resultado um modelo que alarga a
comunicação democrática para além do mecanicismo dominante na gestão de políticas públicas.
Palavras-chave: Ministério Público; políticas públicas; sistemas; complexidade; educação para o trabalho.
1
Introdução
Dentre as diversas organizações públicas que compõem a burocracia no Estado Brasileiro, este
artigo elege objeto o Ministério Público Brasileiro - MP. Como as práticas institucionais dele realizam o
propósito de incremento da cidadania, da realização da dignidade dos cidadãos, dos direitos fundamentais,
destacadamente dos de viés social?
1
Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Administração das Organizações da Faculdade de Economia Administração e Contabilidade de
a
Ribeirão Preto – FEARP/USP. Procurador do Trabalho lotado na Procuradoria Regional do Trabalho da 2 Região
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Este artigo tem por objetivo geral descrever a conformação do Ministério Público, segundo a visão
sistêmica. Especificamente, visa apontar isomorfia entre a estrutura do Ministério Público e modelos da
visão sistêmica e, assim, viabilizar uma inédita compreensão da organização estudada (objetivo específico
1), apresentar um modelo consistente com a identidade da organização de política pública: promoção de
educação ao ambiente do mercado de trabalho – doravante, educação para o trabalho (objetivo específico
2) -, destacar a necessidade contínua de a organização estudada atualizar o conhecimento de si própria,
com fundamento nas interações com o ambiente e as partes integrantes (objetivo específico 3), com
fundamento metodológico nos conceitos ou pressupostos da teoria de sistemas, da visão sistêmica e da
complexidade (objetivo específico 4).
A pesquisa consistirá em relatar a incorporação do pensamento sistêmico acerca das organizações
públicas, segundo as visões de mundo mecanicista, organicista e complexo. Após, identificar-se-á o
Ministério Público como organização democrática, alargando a compreensão das diversas relações
estabelecidas entre as organizações internas dessa instituição e entre elas e as organizações exteriores, dos
integrantes da sociedade e dos três setores econômicos. Sucessivamente, a educação para o trabalho é
apresentada como meio para o desenvolvimento das diversas organizações implicadas. Em um momento
final, esse propósito é casado com a identidade do Ministério Público, de modo que seus fins e seus meios
mostrem a sinergia dessa instituição com as demais partes da sociedade. Uma prática que sintetize a
criação de política pública coerente com a identidade dessa instituição será apresentada em instrumentos
originados no ramo trabalhista, denominado Ministério Público do Trabalho.
O procedimento metodológico aqui empregado compõe-se da descrição da estrutura, da
autoridade e dos poderes formais da organização em foco, notadamente quando exerce a faculdade de
promover políticas públicas. Sucessivamente, do confronto dessa estrutura formal com conceitos e
modelos próprios do pensamento sistêmico, notadamente (i) o de corporação democrática de Ackoff
(1994) e (ii) o modelo cibernético denominado Modelo de Sistema Viável – VSM (Espejo et al, 1996;
Martinelli et al, 2006), para o apontamento das relações internas entre as partes integrantes dessa
organização e das relações externas entre essas partes e os demais grupamentos do ambiente social. Nesse
momento, destacar-se-ão os conceitos de identidade (Espejo et al, 1996), de recursividade (Ackoff, 1994),
de redundância (Bauer, 1999) e de feedback positivo e negativo (Bauer, 1999; Beer, 1969). Finalmente, com
apoio nesses marcos teóricos e, aproximando-se do quotidiano exercício de autoridade pelos policymakers
integrantes do Ministério Público, serão apontados exemplos concretos de atuação institucional, um
modelo de promoção de uma política pública específica, a de educação para inserir e manter as pessoas no
mercado de trabalho, a de dação de conhecimento para a autonomia delas nesse sistema continente.
Como resultado, espera-se, demonstrar que a política de educação para o trabalho representa uma
estratégia viável de cumprimento do objetivo que é a razão de existir da organização apontada naquelas
ilustrações: o propósito institucional de promover a cidadania.
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2
Método de pesquisa.
Aqui apresenta-se uma pesquisa qualitativa, ao momento em que relata a evolução do pensamento
sistêmico no Estado Brasileiro e confronta-a com uma prática institucional expressa em documentos
atinentes a uma política pública específica. A pesquisa também exploratória, por buscar um modelo que
promova o status da cidadania - ou um dos múltiplos aspectos e direitos que a ele se relacionam. Na
presente hipótese, cuidar-se-á da política pública de dação de conhecimento para o exercício do direito ao
trabalho com dignidade.
A revisão literária busca um processo lógico que resulte no apontamento de um modelo coerente
com a autoridade e o poder formal atribuída à organização pública estudada, expressos naqueles
exemplos. O ingresso do pensamento sistêmico nas ciências sociais e a proposição de um novo paradigma,
o da complexidade, convidam a uma análise da autoridade e do poder formal da organização focada e à
perseguição de exemplos de atuação iminentemente favorecedores do alcance da razão de existir, da
identidade dessa organização. Trata-se de três aplicações de um negócio jurídico hodiernamente celebrado
com diversos integrantes da sociedade civil, do Estado e do mercado. Com o apoio em uma explicação
sistêmica atenta a pressupostos da complexidade, três exemplos de atuações institucionais inspiradas na
política pública de dação de conhecimento aos cidadãos que, em algum momento de suas vidas, ingressem
no mercado de trabalho.
A efetividade e os modos de uso desses instrumentos são objeto de um estudo mais detalhado, em
uma dissertação de mestrado em organizações da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
de Ribeirão Preto (FEA-USP-RP).
3
3.1
Marco teórico
Evolução do pensamento sistêmico na aplicação do Direito
Como o Ministério Público pode promover a mudança de uma sociedade complexa como a
brasileira? Como fomentar a realização dos valores tidos pelo poder racional-legal do Estado como
fundamentais, em um ambiente em essência marcado pela incerteza, pela infinitude das informações
implicadas, pela subjetividade das pessoas e dos grupos respectivos e pela limitação das técnicas de
aferição dos fenômenos sociais? Haveria modelo de ação institucional necessariamente consentâneo com a
identidade dessa organização?
No quotidiano exercício de atribuições, a instituição pública brasileira denominada Ministério
Público depara-se com a necessidade de esclarecer a razão de existir (identidade), de delimitar os objetivos
mediatos e imediatos de suas ações e de conhecer a efetividade delas. Assim, uma instituição pública que
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assume o ofício de operar o Direito para promover a dignidade humana e, pari passu, a cidadania2, não
raras vezes, deve-se valer de conceitos das ciências sociais até então ignorados ao campo do conhecimento
denominado Direito.
Desde o séc. XIX, prospera o ideal positivista de pureza das ciências e de desenvolvimento através
da metodologia delas, de plena satisfação das necessidades humanas por meio das técnicas acumuladas. As
ciências sociais nos países industrializados, assim, divulgavam a estrutura ideal das organizações como
sendo a de máquinas, de sistemas fechados, não dissipativos de energia. Neles estaria o modelo a ser
perseguido de eficiência e de equilíbrio na organização. Nota-se, nesse momento, o predomínio da
cosmovisão mecanicista (Bauer, 1999).
Essa cosmovisão ou weltanschauung (Martinelli; Ventura, 2006) justifica a busca da especialização
de conhecimento na Ciência da Administração. Nesse período desenvolveram-se os esforços de
identificação do profissional de gestão, de funções essenciais à gestão de organizações e das hierarquias
internas delas3. Ganhou valor e uso intensivo de métodos das ciências naturais nos estudos da produção
humana, notadamente os estudos mecânicos de Taylor de tarefas no ambiente de trabalho (Motta;
Vasconcelos, 2008). Difundiu-se o modelo de organização do ambiente do trabalho em linhas de produção
taylorista-fordista.
A industrialização a partir de meados do séc. XIX e o concomitante desenvolvimento dos Estados
Liberais nos países industrializados foram terreno fértil para o pensamento estruturalista acerca das
organizações. Motta e Vasconcelos (2008) bem resumem a paridade entre avanço o avanço do processo de
industrialização e a difusão do modelo burocrático de organização da produção. O pensamento
estruturalista funda-se num conceito particular de estrutura, pois (2008: 124):
[...] estrutura (...) em termos amplos significa tudo o que a análise interna de uma
totalidade revela, ou seja, os elementos internos de um sistema, suas interrelações e sua
disposição. O conceito de estrutura é especialmente importante para a ciência, porque
pode ser aplicado a coisas diferentes, permitindo a comparação entre elas. De fato,
embora a popularização da expressão estrutura social tenha ocorrido após 1930, seu uso
na língua inglesa remonta a um período anterior ao século XVI, quando designava
simplesmente o modo pelo qual um edifício era construído. Posteriormente, a palavra
estrutura foi empregada também para denotar as interrelações entre as partes
componentes de um todo, sentido esse usado em biologia.
Segundo Motta e Vasconcelos (2008: 124), dentro da cosmovisão mecanicista, o estruturalismo “é
um método analítico comparativo” e difunde o conceito de sistema:
2
3
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
Especialmente, Arts. 1o., incs. II e III, e 127, caput.
FAYOL, Henri. Administração industrial e geral: previsão, organização, comando, coordenação, controle, 10. ed.
São Paulo: Atlas, 2009.
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Para o estruturalismo o conceito de sistema é de especial importância, pois considera em
sua análise o relacionamento das partes na constituição do todo, isto é, o estruturalismo
implica totalidade e interdependência, já que exclui os conjuntos cujos elementos sejam
relacionados por mera justaposição.
Perceba-se que, no pensamento estruturalista, os sistemas são observados internamente, nada
importando ao método de pesquisa as interferências externas a ele. Deveras, a metodologia consagrada
por René Descartes, Francis Bacon e Isaac Newton, difundiram o ideal de isolamento do objeto estudado,
de sistemas fechados e da análise de seus componentes intrínsecos.
A partir de meados do séc. XX, a teoria geral dos sistemas - TGS, inaugurada por Bertalanffy (2008),
despertou a ambição pela unidade conceitual das ciências, notadamente buscando indicar caracteres
comuns das formas de organização que elas estudam. Bertalanffy também destacou os sistemas abertos às
interações com integrantes do ambiente. Assim se manifestou em 1968 (2008, p. 31):
Entretanto, só recentemente se tornou visível a necessidade e a exequibilidade da
abordagem dos sistemas. A necessidade resulta do fato do esquema mecanicista das
séries causais isoláveis e do tratamento por partes terem se mostrado insuficientes para
atender aos problemas teóricos, especialmente nas ciências biossociais, e aos problemas
práticos propostos pela moderna tecnologia. A viabilidade resultou de novas criações –
teóricas, epistemológicas, matemáticas etc. – que embora ainda no começo tornaram
progressivamente realizável o enfoque dos sistemas
Antes da difusão dessa visão sistêmica, prevalecia nos ordenamentos jurídicos de tradição romanogermânica (como o português e o brasileiro) o valor do distanciamento político do aplicador do direito
positivo: o poder participa da gênese do direito, quando é declarado em lei, mas seria algo bem diverso
dele, distinto e incomunicante. Assim, o interesse que não tenha previsão objetiva, em lei, não poderia ser
considerado um direito. Com a “Teoria Pura do Direito”, Hans Kelsen4 consolidou um paradigma de
isolamento do Direito em face dos fenômenos políticos não tratados por lei. Segundo ele, não existiria
direito sem uma forma necessária, cuja aplicação não é interferida por fenômenos políticos a ela estranhos.
Nesse contexto restritivo ao acolhimento dos interesses emergentes da comunidade política, que
não sejam blindados por uma forma estrita, despontou a necessidade concreta de abertura do “sistema
jurídico” às interferências sociais. Ora, internamente, enquanto sistema, o Direito caracteriza-se pelas
interrelações complexas entre as normas que lhe compõem. Bobbio (1982) conceitua Direito como
ordenamento normativo, como sistema normativo, como a complexa organização de normas jurídicas, cuja
execução é garantida pelo poder coercitivo do Estado. A unidade desse sistema é destacada por aquele
cientista social como resultado da observância ao “poder originário”, a “fonte das fontes”, já teorizado por
KELSEN (2006). Porém, enquanto esse vislumbrava uma exterioridade dessas fontes, remanescendo um
direito puro, Bobbio defende uma abertura do referido sistema, uma vez que, “num ordenamento real as
normas afluem de diversos canais”, notadamente quando o Estado exerce o poder regulamentar, de
4
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 7 ed. São Paulo: Martins Fontes, 2006.
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integração de normas já produzidas, com vista à normatização das necessidades locais, ou quando os
cidadãos exercem “o poder de regular os próprios deveres através de negócios jurídicos (o poder de
negociação)” (1982: 41- 42).
Para Niklas Luhman (1985), um dos expoentes do pensamento sistêmico no Direito5, a função
desse é a de promover a generalização congruente de expectativas e a tutela dos direitos sociais. Assim, o
Direito precisa ser informado dos elementos políticos que lhe correspondem, mas, para que o sistema
jurídico seja capaz de processar internamente os elementos políticos que envolvem um direito social, é
preciso que esses sejam expressos através de uma forma reconhecível pelo Direito.
Apregoa Luhman a ideia da possibilidade de sistemas distintos poderem interrelacionaram-se, ou,
como prefere, “interpenetrarem-se”, na medida em que as partes de alguns sistemas podem ser explicadas
como intersecções recíprocas. Assim, o sistema jurídico e o político se interpenetram e penetram nos
indivíduos, construindo-se reciprocamente. Para ele (2009, p. 267):
Fala-se em penetração quando um sistema disponibiliza a sua própria complexidade, para
que outro se construa. Nesse sentido, precisamente os sistemas sociais pressupõem vida.
Assim, existe interpenetração quando essa situação é recíproca; ou seja, quando ambos os
sistemas mutuamente permitem-se proporcionar sua própria complexidade préconstituída. Em caso de penetração, o comportamento do sistema penetrador está
codeterminado pelo sistema receptor. No caso da interpenetração, o sistema receptor
exerce também uma influência retroativa sobre a formação de estruturas do sistema
penetrador, intervindo nele, portanto, de duas formas: a partir do interior e do exterior
Nesse cenário, os órgãos componentes da burocracia pública brasileira, dotados da autoridade
racional para a concretização dos interesses sociais previstos nas diversas leis em vigor, transitam entre
uma tradição positivista, de “pureza” do Direito, que entende o Direito exclusivamente como interesse
solenemente expresso em norma escrita, garantido pelo poder de coerção estatal, cuja realização depende
da leitura estrita dos respectivos enunciados linguísticos (KELSEN, 2006) -, e uma outra de integração das
normas objetivas, da busca de significados para elas que, embora não sejam referidos expressamente pelas
palavras escritas, resulte do confronto de normas diversas e da compreensão dos fenômenos sócias
emergentes. Embora bem diversas, uma e outra tradição adotam o discurso uníssono do Direito como
sistema e da interpretação sistemática dele.
5
Além do alemão Niklas Luhman, autor de “Legitimação pelo Procedimento” (1980), de “O Direito da Sociedade”
(2002) e de “Introdução à Teoria dos Sistemas” (2009), podem-se citar alguns estudiosos do tema “sistemas” no
âmbito do Direito, elencando as respectivas obras emblemáticas: Vandyck Nóbrega de Araújo (“A Idéia de
Sistema e de Ordenamento no Direito”, 1986), Claus-Wilhelm Canaris (“Pensamento sistemático e conceito de
Sistema na Ciência do Direito”, 1996), Juarez Freitas (“A interpretação sistemática do Direito”, 2004), Alexandre
Pasqualini (“Sobre a interpretação sistemática do Direito”, 2007), André Trindade (“Direito Educacional Sob uma
Ótica Sistêmica”, 2007, e, “Para entender Luhman e o Direito como Sistema Autopoiético”, 2008) e Mario G.
Losano (“Sistema e estrutura no direito [volumes I, II e III]”, 2011).
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Assim, a interpretação desse direito, dito objetivo, demandaria um processo sistêmico de
“comparar o dispositivo sujeito a exegese, com outros do mesmo repositório ou de leis diversas mas
referentes ao mesmo objeto”, uma vez que (MAXIMILIANO, 1993: 128):
possui todo corpo órgãos diversos; operam-se, coordenados, os movimentos, e é difícil,
por isso mesmo, compreender bem um elemento sem conhecer os outros, sem os
comparar, verificar a recíproca interdependência, por mais que a primeira vista pareça
imperceptível. O processo sistemático encontra fundamento na lei da solidariedade entre
os fenômenos coexistentes.
O direito objetivo não é um conglomerado caótico de preceitos; constitui vasta unidade,
organismo regular, sistema, conjunto harmônico de normas coordenadas, em
interdependência metódica, embora fixada cada uma no seu lugar próprio. De princípios
jurídicos mais ou menos gerais deduzem corolários; uns e outros se condicionam e
restringem reciprocamente embora se desenvolvam de modo que constituem elementos
autônomos operando em Campos diversos.
Coelho (1996) conclui que, inobstante o evidente apego de estudiosos, intérpretes e aplicadores do
direito a conceitos da teoria dos sistemas, ela teve repercussão principalmente no campo da hermenêutica,
de interpretação daquele direito objetivo.
Note-se, nesse cenário, a dominância da visão mecanicista no Direito e nas organizações criadas
por meio dele. Também, o ensejo dado na evolução do pensamento sistêmico ao questionamento dela.
3.2
A estruturação do poder formal do Ministério Público
A sociedade brasileira organiza-se como um Estado Democrático de Direito. E essa sociedade,
estruturalmente, desenvolve seu Estado por meio de um sistema normativo que declara a primazia de
interesses e garante a existência das diversas instituições públicas que sirvam à realização deles. É da
previsão legal que surge a permissão para existir e para agir de qualquer instituição gravada com o ônus de
atender a finalidade pública pré-definida. Os poderes correlatos a tal autoridade somente se justificam
quando compatíveis com aqueles valores. Trata-se de fundamento da legitimidade de todas as instituições
públicas integrantes do sistema social.
A busca da efetividade no alcance dos objetivos sociais solenemente assumidos pelo Estado é,
tradicionalmente, exercida por sistemas com poderes-formais e estruturas regulamentados, firmes em
previsões com pretensão de continuidade no arcabouço funcional desse Estado (instituições permanentes),
especialmente no controle ad hoc, resultantes do exercício de opção dada pela lei ao gestor público para
cuidar da eficiência, da eficácia ou da efetividade de situação específica. A aplicação dos objetivos públicos
expressos em tais leis demanda interpretações dos diversos agentes investidos da autoridade estatal.
Nesse ambiente de interpretações, os diversos indivíduos e grupos representantes da autoridade do Estado
devem buscar a afinidade de seus respectivos propósitos e o conserto de ações indispensáveis a tais
objetivos.
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Inserido nesse sistema social, no Estado, em meio aos três poderes instituídos – Executivo,
Legislativo e Judiciário -, existe a organização sui generis do Ministério Público.
As diversas atribuições hoje exercidas pelo Ministério Público encontram precedentes nos Estados
Ocidentais antigos e modernos. No Brasil, mesmo que tenha surgido com conformações organizacionais,
autoridade e atribuições distintas nos primórdios do direito brasileiro, o Ministério Público, com a
Constituição Federal de 1988, consolidou-se como um órgão estatal singular seja pelo seu regime jurídico
diferenciado, seja em sua proximidade com a sociedade civil e com a missão de realizar o Estado
Providência previsto no contrato social formalizado nessa Constituição.6
Cuida-se de organização pública que se relaciona com os três setores em nossa economia. O
primeiro, o Estado Brasileiro, é subdividido em quatro subsetores independentes, correspondentes às
funções e instituições constituintes dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, todos com o propósito
de realização dos interesses protegidos pelo sistema normativo e, destaque-se, a própria organização ora
focada. O segundo setor, o mercado, representa as pessoas e o exercício da vontade delas com propósito
de produzir riquezas ou contratar o modo de dominá-las. O terceiro setor, a sociedade civil organizada,
representa todas as frações sociais com mesmos propósitos de interferência nesse processo produtivo.
O Ministério Público é organização componente desse Estado e se encontra constitucionalmente
definido como “função essencial à justiça”.7 Importa, desse modo, compreender o MP como parte
integrante do Estado, não obstante a criação ressalte a independência, a autonomia em relação aos demais
integrantes desse Estado, devendo adstringir-se à ordem jurídico-normativa e aos ditames do regime
democrático consolidado segundo fatos históricos nacionais e as formas valoradas como legítimas por
esses integrantes. No seu relacionamento com os órgãos da função de “editar a lei” (Poder Legislativo,
principalmente), encontra o regulamento do conceito e dos meios de defesa do bem comum: a a expressão
da vontade social dotada de poder formal, de autoridade racional-legal (WEBER, 2004). Com os órgãos da
função de “aplicar a lei” (Poder Executivo, principalmente), exerce o controle sobre os serviços públicos
necessários a esse bem comum. Com os órgãos da função de “dizer o direito” em um conflito de interesses
(Poder Judiciário, principalmente), inaugura as medidas extremas de coerção para fazê-lo valer (ação e
processo judicial). O Ministério Público, ao menos quanto o objeto estudado, exerce um papel de
controlador da conformidade da atividade empresarial com os direitos dos demais integrantes do mercado
econômico, como o sistema financeiro, o mercado de trabalho e o mercado de consumo. A sociedade civil
6
7
A Constituição Federal de 1934, influenciada pela Constituição do Estado Social de Weimar, foi a primeira a criar
uma instituição com o nome “Ministério Público”. Ali era considerado “órgão de cooperação nas atividades
governamentais” (MAZZILLI, 2007). A Constituição de 1937, autoritária, restringia a independência da instituição,
vinculando-a aos desígnios do Poder Executivo. As constituições sucessivas, anteriores à de 1988, previam o
Ministério Público como ente integrante ora do Poder Executivo, como órgão consultivo ou de defesa do
interesse imediato do governo, e não da sociedade, ora do Poder Judiciário, como incumbido de defender
interesses sociais por meio do exercício do direito de ação.
Art. 127 da Constituição Federal: O Ministério Público e instituição permanente, essencial à função jurisdicional
do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis.
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organizada deve ser inspiradora da conceituação do interesse público que demanda a interferência
institucional naqueles setores; e, não menos importante, também participa da criação ou mudança dos
regulamentos que pautam a atuação dessa instituição. Portanto, nesse contexto de interrelacionamentos, a
instituição pública tratada, já por dever legal, assume a tarefa de promover a justiça, ou o consenso do que
seja justo. Fala-se em “interpenetração” entre a instituição em exame e esses setores, no citado conceito
de Luhman (1985).
3.3
Organizações democráticas e Ministério Público
O Ministério Público Brasileiro apresenta todos os atributos de uma corporação democrática, como
conceituada por Russel L. Ackoff (1994). Ele propôs um modelo de organização adequado à sociedade
global e estabeleceu uma série de conceitos e explicações convergentes com o ideal de democracia,
entendida como unidade de propósitos nas diversas organizações implicadas. Para esse autor, em qualquer
sistema social sob os impactos da Segunda Revolução Industrial - caracterizada pela substituição da
importância da força mecânica do operário pela valorização da habilidade do trabalhador na comunicação
e no processamento de informações – deve-se buscar a convergência de propósitos entre suas partes,
entre ele próprio e a sociedade que lhe abrange e entre ele e os demais integrantes dessa sociedade.
Na organização do Ministério Público, as pessoas influenciam-se mutuamente, mediante a
assunção e o exercício de cargos públicos (internos) para a representação fundamental da sociedade. Essas
relações resultam um produto de regras e de procedimentos adotados por essa instituição, um agir
institucional. A compatibilidade de propósitos entre os diversos colaboradores, também individual ou
coletivamente considerados, é apontada por Ackoff (1994) como necessária a atender uma missão e, ao
mesmo passo, à construção da identidade “corporativa” no ambiente social. O objetivo do
desenvolvimento dos diversos colaboradores, vale dizer, o aumento do desejo de transformação de cada
colaborador e da respectiva habilidade em realizá-lo (competência), para ele, deve ser constante e revelase mais adequado que o de simples crescimento de ganho, que a racionalidade econômica focada em
processos e quantificação de tarefas impõe.
De fato, mesmo no mercado econômico em que o Ministério Público também atua por execução de
políticas públicas vale a estratégia atual de marketing dirigido ao mercado, segundo o qual a estratégia da
venda agressiva, através de objetivos de curto termo, deu lugar aos fatores culturais e tecnológicos ligados
à satisfação por longo termo do mercado e ao mercado verde, ambientalmente responsável. Os novos
comportamentos estratégicos demandam uma performance (Espejo et al, 1996: 45) focada na vantagem
competitiva da sustentabilidade e na inclusão de novos integrantes no mercado - promoção da democracia
-, mesmo tendo que arcar com os custos de mudança (Lambin, 2000). Da mesma forma que no campo das
organizações privadas importa atualizar a compreensão do marketing como função administrativa voltada
para os valores sociais do mercado, no setor público, é relevante promover uma releitura das funções de
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determinadas organizações públicas, especialmente daquelas que, como o MP, atuam nas interações entre
a entre a sociedade civil e o Estado, entre o mercado e o Estado e entre a sociedade civil e o mercado,
como visto acima. A racionalidade econômica, com mais razão no setor governamental, dá lugar ao
propósito de desenvolvimento progressivo dos diversos setores sociais e o MP ocupa um papel
diferenciado na implementação desse propósito. Portanto, também vale ao MP a orientação aos
consumidores externos, compreendidos como cidadãos interessados pelo respeito ao contrato social, à
ordem jurídica posta e aos interesses sociais.
A identidade (Espejo et al, 1996) da organização Ministério Público dá-se, portanto, por sua missão
única no direito brasileiro em defender o cumprimento da ordem jurídica posta, dos valores fundamentais
previstos no contrato social transcrito solenemente na Constituição Federal e regulamentados pelas
sucessivas leis, segundo os ditames necessários da democracia. Trata-se de instituição única no arcabouço
do sistema burocrático do Estado, dotado do atributo de representação dos interesses públicos ou
individuais indisponíveis dos cidadãos perante o Estado que compõe e perante os outros setores
econômicos. Nesse ente estatal, percebe-se a notória necessidade (obrigação) de compatibilizar os diversos
propósitos sociais, de visar à sinergia entre suas partes componentes e as estruturas sociais exteriores.
Em seu ambiente interno, o MP convive com a necessidade contínua de aproximar seus
colaboradores internos, policymakers ou servidores públicos, através de contínuos processos que
propiciem a aprendizagem e o desenvolvimento da identidade organizacional, de modo a se tornarem
idôneos a realizar a vontade de promover a cidadania, ao concretizar um certo interesse social numa
situação contrária a ele. O aumento da competência desses colaboradores, portanto, depende da vontade
e da aprendizagem contínua dos integrantes da organização (Ackoff, 1994). É a partir do comprometimento
dos integrantes que se fala de efetividade da organização. Os colaboradores exercentes do atributo de
promover políticas públicas, também chamados “membros” da instituição, são pessoas dotadas do dever
institucional e de autoridade racional do Estado, tendo-lhes o sistema normativo ordenado a autonomia
quanto aos fins e aos modos do atendimento de finalidades públicas. Ora se apresentam como indivíduos
dotados de autoridade e poderes próprios dessa instituição, ora como coletividades compostas por tais
indivíduos em ação coordenada. Tais partes do sistema social MP podem eventualmente exercer tarefas
específicas através de coletividades, em prestígio à necessidade de coordenação das partes individuais.
Note-se que a instituição aqui tratada exerce a autoridade pública mediante atuação tanto individual
quanto coletiva. Nesse contexto, fala-se na convivência dos princípios institucionais da unidade e da
independência funcional, que tornam mais evidente a adequação dos conceitos de sistema social, e dos
consectários de desenvolvimento dos colaboradores (internos e externos), de competência e de qualidade
de vida no trabalho. Vale ressaltar que cada membro integrante do MP, ao tempo que tem reconhecidos
sua autonomia na formação de sua vontade em realizar um interesse público específico, construído a partir
do conhecimento técnico sobre o direito (conhecimento adquirido e dinâmico) e do conceito de justiça,
567 | C. L. SILVESTRE
consoante ao sentido de cidadania (recursividade). A independência funcional encontra limite no dever de
perseguir uma atuação coordenada dos integrantes da instituição (princípio da unidade), de modo que
prevaleça a sinergia dentro dela. Assim, a cultura organizacional implica a construção democrática de
valores e normas que repliquem esse binômio, e não somente o domínio de conhecimentos técnicojurídicos, como sugeriria a denominação “tecnoburocracia” (Weber, 2004). Trata-se de um estado
constante de transformação, de premência contínua de aprendizado, de superação de resistências a tal
aprendizado e de fortalecimento do comprometimento daqueles colaboradores. Sua identidade, portanto,
exige um sistema viável, capaz de adaptação em uma sociedade complexa, caracterizada por uma
multiplicidade de fins e de meios mutáveis, voláteis e globais (Espejo et al, 1996). Aqui cabem os modelos
de análise da visão sistêmica, desse modo conhecendo e propondo estados, desenvolvendo o conceito de
identidade própria da organização e gerando competências, internas à instituição e no ambiente social em
que se insere (aprendizagem organizacional).
A performance da organização aqui tratada, notadamente no planejamento de políticas públicas
efetivas, requer a máxima valorização do Direito, da disseminação de uma forma de convívio social nele
prevista. Em outras palavras, o MP realiza a razão de existir por meio do incremento da cidadania, através
da via democrática de empoderamento dos cidadãos e de seus grupos. Nesse aspecto, o Ministério Público
revela-se como verdadeiro policymaker, ou agente de implementação do desenvolvimento social,
realizador das políticas públicas segundo os interesses manifestos desses componentes sociais.
3.4
Análise VSM do Ministério Público e o objetivo de promoção da cidadania
O pensamento sistêmico sobre o Ministério Público e o propósito dele de promoção da cidadania
através de políticas de educação, em uma sociedade em que o conhecimento é crucial à participação
autônoma das pessoas no mercado de trabalho (DRUKER, 2008), conduzem a ilações úteis à compreensão
dessa organização pública e à respectiva efetividade das políticas que implementa.
Bertalanffy (2008), quando da inauguração da Teoria dos Sistemas, pensou o termo cibernética
como “teoria dos sistemas de controle baseada na comunicação (transferência de informação) entre o
sistema e o meio e dentro do sistema”, entendendo sistema como conjunto de elementos relacionados,
integrados, com respostas coerentes (Martinelli et al: 106).
Os sistemas de comunicação eficiente, por meio dos quais, a organização possa sobreviver e
manter a competitividade no mercado em que atua, nesse momento, são apresentados como sistemas de
comunicação para o controle efetivo (Martinelli et al: 105-118). Esse controle interage com os demais
subsistemas por meio de feedbacks. Por feedback ou retroalimentação entenda-se “regulador do processo
através do qual as informações atuais são verificadas (...) comparado a objetivos” (Espejo et al, 1996: 65). O
feedback diz respeito à informação resultante de uma transformação e enviada de volta ao sistema.
Entenda-se feedback positivo (de amplificação) o caráter da informação de acelerar a transformação a
568 | C. L. SILVESTRE
favor de uma transformação precedente. Entende-se por feedback negativo (de amortecimento) o de a
informação de produzir um resultado na direção contrária à da transformação anterior. Tanto um quanto
outro são preocupação do controle cibernético da homeostase, sendo ela o estado de equilíbrio dinâmico
do sistema, “por meio do qual o dispositivo de controle mantém as variáveis críticas em um nível desejado,
por meio de um mecanismo autorregulador.” (Martinelli et al: 107)
Tendo em vista o objetivo concreto do fomento à educação para o trabalho, notadamente pelo
ramo especializado em matéria trabalhista, o Ministério Público do Trabalho, mostra-se oportuna a
aplicação do Modelo de Sistema Viável – VSM (Espejo et al, 1996; Martinelli et al, 2006). De fato, o VSM é
um modelo útil ao “diagnóstico da eficiência da estrutura de uma organização e de seus canais de
comunicação”. Segundo Martinelli e Ventura (2006), o modelo do VSM constitui uma tentativa de aplicar os
conceitos da cibernética à gestão empresarial e, notadamente, do controle de uma organização viável, com
um eficiente fluxo de informações. Os conceitos da cibernética têm plena aplicação na vertente aqui
apresentada do modelo VSM.
Esses autores propõem uma estrutura como a representada às figuras Fig. 1 e Fig. 2, abaixo. Nelas
vemos o sistema dividido em cinco subsistemas: implementação, coordenação, controle, auditoria,
inteligência e política.
A implementação diz respeito à divisão funcional ligada à produção (outputs), de produtos ou de
prestação de serviços relacionados à identidade da organização. Caracteriza-se por práticas em um nível
“inferior” de redundância e de recursividade e por atuarem diretamente naquela produção (na Fig. 1: Div.
A, Div. B. Div. C) (Martinelli et al, 2006).
A coordenação é o conjunto de regras e comportamentos utilizado para controlar as operações de
produção rumo aos objetivos previstos. Segundo os preceitos cibernéticos seguidos pelo modelo VSM, o
sistema deve permitir que os vários subsistemas dele possam resolver problemas de forma autônoma e
descentralizada. Para a atuação viável, combatem-se as oscilações descontroladas entre as diversas
divisões funcionais da organização (Na Fig. 1: Div. A, Div. B, Div. C, Adm. A, Adm. B, Adm. C e controle).
O controle, conhecido também como Inside&Now, é subsistema pelo qual as informações acerca
das operações entre o sistema de implementação (na Fig. 1: Div. A, Div. B e Div. C) e o ambiente (na Fig. 1:
Amb. A, Amb. B e Amb. C), e das ordens (comandos) respectivos são difundidas pelo meio interno do
sistema. Esse subsistema recebe essas informações do sistema de coordenação, “filtradas”, e é o único
subsistema com comunicação com o sistema de auditoria. É o sistema regulador da homeostase em um
sistema que reconhece a autonomia desses subsistemas. Por homeostase entende-se a regulação de
“variáveis críticas do sistema, até certos limites”. Nesse ponto, Espejo ressalta que “as atividades primárias
da organização são a sua razão ser”, são “o objeto do controle por parte da administração” (Espejo et al:
112).
A auditoria é o subsistema de coleta de informações necessárias aos responsáveis pelo sistema de
569 | C. L. SILVESTRE
controle acerca de qualquer parte do sistema. Ela transmite e processa informações no interesse do
controle. Sua utilização busca garantir o estado de sinergia do sistema. Vale dizer, o subsistema de
auditoria “só é acionado para fim sinérgico”, quando o subsistema de controle identifica um conflito entre
as informações obtidas nos subsistemas de coordenação e de controle. Como exemplos, citam-se as
auditorias internas, as inspeções no sistema de implementação e os controles de qualidade de produtos.
FIGURA 14: Mecanismo de monitorização e controle na organização social
Auditoria
CONTROLE
Comandos
Amb.A
Div.A
Adm. A
Div. B
Adm. B
Coordenação
Amb. B
Amb. C
Div. C
Adm. C
Fonte: Martinelli et al, 2006, p. 117
A inteligência é o subsistema que proporciona a integração do sistema com o ambiente externo.
Ela fornece ao sistema informações acerca das condições externas que possam determinar seu futuro,
tornando possível a prospecção de cenários futuros para ele. Aqui fala-se em identificar feedbacks positivo
e negativo do macrossistema social.
O subsistema da política diz respeito com a definição de direções para o sistema. Utiliza as
informações do subsistema de inteligência para indicar direções ao subsistema de controle, a fim de
implementar outputs, produtos e serviços, coerentes com aquelas direções. Também serve a projetar a
identidade da organização no ambiente interno. Assim, é uma canal de informações entre os subsistemas
da inteligência e os subsistemas do controle da implementação. Arrematam Martinelli e Ventura (2006:
114), que o subsistema da política deve, ainda, verificar o equilíbrio das ações ao longo prazo sugeridas
pelo subsistema da inteligência e as que são indicadas em curto prazo pelo subsistema de controle,
“certificando-se de que a organização é capaz de adaptar-se ao ambiente externo ao mesmo tempo em que
mantém um grau apropriado de estabilidade interna (Prêmio Descartes 1998 – Resumos)”.
570 | C. L. SILVESTRE
É valioso, no pensamento de Espejo et al sobre o subsistema da política, o esclarecimento do papel
dos policymakers no sistema em que se inserem: “o papel de policymakers é redefinido como de prover
clareza acerca da direção geral, dos valores e do propósito da organização, tanto quanto desenhar, no mais
alto nível, as condições para a efetividade organizacional” (1996: 112).
A Fig. 2 destaca a interação dos subsistemas da figura anterior com os subsistemas de inteligência e
de política. Nela, mais detalhadamente, a função de controle deve interagir com as funções política e de
inteligência, que levam em conta a dimensão política da organização e a interação direta com os
colaboradores externos, colhendo informações deles e repassando-as as funções política e de controle.
FIGURA 15: Mecanismo de Adaptação
POLÍTICA
AMBIENTE
EXTERNO
INTELIGÊNCIA
CONTROLE
AMBIENTE
INTERNO
Fonte: Fonte: Martinelli; Ventura, 2006, p. 115
O modelo VSM apresenta dois mecanismos para a manutenção da viabilidade dos sistemas. O
primeiro mecanismo, o de adaptação, de administração da complexidade, através do emprego de
estruturas flexíveis, capazes de se adaptar rapidamente às mudanças no meio ambiente. Fala-se aqui em
duas ordens de complexidade a ser administradas: a do próprio sistema, com habilidades e fraquezas
imanentes, e a do ambiente externo, cheio de oportunidades e ameaças. Aqui os subsistemas de controle e
de inteligência informam ao subsistema de política as complexidades internas e ambientais.
Correspectivamente, é o subsistema da política que “mantém um balanceamento adequado” entre o
controle e a inteligência, permitindo a efetividade dos objetivos e das ações de curto e de longo prazo (Fig.
2). O segundo mecanismo, o de monitoração e controle, exercido pelo subsistema de controle, com apoio
do subsistema de auditoria, visa às ações primárias da organização, que definem a identidade dela, através
571 | C. L. SILVESTRE
da criação de variedade de gestão das diversas divisões de modo que possam lidar com a complexidade das
atividades primárias de modo autônomo. “No modelo em estudo, a ideia de controle não é a imposição
direta de ordens de um controlador sobre um controlado, mas o resultado de autorregulação e
comunicações efetivas” (Martinelli et al, 2006: 116).
Assim, o modelo VSM, do modo explanado, abre inúmeras discussões acerca de políticas públicas
viáveis, que efetivamente promoveriam a cidadania. Dentre elas, citam-se as atinentes aos limites da
comunicação, à autonomia dos sistemas envolvidos, à redundância das partes nela envolvidas e aos meios
de redução da complexidade do ambiente social, com aquisição da variedade de informações e de funções
útil à performance institucional.
3.5
A política pública de educação para o trabalho como meio de desenvolvimento da
sociedade brasileira
Não existe um consenso científico acerca do conceito de política pública. Apresentar-se-ão aqui
algumas das definições trabalhadas na literatura.
Merecem referência alguns estudos realizados pelos autores franceses Y. Mény e J. C. Thoening
segundo os quais “uma política pública se apresenta sob a forma de um programa de ação governamental
num setor da sociedade ou num espaço geográfico” (MEDAUAR, 2009: 222). Assim, no entendimento
destes autores e de P. Muller, cinco são os elementos fundamentais da existência de uma política pública: i)
é constituída de um conjunto de medidas concretas que formam a sua essência; ii) abrange decisões de
natureza mais ou menos imperativas; iii) se inscreve num quadro geral de ação, o que permite distinguir
uma política pública de simples medidas isoladas; iv) afeta a situação de indivíduos, grupos ou
organizações, e v) define obrigatoriamente fins ou objetivos a atingir. Pierre Muller alerta para a falta de
“congruência” entre o sentido da política pública e a promessa divulgada pela autoridade (Medauar, 2009,
p. 222).
Políticas públicas são “metas coletivas conscientes” e, como tais, um problema de direito público,
em sentido lato. Enxerga-se na definição de Bucci dois elementos chaves: o Estado e a coordenação
governamental, sendo que esta se volta para a realização da lei, ou seja, daquilo que chama de metas
coletivas conscientes, já politicamente determinadas, definidas pela legislação do direito público, veículo
próprio para tanto. Para Maria Paula Dallari Bucci (apud PIRES, 2009: 285), políticas públicas são programas
de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para
a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados (adequação de propósitos,
recursividade). Para Tenório (2002), ela é uma ação deliberada dos poderes públicos constituídos visando
atender necessidades de uma sociedade em suas dimensões setoriais - educação, saúde, habitação,
segurança, justiça, saneamento, transporte, ou, geograficamente delimitadas – nacional, regional, estadual,
572 | C. L. SILVESTRE
municipal, local. Tem-se assim, um conjunto de ações desenvolvimentistas expressas nas relações entre os
diversos sistemas sociais.
Apresentadas algumas definições de políticas públicas, necessário se faz registrar que o princípio da
soberania popular, impresso na Constituição Federal de 1988, impõe observar a faculdade da sociedade
civil em defender os próprios interesses direta ou indiretamente. E nesse sentido a gestão destas políticas
públicas deve ser um processo em que se compatibilize na sua formulação, elaboração, execução e
implementação a participação não apenas do Estado (gestão de cima para baixo, top-down), mas também
do corpo social (gestão de baixo para cima, bottom-up).
Partindo deste pressuposto, a literatura trabalha com o conceito de gestão social como um
processo gerencial dialógico (HABERMAS, 2004) no qual a autoridade decisória é compartilhada entre os
participantes da ação, sem que sobre eles se exerça qualquer tipo de coação e onde as relações tradicionais
entre sociedade-Estado e capital-trabalho sofrem uma revaloração, incremento de valor dentro deste
processo, de importância no atendimento de específicas necessidades, mesmo que abstratas,
programáticas, mas que concretizáveis por meio dessa participação conjunta. As decisões tomadas devem
sempre se basear na estratégia do consenso e não da busca pela unanimidade ou pelo “voto majoritário”.
A gestão social apoia-se na compreensão da inversão destes pares de palavras, que para além da
aparente troca de posições, importa compreender como substantivas alterações no sentido de enxergar a
sociedade e o trabalho como protagonistas da relação e transformação social (TENÓRIO, 2005). Perpassa,
outrossim, pelo conceito de cidadania deliberativa que é a categoria intermediadora da relação entre a
sociedade e o Estado, e entre o trabalho e o capital por meio da qual as políticas públicas são concertadas
democraticamente. Para Tenório (2005, p. 105) “democracia deliberativa significa, em linhas gerais, que a
legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios
da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum”.
Outro ponto a se destacar no processo de gestão das políticas públicas diz respeito ao pensamento
de Peter Drucker (2008) que lança referências nas ciências econômicas e empresarias quanto a “novos
paradigmas de gestão” e a “cidadania no setor social”. Nesse sentido, o pensador neoclássico da
Administração traz uma importante contribuição para o tema presente, ao falar sobre a principal
transformação social do século XX: a emergência da sociedade do conhecimento por meio da ascensão da
classe dos trabalhadores do conhecimento, que, paulatinamente, substituem os trabalhadores manuais
que têm dificuldade em se adaptar à nova realidade e necessidade da modernidade. Mesmo nas atividades
industriais, a instrução é uma ferramenta de trabalho essencial nesta nova sociedade que exige uma
abordagem ao trabalho e uma atitude mental diferentes, com importância destacada para a qualificação e
o hábito da aprendizagem contínua.
Na sociedade do conhecimento a instrução formal é o meio indispensável para o acesso do
trabalhador ao trabalho, ao emprego e à posição social e as primeiras implicações desta emergência são a
573 | C. L. SILVESTRE
de que a instrução é o centro social e o ensino uma instituição principal. A competitividade do mercado de
trabalho e as necessidades de especialização do trabalhador são decorrências naturais deste processo e
apontam para o atendimento das necessidades da educação para o trabalho e da formação da chamada
“pessoa instruída”. É justo nessa oportunidade de aprendizado que se possibilita o aprendizado de
competências pelos trabalhadores, colaboradores internos fundamentais às organizações.
A formação do trabalhador do conhecimento por meio da educação, na visão de Drucker, era a
resposta adequada para a superação dos desafios do século XX e deveriam ser resolvidos antes do
desencadeamento das transformações deste século que, por sua vez, demandariam inovações sociais e
políticas possivelmente ainda mais assombrosas para fazer frente aos problemas postos no século XXI.
Afirma Drucker (2008: 346):
O século XXI será seguramente um século de agitação e desafio social, econômico e
político, pelo menos nas suas décadas iniciais. A Era das Transformações Sociais ainda não
terminou e os desafios que se aproximam podem ser mais graves e assombrosos do que
aqueles colocados pelas transformações sociais do século XX que já ocorreram.
Contudo, não teremos sequer a possibilidade de resolver estes novos problemas que se
aproximam no futuro se não enfrentarmos primeiro os desafios apresentados pelo
desenvolvimento que já são fatos consumados. Se o século XX foi um século de
transformações sociais, o século XXI terá de ser um século de inovações sociais e políticas.
A esse entendimento converge também o pensamento de Ackoff (1994), segundo o qual a
sobrevivência das atuais organizações, entendidas como sistemas sociais, e a capacidade em facilitar ou
encorajar o desenvolvimento das organizações maiores que as contêm dependem da qualidade da vida de
trabalho dentro dessas organizações, obtida através do contínuo aprendizado dos trabalhadores, em que
desenvolvem suas necessidades e vontades e as correspondentes habilidades em realizá-los
(competências). O trabalho desafiador e agradável resulta do desenvolvimento ideal da empresa em
fomentar o comprometimento do trabalhador.
A educação para o trabalho, enquanto política pública, se insere no contexto destas inovações
necessárias para o enfrentamento da questão social e do desenvolvimento sustentável no Brasil do século
XXI.
A educação para o trabalho ganha, histórica e sistematicamente, contornos de políticas públicas e
sua importância está não apenas em se garantir a qualificação profissional necessária para a inserção no
mercado de trabalho, mas também a reinserção do trabalhador por meio da mudança ocupacional
frequente nos atuais sistemas produtivos.
Elias (2008) desenvolveu estudo no mercado de trabalho do Reino Unido com vistas a pesquisar a
requalificação e desqualificação do trabalhador dispensados involuntariamente e, assim, fazer referência à
formação ou à subutilização da competência ocupacional. Compreende o autor por qualificação “o período
normalmente necessário para que uma pessoa se torne competente na execução de um dado trabalho”
574 | C. L. SILVESTRE
diante da reestruturação (mudanças ocorridas no mercado de trabalho) do mercado com vistas à mudança
ocupacional.
Seus estudos têm como objeto as diversas categorias das ocupações em progressões de
escolaridade. Esta possui três posições definidas na metodologia da pesquisa, sendo que o seu foco
primordial diz respeito às posições intermediárias que são entendidas como aquelas que se situam entre os
“empregos que exigem investimento significativo em escolaridade, além dos anos de ensino obrigatório de
treinamento-experiência para se alcançar a competência” e “aquelas para os quais os requisitos de
escolaridade, além dos anos de ensino obrigatório de treinamento-experiência de trabalho são de um ano
ou menos”.
Com relação aos grupos de ocupações superiores e mais baixas, a grande surpresa da pesquisa foi a
da queda no aumento da proporção dos empregos masculino e feminino de baixa qualificação,
contrariando um consenso de que a economia britânica passava por um período de desqualificação entre
1981-1991 e entre 1991-1995. Neste mesmo período houve uma ascensão quantitativa e qualitativa
(relativas à remuneração) das ocupações superiores altamente qualificadas. Por sua vez, quanto ao grupo
focal de seu estudo, concluiu Elias que (2008: 66):
As ocupações intermediárias manuais qualificadas estão em constante declínio, caindo em
cerca de dois por cento de todos os empregados entre 1981 e 1991. Surpreendentemente,
a taxa de queda aumentou no período 1991-1995, caindo três vírgula cinco pontos
percentuais. No caso das ocupações intermediárias manuais não qualificadas ocorreu o
inverso verificando-se no período de 1981-1991 um aumento, no caso de homens e
mulheres, e uma fase de estabilidade de 1991 a 1995.
Tudo isto aponta para a importância da qualificação do trabalhador como real e sustentável
instrumento de ascensão e desenvolvimento social na medida em que apenas por meio da educação para o
trabalho poder-se-á falar de inclusão social e da manutenção das pessoas no sistema produtivo em uma
“sociedade de organizações” estritamente dependente do conhecimento e da instrução, como exposto na
visão de Drucker e Ackoff acima.
Claro está que o conceito de desenvolvimento não pode se basear em uma visão simplista, com
base apenas na realidade econômica (renda per capita, taxa de emprego etc.), mas deve ter por ponto de
partida os conceitos de capital humano e capital social. Afinal, o homem está no centro da questão do
desenvolvimento e o crescimento que se deseja é o do homem e do meio no qual ele vive: a sociedade e se
assim o é, pode-se concluir que os demais fatores relacionados de natureza estritamente econômica, não
fazem parte dos objetivos, mas seriam condições necessárias para que os objetivos possam ser alcançados
(Ackoff, 1994; Passador; Nalle-Jr, 2007: 18).
Por capital humano deve-se entender a capacidade que temos individualmente de agir em prol do
desenvolvimento, ao assumirmos um papel ligado às responsabilidades dentro de uma visão global de
sociedade. Claro que os elementos que compõem o capital humano não dizem respeito apenas ao nível de
575 | C. L. SILVESTRE
escolaridade ou ao ajustamento pessoal aos processos de produção econômica, mas envolvem uma
concepção de construção pessoal de futuro que passa, necessariamente, pela possibilidade de promover as
mudanças sociais necessárias proporcionando o acesso à educação, à informação e à reciclagem da
aprendizagem. O gasto social (melhor seria se falar em investimento social) com a formação garante a
inserção e a reinserção do trabalhador, criando um ciclo virtuoso de desenvolvimento econômico e
socialmente responsável de qualificação continuada.
Por isso para Passador e Nalle-Jr (2007: 27) os investimentos no capital humano envolvem:
Ampliação do acesso ao ensino e à educação: necessidade básica quando pensamos em
capital humano, a educação não pode ser entendida como simples repasse de
informações, mas deve imprimir nos indivíduos qualidades sociais e uma maior percepção
da realidade.
Ampliação das oportunidades de capacitação e qualificação profissional: a educação para
a produção que responde por tornar as pessoas capazes de assumirem determinadas
funções produtivas de acordo com as necessidades econômicas do local. (...)
Outro conceito relevante a ser aqui trabalhado é o de capital social. Antes de mais nada, é
necessário se pontuar que não existe um consenso na literatura acerca da sua conceituação ou acerca dos
elementos que o compõe, apesar de ser possível se constatar sua importância como elemento fundamental
de desenvolvimento regional, como bem aponta Valentim (2008: 259).
Passador (2006) apresenta conceito de capital social:
como o conjunto das características da organização social, que engloba as redes de
relações entre indivíduos, suas normas de comportamento, laços de confiança e
obrigações mútuas, o capital social, quando existente em uma região, torna possível a
tomada de ações colaborativas que resultem em benefício para toda a comunidade
A participação da comunidade, seu envolvimento em programas e projetos em prol do
desenvolvimento regional, está intimamente ligada às características culturais da comunidade, à confiança,
à organização social, enfim, à acumulação de capital social (VALENTIM, 2008).
Se as características culturais do corpo social têm peso neste processo de investimento no capital
social, ao Estado, por sua vez, incumbe criar condições para que o capital social seja um elemento ativo do
desenvolvimento e, nesse sentido, importa estimular a participação popular na tomada de decisões,
especialmente, no plano das políticas públicas.
A resposta estatal é, sem dúvida, a gestão societal das políticas públicas por meio do seu capital
social que é crucial, estratégica para o desenvolvimento social, na medida em que a própria sociedade tem
a capacidade de identificar suas necessidades e estabelecer conjuntamente seus objetivos.
A adoção de políticas públicas pelo Ministério Público num contexto social assim estruturado nos
remete à recursividade do valor da dignidade da pessoa e dos direitos que dele resultam nos diversos
segmentos sociais, compondo o status de cidadania no Estado Brasileiro (SARLET, 2006a). Isso fica mais
576 | C. L. SILVESTRE
evidente quando o propósito comum do ambiente seja a promoção cidadania através da educação. O
princípio democrático compõe a essência da função política da organização pública examinada. O interesse
público resguardado pelo direito nasce da convergência entre o enunciado linguístico da regra jurídica e o
conceito social de justiça, que evolui na medida da mudança dos sistemas sociais envolvidos. Nesse
terreno, mostra-se importante a função de inteligência, tal como prevista na análise VSM, que colhe e
fornece informações essenciais do meio ambiente para as funções política e de controle. O controle atua
sobre as funções operacionais - conciliação, investigação, recomendação, exercício do direito de ação etc. A
função de coordenação entre as funções operacionais e o controle tem grandeza destacada por meio da
criação de diversas coordenadorias temáticas (meio ambiente do trabalho, trabalho infantil, trabalho
escravo, trabalho portuário, trabalho na administração pública e fraudes contra as relações do trabalho),
que emitem recomendações e organizam inspeções.
A promoção da educação nesse sistema social resulta do dever de promover o desenvolvimento da
qualidade de vida no trabalho das diversas outras organizações sociais (e dentro de si própria). Essas
organizações geram necessidades específicas de educação, que devem informar as ações do Ministério
Público do Trabalho, de modo a supri-las adequadamente.
3.6
Termos de Ajustamento de Conduta: instrumentos potenciais de promoção da política
pública de educação para o trabalho
O código mesopotâmico de Hamurabi (por volta de 1.700 a.C.) inaugurou o modelo de coerção
estatal fundado na norma escrita e estruturada segundo o binômio das obrigações: a toda situação A
hipoteticamente prevista em uma norma corresponderá uma situação também prevista B, cujo
cumprimento seja garantido por um Estado. Tal modelo foi amplamente adotado pelos ordenamentos
normativos que lhe sucederam, mundo afora.
Ao acatamento da autoridade da instituição Ministério Público servem diversos instrumentos
legais: o direito de ação em face de práticas atentatórias ou violadoras da obrigação de atendimento do
valor da dignidade, a criação de negócios jurídicos hábeis aos seguimento de práticas com ele condizentes –
aqui chamados de termos de ajustamento de conduta - TACs, a requisição de informações e a prática de
ações em face do Poder Judiciário. A celebração desses instrumentos jurídico-formais, a constituição de um
título idôneo a criar obrigações daquela natureza, úteis à promoção de interesses próprios das políticas
públicas, e do poder formal do Estado, coercitivo, para fazê-los valer.
Como ilustração, elenco três desses instrumentos, celebrados cronologicamente em Ribeirão Preto,
São Paulo e Palmas8. Os três documentos apresentaram como elementos estruturais as declarações de
obrigações civis que ora dizem com o compromisso de realizar uma conduta conforme o direito ameaçado
ou violado, ora com a garantia do cumprimento desse compromisso antecedente, a assunção da obrigação
8
Disponíveis em <<<http://www.pgt.mpt.gov.br/portaltransparencia/tac.php>>>. Acesso em: 1/5/2012.
577 | C. L. SILVESTRE
de pagar uma multa, cuja importância econômica seja proporcional ao atraso no cumprimento dela, de
modo a instigar compromissado a se comportar conforme aquela conduta prontamente. Esses
instrumentos são apresentados tão-somente como exemplos de um modelo de promoção de uma política
pública específica, a de educação para o trabalho. Fogem ao objeto deste estudo: os critérios de fixação de
valores das sanções econômicas hipoteticamente previstas nos referidos instrumentos; e as medidas
sucessivamente adotadas pelo Ministério Público para ver cumprida a referida política.
Os três exemplos apresentados reproduzem a premente necessidade de adoção de uma política
pública sistemática, consistente em atender específica finalidade reparatória, em que os benefícios
oriundos do exercício da prática institucional do Ministério Público resultem em um meio de incremento do
mercado de trabalho e da qualidade de vida do trabalhador.
Ao primeiro TAC (TAC 1), uma empresa com mais de mil empregados na cidade de Ribeirão Preto se
obrigou, em substituição ao pagamento de multa pelo não cumprimento da obrigação legal de contratar
pessoas com deficiência, a custear cursos para desenvolvimento de habilidades em pessoas nessa
qualidade. Dele constam as seguintes obrigações:
A multa prevista no item III do TAC de fls. 59/61 passa a ser substituída pelas seguintes
obrigações:
a) a compromitente empresa X, em pareceria com o SENAI (ou outra entidade que
entenda idônea), realizará um curso de aprendizagem industrial (assistente
administrativo) para pessoas com deficiência, composto por 4 turmas com 17 aprendizes
cada (contratos de aprendizagem com registro em CTPS), com duração de 11 meses (de
26/01/2011 a 26/12/2011, segundo calendário letivo), nas instalações da empresa e na
instituição de ensino (aulas práticas e teóricas), na cidade de Ribeirão Preto/SP;
b) durante o curso a empresa promoverá a substituição dos aprendizes desistentes
mediante a contratação de novos PCDs – as contratações de PCDs externamente ao
projeto de qualificação de aprendizes referido supra serão computadas para fim de
atendimento da cota do artigo 93 da Lei 8213/91 e do TAC de fls. 59/61;
(...)
Fica ciente a compromissária de que o presente TERMO DE COMPROMISSO tem eficácia
de título executivo extrajudicial, conforme dispositivos legais acima referidos, e que o seu
descumprimento implicará multa no valor diário de R$ 100,00 (cem reais), por postulante
a emprego prejudicado ou vaga preenchida em desconformidade com as cláusulas acima
estipuladas, reajustável até a data o efetivo pagamento e reversível ao FAT (Fundo de
amparo ao Trabalhador) ou a destinação outra que melhor atenda ao interesse público, a
critério do Ministério Público do Trabalho.
Ao segundo termo de ajuste (TAC 2), uma empresa na cidade de Belém assume a obrigação de
realizar programa de aprendizagem, com atividades teóricas e práticas, de modo a atender a exigência legal
de contratação temporária de aprendizes. Gerou estas obrigações:
I – A COMPROMISSADA se obriga a observar todas as condições de validade do contrato
especial de aprendizagem previstas na legislação atinente à espécie, notadamente:
...
c) inscrição do aprendiz em curso de aprendizagem desenvolvido sob a orientação de
entidade qualificada em formação técnico-profissional metódica, nos moldes do artigo
578 | C. L. SILVESTRE
430 da CLT e da Portaria n. 702, de 18 de dezembro de 2001, do Ministério do Trabalho e
Emprego;
Ao terceiro (TAC 3), empresa com sede em São Paulo e atividade econômica em todo o Pais se
compromete a desenvolver programa de capacitação de pessoas com deficiência nos seguintes termos:
A empresa compromete-se a desenvolver e implementar, diretamente, ou por meio de
terceiros, programas de capacitação profissional para pessoas com deficiência, nos termos
do artigo 4o do Decreto n. 3298/99 (...) no prazo deste termo.
Assim, nesses três exemplos, há evidente atuação institucional no sentido de promover a educação
de cidadãos, atuais ou potenciais integrantes do mercado econômico de trabalho, por meio da formação de
consenso com agentes integrantes do mercado econômico do trabalho e com o propósito claro de
promoção do conhecimento de trabalhadores.
4
Conclusões
A partir das premissas explanadas, pontuo algumas conclusões:
1.
O Ministério Público tem o dever de promover mudanças na sociedade que realizarem os direitos
fundamentais, ou seja, existe para fomentar políticas públicas, ações com fundamento nesses
direitos e na autoridade racional-legal dessa instituição. A ele cumpre o papel da promover a
cidadania, respeitando as formas de um Estado Democrático de Direito, aos procedimentos
instrumentais nele previstos e ao potencial envolvimento de diversos grupos sociais. Assim, a
atuação dessa organização pública não deve ser inibidora da atuação da sociedade civil, tendo em
vista que a autoridade e o poder formal que lhe são conferidos existem, dão-lhe identidade, na ação
institucional fundamentada na defesa do regime democrático e no princípio da soberania popular. É
pressuposto de qualquer modelo ou estrutura aplicado à organização estudada o anseio de conhecer
os modos de interação de todos os envolvidos, notadamente os cidadãos interessados.
2.
O ramo do Ministério Público no universo do mercado econômico do trabalho – Ministério Público
do Trabalho – tem dentre as diversas atribuições legais, a de fomentar a autonomia do trabalhador
nesse ambiente, notadamente, no “chão de fábrica”, o ambiente concreto de prestação de labor,
diversamente do que postula Taylor e as diversas vertentes de pensamento clássico, sejam fordistas
ou pós-fordistas. Aqui apontou-se a preocupação do policymaker com a educação e o incremento de
oportunidades para a aquisição do conhecimento indispensável à convivência cidadã no ambiente de
trabalho. Fala-se, nesse contexto, em esse ramo institucional que visa promover uma transformação,
um aprendizado das pessoas dos trabalhadores, ou seja, um fomentar a competência, o
comprometimento, o desejo e a habilidade dos trabalhadores em participar ativa e autonomamente
do sistema social conhecido como mercado de trabalho.
3.
A realização de políticas públicas pelo Ministério Público se trata de atuação suplementar ou
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subsidiária à dos setores desorganizados da sociedade, que não deixam de valer-se diretamente de
oportunidades de escolha dos meios ou dos fins que lhe interessam. Entretanto, a realidade revela
ser essa organização pública o agente majoritário de promoção de iniciativas no âmbito judiciário e
mesmo na celebração de acordos fora de juízo (Bucci, 2006). Além disso, o Ministério Público, por
suas características singulares e por sua missão de defesa do regime democrático, determinadas pela
Constituição Federal vigente, é um interlocutor qualificado pelo fundamento de autoridade racional
previsto no sistema político
brasileiro, para lidar com as demandas sociais atentatória aos
fundamentos de dignidade dos cidadãos. Assim, o sistema jurídico brasileiro, como não lhe é dado
negar as interpenetrações com o sistema político, deve estar aberto às diversas formas de
manifestação democrática. Particularmente, o Ministério Público, por meio de policymakers, realiza
interações com os mais diversas combinações sociais, do que resulta a concretização de políticas
públicas que, recursivamente, assemelhem-se com as necessidades dos cidadãos.
4.
A democracia na gestão das políticas públicas, em que a comunidade é diretamente ouvida na
definição de finalidades e de meios relativos a elas, só ganhará contornos de realidade mediante a
iniciativa própria dos policymakers dessa instituição, o que diz respeito à abertura institucional, ao
funcionamento de fóruns temáticos, de conselhos gestores de políticas públicas, do orçamento
participativo e da construção de identidade com os representantes dos interesses dos cidadãos. Aí
parece também estar o próprio fenômeno de elaboração da Administração Pública, da interação dela
com os cidadãos, da ampliação de variedade nas diversas organizações sociais envolvidas e do
entendimento consciente da complexidade social.
5.
O pensamento acerca da organização ora tratada segundo o modelo VSM mostra-se particularmente
útil ao apontar a necessidade do desenvolvimento de funções, hoje ainda incipientes nela, como (i) a
de inteligência, idônea a aproximar os colaboradores dessa organização pública das necessidades
específicas dos diversos sistemas sociais exteriores, e (ii) a de auditoria, exercida por parte integrante
dela que seja diversa dos que já exercem o controle (Corregedorias, Câmaras Temáticas e Conselhos
Superiores). Esse pensamento também aponta para o desafio em compatibilizar o princípio da
independência funcional (autonomia das partes) e o da unidade da instituição (redundância de
partes e de funções), ou seja, como sugere a mentalidade complexa, o desafio de viver caracteres
antípodas, em meia à cultura organizacional. Afinal, é imanente aos sistemas complexos a
composição de valores antípodas, tais como (i) a autonomia e a uniformidade de propósitos das
partes, elementos ou subsistemas, (ii) a variedade e a redundância de funções e dessas partes, ou,
(iii) como prefere Edgar Morin (1996:259-272), o todo e as partes, a unidade e a diversidade, a
ordem e a desordem.
6.
Da visão do Ministério Público como organização democrática extrai-se um conceito de identidade,
de razão de existir, e o de propósito, o que existe de modo recursal nas partes organizacionais,
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aproximando-as. Tanto a identidade como o propósito dessa organização encontram-se na
promoção da cidadania, valor próprio dos Estados Democráticos no Ocidente e expresso
solenemente por nossa sociedade politicamente organizada. Da qualificação de organização
democrática também resulta assumir a premissa organizacional de adaptação diante das
transformações do ambiente social. O Ministério Público convive em um ambiente social composto
por diversas outras organizações e com elas estabelece relações com habilidade de modificar esse
ambiente. Tais organizações interagem diretamente com diversas partes integrantes da organização
em foco; estas por sua vez, internamente, sofrem a ação de funções de administração das
respectivas tarefas. Simultaneamente as funções operacionais e de administração são controladas,
auditadas e coordenadas por funções autônomas, responsáveis pela manutenção cibernética do
fluxo de informações e de controle indispensável à viabilidade daquela organização. De fato, o ramo
trabalhista do Ministério Público deve interagir com trabalhadores, empresas, sindicatos, entidades
representativas de interesses de incapazes e entidades integrantes do Estado Brasileiro a fim cumprir
seu objetivo de desenvolvimento do valor do trabalho em nossa sociedade. Agregue-se a isso terem
sido conferidos a ele poderes de controle sobre a sociedade, manifestos através das faculdades de
requisitar informações suficientes à tomada de decisões, de recomendar condutas, de produzir e
legitimar negociações (construir e dotar de autoridade compromissos) e de originar a necessária
intervenção dos órgãos da Justiça para constituir uma situação ou estado congruente com a lei,
através do cumprimento forçado de uma obrigação de fazer, de não fazer, de pagar (“direito público
de ação”).
7.
Valem também na instituição em foco as visões de organização circular e de organização
multidimensional, características ao modelo de Organização Democrática (Ackoff, 1994). O caráter
circular revela-se em uma hierarquia democrática, em que os policymakers que lhe integram, no
exercício de suas práticas institucionais, não obedecem a comandos exteriores e convivem com
diversos colaborados sem lhes poder ordenar condutas9. O caráter multidimensional revela-se pela
concentração em cada policymaker que integra a organização de funções de entrada de recursos e
de informações, de conhecimento das necessidades dos colaboradores externos, de saída de
informações e prestações de serviços úteis aos cidadãos titulares dos interesses fundamentais a
serem fomentados. Isso notabiliza-se pela concentração de atribuições em indivíduos considerados
individualmente, não havendo falar na especialização de tarefas próprias da Administração Clássica.
8.
A política de educação para o trabalho representa uma estratégia viável de cumprimento do objetivo
que é a razão de existir da organização apontada nos instrumentos de acordo trazidos como
ilustrações: o propósito institucional de promover a cidadania numa sociedade complexa.
9
Esse estado existe com as previsões regulamentares de controle interno, exercível pelos órgãos do Conselho
Superior do Ministério Público, de Corregedoria, por Câmaras Temáticas ou por qualquer membro da instituição,
ou de colaboradores externos.
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