Universidade Estadual de Santa Cruz
Programa Regional de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente
Mestrado em Desenvolvimento Regional e Meio Ambiente
ANÁLISE DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NAS
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO CORREDOR CENTRAL DA
MATA ATLÂNTICA NA BAHIA
SORAYA CARVALHEDO HONORATO
ILHÉUS - BAHIA
2008
SORAYA CARVALHEDO HONORATO
ANÁLISE DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NAS
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO CORREDOR CENTRAL DA
MATA ATLÂNTICA NA BAHIA
Dissertação apresentada ao Programa de Pósgraduação em Desenvolvimento Regional e Meio
Ambiente da Universidade Estadual de Santa
Cruz, como parte dos requisitos para a obtenção
do título de Mestre em Desenvolvimento Regional
e Meio Ambiente, Sub-área de concentração:
Comunidades sustentáveis.
Orientador: Prof. Dr. Gil Marcelo Reuss Strenzel
ILHÉUS - BAHIA
2008
SORAYA CARVALHEDO HONORATO
ANÁLISE DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NAS
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO CORREDOR CENTRAL DA
MATA ATLÂNTICA NA BAHIA
Ilhéus - BA, 20/05/2008
_____________________________________________________
Dr. Gil Marcelo Reuss Strenzel
(Orientador)
____________________________________________
Dr. Alexandre Schiavetti
(PRODEMA - UESC)
____________________________________________
Dra. Isabel Maria Sampaio de Oliveira Lima
(Dep. de Direito - UCSAL)
AGRADECIMENTOS
Dedico essa obra ao Deus supremo que conduziu-me nesse processo quando eu
deveria percorrer um caminho obscuro da ciência, sem luz própria. Dele transcendeu a soma
das muitas luzes que iluminaram essa jornada: Isabel Sampaio, Gil Reuss, Rui Rocha, Sérgio
Mendes, Lívia Matos, Joel Berbert, Alexandre Schiavetti, Gustavo Franco, Yuri Melo e Fábio
Franco.
Jaime Honorato Jr., sem você eu sou um barco sem vela! Obrigada pelo incentivo e
pelo apoio financeiro, pessoal e espiritual na construção dessa pesquisa!
À professora Deborah Faria que me confiou o próprio nome, muito respeitado na
academia científica, para que eu captasse recursos, a fim de cumprir a agenda desse projeto
audacioso. Foi grande colaboradora e orientadora na fase inicial dessa pesquisa.
Para mim sempre foi um privilégio trabalhar com Isabel Sampaio por muitas razões.
Sendo sua ascendente pedagógica por meio da Fundação Antônio Carlos Gomes da Costa, eu
absorvo dela cada gota da sua fé, da sua infinita experiência como professora acadêmica e
magistrada, e da sua eterna vontade de ajudar a transformar o mundo. Exalam como perfume
para o meu crescimento pessoal. Juntas construímos pontes e desatamos nós; vou estar ligada
à ela pra sempre. E isso é muito bom porque eu a amo demais!
Se alguém pode ilustrar a palavra orientador, na sua verdadeira essência, este alguém
é Gil Reuss. Para alcançar os resultados dessa pesquisa, ele transpirou comigo discutindo cada
detalhe no assento dos tijolos (dificuldades) e no reboco (o tratamento dos dados) dessa
construção. Foi um Oceanógrafo de paciência e ternura nesse processo que lhe exigiu uma
dedicação maior para pensar as florestas, e não o mar que ele tanto ama. Com este amigo,
aprendi muitas coisas bacanas!
Sou muita grata ao Rui Rocha que sempre acredita no meu trabalho, que alimenta a
minha fé, e que sabe puxar a minha orelha de forma tão amorosa! Me confiou
responsabilidades que nem eu mesma achei que daria conta de realizar! Como é bom estar ao
lado dele e tê-lo como líder no Instituto Floresta Viva, 100% florestas e vidas!
Não poderia deixar de registrar a minha gratidão as pessoas que sempre farão parte da
minha vida e das minhas melhores lembranças. Líderes que me deixaram lições de vida e que
me serviram muito neste mestrado: Selma do Prado (mãe), avô e professor Cristino
Carvalhedo (in memorian), Neide Borba (tia), Alcyr Osório (tio), Isabel Geovannini, Lourdes
Ferreira, Isabel Sampaio, Shirley (irmã), Adonias de Castro e Sidrônio Bastos.
Entre as várias mãos que preparam a argamassa desse estudo estão as de Sérgio
Mendes, Promotor de Justiça devoto à conservação, líder do NuMA e dessa pesquisa. É dele o
mérito da construção dessa ponte imaginária entre a academia científica e o Ministério
Público da Bahia.
Dedico essa dissertação as instituições que me apoiaram, possibilitaram e acreditaram
nessa pesquisa: Universidade Estadual Santa Cruz - UESC, Fundação O Boticário de Proteção
À Natureza - FBPN, Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado da Bahia - FAPESB,
Instituto Floresta Viva, Núcleo da Mata Atlântica do Ministério Público - NuMA,
Organização para Conservação de Terras – OCT, Universidade Católica de Salvador –
UCSAL e Fazenda Sucupira.
Agradeço aos bolsistas de iniciação científica que concederam muitas de suas noites
para a construção desse saber: Lívia Matos, Marco Spada, Ilze Matos e Everton Pinto.
Ao governo brasileiro por me dar a oportunidade de estudar e pesquisar nas melhores
universidades públicas do meu país, sou eternamente grata.
Seria displicência da minha parte se eu não considerasse aqui às Plantações Michelin
da Bahia, em nome do Lionel Robert Barré e Gérard Anne - Marie René Joseph Bockiau: sem
a compreensão e apoio deles eu não teria a combinação necessária para produzir o
conhecimento com paz de espírito.
Em nome do Procurador Geral de Justiça da Bahia, Lidivaldo Reaiche Raimundo
Britto eu agradeço aos Promotores de Justiça que aderiram ao projeto, cedendo tempo escasso
das suas agendas para contribuir com seus depoimentos e com o livre acesso aos
procedimentos judiciais e extrajudiciais.
Agradeço aos colegas da COOPERVERDE que me acolhem e me ensinam a viver
todos os dias: Joselito, Adalberto Peres e Ivo Cairo Jr.
A influência do Leonardo Gonçalves me deu muito equilíbrio e compreensão do que
Deus reservou para mim. Diversas vezes emprestou a sua voz para eu orar em noites de
completa exaustão. Mediante a sua voz, toquei nas vestes de Jesus e senti na minha presença
muitos anjos!
Muito obrigada às famílias que me renovam a cada manhã: Comunidade Adventista do
Sétimo Dia, Floresta Viva e Pequeno Grupo Entre Amigos (em especial à Pretinha e ao Luís).
Também ofereço a minha gratidão aos meus funcionários Mirandir e Rosiel e às
gerações que me transcedem: Natália, Júlia e João Pedro (sobrinhos).
Pelo capricho e carinho na formatação de cada capítulo, de cada figura, de cada tabela
é que eu registro um agradecimento muito especial a Adriana Guerrieri.
Aos colegas, professores e funcionários do PRODEMA, em especial a Maria Schaun e
Neylor Clasans pelo esforço em evoluir sempre o PRODEMA.
vii
RESUMO GERAL
No Sul da Bahia as unidades de conservação e o Corredor Central da Mata Atlântica - CCMA
são importantes estratégias para a conservação da Mata Atlântica. Este bioma configura-se
como um dos maiores centros de diversidade e endemismos dentre as florestas tropicais do
mundo e um dos últimos remanescentes de Floresta Atlântica no nordeste brasileiro. Contudo,
constantes danos e ameaças de dano ambiental exigem da sociedade civil, tanto quanto do
poder público, uma nova postura frente aos desafios para a manutenção da integridade física
desse bioma.
O Ministério Público - MP aparece neste cenário como um agente importante, cuja missão
constitucional é defender tal bioma e também legitimar a sociedade civil a fazê-lo mediante
instrumentos judiciais e extrajudiciais.
Sabe-se que o Ministério Público tem contribuído para a defesa das unidades de conservação
ao longo de todo o CCMA, especialmente o Núcleo da Mata Atlântica do Ministério Público
– NuMA. Entretanto, até a realização dessa pesquisa ainda não havia nenhum instrumento que
mensurasse a efetividade da atuação desse órgão, nem tampouco dos efeitos da aplicação das
leis ambientais na manutenção dos recursos naturais dessas áreas protegidas.
Neste contexto, o presente trabalho teve por objetivo analisar a atuação do Ministério Público
nas Unidades de Conservação do CCMA na Bahia.
A análise da atuação do órgão ministerial foi realizada, mediante o Discurso do Sujeito
Coletivo de Promotores de Justiça e de representantes da sociedade civil. Por outro lado,
utilizou-se entrevista aberta com informante-chave e análise descritiva de relatórios e outras
publicações do órgão para avaliar os componentes do planejamento estratégico do MP.
Outrossim, este trabalho, também, analisou a atuação do MP a partir: (i) de um instrumento
concebido no âmbito da própria pesquisa intitulado de Índice de Atuação do MP; e (ii) dos
dados do Sistema de Informações Geográficas – SIG gerado por esta pesquisa, que contribuirá
com o GEONuMA: sistema do NuMA.
Como contribuição ao MP, sugere-se: (i) a implantação do GEONUMA em cada uma das
comarcas e com interface ao SIG aqui proposto; (ii) melhorias em infra-estrutura e ampliação
do quadro de técnicos para análise pericial; (iii) nomeação de Promotores de Justiça
exclusivos para atuarem na defesa ambiental; e iv) implantação de um instrumento de análise
da atuação do MP na defesa ambiental pela Procuradoria Geral do MP.
Palavras-chave: Corredor Central da Mata Atlântica; Unidades de Conservação; Ministério
Público; Sociedade Civil.
viii
GENERAL SUMMARY
Conservation Units and the Central Corridor of Atlantic Forest (CCMA, in Portuguese) in the
South of Bahia are important strategies in the conservation of Atlantic Forest. This biome is
one of the biggest centers of diversity and endemisms amongst the tropical forests of the
world and one of the last tracts of Atlantic Forest in the Brazilian Northeast. However,
constant damage and threats of environmental damage demand of the civil society, as well as
of public authority, a new position in face of the challenges to the maintenance of the physical
integrity of this biome.
The Ombudsman (Ministério Público - MP) appears in this scenario as an important agent,
whose constitutional mission is to defend the biome and to legitimize the civil society to also
involve itself in this defense by means of judicial and extrajudicial methods.
It is known that the ombudsman has contributed to the defense of the conservation units all
throughout the CCMA, especially in relation to the Nucleus of the Atlantic Forest of the
Ombudsman (NuMA). However, until the realization of the present research project, there
were no instruments to measure the effectiveness of the performance of this agency, nor to
measure the effect that the application of environmental laws had in the maintenance of the
natural resources of these protected areas.In this context, the objective of the present work
was to analyze the performance of the ombudsman in the Conservation Units of the CCMA in
Bahia.
The analysis of the performance of that ministerial agency was carried out through the
Discourse of the Collective Subject -- Prosecutors and representatives of the civil society. On
the other hand, an open interview with a key-informer and descriptive analysis of reports and
other publications of the agency were used to evaluate the components of the MP's strategic
planning.
Moreover, the present work also analyzed the performance of the MP from: i) an instrument
conceived in the scope of the research itself named "Index of Performance of the MP"; e II)
the data of the System of Geographic Information (SIG) generated for this research, that will
contribute to the GEONuMA: the NuMA system.
As a contribution to the MP, the following suggestions are made: i) the GEONUMA should
be implemented in each one of the judicial districts, and should interface with the SIG here
considered; II) infrastructure should be improved and the number of technicians employed in
expert analysis increased; III) prosecutors should be appointed to act exclusively in the
defense of the environment; e IV) the MP's Prosecutor General's Office should implement a
mechanism to measure the performance of the MP itself in the defense of the environment.
Key-words: Central Corridor of the Atlantic Forest; Conservation Units; Ombudsman; Civil
Society.
ix
LISTA DE FIGURAS
1.1
Mapa com os limites territoriais do corredor central da Mata Atlântica ................ 20
1.2
Mapa com o limite das Áreas Focais prioritárias estabelecidas pelo MMA........... 22
1.3
Organograma do NuMA.......................................................................................... 30
1.4
Mapa com as Unidades de Conservação no CCMAB............................................. 32
2.1
Mapa com os limites das Coordenadorias Regionais do NuMA ............................ 43
3.1
Mapa com os limites das 30 comarcas nas quais se inserem as UCs e coordenações
regionais do NuMA................................................................................................. 60
4.1
Mapa com os limites das 30 comarcas observadas na pesquisa.............................. 76
4.2
Gráfico sobre o conhecimento do MP quanto a existência de conselho de meio
ambiente .................................................................................................................. 82
4.3
Gráfico sobre o acompanhamento da SC pela atuação do Ministério Público para
defesa ambiental...................................................................................................... 84
4.4
Gráfico sobre o conhecimento do Promotor de Justiça de ao menos um representante
da sociedade civil .................................................................................................... 85
4.5
Gráfico sobre os agentes autores da produção de provas de dano ou ameaça de dano
ambiental ................................................................................................................. 87
4.6
Gráfico sobre a notícia do dano ou ameaça do dano ambiental pela sociedade civil
para o MP ................................................................................................................ 88
4.7
Gráfico sobre os tipos de danos noticiados pela sociedade civil ............................ 90
5.1
Mapa sobre a delimitação do Corredor Central da Mata Atlântica......................... 101
5.2
Mapa sobre a delimitação das 30 comarcas observadas ......................................... 103
5.3
Mapa do Complexo Una-Lontras-Baixão ............................................................... 108
5.4
Mapa do Complexo Camamú-Cabruca-Condorú.................................................... 109
5.5
Georreferenciamento dos procedimentos de Itacaré ............................................... 111
5.6
Gráfico sobre a quantidade de procedimentos (2004 a 2006) analisados em 24
comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia................................. . 113
6.1
Mapa das Comarcas observadas dentro do Corredor Central da Mata Atlântica,
contendo Unidades de Conservação..................................................................... . 138
6.2
Gráfico do comportamento das variáveis ambientais nas comarcas do CCMAB. 140
x
6.3
Mapa com porcentagem de área do bioma Mata Atlântica e ecossistemas associados
nas comarcas observadas do Corredor Central da Mata Atlântica ....................... . 142
6.4
Mapa da Atuação do Promotor de Justiça nas comarcas do Corredor Central da Mata
Atlântica................................................................................................................. . 144
6.5
Mapa do Desempenho das Promotorias de Justiça nas comarcas do Corredor Central
da Mata Atlântica ................................................................................................... . 146
6.6
Mapa da Avaliação das Promotorias de Justiça nas comarcas do Corredor Central da
Mata Atlântica ......................................................................................................... . 148
xi
LISTA DE TABELAS
1.1
Unidades de Conservação no Corredor Central da Mata Atlântica ......................
23
3.1
Perguntas norteadoras para avaliação do Ministério Público a partir do Sujeito
Coletivo – DSC ....................................................................................................... 63
4.1
Modelo de tabulação utilizado para construção do Discurso do Sujeito
Coletivo – DSC dos promotores.............................................................................. 86
6.1
Escala de satisfação quanto à exclusividade da atuação do Promotor de Justiça na
área ambiental ......................................................................................................... 126
6.2
Escala de satisfação para averiguação do cumprimento do Inquérito Civil ........... 127
6.3
Escala de satisfação para averiguação do cumprimento do Inquérito Civil com
desdobramento de Termo de Ajustamento de Conduta ......................................... 127
6.4
Escala de satisfação para averiguação do cumprimento da Ação Civil Pública ..... 129
6.5
Escala de satisfação para averiguação do cumprimento da Transação Penal ......... 130
6.6
Escala de satisfação para averiguação da Denúncia Criminal ................................ 131
6.7
Variáveis que compõem o índice de avaliação do Ministério Público ................... 135
xii
LISTA DE QUADROS
2.1
Conceitos dos componentes do Planejamento Estratégico......................................... 45
2.2
Análise de cada componente do Planejamento Estratégico do NuMA ..................... 47
3.1
Roteiro básico das entrevistas semi-estruturadas aplicadas para os Promotores de
Justiça lotados nas comarcas ..................................................................................... 62
4.1
Roteiro básico das entrevistas semi-estruturadas aplicadas para os Promotores de
Justiça lotados nas comarcas ..................................................................................... 78
4.2
Perguntas norteadoras para avaliação do Ministério Público a partir do Discurso do
Sujeito Coletivo – DSC ............................................................................................. 78
4.3
Roteiro básico das entrevistas semi-estruturadas aplicadas para os conselheiros de
meio ambiente............................................................................................................ 79
4.4
Perguntas norteadoras para avaliação dos conselheiros de meio ambiente a partir do
Discurso do Sujeito Coletivo .................................................................................... 79
4.5
Roteiro básico das entrevistas semi-estruturadas aplicadas para os outros
representantes da sociedade civil............................................................................... 81
4.6
Perguntas norteadoras para avaliação dos representantes da sociedade civil e
organizações governamentais a partir do Discurso do Sujeito Coletivo .................. 81
6.1
Escala de comparação de critérios............................................................................. 132
6.2
Matriz de avaliação pareada dos procedimentos judiciais e extrajudiciais ............... 133
6.3
Pesos dos procedimentos com base na análise multicriterial pareada....................... 135
xiii
SUMÁRIO
RESUMO GERAL ............................................................................................................... vii
ABSTRACT .......................................................................................................................... viii
LISTA DE FIGURAS .......................................................................................................... ix
LISTA DE TABELAS.......................................................................................................... xi
LISTA DE QUADROS ........................................................................................................ xii
PROLOGO ........................................................................................................................... 01
CAPÍTULO I: O NÚCLEO DA MATA ATLÂNTICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO E
O PROJETO DE MESTRADO.......................................................................................... 17
CAPÍTULO II: A FASE ESTRUTURANTE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA
ATUAR NA MATA ATLANTICA: UM OLHAR SOBRE A SUA GENESE E
TRAJETÓRIA ..................................................................................................................... 39
CAPÍTULO III: O MINISTÉRIO PÚBLICO NAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
DO CORREDOR CENTRAL DA MATA ATLANTICA: UMA AVALIAÇÃO A
PARTIR DO DISCURSO DO SUJEITO COLETIVO DOS PROMOTORES DE
JUSTIÇA .............................................................................................................................. 56
CAPÍTULO IV: UMA ANÁLISE DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO A
PARTIR DA SUA RELAÇÃO COM A SOCIEDADE CIVIL NO CORREDOR
CENTRAL DA MATA ATLÂNTICA NA BAHIA.......................................................... 71
CAPÍTULO V: SISTEMAS DE INFORMAÇÕES GEOGRÁFICAS: UMA
FERRAMENTA PARA O MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DAS UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO................................................................................................................ 95
CAPÍTULO VI: UM INSTRUMENTO PARA ANALISAR A ATUAÇÃO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO NAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO CORREDOR
CENTRAL DA MATA ATLÂNTICA NA BAHIA.......................................................... 121
1
PRÓLOGO
AS
UNIDADES
DE
CONSERVAÇÃO
E
O
CORREDOR
ECOLÓGICO
COMO
ESTRATÉGIAS DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE
Diversas estratégias desenhadas para a conservação da biodiversidade têm sido propostas com
o objetivo de gerar políticas públicas eficientes para mitigar os efeitos deletérios da fragmentação dos
ecossistemas sobre a biodiversidade. Atualmente reconhece-se que estas estratégias devem comportar
medidas em diferentes escalas, incluindo ações locais e em escalas maiores de paisagem, regional,
nacional e até mundial. (PINTO et al., 2006; FONSECA et al., 1997; FONSECA, 2004).
O estabelecimento de espaços protegidos, as chamadas Unidades de Conservação (UC), tem
sido uma das principais estratégias de conservação adotadas em todo o mundo para preservar a
diversidade biológica (PRIMACK et al., 2001a). Contudo, tem-se que grande parte das espécies
ameaçadas pela perda de habitat e outros tipos de pressão antrópica não está representada de forma
efetiva no sistema de unidades de conservação (OLIFIERS; CERQUEIRA, 2006; FARIA, 2002),
sendo que a maior parte da representatividade destas espécies ocorre em territórios de intenso uso
agrícola e de maior concentração urbana (PRIMARK et al., 2001b). Segundo dados oficiais do
Ministério do Meio Ambiente - MMA, o Sistema de Nacional de Unidades de Conservação cobre
apenas 8% do território nacional, e desta forma, é evidente que o paradigma de conservação de
espécies exclusivamente nestas áreas protegidas é insuficiente para garantir a manutenção deste
patrimônio biológico a longo prazo (PÁDUA, 2002). Estas UC ainda são ameaçadas pela fragilidade
administrativa do sistema de gestão (PINTO et al., 2006; TABARELLI, 2005) além de representarem
habitats normalmente reduzidos e isolados, muitas vezes insuficientes para manter populações viáveis
das espécies lá abrigadas. Muitas áreas protegidas no mundo sofrem constante reformulação dos seus
2
limites geográficos com vistas à subjulgar os objetivos de conservação aos interesses políticos e
econômicos sobre seus recursos naturais (SUAREZ; ARAYA, 2001). Freqüentemente as UC têm
sido estabelecidas em áreas de escassa produtividade, maior stress ambiental, ou em áreas de beleza
cênica em territórios remotos ou inacessíveis (PRESSEY et al., 1993). Como resultado deste
oportunismo, as UC existentes no Brasil estão mal distribuídas pelo país (FERREIRA et. al., 1999).
Todas as UC brasileiras apresentam problemas, incluindo a existência de terras não
regularizadas e não demarcadas, a falta de funcionários e equipamentos para fiscalizar e gerir estas
áreas protegidas (DOUROJEANNI; PÁDUA, 2001). Não há fundos suficientes para implementar os
planos de manejo, pois nestes é que constam os objetivos gerais de uma unidade de conservação, o
estabelecimento das normas, diretrizes e instrumentos que possibilitam a compreensão de como a
referida área deve ser administrada para atingir seu fim, manter a biodiversidade contida neste espaço
delimitado. A impressão geral deste quadro, portanto, é que o Brasil não preserva efetivamente nem
o pouco território que os números oficiais expressam. Faltam políticas nacionais coerentes que
priorizem a conservação da diversidade biológica frente a outros objetivos ou projetos de interesses
estratégicos federais, tais como a geração de energia, mediante construção de usinas hidrelétricas,
dutos de gás e petróleo e plataformas marinhas. Ainda que um dispositivo legal de criação, ampliação
e regulação de atividades impactantes fortaleça a proteção das UC, a “intangibilidade” depende de
vontade política dos governantes (PRIMACK et al., 2001b).
As áreas protegidas se configuram, no âmbito político-partidário, como poderosas moedas de
troca para favorecer políticos e interesses econômicos. O efeito de borda e a fragmentação interna das
reservas é parte das conseqüências da execução desses interesses, visto que as áreas de influência das
UC são freqüentemente escolhidas para abrigar empreendimentos infra-estruturais. Este cenário se
desenha, provavelmente, porque os planejadores governamentais tendem evitar oposição política e
gastos com regularização fundiária (DOUROJEANNI; PÁDUA, 2001). Este é o argumento que
prevalece, deixando em segundo plano a manutenção da integridade dos ecossistemas.
A maioria das espécies vive em paisagens fragmentadas, ou seja, seu hábitat original foi
reduzido de tamanho e o que restou ainda encontra-se representado por pequenas manchas separadas
entre si por outros tipos de uso da terra. Em uma analogia com ilhas oceânicas, freqüentemente os
ecólogos enxergam as manchas de habitat como um conjunto de “ilhas” (fragmentos de hábitat
nativo) imersas em um “oceano” de ambientes modificados e inóspitos (matriz) para a biota nativa. É
3
nesse mosaico de habitats fragmentados que muitas espécies vivem como metapopulações 1 (ROCHA
et al., 2006). Os efeitos deletérios do sinergismo entre a redução de hábitat e sua fragmentação sob a
biota são bem conhecidos, e de forma geral implicam que as populações pequenas e isoladas
aumentam a sua probabilidade de extinção estocástica pela diminuição do hábitat disponível,
aomesmo tempo que a recolonização dos fragmentos é reduzida devido ao isolamento populacional
destas manchas (HANSKI, 1998).
Daí depreende-se a importância de estratégias tais quais os
corredores ecológicos, que incluem na sua concepção a necessidade de manejar não apenas os
espaços protegidos (fragmentos de hábitat), mas também os habitats de interstício (matriz), que
podem ser adequadamente manejados para favorecer o fluxo de indivíduos na paisagem como um
todo.
A idéia de Corredores Ecológicos parte da noção da importância da manutenção de fluxo
gênico entre as subpopulações, e visa, desta forma, manter ou reestabelecer a conectividade entre os
hábitats remanescentes, facilitando o movimento das metapopulações entre as manchas de habitat,
aumentando a diversidade de espécies e genes em áreas que, de outra forma, seriam isoladas
(RAMBALDI; OLIVEIRA, 2003). Os corredores também são importantes porque a integração e as
interconexões de habitats estabelecidos por estes fomentam a cooperação entre as representações de
diversos interesses. Considerando que o manejo de ecossistemas fora de UC será cada vez mais
crítico para a sobrevivência de espécies ameaçadas, faz-se necessário impulsionar a conservação de
terras em propriedades privadas e estimular o manejo sustentável. O termo “corredores ecológicos”
foi amplamente discutido e sob diversas concepções no Brasil (PRADO et al., 2003; RAMBALDI;
OLIVEIRA, 2003; GANEM, 2005) e no mundo (MYERS et al., 1988; BEIER; NOSS, 1998). O
conceito que vigorou na política de conservação do Brasil, contudo, foi aquele proposto por Ayres et
al 2 (1997), que é adotado pelo Ministério do Meio Ambiente - MMA no Plano Piloto para Florestas
Tropicais (PP-G7); embora estes corredores do PP - G7 distingüam-se do conceito de corredores
ecológicos do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (BRASIL, 2006), que os tem tão
1
Áreas de habitats inadequados frequentemente separam manchas de habitats adequados; os indivíduos podem se mover
através dessas áreas eventualmente, mas não podem persistir nelas. Um conjunto de subpopulações conectadas por
movimentos ocasionais de indivíduos entre elas é denominado de metapopulação. Este conceito tornou-se recentemente
uma das ferramentas mais importantes da ecologia para a compreensão da dinâmica das espécies que vivem em ambientes
fragmentados (ROCHA et al., 2006).
2
Para Ayres et al. (1997) um corredor corresponde a uma área extensa e de grande importância biológica, composta por
uma rede de unidades de conservação mescladas com áreas de variados graus de ocupação humana e diferentes formas
de uso da terra, em que manejo é integrado para garantir a sobrevivência de todas as espécies, a manutenção de processos
ecológicos e evolutivos e o desenvolvimento de uma economia regional consolidada, baseada no uso sustentável dos
recursos naturais.
4
somente para conectar as Unidades de Conservação. Não obstante, o PP – G7 se alicerça na ausência
de aparato legal para implantação de corredores em larga escala (GANEM, 2005).
Outro ponto a ser considerado aqui são as controvérsias existentes entre os pesquisadores
sobre a real utilidade dos corredores como forma de mitigar o efeito do isolamento entre as manchas
de habitat. Isto porque estudos apontam que a eficiência dessa estratégia para a conservação é
limitada e de pouca sustentação científica (HOBBS, 1992).
Apesar dessas diferentes percepções quanto à eficiência dos corredores (MARTINELLI,
2006) ou da fragilidade do seu aparato legal, a pesquisa em tela considerou-os como importantes
ferramentas para a conservação, visto que o poder público, as instituições de pesquisa e as
organizações não-governamentais atuantes na Mata Atlântica, por hora, as têm como estratégias
satisfatórias.
O MINISTÉRIO PÚBLICO E A SOCIEDADE CIVIL NO CONTEXTO DAS UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO
A legitimação atribuída ao Ministério Público - MP nas denominadas ações civis públicas,
para proteção dos interesses da tutela coletiva, foi uma grande inovação no Texto Constitucional de
1988. Mediante a Lei da Ação Civil Pública tal avanço diminuiu a distância entre a justiça e a
sociedade civil, visto que o MP passou a ser uma instituição participativa, característica que Bobbio
(1986) positiva como alargamento da ampliação dos direitos políticos da sociedade e dos
mecanismos de participação social nos regimes democráticos.
Ao que parece o Ministério Público, no âmbito do Corredor Central da Mata Atlântica na
Bahia - CCMAB, 3 tem se apresentado como uma instituição de enorme capacidade de atuação em
prol da seguridade ambiental, não somente por suas garantias e prerrogativas previstas a partir da Lei
Maior, mas, sobretudo pela sua autonomia administrativa, independência funcional e ampliação das
atribuições.
3
O Corredor Central da Mata Atlântica é uma estratégia de conservação do Projeto Corredores Ecológicos-CE. Este está
sob responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente – MMA, no âmbito do PP - G7 cujo objetivo é planejar a
paisagem, integrando as unidades de conservação, terras indígenas, a comunidade científica e a população local, para
conectar as unidades de conservação e assim, promover o surgimento de Corredores Ecológicos (BRASIL, 2005).
5
Também, o Ministério Público se sobressai neste cenário por causa da fragilidade das
organizações governamentais responsáveis pelas garantias dos interesses coletivos e difusos. Foi
constatado que a deficiência de quadros e de recursos disponíveis nos órgãos ambientais e de
fiscalização do Poder Executivo tem inviabilizado o sistema de controle e fiscalização do Corredor
Central da Mata Atlântica (FONSECA et al, 2004).
Apesar dos esforços governamentais em ampliar o quadro de agentes ambientais e investir na
infra-estrutura, a impunidade relativa aos crimes ambientais parece ser um precedente sem limites
para infrações contínuas nas UC. O IBAMA e as agências ambientais estaduais são incapazes de
apenar os infratores com eficiência, fato é que uma porção insignificante das multas chega a ser
quitada (LAURANCE, 1999).
Outra gravidade é que os Conselhos Municipais de Defesa Ambiental - CODEMA, em sua
maioria, tem pouca representatividade. Há também um despreparo técnico generalizado nas
instâncias governamentais relativas ao meio ambiente, acompanhada da freqüente omissão do poder
púbico, através dos secretários municipais de meio ambiente, face às agressões ambientais
(HONORATO, 2003).
Em entrevista com dirigentes de algumas ONG constatou-se que esses segmentos sociais são
os que mais denunciam publicamente as agressões ao meio ambiente e cobram a atuação dos órgãos
ambientais em atividades de fiscalização. Apesar das suas limitações, também elaboram e executam
políticas públicas para tornar eficiente a gestão das unidades de conservação (PÁDUA, 1997), tanto
quanto para implementar a conservação em escala – o Corredor Central da Mata Atlântica (MATOS,
2003).
Tem-se como exemplo o engajamento das instituições da sociedade civil no sul e extremo sul
da Bahia, que administra programas de reconexão de áreas de floresta natural, de incentivo a criação
de RPPN para conservação de espécies endêmicas e ameaçadas e de restauração de conexões entre
blocos florestais e fixação de carbono para compensar as emissões na atmosfera (CAVALCANTI,
2006).
Outro exemplo, na Área de Proteção Ambiental do Pratigi, localizada em porção de Mata
Atlântica no Baixo Sul da Bahia, é o da Organização para Conservação para Terras – OCT que
anunciam e executam atividades de cunho conservacionista, político, social e econômico, previstos
no plano de manejo. No âmbito da política, consolidam processos envolvendo articulação
institucional para discutir, criar e implementar políticas públicas que visem fomentar a organização
6
social e o desenvolvimento comunitário: regularização fundiária, fomento à criação de associações,
cooperativas, cadeias produtivas fundamentadas no desenvolvimento sustentável e implantação de
casas familiares, tendo como princípio a pedagogia da alternância (OCT, 2007).
Hoje se discute muito a relação entre MP e Meio Ambiente (ARANTES, 1999; FREITAS,
2002; KERCHE, 2002; ROCHA & SOARES Jr., 2003; MIRRA, 2004). Em algumas destas se faz
entender que o MP é mais atuante quando acionado pela sociedade civil organizada, ou seja, o saldo
das demandas para o MP, em face da preservação ambiental, parece ser mais favorável quando da
presença da mobilização social na relação MP e Meio Ambiente. Entretanto, parece haver poucos
estudos que tratem desta relação com a sociedade civil organizada, fator estimulante para o projeto
ora proposto.
A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E AS VIAS JUDICIAIS E EXTRAJUDICIAIS
EM FACE DA DEFESA AMBIENTAL
Ao Ministério Público é atribuída, por meio do artigo 129 da Constituição Federal de 1988, a
função de defender o meio ambiente. Assim, deve não somente responsabilizar os causadores de
danos ambientais, como também adotar medidas judiciais e extrajudiciais para evitar possíveis danos
ambientais. Um procedimento judicial é a Ação Penal Pública que objetiva promover a punição de
um crime. Essa ação se inicia com uma denúncia para a polícia, mediante simples requisição do MP,
que poderá oferecer a denúncia oralmente. Ou seja, o inquérito policial é a peça inicial para a Ação
Penal Pública. Assim, o Ministério Público requer o Inquérito Policial e controla o andamento da
investigação para penalizar o infrator. Quando a infração é de menor potencial ofensivo a Promotoria
de Justiça pode propor a Transação Penal que, nada mais é do que uma negociação com o réu em que
a pena é a restrição do direito, com base na composição civil do dano ambiental. A exposição do
Promotor de Justiça para fundamentar a Ação Penal, tanto escrita quanto oral, deverá ser precisa
quanto ao fato criminoso e todas as suas circunstâncias (art. 41, Código de Processo Penal), vez que a
informação deficiente dificulta ou impede o exercício da defesa.
Segundo o artigo o art. 89 da Lei dos Juizados Especiais, ao oferecer a denúncia, o Ministério
Público deverá propor a suspensão do processo nos crimes em que a pena mínima cominada for igual
ou inferior a um ano, desde que o acusado seja primário e não esteja sendo processado por outro
7
crime. Com exceção do crime do art. 41 (incêndio doloso em mata ou floresta), os crimes da Lei n°
9605/98, na hipótese de não ser realizada a transação por motivos quaisquer, sendo oferecida
denúncia, podem ter seus processos suspensos, recorrendo-se às penas alternativas (MATOS, 2007).
A Ação Civil Pública - ACP é outro procedimento judicial utilizado pelo Ministério Público
para responsabilizar o infrator pelos danos causados ao meio ambiente. Tal ação judicial foi
elaborada pela Lei 7.347/85 sendo denominada de civil porque tramita perante o juízo civil e não
criminal e pública, pois defende bens que compõem o patrimônio social e público, além de interesses
difusos e coletivos (MIRRA, 2004). As finalidades da ACP apresentadas por Machado (2006) são: (i)
cumprimento da obrigação de fazer; (ii) cumprimento da obrigação de não fazer; (iii) cumprimento
da obrigação de não fazer e condenação em dinheiro; e (iv) condenação em dinheiro. O inquérito
civil é um procedimento administrativo, ou extrajudicial, exclusivo do Ministério Público e só ele
pode coletar provas, mediante esta atividade investigatória. O Inquérito Civil equivale ao Inquérito
Policial, sendo que este é presidido, geralmente, pelo delegado de polícia (MAZZILI, 2001). Dessa
forma o Inquérito Civil permite ao Promotor de Justiça investigar a ocorrência de potenciais atos
lesivos ao meio ambiente, colhendo depoimentos ou esclarecimentos, requisitando informações,
exames periciais e documentos nas três esferas do poder executivo. Ainda, pode promover inspeções
e diligências investigatórias (MACHADO, 2006).
Releva notar que as provas colhidas no inquérito civil, além de municiar ao MP na
fundamentação da Ação Civil Pública e do Termo de Ajustamento de Conduta poderão subsidiar,
também, a propositura de Ação Penal (BRASIL, 2006).
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) se constitui em outro instrumento extrajudicial
para ajustar a conduta do poluidor efetivo ou do poluidor potencial, fazendo com que este assuma o
compromisso de obedecer às exigências legais, para evitar que incida sobre si as penalidades civis. O
compromisso de ajustamento de conduta tem natureza jurídica de transação e ao Ministério Público
foi atribuída a responsabilidade de ajustar a conduta do compromissário às Leis (LACP, art. 5º, II, §
6°) (MACHADO, 2006). Desta forma, no contexto da proteção ambiental, esse título tem por objeto
induzir que o compromissário assuma obrigações de recuperar o ecossistema alterado. Outrossim, no
TAC apenas poderá ser objeto de negociação o tempo, o modo e o lugar da reparação. Uma vantagem
da utilização do TAC pelo MP para a proteção ambiental é que este instrumento permite negociação
das obrigações, eliminando a necessidade de recorrer às vias judiciais, agilizando o processo e, como
conseqüência, a recuperação do dano ambiental causado pelo infrator.
8
Outra forma de atuação extrajudicial do MP é a audiência pública, um instrumento cujo
objetivo é a efetivação dos princípios da informação e da participação, vez que permite a livre
expressão da comunidade e obriga o reconhecimento de suas considerações no bojo das decisões
relativas ao meio ambiente. Matos (2007) denota que a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público
(LONMP – Lei n° 8625/93) prevê a realização de audiências públicas promovidas pelo MP; contudo,
segundo a Resolução nº 9 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), o MP poderá
solicitar ao órgão licenciador a realização de audiência pública para que esse exponha o Relatório de
Impacto Ambiental (RIMA) de determinada atividade.
O mesmo ditame infra-constitucional prevê como instrumento extrajudicial para o MP a
recomendação que poderá ser expedida aos órgãos da Administração Pública Estadual ou Municipal
e aos concessionários e permissionários de serviço público estadual ou municipal (MACHADO,
2001). A recomendação, quando remetida ao destinatário, deve ser formulada em um tom de
exortação e não de coerção, devendo a resposta de este ser apresentada por escrito, obrigatoriamente.
Também deve constar em suas justificativas os motivos políticos ou jurídicos quanto à determinada
ação ou omissão em face dos danos ambientais, oferecendo ao MP, “fundamentação para acionar o
controle jurisdicional caso comprovada a improcedência técnica, a falsidade ou a ilegalidade do que
for invocado” (GOMES apud BUGALHO, 2005). O MP se utiliza dessa ferramenta quando, por
exemplo, formula uma política pública ambiental, ou reclama direitos legítimos da comunidade
diante do Poder Público.
Segundo Capelli (2003) é importantíssima a participação do Ministério Público na
composição do CONAMA e dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente para opinar (sem direito ao
voto) a respeito dos assuntos ali deliberados. Ainda conforme a autora, outra forma de atuação do MP
é a sua participação na formulação de acompanhamento de projetos legislativos e políticas públicas,
por meio de recomendações e também mediante os termos de ajustamento de conduta efetuados com
o Poder Público.
9
O SISTEMA DE INFORMAÇÕES GEOGRÁFICAS E O MINISTÉRIO PÚBLICO
Na Bahia as Promotorias de Justiça, principalmente, de 1ª entrância, não dispõem de analistas
periciais, técnicos para assessorar os operadores de justiça nas atividades de campo. Ainda, em
algumas comarcas faltam equipamentos básicos como veículos, computadores, aparelhos de GPS e
até impressoras. Tal como é no Poder Executivo também há limitações ministeriais atinentes a infraestrutura e aos procedimentos de trabalho. O exercício da proteção do meio ambiente pelas
promotorias de justiça é subjugado à ação, não raras vezes, meramente administrativa, sem que seu
“tutor” tenha, muitas vezes, noção do contexto em que o bem jurídico tutelado está inserto
(MOREIRA, 2006).
O Sistema de Informações Geográficas (SIG), portanto, constitui-se em ferramenta estratégica
de apoio a ação do MP, visto que tem grande potencial de integração com modelos ecossistêmicos
podendo: armazenar, manipular e visualizar quantidade expressiva de dados em um contexto
espacializado (PINA, CRUZ, MOREIRA, 2000). A indisponibilidade de equipamentos dificulta ao
promotor localizar, conhecer e monitorar, no campo, tanto as agressões ambientais, quanto a
observância das leis, resultantes das decisões judiciais. O SIG constitui-se em uma ferramenta
importante capaz de espacializar, de uma forma sistematizada e simples, estas diferentes variáveis as
quais o MP tem que lidar.
O Núcleo da Mata Atlântica do Ministério Público da Bahia– NuMA é um grupo especial de
Promotores de Justiça que atuam nesse bioma. Sua coordenação desenvolveu o GEONuMA
(BRASIL, 2007) que é um SIG para atender suas bases regionais que são seis Promotorias de Justiça
que atuam, também, na defesa ambiental. Contudo, tal ferramenta ainda não foi implantada, vez que
apenas uma base ambiental regional foi estruturada. Há necessidade de uma força convergente que
consorcie as informações já disponíveis do CCMA e das UC no GEONuMA e também auxilie este
grupo especial na consolidação desse SIG, a fim de servir também aos propósitos de conservação das
comarcas atuantes no CCMAB.
10
OBJETIVOS
A pesquisa em tela analisou a atuação do Ministério Público nas Unidades de Conservação
dentro da área de abrangência do Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia, no corte de
cronológico entre 2004 a 2006, por meio da construção de um instrumento para avaliação do
Ministério Público das 29 comarcas.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
A avaliação da atuação do MP no CCMA se deu por meio dos seguintes objetivos específicos:
1. construção de um Sistema de Informações Geográficas para compor o GEONuMA que é o
SIG do Núcleo da Mata Atlântica do Ministério Público;
2. identificação da relação entre a sociedade civil e o ministério público na defesa do meio
ambiente, sobretudo nas unidades de conservação que se inserem no Corredor Central da Mata
Atlântica.
ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO
A dissertação foi estruturada em seis capítulos, sendo que o capítulo I é composto de uma
descrição da região de atuação do Núcleo da Mata Atlântica do Ministério Público (NuMA), a
descrição da área de estudo que é a porção do Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia e uma
síntese do desenho experimental usado na presente proposta. Os cinco capítulos seguintes oferecem:
informações da estrutura vigente do Ministério Público para atuar na Mata Atlântica; dados
qualitativos coletados a partir de procedimentos jurídicos e de entrevistas com os Promotores de
Justiça, os representantes da sociedade civil e o poder executivo; e dados obtidos para compor o
Sistema de Informações Geográficas do NuMA. Esses cinco capítulos foram apresentados como
trabalhos científicos independentes, já redigidos no formato exigido por periódicos nacionais, a fim
de que sejam passíveis de publicação.
O Capítulo II faz uma análise descritiva de cada componente do planejamento do Ministério
Público baiano, estruturado para atuar na Mata Atlântica. Para tanto, observa o NuMA na perspectiva
do planejamento estratégico. Daí denota-se a falta de um instrumento eficaz de análise de atuação dos
membros do Ministério Público na defesa ambiental. Ainda, demonstra que as comarcas,
11
principalmente de 1ª entrância, têm pouco ou nenhum domínio das informações do cenário analítico
(interno e externo) organizacional.
O Capítulo III fez uma análise do Ministério Público utilizando dos depoimentos de 23
Promotores de Justiça lotados nas comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica com UC inseridas
em seus limites de jurisdição. A análise também foi efetuada a partir dos procedimentos extrajudiciais (TAC) levantados nessas comarcas e dos relatórios das oficinas ambientais de capacitação
dos Promotores de Justiça.
O Capítulo IV investigou a relação entre o Ministério Público e as diversas representações da
sociedade civil para a defesa ambiental, mediante os procedimentos levantados nas comarcas, o
discurso do sujeito coletivo dos promotores de justiça e dos representantes da sociedade civil de duas
comarcas (mais e menos atuantes).
O Capítulo V fez uma análise do Ministério Público a partir de um SIG, propondo a
implantação desse tipo de ferramenta nas comarcas para monitorar a eficiência destas instâncias e ao
mesmo tempo auxiliar na tomada de decisão dos operadores de direito, com vistas à reversão do dano
ambiental e incentivo a conservação da biodiversidade.
O Capítulo VI constrói um instrumento de análise qualiquantitativo e analisa a atuação do MP
nas Unidades de Conservação do Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia. O epílogo apresenta
uma discussão relacionando os objetos de estudo dos últimos 05 capítulos e as conclusões mais
relevantes. Por fim, conclui listando os ganhos da pesquisa e sugerindo a adoção dos seus produtos na
prática da atuação ministerial.
12
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17
CAPÍTULO I
O NÚCLEO DA MATA ATLÂNTICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO E O PROJETO DE
MESTRADO
18
UM BREVE HISTÓRICO DOS CORREDORES ECOLÓGICOS NO BRASIL
A elaboração do primeiro Projeto Federal para implantação dos Corredores Ecológicos
aconteceu em 1993, sucedâneo do Projeto Parques e Reservas da Diretoria de Ecossistemas do
IBAMA. O passo inicial foi estruturar um Programa que permitisse fortalecer as Unidades de
Conservação (UC) de responsabilidade daquela instituição, mediante planejamento, gestão
participativa e integração com a zona de amortecimento (ARRUDA, 2005).
O desafio era avançar além das estratégias convencionais de conservação, que até então se
limitavam basicamente a gestão da biodiversidade nas áreas protegidas, por meio do estabelecimento
destes espaços, do financiamento da elaboração de planos de manejo, do investimento em infraestrutura e da capacitação pessoal em unidades de conservação. O Programa Piloto de Proteção das
Florestas Tropicais do Brasil (PP - G7) desenhou uma proposta para tornar viável a conservação da
biodiversidade, a partir do manejo de grandes extensões territoriais, por meio da implantação de
corredores ecológicos, tanto na Amazônia quanto na Mata Atlântica, concepção inovadora para o
Brasil (BRASIL, 2005). Em dezembro de 2000, a Diretoria de Articulação Institucional da Secretaria
Executiva do MMA, por meio de discussões com a coordenação do PP - G7, o Banco Mundial e
doadores, produziram um documento que possibilitou a avaliação final do Projeto Corredores e sua
efetivação em março de 2002.
Os Corredores Ecológicos (unidades estratégicas de gestão) consubstanciam-se em sete
grandes áreas que perfazem cerca de 25% das florestas tropicais úmidas do Brasil (BRASIL, 2005):
cinco deles localizados na Amazônia (Corredor Central da Amazônia, Corredor Norte da Amazônia,
Corredor Oeste da Amazônia, e dos ecótones sul-amazônicos) e dois da Mata Atlântica (Corredor
Central e Sul ou da Serra do Mar); contudo os Corredores Centrais da Amazônia (CCAM) e da Mata
Atlântica (CCMA) foram eleitos prioritários para implementação. O propósito é testar este modelo de
gestão nas diferentes condições nestes biomas e a partir das lições aprendidas, preparar e apoiar a
implantação dos demais corredores (MMA, 2002).
19
O
CORREDOR
CENTRAL
DA
MATA
ATLÂNTICA
E
AS
UNIDADES
DE
CONSERVAÇÃO
A Mata Atlântica possui uma grande riqueza de espécies de vários grupos biológicos, como
répteis (RODRIGUES, 2005), aves (MARINI, GARCIA, 2005), anfíbios (SILVANO, SEGALLA,
2005), mamíferos (COSTA et. al, 2005) e plantas (GIULIETTI et al., 2005). Em particular, a porção
do bioma da Mata Atlântica existente na região sul da Bahia é considerada um dos bolsões de
endemismos dentre as florestas tropicais do mundo (AGUIAR et al., 2005). É esse motivo que a torna
centro das atenções nas políticas de conservação, razão pela qual foi priorizada também no Projeto
Corredores Ecológicos.
Abrangendo todo sul da Bahia e o Estado do Espírito Santo, o CCMA perfaz uma área de 8,5
milhões de hectares, entremeado de florestas ombrófilas, restingas, e manguezais nos estuários
(Figura 1.1). Destaca-se pela presença de diversos taxa tipicamente amazônicos associados à costa
atlântica (AGUIAR et al, 2005), e também por possuir mais de 50% das espécies de aves endêmicas
do bioma (CORDEIRO, 2003). Considerando-se apenas as aves, há confirmação da descoberta
recente de cinco novas espécies e um novo gênero Acrobatornis no sul da Bahia (AGUIAR et al.,
2005).
20
Figura 1.1: Limites Territoriais do Corredor Central da Mata Atlântica.
Fonte: Instituto Floresta Viva, 2008.
21
O Projeto Corredores elegeu, na Bahia, cinco áreas prioritárias e estratégicas para a
conservação do Bioma Mata Atlântica (BRASIL, 2005). Denominou-as de áreas focais: Complexo
Camamú – Cabruca - Conduru, Complexo Una – Lontras - Baixões, Complexo do Descobrimento,
Complexo de Abrolhos e Complexo Boa Nova – Conquista (Figura 1.2).
22
Figura 1.2: Identificação das Áreas Focais prioritárias estabelecidas pelo MMA
Fonte: Instituto Floresta Viva, 2008.
23
A escolha dessas áreas teve como subsídio o subprojeto Avaliação e Ações Prioritárias para a
Conservação da Biodiversidade nos Biomas Floresta Atlântica e Campos Sulinos, no âmbito do
Projeto de Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade Biológica Brasileira –
PROBIO/MMA (BRASIL, 2000).
O extremo sul da Bahia abriga os últimos grandes remanescentes florestais do Nordeste, parte
deles protegidos por quatro unidades de conservação de gestão federal. Os parques nacionais
(PARNA) do Descobrimento, Monte Pascoal, Pau Brasil e Abrolhos abrigam quase 500 Km² de
florestas. As pequenas bacias hidrográficas contidas nessas áreas protegidas são extremamente
importantes, tanto para a biodiversidade da Mata Atlântica, quanto para recifes de coral e outros
ecossistemas marinhos, a exemplo do parcel de Abrolhos. No Atlântico Sul, esta região abriga o
maior conjunto de recifes de coral da fauna marinha (BRASIL, 2005).
Embora o último levantamento oficial tenha registrado apenas 83 UC (BRASIL, 2005),
Mesquita et al. (2007) identificaram, recentemente, 112 unidades de conservação (Tabela 1.1) dentro
dos limites do CCMA, perfazendo uma área de 1.214.180,72 hectares. Esta pesquisa aponta que as
UC na Bahia somam uma área de 1.094.501,34 hectares, sendo 11 unidades de proteção integral, 22
unidades de uso sustentável e 28 Reservas Particulares de Patrimônio Natural – RPPN (MESQUITA
et al., 2007). Há consenso em ambas as fontes de que, no âmbito do CCMA, a Bahia possui cerca de
90% da superfície destas unidades de conservação, estando os demais 10% dentro do território do
Estado do Espírito Santo. Sabe-se que essa concentração de área, no entanto, deve-se a grande
representatividade de uma única categoria específica de UC, a das Áreas de Proteção Ambiental
(APA), criadas pelo governo da Bahia, como mostra a tabela de unidades de conservação constituída
a partir dos levantamentos realizados pela recente pesquisa:
Tabela 1.1: Unidades de conservação no Corredor Central da Mata Atlântica:
(Continua)
Nome
Grupo de Área (ha.)
Manejo
Estado
Reserva Biológica de Una
Parque Nacional Monte Pascoal
Parque Nacional Marinho de Abrolhos
Parque Nacional do Descobrimento
Parque Nacional Pau Brasil
Reserva Extrativista Marinha Federal do Corumbau
Reserva Extrativista Marinha Federal de Canavieiras
Estação Ecológica Estadual de Nova Esperança
PI
PI
PI
PI
PI
US
US
PI
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
11.400,00
21.118,00
91.235,00
21.118,00
12.112,00
89.500,00
100.000,00
1.939,00
24
Nome
Grupo de Área (ha.)
Manejo
Parque Estadual Serra do Conduru
APA Estadual do Guaibim
APA Estadual de Tinharé/Boipeba
APA Estadual do Pratigi
APA Estadual da Costa de Itacaré/ Serra Grande
APA Estadual da Lagoa Encantada e Rio Almada
APA Estadual Santo Antônio
APA Estadual da Coroa Vermelha
APA Estadual de Caraíva/Trancoso
APA Estadual da Ponta da Baleia - Abrolhos
APA Estadual da Baía de Camamu
APA Estadual Caminhos Ecológicos da Boa Esperança
Parque Natural Municipal Marinho do Recife de Fora
Parque Natural Municipal da Boa Esperança
Reserva Ecológica Municipal do Juliana
Reserva Ecológica Municipal da Cachoeira do Pau
APA Municipal Cachoeira de Pancada Grande
APA Municipal Vale das Cascatas
APA Municipal Serra das Candeias
APA Municipal da Península de Maraú
APA Municipal de Itapebi
APA Municipal da Costa Dourada
APA Municipal Candengo
APA Municipal da Serra do Jequitibá
APA Municipal do Lapão
RPPN Fazenda Avaí
RPPN Fazenda Itacira
RPPN Fazenda Kaybi
RPPN Reserva Salto Apepique
RPPN Fazenda São João
RPPN Reserva Natural da Serra do Teimoso
RPPN Arte Verde
RPPN Fazenda Pindorama
RPPN Araçari
RPPN Estação Veracel
RPPN Ecoparque de uma
RPPN Fazenda Bom Sossego
RPPN Água Branca
RPPN Lagoa do Peixe
RPPN Estância Manacá
RPPN Reserva Fugidos
RPPN Fazenda Paraíso
PI
US
US
US
US
US
US
US
US
US
US
US
PI
PI
PI
PI
US
US
US
US
US
US
US
US
US
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
7.000,00
2.000,00
43.300,00
85.686,00
62.000,00
11.800,00
23.000,00
31.900,00
31.900,00
34.600,00
118.000,00
230.296,00
1.750,00
437,00
Indeterminada
Indeterminada
50,00
5.880,00
3.051,00
21.200,00
Indeterminada
3.435,00
7.000,00
6.800,00
4.300,00
469,10
100,00
5,00
118,00
25,00
200,00
10,00
47,00
110,00
6.069,00
83,28
4,70
97,00
31,00
95,00
450,02
26,00
(Continua)
Estado
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
25
Nome
Grupo de
Manejo
Área (ha.)
(Continua)
Estado
RPPN Reserva Pedra do Sabiá
RPPN da Mata Atlântica da Manona
RPPN Portal do Corupira
RPPN Carroula
RPPN Juerana
RPPN Sapucaia
RPPN Ararauna
RPPN Mãe da Mata
RPPN Reserva Ecológica Rio Capitão
RPPN Capitão
RPPN Nova Angélica
Reserva Biológica Federal Augusto Ruschi
Reserva Biológica Federal de Comboios
Reserva Biológica Federal de Sooretama
Reserva Biológica Federal do Córrego do Veado
Reserva Biológica Federal do Córrego Grande
Parque Nacional do Caparaó
Floresta Nacional de Pacotuba
Floresta Nacional do Rio Preto
Floresta Nacional Goytacazes
Reserva Biológica Estadual Duas Bocas
Estação Ecológica Estadual da Concha D'ostra
Reserva Ecológica Estadual de Jacarenema
Parque Estadual da Cachoeira da Fumaça
Parque Estadual da Fonte Grande
Parque Estadual da Ilha das Flores
Parque Estadual de Itaúnas
Parque Estadual Forno Grande
Parque Estadual Mata das Flores
Parque Estadual Paulo César Vinha
Parque Estadual Pedra Azul
APA Estadual da Lagoa de Guanandy
APA Estadual da Pedra do Elefante
APA Estadual da Praia Mole
APA Estadual de Conceição da Barra
APA Estadual de Setiba (Paulo César Vinha)
APA Estadual de Goiapaba-Açú
APA Estadual Mestre Álvaro
APA Estadual Marinha Três Ilhas
Parque Natural Municipal de Ibitirama "Vale das
Bromélias"
Parque Natural Municipal de Jacarenema
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
PI
PI
PI
PI
PI
PI
US
US
US
PI
PI
PI
PI
PI
PI
PI
PI
PI
PI
PI
US
US
US
US
US
US
US
US
PI
22,00
7,00
50,00
15,00
27,00
18,50
39,00
13,00
385,49
660,08
135,17
4.733,75
833,00
24.250,00
2.392,00
1.504,40
31.800,00
450,59
2.839,00
1.350,00
2.910,00
1.036,53
346,27
24,20
216,00
3,00
3.481,00
730,00
800,00
1.500,00
1.240,00
5.242,00
2.562,31
400,00
7.728,00
12.960,00
3.740,00
2.461,00
Indeterminada
39,96
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
BA
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
PI
346,27
ES
26
Nome
Grupo de
Manejo
Área (ha.)
(Conclusão)
Estado
Parque Natural Municipal do Itabira
Parque Natural Municipal do Vale do Mulembá
Conquista
Parque Natural Municipal da Pedra dos Dois Olhos
Parque Natural Municipal Morro da Manteigueira
Parque Natural Municipal Sombra da Tarde
APA Municipal da Bacia Hidrográfica do Rio
Jacaraípe
APA Municipal da Lagoa de Jacuném
APA Municipal do Morro do Vilante
APA Municipal da Serra do Rêgo
RPPN Cafundó
RPPN Fazenda Santa Cristina
RPPN Sayonara
RPPN Três Pontões
RPPN Oiutrem
Parque Ecológico Municipal de Jabaeté
Parque Ecológico Municipal Morro do Penedo
Parque Municipal da Fazendinha
Parque Municipal Mata da Praia
Parque Municipal Recanto do Jacaré
Reserva Biológica Municipal de Itapina
Reserva Natural Municipal de Dores do Rio Preto
PI
PI
125,00
114,64
ES
ES
PI
PI
PI
US
Indeterminada
164,86
15,80
Indeterminada
ES
ES
ES
ES
US
US
US
Particular
Particular
Particular
Particular
Particular
Indefinido*
Indefinido*
Indefinido*
Indefinido*
Indefinido*
Indefinido*
Indefinido*
Indeterminada
Indeterminada
300,00
517,00
23,00
28,00
12,00
58,10
244,00
19,00
2,30
4,50
16,00
105,90
10,00
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
ES
PI = Proteção integral; US = Uso Sustentável * Unidades contabilizadas entre as de Uso Sustentável.
Fonte: Mesquita et al., 2007.
SUB-REGIÃO BIOGEOGRÁFICA BAHIA
Silva e Casteleti (2005), à luz de Vanzolini (1998), Holt (1928) e Buzzetti (2000), defendem
que a biota endêmica da Mata Atlântica não se distribui homogeneamente, não podendo, portanto, ser
tratada como uma unidade. Assim, para fins de conservação da biodiversidade, estes autores
observam a necessidade de considerar o Bioma Mata Atlântica como um conjunto de distintas subregiões biogeográficas. Para esses autores, uma classificação biogeográfica sintética preliminar deve
considerar a distribuição das espécies endêmicas de aves, primatas e borboletas, que são os grupos de
animais mais bem conhecidos da Mata Atlântica. As sub-regiões biogeográficas resultantes devem
27
enquadrar-se em dois tipos: áreas de endemismo e áreas de transição. Áreas de endemismo são subregiões caracterizadas pela presença de no mínimo duas espécies endêmicas com distribuições
sobrepostas. Embora a extensão e atual localização dessas sub-regiões sejam ainda controversas, pelo
menos cinco áreas de endemismos podem ser reconhecidas no Brasil: as florestas úmidas do Nordeste
(Brejos Nordestinos, Pernambuco, Diamantina ou Bahia Central e Bahia ou Costa da Bahia) e a
cadeia de montanhas costeira ou Serra do Mar (SILVA, CASTELETI, 2005).
Utilizando indicadores para monitoramento do estado da biodiversidade na sub-região
biogeográfica Bahia (onde se encontra o CCMA), Silva e Casteleti (2005) concluem que esta subregião possui baixo Índice de Capital Natural - ICN 4 e Baixo Índice de Proteção da Biodiversidade IPB 5 , características que revelam a fragilidade com a qual o referido patrimônio natural está sendo
gerenciado, bem como a premente necessidade de ações no sentido de assegurar sua conservação.
O MINISTÉRIO PÚBLICO
O funcionamento corrente da administração pública pressupõe comandos e sanções que são
típicos da supremacia do Estado sobre seus agentes. Assim, deriva um controle hierárquico e
disciplinar exercido sobre os atos administrativos e sobre as pessoas que compõem o organismo
estatal (CAZETTA Jr., 2001).
O Ministério Público - MP tem uma dinâmica distinta do restante do funcionalismo público,
conforme prevê a matriz da Constituição Federal, acumulando as mesmas prerrogativas dos membros
do Judiciário que são a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos (salário)
(BRASIL, 2006). A missão do MP é a defesa, a fiscalização da aplicação das leis e o zelo pelo
respeito aos direitos constitucionais por parte dos poderes públicos e pela garantia dos serviços de
relevância pública previstos na Constituição. Destaca-se o fato de que o Ministério Público não está
subordinado ao Poder Judiciário, agindo independente deste e dos outros dois Poderes da República.
4
O Índice de Capital Natural (ICN) é o produto da quantidade e da qualidade de um ecossistema: A quantidade é medida
como a extensão de um determinado ecossistema, e a qualidade é medida como o estado atual do ecossistema em relação
a um ponto de referência.
5
O Índice de Proteção da Biodiversidade (IPB) se baseia na área de uma região atualmente ocupada por um determinado
tipo de ecossistema e na área das unidades de conservação de proteção integral (categorias I e II da UICN) que protegem
o ecossistema sob análise.
28
Seus integrantes são graduados em Direito, selecionados por concurso público, sendo proibida a
atuação como advogados de interesses particulares (CAZETTA Jr., 2001; KERCHE, 2002;
TEIXEIRA, 2004; FONTES, 2006). É mister dessa instituição o cumprimento da função institucional
estatuída no artigo 129, inciso III da Carta Maior: promover o inquérito civil e a ação civil pública,
para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos.
A mesma função é atribuída ao Ministério Público da União no artigo 5º, inciso III, alíneas
“a” e “d” da Lei Complementar Nº 75 de 1993: a defesa do patrimônio natural e do meio ambiente.
No artigo 6º, inciso VII, alínea b da mesma Lei, o legislador desdobra essa competência dada ao
Ministério Público da União: promover o inquérito civil e ação civil pública, com vistas a proteção
do patrimônio público e social, do meio ambiente, dos bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico.
Assim, tem-se que o atual arcabouço jurídico, derivação dos avanços constitucionais do
Ministério Público (Parquet), só vem confirmar que o direito ao equilíbrio ecológico e à sanidade do
ambiente não se apresenta mais estanque. Ele está entre os direitos fundamentais e nasce do Estado
Democrático de Direito. Defendê-lo, portanto, é responsabilidade civil do Ministério Público via
Ação Civil Pública - ACP, ao lado da regulamentação administrativa.
Então, contando que há ao menos um representante do Ministério Público na esfera de cada UC do
CCMAB, e que este goza de todas aquelas prerrogativas já citadas, é factível afirmar o seu grande
potencial em tornar-se parceiro (dentro das suas atribuições legais) das agências ambientais do poder
executivo, e da sociedade civil em questões atinentes a defesa do meio ambiente dentro dessas áreas
protegidas.
A REGIÃO DE ATUAÇÃO DO NuMA NO CORREDOR CENTRAL DA MATA
ATLÂNTICA
O Corredor Central da Mata Atlântica abrange, na Bahia, 76 municípios perfazendo uma área
total de 1.094.501,34 km². Neste cenário também atua o Núcleo da Mata Atlântica do Ministério
Público da Bahia - NuMA, que abrange, ainda, as regiões que estes denominam de: Recôncavo Sul,
Baía de Todos os Santos e Costa dos Coqueiros (Figura 1.3).
29
Criado por determinação oficial do Procurador - Geral de Justiça da Bahia, o NuMA é um
grupo especial (de Promotores de Justiça e outros técnicos ambientais do MP) que acumula a função
de ampliar as atividades institucionais para auxiliar a preservação do bioma Mata Atlântica,
desenvolvendo, para tanto, estratégias de ação a partir de dados e informações técnicas obtidas por
seus membros e por seus parceiros, a exemplo do IBAMA (MATOS, 2007).
30
Figura 1.3. Organograma do NuMA
Fonte: Ministério Público da Bahia, 2006.
31
DESENHO EXPERIMENTAL
Para a delimitação da área desta pesquisa dentro do Corredor Central da Mata Atlântica na
Bahia - CCMAB, e a partir de um diagnóstico de áreas protegidas nesta região (MESQUITA et. al,
2004, 2007), foram identificados todos os municípios que abrangiam em suas áreas UC legalmente
instituídas. O segundo momento foi a comparação destes aos municípios pertencentes ao NuMA,
com vistas a identificar as 30 comarcas que possuíam UC em seu limite de jurisdição. Importa dizer
que, a partir de informação de um Promotor de Justiça de que o município de Itamarajú teria em seus
limites uma UC, a pesquisadora acrescentou este ao diagnóstico de Mesquita et al. (2004) e, por
conseguinte, ao levantamento de campo. Desta forma, os dados coletados nesta comarca foram
considerados nas análises apresentadas nos capítulos que se seguem. Contudo, a partir da construção
do Sistema de Informações Geográficas – SIG, constatou-se que em 2004 eram 29 e não 30 comarcas
que inseriam UC em seus limites, confirmando o diagnóstico de Mesquita et al. (2004). Outra
consideração importante a fazer é que o número de comarcas estudadas variou ao longo dos
capítulos, sendo esta estratégia utilizada para não atrasar a pesquisa e, por conseguinte, comprometer
o cronograma de atividades. Assim, à medida que eram levantadas as informações nas comarcas os
capítulos eram confeccionados.
32
Figura 1.4: Unidades de conservação no CCMAB
Fonte: Instituto Floresta Viva, 2008.
33
METODOLOGIA
A avaliação qualitativa da atuação do Ministério Público (MP) estadual nas comarcas
inseridas no contexto das UC (Figura 1.4) do CCMAB foi realizada mediante a elaboração de um
formulário para obtenção de dados, a partir dos instrumentos jurídicos: (i) inquéritos civis propostos
pelo MP, (ii) termos de ajustamento de conduta (TAC), (iii) ações civis públicas (ACP), (iv)
denúncias criminais, (v) transações penais, e (vi) requisições de inquéritos policiais.
Inicialmente, na experiência de testes dos instrumentos em uma comarca piloto (Ituberá) que
não entrou na contabilidade dos resultados, a pesquisadora iniciou o exame das Ações Penais
Públicas. No entanto, configurou-se um desafio de natureza administrativa, temporal e operacional.
Isto é, o acesso do pesquisador a cada Ação Penal Pública relativa à denúncia promovida pelo MP na
área ambiental implicava a concreta localização dos autos no cartório de feitos criminais, a liberação,
ainda que por pouco tempo, para o exame do pesquisador dentro do espaço do cartório e a
disponibilização dos servidores em colaborar com este fluxo de disponibilizar os autos processuais,
buscar o livro de protocolo para liberar o caderno processual por alguns minutos e receber o
pesquisador, diante da complexidade documental de cada cartório. Assim, caracterizada a limitação
de tempo do pesquisador, em face da ausência de servidores e da sua efetiva disponibilidade decidiuse focar nos elementos documentais disponibilizados no gabinete de cada Promotor que aderisse a
pesquisa.
Outro fator crítico e que levou a equipe ao redimensionamento do espaço cronológico do
projeto (ou do intervalo 2000-2005, que era a intenção original, para o intervalo 2004-2006) foi a
dificuldade em obter acesso aos processos arquivados. O desafio não se deu por barreiras políticas,
nem tampouco por descaso da magistratura por julgar irrelevante o projeto. Ao contrário, houve
pleno interesse da parte, mas não havia estrutura capaz de dar suporte ao projeto no tempo necessário.
Realizada a aplicação e aperfeiçoada a ferramenta, o formulário foi aplicado nas outras comarcas.
Também foi aplicada em cada comarca uma entrevista semi-estruturada com o Promotor de
Justiça, tendo como metodologias adotadas a História Oral (ALBERTI, 2004) e o Discurso do Sujeito
Coletivo (LEFREVE, 2004); a primeira para tratar as respostas dadas durante as entrevistas, e a
segunda para executar a entrevista. Com vistas a perceber a relação entre a sociedade civil e o
Ministério Público, bem como o envolvimento deste com a comunidade local para tratar dos assuntos
de relevância ambiental, além da análise dos procedimentos e das entrevistas semi-estruturada com os
34
promotores foi aplicada entrevista semi-estruturada com informantes - chave da sociedade civil
atuantes nas comarcas de maior e menor níveis de atuação. Todos foram escolhidos aleatoriamente.
Paralelamente, foi desenvolvido um banco de dados cadastral com vistas a armazenar todas as
informações provenientes da aplicação dos formulários nas comarcas. Concluído o armazenamento
das informações, este banco de dados foi importado para o SIG.
O passo seguinte foi a análise histórica e documental do MP Estadual, a partir das
informações colhidas ou geradas para compor o SIG: (i) o mesmo banco de dados relacional,
construído a partir da aplicação dos formulários; (ii) os limites das 29 comarcas; (iii) diagnóstico das
unidades de conservação do CCMAB; (iv) limites das unidades de conservação; (v) dados de gestão
dos municípios que compõem as comarcas; (vi) dados de cada comarca; (vii) cartas imagens
contendo a delimitação e identificação de cada área focal do CCMAB desse projeto: Complexo
Camamú – Cabruca - Conduru, Complexo Una – Lontras - Baixões, Complexo Abrolhos e Complexo
do Descobrimento; (vii) mapa do NuMA com a identificação das 29 comarcas que inserem em seus
limites territoriais unidades de conservação; (viii) dados (endereços e contatos) sobre as organizações
do terceiro setor, das unidades descentralizadas do IBAMA e da Polícia Civil.
Para a análise qualiquantitativa da atuação do Ministério Público foi construído um
instrumento constituído de variáveis: (i) área de cobertura de vegetação do bioma Mata Atlântica e
ecossistemas associados (MMA, 2007) em porcentagem (%); e (ii) o somatório das áreas das
Unidades de Conservação de cada comarca em porcentagem (%); (iii) a atribuição do promotor por
comarca ou exclusividade em porcentagem (%) para atuar na área ambiental; (iv) os procedimentos
vias judicial e extra-judicial levantados em cada uma das comarcas; bem como (v) o Peso de cada
um dos procedimentos judiciais e extra-judiciais.
Foram construídas e normalizadas escalas para a atribuição do promotor por comarca ou
exclusividade para atuar na área ambiental, quanto para os procedimentos vias judicial e extrajudicial.
Quanto à definição do peso de cada um dos tipos de procedimento foi utilizada a análise
multicritério (SAATY, 1977), considerando a importância de cada procedimento ou combinação
destes para a conservação da natureza. Para calcular o índice de desempenho de cada comarca, os
precedimentos foram multiplicados por seus pesos e posteriormente somados entre si. Em um passo
seguinte foram somadas as áreas ocupadas pelas UC e vegetação de cada comarca ao índice de
35
desempenho. O somatório destes foi divido pela atribuição de cada promotor, obtendo-se, dessa
forma, a atuação de cada comarca.
36
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39
CAPÍTULO 2
A FASE ESTRUTURANTE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA ATUAR NA MATA
ATLÂNTICA: UM OLHAR SOBRE A SUA GÊNESE E TRAJETÓRIA
40
RESUMO
Este artigo analisa a estruturação do Ministério Público - MP da Bahia, no período de 2004-2006,
para cumprir os objetivos constitucionais em face da conservação do Corredor Central da Mata
Atlântica. Para tanto, procedeu-se a sistematização dos passos que precederam a criação deste grupo
especial, desde a sua gênese até o registro das suas ações para a defesa desse bioma, nos termos da
Carta Magna de 1988 e da Lei Orgânica do Ministério Público. O desenho metodológico definido
para atingir o objetivo da investigação foi de natureza qualitativa, aprofundando-se o objeto do
estudo de caso com as técnicas de análise documental, de revisão de literatura, revisão legislativa e
entrevista semi-estruturada com o Coordenador do Núcleo da Mata Atlântica do Ministério Público –
NuMA. Adotou-se, para a observação da trajetória ministerial, a perspectiva do Planejamento
Estratégico. Para a realização das entrevistas foi utilizada a metodologia da História Oral e para o
tratamento destas, o Discurso do Sujeito Coletivo – DSC. Constatou-se que apesar da incipiência da
atuação ministerial na área de estudo em questão, o NuMA tem contribuído significativamente para
tornar essa atuação mais eficiente. Conclui-se que a adoção de um instrumento de análise qualitativo
e quantitativo da atuação do MP, a contratação de analistas periciais para cada coordenadoria
regional do NuMA e a organização de arquivos gerados pelo MP (para acompanhamento das ações
judiciais) contribuirão para o melhor desempenho deste órgão de defesa ambiental.
Palavras-chave: Mata atlântica, Ministério Público, Planejamento Estratégico
ABSTRACT
This article analyses the organizational structure of Bahia's Ombudsman between 2004 and 2006 and
its ability to fulfill the constitutional objective the preservation of the Central Atlantic Forest. Thus
the steps leading up to the creation of this special group were documented, from its inception through
the recording of its actions in the defense of that biome, following the Constitution's text and the
Ombudsman's Organic Law. The defined methodological design to achieve the investigation's
objective was of a qualitative nature, and the following techniques were used to enhance the case
study: document analysis, review of the literature and of the legislation, and a semi-structured
interview with the NuMA Coordinator. In order to observe the Ombudsman's actions, a Strategic
Planning perspective was adopted. The Oral History methodology was used in the interviews, which
were examined with the Discourse of the Collective Subject (DCS). In spite of the incipient nature of
the Ombudsman's undertaking in the area being studied, NuMA has contributed significantly to make
the Ombusdman's efforts more efficient. The conclusion is that the adoption of a qualitative and
quantitative instrument of analysis of the Ombudsman's performance, the hiring of specialists for
each regional coordinator of NuMA and the organization of the archives generated by the
Ombudsman's monitoring of judicial action suits will contribute to improve the performance of this
organization in the defense of the environment.
Key Words: Atlantic Forest, Ombudsman, Strategic Planning
41
INTRODUÇÃO
Aproximadamente 70% da população brasileira vivem na área de distribuição original do
bioma Mata Atlântica, região que gera 80% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Esta ocupação
histórica e intensiva resultou em uma drástica redução da extensão original deste bioma, situação que
atualmente coloca em risco a sobrevivência de inúmeras espécies de plantas e animais (FONSECA,
MITTERMEIER, SELIGMANN, 2005). Em estudo realizado para medir o estado da Biodiversidade
nas cinco sub-regiões da Mata Atlântica, a Bahia foi notificada como área prioritária para as ações de
conservação, vez que é uma das três sub-regiões mais ameaçadas e pouco conhecidas (SILVA;
CASTELETI, 2005). Os desafios para conservar este patrimônio são enormes, e passam pela atuação
tanto da sociedade como governo. Dentro da esfera do poder público, merece importante destaque a
atuação do Ministério Público - MP, cujos poderes previstos na constituição são fundamentais para a
defesa dos interesses coletivos, tal qual o meio ambiente equilibrado. Ciente da necessidade de
intensificar atividades de defesa ambiental para resguardar o pouco que resta desse Bioma, o
Ministério Público da Bahia criou o Núcleo Mata Atlântica do Ministério Público – NuMA, ou um
grupo especial de atuação que se constitui por 110 Promotorias de Justiça, distribuídas ao longo todo
o litoral sul da Bahia. Este cenário torna a existência do Núcleo da Mata Atlântica do Ministério
Público da Bahia - NuMA de extrema relevância pois este visa cumprir a função institucional de
promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do meio ambiente, bem como a
prevenção e a reparação dos danos causados ao bioma em questão. Contudo, Benjamim(1998) citado
por Pasccagnella (1999) defende que tão ou mais relevante que a utilização de ação civil pública é a
formulação e o acompanhamento de projetos legislativos, o controle do exercício de poder de polícia
pelos órgãos ambientais e a própria atividade de prevenção como todo (BENJAMIM, 1998 apud
PASCCAGNELLA, 1999, p.189). Tanto o poder de polícia quanto esta prevenção se articulam com o
fortalecimento do Estado Democrático de Direito (CAPELLI, 2003; DIAS, 2001; FERREIRA, 2006).
Neste contexto, o objetivo desta investigação é analisar a atuação do Ministério Público em
face do seu papel na observância dos objetivos constitucionais para conservação da Mata Atlântica.
Para tanto, focou-se no MP do Estado da Bahia, procedendo-se a prévia revisão de literatura sobre o
histórico da instituição ministerial e sua configuração no Estado Democrático de Direito, com
especial ênfase na literatura sobre o planejamento estratégico - PE como procedimento norteador para
a definição do papel do NuMA no cumprimento da conservação da Mata Atlântica.
42
MÉTODOS
A área de abrangência do presente estudo compreende toda a porção sudeste da Bahia,
considerada um dos maiores centros de diversidade e endemismos dentre as florestas tropicais do
mundo e um dos últimos remanescentes de floresta atlântica no Nordeste do Brasil (AGUIAR et al.,
2005). O NuMA está sistematizado em 06 Coordenações Regionais, porém este estudo terá foco nas
Coordenações que coincidem com os limites do Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia –
CCMAB: Costa do Cacau, Costa do Descobrimento, Costa das Baleias e Costa do Dendê (Figura 2.1)
43
Figura 2.1: Coordenadorias Regionais do NuMA.
Fonte: Instituto Floresta Viva, 2008.
44
A pesquisa fez uma análise descritiva da estrutura conceitual dos itens que deveriam constar
no PE (OLIVEIRA, 2006; ALMEIDA, 2007) do NuMA para garantir a defesa ambiental. Para tanto,
analisou os organogramas do Ministério Público da Bahia e investigou-se: o Plano Geral de Atuação
2004-2009 (BAHIA, 2007c), o Caderno de Metas de 2006 (BAHIA, 2007a) e de 2007 (BAHIA,
2007b), o relatório das oficinas ambientais I, II, II, e IV desse grupo especial (NuMA, 2007) e o
relatório do exercício 2006 (BAHIA, 2007d).
A imersão no planejamento institucional do Ministério Público da Bahia foi a estratégia
escolhida, compondo a perspectiva a análise qualitativa, uma vez que remete esta investigação a uma
análise estrutural mais consubstanciada para entender a atuação do NuMA, na perspectiva dos
objetivos constitucionais atribuídos ao Ministério Público.
Procedeu-se a análise descritiva adotando a base conceitual que trata do planejamento
estratégico - PE em instituições de naturezas distintas: poder público (PEREIRA, 2007; MOREIRA,
2006; PROENÇA, 2001; GUIMARÃES Jr., 2001), cooperativas (OLIVEIRA, 2006) e empresas
privadas (ALMEIDA, 2007; ODEBRECHT, 2007). Esses autores conceituam o PE como uma
metodologia administrativa que permite fixar um direcionamento otimizado a ser observado pela
instituição. Constitui, portanto, o planejamento desta natureza um esforço disciplinado para produzir
decisões e ações fundamentais sobre o que é uma organização, aonde esta quer chegar e por quais
meios, apoiando os direcionadores estratégicos: Missão, Visão de Futuro e Valores (OLIVEIRA,
2006; BAHIA, 2007a; ODEBRECHT, 2007; PEREIRA, 2007). O PE deve resultar de uma análise
criteriosa dos elementos e das variáveis necessárias para traçar os objetivos e a missão de uma
organização. Um PE necessita, igualmente, ser dinâmico e flexível para acompanhar as mudanças
institucionais e deve se configurar como um eixo norteador de políticas públicas e orientação
organizacional (MOREIRA, 2006; PEREIRA, 2007). Dada a importância do PE nos termos da
revisão de literatura, consolidou-se um quadro conceitual dos Componentes do PE para visualização
sistemática desta base conceitual conforme o Quadro 2.1.
45
Quadro 2.1 - Conceitos dos componentes do Planejamento Estratégico
(Continua)
Componentes do Planejamento Estratégico
Razão da existência da organização e os objetivos gerais, as estratégias e os
recursos (humanos, materiais orçamentários, financeiros) só se justificam para
Missão
cumprir a missão institucional (MOREIRA, 2006; BAHIA, 2007d; ODEBRECHT,
2007).
O planejamento estratégico tem ênfase no aspecto de longo prazo dos objetivos e na
Visão de
análise global do cenário (externo e interno) (PEREIRA, 2007).
futuro
Benefícios diretos ou indiretos que a instituição pretende atingir mediante a
Resultados
realização de sua missão, de seus objetivos e metas (MOREIRA, 2006).
Objetivos
É por meio dela que a organização realiza a sua missão (PEREIRA, 2007).
fins
Nesta etapa do planejamento são identificados todos os aspectos inerentes a sua
realidade externa (não controláveis), e interna (controlável pela organização)
Análise de
(ALMEIDA, 2007). Na análise externa são verificadas as ameaças e as
ambiente
oportunidades, assim como as melhores maneiras de evitar ou usufruir dessas
situações. Ao passo que na análise interna devem ser identificados seus pontos
fortes (vantagens estruturais controláveis) e fracos (OLIVEIRA, 2006).
São orientados para os grandes objetivos da instituição, por isso são de longo prazo
(PEREIRA, 2007). Devem descrever os resultados gerais pretendidos pela
Objetivos
organização e garantir o impacto direto no atendimento das demandas internas da
Estratégicos
organização, tanto no tocante à questão ambiental, quanto nas demandas
socioeconômicas da comunidade externa ao Parquet (MOREIRA, 2006).
São as atividades mais concretas, imprescindíveis para atingir os objetivos
Ações
estratégicos e se constituem em matéria-prima para avaliação do desempenho
institucional e são elas que definirão a natureza dos indicadores de desempenho
(MOREIRA, 2006).
46
(Conclusão)
Componentes do Planejamento Estratégico
Indicadores
de
Têm a função de medir o grau de sucesso de uma ação, devem, assim, ser expressos
em unidades de medidas, tanto para fins de avaliação quanto para contribuir com a
Desempenho tomada de decisão a partir da informação por eles gerados. (MOREIRA, 2006).
Necessário para medir o desempenho da organização e só é válida quando os dados
Coleta de
Dados
se prestem á mensuração pretendida. Serão analisados a partir dos indicadores de
desempenho estabelecidos (MOREIRA, 2006).
É a definição de um plano de trabalho que propicie acompanhamento e posterior
Avaliação
avaliação, tornando possível a atualização periódica (PROENÇA, 2001). É o
Desempenho confronto entre os resultados pactuados no plano de trabalho e os resultados
Institucional esperados (MOREIRA, 2006).
Capacidade de motivar, criar e alimentar a confiança entre seres humanos em direção
aos objetivos e prioridades. O líder é quem compartilha as mesmas concepções
filosóficas e oferece o melhor de sua contribuição, a fim de realizar os mesmos
Liderança
propósitos (ODEBRECHT, 2007). A questão ambiental deve estar posta em termos
de instituição e não em termos de gestão institucional (MOREIRA, 2006).
Especificação de valores objetivos e métodos operacionais que tornam a missão da
Doutrina
organização sólida e que levem em consideração os objetivos constitucionais e os
requeridos pela sociedade (MOREIRA, 2006).
Conjunto de projetos homogêneos quanto ao seu objetivo maior, com a finalidade de
integrar as estratégias em torno dos focos de atuação da organização (OLIVEIRA,
Programa
2007). É a expressão física ou documental que resulta do processo de planejamento
(PEREIRA, 2007).
São os componentes humanos, financeiros, físicos tecnológicos e informacionais, a
Recursos
Estrutura
interna
disposição da organização para a consecução dos seus objetivos e da sua missão
(MOREIRA, 2007).
Refere-se a estrutura e os processos convencionados para a operação e manutenção
da instituição (MOREIRA, 2007).
47
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Analisando a cronologia dos acontecimentos no Ministério Público da Bahia verificou-se que
a implantação do planejamento estratégico se deu em 2002, assim previsto na Lei Complementar nº
11/96, em seus artigos 16 e 70. Contudo, somente em 31 de maio de 2004, com o apoio do então
Procurador Geral, Mendes (2007) 6 idealiza, planeja e cria o Núcleo da Mata Atlântica do Ministério
Público – NuMA, à luz do planejamento estratégico. Também conforme os registros documentados
(BAHIA, 2007d) o acompanhamento da execução das metas e da efetividade das ações ministeriais
foi descentralizada, deixando der ser atribuição do Comitê de Planejamento Estratégico, e ficando
sob a responsabilidade dos Coordenadores das Promotorias de Justiça Regionais, mediante
determinação do Procurador Geral da Justiça, por meio do Ato nº 05/2005.
Os resultados da análise do conteúdo do planejamento institucional do NuMA são
apresentados no Quadro 2.2:
Quadro 2.2: Análise de cada componente do Planejamento Estratégico do NuMA
(Continua)
Componentes do Planejamento Estratégico do NuMA
Apresenta-se conforme a prescrição constitucional e conforme a Lei Orgânica do
Ministério Público da Bahia. Direciona os esforços para definir o que fazer e como
fazer no bioma Mata Atlântica. No Plano de Ação 2007, a variável ambiental está
contemplada em todas as metas, sendo todas de competência deste Parquet.
As condições de trabalho ou o perfil do promotor de justiça, em parte das comarcas
Missão
integrantes das Coordenadorias Regionais, ainda dificultam a integração do MP
com as necessidades das entidades sociais (conselhos municipais de meio ambiente,
quando existem) e a defesa dos interesses da conservação da biodiversidade.
6
Comunicação pessoal da autora (03 de abril de 2007)
48
(Continua)
Componentes do Planejamento Estratégico do NuMA
Construção e funcionamento de seis bases ambientais (até 2010), mediante: i)
criação e funcionamento de seis bases ambientais com promotor de justiça,
técnicos, equipamentos e sistema de informações geográficas, exclusivos para
atuação na área ambiental; ii) transformação do NuMA em órgão de pesquisa
Visão de
futuro
(projeto aprovado pelo Procurador Geral da Justiça em 2005), vez que já financiam
esta atividade bem como publicações e eventos científicos, além de cursos de
capacitação; iii) realização de concursos público para contratação de três assistentes
de nível médio e um biólogo; iv) instalação do Sistema de Informações Geográficas
ou GEONuMA nas comarcas, para tornar a gestão eficiente, por meio da
espacialização geográfica de toda a demanda ambiental na Mata Atlântica.
Não se sabe o quanto dos esforços dos promotores de justiça favorece a
Resultados
conservação da biodiversidade e quantas destas ações efetivamente resultam em
reversão do dano ambiental.
Objetivos
fins
O objetivo fim do NuMA é defender e zelar pela conservação da Mata Atlântica, e
portanto está plenamente alinhado com a missão prevista na Carta Magna.
Interno: foi realizado um diagnóstico participativo com os promotores de justiça.
Também houve visitas de campo, por parte da coordenação do NuMA, para
levantar a necessidade de equipamentos, infra-estrutura, recursos humanos e
capacidade técnica. O próprio NuMA foi estruturado para atender as demandas das
Análise de
Coordenadorias Regionais.
ambiente
Externo: O NuMA realizou levantamentos de campo e pesquisa bibliográfica,
incluindo a consulta a relatórios técnicos e publicações científicas do meio
acadêmico, de organizações governamentais e não-governamentais. O núcleo
também interagiu com outras instituições atuantes na área ambiental, inclusive
oficializando convênios.
Objetivos
Estratégicos
Os objetivos estratégicos do NuMA, apresentados no Sistema de Proteção Legal da
Mata Atlântica, são claros, factíveis e perfeitamente alinhados com a missão
institucional do Ministério Público.
49
(Continua)
Componentes do Planejamento Estratégico do NuMA
Estão voltadas para solucionar os problemas ambientais específicos de cada
Ações
Coordenadoria. Também há delegação de responsabilidade e prazos estabelecidos
para o cumprimento das ações passíveis de serem quantificadas.
Ao contrário dos indicadores das ações estruturantes, os indicadores das ações
Indicadores
Desempenho
finalísticas não são mensuráveis, sob o ponto de vista da conservação, vez que não
há informações suficientes para constatar a reversão do dano ou ameaça do dano
ambiental.
Ainda não há como avaliar o desempenho institucional quanto à defesa ambiental.
Avaliação
A avaliação da Corregedoria Geral do Ministério Público da Bahia (controle
Desempenho administrativo) observa apenas a produtividade ou quantidade de procedimentos
Institucional judiciais e extra-judiciais nas comarcas e não a eficácia resultante desses
procedimentos para a conservação da Mata Atlântica.
A variável ambiental tem recebido um tratamento distintivo em todas as ações da
instituição. A liderança do NuMA é democrática, portanto, participativa. Esta
fortaleceu as Coordenações Regionais com a realização freqüente de reuniões de
Liderança
alinhamento e oficinas de trabalho, tanto na capital, quanto nas comarcas. Nos
encontros foram debatidas estratégias, avaliadas as ações empreendidas, definidos
os rumos de trabalho para 2007 e discutidos os temas jurídicos pertinentes à área
ambiental.
A doutrina programática do NuMA foi reconhecida formalmente em termos de
Doutrina
gestão institucional, pela Procuradoria Geral do MP da Bahia, em todas as
comarcas da mata atlântica.
O plano de ação de 2007 foi sistêmico, e não mais pontual (MENDES, 2007), tendo
como unidade de planejamento uma dimensão biorregional: a paisagem integrada
da Mata Atlântica. Para a execução das ações de cada Coordenação foi estabelecido
Programa
o Sistema de Proteção Legal composto de ações finalísticas e estruturantes, cada
qual com: metas, objetivos, estratégias e indicadores (BAHIA, 2007a). Também
atrelou ao organograma uma ampla rede de parceiros com os poderes executivo,
judiciário e organizações não-governamentais.
50
(Conclusão)
Componentes do Planejamento Estratégico do NuMA
Recursos
Estrutura
Ainda faltam recursos que viabilizem a investigação e condenação dos que
praticam crimes ambientais. Faltam equipamentos e analistas periciais.
O NuMA criou promotorias regionais com atuação prioritária na área ambiental.
interna
A liderança do NuMA promoveu a construção do Plano de Ação 2007, mediante ambiente
democrático, cuidando para que cada ação estabelecida fosse executada com entes federados do
poder executivo, com a iniciativa privada e com organizações da sociedade civil. Tem-se como
exemplo de parcerias instituídas as ações conjuntas entre as Promotorias de Justiça das
Coordenadorias da Costa do Cacau, do Descobrimento e das Baleias com o Centro de Recursos
Ambientais - CRA, e a organização não – governamental Flora Brasil e o Projeto Corredores
Ecológicos; e as ações conjuntas entre as Promotorias de Justiça da Costa do Dendê com o Instituto
de Defesa, Estudo e Integração Ambiental - IDEIA, a Organização para Conservação de Terras OCT e a Polícia Militar.
No tocante ao componente avaliação dos resultados do ministério público há promotores de
justiça, tal qual Moreira (2006), que recomendam, por exemplo, a criação de modelos previamente
estruturados de procedimentos como o Termo de Ajustamento de Conduta - TAC. A adoção dessa
prática permitiria a criação de parâmetros de mensuração da eficácia destes, tais como indicadores
ambientais e sistemática de aferição de seu cumprimento.
No que diz respeito a análise do cenário interno, em 2008 foi publicado por um dos
coordenadores regionais do NuMA, o manual ambiental penal, iniciativa do NuMA, que pretende
facilitar a aplicação da legislação ambiental na prática do promotor de justiça. Outro resultado de
grande monta, também iniciativa do NuMA, é a série Cadernos Ambientais, uma publicação
Periódica criada para aproximar os promotores de justiça aos temas ambientais recorrentes e de
fundamental importância para a conservação da Mata Atlântica.
Observando os relatórios que tratam da análise externa do ambiente do MP, realizada pelo
NuMA, avalia-se a ação como satisfatória, uma vez que esta análise do ambiente foi pautada em
relatórios ambientais construídos por organizações não-governamentais e governamentais: Instituto
de Estudos Sócio-ambientais do Sul da Bahia- IESB, Centro de Recursos Ambientais - CRA,
51
Instituto Floresta Viva, Organização para Conservação de Terras - OCT, Flora Brasil, Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais e Renováveis - IBAMA, Ministério do Meio
Ambiente - MMA, Núcleo de Inteligência do MP. Ainda, as organizações da sociedade civil tiveram
papel importante na definição dos objetivos estratégicos, apresentados no Sistema de Proteção Legal
da Mata Atlântica. A Rede Nacional de Combate ao Tráfico de Animais Silvestres - RENCTAS
subsidiou a definição da estratégia concernente ao tráfico de animais silvestres que foi acolhida por
todas as Coordenadorias. Na Costa do Descobrimento e na Costa das Baleias foi a Flora Brasil, uma
ONG local, que auxiliou na definição da estratégia que trata do combate a produção ilegal do
artesanato. O IESB deu suporte técnico para definir a estratégia de implementar o projeto piloto de
averbação de Reserva Legal no entorno do Parque Estadual Condurú, Costa do Cacau. Já na Costa do
Dendê o IDEA atuou, em consenso, com o NuMA para apoiar o "Projeto preservando nossos
manguezais”. Há também as estratégias traçadas com base em informações cedidas pelo IBAMA,
SEMARH e Polícia Militar.
Em análise ao Sistema de Proteção Legal da Mata Atlântica do NuMA impende ressaltar três
pontos positivos: (i) que as ações estão voltadas para solucionar os problemas ambientais específicos
de cada Coordenadoria; (ii) que há delegação de responsabilidades para cada coordenadoria e (iii)
que há estabelecimento de prazos para o cumprimento das ações passíveis de serem quantificadas.
Por outro lado, no mesmo Sistema, denota-se fragilidade nos indicadores das ações
finalísticas. Dá-se como exemplo as metas: (i) combater a ocupação ilegal das áreas ambientalmente
relevantes; (ii) combater o desmatamento ilegal, e (iii) combater o comércio ilegal de animais
silvestres.
São seus indicadores respectivos: (i) ter instaurado 20 procedimentos e/ou processos acerca de
combate a ocupação de áreas ambientalmente relevantes; (ii) ter instaurado 60 procedimentos e/ou
processos acerca do combate ao desmatamento ilegal; (iii) ter instaurado 20 procedimentos e/ou
processos acerca do combate ao comércio ilegal de animais silvestres.
O ato de instaurar procedimentos ou processos não é um indicador eficiente para perceber
concretamente o impacto da estratégia para o cumprimento da missão do MP, conforme observa
Proença (2001). Em medidas voltadas para recuperação de florestas pode-se estimar o número de
ações públicas a ser ajuizado, ao final do qual poderá ser verificado o cumprimento das metas
estabelecidas. Porém mais relevante que isto é verificar, a posteriori, qual a área efetivamente
52
plantada em razão daquela atuação e o seu significado para o incremento de floresta (PROENÇA,
2001).
No NuMA há dois setores: i) Administrativo-financeiro composto por uma administradora,
uma assistente concursada de nível médio e duas estagiárias, sendo uma de administração e outra de
comunicação (esta responsável pelo site); ii) GEONuMA (Sistema de Informações Geográficas do
NuMA) que conta com uma engenheira mecânica especialista em geoprocessamento e uma geógrafa
para desenvolvimento de todos os trabalhos técnicos, periciais e de desenvolvimento de sistemas.
Ainda que esteja em fase de estruturação, é importante ressaltar que o NuMA, desde o início de suas
atividades, busca estabelecer parcerias e captar recursos para equipar-se, tanto que dentro da estrutura
do MP, está entre os três maiores orçamentos. Tal equipe trabalha com dedicação exclusiva e em
tempo integral para a defesa da Mata Atlântica, sendo liderada por um Promotor de Justiça, em que
no histórico de vida esteve inteiramente engajado na construção de uma doutrina programática
institucional voltada para os interesses ambientais. Cita-se a parceria com o Projeto Corredores
Ecológicos, coordenado pelo MMA, que já proveu a incorporação de equipamentos como veículos,
estações de trabalho, equipamentos de informática, projetor, filmadoras, máquina digital, dentre
outros. A parceria também proveu recursos para desenvolver o banco de dados do NuMA, base
integrada ao Sistema de Informações do Ministério Público – SIMP e ao Sistema de Informações
Georreferenciadas do Centro de Recursos Ambientais – Geobahia (MENDES, 2007) 7 .
Por outro lado, a pesquisa também constatou que esse grupo especial não conta com a
participação de analistas periciais ambientais voltados para atender especificamente as necessidades
da Mata Atlântica, uma característica que limita capacidade de atuar de forma mais eficiente. De fato,
o núcleo conta apenas com a disponibilidade de poucos técnicos do Centro de Apoio às Promotorias
de Justiça do Meio Ambiente cuja atribuição é atender todas as comarcas da Bahia.
No dizer de Guimarães Jr. (2001), instruir a ação civil pública e estudar os seus aspectos
jurídicos despende muito tempo e exige condições de trabalho que muitas vezes faltam a esses
operadores do Direito, sobretudo em comarcas pequenas e sobrecarregadas. Muitas vezes deparam-se
com questões complexas que demandam pesquisas e estudos jurídicos aprofundados, ações cujo
sucesso é severamente limitado pela falta de estrutura completa física e humana. Resulta que o
trabalho do promotor de justiça pode ficar prejudicado pela falta de tempo, pelo acúmulo de funções
extras para sanar as deficiências gerais, pela falta de estrutura e de experiência profissional, que
7
Comunicação pessoal da autora (3 de abril de 2007)
53
deveriam ser atendidas por pessoal qualificado para exercer estas funções técnicas mais específicas.
Outrossim, segundo o mesmo autor, não pode ser exigido que todos os promotores conheçam com
profundidade todas as matérias ambientais, muitas inéditas, com pouca ou nenhuma jurisprudência
(GUMARÃES Jr., 2001).
CONCLUSÃO PROPOSITIVA
Há um reconhecimento satisfatório da atuação do NuMA, seja dentro da estrutura do
ministério público baiano, seja entre as representações da sociedade atuantes no mesmo espaço
geopolítico, vez que o trabalho desenvolvido ao longo de três anos tem contribuído para uma nova
postura ministerial em prol da conservação da Mata Atlântica; contudo, nem todas as promotorias
que integram as coordenadorias regionais estão suficientemente equipadas e há excesso de trabalho
para os promotores.
Outrossim, é imprescindível construir um instrumento de análise da atuação do ministério
público que verifique se os registros dos processos que tratam das questões ambientais condizem com
a realidade do campo. Para avaliar o desempenho dos promotores de justiça do NuMA quanto às
ações finalísticas, há que se aperfeiçoar os indicadores e estabelecer padrões para cada indicador de
desempenho, considerando a especificidade de cada instrumento jurídico utilizado na rotina de
trabalho: (i) inquéritos civis propostos pelo MP, (ii) termos de ajustamento de conduta (TAC), (iii)
ações civis públicas (ACP), (iv) denúncias criminais, (v) transações penais, e (vi) requisições de
inquéritos policiais.
A pesquisa conclui que a adoção de outras iniciativas podem favorecer significativamente a
atuação do ministério público na Mata Atlântica: i) contratação de ao menos um analista pericial para
cada Coordenadoria Regional, a fim de conceder suporte ao promotor no exercício da defesa
ambiental; e ii) criação de arquivo dos documentos concernentes a área ambiental, gerados pelo MP
em todas as comarcas integrantes do NuMA, e desenvolvimento de mecanismos para acompanhar os
resultados dos procedimentos judiciais: Ação Penal Pública e Transação Penal.
54
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56
CAPÍTULO 3
O MINISTÉRIO PÚBLICO NAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO CORREDOR
CENTRAL DA MATA ATLÂNTICA: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DO DISCURSO DOS
PROMOTORES DE JUSTIÇA.
57
RESUMO
Esse artigo trata da análise da atuação ministerial na defesa das Unidades de Conservação localizadas
no Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia – CCMAB para buscar o cumprimento dos objetivos
constitucionais em face da conservação ambiental. Para tanto, procedeu-se a análise utilizando os
depoimentos de Promotores de Justiça lotados nas comarcas no CCMAB que apresentam unidades de
conservação inseridas em seus limites de jurisdição. O desenho metodológico definido para atingir o
objetivo da investigação foi de natureza qualitativa, aprofundando-se o objeto do estudo de caso por
meio das técnicas de análise documental, de revisão de literatura, de revisão legislativa e entrevista
semi-estruturada com todos os referidos Promotores. A análise documental considerou os
procedimentos extra-judiciais (Termo de Ajustamento de Conduta – TAC), do período de 2004-2006,
levantados nessas comarcas e os relatórios das oficinas ambientais de capacitação dos Promotores de
Justiça. Para a realização das entrevistas foi utilizada a metodologia da História Oral e para o
tratamento destas, o Discurso do Sujeito Coletivo – DSC. Foi constatado que os Promotores de
Justiça ainda não têm domínio dos objetivos e dos propósitos das diferentes estratégias e categorias
de unidades de conservação, concluindo-se que essa falta de clareza limita-os a exercitarem o direito
ambiental em favor dessas áreas protegidas. Outra conclusão é de que há deficiências quanto à infraestrutura e equipamentos que também limitam a atuação ministerial; tanto que os TAC pactuados
nessas comarcas, no período de 2004-2006, não surtiram efeitos concretos para a conservação.
Palavras-chave: Corredor Central da Mata Atlântica, Unidades de Conservação, Ministério
Público
ABSTRACT
This article analyses the ministerial actions in the defense of the Conservation Units of the Central
Corridor of the Atlantic Forest in Bahia in order to attempt to comply with the constitutional
objectives of environmental conservation.
To this end, it analyses the statements of prosecutors located in the judicial districts of the Central
Corridor of the Atlantic Forest in which there were Conservation Units.
The defined methodological design to achieve the investigation's goal was of a qualitative nature, and
to enhance the case study the techniques of document analysis, review of the written material and of
the current legislation, and a semi-structured interview with all the Prosecutors involved. The
document analysis considered the extra-judicial procedures (Term of Conduct Adjustment – TCA)
within the period between 2004-2006, found within these judicial districts and the reports of the
environmental training workshops carried out by the Justice Prosecutors. The Oral History
methodology was used in the interviews, which were examined with the Discourse of the Collective
Subject (DCS). It was revealed that the Justice Prosecutors as of yet do not have a complete grasp of
the objectives and purpose of the different strategies and conservation unit categories, and thus it can
be concluded that this lack of clarity limits them in the application of environmental law to benefit
these protected areas. Another conclusion is that there are deficiencies in infrastructure and
equipments, which also limits the Ombudsman's actions; so much is this the case that the TCAs in
these judicial districts were not able to produce concrete results in the preservation of the
environment.
Key Words: Central Corridor of the Atlantic Forest, Conservation Units, Ombudsman
58
INTRODUÇÃO
A Mata Atlântica figura-se como o segundo Bioma mais extenso nas Américas (POR, 1992) e
relevante por abrigar um grande número de espécies, com alto nível de endemismo (GUEDES et al.,
2005). O litoral Sul da Bahia abriga um dos centros de endemismo do Bioma da Mata Atlântica
(MORI et al., 1983), fato que acarretou com que esta porção do estado da Bahia fosse apontada como
área prioritária para as ações de conservação, vez que é uma das três sub-regiões mais ameaçadas
dentro do bioma (SILVA; CASTELETI, 2005). Entre estas ameaças, destacam-se a gestão deficiente
dos recursos naturais bem como a insuficiência de unidades de conservação - UC representativas e
adequadamente dimensionadas para atender as necessidades de habitat de algumas espécies. Estas
variáveis são requisitos importantes para garantir que as UC garantam a representatividade de
espécies e/ou a manutenção de populações biologicamente viáveis de diversas espécies (PÁDUA,
2001). Outra ameaça é a ausência de planejamento quanto ao desenvolvimento e crescimento dos
municípios, tendo como lógica da atual condição de gestão territorial: crescimento populacional
desordenado, expansão desenfreada de infra-estrutura turística nos ambientes costeiros, pesca
inadequada, poluição industrial e doméstica, corte ilegal de madeira, mineração sem licença
ambiental e captura ilegal de plantas e animais silvestres (MACHADO, 2006).
Este cenário contextualiza a importância da atuação do Núcleo da Mata Atlântica - NuMA do
Ministério Público - MP da Bahia pelo fato desta estrutura do MP estar essencialmente vinculada a
conservação, buscando cumprir a sua função constitucional para a proteção do meio ambiente, a
prevenção e a reparação dos danos causados especialmente a Mata Atlântica. O NuMA é um grupo
especial de atuação formada por 110 Promotorias de Justiça, ao longo do litoral sul da Bahia. Este é
sistematizado em seis Coordenações Regionais: Costa do Cacau, Costa do Descobrimento, Costa das
Baleias, Costa do Dendê, Costa do Cacau, e Baía de Todos os Santos. O MP representa, em face da
sua missão constitucional e na perspectiva da proteção ambiental, uma instituição estratégica,
sobretudo quando exerce o papel de fiscal no controle da administração pública para efetivo
cumprimento das Leis de proteção ambiental, consoante a Norma Jurídica Complementar N°
11/1996, que institui a Lei Orgânica do Ministério Público do Estado da Bahia (BAHIA, 1996).
O objetivo dessa pesquisa é analisar a atuação ministerial na defesa das Unidades de
Conservação localizadas no Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia – CCMAB para buscar o
cumprimento dos objetivos constitucionais em face da conservação ambiental.
59
MÉTODOS
A área de estudo abrange a porção sudeste da Bahia, considerada um dos maiores centros de
diversidade e endemismos dentre as florestas tropicais do mundo e um dos maiores remanescentes de
floresta atlântica no nordeste do Brasil (AGUIAR ET al., 2005). Está localizada entre as coordenadas
13° 05’ e 18° 05’ de latitude Sul e 38° 50’ e 41° 33’ de longitude Oeste (LANDAU, RESENDE,
2003). O estudo focou as 25 comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica, nas quais se inserem
unidades de conservação e que fazem parte do Núcleo Mata Atlântica do Ministério Público –
NuMA. As comarcas pesquisadas foram: Valença, Camamú, Gandu, Una, Itabuna, Coaraci, Santa
Cruz de Cabrália, Prado, Alcobaça, Caravelas, Belmonte, Itapebi, Porto Seguro, Camacan, Ilhéus,
Itacaré, Itajuípe, Pau-Brasil, Santa Luzia, Nilo Peçanha, Taperoá, Wenceslau Guimarães, Ubaíra,
Jequiriçá e Buerarema.
A pesquisa consistiu da análise descritiva das entrevistas e dos procedimentos levantados nas
comarcas. Para a realização das entrevistas e do levantamento dos procedimentos, foram percorridos
aproximados 3.000 km durante todo o período de junho de 2007 a março de 2008. Esta fase envolveu
três bolsistas de iniciação científica.
Para cumprir o objetivo supra aludido fez-se uma análise da visão e do nível de conhecimento
técnico do Ministério Público quanto à matéria ambiental. Para tanto, utilizou-se os depoimentos de
23 Promotores de Justiça lotados nas comarcas localizadas dentro dos limites do Corredor Central da
Mata Atlântica da Bahia - CCMMB, que por sua vez apresentaram unidades de conservação inseridas
em seus limites de jurisdição (MESQUITA et al., 2004; 2007). A análise contemplou os
procedimentos extra-judiciais (Termo de Ajustamento de Conduta – TAC) levantados nessas
comarcas e os relatórios das oficinas ambientais de capacitação dos Promotores de Justiça.
60
Figura 3.1: Coordenações regionais do NuMA.
Fonte: Instituto Floresta Viva, 2008
61
As comarcas analisadas cumprem os dois critérios de eleição para desenvolvimento da
pesquisa: situar-se no Corredor Central MA da Bahia e possuir pelo menos uma UC nos limites da
sua circunscrição jurisdicional. Embora a pesquisa envolva 25 comarcas, apenas 23 Promotores de
Justiça foram entrevistados, vez que dois deles também atuavam em outras duas dessas comarcas
aqui citadas. Observa-se, ainda, que das 25 comarcas visitadas, em três delas os Promotores de
Justiça informaram que não havia nenhum procedimento de cunho ambiental do período de 2004 a
2006. Por conseguinte, foram analisados os procedimentos de 22 comarcas.
O escopo ao analisar os procedimentos dessas comarcas, foi o de verificar: (i) o andamento
dos Termos de Ajustamento de Conduta - TAC e a quantidade desses que já haviam firmado acordo,
tanto quanto cumprimento de cessação, reversão, mitigação ou reparação do dano ambiental 8 e; (ii) a
citação de alguma unidade de conservação em tais procedimentos.
A História Oral foi o método utilizado para obter informações a partir de fontes primárias,
neste caso, os depoimentos dos Promotores de Justiça, porque permitem a compreensão de um
pretérito ainda não registrado em documentos. Esse método de pesquisa privilegia a aproximação do
pesquisador com seu objeto de estudo a partir da realização de entrevistas com pessoas que
participaram de, ou testemunharam, acontecimentos, conjunturas, visões de mundo (ALBERTI,
2004). Houve dois tipos de entrevista: a entrevista temática e semi-estruturada aplicada para os
Promotores lotados nas comarcas (conforme roteiro de entrevista apresentado no Quadro 3.1) e a
entrevista de história de vida aplicada para o coordenador do NuMA. A escolha desta última técnica
se deu em face da natureza singular identificada mediante os próprios Promotores quando se referem
à coordenação do NuMA.
8
Dano ambiental é a afetação ao bem jurídico meio ambiente, perturbadora de qualquer um dos seus elementos
componentes. O dano implica na extrapolação de padrões de suportabilidade do sistema ecológico (CASTRO, NETO,
2003).
62
Quadro 3.1. Roteiro básico das entrevistas semi-estruturadas aplicadas para os Promotores de Justiça
lotados nas comarcas.
Entrevista com Promotores de Justiça
1. Vossa Excelência sabe dizer se existem áreas protegidas que estão inseridas no distrito desta
comarca?
a. Quais?
b.Quantas?
2. O que Vossa Excelência entende por Unidade de Conservação?
3. O que Vossa Excelência entende por Mata Atlântica?
4. O que Vossa Excelência entende por corredor ecológico?
5. Qual a avaliação que Vossa Excelência faz da sua estrutura de trabalho, em geral?
6. Quais são as três áreas do Direito de sua preferência de atuação?
7. O que Vossa Excelência acha da utilização da via extra-judicial para sanar omissões do Poder
Público na área ambiental?
Fonte: Dados da Pesquisa.
O Discurso do Sujeito Coletivo - DSC foi a metodologia escolhida para tratar os dados
fornecidos pelos depoentes. Tal técnica propõe reconstruir, com fragmentos de discursos individuais,
o discurso síntese necessário para expressar a representação social de um fenômeno, configurado aqui
como a atuação do MP.
Segundo Lefreve e Lefreve (2005) o DSC é redigido na primeira pessoa do singular e
compõe-se de: (i) expressões-chave que são as transcrições literais do discurso; (ii) da idéia central
que é um nome ou expressão lingüística que revela de maneira mais fidedigna possível o sentido de
cada um dos discursos analisados; e (iii) da ancoragem, que é uma manifestação explícita de
ideologia ou teoria ou crença usada para enquadrar uma situação específica (LEFEVRE; LEFEVRE,
2005).
Destarte, na dimensão descritiva, analisando os discursos do conjunto de Promotores de
Justiça seria possível verificar o comportamento destes frente às questões ambientais, bem como suas
condições de trabalho, a partir das perguntas descritas na Tabela 3.2.
63
Tabela 3.1: Perguntas norteadoras para avaliação do Ministério Público, a partir do Discurso do
Sujeito Coletivo - DSC.
PERGUNTA (S)
PROPÓSITO DA (S) PERGUNTA (S)
1
o Ministério Público está atento quanto as estratégias
de conservação dos entes federados (federal e estadual)
nas comarcas e distritos em que atuam.
2e4
o Promotor de Justiça tem clareza e sabe discernir os
objetivos das principais estratégias de conservação
presentes em suas comarcas.
5
a estrutura de trabalho satisfaz as condições mínimas
necessárias para o cumprimento da missão funcional.
6
o direito ambiental é uma das três áreas de maior
preferência de atuação.
7
o promotor reconhece as vias extra-judiciais como
instrumentos eficazes de atuação para a mitigação,
reparação ou impedimento do dano ambiental.
Fonte: Dados da Pesquisa.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
O trabalho em tela observou que dos 23 Promotores de Justiça, apenas 13 estavam atentos
quanto as diferentes estratégias de conservação vigentes em suas comarcas. Nota-se no discurso
coletivo dos Promotores que as UC são percebidas como instrumentos de proteção jurídica da
natureza, análogos as Áreas de Preservação Permanente – APP, as Reservas Legais – RL e os
corredores ecológicos (BENJAMIM, 2003), mas há dificuldade de distinção quanto aos objetivos
específicos destes e os das UC previstos na Norma Legal (Lei 9.985/2000) que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação - SNUC. Assim, na análise das entrevistas, tem-se que 15 dos
23 entrevistados revelam que ainda não se apropriaram das definições e dos objetivos dessas
principais estratégias de conservação, conforme conteúdo das próprias respostas.
64
Embora as 23 comarcas tenham ao menos uma categoria de unidade de conservação estadual
ou federal reconhecida, apenas 11 dos entrevistados tinham na memória os nomes destas unidades,
lembrando-se, de imediato, dessas áreas protegidas e citando, com precisão os nomes. Esta acuidade
mnemônica também se reflete nos 307 procedimentos 9 levantados nas 22 comarcas, vez que em
apenas 12 foram citadas as UC.
Diante da pergunta relativa ao entendimento do órgão ministerial sobre Corredor Ecológico –
(pergunta quatro) identifica-se que 15 Promotores responderam nos termos que se aproximam a visão
acadêmica da Biologia da Conservação (ROCHA et al., 2006), embora destacando apenas um dos
aspectos da função do Corredor Ecológico, fazendo menção a essa estratégia como solução para
sanar a extinção da fauna e não explicitando, na entrevista, o potencial específico do CE como uma
estratégia de gestão de paisagem (AYRES et al, 1997). O conjunto das respostas revela que não
houve, até então, o reconhecimento de que o projeto corredores ecológicos do MMA constitui uma
estratégia política, que também trata das relações institucionais, construindo e propondo interlocução
com a comunidade científica e aproximando às UC também às terras indígenas e às áreas com
diferentes formas de uso de terra, capaz de potencializar a conservação do bioma (BRASIL, 2005).
Assim, demonstra o DSC relativo a pergunta quatro:
É a ligação entre pedaços de vegetação para permitir o fluxo da fauna, a fim de preservar a
mata atlântica.
Em resposta a esta pergunta, três dos entrevistados desconheciam o significado de CE ou não
tinham nenhuma noção da importância dessa estratégia de conservação para o bioma Mata Atlântica,
embora trabalhem em comarcas contempladas pelo projeto corredores ecológicos, mediante o
NuMA, mediante capacitação dos Promotores de Justiça na Bahia (NUMA, 2007) .
É ainda muito incipiente o conhecimento que a maioria dos membros do MP entrevistados
nesta pesquisa apresenta quanto ao conceito biológico do bioma Mata Atlântica, bem como da sua
importância para o equilíbrio ecológico, conforme se lê no Discurso do Sujeito Coletivo – DSC, em
resposta a pergunta 3:
DSC
É uma floresta que ia do Rio Grande do Norte ao Rio Grande do Sul que hoje se encontra
reduzida de 7 a 8% e tem uma grande diversidade de fauna e flora.
9
Os autores adotaram este quantitativo, pois todos os 307 procedimentos foram acessados diretamente na pesquisa, embora,
considerando os procedimentos referidos pelos promotores entrevistados, o quantitativo foi de 328.
65
O processo histórico de devastação da Mata Atlântica e do seu contexto no processo do
desenvolvimento econômico do país (DEAN, 1997) é o conhecimento que os Promotores revelam
desse bioma. Apenas um Promotor respondeu conceituando biologicamente o bioma e observando as
suas particularidades, conforme descrevem as Resoluções do CONAMA nº 010, de 01 de outubro de
1993 e nº 005, de 04 de maio de 1994.
Os Promotores de Justiça do NuMA reconhecem melhorias significativas na estrutura interna
do trabalho ministerial, que lhes provê equipamentos e recursos materiais em um curto espaço de
tempo. Porém, 15 entrevistados declararam que as condições de trabalho os satisfazem para o
cumprimento da missão funcional e seis declararam que as condições não os satisfazem. Desses 23
Promotores, 17 identificam que as condições de trabalho já melhoraram significativamente. Contudo,
todos os 23 mencionam a falta de: (i) recursos que viabilizem a investigação e condenação dos que
praticam crimes ambientais; (ii) equipamentos essenciais; (iii) peritos ; (iv) estrutura do poder
executivo para exercer a função de fiscalização, apreensão, e prisão, o que reflete negativamente na
atuação do Promotor de Justiça.
Os entrevistados, na sua totalidade, reconhecem que há acúmulo de serviços e atribuições dos
promotores e que o judiciário pouco colabora para agilizar o andamento dos processos, tal qual ilustra
o conteúdo do DSC no depoimento relativo a pergunta número 5:
DSC
Ainda não é a ideal, mas já melhorou muito, quando comparado a três ou quatro anos atrás.
Houve uma mini-revolução. Contudo, há carência de corpo técnico, única Promotoria e jurisdição
plena. Há acúmulo de atribuições existentes em comarca de promotoria única, onde o promotor é
cível, é penal, é consumidor, é infância, é meio ambiente, é patrimônio público, é trabalho judicial, é
trabalho extrajudicial. Falta justamente a questão de banco de dados. Acho ainda muito lento o
levantamento de informações. O levantamento ágil de informações é muito importante, não só na
área ambiental. Sem falar da questão da atuação judicial, porque o promotor tem que fazer
audiências, atuar judicialmente nos processos, seja como fiscal da lei, seja como parte. E conciliar
tudo isso com a questão ainda extrajudicial, que a cada dia tem sido ampliada pela legislação com o
conhecimento da atuação do MP. Também falta estrutura para as entidades de apoio.
Quanto ao reconhecimento das vias extra-judiciais como instrumentos eficazes de atuação
ministerial, os Promotores declararam:
66
DSC
Melhor via é a extra-judicial. A solução é mais rápida e nós fiscalizamos. É menos
burocrática e com estes temos mais autonomia de atuação. A Ação Civil Pública é o último recurso,
é a medida extrema. A via judicial é lenta e o meio ambiente não espera, porque a degradação
ambiental é mais veloz do que qualquer via judicial. Todos nós sabemos das dificuldades do poder
judiciário.
Tratando, ainda, desse assunto Capelli (2003) comenta da preferência, ainda que
silenciosamente compartilhada, dos Promotores de Justiça e Procuradores da República de todo o
Brasil, pela solução extrajudicial. Ao justificar a opção destes apresenta algumas das limitações das
vias judiciais: i) morosidade no julgamento das demandas e ii) visão privatista da propriedade e
opção pelos valores da livre iniciativa e do crescimento econômico por parte dos que apreciam a
matéria.
Por outro lado, a autora defende que a via extrajudicial tem como vantagens: (i) abrangência
do termo de ajustamento de conduta à decisão judicial, em face dos reflexos criminais e
administrativos; (ii) menor custo; (iii) maior reflexo social da solução extrajudicial, ao permitir o
trato do problema sob variados aspectos (ecossistemas, bacias hidrográficas e outros assuntos); (iv)
propicia diretamente, o conhecimento dos problemas, mediante investigação e seu desdobramento;
(v) a prova é coligida sem intermediários; (vi) a solução do problema somente é adotada após
diversas reuniões, negociações e decisão consensual envolvendo poder público, sociedade civil e
técnicos (CAPELLI, 2003).
Não obstante a importância referida pelos entrevistados do esforço para realização de pactos,
os dados disponíveis não revelam na sua totalidade esta atuação de caráter negocial da liede.
Analisando-se os procedimentos das 22 comarcas verificou-se que de 14 TAC, apenas quatro foram
concluídos dentro do prazo de um ano, dois ainda estavam em andamento, um não havia informação
suficiente para inferir e sete demonstravam encontrar-se estagnados em face do intervalo de mais de
um ano entre o penúltimo ato e último ato.
A afinidade com o tema do direito ambiental foi objeto das entrevistas e verificou-se que
somente cinco Promotores têm predileção expressa pelo direito ambiental, em relação às outras áreas
de atuação. Contudo, somente oito não citaram o direito ambiental dentre as áreas de predileção.
67
CONCLUSÃO
Apesar da maioria dos Promotores de Justiça estar atento às estratégias de conservação, a falta
de clareza quanto aos objetivos destas limita-os exercitarem o direito ambiental em favor das
unidades de conservação, mesmo com a afeição que nutrem por essa área de atuação. Também, as
deficiências quanto à infra-estrutura e equipamentos limitam a defesa das unidades de conservação.
Apesar dos depoimentos dos Promotores quanto a eficácia na utilização das vias extrajudiciais, conclui-se que os Termos de Ajustamento de Conduta acordados nessas comarcas, no
período entre 2004-2006, não surtiram efeitos concretos para impedimento, reparação, ou reversão do
dano ambiental.
68
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71
CAPÍTULO 04
UMA ANÁLISE DA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO A PARTIR DA SUA
RELAÇÃO COM A SOCIEDADE CIVIL NO CORREDOR CENTRAL DA MATA
ATLÂNTICA NA BAHIA.
72
RESUMO
A proposta do presente trabalho foi pesquisar a relação entre a sociedade civil e o Ministério Público
- MP em 26 comarcas, no âmbito do Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia - CCMAB, que
tenham Unidades de Conservação estabelecidas em seus limites jurisdicionais. O foco da análise foi,
além da atuação dos Promotores de Justiça, a participação consultiva nas mais variadas instâncias que
permitam a sociedade civil acionar o Ministério Público. Para tanto, foram visitadas 26 comarcas,
ouvidos 23 Promotores de Justiça e analisados procedimentos (estabelecidos no período de 20042006) de 24 comarcas distribuídas por todo o CCMAB. Foram entrevistados sete informantes-chave
escolhidos entre representantes da sociedade civil e do poder público, por serem atuantes em prol da
defesa ambiental em duas comarcas distintas. Para a realização das entrevistas foi utilizada a
metodologia da História Oral e para o tratamento destas, o Discurso do Sujeito Coletivo – DSC. Foi
constatado que é insuficiente a interação entre o MP e os conselhos municipais de meio ambiente,
apesar de haver um número considerável de Promotores que mantém contato com organizações nãogovernamentais ambientalistas para atuarem na defesa ambiental. Por outro lado, há pouco esforço
por parte da sociedade civil organizada em demandar ações de interesse conservacionista para o MP.
Conclui-se que é tímida a relação entre os representantes da sociedade civil e os membros do MP, e
que estes ainda não interagem de forma construtiva com a sociedade civil na perspectiva na
conservação ambiental.
Palavras-chave: Corredor Central da Mata Atlântica, Unidades de Conservação, Ministério Público,
Sociedade Civil.
ABSTRACT
The proposal of the present article was to research the relationship between civil society and the
Ombudsman in 26 judicial districts within the Atlantic Forest's Central Corridor, in Bahia (CCMAB),
specifically those which have Units of Conservation established within their jurisdiction. The
analysis focused on, besides the efforts of the Justice Promoters, the consultative participation in the
various instances which permit civil society to trigger the actions of the Ombudsman. To this end, 26
judicial districts were visited and 23 Justice Promoters were heard, and the procedures of 24 of the
judicial districts distributed within the CCMAB. Seven key informants were interviewed, chosen
from the representatives of civil society and public authorities, given their efforts in favor of
environmental defense in two different judicial districts. The Oral History methodology was used in
the interviews, which were examined with the Discourse of the Collective Subject (DCS). It was
observed that the interaction between the Ombudsman and the municipal environmental councils was
not sufficient, even though there was a considerable number of Promoters who maintain contact with
environmental NGOs in order to act in favor of environmental protection. On the other hand,
organized civil society shows little effort in demanding the Ombudsman to start environmental
protection action suits. It can be concluded that the relationship between the representatives of civil
society and members of the Ombudsman is timid, and that the Ombudsman does not interact in a
constructive manner with civil society with a perspective of environmental protection.
Key words: Central Corridor of the Atlantic Forest, Conservation Units, Ombudsman (Ministério
Público), Civil Society
73
INTRODUÇÃO
Falar em redemocratização nesse país é remeter o estudo a um trecho histórico marcado pelas
inovações jurídicas constitucionais na década de 80. Inovações que também abraçaram o Ministério
Público - MP, redesenhando sua relação com a sociedade civil e com a questão ambiental.
No dizer de Riciotti (2004):
Até a fase anterior à Constituição de 1988, o que caracterizava o Ministério Público era o seu
monopólio sobre a ação penal pública, e a atuação custos legis, ou fiscal da lei, o que lhe
emprestava uma conformação singela, se comparada a sua atual estrutura legal,
acompanhada das imensas e complexas atribuições, que hoje lhe são conferidas (RICIOTTI,
2004).
O mesmo autor afirma que a grande inovação do Texto Constitucional de 1988,
indubitavelmente, foi a legitimação atribuída ao Ministério Público nas denominadas ações civis
públicas, para proteção dos interesses da tutela coletiva, alterando a realidade vigorante que as previa
somente no Código de Processo Civil, e nos avanços da Lei n.º 7.347/85 (Ação Civil Pública LACP).
Para Lyra (2002) a fonte que gerou as práticas participativas, que hoje integram a
institucionalidade jurídico-política brasileira, foi a luta pela redemocratização, marcante nos anos
setenta, e que teve no “novo sindicalismo” e nos movimentos sociais emergentes os seus mais
notáveis protagonistas. Surge, então, a expressão “Ministério Público Social” citado por Riciotti
(2004) como “fruto do trabalho profícuo de líderes classistas do período pré-assembléia nacional
constituinte”, que no parecer de Silva (2001) acabou combinando elementos da democracia
representativa com a democracia participativa. Nessa direção Bobbio (1986) sustenta que a
ampliação dos direitos políticos da sociedade e os mecanismos de participação social nos regimes
democráticos estão pautados no alargamento participativo.
Nesse mesmo esteio, Dinamarco (2001) faz menção à importância da participação social no
processo de ampliação democrática, quando explana sobre os efeitos da participação judicial.
Contudo destaca que esse tipo de participação popular só é efetivo quando cumpre: (i) a sua função
jurídica, de realizar o direito; (ii) a sua função social de educar a sociedade para o exercício e o
respeito aos direitos; e ainda (iii) a sua função política de se configurar como um canal para a
participação comum nos destinos da sociedade.
É fato que o Ministério Público diminuiu a distância entre a justiça e a sociedade civil,
mediante a LACP, e passou a ser olhado como uma “Instituição participativa”, que na visão de
74
Rousseau (1968), citado por Pateman (1992), tem a função central de ser educativa. Para Rousseau
esse é o sistema ideal e é concebido para desenvolver uma ação responsável, individual, social e
política como resultado do processo participativo.
A Cultura Cívica (The Civic Culture) de Almond e Verba (1965), por Pateman (1992),
observam:
Que a participação política em nível local tem um papel fundamental no desenvolvimento de
uma cidadania competente. Como sustentaram esses escritores, o governo local pode
funcionar como um campo de treinamento para competência política. Onde o governo local
permite a participação, ele pode estimular um senso de competência que então se proteja em
nível nacional.
A escolha por esse tema dá-se porque, desde a Constituição de 1988, o debate em torno da
democracia participativa vem crescendo, ou seja, sendo encarado como a possibilidade do
aprimoramento de uma democracia social.
Neste esteio os chamados movimentos sociais (organizações não-governamentais – ONG,
conselhos, associações) vêm desde a década de 70 no Brasil, como um papel forte na conformação da
política ambiental. Mais recentemente, após a constituição de 1988, quando da promulgação da Mata
Atlântica como patrimônio natural, as ONG têm se apresentado como entes estratégicos no processo
de mobilização da população, com vistas a conscientizá-las da necessária proteção desse bioma
(CUNHA, 2004).
Em nível nacional sabe-se que as ONG têm proposto políticas públicas e participado da
elaboração de importantes instrumentos legislativos, tais quais: Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605
/ 1998), Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei 9.985 / 2000) e decreto que
regulamentou o Código Florestal (Lei 4.771 / 1965). Também é fato conhecido que estas realizam
campanhas de mobilização, divulgam informações, noticiam danos ambientais, executam projetos e
participam de conselhos de defesa ambientais (ARAÚJO, 2004).
Pretende-se estudar o MP não só como guardião do patrimônio ambiental, mas como operador
que amplia a democracia participativa quando atua como peça jurídica importante para aproximar a
sociedade civil do sistema judicial.
A proposta do presente trabalho é pesquisar a relação entre a sociedade civil e o MP em 26
comarcas, no âmbito do Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia, que tenham Unidades de
Conservação estabelecidas em seus limites jurisdicionais. Para tanto avaliou-se a participação
consultiva nas mais variadas instâncias que permitam a sociedade civil acionar o Ministério Público.
75
O foco da pesquisa são as formas e os espaços de articulação do MP com os sujeitos sociais,
mediante instrumentos de socialização da justiça para a defesa ambiental.
MÉTODOS
A área de estudo compreendeu toda a porção sudeste da Bahia, considerada um dos maiores
centros de diversidade e endemismos dentre as florestas tropicais do mundo e um dos maiores
remanescentes de floresta atlântica no Nordeste do Brasil (AGUIAR et al., 2005). O estudo focou 26,
dentre as 29 comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica, nas quais se inserem unidades de
conservação e que fazem parte do Núcleo Mata Atlântica do Ministério Público – NuMA 10 . As 26
comarcas observadas foram: Valença, Camamú, Gandu, Una, Itabuna, Coaraci, Santa Cruz de
Cabrália, Prado, Alcobaça, Caravelas, Belmonte, Itapebi, Porto Seguro, Camacan, Ilhéus, Itacaré,
Itajuípe, Pau-Brasil, Santa Luzia, Nilo Peçanha, Taperoá, Wenceslau Guimarães, Ubaíra, Jequiriçá,
Ituberá e Buerarema. O Corredor Central da Mata Atlântica está localizado entre as coordenadas 13°
05’ e 18° 05’ de latitude Sul e 38° 50’ e 41° 33’ de longitude Oeste (LANDAU, RESENDE, 2003),
conforme ilustra a Figura 4.1:
10
Grupo especial de atuação formada por 110 Promotorias de Justiça, ao longo do litoral sul da Bahia. O NuMA está
sistematizado em 06 Coordenações Regionais: Costa do Cacau, Costa do Descobrimento, Costa das Baleias, Costa do
Dendê, Costa do Cacau, e Baía de Todos os Santos.
76
Figura 4.1: Limites do CCMA e Comarcas nas quais se inserem UC.
Fonte: Instituto Floresta Viva, 2008
77
A pesquisa fez uma análise descritiva da relação entre o Ministério Público e a Sociedade
Civil, a partir de dados coletados em quatro comarcas: Valença, Camamú, Nilo Peçanha e Ituberá.
Tais comarcas foram escolhidas porque acolhem em seus limites de jurisdição sete Unidades de
Conservação, a maioria Área de Proteção Ambiental - APA: APA Baía de Camamú, APA Municipal
da Cachoeira da Pancada Grande, APA das Ilhas Tinharé / Boipeba, APA de Guaibim, APA do
Pratigi, e Reserva Particular de Patrimônio Natural Água Branca. As quatro comarcas respondem por
outros municípios: Tancredo Neves, Piraí do Norte, Cairú e Igrapiúna, sendo que estes três últimos
também inserem em seus limites territoriais parte de unidades de conservação listadas acima.
Apesar de terem sido visitadas 26 comarcas, foram realizadas 23 entrevistas semi-estruturadas
com cada um dos Promotores de Justiça, vez que dois destes atuavam em duas comarcas
simultaneamente. Importante observar que das 24 comarcas em que foram realizadas as análise dos
procedimentos, em quatro delas os Promotores de Justiça informaram não haver nenhum
procedimento de defesa ambiental no intervalo de 2006 a 2007. Também foram realizadas sete
entrevistas semi-estruturadas com representantes da sociedade civil: (i) quatro conselheiros
municipais de meio ambiente, sendo um deles secretário municipal de meio ambiente, e outro
integrante do Subcomitê da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica; (ii) um gestor público municipal;
(iii) um funcionário do IBAMA; e (iv) um representante de uma organização não-governamental.
A análise dos procedimentos via judicial (Ação Civil Pública - ACP, Transação Penal, Ação
Penal Pública - APP, Denúncia Criminal – DC) e via extra-judicial (Termo de Ajustamento de
Conduta- TAC e Inquérito Civil – IC, Requisição de Inquérito Policial – RIP, Proposta de Transação
Penal – PTP, Audiências Públicas, formulação de políticas e legislação, recomendações, participação
em conselhos municipais de meio ambiente), visaram constatar se o MP age por iniciativa própria em
prol da seguridade ambiental ou age quando é acionado pela sociedade civil.
A História Oral foi o método utilizado para obter informações a partir de fontes primárias,
neste caso, porque permite a compreensão de um pretérito ainda não registrado em documentos e
privilegia a aproximação do pesquisador com seu objeto de estudo a partir de entrevistas (ALBERTI,
2004).
Foram construídos três roteiros de entrevistas semi-estruturadas: (i) para o Promotor de
Justiça, conforme demonstra o Quadro 4.1;
(ii) para conselheiro de meio ambiente, conforme
demonstra o Quadro 4.3; (iii) para outras representações da sociedade civil e organizações
governamentais, conforme demonstra o Quadro 4.5.
78
Quadro 4.1. Roteiro básico das entrevistas semi-estruturadas aplicadas para os Promotores de Justiça
lotados nas comarcas.
Entrevista com Promotores de Justiça
1. Os Conselhos Municipais daqui atuam?
2. Vossa Excelência conhece algum conselheiro de meio ambiente? Caso afirmativo (SIM):
Nome:
3. Algum Conselho Municipal de MA (município) já procurou o MP este ano?
Quantas vezes?
Quando?
Para que? (em que circunstâncias?)
4. A sociedade civil procura o MP?
5. A sociedade civil acompanha o MP na defesa do meio ambiente (audiência pública,
reunião)? Ou atende quando é solicitada pelo MP?Vossa Excelência conhece algum
representante da sociedade civil?
6. Caso afirmativo (SIM):
Nome:
Fonte: Dados da Pesquisa.
Assim, na dimensão descritiva, analisando os discursos do conjunto de Promotores seria
possível verificar a interação entre o MP e a sociedade civil, conforme Quadro 4.2:
Quadro 4.2. Perguntas norteadoras para avaliação do Ministério Público, a partir do Discurso do
Sujeito Coletivo- DSC
PERGUNTA (S)
PROPÓSITO DA PERGUNTA
2, 4 e 6
O ministério público tem a iniciativa de interagir e se
articular com a sociedade civil.
1, 3 e 5
A sociedade civil tem iniciativa de se interagir com o
Ministério Público.
Fonte: Dados da Pesquisa.
79
Quadro 4.3. Roteiro básico das entrevistas semi-estruturadas aplicadas para os conselheiros de meio
ambiente.
Entrevista com os conselheiros municipais de meio ambiente – CMMA
1. O Conselho Municipal de direitos da criança daqui atua? Os conselhos daqui atuam?
2. A comunidade sabe distinguir entre Conselho Municipal de direitos da criança e Conselho
tutelar?
3. O senhor conhece o Promotor de Justiça? Em caso afirmativo (SIM):
a. Nome:
b. Local onde trabalha:
4. Conselho Municipal de MA (município) já procurou o MP (Promotor de justiça: nome)
este ano? Quantas vezes? Para que? (em que circunstâncias?)
5. Como você fez para encontrar o Promotor? (o iter, ou seja o acesso)
6. O Conselho Municipal de MA sabe qual o trabalho do MP? Dê exemplo?
7. Tem mais algo a declarar?
Natureza Orgânica do CCMA
8. Lembra-se do que constou na última ata de reunião? Sim ( ) não ( ) não sabe dizer ( )
9. Lembra-se o que constou na última ata de reunião? Sim ( ) não ( ) não sabe dizer ( )
Lembra-se da data última reunião? Sim ( ) não ( ) não sabe dizer ( )
Fonte: Dados da Pesquisa.
Analisando, por sua vez, os discursos do conjunto de conselheiros de meio ambiente seria
possível verificar se há iniciativa de interação do conselho de meio ambiente com as demais
representações da sociedade civil e com o MP, conforme demonstra o Quadro 4.4:
Quadro 4.4. Perguntas norteadoras para avaliação dos conselheiros de meio ambiente, a partir do
Discurso do Sujeito Coletivo - DSC.
(Continua)
PERGUNTA (S)
PROPÓSITO DA PERGUNTA
1
O conselheiro de meio ambiente se interage com
representações
natureza.
da
sociedade
civil
de
mesma
80
(Conclusão)
PROPÓSITO DA PERGUNTA
PERGUNTA (S)
2
O conselheiro de meio ambiente percebe as
limitações da sociedade quanto ao entendimento que
possuem sobre o papel do conselheiro municipal de
qualquer natureza.
3e4
5
O conselheiro se interage com o Ministério Público
O conselheiro tem acesso fácil ou não ao Promotor
de Justiça da comarca que atua.
6
O conselheiro entende e sabe sobre a função
constitucional do Promotor de Justiça, e se sabe
como recorrer a este.
1 e de 8 a 12
O conselho em que se integra é atuante e tem
estrutura mínima necessária para o exercício da
função.
Fonte: Dados da Pesquisa
A inserção destas perguntas na entrevista está relacionada, também, à investigação em face
dos seguintes aspectos:
a) analisou-se, a partir do nível de informação dos conselheiros, o próprio trabalho do MP ali
refletido. Investigou-se o MP, a partir dos parceiros, posto que, se não reconhecido o MP enquanto
órgão de fiscalização para proteção ambiental está caracterizado uma inobservância.
b) analisou-se, a partir do nível de informação dos conselheiros, o próprio trabalho do MP ali
refletido. Investigou-se o MP a partir dos parceiros, posto que, se não reconhecido o MP enquanto
órgão de fiscalização, este MP não atua enquanto agente educador.
c) identificou-se a tendência do CMMA em relação às possíveis parceiras e elaboração de
plano de ação.
81
Quadro 4.5. Roteiro básico das entrevistas semi-estruturadas aplicadas para os outros representantes
da sociedade civil e organizações governamentais.
Entrevista com os outros representantes da sociedade civil
1. A sua instituição já procurou o MP este ano? Quantas vezes? Em quais circunstâncias?
2. A sociedade civil acompanha o MP na defesa do meio ambiente (audiência pública,
reunião)? Ou atende quando é solicitada pelo MP?
3. Vossa Senhoria conhece o Promotor de Justiça? Caso afirmativo (sim):
a. Nome:
b. Local onde trabalha:
4. Vossa Senhoria se lembra de algum caso recente em que tenha agido em prol da defesa
ambiental?
5.
Fale um pouco sobre a sua impressão quanto à atuação do Ministério Público na área
ambiental.
Você, como representante da sociedade civil, sabe qual o trabalho do MP? Dê exemplo?
Fonte: Dados da Pesquisa
Quanto à análise dos discursos do conjunto de representantes de outros segmentos da
sociedade civil seria possível verificar se ela conhece o papel do MP na defesa ambiental e como
percebe a atuação desse órgão, conforme descreve o Quadro 4.6:
Quadro 4.6. Perguntas norteadoras para avaliação dos representantes da sociedade civil e
organizações governamentais, a partir do Discurso do Sujeito Coletivo – DSC
PERGUNTA (S)
PROPÓSITO DA PERGUNTA
1,2 e 3
A sociedade civil se interage com o MP para a defesa
ambiental
1, 2 e 4
O MP age por iniciativa em prol da seguridade
ambiental ou age quando é acionado pela sociedade
civil.
5
O MP é atuante na área ambiental
6
A sociedade civil sabe qual é a função do MP.
Fonte: Dados da Pesquisa.
82
A metodologia escolhida para tratar os dados, o Discurso do Sujeito Coletivo – DSC se
propõe a reconstruir, com fragmentos de discursos individuais, o discurso síntese necessário para
expressar a representação social de um fenômeno, configurado aqui como a atuação do MP na visão
da sociedade civil.
O Discurso do Sujeito Coletivo, segundo Lefreve e Lefreve (2005), é redigido na primeira
pessoa do singular e compõe-se de: (i) expressões-chave ou transcrições literais do discurso; (ii) idéia
central que é um nome ou expressão lingüística para revelar mais fidedignamente possível o sentido
de cada um dos discursos analisados; e (iii) da ancoragem, que é uma manifestação explícita de
ideologia ou teoria ou crença usada para enquadrar uma situação específica (LEFEVRE; LEFEVRE,
2005).
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Em entrevista com os Promotores de Justiça tem-se que, apesar da maioria destes (seis) ter
afirmado que os conselhos municipais não atuavam ou quatro afirmarem que não existiam conselhos
de meio ambiente em suas comarcas, em resposta a pergunta 01, três expressaram em seus discursos
que mantinham contato direto com os conselhos de meio ambiente (conforme a Figura 4.2). Há um,
inclusive, que é membro ativo do conselho da comarca em que atua e outro que recebe com
freqüência informações de conselheiros para subsidiar a ação ministerial.
Sim
31%
Não exist e
conselho
17%
Não
26%
Não soube
responder
9%
Não respondeu
17%
Figura 4.2: Conhecimento quanto à existência de Conselho de Meio Ambiente.
83
Nestes termos, observa Capelli (2003) que o Ministério Público tem cada vez mais destacada
a sua função de tutela ambiental extra-judicial, citando a participação dos membros desse órgão
também em conselhos, conforme prevê a recente edição do Decreto Federal n.º 3942 do CONAMA.
Este dá assento ao Ministério Público Federal e Estadual no plenário, com voz ativa, mas sem direito
a voto.
No entanto, Furriela (2002), em estudo sobre a participação social na gestão ambiental do
Estado de São Paulo, pontua que há reservas por parte de alguns segmentos do governo ou da
sociedade civil quanto à participação dos Promotores de Justiça no Conselho de Meio Ambiente. Em
entrevistas, representantes desses segmentos apresentaram os seguintes argumentos: (i) o MP é um
órgão de fiscalização da aplicação das leis, sendo um contrasenso este participar de uma instância do
executivo; (ii) se o MP se abstém do voto, alegando necessidade de manter isenção, não há razão para
participar do conselho; (iii) por ser um órgão governamental, com dotação orçamentária, não poderia
estar representado como sociedade civil; e (iv) o discursos persuasivo, extremamente legalista e de
pouco conhecimento da maioria, influencia a decisão dos outros conselheiros na votação.
A despeito da pergunta sobre a atuação dos conselhos de meio ambiente, dos 23 Promotores
entrevistados, quatro não souberam responder e dois não tinham conhecimento da existência dos
conselhos de meio ambiente. Houve oito dentre os Promotores entrevistados que destacaram como
mais atuantes os conselhos de educação, saúde, assistência social, tutelar, e da criança e do
adolescente. Um dos entrevistados alertou que a existência destes se dava sob a pena do município
não receber recursos carimbados, a exemplo do Fundo de Participação da Educação Básica –
FUNDEB, ou de recursos de Programa de Saúde da Família – PSF, ou de Assistência Social.
Há que se registrar que entre os entrevistados alguns relataram envolvimento com conselhos
de outras naturezas, tal qual o da Criança e Adolescente, demonstrando preferência ou afinidade por
outras áreas de atuação. Denota-se aqui que menos da metade dos Promotores demonstraram
envolvimento com os conselhos de meio ambiente, tanto que desses sete conselhos que estes julgam
atuar, apenas três promotores conhecem algum conselheiro de meio ambiente. Contudo, seis destes
operadores de direito citam que o conselho de meio ambiente procura o MP com freqüência.
Ainda, com base nos depoimentos dos Promotores, também as demais representações da
sociedade civil - SC, que não os conselhos municipais, não procuram o MP. Este saldo aumenta
porque das 23 comarcas observadas, existem aquelas em que não há nenhuma expressão de
84
manifestação da sociedade civil, nem de conselhos, tampouco de ONG. Todavia, apesar desse baixo
saldo da atuação da SC junto ao MP, constata-se que das representações que acionam o MP, a
maioria o faz espontaneamente conforme demonstra a figura 4.3.
Sim,
espont aneamente
45%
Não soube
responder
9%
Sim, provocado
pelo MP
23%
Não
23%
Figura 4.3: A SC acompanha a atuação ministerial segundo DSC dos Promotores de Justiça
Outra constatação da pesquisa, a partir do depoimento dos Promotores, é que há um número
significativo deles que mantém contato com organizações não - governamentais ambientalistas para
facilitar a atuação ministerial (Figura 4.4). Um Promotor, inclusive, denominou a sociedade civil
como parceira na comarca em que atua. Outro relata que, a fim de conter a demanda, convocou
representantes da sociedade civil para conhecer a estrutura da comarca e verificar as dificuldades
desta, fatores limitantes para o cumprimento da missão institucional. Importa constar que embora
57% dos Promotores entrevistados tenham citado as ONG ambientalistas quando questionados se
conheciam ao menos um representante da sociedade civil, 17% não souberam citar o nome da
instituição, nem tampouco o nome de algum representante.
85
Sim. Cit ou ONG
ambientalista
40%
Sim. Citou pessoa
física sem vínculo
institucional
13%
Não soube
responder
13%
Sim. Não soube
dizer o nome de
representantes ou
inst ituições
17%
Sim. Citou nome
de representantes
e instit uições
17%
Figura 4.4: Conhecimento do Promotor de Justiça de ao menos um representante da sociedade civil.
É o que demonstra o discurso:
DSC
“Sim. Conheço membros da Universidade Livre do Meio Ambiente, representantes do SAAG,
Associação de Moradores de Boipeba, Associação de Moradores de Gamboa; o Presidente da
Anchova, representantes das associações dos povoados de Tachos e a outra no povoado de Paulista,
Grupo Ambiental Sapucaia, Flora Brasil, IESB, Floresta Viva, a PLB, Movimento Negro, o Pau Brasil, CMDCA, um centro de recuperação de pessoas viciadas em drogas, a Igreja, os três órgãos
de defesa, e o pessoal da área de saúde que realmente se importa com a defesa ambiental”.
Em análise ao discurso do sujeito coletivo dos conselheiros de meio ambiente, constata-se a
inexistência de interação destes com conselheiros de outras pastas, configurando assim, em
desarticulação institucional e negligência quanto ao papel de agentes educadores. Ainda, não sabem
ao certo se a sociedade reconhece o seu papel e sabe da sua importância, como também de
conselheiros de outras pastas, para a ação protetiva do meio ambiente. Embora o conselheiro de meio
ambiente saiba da função ministerial na defesa ambiental, não se interage com o Promotor. Um dos
fatores que parece contribuir para esse distanciamento entre sociedade civil e Ministério Público é a
dificuldade que estes representantes da sociedade possuem em acessar o Promotor de Justiça na
comarca menos atuante.
Em resposta a pergunta 07 tem-se como DSC:
86
“Eu gostaria que o MP fosse um pouco mais próximo do IBAMA, do delegado de polícia, das
autoridades constituídas desse município. Gostaria que o MP fosse mais atuante dentro do nosso
município”.
Nesta comarca a mesma dificuldade de acesso ao MP se dá se dá na relação com a sociedade
civil, conforme o DSC denota:
“Temos muita dificuldade de acesso e o MP aqui não atua na área ambiental, não apóia as
iniciativas do governo e nem tampouco da sociedade civil”.
Contudo, ao contrário da sociedade civil, o Poder Executivo em 2007, conforme declaração
dos depoentes, procurou seis vezes o MP para: (i) auxiliar na contenção de construção civil em
manguezal, mediante ajustamento de conduta; e participar: (ii) da comissão municipal de contenção
de loteamento clandestino; (iii) da reunião de formação do conselho municipal de segurança pública;
(iv) das conferências: do direito da criança e adolescente, municipal da cidade, municipal de saúde;
(v) eventos da elaboração do Plano Diretor da cidade.
Segundo o discurso coletivo dos conselheiros de meio ambiente não há qualquer estrutura
para o bom funcionamento do CODEMA. A estrutura de apoio é do órgão ambiental municipal
destituído de orçamento próprio. Houve um único conselheiro que soube citar a Lei municipal que
criou o conselho e nenhum se recordou da data da última reunião e nem tampouco do assunto que
constou em Ata. Nenhum dos dois conselhos tem plano de ação estabelecido para o exercício das
atividades.
Na comarca que evidencia maior atuação o informante-chave observa que a atuação do
Promotor na área ambiental se torna mais expressiva quando sua promotoria é especializada e
específica para a defesa ambiental. Ao passo que os promotores de justiça que não atuam em
promotorias especializadas, mormente nas comarcas que existe apenas uma Promotoria de atuação
geral, dão prioridade a área criminal.
Esta pesquisa contabilizou em sua coleta de campo 337 processos ao todo, contudo não foi
possível inferir a respeito da participação da sociedade civil quanto à produção de provas ou
comunicação ao MP sobre os crimes ambientais em cinco termos circunstanciados, 17 denúncias
criminais e nove inquéritos policiais. Destes, os pesquisadores não tiveram acesso aos processos.
Somente obtiveram dois relatórios provenientes de duas comarcas distintas constando informações,
tais quais: (i) número do processo; (ii) indiciado; (iii) data de entrada; (iv) data da denúncia; (v)
tipificação do crime; e (vi) natureza da via judicial ou extra-judicial.
87
Em análise aos 306 procedimentos verificou-se que daqueles em que eram necessárias à
produção de provas de danos ou ameaças de danos ambientais: três foram produzidas por ONG; três
por associações comunitárias; 15 por pessoas físicas; seis por comunidades não-organizadas; três por
conselhos de defesa de meio ambiente; um por ONG em conjunto com o poder executivo de defesa
ambiental; e três por ONG em conjunto com pessoa física.
Ainda que a legislação brasileira incorpore em seu bojo o conceito de participação por meio
das instituições da sociedade civil, denota-se incipiência nos conselhos e comitês, fraca organização
da população (ARAÚJO, 2004) e carência de técnicos e estrutura nas ONG (IESB, 2003).
PRODUÇÃO DE PROVAS
IBAMA
P refeit ura e Câmara de
vereadores
7%
4%
P olícias civil e milit ar
2%1%
3%
1%
Minist ério P úblico ou
CEAMA
7%
Órgão federal de fiscalização
3%
órgão est adual
72%
MP e IBAMA
CEAMA e MP
IBAMA, P olícia Milit ar e
Minist ério P úblico
Figura 4.5: Agentes autores da produção de provas de dano ou ameaça de dano ambiental.
Comparando o saldo de atividades (produção de provas) da sociedade civil ao saldo gerado
pelo poder público nota-se uma tímida parceria daqueles com o Ministério Público. O poder
executivo ainda é quem mais gera provas para viabilizar o exercício ministerial. É o que consta nos
números (Figura 4.5), pois dos 273 procedimentos, em 178 houve produção de provas pelo poder
público, a saber: 129 do IBAMA; seis das prefeituras e câmaras de vereadores; 12 da polícia civil e
militar; 12 MP ou Centro de Apoio Operacional as Promotorias de Justiça do Meio Ambiente CEAMA; sete de órgãos federais de fiscalização (Departamento Nacional de Produção Mineral DNPM, Ministério da agricultura - MA, Gerência Regional de Patrimônio da União - GRPU,
88
Comissão Executiva de Pesquisa da Lavoura Cacaueira - CEPLAC); seis de órgãos estaduais de
fiscalização (Agência Estadual de Defesa Agropecuária da Bahia - ADAB e Centro de Recursos
Ambientais - CRA); quatro do MP juntamente com o IBAMA; um do CEAMA e MP; e um do
IBAMA, MP e Polícia Militar, conjuntamente.
Tal constatação confirma a observação de Capelli (2003) de que o Ministério Público, no
âmbito do inquérito civil, vale-se de provas requisitadas a órgãos públicos que exercem o poder de
polícia administrativa ambiental (CAPELLI, 2003).
Também essa pesquisa constatou que na área de estudo em questão é o poder público que
mais comunica os delitos (Figura 4.6), visto que se tem registrado nos procedimentos apenas 39
notícias de crime advindas dos diferentes segmentos da sociedade civil: 11 de pessoa física, 15 de
comunidade, um da Câmara de Dirigentes Logistas - CDL, um do setor educacional, cinco de
associação de moradores em conjunto com outros, dois de ONG, três de pessoa física, conjuntamente
com ONG e moradores, e um de ONG em parceria com o IBAMA.
Pessoa física
Grupo de moradores
8%
3%
5%
28%
13%
Câmara de Dirigent es Logist as
Colégio Municipal
Associação de moradores e out ros
3%
3%
ONGS
37%
Polícia Federal, ONGS e
moradores
ONG e IBAMA
Figura 4.6: Notícia do dano ou ameaça do dano ambiental pela sociedade civil.
Considerando o universo da pesquisa destaca-se que a participação da sociedade civil
organizada por meio de ONG e/ou Igreja, Associações e/ou CMMA foi irrelevante. Embora 28% das
notícias e/ou queixas relativas às ameaças ou riscos ambientais cheguem ao MP mediante de pessoas
físicas, este volume de um quarto das comunicações revela a atuação individual do morador,
descolada do tecido de natureza associativa, assim como da vocação do capital social.
89
É a mesma lógica de passividade da atuação da sociedade civil no enfrentamento dos
problemas ambientais descrita por Jacobi (1996). É o que autor observa mediante a pesquisa
intitulada “Meio Ambiente e Qualidade de Vida domiciliar na cidade de São Paulo”. Em entrevista
com os moradores da cidade para saber qual era o meio de ação mais efetivo para resolver os
problemas ambientais, o saldo da opção pela ação comunitária foi sete vezes menor que a opção
Estado. Constatou-se, dessa forma, um baixo nível de referência dos entrevistados ao exercício de
reivindicação e denúncias, que se traduzem em organização coletiva.
As comunicações formais geradas pela sociedade civil, nas diferentes comarcas, têm
características comuns, pois são em sua maioria danos relativos a saúde humana, ou danos “por
intermédio” do meio ambiente que Mirra (2004) bem define como:
Prejuízo causado às pessoas e aos seus bens que tem em alguns dos componentes da natureza
(a água, o ar, o solo) o elemento condutor. O meio ambiente e os bens ambientais aparecem,
assim, como os vetores responsáveis pela ligação do fato danoso e dos danos causados aos
particulares ou às pessoas de direito público, no que concerne ao seu patrimônio próprio e
individual, ou entre o fato danoso e os danos causados aos bens materiais integrantes do
patrimônio público atrelado a uma pessoa jurídica de direito público.
Reforça o autor que o dano “por intermédio” do meio ambiente não é, de forma alguma, um
dano ecológico, mas puramente um prejuízo causado a pessoas físicas e jurídicas, nos seus
patrimônios individuais, nos bens patrimoniais sujeitos à sua tutela ou, ocasionalmente, em sua esfera
extrapatrimonial pessoal, seja por atividades poluidoras ou por atividades degradadoras da qualidade
ambiental.
90
Poluição sonora
9%
Poluição de corpos d´água
3%
3%
3%
Desmatamento
Lixão
I
16%
60%
6%
Invasão de manguezal
Atividades sem licença
ambiental
Cortes de árvores em espaço
público
Figura 4.7: Tipos de danos noticiados pela sociedade civil.
Posto isto, tem-se que de 32 procedimentos, apenas dez noticiavam crimes que não diziam
respeito a saúde humana, diretamente (Figura 4.7). Os demais assim se distribuíram: 19 comunicados
de poluição sonora, um de poluição hídrica, um de depósito de lixão e um de irregularidade em
estação de tratamento de esgoto. Dos 39 procedimentos em que constavam os comunicados da
sociedade civil, em sete não estavam descritas a tipificação do dano ambiental.
Identifica-se, ainda, que a relação entre proteção ambiental e direito a saúde não é percebida na
perspectiva da cidadania pela sociedade civil. O conjunto da atuação da sociedade civil nesta região
analisada enquadra-se em um cenário de cidadania que sugere debilidade e baixa mobilização.
CONCLUSÃO
Da análise do acervo de entrevistas com os membros do MP e do conjunto de procedimentos
analisados, constata-se que, apesar do discurso coletivo dos Promotores de Justiça afirmar que há
contato entre o MP e as organizações não - governamentais ambientalistas, com vistas a facilitar a
atuação ministerial na defesa ambiental, a análise dos procedimentos constata que essa relação ainda
91
é muito tímida. Esta timidez se caracteriza pela pouca aproximação da nova institucionalidade
democrática constituída pelo CMMA e também pela pálida referência do MP a qualquer organização
não-governamental relativa ao Meio Ambiente.
Apreciando o conjunto das entrevistas realizadas nos termos da metodologia supra
mencionada
e
na
área
identificada,
constata-se
que
o
MP,
apesar
da
sua
missão
institucional/constitucional em relação ao Estado Democrático de Direito, ainda não interage de
forma construtiva com a sociedade civil na perspectiva na conservação ambiental. Em que pese esta
articulação com a sociedade civil possa vir a ser implementada a partir do próprio ator social que
busca o MP com questões de risco ambiental concreto, constata-se que poucas vezes, no contexto
desta investigação, os entrevistados fizeram o movimento MP- sociedade civil na direção da
conservação dos bens ambientais.
Identificou-se, pois, uma frágil tendência do MP não ocupar o papel do Promotor como
agente educador. Tal qual é a iniciativa da sociedade civil em se interagir com o Ministério Público.
O conselheiro de meio ambiente não interage com os conselheiros de outras naturezas,
tampouco percebe que a sociedade tem entendimento limitado quanto à função dele como
conselheiro municipal. Ainda, o conselho não tem estrutura mínima necessária para o exercício da
função e não possui hábito em elaborar plano de ação.
Quanto a sua relação com MP, o conselheiro entende e sabe sobre a função constitucional do
promotor de justiça, contudo pouco interage e não tem acesso fácil a este.
Quanto ao discurso de outros representantes da sociedade civil e dos representantes
governamentais há consenso de que a sociedade tem consciência da função do MP. Na análise dos
procedimentos houve a constatação de que não é a sociedade civil que aciona o MP e nem tampouco
o MP age por iniciativa própria e sim reagindo a uma provocação do Poder Executivo.
92
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95
CAPÍTULO 5
SISTEMAS DE INFORMAÇÕES GEOGRÁFICAS: UMA FERRAMENTA PARA O
MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
96
RESUMO
Cuida esse artigo da análise da atuação ministerial na defesa das Unidades de Conservação - UC do
Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia, mediante um Sistema de Informações Geográficas,
elaborado para armazenar e recuperar dados espaciais obtidos a partir de levantamentos realizados
em 337 procedimentos do período de 2004-2006 em 24 comarcas, bem como informações de gestão
ambiental dos municípios que as compõem. Outro objetivo foi efetuar um ensaio usando um registro
da base de dados, georreferenciá-lo e sobrepô-lo à base cartográfica disponível para demonstrar e
ilustrar as facilidades que o Promotor de Justiça poderá obter no emprego dessa ferramenta para a
defesa ambiental. Constatou-se que os Promotores de Justiça têm dificuldade de acesso a informações
concernentes às UC, à gestão municipal e aos órgãos de apoio a fiscalização e controle ambiental;
que parte das UC tem seus perímetros estabelecidos em mais de uma comarca, necessitando da
implantação de promotorias regionais de meio ambiente para estabelecer ações integradas.
Identificou-se áreas focais em que o Estado ou não mantém estrutura de fiscalização ambiental ou
mantém em condições precárias e comarcas que não dispõem de parceiros potenciais, principalmente
do poder executivo para dar celeridade aos procedimentos estagnados referentes a infrações de cunho
ambiental. Conclui-se que as informações ambientais necessárias para manusear as peças judiciais
nas comarcas são insuficientes, prejudicando a composição civil e conseqüente reversão do dano
ambiental; que 72% das denúncias criminais foram decorrentes de inquéritos policiais, a maioria
requisitada pelo IBAMA; e que mais de 76% inquéritos civis demonstraram encontrarem-se
estagnados.
Palavras-chave: Mata atlântica, Ministério Público, Sistema de Informações Geográficas
ABSTRACT
This article analyses the ministerial actions in defense of the Conservation Units of the Central
Corridor of the Atlantic Forest in Bahia, by means of the Geografical Information System (SIG),
which was established in order to store and retrieve space data obtained from surveys of 337
procedures in the period between 2004 and 2006 in 24 judicial districts, as well as information of
environmental management of the municipalities which, together, make up the judicial district.
Another objective was to do an experiment utilizing records from the database, which were then
georeferenced and overlayed on the map available to demonstrate and illustrate the conveniences that
the Justice Promoter may obtain in the utilization of this tool for environmental protection. It was
observed that the Justice promoters have difficulty in the access of information relating to the Units
of Conservation, to the municipal management and to the organizations of environmental monitoring
and control; that some of the Units of Conservation have their perimeters established in more than
one judicial district, demanding the establishment of regional promoter environmental offices to
perform coordinated actions. Focal areas were identified in which the State has no environmental
monitoring structure or else has one, but in precarious conditions, as well as judicial districts which
have no potential partners, especially in the executive branch of government, in order to speed up the
stagnant procedures in relation to environmental infractions. It can be concluded that the
environmental information necessary to handle the judicial action suits within the judicial districts are
not sufficient, undermining the civil configuration and the possibility of reversing the environmental
97
damage; that 72% of criminal accusations were derived from police investigations, most of them
requested by IBAMA; and that more than 76% of civil inquiries are at a stand still.
Key Words: Atlantic Forest, Ombudsman, Geografical Information Sistem
98
INTRODUÇÃO
A Agenda 21 Brasileira elegeu como um dos temas prioritários a gestão dos recursos naturais,
delineada sob a égide de estratégias, tal qual o estabelecimento de normas e medidas de controle de
qualidade ambiental (MMA, 2002). Uma dessas medidas é o desenvolvimento de atividades com a
participação do Ministério Público (Federal e Estaduais) na fiscalização do uso dos recursos naturais,
a partir de instrumentos de gestão (inquérito civil - IC, ação civil pública - ACP, termos de
ajustamento de conduta - TAC) e na aplicabilidade da legislação vigente, com reparação dos danos.
Contudo, para que o Promotor de Justiça cumpra a função de fiscal da Lei prescinde que o órgão
disponha de uma base de dados permanente e atualizada com registros dos atores sociais, das
ameaças e dos impactos ambientais, bem como das áreas prioritárias para a conservação no cenário
ambiental em que exerce sua função ministerial. A visão dentre alguns pares do Ministério Público
tais quais Guimarães Jr. (2001) e Mendes (2007)
11
é que a ausência de uma ferramenta para
viabilizar um diagnóstico dos principais problemas sociais em cada área de atuação institucional
inviabiliza a consecução de estratégias prioritárias de atuação.
Moreira (2006) salienta que os Promotores de Justiça, especialmente de 1ª entrância, têm
muita dificuldade em desenvolver os trabalhos forenses devido às inúmeras atribuições
constitucionais. Como “clínicos gerais” não há condições de entender a matéria ambiental com maior
profundidade, conforme consta Honorato et al. (não publicado). Daí decorre a dificuldade da
especialização em uma área tão importante como o meio ambiente em que a atuação do promotor
exige conhecimentos mais profundos, dada a complexidade das inter-relações decorrentes de atitudes
tomadas (MOREIRA, 2006).
Tais limitações dificultam o exercício ministerial para conhecer e monitorar, no campo, tanto
as agressões ambientais, quanto a observância das leis, resultantes das decisões judiciais. Uma das
ferramentas existentes para viabilizar tais necessidades consiste na montagem dos chamados
Sistemas de Informações Geográficas – SIG. Desta forma, o SIG se constitui em ferramenta
estratégica na atuação do poder público, visto que tem grande potencial de integração com modelos
ecossistêmicos podendo armazenar, manipular e visualizar quantidade expressiva de dados em um
contexto espacializado (PINA, CRUZ, MOREIRA, 2000). As diversas informações contidas no SIG
podem ser congregadas para resolver problemas de conservação, auxiliando na tomada de decisões,
11
Comunicação pessoal da autora (3 de abril de 2007).
99
no manejo das espécies e da paisagem, e ainda, de maneira mais ampla, no delineamento de políticas
públicas (UEZU, 2006).
São os bancos de dados geográficos que armazenam os dados alfanuméricos tanto quanto a
localização (pares de coordenadas geográficas) desses dados. Estes são estruturados na forma de
projetos, cuja composição se resume em um conjunto de Planos de Informação (PI), suporte para os
diferentes tipos de dados, e em um ambiente que permite importação, digitalização e edição
(MOREIRA, 2003). A constituição desse sistema geográfico concederia acesso rápido e atualizado de
informações estratégicas para punir os infratores das normas jurídicas, tanto quanto para tornar as
condenações precisas para a recuperação do dano ambiental. Manipulando o SIG o Ministério
Público poderá, por exemplo, a partir de mapas digitais (vegetação, hidrografia, unidades de
conservação), gerar dados sobre conectividade e fragmentação de paisagens da Mata Atlântica.
Dados que, obtidos a partir do SIG, aliados ao sensoriamento remoto, poderão simular e até mesmo
prever cenários futuros resultantes de tomadas de decisão e determinações judiciais. Essa ferramenta
computacional permitirá ao Promotor de Justiça interagir com seus pares no momento em que tratar
de fiscalizar e controlar a aplicação das normas jurídicas em escala de paisagem, tais quais bacias
hidrográficas, unidades de conservação intermunicipais ou corredores ecológicos que perpassam suas
fronteiras de atuação jurisdicional.
Um dos objetivos desse trabalho foi o de analisar a atuação do Ministério Público mediante
uma base de dados construída no ambiente de um Sistema de Informações Geográficas – SIG, que
permite obter fácil e rápido acesso aos atributos das 24 comarcas observadas neste trabalho,
principalmente dos procedimentos e processos. Tais atributos estão apresentados em um conjunto de
tabelas relacionadas que facilitam o acesso a informações para descrever entidades (24 comarcas) do
mundo real (JACINTHO, 2003). Importa ressaltar que foram levantados procedimentos do período
de 2004-2006.
Em entrevista semi-estruturada com 23 Promotores para diagnosticar a análise da atuação do
Ministério Público no Corredor Central da Mata Atlântica, conforme Honorato et al. (não publicado),
resultou que apenas 12 Promotores de Justiça lembraram da existência de ao menos uma unidade de
conservação, quando estimulados a dizer se existiam áreas protegidas inseridas em suas comarcas. O
trabalho de campo aqui citado também deflagrou que raros são os promotores que têm acesso fácil a
esse tipo de informação. Exceto aqueles que já têm a prática de integração com organizações nãogovernamentais e agências ambientais em campanhas coletivas para atividades de cunho ambiental,
100
especialmente as de fiscalização e incentivo a observância das reservas legais, previstas no Código
Florestal (Lei 4778/64). Justifica-se assim, construir uma tabela de atributos - UC do CCMAB. Outro
objetivo é efetuar um ensaio com um registro referente aos procedimentos da comarca de Itacaré, em
que se insere a Área de Proteção Ambiental Costa de Itacaré – APA Itacaré – Serra Grande e
sobrepô-lo à base cartográfica disponível (comarcas, vegetação e hidrografia), a fim de demonstrar e
ilustrar as facilidades que o Promotor de Justiça poderá obter no emprego dessa ferramenta, tanto
para fiscalizar à aplicação das leis ambientais vigentes pelos entes federados do executivo (federal,
estadual e municipal), quanto para a defesa das unidades de conservação no Corredor Central da
Mata Atlântica na Bahia - CCMAB.
MATERIAL E MÉTODOS
O Corredor Central da Mata Atlântica - CCMA se estende por todo o Estado do Espírito
Santo até a porção sul da Bahia (BRASIL, 2005). Está localizado entre as coordenadas 13° 05’ e 18°
05’ de latitude Sul e 38° 50’ e 41° 33’ de longitude Oeste (LANDAU, RESENDE, 2003).
A área de estudo dessa pesquisa, porém, abrange somente a porção baiana do Corredor Central da
Mata Atlântica - CCMBA, que é composta por 76 municípios perfazendo uma área total de 77.851
Km² (Figura 5.1).
101
Figura 5.1: Delimitação do Corredor Central da Mata Atlântica - CCMA
Fonte: Floresta Viva, 2008
102
Para realizar as análises espaciais foi estabelecido como universo da pesquisa as comarcas do
CCMAB, contendo em seus limites territoriais as unidades de conservação apresentadas em Mesquita
et al. (2004; 2007), sendo uma comarca 12 definida como território ou a circunscrição territorial,
compreendida pelos limites em que se encerra a jurisdição de um Juiz de Direito (DE PLÁCIDO;
SILVA, 2001).
A pesquisa considerou para análise qualitativa somente as comarcas inseridas no CCMAB
que tivessem ao menos uma unidade de conservação dentro dos seus limites. Foram identificadas 29
comarcas (Figura 5.2) a partir do confronto entre os dados do diagnóstico das Unidades de
Conservação - UC de Mesquita et al. (2004) e os dados dos municípios inseridos na jurisdição de
cada comarca (BAHIA, 2006a).
12
As comarcas são classificadas, segundo sua importância, em entrâncias, sendo as de primeira entrância as menos
importantes ou menores. Têm-se ainda comarcas de segunda e de entrância especial (também chamada de terceira
entrância em alguns casos), tal qual a comarca da capital do estado (DE PLÁCIDO; SILVA, 2001).
103
Figura 5.2: Delimitação das 29 comarcas observadas.
Fonte: FLORESTA VIVA, 2008
104
No entanto, esse Banco de Dados Cadastral foi construído sem as informações de cinco
comarcas: Ituberá, Buerarema, Uruçuca, Maraú e Ibirapitanga. Importa ressaltar que embora a
pesquisa envolvesse 29 comarcas, em quatro delas a pesquisadora ainda estava em fase de
negociação para a análise dos procedimentos e entrevistas com os Promotores de Justiça e uma não
aderiu a pesquisa.
As informações obtidas foram: (i) levantamento de procedimentos nessas comarcas; (ii)
observação presencial em oficinas ambientais realizadas pelo NuMA com os Promotores de Justiça;
(iii) entrevistas informais via telefone e correspondências eletrônicas; e (iv) pesquisas: bibliográfica,
documental e em sítios eletrônicos nas organizações não-governamentais e governamentais (federal,
estadual, e municipal). As informações obtidas foram introduzidas nas tabelas de atributos de cinco
Planos de Informação (PI) que compõem o SIG: (i) Áreas focais do CCMAB; (ii) Comarcas inseridas
em áreas focais; (iii) cobertura vegetal ; (iv) gestão municipal e órgãos de apoio a fiscalização e
controle ambiental; e (v) unidades de conservação. Os dados relativos à gestão das UC foram
extraídos do relatório técnico “Diagnóstico das unidades de conservação do Corredor Central da
Mata Atlântica” (MESQUITA et al., 2004). Cada PI contém uma tabela que descreve os atributos de
cada uma das feições representadas, fator que possibilita a execução de análises espaciais. A partir da
sobreposição desses PI, foi possível construir cartas – imagens para visualizar os polígonos ou
somente as coordenadas geográficas das UC, tanto de proteção integral quanto de uso sustentável,
dentro das 24 comarcas observadas. Os procedimentos levantados em cada uma das 24 comarcas
foram: (i) Inquéritos Civis instaurados - IC; (ii) Termos de Ajustamento de Conduta - TAC
pactuados; (iii) Ações Civis Públicas - ACP ajuizadas; (iv) Denúncias Criminais – DC; (v)
Transações Penais - TP; (vi) Requisições de Inquérito Policial - RIP; (vii) Propostas de Transação
Penal - PTP; (viii) Outras Formas de Atuação - OFA: formulação de legislação ambiental e políticas
públicas, participação em conselhos municipais de meio ambiente, e organização e realização de
audiências públicas .
Para cada natureza de procedimento foi elaborado um formulário específico contendo todas as
etapas do desdobramento até o seu ciclo completo, com vistas à recuperação, ou reversão, ou
mitigação do dano ambiental e / ou a condenação e o arquivamento. Para a criação do Banco de
Dados Cadastral foram utilizados os mapas digitais cadastrais: unidades de conservação; áreas focais
do CCMAB e comarcas; e cobertura de vegetação. Posteriormente, foi selecionada uma UC piloto
(APA da Costa de Itacaré – Serra Grande) para cadastrar os procedimentos e efetuar o ensaio. Para
105
esta pesquisa os três procedimentos da comarca de Itacaré, em que os danos ambientais aconteceram
dentre da APA de Itacaré – Serra Grande, foram georreferenciados com GPS e posteriormente
cadastrados no banco de dados de forma que a localização destes pudesse ser visualizada no SIG pelo
usuário (promotor). Ainda, foi georreferenciado um dos registros armazenados nesse SIG: Projeto
NUMA, com projeção UTM / Datum Horizontal, delimitado pelas coordenadas geográficas 13° 45’ e
18° 50’ de latitude Sul e 39° 27’ e 40° 51’ de longitude Oeste. Para compor o Plano de Informação PI das Comarcas do CCMAB foi utilizado uma base cartográfica no formato vetorial shapefile, em
escala 1: 2.000.000, disponível no site da BAHIA SEI (BAHIA 2006b). Nesta, os municípios são
representados por polígonos e suas características socioeconômicas formam parte de sua base de
atributos. A cartografia originalmente fornecida no datum WGS 84 e em coordenadas geodésicas, foi
transformada para o datum SIRGAS (COSTA, 2002) e em coordenadas UTM. Para calcular a
porcentagem de Mata Atlântica na paisagem em que a comarca se inseria, foram superpostas a carta
de vegetação (LANDAU, RESENDE, 2003) e a carta de limite territorial das comarcas (BAHIA,
2008). Os dados secundários de cobertura vegetal do bioma Mata Atlântica (MMA, 2008) foram
reprojetados do datum horizontal SAD69 para SIRGAS 2000 (IBGE, 1997). Os arquivos vetoriais
das comarcas foram corrigidos utilizando-se o arquivo vetorial contendo todos os municípios da
Bahia (BAHIA, 2008). Os municípios de interesse foram identificados a partir de consulta no sítio do
Ministério Público do Estado da Bahia, selecionados e desmembrados para comporem um novo
arquivo vetorial em SIRGAS 2000. Posteriormente os municípios que compunham uma só comarca
foram unidos mediante a seleção e edição dos vetores de interesse. O mapa de vegetação foi
recopilado com base no do MMA (BRASIL, 2008). A partir desses dados foi realizado o cálculo da
proporção de Mata atlântica para cada comarca. Este cálculo foi realizado empregando-se o Programa
ArcMap (ESRI, 2006).
Para construir, alimentar e atualizar uma base de atributos associada ao SIG, que descrevesse
algumas características das comarcas, foram concebidas seis tabelas: (i) comarcas; (ii) cobertura
vegetal; (iii) gestão municipal; (iv) órgãos de apoio a fiscalização e controle ambiental; (v)
organizações não-governamentais; e (vi) unidades de conservação.
A primeira foi editada de forma a conter: a) municípios pertencentes às comarcas; b)
população destas; área total em km²; c) área total (em km²) de unidades de conservação dentro da
comarca. A tabela gestão municipal foi editada para conter: a) identificação do município; b) região
geográfica; c) identificação do prefeito; d) identificação do secretário de meio ambiente ou de
106
estrutura similar; e) conselho municipal de meio ambiente; f) fundo municipal; g) licenciamento
ambiental. A tabela de cobertura vegetal foi editada para conter: a) classes de vegetação do bioma
Mata Atlântica e ecossistemas associados; b) área da cobertura total em km²; e c) área da cobertura
total em hectare. As tabelas de ONG e órgãos de apoio de fiscalização e controle ambiental foram
editadas para receber informações sobre a identificação do órgão, endereço e responsável pela
instituição naquela comarca. A base de atributos - UC do CCMAB foi construída para agregar as
informações recopiladas a partir de Mesquita et. al. (2004): área focal a que pertence, nome e
categoria; contatos do informante; superfície (área da UC, perímetro); dispositivo legal de criação,
situação de plano de manejo/zoneamento; porcentagem de área regularizada; quantidade e função dos
funcionários fixos; equipamentos e infra-estrutura; equipamentos de pesquisa; existência e realidade
do conselho gestor; existência de mapas em meio digital ou papel; e principais ameaças.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Um resultado dessa pesquisa foi a constatação de que os Promotores de Justiça têm
dificuldade de acesso a informações concernentes às unidades de conservação e a gestão municipal e
órgãos de apoio a fiscalização e controle ambiental. Os Promotores de Justiça, sem a posse dessas
informações, têm chances limitadas de direcionar os termos de acordos extra-judiciais (TAC) para
fortalecer a gestão das UC. Com este sistema montado, portanto, torna-se possível a efetividade
dessas ações, quando da destinação de recursos financeiros para o suprimento de necessidades
específicas: regularização fundiária, compra de equipamentos, elaboração, revisão ou implementação
de planos de manejo, fortalecimento e criação de conselhos gestores, dentre outros. A mesma opção
pode ser adotada em condenações judiciais, quando o crime é eminentemente ambiental,
especialmente quando acontece dentro ou nas imediações de unidades de conservação. Na decisão da
sentença o réu deve reparar o dano ambiental, conforme prevê a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605
/ 98). Entretanto nem sempre há observância dessa norma jurídica, conforme salienta Ramos (2006)
ao analisar o total de penas revertidas para ocorrer a recuperação ambiental, com base na Lei já
citada. Esta autora concluiu que das 70 transações penais apenas 35,71% dos casos reverteram para
107
projetos ambientais, sendo que 64,28% destes reverteu-se em prol da sociedade, por meio da entrega
de cestas básicas, para hospitais ou entidades beneficentes sem atuação ambiental.
Outra informação aparente no PI que trata das UC inseridas nas comarcas do CCMAB é que
parte das áreas protegidas têm seus perímetros estabelecidos em mais de uma comarca, fato que
reforça a tese de que é necessária a implantação de promotorias regionais especiais de meio ambiente
para estabelecer planos de ação integrados. O SIG facilitará o litisconsórcio ativo ou congraçamento
dos Promotores de Justiça na condição de autores em um mesmo processo (DE PLÁCIDO e SILVA,
2001), para defender, por exemplo, unidades de conservação intermunicipais ou de grandes extensões
territoriais, como as áreas de proteção ambiental e as reservas extrativistas. Este novo paradigma de
atuação conjunta foi deflagrado pelos próprios Promotores de Justiça, em resposta a avaliação geral
de quatro oficinas ambientais realizadas pelo NuMA 13 (BAHIA, 2006c, 2006d, 2006e). Também é
propósito do SIG ressignificar o exercício ministerial abrangente, não considerando apenas uma
unidade de conservação isolada, mas no contexto da paisagem em que ela se insere e toda a sua
dinâmica e interação com atividades econômicas, outras áreas legalmente protegidas, ameaçadas e
potenciais para a conservação.
Analisando as informações dadas pelo SIG, tal qual a localização de equipamentos e serviços
públicos ou privados, foi possível identificar áreas focais com maior fragilidade em que o Estado ou
não mantém estrutura de fiscalização ambiental ou mantém em condições precárias. Os resultados
demonstram que comarcas como Alcobaça, Belmonte, Itapebí, Pau Brasil e Santa Luzia não dispõem
de parceiros potenciais, principalmente do poder executivo, para intensificar as atividades, ou mesmo
dar celeridade aos procedimentos estagnados referentes a infrações de cunho ambiental.
Quanto à presença de potenciais parceiros para tornar mais eficiente à atuação do Ministério
Público, constatou-se que as áreas focais do Complexo Una - Lontras - Baixão (Figura 5.3) e do
Complexo Camamú - Cabruca - Condurú (Figura 5.4) apresentam maior número de entidades,
públicas, privadas e organizações da sociedade civil que podem oferecer apoio às ações de proteção e
conservação do meio ambiente. Destaca-se a comarca de Ilhéus que possui a melhor estrutura de
apoio às ações de preservação do meio ambiente, podendo ser, assim, considerada estratégica para
atuação do Ministério Público.
13
O Núcleo Mata Atlântica do Ministério Público do Estado da Bahia é um grupo especial criado, por ato do
Procurador-Geral de Justiça, para defender a mata atlântica. É constituído por 110 Promotorias de Justiça distribuídas
por seis Coordenações Regionais. O CCMAB abrange, na Bahia, 76 municípios que perfazem uma área de 1.094.501,34
km².
108
Figura 5.3: Complexo Una - Lontras – Baixão
Fonte: FLORESTA VIVA, 2008
109
Figura 5.4: Complexo Camamú - Cabruca – Condurú
Fonte: FLORESTA VIVA, 2008
110
As tabelas de atributos intituladas comarcas do CCMAB, órgãos de fiscalização e controle e
ONG (conforme Figura 5.5) foram construídas para dispor informações básicas do Ministério
Público, do Magistrado e das instituições de investigação e fiscalização, com a pretensão de facilitar
o processo de entrosamento entre os Promotores de Justiça das 29 comarcas, os demais entes
federados (poder judiciário e executivo) e a sociedade civil. Também, porque em análise dos
relatórios referentes às quatro oficinas ambientais do NuMA (NUMA, 2008), esses operadores do
direito manifestaram interesse em estabelecer laços com os demais colegas, alguns ainda
desconhecidos, com vistas a compartilhar
idéias e novos métodos de trabalho. Defendem a
importância do intercâmbio de experiências não só entre seus pares, mas com outros atores sociais
engajados nas questões ambientais e sugerem um planejamento de ações conjuntas, citando a título
de exemplo a parceria com a polícia militar, a fim de que esta execute a fiscalização e apreensão
(BAHIA, 2006c, 2007).
Essencialmente os Promotores nas comarcas de primeira entrância (observadas nessa
pesquisa) prejudicados pela falta de infra-estrutura e pela sobrecarga de trabalho não conhecem as
atividades que ameaçam a integridade física das UC, posto que não sabem da existência dessas áreas
protegidas em seus limites territoriais de atuação. Muitos desconhecem, também, o sistema municipal
de defesa ambiental e potenciais parceiros de organizações não-governamentais e da iniciativa
privada, tais quais as brigadas de incêndio. Com limitações diversas para gerir uma infinidade de
informações durante o exercício da função ministerial nas comarcas, terão no GEONuMA uma fonte
rápida de localização das organizações da sociedade civil, e até mesmo do poder executivo. Estes
deverão prestar auxílio por meio de analistas ambientais, aptos a redigirem relatórios periciais, com
vistas a compor os procedimentos jurídicos de forma mais eficiente: (i) qualificação das partes
investigadas; (ii) descrição da situação lesiva; (iii) definição nas condições de tempo, modo e lugar
para cumprimento das obrigações para reparação do dano ambiental (TAC); (iv) proposta de
composição civil; e (v) proposta de aplicação da pena.
Neste contexto, Sícoli (2001) tratando da atuação cível do Ministério Público no crime,
também recomenda essa interação junto aos órgãos ambientais, tanto para obter a especificação das
atividades que poderiam ser atribuídas aos infratores, quanto à relação de equipamentos e bens, com
vistas à melhoria na qualidade da gestão ambiental (SÍCOLI, 2001).
111
Figura 5.5: Georreferenciamento dos procedimentos de Itacaré
Fonte: FLORESTA VIVA, 2008
112
Outro resultado dessa pesquisa foi o levantamento de procedimentos nas comarcas, conforme
a Figura 5.6. Todos os dados dos procedimentos judiciais e extra-judiciais foram lançados no Banco
de Dados Cadastral, com vistas a facilitar o monitoramento destes pelos Operadores do Direito em
questão. O operador de direito, mediante o SIG, tem acesso às informações armazenadas quanto a
localização do dano ou ameaça de dado ambiental, condição de degradação da área ou ao progresso
da recuperação. Também há informações quanto à qualificação do infrator, autor da denúncia e autor
da produção de provas do dano ou ameaça de dano. No caso dos TACs, esse banco de dados registrou
as condições acordadas com o MP pelo compromissário quanto ao tempo, modo e lugar do
cumprimento das obrigações, tanto quanto ao efetivo cumprimento destas.
113
Procedimentos 2004-2006
Inquérito Civil
Termo de Ajustamento de
Conduta
Ilhéus
Ação Civil Pública
Porto Seguro
Belmonte
Denúncia Criminal
Una
Taperoá
Transação Penal
Valença
Itajuípe
Camacan
Requisição de Inquérito
Policial
Coaraci
Jequiriçá
Proposta de Transação
Penal
Itapebi
Caravelas
Outras Formas de Atuação
Itamarajú
Nilo Peçanha
Inquérito Policial
Itacaré
Pau-Brasil
Termo Circunstanciado
Prado
Santa Cruz de Cabrália
Camamú
Gandu
Ubaíra
Alcobaça
Santa Luzia
Wenceslau Guimarães
0
10
20
30
40
50
60
70
Número de Procedimentos
Figura 5.6: Quantidade de procedimentos (2004 a 2006) analisados nas comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica
na Bahia.
Fonte: FLORESTA VIVA, 2007.
CAPELLI (2003) defende que no bojo do inquérito civil, o compromisso de ajustamento deve
conter: (i) qualificação das partes investigadas e correta representação (CPF ou CNPJ, endereço
profissional e domiciliar); (ii) descrição da situação lesiva; (iii) descrição perfeita das condições de
114
tempo, modo e lugar do cumprimento das obrigações; e (iv) fixação de cominação pecuniária que
preserve o valor da moeda.
Assim, observando tais prerrogativas, do total de 89 inquéritos civis instaurados houve
qualificação satisfatória de 65 investigados (pessoa física ou pessoa jurídica de direito público ou
privado), além da descrição satisfatória da situação lesiva em 65 procedimentos. Em um
procedimento foi solicitado arquivamento pelo Promotor ao Conselho Superior do Ministério Público
por falta de provas e apenas 13 IC resultaram em TAC.
Estavam em andamento apenas 19 IC e 61 demonstravam encontrar-se estagnados em face do
intervalo de mais de um ano entre a penúltima e a última iniciativa do Promotor. No restante não
havia informações suficientes nos autos procedimentais para inferir. Outro empecilho é que parte
desses procedimentos foi noticiado a pesquisadora, via ofício, pela Polícia Civil atuante na comarca,
ou mediante relatório do Promotor, inviabilizando, assim, a verificação dos autos dos processos em
questão. Cabe ressaltar que o prazo limite para andamento de cada procedimento sugerido pelo
NuMA, mediante o sistema GEONUMA é de nove meses apenas (NuMA, 2008).
Dos 11 TAC que esta pesquisa teve acesso, na sua totalidade houve qualificação das partes
investigadas, tanto quanto da descrição da situação lesiva. Contudo, em apenas cinco destes
procedimentos houve conformidade quanto às condições de tempo, modo e lugar para o cumprimento
das obrigações da parte investigada. Ainda, em quatro dessas vias extra-judiciais houve critério de
constatação do cumprimento da obrigação de reversão do dano ou da ameaça do dano ambiental. Ao
todo, cinco TAC foram concluídos e receberam o consentimento do Conselho Superior do Ministério
Público para arquivamento.
Dos 11 IP levantados a pesquisa teve acesso a sete, sendo, o restante, noticiado mediante
ofício policial da comarca de Taperoá ou relatórios das Promotorias de Justiça. Em quatro houve
nova requisição do Promotor para outras diligências, a fim de materializar a denúncia. Dos sete
títulos verificados, em apenas três houve denúncia do Ministério Público para o Poder Judiciário.
Outrossim, a pesquisa constatou que das 100 denúncias criminais, duas foram provenientes de
demanda do Promotor de Justiça, 77 foram decorrentes de inquéritos policiais requisitados por outros
(a maioria pelo IBAMA), e em cinco denúncias não houve possibilidade de verificação desta
informação, visto que não havia registro desta informação nas peças processuais.
Das sete TP, somente quatro foram acessadas por esta pesquisa. Em duas houve requisição de
prova pericial pelo Ministério Público. Em nenhuma constou proposta de composição civil para
115
reparação do dano ou da ameaça do dano ambiental, nem tampouco prova de impossibilidade de
fazê-lo. Contudo, em seis títulos foram propostas penas restritivas de direito: pecúnio a entidades
sociais e ambientalistas. Importa dizer que das 59 propostas de transação penal, em apenas 11 havia
proposta de composição civil, todavia foram registradas 38 propostas de pena restritiva de direito.
Ressalta-se que 33 transações penais de uma única comarca propuseram a doação de
aproximadamente R$ 140.740,00 para a Fundação José Silveira - Mata Atlântica do Ministério
Público (NuMA, 2007).
Contudo, Capelli (2003, p. 256) defende que:
[...] o que se busca, precipuamente, em Direito Ambiental é a aplicação dos
princípios da prevenção e precaução, para evitar que o dano ocorra ou, tendo havido
o prejuízo, a reparação in natura da obrigação será preferível à compensação
pecuniária.
A autora observa, ainda, que não há garantias de que a indenização levará a reparação integral
do dano ambiental, mas ressalta que em um termo de compromisso seria uma possibilidade a
indenização do dano ambiental, acrescida à obrigação de fazer, no caso em que o meio ambiente não
pudesse ser recuperado. Também, denota que, apesar de ser admitida a sub-rogação da obrigação, não
são admitidos desvios de finalidade, tal qual doação a entidades que não tem nenhuma relação com a
tutela ambiental: conselhos tutelares, creches, asilos, dentre outros (CAPELLI, 2003).
Nestes termos, tem-se que as seis Ações Penais Públicas - APP, observadas no âmbito das DC
provocadas pelo IBAMA, em apenas um processo constou a sentença. O Magistrado apresentou a
sentença do crime (pesca de camarão no período do defeso), alegando impossibilidade de comprovar
reparação do dano e estabeleceu o fornecimento de 04 kg de filé de camarão por mês para a única
creche da cidade. No levantamento do procedimento não houve como saber se a pena foi estabelecida
para cumprir, também, na época do defeso.
Apesar da Lei nº 7.347 / 85, que institui a ACP, ter origem histórica enraizada na Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente, vez que foi construída, inicialmente, para regulamentar nesta o
artigo que trata da ação de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente (ABELHA,
2003), tal instrumento jurídico não foi muito utilizado para resolver os conflitos ambientais nas
comarcas inseridas no CCMAB. É o que demonstram os resultados, visto que houve a propositura de
nove ACP dentre os procedimentos levantados.
116
A mesma tendência foi observada em um estudo para avaliar a resolução de conflitos
ambientais obtidos pela Promotoria de Justiça de Meio ambiente da Comarca de São Carlos – SP.
Mio et al. (2005) concluíram, por meio desse estudo, que de todos os Inquéritos Civis relativos a
conflitos ambientais instaurados no período de 2001 a 2004, a maioria foi resolvida mediante
assinatura de TAC (63%), em detrimento das Ações Civis Públicas (3%) ajuizadas perante o poder
judiciário. E destas, apenas 34% entraram em negociação. Outrossim, estes autores constataram que
as ACP pendentes representavam 60% daquelas iniciadas no ano de 1997, 80% das iniciadas em
1998, e a partir de 1999, nenhuma das ACP haviam sido solucionadas.
Outro resultado da pesquisa em tela foi a verificação de ausência de procedimentos de cunho
ambiental propostos por parte do Ministério Público ou pela sociedade civil, entre os anos de 20042006, em três comarcas. Releva notar que dentre estas há uma unidade de proteção integral de
remanescente significativo de floresta ombrófila, com espécies faunísticas raras e alvo constante de
agressão ambiental (BAHIA, 1997).
Em todas as comarcas a natureza do dano ou ameaça ambiental foi dos mais variados:
armazenamento ilegal de madeira sem Anotação de Transporte de Produtos Florestais - ATPF;
construções irregulares em áreas de marinha; extração de areia e outras naturezas de mineração sem
licença ambiental; desmatamento de manguezal, loteamentos irregulares ou clandestinos;
funcionamento de madeireira, carpintarias e serrarias clandestinas; criação de animais silvestres em
cativeiro; destruição de florestas sem autorização dos órgãos competentes; lançamento de efluentes
em corpos d’água e depósito de lixo in natura sem tratamento e em local inapropriado. Contudo, a
maior parte da demanda para o MP foi a poluição sonora, conforme consta em 34 peças
procedimentais.
Constatou-se que em dois inquéritos civis os promotores solicitaram informações para os
órgãos do Poder Executivo (Prefeitura, IBAMA, CRA, Polícia Civil) e para o Poder Judiciário
(cartório de registro de imóveis), com vistas a subsidiar a investigação dos crimes: aterro e
loteamento em manguezal. Nos dois casos obtiveram respostas apenas da Polícia Civil e do Poder
Judiciário.
Em análise desse banco de dados, depara-se com 134 processos contendo informações
satisfatórias a respeito do local da infração ambiental. Na maioria dos procedimentos a localização do
dano é vaga e incipiente, e dos procedimentos em que há necessidade de localização mais precisa,
apenas oito possuem localização georreferenciada.
117
Há constatação de que as informações ambientais necessárias para manusear as peças
judiciais em comarcas são insuficientes, levando os promotores e magistrados a apenarem os
criminosos com a doação de cestas básicas, por exemplo. Sem informações precisas não podem
determinar, por exemplo: a recuperação da área degradada; a freqüência do apenado em cursos de
educação ambiental; ou o apoio destes à organização e execução de atividades educativas promovidas
por organizações não-governamentais ou pelo órgão gestor de meio ambiente daquele município.
CONCLUSÃO
Na maioria dos procedimentos em que havia a necessidade de localização do dano, esta foi
vaga e raros foram os procedimentos que apresentaram a localização geográfica. Ainda outras
informações de extrema importância, tal qual a proposta de composição civil do dano não aparecem
em muitas DC ou nas poucas APP que esta pesquisa teve acesso, e, portanto se configura em uma
falha na organização dos procedimentos para a defesa ambiental das unidades de conservação do
CCMAB, colocando em questão o reflexo da função do Ministério Público na conservação. Diante
disso, faz-se necessário a implantação e funcionamento do GEONuMA nas comarcas pertencentes ao
Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia. Este estudo permite concluir que a adoção de um SIG
em muito contribuirá para a rotina dos Promotores de Justiça quanto à defesa ambiental, vez que, de
posse dessa ferramenta, disporão de dados ágeis e precisos. Terão melhores condições de trabalho e
desempenho, porque que esse Sistema fornecerá suporte ao planejamento, à gestão e ao
monitoramento das comarcas. Para suprir limitações das Promotorias de Justiça quanto à logística e
infra-estrutura, analistas do IBAMA ou da SEMARH poderão disponibilizar veículos, máquinas
fotográficas e até receptores de GPS (Global Positioning System) equipamentos essenciais em
diligências com fins de perícia ambiental.
118
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
ABELHA, M. Ação civil pública e meio ambiente. Rio de janeiro: Forense Universitária, 2003.
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120
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PLANETA VERDE, 1º. 2001., Canela. Anais... Canela: PLANETA VERDE, 2001.
121
CAPÍTULO 6
UM INSTRUMENTO PARA ANALISAR A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NAS
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO CORREDOR CENTRAL DA MATA ATLÂNTICA
NA BAHIA
122
RESUMO
Cuida esse artigo de construir um instrumento para analisar atuação do Ministério Público - MP em
29 comarcas inseridas no Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia - CCMAB. O desenho
metodológico foi de natureza quantitativa e qualitativa, utilizando-se um Sistema de Informações
Geográficas, tanto para a construção de uma matriz de análise multicriterial (para calcular peso dos
procedimentos e compará-los), quanto para calcular as áreas de cobertura vegetal de Mata Atlântica MA e de Unidades de Conservação - UC de cada comarca observada. Ainda, procedeu-se a técnica
de análise documental (período de 2004-2006) e de revisão legislativa. Os resultados demonstraram
que a transação penal e o termo de ajustamento de conduta (com desdobramento de inquérito civil)
são os procedimentos de maior impacto para conservação. Constatou-se que: as comarcas com as
mais altas porcentagens de área de cobertura vegetal ou de UC possuem baixos índices de
desempenho; que os maiores índices de avaliação ministerial são das Promotorias de Justiça de
direitos difusos (inclui direito ambiental); que as comarcas nas quais seus promotores expressam
preferência pelo direito ambiental obtiveram os maiores valores de índice de desempenho e são nelas
que atuam os Coordenadores das regionais do NuMA. Conclui-se que o desempenho das comarcas
quanto à atuação do MP ainda é tímido, apesar das Promotorias de Justiça estarem instaladas em
áreas coma presença de UC e porcentagem significativa de cobertura vegetal de MA.
Palavras-chave: Mata atlântica, Ministério Público, Análise Multicriterial Pareada
ABSTRACT
This article's objective is to construct an instrument to analyze the performance of Bahia's
Ombudsman in 29 judicial districts within the Central Corridor of the Atlantic Forest in Bahia
(CCMAB). The methodological design was of a quantitative and qualitative nature, utilizing a
Geographical Information System for the constrution of a multicriterial analysis matrix (to calculate
the weight of the procedures and to compare them) as well as for the calculation of the areas with
vegetation growth in the Atlantic Forest and in the Units of Conservation in each of the judicial
districts observed. Moreover, the technique of document analysis (period of 2004-2006) was used, as
well as legislative review. The results show that penal transaction and behavior ajustment terms (with
a civil investigation) are the procedures with greater impact in favor of conservation. It was observed
that: the judicial districts with most vegetation cover or largest Unit of Conservation area have low
levels of performance; that the greatest number of ministerial evaluations are those of the Justice
Promoters of diffuse rights (includes environmental law); that the judicial districts in which the
promoters expressed their preference for environmental law had the greatest levels of performance
and that it within these districts that the coordinators of the NuMA regionals work. It can be
concluded that the performance of the judicial districts as relates to the work of the Ombudsman is
still very timid, despite the fact that the Justice Promoter's offices are established in areas which have
Units of Conservation and a high percentage of vegetation cover of the Atlantic Forest.
Key Words: Atlantic Forest, Ombudsman, Pairwise comparation matrix
123
INTRODUÇÃO
Mesmo sofrendo ameaças constantes de devastação, a Mata Atlântica - MA ainda contém
uma parcela significativa da diversidade biológica do Brasil, com altíssimos níveis de endemismo
(Pinto et al., 2005). O Corredor Central da Mata Atlântica é uma importante estratégia de
conservação constituída no âmbito do Programa - Piloto para Proteção de Florestas Tropicais no
Brasil - PP-G7 e é definido como extensa área contendo ecossistemas florestais biologicamente
prioritários e viáveis para a conservação da biodiversidade da Mata Atlântica. Tal corredor integra
conjuntos de unidades de conservação, terras indígenas e áreas com diferentes formas de usos da terra
(BRASIL, 2005).
É neste contexto que o Ministério Público atua para cumprir o que prediz a Constituição
Federal de 1988, face à defesa ambiental. E foi esta Carta Magna que, no dizer de Arantes (1999),
outorgou ao Ministério Público uma espécie de “certidão de (re) nascimento institucional”
habilitando-o a ultrapassar suas funções tradicionais e consolidar sua responsabilidade pela defesa
dos direitos coletivos e sociais. Para o autor as novas atribuições vincularam o órgão ministerial à
proteção de interesses difusos ambientais. Mas como analisar a efetividade da atuação do MP na
defesa do Corredor Central da Mata Atlântica? Qual é o impacto da atuação ministerial na
conservação desse bioma? Este trabalho propõe um ajuste na política de gestão ministerial,
fundamentado em um instrumento de análise construído para o MP, por isso, foram utilizadas
ferramentas do planejamento ambiental, tais quais indicadores e métodos de tomada de decisão.
Santos (2004) conceitua o planejamento ambiental como um processo contínuo envolvendo
desde a coleta até a análise sistematizadas das informações, com vistas a apoiar decisões acerca das
melhores alternativas para o aproveitamento dos recursos, tendo como meta a melhoria de uma
determinada situação para o desenvolvimento das sociedades. A autora pontua que um importante
papel do planejamento ambiental é, ainda, o de orientar instrumentos administrativos, legislativos e
de gestão para o desenvolvimento de atividades, incentivando a participação institucional e dos
cidadãos, induzindo as relações mais estreitas entre sociedades e autoridades locais e regionais.
Dentre os variados métodos dirigidos à tomada de decisão está a análise multicriterial,
instrumento que destina-se à investigação de um número de possibilidades frente a múltiplos
critérios e prioridades conflitantes auxiliando na agregação da preferência dos atores. Trata-se de um
124
instrumento que auxilia os tomadores de decisão a reavaliar e maximizar seus pontos de vista e
permite incorporar, sistematicamente, aspectos sociais, econômicos, técnicos e ambientais (SANTOS,
2004).
O presente trabalho tem por objetivo apresentar um instrumento concebido para analisar a
atuação do Ministério Público nas Unidades de Conservação do Corredor Central da Mata Atlântica
na Bahia - CCMAB.
MÉTODOS
O Corredor Central da Mata Atlântica - CCMA se estende por todo o Estado do Espírito
Santo até a porção sul da Bahia (BRASIL, 2005). Está localizado entre as coordenadas 13° 05’ e 18°
05’ de latitude Sul e 38° 50’ e 41° 33’ de longitude Oeste (LANDAU e RESENDE, 2003). A área de
estudo dessa pesquisa, porém, abrange somente 29 comarcas que pertencem a porção baiana do
CCMA.
A construção de um modelo para análise do Ministério Público nas Unidades de Conservação
do CCMAB considerou algumas variáveis como componentes de um instrumento de avaliação da
atuação do MP, sendo este simbolizado nesta pesquisa como I MP .
Assim, tem-se:
I MP = ( Di ⋅ Y ).1 / Z Equação 1
Z representa a exclusividade de atuação do Promotor de Justiça.
Y representa a prioridade de comarca com relação à conservação.
Y = (UC ⋅ MA) / 2 Equação 2
MA representa
a porcentagem de área cobertura de vegetação do bioma Mata Atlântica e
ecossistemas associados.
UC representa a porcentagem de área do somatório das áreas das Unidades de Conservação de cada
comarca.
Duas variáveis ambientais foram destacadas para justificar a comarca como prioritária na
atuação do Ministério Público: (i) a porcentagem de área da cobertura de vegetação do bioma Mata
Atlântica e ecossistemas associados (MMA, 2007); e (ii) a porcentagem do somatório das áreas das
Unidades de Conservação de cada comarca. Outro componente desse instrumento de avaliação foi a
125
atribuição do Promotor por comarca ou exclusividade para atuar na área ambiental. Com vistas
calcular a porcentagem de Mata Atlântica na paisagem em que a comarca se inseria, foram
superpostas a carta de vegetação (LANDAU e RESENDE, 2003) à carta de limite territorial das
comarcas sendo o mapa digital destas elaborado a partir da Bahia SEI (2003). Ainda, para calcular a
porcentagem de UC de cada comarca, foram superpostas a carta de UC e a carta de limite territorial
das comarcas. Ressalta-se que o cartograma de cobertura vegetal utilizado também incluiu os
ecossistemas associados: manguezais, brejos interioranos e restingas. A média entre porcentagem de
MA e UC foi aplicada ao índice (Y) para que continuasse variando entre 0 e 100% (Equação 2).
Os dados secundários de cobertura vegetal e uso do solo do bioma Mata Atlântica (MMA,
2008) foram reprojetados do datum horizontal SAD69 para SIRGAS 2000 (IBGE, 1997). O arquivo
vetorial de comarcas foi elaborado a partir do mapa digital de município fornecido pela Bahia SEI
(1997). Os municípios de interesse foram selecionados e combinados para compor um novo arquivo
mediante edição de vetores. O mapa de vegetação foi recopilado (BRASIL, 2008) e a partir desses
dados foi realizado o cálculo da proporção de Mata Atlântica para cada comarca. Estes
procedimentos foram efetuados empregando-se o Programa ArcMap 14 (ESRI, 2006). Como resultado
obteve-se uma tabela contendo: (i) área de cobertura de Mata Atlântica na comarca; (ii) área de UC
de uso sustentável; e (iii) a área de UC de proteção integral (iv) área total de UC dentro de cada
comarca; e a (v) área total da comarca.
Os mapas digitais das UC foram cedidos por órgãos de defesa ambiental e organizações nãogovernamentais (PRESERVA, s. n.; BRASIL, 2008). Importa dizer que todos os mapas digitais
referentes às Reservas Particulares de Patrimônio Natural – RPPN, cedidos pelo PRESERVA, são
inexatos, de maneira que os cálculos de áreas dessas UC são pouco confiáveis. Além disso, muitas
não estão disponíveis em mapas.
Para avaliar o grau de exclusividade dos Promotores de Justiça de cada comarca foram
consideradas as seguintes condições: (i) a Promotoria que destina um Promotor de Justiça somente
para tratar das questões ambientais; (ii) a Promotoria que destina um ou mais de um Promotor para
tratar dos direitos difusos; (iii) a Promotoria que destina um único Promotor para tratar de todos os
casos de sua competência.
Assim, obteve-se a Escala de Satisfação quanto à exclusividade do Promotor de Justiça para
atuar na área ambiental, conforme Tabela 6.1:
14
Programa disponível no Laboratório de Análise e Planejamento Ambiental da UESC.
126
Tabela 6.1 - Escala de satisfação quanto a exclusividade da atuação do Promotor de Justiça na área
ambiental.
ATUAÇÃO DO PROMOTOR
ESCALA
Não há exclusividade de atuação
100%
Atuação exclusiva em direitos difusos
66,6%
Atuação exclusiva em meio ambiente
33,3%
Neste caso a escala é inversamente proporcional visto que o Promotor de Justiça que tem mais
atribuições (é “clínico geral”) não tem dedicação tal qual um Promotor de Justiça que é exclusivo
para atuar na área ambiental. Desta forma fica impossibilitado de produzir com a mesma eficiência.
Para o cálculo do índice de desempenho da comarca ( Di ) foi utilizada a avaliação
multicritério ou único objetivo. O processo utilizado para esta avaliação foi a análise de concordância
– discordância, vez que é implementado em Sistema de Informações Geográficas – SIG, com
facilidade. Na construção do modelo de combinação linear ponderada, foram atribuídos pesos as
variáveis que, posteriormente, foram somadas, criando-se um índice de desempenho das comarcas de
acordo com a equação:
Di = ∑ Pi. Xi Onde:
Di = índice de desempenho da comarca
Pi = peso atribuído a variável Xi
Xi = Xi é o escore (valores) normalizado (em uma escala de 1 a 10) do critério “i”.
Para estimar os escores das variáveis (os valores de Xi ) foram elaboradas fichas com vistas
ao levantamento dos procedimentos judiciais e extrajudiciais em cada comarca, tais quais: i)
Inquérito Civil – IC; ii) Inquérito Civil que se desdobrou em Termo de Ajustamento de Conduta –
IC+TAC; iii) Ação Civil Pública – ACP; iv) Transação Penal e proposta de Transação Penal – TP; v)
Denúncia Criminal - DC; vi) Inquérito Policial - IP ou Requisição de Inquérito Policial - RIP; vii)
Audiência Pública - AP; viii) Outras Formas de Atuação – OFA.
127
Para obter os escores (valores) dos Inquéritos Civis, como demonstra a Tabela 6.2, foram
consideradas: i) localização dos ilícitos investigados no inquérito civil; ii) constatação de existência
do dano ambiental; e iii) produção de provas.
Tabela 6.2 – Escore para averiguação do cumprimento do Inquérito Civil - IC
CRITÉRIOS
ESCALA
SIM
NÃO
1. Localização com informação genérica
1
0
2. Houve constatação da existência do
1
0
3. Houve produção de provas
1
0
Valor Máximo e Valor Mínimo do IC
3
0
dano ambiental
Para obter os escores (valores) dos Inquéritos Civis com desdobramento em Termos de
Ajustamento de Conduta – IC+TAC foi construída a Tabela 6.3 considerando: (i) localização dos
ilícitos investigados; (ii) constatação de existência do dano ambiental; (iii) produção de provas; (iv)
descrição do compromissário e do cumprimento e descumprimento das obrigações concernentes ao
dano ou ameaça de dano ambiental; (v) averiguação do cumprimento do TAC ou juizamento da ACP;
e (vii) encaminhamento para Conselho Superior do Ministério Público para arquivamento do TAC .
Tabela 6.3 – Escore para averiguação do cumprimento do Inquérito Civil com desdobramento de
Termo de Ajustamento de Conduta - IC+TAC
(Continua)
CRITÉRIOS
ESCALA
SIM
NÃO
1. Localização com informação genérica.
1
0
2. Houve constatação da existência do
1
0
1
0
dano ambiental.
3. Houve produção de provas.
128
(Conclusão)
CRITÉRIOS
4. Houve qualificação da (s) parte (s)
ESCALA
SIM
NÃO
1
0
1
0
1
0
1
0
1
0
1
0
1
0
10
0
investigada (s): menção ao RG ou CNPJ
do (s) compromissário (s).
5. Houve descrição das condições de
prazo para o cumprimento das
obrigações.
6. Houve descrição do modo de
cumprimento das obrigações.
7. Houve descrição do lugar de
cumprimento das obrigações.
8. Houve averiguação do cumprimento do
TAC e cominação para o caso de
descumprimento.
9. Houve formalização do TAC,
juizamento da ACP, ou procedimento em
andamento.
10. Havendo cumprimento do TAC houve
encaminhamento ao Conselho Superior
do Ministério Público para arquivamento.
Valor Máximo e Valor Mínimo do
(IC+TAC)
Para obter os escores (valores) das Ações Civis Públicas – ACP foi construída uma a Tabela
6.4 considerando: (i) localização dos ilícitos praticados; (ii) descrição das etapas a serem cumpridas,
a fim de cumprir todos os trâmites legais previstos na ACP.
129
Tabela 6.4 – Escore para averiguação do cumprimento da Ação Civil Pública - ACP
CRITÉRIOS
ESCALA
SIM
NÃO
1. Houve qualificação da (s) parte (s) investigada (s).
1
0
2. Houve descrição da situação lesiva (local e objeto).
1
0
3. Foi requerida medida cautelar, liminar ou de antecipação
1
0
1
0
5. Houve requerimento de inversão do ônus da prova.
1
0
6. Havendo pedido de medida liminar, foram demonstrados
1
0
1
0
1
0
1
0
9
0
de tutela.
4. Houve citação das leis aplicáveis ao caso, na petição
inicial.
os requisitos desta.
7. Havendo obrigação de fazer ou não fazer, foi requerida
tutela específica.
8. Havendo prova pericial na fase pré-processual, foi
requerida utilização desta.
9. Em caso de improcedência da ação, houve recurso do
Ministério Público.
Valor Máximo e Valor Mínimo da ACP
Para obter os escores (valores) das Transações Penais - TP foi construída a Tabela 6.5
considerando: (i) localização dos ilícitos praticados; (ii) descrição das etapas a serem realizadas, a
fim de cumprir todos os trâmites legais previstos na TP.
130
Tabela 6.5 – Escore para averiguação do cumprimento da Transação Penal - TP
CRITÉRIOS
ESCALA
SIM
1. Houve qualificação da (s) parte (s) investigada
NÃO
1
0
1
0
1
0
1
0
5. A reparação civil do dano proposta é exeqüível.
1
0
6. Composição proposta é compatível com o dano
1
0
da
1
0
8. Houve averiguação de cumprimento da restritiva.
1
0
Valor Máximo e Valor Mínimo da TP
8
0
(s).
2. Houve descrição da situação lesiva (local e
objeto).
3. Houve prévia composição do dano na audiência
preliminar.
4. Houve comprovação da impossibilidade de
reparação do dano.
causado.
7.
Houve
averiguação
do
cumprimento
composição.
Para obter os escores (valores) das Denúncias Criminais - DC foi construída uma Tabela 6.6
considerando: (i) localização dos ilícitos praticados; e (ii) descrição das etapas a serem cumpridas, a
fim de cumprir todos os trâmites legais previstos na DC.
131
Tabela 6.6 – Escore para averiguação da Denúncia Criminal - DC
CRITÉRIOS
ESCALA
SIM
NÃO
1
0
2. Houve qualificação do acusado
1
0
3. Houve exposição do fato criminoso
1
0
4. Houve classificação do Crime
1
0
5. Houve rol de testemunhas.
1
0
Valor Máximo e Valor Mínimo da DC
5
0
1. Houve localização com informação
genérica.
Para obter os escores (valores) dos Inquéritos Policiais - IP ou Requisições de Inquéritos
Policiais - RIP considerou-se apenas a localização dos ilícitos praticados, atribuindo o valor 1 para
localização com informação genérica e 0 para localização sem informação. Quanto às Audiências
Públicas ou outras formas de atuação (elaboração de legislação, participação em conselhos
municipais de meio ambiente, e participação em campanhas e palestras) a escala atribuiu o número 1
para realização e 0 para a não realização. Considerando que esses procedimentos ou variáveis
possuem diversas etapas de desdobramento para garantir a defesa ambiental, e que, portanto,
apresentam-se mensuradas em escores diferentes, foi necessário normalizá-las antes de serem
utilizadas. Para tanto, foi utilizada a seguinte equação:
X i = 100
(Vi )
Vmax
Equação 3:
Onde Vi é o valor (escore) do critério para a comarca “i”
132
Xi = variável na comarca “i”
Vmedido = o valor medido que cada procedimento ou combinação que os procedimentos alcançaram, a
partir da aplicação da escala específica (conforme Tabelas 6.2, 6.3, 6.4, 6.5 e 6.6).
Vmáximo = o valor máximo de cada procedimento na escala específica de satisfação (conforme Tabelas
6.2, 6.3, 6.4, 6.5 e 6.6).
k = constante de ajuste da escala (amplitude da nova escala), onde esta nova escala varia de 0 a 10.
Para atribuição dos pesos a cada uma das variáveis utilizou-se o método proposto por SAATY
(1977). Tal método possibilita a obtenção de pesos cuja soma equivale a 1, utilizando-se o auto-vetor
principal de uma matriz quadrada de comparação pareada das variáveis (procedimentos jurídicos),
considerando sua importância relativa para a conservação da natureza nas Unidades de Conservação
do Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia. Assim, tais quais os métodos multicritério, os pesos
gerados são produzidos por meio do auto-vetor da matriz de comparação de pares. A matriz de
comparação é escrita de modo que cada coluna da matriz simboliza uma variável que foi comparada
com as mesmas variáveis apresentadas nas linhas e cada uma das colunas armazena em suas células a
escala de importância relativa da variável presente na linha, quando comparada com a variável
representada na coluna, segundo o grau de importância, conforme aparece no Quadro 6.1.
1/7
1/5
1/3
1
3
5
7
muito
intensamente
intensamente
moderadamente
igualmente
moderadamente
intensamente
muito
intensamente
Menos importante
9
Extremamente
1/9
extremamente
Quadro 6.1- Escala de comparação de critérios
Mais importante
Fonte: SAATY, 1977
Por este método obteve-se uma matriz de comparação pareada das variáveis geradas por
consenso entre três operadores do direito, entrevistados (um Promotor de Justiça, uma Advogada e
uma Juíza). A matriz está apresentada no quadro seguinte na qual, por exemplo, o valor 4 representa
133
que a variável Ação Civil Pública - ACP uma importância quatro vezes maior quando comparada
com a variável Inquérito Civil – IC, quanto a sua eficiência para a conservação da natureza.
Quadro 6.2 - Matriz de avaliação pareada dos procedimentos judiciais e extrajudiciais, sendo: i)
Inquérito Civil – IC; ii) Ação Civil Pública – ACP; iii) Inquérito Civil que se desdobrou em Termo
de Ajustamento de Conduta – IC+TAC; iv) Transação Penal e proposta de Transação Penal – TP; v)
Inquérito Policial - IP ou Requisição de Inquérito Policial - RIP; vi) Denúncia Criminal - DC; vii)
Audiência Pública - AP; viii) Outras Formas de Atuação – OFA
IC
ACP
IC_TAC
TP
IP
RIP
DC
AP
IC
1
ACP
4
1
IC_TAC
5
3
1
TP
7
3
2
1
IP
1
1/3
1/5
1/5
1
RIP
1/3
1/9
1/9
1/9
1/5
1
DC
1
1/3
1/3
1/3
3
7
1
AP
1/3
1/3
1/5
1/5
1
3
1/7
1
OFA
1/5
1/9
1/9
1/9
1/5
1/3
1/7
1/4
OFA
1
Para avaliar o grau de consistência dos pesos obtidos pelo algoritmo, Saaty propõe um índice
denominado Taxa de Consistência (TC). A TC indica a probabilidade com que a combinação de
pesos obtidos pela matriz de comparação pode ser gerada por números escolhidos ao azar.
Combinações de pesos com TC superiores a 0,1 devem ser reavaliadas (SAATY, 1977). Os pesos e a
TC foram calculados com o aplicativo Idrisi Andes (EASTMAN, 2006), conforme a Tabela 6.7.
134
CÁLCULO DO ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Para a melhor visualizar o comportamento dos componentes da equação que calcula o I MP
dentro e no conjunto das comarcas observadas, foram elaborados mapas temáticos para representar
Di , MA , UC , Z , I MP . Estes mapas foram criados mediante um sistema de informações geográficas
- SIG que contém mapas digitais cadastrais: (i) das unidades de conservação; (ii) das comarcas; (iii)
do Corredor Central da Mata Atlântica; e da (iv) cobertura de vegetação de Mata Atlântica.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Analisando o conjunto de elementos relativos a atuação do MP na área ambiental, identificase que os representantes do Parquet, titulares das comarcas, no exercício no determinado art. 129,
inciso 1 da CF, denunciaram os crimes ambientais no período do corte cronológico desta pesquisa
totalizando 100 denúncias. Este quantitativo, verificado dentro dos gabinetes dos promotores que
aderiram a pesquisa, não permitiu, de per si, a verificação quanto ao resultado final da Ação Penal
Pública. Para tal verificação teria sido necessário o exame dos autos no próprio cartório criminal,
etapa que fugiria ao escopo da pesquisa, exigindo, entre outras providências, a autorização
jurisdicional.
Outra observação importante é que não foi possível verificar quantos e quais procedimentos
se tratavam da ocorrência de agressões ou ameaças ambientais dentro das Unidades de Conservação.
É provável que muitos desses procedimentos levantados nas comarcas se tratassem de danos ou
ameaça de dano ambiental dentro dessas áreas protegidas, porém sem registro do perito, ou no auto
de infração, ou mesmo do Promotor de Justiça. Embora a amostragem dessa pesquisa tenha
envolvido as 29 comarcas, apenas 26 aderiram ao projeto, sendo que destas, uma comarca não aderiu
e três ainda estavam em fase de negociação, de forma que esta pesquisa não teve acesso aos
procedimentos de tais comarcas.
Os pesos calculados a partir da análise multicritério pareada demonstraram que a transação
penal ou proposta de transação penal e o termo de ajustamento de conduta, mediante desdobramento
135
de inquérito civil são os procedimento de maior impacto para conservação, segundo os operadores do
direito, conforme o Quadro 6.3:
Quadro 6.3 - Pesos dos procedimentos, com base na análise multicriterial pareada
PROCESSOS E PROCEDIMENTOS
PESOS
IC
0.0642
ACP
0.1585
IC - TAC
0.2383
TP ou PTP
0.2905
IP
0.0550
RIP
0.0210
DC
0.1147
AP
0.0426
OFA
0.0152
Fonte: Dados da Pesquisa
Também, segundo essa análise a taxa de consistência da matriz apresentada é de 0,07 ou
menor que 0,1, sendo, portanto, aceitável. Aplicando-se os valores dos pesos na equação para
calcular o Di , tem-se os resultados numéricos apresentados na Tabela 6.7:
Tabela 6.7 - Variáveis que compõem o índice de avaliação do Ministério Público. Di : Índice de
desempenho das Comarcas; MA : Cobertura de Mata Atlântica e de UC : Unidades de Conservação;
Z : Exclusividade de Atuação do Promotor de Justiça; I MP : Índice da Avaliação do Ministério
Público
MA
UC
Z
Di
(Continua)
I MP
1 Ituberá
38,04%
54,29%
100,0
0,00
0,009
2 Camamu
49,22%
53,90%
100,0
0,59
0,016
3 Nilo Peçanha
63,48%
99,11%
100,0
0,73
0,024
4 Valença
28,03%
49,53%
66,7
3,14
0,059
Comarca
136
MA
UC
Z
Di
I MP
5 Ibirapitanga
22,33%
21,86%
100,0
0,00
0,004
6 Taperoá
21,01%
99,39%
100,0
0,97
0,022
7 Ilhéus
48,38%
47,19%
66,7
2,11
0,046
8 Itabuna
41,79%
1,43%
66,7
0,87
0,020
9 Uruçuca
36,00%
88,81%
100,0
0,00
0,012
10 Itacaré
42,10%
100%
100,0
1,13
0,025
11 Camacan
34,76%
2,41%
66,7
0,60
0,015
12 Maraú
46,96%
77,26%
100,0
0,00
0,012
13 Ubaíra
17,14%
18,48%
100,0
0,21
0,006
14 Itajuípe
37,26%
78,09%
100,0
2,72
0,039
15 Coaraci
36,08%
67,18%
66,7
3,38
0,066
16 Belmonte
43,45%
14,61%
100,0
0,64
0,012
17 Santa Cruz de Cabrália
60,92%
21,50%
100,0
0,26
0,011
18 Porto Seguro
40,34%
24,56%
66,7
4,88
0,083
19 Prado
45,67%
8,52%
100,0
1,16
0,017
20 Alcobaça
60,48%
3,98%
100,0
0,00
0,006
21 Caravelas
42,83%
11,76%
100,0
0,53
0,011
22 Buerarema
24,72%
100,0
0,00
0,002
23 Una
57,14%
7,84%
100,0
1,61
0,023
24 Pau-Brasil
36,71%
6,28%
100,0
0,64
0,011
25 Santa Luzia
45,81%
1,20%
100,0
0,00
0,005
26 Itapebi
23,83%
60,85%
100,0
0,63
0,015
27 Jequiriçá
22,05%
45,52%
100,0
1,78
0,025
28 Wenceslau Guimarães
25,28%
99,10%
100,0
0,00
0,012
29 Gandu
37,63%
12,61%
66,7
0,40
0,014
Comarca
Fonte: Dados da Pesquisa
137
Analisando-se o mapa temático de áreas de unidades de conservação das comarcas (Figura
6.2), e conforme Tabela 6.1, constata-se que sete dentre 29 comarcas observadas têm mais de 70% de
seus territórios abrangidos por UC e são áreas prioritárias para a conservação (BRASIL, 2005), ainda
que grande parte destas seja de uso sustentável, a exemplo das Áreas de Proteção Ambiental – APA,
cuja efetividade de gestão seja consideradas baixas (MESQUITA, 2007).
138
Figura 6.1: Comarcas observadas dentro do Corredor Central da Mata Atlântica, contendo unidades de conservação
Fonte: Floresta Viva, 2008
139
Ao observar o mapa temático de cobertura vegetal constata-se que 14 comarcas possuem mais
de 40% de cobertura vegetal de Mata Atlântica em diferentes estágios de regeneração natural e
ecossistemas associados (manguezais, restingas e brejos interioranos). Vê-se na relação espacial entre
UC e MA que nem sempre as comarcas de maior porcentagem de área de UC possuem as maiores
porcentagens de área de cobertura vegetal, exceto Nilo Peçanha que tem as maiores porcentagens
tanto de cobertura vegetal (63,48%) quanto de UC (99,11%), contudo possui um baixo índice de
desempenho (0,73%).
140
Itacaré
Taperoá
Nilo Peçanha
Wenceslau Guimares
Uruçuca
Itajuípe
Maraú
Coaraci
Itapebi
Itamarajú
Santa Cruz de Cabrália
Alcobaça
Una
UCs (%)
Ituberá
Cobertura de Mata Atlântica (%)
Camamu
Valença
Ilhéus
Santa Luzia
Prado
Jiquiriçá
Belmonte
Caravelas
Itabuna
Porto Seguro
Gandú
Pau Brasil
Camacan
Buerarema
Ibirapitanga
Ubaíra
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Figura 6.2: Comportamento das variáveis ambientais nas comarcas do CCMAB
Fonte: Dados do Projeto
A análise da relação espacial entre as variáveis UC e MA (Figura 6.2) mostra que há uma
tendência da cobertura vegetal das comarcas observadas estarem contidas na faixa de 20 a 60 %,
enquanto que a variável UC tem uma amplitude maior (0 a 100 %). Tal amplitude da variável UC se
dá pelo fato de muitas destas comarcas estarem contidas em extensas Áreas de Proteção Ambiental –
APA, tais quais: Nilo Peçanha, Taperoá e Wenceslau Guimarães.
Ainda que o índice de análise de atuação do MP considere que a porcentagem de área de
cobertura vegetal de Mata Atlântica tenha o mesmo peso que a porcentagem de área de Unidades de
141
Conservação, há que se fazer novas discussões a respeito desse índice e reconsiderar os pesos dessas
variáveis, porque uma implicação dessa pesquisa é que as comarcas com maior porcentagem de
cobertura vegetal nativa (biologicamente correlacionada com biodiversidade) parecem ser mais
prioritárias àquelas com maior porcentagem de área de UC, mesmo com vários níveis diferenciados
de perturbação. Isto porque floresta nativa é sinônimo de hábitat para espécies e as UC, nem sempre.
Há diversas UC que possuem vários trechos sem vegetação (hábitat) nativa e outras UC, como as
APA, não têm o objetivo de proteger hábitat nativo (e biodiversidade), e sim garantir o uso
sustentável dos recursos naturais (com base na definição legal). Neste contexto nota-se que a maioria
das comarcas analisadas estão inseridas em APA. Mesmo para as comarcas cujas áreas estão cobertas
por UC de proteção integral, tais como a Reserva Biológica de Una e o Parque Estadual do Conduru
(Uruçuca, Ilhéus e Itacaré) há uma estrutura governamental com responsabilidade direta
(administrativa) pelo gerenciamento deste patrimônio natural, centrando mais esforços na proteção
dessas áreas em detrimento das demais áreas nas quais a cobertura vegetal remanescente ainda é
significativa, mas não está protegida por nenhum órgão gerenciador diretamente. Deste modo, o MP
tem papel mais importante para zelar por este patrimônio. Adota o mesmo argumento Bruner, et al.
(2001) quando defende que são mais protegidas as áreas de UC, porque estas são privilegiadas com
mais suporte governamental (equipamentos, logística, infra-estrutura e recursos humanos) ao passo
que extensas áreas de cobertura vegetal, significativas para a conservação, são mais vulneráveis, vez
que o trabalho dos técnicos ambientais é mais difuso nessas grandes áreas.
Mesmo que essa pesquisa não tenha utilizado um mapeamento que não separa o hábitat nativo
de cultivos sombreados (cabrucas, seringais, piaçavais, dentre outros) (IESB, IGEO, 2007), a
literatura mostra que embora estes cultivos não sejam substitutos de floresta nativa, eles têm um
potencial na conservação, uma vez que servem de hábitat complementar para vários elementos da
biota, mitigando efeitos deletérios para espécies que certamente apareceriam caso esta porção de uso
da terra fosse coberta por áreas sem vegetação arbórea (FARIA et al., 2006).
Em análise espacial do desempenho das comarcas sob a perspectiva das variáveis UC e MA
(Figura 6.2) nota-se amplitude de valores distribuídos em uma faixa de 0 a 5% em que apenas a
comarca de Porto Seguro ultrapassa o valor de 4% que é muito reduzido. Também as comarcas com
as mais altas porcentagens de área de cobertura vegetal (Nilo Peçanha, Santa Cruz de Cabrália,
Itamarajú e Alcobaça) ou com área de UC (Nilo Peçanha, Taperoá e Wenceslau Guimarães) possuem
baixos índices de desempenho.
142
Figura 6.3: Área do bioma Mata Atlântica e ecossistemas associados nas comarcas observadas dentro do Corredor Central
da Mata Atlântica
Fonte: FLORESTA VIVA, 2008
143
Infere-se, assim, que o Ministério Público deveria manter promotorias especializadas em meio
ambiente justamente nestas comarcas de maior relevância. Contudo, a comparação entre as Figuras
6.1 e 6.3 mostra que nenhuma dessas comarcas possui promotoria especializada em direitos difusos e
coletivos, nem tampouco de meio ambiente (Figura 6.4). O Promotor de Justiça, nestes casos, tem
atribuição plena, sendo responsável por todas as responsabilidades que um operador de justiça dessa
natureza está sujeito. Outra constatação é de que o índice de desempenho (Figura 6.5) é maior nas
comarcas em que o MP mantém promotorias especializadas em meio ambiente: Porto Seguro,
Valença, Ilhéus e Coaraci, o que prova que há relação direta entre atribuição do Promotor de Justiça e
desempenho das Promotorias.
144
Figura 6.4: Atuação do Promotor de Justiça nas comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica
Fonte: FLORESTA VIVA, 2008
145
Observa-se que são maiores os valores do Di nas comarcas estabelecidas na Coordenadoria
Regional do Cacau 15 , contudo as comarcas prioritárias para a conservação se encontram nas
Coordenadorias Regionais da Costa do Dendê (Nilo Peçanha), Costa do Descobrimento (Santa Cruz
de Cabrália) e Costa das Baleias (Alcobaça). Importa ressaltar que o Promotor de Justiça lotado em
Alcobaça, até o momento da pesquisa, era substituto, dividindo seu tempo escasso de Promotor pleno
com outra Promotoria de Justiça (Prado). Confrontando esta informação com dados espacializados no
Sistema de Informações Geográficas (HONORATO et al., 2008a) construído nesta pesquisa, nota-se
que a Coordenadoria do Cacau conta com um aparato do Poder Executivo (escritório do IBAMA e
sedes de UC em funcionamento) que faz-se ausente na Coordenadoria Regional da Costa do Dendê e
sobretudo na Coordenadoria Regional da Costa das Baleias. É o que se percebe em análise aos dados
apresentados por Honorato et al. (2008b), pois há dentre os procedimentos judiciais e extrajudiciais
da Coordenadoria Regional do Cacau um número significativo de oferecimento de provas e notícias
de danos ambientais oferecidas pelo IBAMA.
15
O Núcleo Mata Atlântica do Ministério Público – NuMA constitui-se este em um grupo especial de atuação formada
por 110 Promotorias de Justiça, ao longo do litoral sul da Bahia. O NuMA está sistematizado em 06 Coordenações
Regionais: Costa do Cacau, Costa do Descobrimento, Costa das Baleias, Costa do Dendê, Costa do Cacau, e Baía de
Todos os Santos.
146
Figura 6.5: Desempenho das Promotorias de Justiça nas comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica
Fonte: FLORESTA VIVA, 2008
147
Constata-se também que os índices de avaliação ministerial ( I MP ) com os valores mais altos
são justamente das Promotorias de Justiça especializadas em meio ambiente (Figura 6.6). Exceto uma
dentre as Promotorias de Justiça da Costa do Cacau, cujo índice é um dos mais elevados, mesmo na
condição de Promotoria de Justiça plena. Os operadores do Direito com menos atribuições podem
atuar com mais afinco na área ambiental, contribuindo para a coibição ou reversão do dano.
Outrossim, observando esses índices de avaliação ministerial, à luz do discurso do sujeito coletivo
dos promotores, apresentado por Honorato et al. (2008), apreende-se que aquelas comarcas nas quais
seus promotores expressaram preferência pelo direito ambiental em comparação às outras áreas
(crime, improbidade administrativa, direito da criança e adolescente e direito ao consumidor) ou o
direito ambiental estava entre as três áreas de atuação preferidas, obtiveram os maiores valores de
índice ministerial. Foi o que ocorreu com a comarca de Valença (3,14%), Porto Seguro (4,88%),
Itajuípe (2,72%) e Ilhéus (2,11%). Coincide, também, que são nessas comarcas que atuam os
Promotores de Justiça, Coordenadores das regionais do NuMA.
148
Figura 6.6: Avaliação das Promotorias de Justiça nas comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica
Fonte: FLORESTA VIVA, 2008
149
Nesta pesquisa, denotou-se que determinadas comarcas tidas como áreas prioritárias para a
conservação (significativa área de UC e cobertura de Mata Atlântica) receberam reduzidos valores do
índice de avaliação ministerial, reflexo dos baixos índices de desempenho dessas comarcas. Em
análise aos resultados numéricos apresentados por Honorato et al. (2008a) observa-se que tais índices
de desempenho estão relacionados a: (i) reduzida quantidade de instauração ou proposição de
procedimentos judiciais e extrajudiciais de maior impacto (maior Pi ) para a conservação; (ii)
inexistência destes procedimentos de maior impacto na defesa ambiental; ou da (iii) existência de
quantidade considerável de procedimentos, porém de baixo impacto (menor Pi ) para a conservação.
Ainda, constou-se que nenhuma das comarcas prioritárias para conservação foi incluída na maior
faixa de classificação de I MP ou Di .
CONCLUSÃO
Conclui-se que de acordo com o índice proposto o desempenho das comarcas quanto a
atuação do Ministério Público ainda é tímido, apesar das Promotorias de Justiça estarem instaladas
em áreas prioritárias para a conservação devido a presença de UC e porcentagem significativa de
cobertura vegetal de Mata Atlântica. As Coordenadorias Regionais do MP onde estão localizadas as
comarcas prioritárias para a conservação possuem aparato deficiente dos órgãos governamentais
responsáveis pela gestão e defesa ambiental e não há promotorias especializadas em meio ambiente
em nenhuma dessas comarcas. Ainda, predominaram os maiores índices de desempenho em
comarcas que atuam coordenadores regionais do NuMA e que cultivam preferência pelo direito
ambiental.
É necessário que em estudo posterior se faça ajustes no índice de avaliação ministerial
atribuindo pesos, também mediante análise multicriterial, para as variáveis ambientais (porcentagens
de áreas de cobertura de Mata Atlântica e Unidades de Conservação) que compõem este índice.
150
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
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151
INSTITUTO FLORESTA VIVA (Ilhéus, Ba). Comarcas observadas dentro do Corredor Central
da Mata Atlântica, contendo unidades de conservação. Ilhéus, 2008. 1 mapa. Escala 1: 2000 (não
publicado).
INSTITUTO FLORESTA VIVA (Ilhéus, Ba). Área do bioma Mata atlântica e ecossistemas
associados nas comarcas observadas dentro do Corredor Central da Mata Atlântica. Ilhéus,
2008. 1 mapa. Escala 1: 2000 (não publicado).
INSTITUTO FLORESTA VIVA (Ilhéus, Ba). Atuação do Promotor de Justiça nas comarcas do
Corredor Central da Mata Atlântica. Ilhéus, 2008. 1 mapa. Escala 1: 2000 (não publicado).
INSTITUTO FLORESTA VIVA (Ilhéus, Ba). Desempenho das Promotorias de Justiça nas
comarcas do Corredor Central da Mata Atlântica. Ilhéus, 2008. 1 mapa. Escala 1: 2000 (não
publicado).
INSTITUTO FLORESTA VIVA (Ilhéus, Ba). Avaliação das Promotorias de Justiça nas comarcas
do Corredor Central da Mata Atlântica. Ilhéus, 2008. 1 mapa. Escala 1: 2000 (não publicado).
LANDAU, E. C.; RESENDE, N. A. T. 2003. Unidades de Conservação do Sudeste da Bahia,
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MESQUITA, C. A. B. et al. Diagnóstico das unidades de conservação do Corredor Central da Mata
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Iguaçu. Anais... Curitiba: Rede Nacional Pró-Unidades de Conservação: Fundação o Boticário de
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SEI. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia. Informações Geoambientais:
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2008.
152
EPÍLOGO
Esta dissertação foi escrita com capítulos independentes que podem auxiliar em discussões
que tratem de ajustes no exercício ministerial para a defesa ambiental das unidades de conservação,
no Corredor Central da Mata Atlântica da Bahia- CCMAB. O epílogo tem o objetivo de correlacionar
os assuntos abordados ao longo dessa dissertação. Para tanto, conectou os resultados que foram
apresentados de forma independente em cada um dos capítulos, exceto o capítulo 06 que fez essa
correlação e resgatou elementos dos outros capítulos na discussão dos seus resultados.
Inicialmente, foi resgatado o histórico do avanço normativo do Ministério Público a partir da
Constituição de 1988. Fez-se considerações sobre a importância do NuMA como vetor de mudanças
na postura dos Promotores de Justiça frente as questões ambientais, no âmbito do Corredor Central da
Mata Atlântica. Também foi lançado um olhar sobre a trajetória da dinâmica da realização dessa
pesquisa, a partir de outros horizontes no meio científico. Outrossim, foram apresentados alguns
desafios da construção da matriz de análise multicriterial, uma das metodologias utilizadas para a
construção do instrumento de avaliação do MP.
ANÁLISE DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A legitimação atribuída ao Ministério Público-MP para proteção dos interesses da tutela
coletiva foi uma grande inovação no Texto Constitucional de 1988. Esta deu novos rumos funcionais
ao MP e ampliou suas responsabilidades, posto que se antes era tutor da ação penal, depois da Carta
Maior de 1988, este órgão assumiu a função de defensor do ordenamento jurídico e guardião do
regime democrático. Mediante a Lei da Ação Civil Pública - ACP o avanço constitucional diminuiu a
distância entre a justiça e a sociedade civil, visto que o MP passou a ser uma instituição participativa.
Outrossim, com este dispositivo legal (ACP) a Constituição Federal de 1988 alargou a ampliação dos
direitos políticos da sociedade e dos mecanismos de participação social nos regimes democráticos.
Ator jurídico privilegiado e competente, nos termos da Lei, o MP foi escolhido como objeto
de análise em face das múltiplas possibilidades de abrir ao pesquisador e aos leitores futuros, novos
elementos reais que permitissem avançar na contextualização entre a Lei e a praxis, em relação a
153
defesa ambiental. Mais de que um guardião do patrimônio ambiental, espera-se que este operador do
direito amplie a democracia participativa quando atua como peça jurídica importante para aproximar
a sociedade civil do sistema judicial na defesa das UC inseridas no CCMAB. Em dois anos de
pesquisa constatou-se que não há publicações que tratam da atuação do MP em UC da Mata Atlântica
no Corredor Central da Mata Atlântica na Bahia- CCMAB, nem tampouco, dos métodos que avaliem
a eficiência da aplicação da lei pelo MP em favor da conservação da natureza nessas áreas protegidas.
Um trabalho similar foi realizado por Moreira (2006) ao analisar a atuação do Ministério Público, a
partir dos Centros de Apoio Operacionais em todos os Estados Brasileiros. A pesquisadora de tal
iniciativa utilizou entrevistas e questionários, adotando como uma das bases conceituais o
planejamento estratégico. Assim, não havendo acervo bibliográfico que apresentasse proposta igual
de construção de instrumento de avaliação, foi complexa a adoção da análise multicriterial pareada
para atribuir os pesos dos procedimentos e processos judiciais e extra-judiciais, posto que o juízo de
valores que cada operador do direito (tomador de decisão) possui quanto àqueles é muito distinto.
Fator que não coloca em questão a eficiência da metodologia, tampouco as variáveis que compõem o
índice de avaliação ministerial. Posteriormente, há que se fazer novo ensaio, com diversos
Promotores de Justiça para ajustar a matriz de análise multicriterial e conseqüentemente, atribuição
de novos pesos aos processos e procedimentos.
Importa, neste epílogo, promover a interlocução dos resultados dessa pesquisa. Assim, com
base no arcabouço teórico-conceitual apresentado no prólogo e a partir do exame dos dados há que se
destacar os elementos apresentados no quadro síntese de consolidação de resultados dos artigos
constituintes dessa Dissertação:
154
Capítulos
II
Títulos
Conclusões
A Fase Estruturante do Ministério •
Denota-se fragilidade nos indicadores
Público para atuar na Mata Atlântica:
das ações finalísticas apresentadas no
Um Olhar sobre sua a sua Gênese e
Sistema de Proteção Legal da Mata
Trajetória
Atlântica do NuMA.
•
A ausência de analistas periciais
ambientais lotados, nas comarcas do
interior, para atender especificamente
as necessidades da Mata Atlântica
dificultam a atuação ministerial.
•
Não há um instrumento de avaliação
para medir a atuação ministerial de
forma qualitativa quanto à defesa
ambiental.
155
(Continua)
Capítulos
III
Títulos
Conclusões
O Ministério Público nas Unidades de •
Os
Conservação do Corredor Central da
conservação ainda não estão claros
Mata Atlântica: Uma Avaliação a
para os Promotores de Justiça.
partir do Discurso do Sujeito Coletivo •
A
dos Promotores de Justiça
elementos conceituais fundantes do
objetivos
não
das
estratégias
apropriação
técnica
de
de
próprio Direito Ambiental na área da
Mata
Atlântica
limita
o
efetivo
exercício do munus ministerial na
defesa das unidades de conservação
dentro desse bioma no Estado da
Bahia.
•
As deficiências quanto à infra-estrutura
e equipamentos limitam a defesa das
unidades
de
conservação,
pelos
Promotores de Justiça.
•
A própria ausência de participação
cidadã da sociedade civil nas comarcas
enquanto sujeito de direito dos bens
ambientais
unidades
limitam
de
a
defesa
conservação,
Promotores de Justiça.
das
pelos
156
(Continua)
Capítulos
IV
Títulos
Conclusões
Uma Análise da Atuação do Ministério •
Há
Público a partir da sua relação com a
conselhos
Sociedade Civil no Corredor Central
ambiente e o Ministério Público.
da Mata Atlântica na Bahia
•
O
pouca
MP,
aproximação
municipais
apesar
da
entre
de
sua
os
meio
missão
institucional/constitucional em relação
ao Estado Democrático de Direito,
ainda não interage de forma construtiva
com a sociedade civil na perspectiva na
conservação ambiental.
•
Há uma frágil tendência do MP não
ocupar o papel do Promotor como
agente educador. Tal qual é a iniciativa
da sociedade civil em se interagir com
o Ministério Público.
157
(Conclusão)
Capítulos
V
Títulos
Conclusões
Sistemas de Informações Geográficas: •
Na maioria dos procedimentos a
Uma Ferramenta para o Ministério
localização
Público na Defesa das Unidades de
incipiente.
Conservação
•
do
dano
é
vaga
e
72% das denúncias criminais foram
decorrentes de inquéritos policiais
requisitados por outros (a maioria pelo
IBAMA).
•
Mais
de
76%
demonstraram
inquéritos
civis
encontrarem-se
estagnados em face do intervalo de
mais de um ano entre o penúltimo ato e
último ato.
•
As informações ambientais necessárias
para manusear as peças judiciais nas
comarcas
são
insuficientes,
prejudicando a composição civil e
conseqüente
reversão
do
dano
ambiental.
VI
Um Instrumento para Analisar a •
É tímido o índice de desempenho das
Atuação do Ministério Público nas
comarcas
Unidades de Conservação do Corredor
atuação do Ministério Público.
do
CCMAB,
quanto
a
Central da Mata Atlântica na Bahia
Observa-se aqui forte correlação entre os diversos fatores que influenciam diretamente na
atuação do Promotor de Justiça e que foram tratados ao longo desses capítulos. Elementos do
ambiente externo (limitações e oportunidades quanto às ONG, conselhos municipais e poderes
executivo e judiciário, políticas e estratégias de conservação) e interno (infra-estrutura, logística,
158
capacidade humana, dentre outros) foram sistematicamente citados pelos informantes ou anunciados
mediante análise dos procedimentos. O Discurso do Sujeito Coletivo – DSC apresentado no capítulo
3 demonstrou claramente que há necessidade de reforçar a infra-estrutura, a logística e a capacidade
humana interna do MP para o pleno exercício da atividade de defesa ambiental. O DSC também
demonstrou que o MP muito espera uma reação da sociedade civil, ainda que a relação e a
provocação deste órgão para com a sociedade seja tímida. É o que constata o DSC de representantes
da sociedade civil revelada no capítulo 4 e que se confirma na análise dos procedimentos
apresentados no capítulo 5, pois segundo este, há pouca procura da sociedade civil pelo MP, seja para
noticiar crime ambiental ou fato potencialmente ofensivo, seja para apresentar provas de crimes
ambientais. O IBAMA é a instituição que mais colabora com o MP quando noticia crimes ou produz
provas de danos ou ameaça de danos ambientais, fator que potencializa a ação ministerial. A
implantação do SIG nas bases regionais do NuMA será muito relevante porque permitirá troca e
fluxo de informações entre o IBAMA e o MP para a defesa ambiental e conseqüentemente
contribuirá com
maior articulação institucional entre estes órgãos. O SIG também facilitará a
aproximação do MP com conselhos e secretarias municipais de meio ambiente, ONG, polícia civil e
polícia militar, porque o Promotor terá como localizá-los, acessá-los e acompanhá-los em seus
trabalhos. Tal sinergia contribuirá para consolidação dos sistemas municipais de meio ambiente, onde
os esforços para a conservação serão concatenados e convergidos em objetivos comuns, evitando
ações isoladas, inócuas e duplicidade de ações.
O instrumento de avaliação foi capaz de detectar a eficiência da atuação ministerial quanto à
defesa ambiental. Primeiro porque a análise dos procedimentos é realizada mediante escalas
específicas que consideram todos os fatores (internos e externos) que influenciam a atuação
ministerial. Segundo, porque considera como critério para estabelecer os pesos de cada procedimento
a opinião de Promotores de Justiça que se configuraram como informantes-chave na metodologia da
análise multicriterial, aplicada nessa pesquisa. Outrossim, também os Promotores serão os tomadores
de decisão no planejamento ambiental do Ministério Público, fator que pode validar o instrumento
em questão. Terceiro porque o índice não é indiferente ao esforço do Promotor enquanto Promotor de
atuação plena, adotando assim medida e comparação justa entre esses operadores de Direito. O que é
interessante é que o índice, na sua concepção, leva em conta variáveis que já são consideradas
importantes para a conservação ou para priorização da conservação, tais quais a área de unidades de
conservação e a área de cobertura de vegetação de Mata Atlântica.
159
RECOMENDAÇÕES
Os resultados obtidos a partir dessa pesquisa poderão auxiliar o MP na defesa ambiental.
Como contribuição ao MP, sugere-se: (i) a implantação do GEONUMA em cada uma das comarcas;
(ii) atualização do GEONuMA com os dados espaciais obtidos neste trabalho; (iii) melhorias em
infra-estrutura e ampliação do quadro de técnicos para análise pericial; (iv) nomeação de Promotores
de Justiça exclusivos para atuarem na defesa ambiental; e (v) implantação desse instrumento de
análise da atuação do MP na defesa ambiental pela Procuradoria Geral do MP.
H774
Honorato, Soraya Carvalhedo.
Análise da atuação do Ministério Público nas unidades
de conservação do corredor da Mata Atlântica na Bahia /
Soraya Carvalhedo Honorato. – Ilhéus, BA: UESC, 2008.
xiii, 159f. : il
Orientador: Gil Marcelo Reuss Strenzel.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Estadual de
Santa Cruz. Programa Regional de Pós-graduação em
Desenvolvimento e Meio Ambiente.
Inclui bibliografia.
1. Conservação da natureza. 2. Mata Atlântica. 3. Proteção ambiental. 4. Ministério Público. 5. Sociedade civil.
I. Título.
CDD 333. 72